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EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN COLOMBIA
ANALISIS TEORICO Y CASO PRÁCTICO
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
CAPITULO I
1. Estado de derecho y origen de las competencias.
2. El surgimiento del estado de derecho.
2.1 Sistema Constitucional.
2.2 Conflicto de Competencias.
CAPITULO II
1. Problematización de las competencias en la administración pública: Aspectos
conceptuales y metodológicos.
2. Planteamiento del problema.
2.1 Aspectos conceptuales y metodológicos.
2.2 Vigilancia y Control en la función administrativa.
CAPITULO III
1. Contexto estatal sobre la división de poderes y la competencia y la competencia de la
Aeronáutica Civil, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Superintendencia
de Industria y Comercio.
2. Contexto de la estructura orgánica del Estado.
2.1 La función pública.
2.2 Ramas del poder público.
2.3 Colaboración armónica entre poderes.
2.4 Superintendencias.
2.5 Unidades Administrativas Especiales.
2.6 Superintendencias con personería jurídica.
3. Superintendencia de Puertos y Transporte
3.1 Funciones de Inspección, Vigilancia y Control
3.2 Superintendencia Delegada de Concesiones e Infraestructura.
4. Las Unidades Administrativas Especiales.
3
4.1 Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
4.2 La colaboración armónica entre la Aeronáutica Civil y la Superintendencia de
Puertos y Transporte.
CAPITULO IV
1. Comparación de competencias entre entidades del Estado y conclusiones.
1.1. La forma de resolución de conflicto de competencias administrativas.
1.2. La jurisprudencia del Consejo de Estado.
2. Caso sub examine.
3. El objeto de competencias y funciones.
4. El problema a analizar.
5. Análisis jurídico del problema planteado.
6. La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
7. La Superintendencia de Puertos y Transporte.
8. Conflicto de competencias administrativas aparente.
9. Conclusiones.
BIBLIOGRAFIA
4
RESUMEN
Esta investigación procura desarrollar el concepto de conflicto de competencias entre
entidades del Estado, en la medida que esa colisión de origen normativa, ha venido
generando una confusión hacia los ciudadanos y los usuarios de servicios específicos que
ofrecen diferentes actores estatales. Este tipo de opacidades en la definición de sus
funciones, materia y ámbito configura conflictos positivos de competencias, impactando en la
seguridad jurídica de los ciudadanos y en la garantía de sus derechos fundamentales. Se usa
la teoría del derecho administrativo junto a la conceptualización sobre los conceptos de
competencia, vigilancia y control desde el punto de vista teórico como en la perspectiva del
Consejo de Estado, traza la figura de las entidades de inspección, vigilancia y control, con lo
cual discute reflexivamente la evolución de un Estado de control a un Estado social en la
naturaleza de su justicia administrativa, cercano al ciudadano y en salvaguarda de sus
derechos, concluyendo que en efecto existe una separación de competencias entre la
Superintendencia de Puertos y Transporte y la Aeronáutica Civil, en cuanto a la prestación de
servicios e infraestructura aérea y su inspección, vigilancia y control, como ejemplo de
conflicto de competencias y afectación del servicio público como entidades del orden
nacional.
ABSTRACT
This investigation is about the all conflicts of responsibilities of the different entities of the
state, and the conflict between them. This text development the theory of the conflicts in side
de structure of a democratic nation, when the law doesn´t have a clear instruction of
administrative procedures and the justice have to clear up the concepts and de faculties of
each entities or organism.
Inside of the democratic states we have different responsible of public administration,
whatever the people needs to process in different ways their issues in front the administration,
and the state have to attend all petitions and process without, negative and wrong attitude
and conflict that being problems of the functional structure.
KEY WORDS: Competence, supervision, conflicts and State entities.
5
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de grado integró el ejercicio de investigación realizado en el marco de
trabajo del semillero de investigación la Espada del Augurio, hace el análisis crítico del tema
de competencias al interior de la administración pública en nuestro país, en el caso de las
entidades de vigilancia y control a cargo de los servicios e infraestructura del transporte
aéreo.
Este ensayo analiza el origen de la competencia administrativa como una manifestación
particular de la división de poderes, lo que supone estar en presencia de un Estado de
Derecho. Dados estos datos de realidad precedentes al análisis es indispensable una
contextualización sobre el surgimiento de este tipo de análisis y la ampliación que supone el
desarrollo de la competencia del poder ejecutivo. Esta contextualización no es para nada
trivial ya que explica y expresa la importancia que tiene la función administrativa para el
estado moderno y como un conflicto entre la misma y el ciudadano o entre distintas
entidades, lo cual tiene un profundo significado en la concepción del estado y en las
garantías a los derechos de los asociados.
Después de este análisis conceptual de la figura de conflicto de competencias, se concluirá
con un ejemplo conceptual sobre el cual se desarrolla el conflicto de competencias entre dos
entidades del orden nacional, con lo cual se partirá de la teoría del derecho administrativo y
los conceptos de vigilancia y control según las sentencias estudiadas, las regulaciones a las
prestaciones de servicio o de la infraestructura del transporte aéreo, en donde las
competencias definidas para las entidades del Estado: la Superintendencia de Puertos y
Transporte y la Aeronáutica Civil, pueden causar confusión en la comprensión de la
reglamentación del transporte aéreo para los trámites administrativos. Estas opacidades
administrativas de competencias al nivel regulativo de la administración configuran costos
transaccionales1 para los agentes sociales que ven afectada su seguridad jurídica y
materializan un evidente costo social. Es decir, la difusión y dispersión de la información de
competencias de las entidades, causa ineficiencias para las personas, quienes en los
1La teoría de los costos de transacción hace parte de la teoría económica del derecho, a su vez basada en el
concepto de costos de transacción introducido por Coase R., consistente en que el funcionamiento depende en su externalidad de los sistemas de reglamentación social, por ende el sistema jurídico y su dinámica introduce elevaciones de costo o disminuciones en función de la eficacia de su racionalidad, la complejidad legal dificulta las transacciones de los agentes sociales provocando inseguridad jurídica y un alto costo social (Coase 1994)
6
trámites ignoran a quien y de qué modo se puede resolver una gestión de demanda
administrativa o de aclaración en la prestación del servicio o en la infraestructura del
transporte aéreo.
El carácter difuso y disperso de la información acerca de la definición de competencias en
las entidades a cargo de la vigilancia y control del transporte Aéreo en Colombia, justifica el
propósito de este trabajo que realiza un análisis y descripción del concepto de conflicto de
competencias administrativas, pues en la medida que esa colisión persista sin ser resuelta
por cuenta de la ley o la jurisdicción, el andamiaje institucional y la satisfacción de las
pretensiones de los administrados, quienes en algunos casos pagan un expendio tipo tasa
para ser vigilados y contralados, no serán satisfechas.
El desarrollo del texto comienza en su primera parte por plantear el mentado contexto sobre
el origen de las competencias, la separación de los poderes públicos y la implicación jurídica
social del Estado de Derecho como garantía de derechos a los asociados, posteriormente se
planteará el problema del caso en examen junto a sus aspectos conceptuales y
metodológicos; en la segunda parte se contextualiza las entidades de observación
caracterizando grosso modo la estructura administrativa del estado y la posición y función de
estas en tal organigrama, para luego describir los conceptos y conclusiones de algunas
sentencias, en cuanto al grado o tipo de conflicto de competencias existentes entre ellas, con
respecto al transporte aéreo en su servicio e infraestructura, y por último la parte final realiza
la discusión y precisa conclusiones en vinculación con lo dicho por las sentencias.
7
CAPITULO I
ESTADO DE DERECHO Y ORIGEN DE LAS COMPETENCIAS
En esta parte del texto se vinculan los conceptos de separación de poderes para el control
político a la estructuración del Estado de Derecho a finales del XVIII y el siglo XIX con la
configuración del constitucionalismo, lo cual hace emerger la conceptuación del conflicto de
competencias; este conflicto fue motivado políticamente por las revoluciones burguesas,
cuya concepción filosófica liberal proporciono las fuerzas teórico-políticas de esta nueva
forma de estado desligado del absolutismo, del ya conocido en la literatura histórica por
“ancient régimen”.
El surgimiento del Estado de Derecho
El fenómeno jurídico del conflicto de competencias y su importancia para la institucionalidad
política en las sociedades contemporáneas se encuentra inextricablemente ligado al
surgimiento, estructuración y organización del poder según lo concibió el pensamiento
político de los siglos dieciocho y diecinueve, definiendo el denominado Estado de Derecho.
La teoría del Estado sujeto al Derecho es un resultado del trabajo de los pensadores
alemanes del derecho público. El termino Rechsstaat –Estado de Derecho-2 propone entre la
reflexión alemana del siglo diecinueve una densa y prolija conceptualización, a pesar de que
la revolución francesa hubiera ya instaurado institucionalmente su aparición socio-política en
el siglo dieciocho, su confección propiamente teórica es producto de la teoría del estado
germana, y su aceptación es en general incorporada por todos las instituciones políticas de
todos los países, incluidos el constitucionalismo iberoamericano, a lo largo del siglo
diecinueve.3
La teoría del Estado en el pensamiento político de la filosofía alemana estableció además
tipologías de estado, que permiten entender la delimitación que separa al Estado de
Derecho, o estado sometido a la ley, al conjunto de reglas previamente instituidas por el
2 ZAGREBELSKY, G.: El Derecho dúctil. Ley, Derechos, Justicia, trad. de Marina Gascón, 4ª edic., Trotta,
2002, p. 21. 3 FERNÁNDEZ SEGADO, F., y otros: La jurisdicción constitucional en Iberoamerica, Dykinson, Madrid, 1997.
8
poder constituyente, o soberano; del estado sometido a la fuerza, o el estado subordinado a
la fuerza policial como en el despotismo ilustrado del dieciocho, tal tipología configura no solo
una claridad de la forma del estado adquirida por el constitucionalismo del diecinueve, sino
que describe una sucesión histórica de las formas de estado.4
La historicidad o situación experiencial por lo cual aparece el término Estado de Derecho
está asociada a la realidad social burguesa de las últimas décadas del dieciocho y
comienzos del siglo diecinueve, las burguesías hallaron raigambre en la filosofía liberal de
Locke y Montesquieu este último quien ayudo a configurar en Francia una realidad socio-
política que quebró radicalmente con la forma del “ancient régimen” propio de un modelo de
Estado de tipo monárquico o absolutista, de estos antecedentes bebió la teoría del estado
alemana ya mencionada.
Mientras Francia había destruido el régimen del monárquico implacablemente a través de lo
que se conoció como la época del terror, en el contexto alemán la monarquía supervivía
probándose límites en su ejercicio, pero con determinadas invulnerabilidades al derecho, así
el imperio prusiano conservaba en su fundamento el poder que había agenciado.
El modelo de estado anglosajón como francés era claramente de una constitucionalidad más
franca o más evidente que la del alemán, sin embargo en general compartían el esquema de
la figura del Estado liberal de Derecho; la base fundamental se asentaban en los derechos
naturales de propiedad, libertad y vida para los individuos en la forma universal política del
ciudadano, así como el método de checks and balances (pesos y contrapesos) de la
separación de poderes para el control político, era compartido por anglos franceses y
germanos.5
Por ende, se puede afirmar con cierto grado de certidumbre que el desarrollo del Estado de
Derecho como lugar teórico, es producto de la evolución más o menos conflictiva
dependiendo de la sociedad europea y sus propias dinámicas, luego se puede reconocer que
en Francia el proceso de transformación fue notoriamente violento, mientras que en
Alemania fue gradual pasando del Estado absolutista a al estado de tipo liberal sometido al
Derecho.
