Ekspertyzyi OpiniePrawne

3(48)02

Biuletyn BiuraStudiów i Ekspertyz

Kancelarii Sejmu

Opracowała: Beata Witkowska

Redaktor prowadzący: Romuald Szpor

Projekt okładki: Janina Knap

© Copyright by Kancelaria Sejmu, Warszawa 2002

ISSN 1506-3283

Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Biuro Studiów i EkspertyzDruk i oprawa: Wydawnictwo SejmoweWarszawa, sierpień 2002

Spis treści

EkspertyzyW sprawie składu Konwentu Seniorów w Sejmie - BeataSzepietowska 7W sprawie interpretacji i stosowania art. 2 ust. 2 ustawy osejmowej komisji śledczej w aktualnym składzie politycznymSejmu - Janusz Mordwiłko 12W sprawie możliwości uchylenia przez Sejm uchwaływykładniczej Prezydium Sejmu - Janusz Mordwiłko 17W sprawie możliwości prawnych zaskarżenia uchwały Sejmu RPdo Naczelnego Sądu Administracyjnego - Piotr Radziewicz 22Sprostowanie błędu w druku sejmowym - Wojciech Odrowąż-Sypniewski 28W sprawach prawnych związanych z możliwością odwołaniaMarszałka Sejmu - Janusz Mordwiłko 34Prawne problemy związane z możliwością odwołania MarszałkaSejmu - Paweł Sarnecki 40Przekazanie uprawnień organu założycielskiego zoz-u dlanowoutworzonego powiatu - Piotr Radziewicz 43Problemy prawne związane z obsługą finansowej szkół iprzedszkoli prowadzonych przez jednostki samorząduterytorialnego - Antonina Teresa Gajewska 47Prawne możliwości finansowania ze środków budżetowychgminy lub powiatu biletów wstępu na imprezy sportowe - PiotrRadziewicz 52Konstytucyjna zasada równości na gruncie ustawy o organizacjii funkcjonowaniu funduszy emerytalnych - Beata Szepietowska 57W sprawie promes wydanych przez Prezydenta Warszawy wlatach 1948-1950 - Małgorzata Szczypińska-Grabarczyk 61

InformacjeW sprawie uprawnień posłanki związanych z przejściem nawcześniejszą emeryturę - Wanda Wojnowska-Ciodyk 69Finansowanie mediów publicznych w Europie ze środkówpochodzących z abonamentu - Jan Lipski 71W sprawie nazwy komitetu wyborczego, uczestniczącego wwyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego -Beata Szepietowska 83Zakres odpowiedzialności cywilnej za zobowiązania małżonka -

Jan Morwiński 87

OpinieW sprawie konstytucyjności znowelizowanego art. 37n ust. 2apkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu -Mirosław Granat 95W sprawie konstytucyjności art. 13 pkt 2 ustawy o podatkurolnym - Mirosław Granat 97W sprawie realizacji art. 20 ust. 2 ustawy o wykonywaniumandatu posła i senatora - Joanna M. Karolczak 99Stosowanie ordynacji wyborczej do parlamentu do zasad i trybuprzeprowadzenia referendum ogólnokrajowego - JanuszMordwiłko 102O aspektach prawnych transmisji posiedzeń Sejmu RP-Wojciech Odrowąż-Sypniewski 104Wykładnia art. 71a i art. 73 Regulaminu Sejmu - WojciechOdrowąż-Sypniewski 107W sprawie dostarczania posłom tekstów uchwalanych ustaw -Janusz Mordwiłko 109W sprawie formy przekazywania posłom materiałów (w tymdruków sejmowych) - Beata Szepietowska 111Zakres informacji ujawnianych w oświadczeniu majątkowym podrygorem odpowiedzialności karnej - Jan Morwiński 114Interpretacja art. 35 ust. 8 ustawy o wykonywaniu mandatuposła i senatora - Beata Szepietowska 116Znaczenie prawne terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora - WojciechOdrowąż-Sypniewski 118O dochodzeniu roszczeń pracowniczych wobec posła jakopracodawcy - Irena Galińska-Rączy 121Interpretacja art. 8 ust. 9 Regulaminu Sejmu - Irena Galińska-Rączy 123Interpretacja art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej - PiotrRadziewicz 124

Indeks rzeczowy 126

EKSPERTYZY

Ekspertyzy 7

W SPRAWIE SKŁADU KONWENTU SENIORÓW W SEJMIE

Beata Szepietowska

W prezentowanej ekspertyzie sprawa składu Konwentu Seniorów wSejmie będzie rozważana ze szczególnym uwzględnieniem art. 16ust. 1 w związku z art. 9 ust. 5 Regulaminu Sejmu.