4 LUCAS VERDÚ, Pablo. Manual de derecho político: Introducción y teoría del Estado / Pablo Lucas Verdú,
Pablo Lucas Murillo de la Cueva. Madrid: Tecnos, 1990.
5 Ibídem, p. 16
9
Esta fase de transición entre tipos de Estado se sostuvo principalmente en la rotura radical
con los principios y discursos ideológicos, como doctrinarios que daban cimiento al Estado
absolutista, no fue su estructura material la que echo abajo la revolución francesa o sus
cabezas las que decapito, sino la propia legitimidad o suelo representacional e ideológico
que desestructuró, por lo tanto ya el poder en una persona omnímodo y concentrando todas
las funciones del estado en su cabeza se desgrano mediante la importancia asignada a la
ley, a la separación de los poderes con el fin de controlar y regular el poder político; el
contractualismo somete el estado al aceptación por parte de la comunidad mayoritaria, es
decir el consenso y el pacto social legitiman a las personas investidas del poder político,
quienes ven como la razón del pacto está en la fundamentación de sus derechos y en el
respeto y garantía de los mismos.
En efecto, la denominada burguesía quería asegurar el desplome del Estado absolutista para
obtener el dominio sobre el poder político que estaba en manos principalmente de la nobleza
y el clero, para así consolidar su propio poder económico y protegerlo con el andamiaje del
Estado. No es necesario detallar demasiado, las burguesías en ascenso del siglo diecinueve
europeos reflejaron sus formas ideológicas en la concepción de Estado, la separación de
poderes, la garantía al individuo y sus derechos de propiedad y libertades económicas,
materializan estructuralmente en los fundamentos ideológicos del estado de derecho,
propiamente liberal.6
El trabajo del pensamiento liberal garantiza esa producción del Estado de Derecho como
imperativo cultural. Desde el siglo dieciocho la filosofía política europea se esforzó en hacer
girar los goznes del estado teocrático en dirección del individuo, el hombre aviva su centro
mientras el régimen teológico ve destruidas sus más densos basamentos por la concepción
de las libertades que el Estado debía tutelar, los burgueses conciben un orden político nuevo,
que al obtener exitosamente el poder, hacen legítimo y naturalizan la verdad del Estado de
Derecho, de ahí en adelante ese concepto resulta incuestionable, esa legitimación tuvo
factores de filosofía del derecho que echaron a pique el anterior modelo estatal y que lo
enterró teóricamente.
La construcción de ese proceso de legitimación del Estado de Derecho como realidad socio-
político es incuestionable, aunque estaba comprometida con unas condiciones materiales o
6 Braudel, Fernand. La dinámica del capitalismo. Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 1997.
10
históricas de transformación, se basó principalmente en los discursos del contractualismo, el
cientificismo basado en la evidencia o positivismo y la forma del Estado liberal cuyo eje
gravitaba alrededor del mercado y su sistema de distribución de beneficios a los individuos.
Tales justificaciones político -económicas del nuevo orden fueron materializado entonces por
estas corrientes que diluyeron todo orden político basado en la fe, por una fundamentada en
la razón, que es denominado como Estado de derecho, y su base se encuentra en la
capacidad intelectual del individuo denominada razón, en ella se sostiene el contractualismo
del siglo dieciocho y diecinueve.
El contractualismo implica un pacto social, tal pacto se encuentra justificado por el trabajo
ecuánime de la razón de los individuos participantes. Fue enunciado por Hobbes, luego
expuesto por Locke, Kant y Rousseau; todos comparten la premisa especulativa de un orden
político sostenido en un pacto o contrato que halla su justificación en la razón que asiste a los
participantes, quienes ven en el origen de la sociedad, la necesidad de un orden racional
conveniente a todos, un orden jurídico adecuado para la mejor de las sociedades posibles;
se comete un error si se piensa que el contractualismo pretende explicar el origen de la
sociedad, en realidad pretende una hipótesis racional que funde y justifique una forma de
sociedad y un orden de lo político.
El orden político que justifica el contractualismo es el Estado de Derecho que guarda las
libertades individuales, hace un anclaje en el hombre como constituyente de la sociedad
económica, política, filosófica; instaura obviamente los intereses de la burguesía triunfante
reemplazando el cemento cohesionador de la religión en el medioevo por el de la razón en la
nueva sociedad moderna.
“(…) el contrato social era el único camino posible que quedaba para justificar la
existencia de las instituciones sociales y políticas una vez que la razón humana se
había erigido en criterio último de valores7.”
El principio introducido por el contractualismo es que el individuo, o la individualidad, en
contraste con el régimen anterior donde el poder de Estado se imponía sobre cualquier
concepción de la dignidad humana en sí misma, es la garante de la igualdad ciudadana, y se
7FERNÁNDEZ SEGADO, F., y otros: La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Dykinson, Madrid, 1997.
11
esfuerza en reconocer jurídicamente esta condición de la subjetividad o personalidad sui
generis de los individuos en relación con el Estado.
Esta condición de filosofía iusnaturalista del contractualismo, contribuye a limitar
drásticamente el poder político del estado absolutista, lo que conduce finalmente a
transformar en su totalidad la fuente del poder político, concibiendo la idea de soberanía
popular, la división de poderes y la igualdad de naturaleza de los derechos, las declaraciones
americana y francesa apalancan su control político en el contractualismo. Sin embargo, es
innegable que, a su vez, en la práctica consolidó la clase propietaria, las burguesías
respectivas que hallaron un nicho ideológico en la doctrina de los derechos fundamentales,
para ejercer su dominio en el poder político.
No obstante, se abren, a través de estas teorías del pacto social, las teorías democráticas y
el Estado de Derecho, el individuo no es necesariamente quien extraña su libertad para la
condición civilizatoria del estado, sino que es miembro contratante, sujeto de derechos
fundamentales, y por ende la soberanía está en los propios contratantes, es decir es
precursora de la concepción de soberanía popular.8
La soberanía popular otorga al hombre la realidad constituyente, el pacto social desencadena
una legitimidad a causa del consentimiento de los miembros sociales, estructura la condición
de los derechos construyendo el concepto del Estado de Derecho. La concreción de esa
soberanía es la constitución política, pues esta expresa la voluntad general que impone los
límites a la actuación del Estado, por lo cual el Estado está limitado por la ley constitucional,
es decir está sometido al Derecho, es por ende un Estado de Derecho, no le está permitido
sobrepasar la delegación de derechos realizada por el soberano.9
De la anterior exposición del desarrollo del Estado de Derecho se puede derivar entonces,
como en el sometimiento del Estado a un conjunto de normas fijas se separa del Estado
absolutista consagrándose a una norma constitucional antes que a un régimen personal, y
por lo tanto la aparición del control político basado en los derechos fundamentales que
asisten a los individuos sujetos del pacto social; de allí que, como se explicara a
continuación, esta emergencia del constitucionalismo se articula de suyo a la separación de
poderes del Estado con competencias delimitadas por el Derecho, premisa que sostiene
8 Historia de los Derechos Fundamentales, Tomo II Siglo XVIII, Volumen I,Dykinson, Madrid, 2001, p. 82.
9 CANTOR, Rey: Teorías políticas de la formación del Estado, Temis, 3ª edic., Bogota, 1999, p. 92.
12
Lowestein para diferenciar los tipos de Estado y establecer el sentido de la separación de
poderes.
El sistema constitucional
La clasificación de los Estados, según Lowestein en su teoría de la constitución, se ha hecho
tradicionalmente, cometiendo el error sociológico de asumir que toda forma de Estado se
puede clasificar en función de sus instituciones gubernamentales, tal metodología carece de
sensatez, dado que los matices económicos, sociales, políticos contemporáneos están
ampliamente estandarizados, de este modo se llega a la conclusión que es solo la
distribución o concentración del poder lo que permite una clasificación de los Estados.
Lowenstein realiza un análisis de la clasificación de los Estados según sus formas de
gobierno. Este autor llega a colegir que, en efecto, en el origen del concepto de competencia
esta fundamentalmente el control político del poder. Su concentración o distribución en la
historia de los Estados está el problema de como precisar límites al estado sobre los
individuos.
Esta distribución o concentración del poder configura dos formas elementales de Estado, la
concentración absoluta del poder o autocracia y la distribución del poder denominada
constitucionalismo.
Se vio en la exposición anterior del Estado de Derecho como en este el sometimiento a un
conjunto de normas fijas guiadas por una fundamental o constitucional, con fuente en el
soberano diferenciado histórica y filosóficamente del Estado absolutista que le precedió.
El Estado constitucional entonces es por definición uno que se sostiene en la distribución del
poder, como en principio el Estado es medio de garantía de la voluntad general, este a su
vez establece que diferentes órganos deban participar de la voluntad estatal10, pues se
entiende, por sentido común que en donde más de uno tiene que tomar una decisión,
ninguno de los dos puede prevalecer sobre el otro.
Por ende, cada forma de gobierno se puede distinguir por el grado de independencia que
adquiere un poder sobre otro, el presidencialismo otorga un gran peso al ejecutivo, en el
parlamentarismo a la asamblea etc. Así define entonces el constitucionalismo:
10
LOWENSTEIN, K. Teoria constitucional. Barcelona, edicioines Ariel, 1965, p. 50.
13
“En el marco del poder distribuido y, por lo tanto, controlado, existe un circuito abierto del
poder en el cual las ideologías que compiten y las fuerzas sociales que las apoyan circulan
libre e igualmente. El proceso del poder es pluralista y dinámico. El constitucionalismo
caracteriza a una sociedad estatal basada en la libertad e igualdad y que funciona como
Estado de derecho.”11
La autocracia en cambio funciona mediante la concentración del poder en un solo agente, y
por ende no existe control alguno efectivo sobre su accionar, el mismo detentador juzga,
legisla y administra, carece por lo tanto de cualquier límite constitucional:
“Este sistema político tiene necesariamente que funcionar en un circuito cerrado del poder,
en el cual se excluye la competencia de otras ideologías y de las fuerzas sociales que las
propugnan”12
No obstante cada sistema es identificable a su vez por un conjunto de técnicas que le hacen
funcionar y que atañen en exclusiva a cada uno; en el sistema constitucional existen
instituciones como el congreso con elecciones y mecanismos de representación, discusiones
y sesiones para su función legislativa y control del gobierno, la administración se ejerce por
una burocracia sometida a normas fijas y los tribunales lo hacen por interpretación de la ley y
métodos de enjuiciamiento y establecimiento de responsabilidades; esto, indica Lowenstein
que las técnicas no son circulables de una institución a otra y por lo tanto se precisa un límite
natural para el ámbito de su competencia.13
De este modo se definen unas características propias del sistema constitucional, el central
son las elecciones, donde distintas ideologías compiten por medio de partidos por la opinión
de los electores, y a ellos se ajusta el parlamento que obedece este conjunto de reglas de
representación fundadas en la libre persuasión y el respeto por las minorías.
El sistema autocrático sostiene su funcionamiento en técnicas de obediencia y orden, un solo
detentador del poder ejecuta, legisla y juzga; aunque requiere una separación e órganos
funcionales de acatamiento, están relacionados con la división del trabajo y no con una
distribución de poderes mutuamente controlados, por ello es de naturaleza militar, y en
11
Ibídem. 12
Ibídem. 13
Ibídem.
14
ocasiones desarrolla mecanismos de elección, pero sin afectar al único monopolizador del
poder.14
En suma, al hacer esta dicotomía de sistemas de gobierno, Lowenstein permite explicar
cómo el constitucionalismo es interdependiente de la separación de poderes, que el autor
prefiere nombrar como “separación de funciones” pues considera que el poder es uno solo.
Tal separación se origina en la declaración francesa de 1789: Toute societé dans la garantie
des droits n‟est pa assurée et la séparation des pouvoirs déterminée, n‟a point de
constitution. Tal separación esta sostenida en la idea de que el mutuo control de las
funciones previene los abusos del poder sobre sus destinatarios. Este punto de vista es
compartido de ahí en adelante por todos los estados.
Al respecto concluye Lowenstein con precisión: “Esta separación es el reconocimiento de
que el Estado tiene que cumplir determinadas funciones –el problema técnico de la división
del trabajo- y que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones
son realizadas por diferentes órganos: la libertad es el telos ideológico de la teoría de
separación de poderes”15. En suma, concluye Lowenstein, “La separación de poderes no es
sino la forma clásica de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político.”16
El punto principal en la argumentación de Lowenstein respecto del constitucionalismo liberal
y la separación de funciones, es la de que tal identificación entre libertad y separación de
funciones es la forma ideológica de ataque del liberalismo burgués de las revoluciones del
dieciocho y diecinueve, para desestructurar la mítica fuente del poder monárquico.
El racionalismo liberal desde el contractualismo como ya se vio, estaba en la obligación de
minar los cimientos simbólicos del Estado absolutista, y la separación de funciones del
Estado completo técnicamente esta tarea con eficacia. Las formas de gobierno de la
antigüedad, ni los griegos ni los romanos se adscribieron a la libertad individual como eje de
sus sistemas políticos y por ende nunca vieron la necesidad de hacer invulnerable al
individuo al poder de Estado y no emergió la separación de poderes, cuyo cuño entonces es
propio del constitucionalismo liberal.
14
Ibídem. 15
Ibídem. 16
Ibídem.
15
No obstante, la costumbre profundamente enraizada en la conciencia política moderna del
constitucionalismo y su separación de poderes entrañan una cierta ceguera frente la
ingenuidad utópica de los siglos de las revoluciones burguesas. Tanto Montesquieu como
Locke, fraguadores de una destrucción ideológica del Titán medieval del Estado absolutista,
imaginaron que esta separación bastaba para impedir toda injerencia del poder en la
dominación de los miembros sociales. La verdad es que la soberanía como la voluntad
general son agenciadas por los liderazgos políticos, que finalmente determinan el poder
político, así que ejecutivo y legislativo culminan identificándose en su composición tanto de
clase como ideológica, por lo tanto, no hay tal separación de poderes.
En realidad, afirma, Lowenstein, tal forma de separación de poderes olvida que “la tarea del
gobierno no está limitada a la ejecución de las leyes emitidas por las asambleas. Es el
liderazgo político el que dirige y guía la voluntad popular. La legislación y la ejecución de las
leyes no son funciones separadas o separables, sino sencillamente diferentes técnicas del
liderazgo político.”17
En ese sentido Lowenstein propone una nueva división tripartita de las funciones estatales,
alas que llama decisión política fundamental, ejecución de la decisión política fundamental, y
control político. En este texto la categoría de control es de suma importancia para entender
el problema de las competencias de cada órgano funcional de la distribución del poder
político, y su correspondencia exclusiva del sistema constitucional.
El eje de esta división dice Lowenstein es el control político, en la historia del
constitucionalismo su propósito elemental ha sido la pregunta por la moderación del poder,
cómo morigerar su ejercicio, prevenir su concentración y sus abusos, el del gobierno y de los
demás ejecutores de poder, por ello está unida a la distribución de funciones en distintos
órganos de modo que la voluntad estatal valida esté sujeta a la dependencia de la acción de
uno y otro órgano ejecutor del poder.
Como se ejerce, depende entonces del tipo de gobierno, si constitucional o autocrático; en la
forma constitucional se originó con el dualismo parlamento-gobierno luego, en la revolución
francesa se consagro un tercero a través del sufragio universal, entonces la distribución del
control se reparte entre el congreso, el gobierno y los electores.
17
Ibídem.
16
La manera como Lowenstein categoriza, entonces, tanto las formas de gobierno,
constitucional y autocrática, así como reorganiza la acostumbrada división de poderes en una
distribución de funciones, asociándolas a la importancia del control político como eje de esa
distribución, plantea para este análisis un marco diáfano acerca del surgimiento del concepto
de competencia administrativa.
En la parte final de esta parte del escrito se hablará, por lo tanto, de cómo la concepción de
competencia esta entrañablemente ligada a las formas conceptuales históricas antes
expuestas, el Estado de derecho, el constitucionalismo y la separación de funciones como
ejes del control político. Es decir, al enmarcar teórica e históricamente la competencia
administrativa como función de la decisión política fundamental del Estado de Derecho en el
sistema de gobierno constitucionalista, se traza la comprensión del concepto de competencia
y su relevancia para el estado social de derecho, propio de la constitucionalidad colombiana.
El conflicto de competencias
La conceptuación de las competencias emerge con la construcción del Estado de Derecho,
una génesis de la aparición del conflicto de competencias implico desarrollar el surgimiento
del Estado moderno o el Estado que toma en cuenta la separación de poderes. Es decir, las
formas del que ha adquirido el estado en la historia configuró las condiciones de posibilidad o
de circunstancias para definir la aparición del llamado conflicto de competencias.
Los Conflictos de competencias pueden ser jurisdiccional, administrativo o legislativo. Se
define como una distinción funcional entre órganos del Estado donde se categoriza el tipo de
actuación coherente con su función organizada en la estructura del estado. Entonces, el
ámbito jurisdiccional se ocupa de asignar que tipo de casos compete a cada juez o tribunal,
en el legislativo, el caso de conflicto solo es posible al exterior es decir con otros órganos del
Estado, pues solo existe un órgano legislativo, distinto de los estados en los cuales existe
más de un órgano legislativo, estados federales cómo los EEUU.
En la función Administrativa o ejecutiva que nos ocupa en este análisis, se puede establecer
conflicto de competencias cuando dos o más órganos de la administración declaran su
competencia o incompetencia para la resolución de un asunto.
17
Como se expuso en los dos apartados anteriores el conflicto de competencias es un producto
histórico y teórico-político del cambio de Estado absolutista al Estado de Derecho, la
distribución de poderes en el Estado implica una separación de funciones. Luego existen
conflictos de competencias entre ellas o al interior de ellas en las tres funciones del Estado.
Ya el académico Santofimio Jaime18 afirmó en su Tratado de Derecho Administrativo que el
Estado de Derecho es la condición evidente de emergencia de la función administrativa del
Estado, y por lo tanto un conjunto de principios en un régimen jurídico particular, que en el
sistema constitucional asume la legalidad, la responsabilidad o el interés general en el ámbito
de su acción. De modo que las competencias administrativas definen y determinan en la
realidad los alcances de poder político que la administración posee en relación dependiente
con la constitución.
La definición de competencia establece el poder de acción de un órgano del Estado y de sus
ejecutores o agentes. La competencia se refiere a lo que en efecto puede y debe hacer un
órgano del Estado de manera legítima, es decir sometido al Estado de Derecho o sistema
constitucional.19
Para encontrar una conceptualización más precisa de la competencia dentro del sistema
jurídico colombiano se acude a los desarrollos jurisprudenciales y conceptuales del órgano
competente para la resolución y control de la actividad de la administración el cual es, para el
caso colombiano, el Consejo de Estado. Respecto de la competencia en escenarios de
administración pública ha mencionado:
“El principio de legalidad previsto en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política20
(C.P.), es un postulado esencial del Estado Social de Derecho y de toda manifestación del
poder público, conforme al cual será legítima la actuación de las autoridades en cuanto se
desarrolle dentro del preciso ámbito funcional definido por el legislador, por lo que se
18
SANTOFIMIO Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo – Introducción. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2003.
19 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Hispania libros. Buenos Aires 2009
20 Artículo 6. “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
Leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Artículo 121. “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Artículo 122. “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en Ley o reglamento…”.
18
proscriben las actuaciones de los servidores públicos que impliquen omisión o
extralimitación en el ejercicio de las mismas.”21
Dentro de la teoría general del acto administrativo nos dice esta corporación acerca de la
competencia para emitirlo lo siguiente:
“Para el Consejo de Estado, la competencia es un elemento subjetivo del acto
administrativo que constituye un presupuesto indispensable para su conformación y se
traduce en la aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad que tiene un sujeto legalmente
hábil, en este caso una autoridad administrativa, para emitirlo.”22
Para la doctrina en general se han definido algunas variables del conflicto de competencias,
la material, referida a las tareas que legalmente puede realizar un órgano; la territorial, como
el ámbito espacial de la función; la temporal, referida a la oportunidad y periodo delimitado en
el que la competencia puede ser ejercida; Y por último, la jerárquica, dependiente de la
posición que ocupa el órgano de la competencia en la organización estatal a la cual
pertenece.23
En el caso colombiano, la constitución de 1991 en su artículo 6, 121 y 122 establece las
limitaciones o ámbito conceptual de las competencias administrativas, “Ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen al constitucional y la ley. Art.
121.”24 En esta acepción es claro el carácter de control político fundamental que ejerce la
constitución a la tarea de los órganos administrativos del Estado colombiano. Es decir, es la
garantía del Estado de Derecho guardando las libertades fundamentales de los ciudadanos.
Al respecto y sobre los conflictos de competencia y sus alcances ha conceptuado la Corte
Constitucional lo siguiente:
“Las colisiones de competencia son controversias de tipo procesal en las cuales, varios
jueces se rehúsan a asumir el conocimiento de un asunto dada su incompetencia o por el
contrario pretenden iniciar su trámite por considerar, con base en las funciones detalladas
21
Consejo de Estado, Sala de consulta y servicio civil. Concepto emitido bajo el radicado No. 2013-00383-00. 22
Ibídem. 23
ÁLVAREZ, Jaramillo, L. Conflictos de competencias administrativas en Colombia. En: Instituciones del derecho administrativo en Colombia, 2011, p.53. 24
Constitución política de Colombia de 1991.
19
normativamente, que a ambos les asiste dicha atribución. En el primer caso, se trata de un
conflicto de competencia negativo y en el segundo a uno de carácter positivo.”25
Las normas entonces, encargan tareas precisamente delimitadas a las autoridades públicas
para prevenir interpretaciones y derivaciones cuyas consecuencias sean la vulneración de
derechos a las personas, el margen establecido en la competencia es la distinción entre
reglada y discrecional, en la primera la norma instruye exactamente al funcionario en su
actuación y en la segunda le provee un compás de acción.26
Al respecto se ha entendido entonces que en un estado de derecho es la ley la que portadora
del poder y no sus agentes, por ello la corte constitucional ha afirmado que:
“En un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o
por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias
según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo
la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los
derechos y libertades públicas.”27
Por último, la ley 1437 del 2011 en la que se expidió el nuevo código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso, el cual rige desde el 2 de julio del 2012, estableció
respecto de los conflictos de competencia administrativa lo siguiente en su art. 39:
“Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud
de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la
actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente,
remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo
correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o
municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales,
o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado.
25
Corte Constitucional Colombiana. Auto 104 de 2004. 26
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 22 de junio de 1994. Expediente C 239. 27
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-319 de 2007.
20
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren
competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la
actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades
involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de
cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones.
Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra
esta decisión no procederá recurso alguno.”28
El artículo, como se lee, mantiene el espíritu del código contencioso anterior puesto que los
conflictos que son resueltos por el Consejo de Estado son administrativos y no
jurisdiccionales, característica propia de la ley 954 del 2005 y consonante con el control de
los actos administrativos.
En general en este acápite se sometió a contexto la denominación del conflicto de
competencias, se enmarcó histórica y teóricamente la noción de Estado de Derecho en
articulación con la separación de poderes y en el sistema constitucional, se analizó la función
de control político, columna substancial de la definición de competencias en el Estado de
Derecho, que, en el caso colombiano, adquirió un matiz intervencionista al llamarse Estado
Social de Derecho. Sin embargo, se entiende que en este marco las competencias y su
delimitación confieren al ciudadano una protección técnica y a su vez esencial en la guardia
de sus derecho y libertades fundamentales, la actuación delimitada del Estado y sus órganos
es connatural entonces, de los efectos de los abusos del poder político, de ahí su precisión y
factores territoriales, de materia, de tiempo y jerárquica, allí la ley 1437 le da al ciudadano
interesado pueda provocar el conflicto de competencias, garantizando la no vulneración de
sus derechos.
28
Código de administrativo y de lo contencioso administrativo, ley 1437 de 2011.
21
CAPITULO II
PROBLEMATIZACIÓN DE LAS COMPETENCIAS EN LA ADMINISTRACION PUBLICA:
ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS
Este apartado expone los elementos principales del problema del trabajo de grado. La
pregunta orientadora que guía el análisis, así como las relaciones conceptuales en el marco
de la teoría del derecho administrativo en el que se inscribe el problema de las competencias
de las entidades estales tomando como ejemplo la situación que se presenta en la actualidad
22
en el sector transporte, de lo cual se deriva una metodología propia del derecho para su
interpretación y conclusiones.
Planteamiento del problema
Colombia es un Estado Social de Derecho que transitó de un centro legalismo anterior a la
constitución de 1991, en donde la arbitrariedad administrativa estaba presente en la
codificación de la administración pública misma, a un punto de vista constitucionalista donde
los derechos de las personas y hombres comunes pueden ser exigidos desde la constitución
misma. En suma, la arbitrariedad de los códigos y la autoridad de los funcionarios fueron
cambiadas por los derechos de los ciudadanos respaldados por la constitución, esto es lo
que se llama constitucionalizarían del Derecho en todas sus ramas; lo que implica garantizar
la seguridad jurídica de las personas como principio esencial de todo procedimiento
administrativo.
El carácter social del Estado está cercanamente interesado por la fortaleza de una
democracia económica y social, y por lo tanto desde, por ejemplo, la perspectiva de
Abendroft, los órganos del Estado, donde se materializa el interés popular, son los llamados
a guiar, y garantizar las circunstancias de esa igualdad de derechos entre ciudadanos en su
funcionamiento adecuado y ajustado a los principios constitucionales29.
En este orden de ideas las competencias administrativas ofician esencialmente como
garantes orgánicas de las funciones públicas del Estado, en miras de fortalecer, controlar y
vigilar ordenes como el del poder político que tienden a menoscabar derechos
constitucionales. La claridad de la información administrativa, sus procedimientos y
ejecuciones son fuente de sostenimiento de la seguridad jurídica de los ciudadanos ¿Cómo
se describe este conjunto de principios en el tema del transporte aéreo, su infraestructura y
servicios, si tres entidades se encuentran a cargo de la vigilancia y control de las actividades
del transporte aéreo? ¿Cómo han conceptuado las competencias de cada uno, su ámbito, su
materia, y su función algunas decisiones de la Sala de Consulta Servicio Civil del Consejo de
Estado, así como algunas sentencias del mismo Consejo?
29
Abendroft, fostoff Doering. El Estado Social. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1986.
23
La confusión administrativa lesiona gravemente la igualdad de los ciudadanos frente a la ley,
como se ha señalado, a pesar de que el paso al constitucionalismo de los distintos tipos de
derechos, prepondera los derechos del ciudadano por encima de la autoridad y el código de
funcionamiento administrativo de las entidades del Estado, aun no es posible resolverlo en la
idea esencial, según la cual, es el Estado el que está al servicio del ciudadano y no el
ciudadano al servicio del Estado.
La garantía de ese principio guarda relación con el de la seguridad jurídica de las personas30,
esto quiere decir que en un Estado de Derecho la que gobierna es la ley y por ende no está
sujeta a los caprichos del funcionario o de la reglamentación, tal cosa afectaría las reglas de
juego entre administradores y administrados, provocando costos sociales en las
transacciones de la vida cotidiana de las personas, es pues fundamental que las
competencias sean expresas y notorias para las personas, pues en principio garantizan sus
libertades, bienes y derechos.
Frente a este aspecto la sentencia C-319 de 2007 por parte de la Corte Constitucional
expresó:
“(…) en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía
o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya
competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia
actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del
poder y cercenando los derechos y libertades públicas”.31
Es por ello que este trabajo concluye con la descripción de las diferentes competencias entre
la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Aeronáutica Civil, y en algunas situaciones la
Superintendencia de comercio, en el tema del transporte aéreo, cuya claridad para el
ciudadano es opaca en cuanto a los servicios de transporte y su infraestructura. Esa
transparencia en los conceptos y funciones de las entidades de vigilancia y control contribuye
30
En la normatividad vigente se puede observar como desarrollo de este objetivo el artículo 34 del CACPA en lo referente a
la sujeción de los procedimientos a las disposiciones allí contenidas: “ARTÍCULO 34. PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento
administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos
regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del
Código.” (Ley 1437, República de Colombia) 31
Corte Constitucional. Sentencia C- 319 de 2007
24
a la garantía de los derechos de las personas, el acceso al procedimiento administrativo de
cada entidad y a sus competencias. Lo que en últimas permite que los costos de acceder a
un servicio administrativo y la posibilidad de desplegar una actividad económica se vea
reducida y se incentive de esta forma a que los particulares accedan a mercados que
requieren permisos y vigilancia administrativa.
Aspectos conceptuales y metodológicos
La teoría del derecho administrativo se articula con la teoría del Estado y como se señaló
anteriormente, el carácter social del Estado esta imbricado orgánicamente con su aparato de
administración, sus entidades y sus funciones que garantizan y limitan los excesos de las
autoridades sobre los gobernados. Esto quiere decir que la teoría del derecho administrativo
se ocupa de definir la significación y función de la reglamentación orgánica y sus relaciones
con las personas de la administración pública, su organización como su comportamiento, en
aras de entender los problemas emergentes al interior del sistema en su búsqueda del
interés general32; como la función pública está integrada al Estado de Derecho que rige sus
principios jurídicos, entre ellos el de igualdad, la prevalencia del bien general, legalidad,
respeto por los derechos fundamentales, y vigilancia y control de la actividad pública, estos
últimos junto al de competencia centrales para este trabajo.33
¿De qué se trata una competencia administrativa? Es esencial para este análisis propuesto,
ya que atañe a describir el carácter de las competencias de las entidades a cargo de la
inspección, vigilancia y control o su objeto misional determinado por la ley.
La competencia administrativa según Dromi se define como “la esfera de atribuciones de los
entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de
facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”.34 O también
en el sentido de imposición de investidura o capacidad de un ente administrativo, puede
decirse de la competencia que “es la facultad o poder jurídico que tiene una autoridad para
ejercer determinada función”.35 En Colombia a través del Consejo de Estado se han
32
Bielsa Rafael. El derecho administrativo. Editorial Buenos Aires, La ley. Buenos Aires 1980. 33
Santofimio Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo – Introducción. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2003. 34
Dromi Roberto. Derecho Administrativo. Hispania libros. Buenos Aires 2009 35
González Pérez Jesús. Procedimiento Administrativo común. Tomo I. Thomson Civitas 2003.
25
establecido su naturaleza y componentes o factores, pero antes es coherente saber un poco
más de los antecedentes de su desarrollo en Colombia.
En el dos mil once en Colombia por medio de la ley 1437, se expidió el nuevo código
contencioso administrativo, con esta nueva ley se replanteo a la luz de los cambios en el
constitucionalismo contemporáneo el derecho administrativo en Colombia tal y como hasta
ese momento sus instituciones se habían organizado. En el entendido que el nuevo código
busca modernizar la administración pública haciéndola más eficiente, ágil, cercana a las
personas, no objetos de administración sino sujetos de derechos, en ese sentido se entiende
el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo como un
instrumento garante de las libertades y derechos de los ciudadanos.
Hasta ese momento –año 2011 antes de la expedición de la nueva normatividad- la
formación de la Republica se pueden contar cuatro códigos administrativos, a saber: el
primero recogido en la ley 130 en 1913; el segundo, ya de los procedimientos administrativos
en la ley 167 de 1941; el tercero en el decreto 01 de 1984; y el cuarto el citado del 2011 en la
ley 1437. En la evolución de los códigos es necesario decir que la estructura orgánica de lo
contencioso administrativo constituida por jueces y tribunales a su propósito han estado
siempre bajo la cabeza del Consejo de Estado como máximo órgano jurisdiccional. Esta
jurisdicción permite a todo ciudadano la capacidad de demandar la nulidad de las acciones
del legislador –de forma residual actualmente- y de todo acto de autoridad administrativa,
función esta que ha permanecido en los cambios legislativos, y por lo tanto desde principios
del siglo veinte se configuró un control jurídico de las actuaciones legislativas exigible por
todo ciudadano ante la Corte Suprema de justicia y que el 91 transfirió en algunos aspectos a
la Corte Constitucional.
No obstante, según Libardo Rodríguez el derecho administrativo se consideraba en
ignorancia de los particulares, era un derecho de la administración para sí misma36, lo cual
ponía a los ciudadanos en inferioridad jerárquica a la administración del Estado siendo las
constituciones un referente en extremo distanciado de las formas de materialización de los
derechos que finalmente debían ser guardados por la ley, en suma, las normas
constitucionales solo connotaban eficacia en la ley.
36
Libardo Rodríguez. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogotá, Editorial Temis S.A., 2000.
26
Esta visión la cambio radicalmente la nueva perspectiva que trae la constitución política de
1991 ya que los asociados no esperan a la legislación para ver garantizados sus derechos;
en ello el activismo judicial ha sido entonces para los ciudadanos un aliado indispensable,
esta práctica y el cambio de visión cultural del Estado al servicio del ciudadano y no al
contrario es la nueva orientación del nuevo código del año 2011, este se constituye como
instrumento de la sociedad y acelerador de la justicia en la guardia fundamental de los
intereses colectivos e individuales de los ciudadanos.
El código en la ley 1437 trajo entonces como avances esenciales y cambios respecto de los
anteriores, estos cambios se relacionan con la adopción de un modelo de Estado social
propio de la constitución del año 1991, y en particular el código introdujo un conjunto de
principios en su primera parte que refiere al “procedimiento administrativo”, a saber:
Protección efectiva de los derechos de las personas a la luz de la guía constitucional;
extensión del derecho de petición -punto esencial de demanda de derechos de información
entre el administrador y el ciudadano-; la digitalización de todos los procedimientos en
ejercicio del principio de transparencia constitucional para el control de la administración. En
general el código proporciona al ciudadano una bitácora de defensa de derechos no presente
en el espíritu de los anteriores códigos, así como el fortalecimiento de los controles jurídicos
de vigilancia sobre la actuación administrativa, muy importante para el propósito de este
ensayo -al que lo alienta la claridad en las competencias de las entidades administrativas del
transporte aéreo- para el control, vigilancia y salvaguarda de los derechos de todos los
ciudadanos; para ello es entonces importante acercarse a estos dos conceptos relevantes de
la administración pública: la vigilancia y el control en articulación a los factores que integran
al concepto de competencia administrativa.
El Consejo de Estado tradujo la competencia administrativa en la potestad, habilidad, e
idoneidad de una autoridad administrativa para emitir un acto administrativo; la integran como
factores: la materia, el tiempo y la jerarquía; la materia son las tareas encomendadas al
órgano según el ordenamiento jurídico para las finalidades del Estado; Lo territorial es el
ámbito espacial de su ejercicio; el tiempo es el plazo dado para su función legitima; y el
27
jerárquico es la posición ocupada por el órgano dentro de la organización estatal y su grado
de subordinación al interior de esta.37
La vigilancia y control en la función administrativa
Los conceptos de vigilancia y control son definidos a su vez por las sentencias de la Corte
Constitucional, que ha reconocido que a pesar de ser funciones fundamentales del
ordenamiento administrativo de la función pública para la garantía de los derechos
constitucionales de los ciudadanos no existía una definición univoca, con lo cual la sentencia
C-851 del 2013 estableció:
La Corte ha reconocido que no existe, ni en la Constitución ni en la ley, una definición
única de lo que se entiende por actividades de inspección, vigilancia y control y que
sea aplicable a todas las áreas del Derecho. En vista de lo anterior, la jurisprudencia
ha acudido a diferentes fuentes normativas y ha descrito en términos generales dichas
actividades de la siguiente manera: 7.2.1. La función de inspección consiste en la
facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades
sujetas a control; 7.2.2. La vigilancia hace alusión al seguimiento y evaluación de las
actividades de la entidad vigilada; 7.2.3. El control „en sentido estricto‟ corresponde a
la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir
la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones.38 (Sentencia
C-851 de 2013, Corte Constitucional)
Se entiende por lo tanto que está en cabeza de las entidades de inspección, vigilancia y
control, tal y como define estos conceptos la Corte, la garantía de los derechos y seguridad
jurídica de los ciudadanos; En el caso que atañe al ejemplo concreto inmerso este trabajo las
de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Aeronáutica Civil y en algunos casos la
Superintendencia de Industria y Comercio en relación a los servicios e infraestructura del
trasporte aéreo.
Se sigue de la anterior exposición de los aspectos centrales tanto de la teoría del derecho
administrativo como de los conceptos de competencia administrativa, su desarrollo, sus
factores, y por último de las nociones de inspección, vigilancia y control, que es necesario
37
Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 28 de mayo de 1998. Expediente 1050 38
Sentencia C-851 de 2013
28
expresar los aspectos de metodología usados para el abordaje de las sentencias que
dispongan el estado de las competencias en los órganos respectivos de control y vigilancia
del tema del transporte aéreo, esto responde a la pregunta metodológica en el derecho,
¿Cómo realizar el estudio?
El método en derecho analizado por los tratadistas Bielsa y Gordillo involucra tanto la
definición teórica del derecho mismo como una serie de pasos o estrategias, propias de la
ciencia jurídica, sui generis a ella. No hay reglas en el derecho, hay casos individuales y
concretos o mejor la ciencia jurídica es una ciencia de problemas singulares y concretos. 39
Lo segundo es que es una ciencia de principios no de conceptos, es decir no es un conjunto
de reglas axiomáticas para deducir un sistema de consecuencias, sino que un grupo de
líneas lo suficientemente universales, para desde allí interpretar el caso que construye en
constante acción al derecho, esta perspectiva se distancia del derecho axiomático que
privilegia el código sobre la realidad social, siempre cambiante y fuente esencial de la
transformación de la ciencia jurídica40.
En este sentido la metodología en derecho está guiada por una mirada interpretativa a partir
de los principios generales del derecho, los hechos de cada caso son analizados según los
elementos constitutivos de su propio sistema, a esta metodología responden las sentencias
acerca de las competencias administrativas de las entidades de inspección, vigilancia y
control, orientadas fundamentalmente por los principios constitucionales de garantía de la
seguridad jurídica, así como de los axiológicos de igualdad, debido proceso, razonabilidad y
proporcionalidad.
En el objeto de éste es retomar las sentencias acerca de las competencias, así como los
desarrollos de las entidades relacionadas con la inspección, vigilancia y control del tema del
transporte aéreo, por lo tanto, su estrategia metodológica sigue un camino comparativo y
descriptivo más que hermenéutico, aunque es su pretensión final luego de la exposición
algunas de las sentencias.
39
Gordillo A. Op. Cit. Tomo I, p 5 40
Esta visión está en consonancia con los actuales desarrollos en la teoría del Derecho y la distinción entre reglas y
principios, que tiene como autores representativos Dworkin y Alexy.
29
La metodología usada entonces consistió en describir brevemente la historia de cada
entidad, haciendo un panorama previo contextual de la estructura del Estado colombiano,
para luego en un ejercicio de problematización preguntarse en algunas sentencias los
conflictos de competencias existentes en las entidades a cargo de la vigilancia y control del
transporte aéreo, estableciendo las conclusiones y discusión en la parte final de este trabajo.
30
CAPITULO III
CONTEXTO ESTATAL SOBRE LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA COMPETENCIA DE LA
AEROCIVIL, SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Y
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
En este apartado se tratará, del contexto de la estructura orgánica del Estado como aparato
administrativo a cargo del interés común, por lo tanto, describirá el organigrama de la
administración en lo pertinente al objeto de este trabajo, para profundizar en la importancia
de la función administrativa dentro de un Estado de Derecho, esta pretensión constituirá la
importancia teórica y el significado de este trabajo dentro del cultivo del Derecho
administrativo.
Contexto de la estructura orgánica del Estado
La estructura del Estado con la caracterización de sujeción al Derecho responde a una
manera de entender las reglas de decisión dentro de la comunidad y la administración y
control del poder público. Conforme a estos presupuestos el aparato Estatal colombiano
adquiere, particularmente desde la constitución de 1991, un modelo organizo particularmente
complejo que pretende el equilibrio y la armonía entre las diferentes funciones llamadas a
cumplir.
La función pública
La Corte Constitucional sintetiza de manera clara lo que se entiende por función pública
dentro de un Estado de Derecho, al respecto menciona:
“La Corte, al precisar el concepto de función pública, dice que ésta es el conjunto de
funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público,
de los órganos autónomos e independientes y de las demás entidades o agencias
públicas, en orden de alcanzar sus fines; funciones que no sólo son predicables de las
personas que se vinculan al Estado mediante la elección o nombramiento y la posesión
del cargo, sino también de los particulares que, en los casos establecidos en la
31
Constitución y la ley, pueden investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones
públicas administrativas o judiciales.”41
Luego esta función pública es la razón de ser de todo Estado organizado política y
jurídicamente, se sirve para ese objetivo de ciertas instituciones que comparten
determinadas características, funciones y competencias. Estos diseños en específico, como
sería la separación de poderes, responde a la necesidad de brindarles garantías a los
asociados y evitar o restringir la arbitrariedad en sus decisiones.
Ramas del Poder Público
De acuerdo con la Constitución Nacional, las ramas del poder público son tres: la legislativa,
la judicial y la ejecutiva. Cada una de éstas tiene diferentes funciones, ejercidas por
diferentes entidades, con las cuales se busca controlar el mencionado poder público.
Rama Legislativa
La rama legislativa está conformada por el Congreso, el cual se compone de dos Cámaras:
el Senado de la República y la Cámara de Representantes. Los miembros del Congreso son
elegidos por medio del voto popular; tienen periodos de cuatro años. Las funciones
esenciales de los congresistas son: hacer las leyes, mantener el control político, reformar la
Constitución y funciones jurisdiccionales.
Senado: Es de circunscripción nacional; es decir, su elección se hace a nivel nacional. Para
que una persona pueda ser elegida como Senador ha de cumplir con ciertos requisitos, entre
ellos ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser mayor de treinta años a la
fecha de la elección. El Senado de la República está compuesto por ciento dos miembros, de
los cuales dos son en representación de las comunidades indígenas.
Cámara de Representantes: Los Representantes a la Cámara son elegidos dentro del marco
de una circunscripción territorial (departamental); es decir, los candidatos de cada
Departamento son elegidos o no únicamente en su Departamento respectivo, de igual forma
la cámara de representantes tiene como miembros a los representantes de las minorías
étnicas elegidos por circunscripción especial al igual que un representante a la cámara
41
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-037 de 2003. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis.
32
elegido en representación de los nacionales residentes en el exterior. Dentro de las funciones
de la cámara de representantes se tiene como una de las más importantes acusar ante el
senado de la Republica a los funcionarios que por su fuero, son objeto de investigación por
esta célula legislativa.
Rama Ejecutiva
La rama Ejecutiva es la que representa el gobierno. Está conformada a nivel nacional por el
Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros y los directores de
departamentos administrativos. A nivel departamental está conformada por los Gobernadores
y los secretarios de gabinete; y a nivel municipal o distrital por los Alcaldes y sus secretarios
de gabinete. El Presidente actúa como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema
autoridad administrativa durante un periodo de cuatro años. Para llegar a ese cargo debe ser
colombiano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años al
momento de la elección.
Rama Judicial
La rama judicial está conformada por las llamadas Altas Cortes y por la Fiscalía General de
la Nación.
Corte Constitucional: Es la Cabeza de la jurisdicción constitucional.
Está conformada por nueve magistrados, cuyo periodo es de ocho años. Son elegidos por el
Senado a partir de sendas ternas enviadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de
Justicia y el Presidente.
Corte Suprema de Justicia: Encargada de la dirección de la jurisdicción ordinaria.
Está conformada por veintiocho magistrados, con periodo de ocho años.
A su vez, juzga al Presidente y a los altos funcionarios, investiga y juzga a los miembros del
Congreso, y conoce de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos
acreditados ante el Gobierno.
Consejo de Estado: Supremo Tribunal de lo contencioso administrativo y Cuerpo Supremo
Consultivo del Gobierno.
33
Está conformado por veintisiete magistrados, con ocho años de periodo.
Consejo Superior de la Judicatura: Administra los recursos de la rama judicial y regula la
conducta y función de los abogados litigantes y de los funcionarios de la rama judicial, a
través de sus dos Salas.
Está conformado por trece magistrados.
Fiscalía General de la Nación: Es el ente investigador y acusador.
El Fiscal es elegido por la Corte Suprema de Justicia de entre una terna de candidatos
enviada por el Presidente.
La colaboración armónica entre poderes
Siguiendo al tratadista Najar una de las principales novedades al momento de expedir la
constitución de 1991 fue la separación de los entes de control de la rama ejecutiva en la que
estaban bajo el régimen constitucional anterior. Este cambio correspondió a una correcta
caracterización del poder público y de la división de poderes. (Najar, 2007)
Según dicho autor el poder público es uno solo y la separación más que en funciones, como
tradicionalmente se ha entendido, es un requisito necesario para la división del trabajo, pero
siempre desde la función de armonía en sus competencias. Esta armonía entre las ramas del
poder público, contando en ellas la rama fiscalizadora, es la que garantiza el correcto
funcionamiento del aparato del Estado, pues una estricta separación de poderes llevaría a la
disfuncionalidad y el no logro de los objetivos trazados en la constitución.
Al respecto menciona:
“La concepción de poderes distintos en el Estado desborda la naturaleza misma del
poder, vulnera garantías eficaces para la libertad y, por lo mismo, no comporta un
régimen de contrapesos y limitaciones mutuas. Sin relaciones entre sí, encerrado cada
uno en el círculo de sus atribuciones propias no habría medios ni oportunidades legales
de contener las extralimitaciones o abusos de los otros poderes, y como todos serían
independientes, y faltos de contrapeso en su esfera” (Najar, 2007)
34
Luego los entes del control en la constitución que rige actualmente constituyen un ejemplo de
lo que deben ser la función armónica, pues tanto la Procuraduría General de la Nación, como
la Contraloría General de la República, no solo tiene funciones punitivas o sancionatorias
sino ante todo función de prevención al acompañar los diferentes procesos de la
administración pública.
Superintendencias
Son organismos adscritos a un ministerio los cuales, dentro de los límites de la autonomía
administrativa y financiera establecida por la ley, ejercen algunas de las funciones que
pertenecen al Presidente de la República, especialmente las de inspección, vigilancia y
control, de la prestación de un servicio público o del ejercicio de una actividad y las demás
que la ley les confiere. Tienen cierta autonomía frente al ministerio del cual dependen, pero
no poseen personería jurídica como los establecimientos públicos.
Unidades Administrativas Especiales
La Ley 489 de 1998 prevé la figura de las Unidades Administrativas Especiales, como
órganos del sector central del orden nacional, sin personería jurídica, con la autonomía
administrativa y financiera. Estos entes están diseñados para cumplir funciones
administrativas relativas al desarrollo o ejecución de programas propios de un Ministerio o de
un Departamento Administrativo, al que están adscritas (art. 50). La mera existencia de una
unidad administrativa especial no implica que las funciones a su cargo sufran modificación,
pues están previstas de manera previa en las normas relevantes. Lo que sí implica es un
cambio en el ejercicio de tales funciones, que pasa de manos del Ministerio a un ente
adscrito a él y, por tanto, sometido a su inspección y vigilancia.
La decisión de crear o no unidades administrativas especiales no aparece dentro de las
materias que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 150.7, corresponden de manera
exclusiva al Congreso de la República, al punto que éste puede otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República respecto de ellas. El legislador, sea ordinario o
extraordinario, puede crear unidades administrativas especiales, conforme al artículo 67 de la
Ley 489 de 1998, que no hace distinción alguna al respecto. En los literales d), e) y f) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se faculta al Presidente de la República para crear
35
establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden
nacional y para reasignar funciones y competencias (Procuraduría General de la Nación,
2012).
Superintendencias con personería jurídica
Son entidades descentralizadas por servicios y no dependientes de la administración
nacional, que gozan de personería jurídica y patrimonio autónomo, es decir, con autonomía
administrativa y patrimonial, y cuyas funciones son de inspección, vigilancia y control. Se
sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de
los establecimientos públicos .42
LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Y LA AERONÁUTICA CIVIL
Superintendencia de Puertos y Transporte
De lo anterior se desprende que la Superintendencia de Puertos y Transporte hace parte del
sector central nacional, según su naturaleza jurídica (sin personería jurídica). Esta
superintendencia, como las demás, ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control.
Funciones de inspección, vigilancia y control
Jorge Enrique Ibáñez aborda el tema de la inspección, vigilancia y control como expresión de
la función de policía administrativa, “que en términos generales se define como el conjunto
de medidas coercitivas utilizables por la Administración para que los particulares ajusten sus
actividades a un fin de utilidad pública con el objeto de lograr de esa manera la preservación
del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad y el goce de los derechos en general y que en el
Estado social de derecho, es un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo
cual el fin último de la policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
42
Consultado en: https://dnp.gov.co/estudios-y-publicaciones/publicaciones/Paginas/publicaciones.aspx el 02 de Dic. 2015.
36
derechos humanos, los cuales constituyen entonces el fundamento y el límite de tal poder de
policía”43.
Ahora bien, dicha función de policía está en cabeza de las autoridades administrativas, o
sea, el Presidente de la República a nivel nacional y los gobernadores y alcaldes a nivel
territorial, o sus respectivos agentes delegados.
Como ya se mencionó, el objeto de la Administración es la preservación del orden público y,
en consonancia con ello, se encuentran las funciones en comento. Es a través de la
inspección, de la vigilancia y del control que la Administración mantiene el orden público, así
como, previene alteraciones del mismo. En todo caso, si se llega a producir una anormalidad,
es potestad de la Administración sancionar a los responsables de cualquier alteración al
mencionado orden.
La Corte Constitucional aborda la potestad sancionadora de la Administración en la sentencia
C-214 de 1994. Allí afirma que “la potestad sancionadora administrativa se diferencia
cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal:" en ésta se protege el orden
social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de
otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o
resocializador, en la persona del delincuente. “La potestad sancionadora de la administración
sería, por el contrario, una potestad doméstica, en el sentido de invocada a la propia
protección más que a otros fines sociales generales, con efecto sólo de quienes están
directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos
en abstracto"44.
“Lo expresado permite concluir que la potestad administrativa sancionadora constituye un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico
institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por
medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la
realización de sus cometidos”.
43
Grupo de Investigación en Derecho Público Carlos Holguín Holguín. El Estado: reflexiones acerca de sus retos en el siglo XXI Centro Editorial Universidad del Rosario Bogotá, 2005. 44
Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1986, T.II, p. 148.
37
Y es precisamente esta potestad sancionadora una de las piezas fundamentales de la
Administración, pues es la que les da dientes a las funciones de inspección, vigilancia y
control. Sin aquélla no tendrían importancia alguna esta última.
Siendo el Presidente de la República la máxima autoridad administrativa, la Constitución, en
su artículo 189, le impone las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de:
La enseñanza conforme a la ley (numeral 21)
La prestación de los servicios públicos (numeral 22)
Las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados
del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles (numeral 24)
Instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean
debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad
de los fundadores (numeral 26)
Y el artículo 372 C.P., en su inciso final, le asigna al Presidente las funciones de inspección,
vigilancia y control “del Banco en los términos que señale la ley”, haciendo referencia al
Banco de la República.
Las funciones sub examine son delegables en virtud de lo establecido por la misma
Constitución, así:
ARTICULO 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República
podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos,
representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,
gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.
Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas
puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar
o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
38
La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios
En consecuencia, la Ley 489 de 1998 especificó las funciones del artículo 189 superior que
son delegables:
Artículo 13º.- Delegación del ejercicio de funciones presidenciales (Modificado por
el art. 45, Decreto Nacional 019 de 2012). Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142
de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá
delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes
legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes
y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales
13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.
(Subrayado fuera de texto)
O sea, de acuerdo con este artículo y según lo que aquí interesa, el Presidente puede
delegar en ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de
entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado
la inspección vigilancia y control de: i) la enseñanza conforme a la ley (numeral 21), ii) la
prestación de los servicios públicos (numeral 22), iii) las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, las entidades cooperativas y
las sociedades mercantiles (numeral 24) y iv) las instituciones de utilidad común para que
sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se
cumpla con la voluntad de los fundadores (numeral 26), entre las funciones delegables no
propias de inspección, vigilancia y control.
Antes de profundizar en los detalles de la Superintendencia de Puertos y Transporte, ha de
hacerse claridad sobre la forma de llegada de las funciones aquí vistas a manos de un
superintendente, esto es, la figura de la delegación. Y para ello, se estudiarán las formas de
administración, pues a partir de la diferenciación entre una y otra, quedarán más claro en qué
consiste la delegación propiamente dicha.
39
Superintendencia Delegada de concesiones e infraestructura
Esta delegación se basa en la supervisión de los contratos de concesión, del estado y de la
calidad de las infraestructuras de las concesiones viales terrestres, férreas y de puertos
aéreos.
Así mismo, vela por la calidad y oportunidad de los servicios que prestan las concesiones
viales, férreas y aéreas en sus terminales y al público en general.
Otro de sus objetivos es supervisar la formación y constitución de las empresas a las que se
les otorga en concesión las vías terrestres, férreas y las terminales aéreas, y su desarrollo
legal en el tiempo. Lo que también hace con las aerolíneas de pasajeros y carga.
Con base en los anteriores objetivos, la Superintendencia Delegada de Concesiones e
Infraestructura tiene como funciones:
Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de los contratos de
concesión de vías, puertos y aeropuertos en términos de infraestructura.
Inspeccionar, vigilar y controlar la viabilidad legal y financiera de las concesiones y de
las empresas que las operan.
Las Unidades Administrativas Especiales (UAE)
Según la Ley 489 de 1998 (art. 67), las Unidades Administrativas Especiales son organismos
creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquélla les señale, sin
personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar
programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
Pero el caso de la AEROCIVIL es el del artículo 82 de la Ley 489, ya que cuenta con
personería jurídica. O sea, es una entidad descentralizada, con autonomía administrativa y
patrimonial, que se sujeta al régimen jurídico contenido en la ley que la crea y en lo no
previsto por ella, al de los establecimientos públicos.
Si se tratara de una Unidad Administrativa Especial (UAE) sin personería jurídica, la
AEROCIVIL haría parte del sector central de la Administración en el orden nacional. Pero al
40
tener personería jurídica, hace parte del sector descentralizado por servicios, del orden
nacional, como se puede ver en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
En lo referente a los objetivos, funciones, finalidad y organización interna, cada unidad
administrativa especial se define por la ley que las cree, ajustándose a las necesidades de su
creación.
Con el Decreto 1050 de 1968, se dio lugar a las UAE así: “el gobierno, previa autorización
legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención
de ciertos programas propios ordinariamente de un ministerio o departamento administrativo,
pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar
sometidos al régimen administrativo ordinario” (art. 1°).
Es entonces cuando se dispone que haya un régimen administrativo extraordinario, dada la
especialidad de estas unidades administrativas, lo que se traducía a una mayor autonomía,
buscando acercar las UAE a los atributos de los establecimientos públicos (Vidal Perdomo,
1997).
De la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL
Es pertinente recordar que, tal como lo establece el Decreto 260 de 2004, por el cual se
modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil AEROCIVIL
y se dictan otras disposiciones, esta Unidad es una “entidad especializada de carácter
técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio independiente” (art. 1).
Así mismo, de acuerdo con el ya mencionado Decreto 260 de 2004, es la autoridad en
materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y
controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las
relaciones de esta con la aviación de Estado; desarrollando las políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos sobre la materia, contribuyendo de esta manera al mantenimiento de
la seguridad y soberanía nacional.
Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo,
desarrollar y operar las ayudas requeridas para que la navegación en el espacio aéreo
41
colombiano se efectúe con seguridad. También, le corresponde reglamentar y supervisar la
infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos
de su propiedad y los de propiedad de la Nación.
Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad que continuarán
desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de estas o el sector privado.
La misión de la AEROCIVIL se circunscribe a garantizar el desarrollo ordenado de la aviación
civil, de la industria aérea y la utilización segura del espacio aéreo colombiano, facilitando el
transporte intermodal y contribuyendo al mejoramiento de la competitividad del país
(Aeuronáutica Civil, 2011).
Por otro lado, la Aeronáutica Civil “ejerce sus funciones como Autoridad de la Aviación Civil
Colombiana, trabajando para garantizar el desarrollo de la aviación y de la industria
aeronáutica colombiana, fundamentada en criterios de seguridad a través del ejercicio de las
facultades que le han sido conferidas, el desarrollo y actualización de las herramientas con
las que para tal efecto cuenta: Reglamentación Aeronáutica, Certificación y licenciamiento,
Vigilancia, seguimiento y control y, de ser menester, con la aplicación de un Régimen
sancionatorio, todos ellos en un actuar sistemático y coherente, en procura de la seguridad
operacional en el sector aeronáutico para los usuarios de transporte aéreo, tanto nacionales
como extranjeros” (Aeuronáutica Civil, 2011).
En 2004, el Presidente de la República, mediante el mismo Decreto 260 (art. 5), estableció
como funciones de la AEROCIVIL:
Coordinar con el Ministerio de Transporte la definición de políticas y planes generales de
aeronáutica civil y transporte aéreo, dentro del plan global del transporte, propendiendo
por el desarrollo aeronáutico y aeroportuario del país.
Formular propuestas al Ministerio de Transporte para la definición de las políticas y planes
generales de aeronáutica civil y transporte aéreo, dentro del plan global del transporte,
propendiendo por el desarrollo aeronáutico y aeroportuario del país.
Garantizar el cumplimiento del Convenio de Aviación Civil Internacional y sus anexos.
Armonizar las disposiciones que promulgue la Organización de Aviación Civil Internacional
con los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos.
42
Dirigir, organizar, coordinar, regular técnicamente el transporte aéreo.
Controlar, supervisar y asistir la operación y navegación aérea que se realice en el espacio
aéreo sometido a la soberanía nacional.
Promover e implementar estrategias de mercadeo y comercialización que propendan por
el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de los servicios del sector aéreo y
aeroportuario.
Desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y
transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento.
Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y vigilar
la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria que sea de su competencia.
Expedir, modificar y mantener los reglamentos aeronáuticos, conforme al desarrollo de la
aviación civil.
Vigilar, evaluar y controlar el cumplimiento de las normas aeronáuticas y aeroportuarias en
los aeropuertos propios, concesionados, descentralizados o privados.
Propiciar la participación regional y los esquemas mixtos en la administración
aeroportuaria.
Intervenir y sancionar en caso de violación a los reglamentos aeronáuticos o a la
seguridad aeroportuaria.
Fijar y desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo nacional e
internacional y sancionar su violación.
Desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo y sancionar su violación.
Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo.
Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios
aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones, autorizaciones,
licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial.
Dirigir, organizar, operar y controlar con exclusividad y en lo de su competencia, las
telecomunicaciones aeronáuticas.
Conducir en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores las relaciones con
autoridades aeronáuticas de otros países y con organismos internacionales de aviación
civil.
Coordinar los lineamientos con las demás entidades u organismos que tengan a su cargo
funciones complementarias con la aviación y el transporte aéreo.
43
Propender por el perfeccionamiento, actualización y capacitación técnica del personal
aeronáutico, conforme a los desarrollos tecnológicos.
Realizar todas las operaciones administrativas y comerciales para el cabal cumplimiento
de su objetivo.
Fomentar y estimular las investigaciones en ciencia y en tecnología aeronáutica y
aeroespacial.
Facilitar la prestación de la asistencia técnica a las entidades de derecho público
internacionales o de otros países que la soliciten, bajo acuerdos de cooperación bilateral o
multilateral.
Las demás que señale la ley de acuerdo con la naturaleza del modo de transporte.
A continuación, el último y tercer apartado realiza una comparación de competencias según
algunas sentencias de cada una de las Comparación de competencias según las sentencias.
La colaboración armónica entre la Aeronáutica Civil y la Superintendencia de Puertos
y Transporte
Siguiendo la importancia de la colaboración armónica entre las ramas del poder público se
menciona como ejemplo del mismo la división del trabajo y la cooperación que debe integrar,
dentro del poder ejecutivo los entes referenciados. Anticipando el desarrollo de la siguiente
parte de este texto cada entidad de encarga de un parte de la cadena productiva de un
servicio, el cual es la prestación del transporte aéreo de bienes y personas.
Si cada entidad asumiera su papel con total independencia no habría coordinación en un
objeto tan complejo como los aeropuertos, aun, pero esta descoordinación provocaría fallas
de seguridad que afectarían el comercio y la seguridad de las personas.
Luego se palpa de manera clara la necesidad de la cooperación como producto de la buena
administración, esto por supuesto requiere presupuestos básicos para que opere, entre
muchos de ellos la determinación precisa de los ámbitos de competencia, pues de ella
depende que la división administrativa funcione y opere tal y como se espera.
44
CAPITULO IV
COMPARACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ENTIDADES Y CONCLUSIONES
En esta parte final del trabajo de grado se describirá la forma en que la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado resuelve los conflictos de competencia administrativa.
Se analizará un caso en particular para mostrar cómo se aplica la metodología propuesta por
la sala y en la parte final se llegarán a conclusiones pertinentes sobre esta investigación.
La forma de resolución de conflictos de competencias administrativas
El pertinente recorrido anterior sirve como fundamento y justificación de la función pública y
de la división de funciones como garantías de los ciudadanos a la hora de interactuar con la
administración. Estas garantías se traducen en dos objetivos: el primero la consecución y el
respeto por la igualdad entre la administración y el ciudadano; y el segundo el cumplimiento
de los objetivos de los órganos públicos de manera eficiente y expedita.
Los conflictos de competencia administrativa, sintetizando, resultan un obstáculo para las
funciones y objetivos de las entidades administrativas. Por un lado, suponen la paralización
de su actividad en detrimento de los ciudadanos, a su vez aumentan los costos de
transacción especialmente en actividades económicas complejas y finalmente es fuente de
inseguridad jurídica y por tanto afecta la predictibilidad del derecho y la percepción ciudadana
de la administración pública. Estos obstáculos no son de poca entidad y pueden llegar a
afectar el funcionamiento de la administración pública de manera grave.
Cuando se presentan conflictos sobre materias y objetivos que deben ser de conocimiento de
la administración por uno o más órganos el responsable de resolver dicho conflicto es el
Consejo de Estado en su sala de Consulta y Servicio Civil por disposición del CACPA45. La
45
El artículo 39 del CACPA se expresa: “ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los
conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad
que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente,
remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con
autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden
departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o
autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
45
determinación de que fuese este órgano y en especial esta sala es en motivo a la naturaleza
administrativa más no judicial del conflicto, es decir la autoridad que debe resolver el caso es
de carácter administrativo. Dicha forma tiene ventajas sustanciales, en primera medida
respeta el ámbito de competencia de quien debe resolver el conflicto, en segunda medida
responde a la necesidad de prontitud en la resolución del conflicto teniendo en cuenta la
necesaria seguridad para ejecutar una tarea por parte de un órgano y finalmente privilegia la
no judicialización del conflicto pues no llega a tener la entidad para ello, más cuando el
conflicto de puede resolver con criterios funcionales.
La jurisprudencia del Consejo de Estado
Los criterios que maneja la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se han
mantenido uniformes respecto a la solución del conflicto de competencias administrativas.
Frente a estas decisiones se desprenden tópicos de análisis que ayudan a la solución de
estos conflictos y que constituyen límites y parámetros de decisión, a continuación, se
mencionaran los más relevantes.
a. El conocimiento del problema a tratar
Como se mencionó la resolución de este conflicto es de carácter administrativo y no judicial,
por otro lado, el objetivo es determinar que órgano o entidad es el competente más la
resolución del problema o petición que lo sucintó. Estas condiciones obligan a que no se
pronuncie sobre el problema de fondo y que solo se limite a determinar conforme a Derecho
quien es el órgano llamado a resolverlo.
Frente a esta posición se ha pronunciado la sala de Consulta y Servicio Civil así:
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir
un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará
por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término
de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días
siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno.
Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.” (Ley 1437, República de
Colombia)
46
“El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de
definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en
concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el
derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la
competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán
exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante,
le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos
de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la
respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se
fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los
documentos que hacen parte del expediente.”46
b. Los actos definitivos
El concepto de acto definitivo se encuentra en el artículo 43 del CCAPA y se define en los
siguientes términos:
“Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o
indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” (Ley 1437
de 2011, República de Colombia)
La relación entre los conflictos de competencias administrativas y los actos definitivos
permite determinar cuando el conflicto deja de ser administrativo y por lo tanto se convierte
en judicial, lo que supone una pérdida de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil
y una asunción por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Luego cuando el acto
administrativo sobre el que verse la controversia sea definitivo, esto es sea expedido y este
en firme, la vía correspondiente para su cuestionamiento es la contenciosa administrativa a
través de la respectiva acción de nulidad por vicio de competencia.
46
Concepto Sala de Consulta y servicio civil Consejo de Estado. Radicado No. 11001-03-06-000-2016-00016-00.
Consejero ponente: GERMAN ALBERTO BULA ESCOBAR
47
La razón de ello es evitar que esta competencia administrativa termine en una decisión
judicial, lo que por supuesto no es permitido según las funciones de la Sala de Consulta y
Servicio Civil. Entonces la identificación o no de un acto definitivo permitirá conocer por parte
de dicha sala el conflicto de competencias administrativas, o determinar por el contrario si la
vía correcta es la judicial.
c. La resolución de competencias por el superior jerárquico
Otra de las determinaciones por vía jurisprudencial que ha determinado la Sala de Consulta y
Servicio Civil responde a la hipótesis o posibilidad que el conflicto de competencias
administrativos sea resulto por el superior jerárquico cuando el conflicto de origine en
dependencias de una misma entidad u organismo nacional.
Frente a este respecto se ha pronunciado la Sala en los siguientes términos:
“De acuerdo con el parágrafo del artículo 33 del actual Código Contencioso
Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la ley 954 de 2005, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para dirimir conflictos de
competencias administrativas cuando ocurran entre entidades u organismos estatales
del orden nacional o cuando, por lo menos, una de las entidades u organismos
pertenezca al orden nacional. De allí que la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado carezca de competencia para dirimir conflictos de naturaleza
administrativa que se susciten entre dependencias de una misma entidad u organismo
nacional, caso en el cual la discrepancia o divergencia debe ser resuelta por el superior
jerárquico, como ha señalado la Sala en varias oportunidades. Es lo que ocurre en el
presente caso, puesto que tanto la Inspección de Trabajo de Mariquita como la
Coordinación del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites de la Dirección Territorial
del Atlántico son dependencias pertenecientes a la estructura orgánica del Ministerio de
la Protección Social. Al tratarse de unidades administrativas pertenecientes a dos
Direcciones Territoriales, se encuentra que ambas están jerárquicamente subordinadas
a la Dirección General de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo del Ministerio de la
Protección Social. Dicha Dirección General tiene dentro de sus funciones, conforme al
numeral 4º del artículo 29 del decreto 205 de 2003, modificado por el artículo 2º del
decreto 1293 de 2009, las de "dirigir, coordinar, controlar y evaluar el cumplimiento de
48
las funciones a cargo de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e
Inspecciones del Trabajo, con métodos y procedimientos unificados". Las funciones de
dirección, coordinación y control de que es titular la Dirección General son todas
indicativas de la superioridad jerárquica que ejerce sobre las Direcciones Territoriales,
motivo por el cual es la instancia llamada a dirimir el conflicto que se ha suscitado entre
dos de esta últimas. Conflicto que, por estar en juego los derechos laborales de una
persona y que la situación puede llegar a vulnerar sus derechos fundamentales, exige
una diligente y pronta atención.47”
Conforme a lo anterior no todo conflicto de competencias administrativas debe ser de
conocimiento de la Sala, y en consonancia con el principio de celeridad y economía procesal
puede el superior jerárquico legítimamente y en ejercicio de sus funciones determinar que
dependencia es la competente sin que ello afecte o lesione el principio de legalidad.
Caso sub examine
El caso sub examine a analizar y confrontar respecto a los sub reglas antes mencionadas
extraídas de la jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la competencia
respecto a la realización de obras y proyectos para la infraestructura y mejoramiento de los
aeropuertos, objeto este que involucra principalmente las competencias de la aeronáutica
civil unidad administrativa especial y la superintendencia de transporte, y muy
tangencialmente se podría ver involucrada la superintendencia de industria y comercio.
El objeto de competencia y funciones
El objeto o la función frente al cual se podría alegar múltiples competencias por parte de
entes administrativos es el relativo a la prestación del servicio de transporte aéreo, este
servicio se debe observar en toda la cadena de prestación de servicio, desde el
licenciamiento para la construcción y mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria y la
vigilancia y control sobre el operador del aeropuerto y las aerolíneas al momento de la
relación con el usuario.
47
Auto Sala de Consulta y servicio civil, Consejo de Estado. Radicado No. 11001030600020070006700. Consejero
ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA
49
Esta compleja concatenación de pasos tiene en cada estado un ente especializado que se
encarga de la vigilancia y control de la actividad, esto dado que cada uno tiene una
naturaleza y función diferentes, pero que juntos versan sobre la correcta prestación del
servicio aéreo. Bajo esta perspectiva no es difícil que surjan conflictos de competencia y por
lo tanto una entidad reclame sobre otra la vigilancia y control o la expedición de permisos y
licencias.
El problema a analizar
El transporte aéreo constituye un eje fundamental en el desarrollo de un país, ya que
determina la capacidad aérea de movilización de personas y recursos, lo que se traduce en
desarrollo y explotación económica en un mundo globalizado como en el que actualmente se
vive. Por lo tanto, la importancia es manifiesta y la necesidad de seguridad jurídica y de
garantía para los usuarios es importante tanto para la inversión de alto costo en
infraestructura y administración como para la seguridad e integridad de los usuarios.
Mencionado lo anterior el objeto de este acápite es aclarar y describir correctamente las
competencias de las entidades mencionadas, con ello se pretende brindar claridad y
predictibilidad respecto de qué y hasta donde conoce determinada entidad en el ámbito de la
prestación del servicio aéreo.
Análisis jurídico del problema planteado
Conforme a la metodología de análisis que propone la Sala de Consulta y Servicio Civil se
examinará como el problema planteado es susceptible de una solución que satisfaga los
objetivos anteriormente planteados.
a. Determinación del estatuto normativo aplicable
Todo conflicto de competencia administrativa prima facie se reduce a una interpretación
contradictoria de disposiciones legales que asignan funciones a determinadas entidades, o
bien a la existencia de un vacío normativo que evita que determinada entidad asuma el
conocimiento del asunto.
Por tanto, la primera tarea que se debe realizar es determinar que estatus normativo rige la
función y la actividad, luego del análisis determinar qué normas son más específicas para
50
determinada actividad y que entidad puede cumplir la función de manera más eficiente. De
esta forma se llegará a la conclusión de qué entidad es la verdaderamente competente para
resolver el conflicto. Conforme a esto se pasará a describir lo pertinente a la función de las
entidades acá analizadas.
La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil
El marco normativo que rige esta unidad administrativa especial es el decreto ley 2724 de
1993 frente a la cual el artículo 1 de dicho decreto menciona su carácter de unidad
administrativa especial y su carácter especializado. El artículo 2 del mismo enuncia cuales
son las funciones y competencias, y en este sentido la Sala ha clarificado cuales son las
materias de las que puede conocer la Aerocivil en los siguientes términos:
“(…) es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete
regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de
la aviación civil, y coordinar las relaciones de ésta con la aviación de Estado;
formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos
sobre la materia.
Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter
exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el
espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad.
Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del
país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de
propiedad de la Nación. Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos,
actividad ésta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones
de éstas o el sector privado.
Con ello buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización
segura y adecuada del espacio aéreo, y contribuir al mantenimiento de la seguridad y
soberanía nacional.
51
El representante legal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es el
Director General y el domicilio principal es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C.”48
Conforme a este concepto clarificador emitido por la Sala se encuentra la primera
determinación de competencias y funciones dentro de la cadena de servicios aeronáuticos.
Será la Aerocivil la competente frente a la infraestructura necesaria para el servicio aéreo, lo
que incluye la reglamentación y la vigilancia, así como la administración directa o indirecta de
los aeropuertos.
La Superintendencia de Puertos y Transporte
El marco normativo que rige u direcciona la actuación de la superintendencia de transporte
se encuentra en el Decreto 101 del año 2000 modificado por Decreto 2741 de 2001 en el que
se hace una reforma profunda a las funciones y estructura de esta superintendencia. Dentro
de esta normatividad se encuentra en el artículo 41 los ámbitos de competencia:
“1. Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas que
rigen el sistema de tránsito y transporte.
2. Inspeccionar, vigilar y controlar la permanente, eficiente y segura prestación del
servicio de transporte, con excepción del servicio público de transporte terrestre
automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, del servicio público
de transporte, terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxis en todo el
territorio nacional y de la prestación del servicio escolar en vehículos particulares cuya
vigilancia continuará a cargo de las autoridades territoriales correspondientes.
3. Inspeccionar y vigilar los contratos de concesión destinados a la construcción,
rehabilitación, operación y/o mantenimiento de la infraestructura de transporte.
4. Inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación de las normas para el desarrollo de la
gestión de infraestructura propia del sector transporte.
Parágrafo 1°. La Supertransporte tendrá competencia respecto de los hechos sobre los
cuales tenga conocimiento de oficio o a través de terceros a partir del momento en que
48
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 13 de mayo de 2010. Rad. 110010306000201000013 00
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se haga efectiva la delegación, aunque aquellos hayan sucedido con anterioridad al
plazo previsto en el parágrafo del artículo 43 de este decreto para hacer efectiva la
delegación.
El Ministerio de Transporte, será la entidad competente para iniciar, continuar y finalizar
las investigaciones y procedimientos e imponer las sanciones respectivas, sobre los
hechos que antes del momento de hacerse efectiva la delegación a la Supertransporte,
conoció de oficio o a través de terceros. Estas actuaciones están a cargo de las
dependencias que venían adelantándolas, en cuanto subsistan en la nueva estructura,
y de las direcciones territoriales respecto de las anteriores direcciones regionales.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Transporte mantendrá esta competencia, máximo durante
cinco (5) años, contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1402 de 2000. Al
vencimiento del plazo el Ministerio debe haber finalizado y resuelto en forma definitiva
todas las investigaciones y procedimientos a su cargo.”
De la lectura de las anteriores disposiciones se desprende que las competencias en
cuanto a vigilancia y control respecto o de manera general frente al trasporte, el numeral 2
menciona las excepciones a esta función de control y vigilancia sin mencionar lo referente
al transporte aéreo. Por lo tanto, en principio se podría afirmar que en lo referente a este
tipo de transporte la competente, pero no parece sencillo afirmar que la competencia
comprende todo la cada de prestación, en particular la atinente a la infraestructura aérea
en donde parece que se entra en competencias de la Aeronáutica Civil.
Conflicto de competencias administrativas aparente
Planteado y determinado el estatus normativo que rige la acción de cada entidad se puede
encontrar un posible conflicto de competencia respecto a las competencias entre la
Aeronáutica Civil y la Superintendencia de Puertos y Transporte, en particular lo referente a
quien es el encargado de la inspección y vigilancia del licenciamiento y la infraestructura en
lo referente a aeropuertos y aeródromos.
El criterio o metodología para resolver este conflicto de competencia pasa por dos elementos
de análisis que se complementan. El primero es la especialidad y experticia de la entidad a la
53
hora de ofrecer altos estándares de análisis para sus funciones y el otro, como ya se dijo
complementario, es el de garantía de seguridad para los usuarios del transporte aéreo.
Conforme al primer criterio de especialidad se encuentra que la Aerocivil por sus naturales y
por las funciones que cumple es la mejor capacitada para las labores de licenciamiento,
administración, inspección y vigilancia en lo referente a la infraestructura. Dicha entidad es la
que cuenta con el conocimiento en lo referente a normas y reglamentos nacionales e
internacionales respecto a la seguridad y eficiencia que debe cumplir un servicio
aeroportuario. Por lo tanto, dicha entidad debe ser la encargada –como lo es actualmente- en
lo referentes a la infraestructura aérea.
Por otro lado, la entidad más eficiente a la hora de evaluar el servicio aéreo, lo que significa
un estado más adelantado en la prestación del servicio es la superintendencia de transporte.
Esto por la naturaleza que tiene y por la imposibilidad de brindar dicho servicio la Aerocivil la
cual no cuenta ni con el conocimiento ni con la logística para atender y vigilar el
funcionamiento de dichas compañías aéreas.
En este punto es necesario decir que la competencia de vigilancia y control se puede
confundir con las competencias dela superintendencia de industria y comercio, que es la que
en general se encarga de la relación entre productor, distribuidor, comercializador y
consumidor. Por lo pronto es necesario aclarar que la relación con el consumir debería estar
en cabeza de la Superintendencia de Industria y comercio por su conocimiento y aplicación
del derecho del consumidor y que las relaciones entre distribuidores y comercializaciones por
su especialidad corresponderían más bien a la superintendencia de transporte.
Con respecto al criterio de garantía y seguridad es dable decir que la correcta distribución y
asignación defunciones se traduce en seguridad para los usuarios, en especial para los
consumidores, pues el permitir que el conocimiento especializado sea el que oficie como
fiscalizador permite que el servicio se preste de una forma más correcta y de acuerdo a los
estándares internacionales. Todo esto se traduce en beneficios individuales como para los
posibles inversionistas en proyectos de alto costo y riesgo como son las concesiones y
licenciamientos aeroportuarios.
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Conclusiones
A lo largo de la historia democrática de nuestro país se ha visto el interés jurisprudencial de
poner fin a los diferentes conflictos de competencia administrativas, entre varias entidades
del orden nacional o territorial, en aras de salvaguardar el ordenamiento jurídico y la óptima
prestación del servicio hacia lo administrados. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos con
los que se busca mitigar los conflictos que surjan dentro del funcionamiento misional de las
entidades estatales, a hoy no se tiene una claridad sobre la mejor manera de evitar que la
colisión de competencias se genere, entre otras cosas porque las estructuras administrativas
sobre las cuales están fundamentadas las entidades del Estado, se encuentran enquistadas
en una serie de normas que no se actualizan y que tampoco son tenidas en cuenta a la hora
de asignar funciones a organismos nuevos.
Por ello se hace necesario plantear una gran reforma administrativa del estado, en la cual se
reorganice su funcionamiento y en especial el objeto y fin último de cada una de las
entidades con las cuales cuenta actualmente el aparato estatal. Dicha reforma debe
contemplar la revisión normativa de la inspección, vigilancia y control que ejercen las
Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales, pues en la actualidad se está
desarrollando una serie de conflictos de competencias de tipo administrativas que ponen en
riesgo la prestación del servicio y el adecuado acceso de los ciudadanos a los servicios que
se pretenden prestar.
Conforme a los objetivos trazados al inicio de la monografía, se encuentra que el posible o
aparente conflicto de competencias entre la Aeronáutica civil y la Superintendencia de
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Puertos y Transporte usando las herramientas hermenéuticas de la jurisprudencia del
Consejo de Estado en su sala de Consulta y Servicio civil, el mismo se resuelve con la
utilización de dos criterios: el de especialidad y el de garantía.
Constituye una regla que la especialidad de una entidad respecto de un asunto u objeto debe
ser una de los criterios para la solución de conflictos de competencia administrativa, pues ello
se traduce en el conocimiento aplicado de manera correcta lo que facilita las funciones y
maximiza las funciones administrativas.
Finalmente, esta especialidad redunda en la garantía a los derechos delos usuarios y a la
correcta utilización de los bienes y recursos púbicos. Lo que constituye el cumplimiento de
varios fines estatalmente consagrados en la constitución.
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