I. Konwent Seniorów jest organem zapewniającym współdziałanieklubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu(art. 15 Regulaminu Sejmu). Jego funkcjonowanie służyć ma wzajem-nemu porozumiewaniu się frakcji działających w izbie, udzielaniu or-ganizacyjno-politycznej pomocy organom wewnętrznego kierownictwa(Marszałkowi i Prezydium Sejmu) oraz rozwiązywaniu konfliktów, po-wstających podczas obrad plenarnych.

Niewątpliwie polityczny charakter Konwentu Seniorów odzwierciedlajego skład, który tworzą (art. 16 ust. 1 Regulaminu Sejmu):

- Marszałek Sejmu,- wicemarszałkowie Sejmu,- przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów (poselskich),- przedstawiciele klubów parlamentarnych, jeśli reprezentują co

najmniej 15 posłów,- przedstawiciele kół parlamentarnych reprezentujących w dniu roz-

poczęcia kadencji Sejmu osobną listę wyborczą,- przedstawiciele porozumień, o których mowa w art. 9 ust. 5, jeśli

reprezentują co najmniej 15 posłów.II. Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i

senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.) potwierdza prawo po-słów do tworzenia klubów, kół i zespołów poselskich oraz prawo se-natorów do tworzenia klubów, kół i zespołów senackich, wskazującrównocześnie, iż ich powstanie opiera się na zasadach określonychodpowiednio - w Regulaminie Sejmu (art. 17 ust. 1) oraz w Regulami-nie Senatu (art. 17 ust. 2). Ustawa odsyłając do unormowania regula-minami izb materii obejmującej tworzenie poselskich oraz senackichklubów, kół i zespołów, uwzględnia tym samym konsekwencje prawnewynikające z konstytucyjnej zasady autonomii regulaminowej Sejmu iSenatu.

1. Jednocześnie art. 17 ust. 3 przywołanej ustawy stwierdza, że"Posłowie wraz z senatorami mogą tworzyć wspólne kluby, koła i ze-społy parlamentarne".

8 Ekspertyzy

Ponieważ określenie zasad ich tworzenia wykracza poza zakresprzedmiotowego unormowania w regulaminach Sejmu i Senatu, sta-nowi ono materię ustawową, która winna zyskać swój normatywnykształt właśnie w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora.Należy w tym miejscu powołać się na nadal aktualne ustalenie Trybu-nału Konstytucyjnego, zgodnie z którym "/.../ zmiana czy też zniesie-nie wspólnej organizacji parlamentarnej posłów i senatorów jako do-zwolonej przez przepisy ustawy /.../ może odbyć się prawnie tylko wdrodze ustawy; sprawa dotyczy bowiem nie tylko Sejmu ale równieżSenatu".1

Trudność w ustaleniu zasad tworzenia klubów i kół parlamentarnychwynika z takiego sformułowania przepisu ustawy, który gwarantującposłom i senatorom prawo do wspólnego parlamentarnego zorgani-zowania się, nie wskazuje równocześnie choćby minimalnej liczbyczłonków (posłów i senatorów), wymaganej dla zawiązania klubu lubkoła. Istniejąca luka konstrukcyjna (a nie da się wykluczyć, że równieżaksjologiczna) została w znacznej mierze wypełniona przez stosowa-nie przesłanek merytorycznych i formalnych dla tworzenia poselskichoraz senackich klubów i kół, określonych w Regulaminie Sejmu (art. 9)i w Regulaminie Senatu (art. 21).

Można zatem przyjąć, że klub parlamentarny istniej wówczas, jeśli wjego skład wchodzi co najmniej 15 posłów (art. 9 ust. 2 RegulaminuSejmu) oraz co najmniej 7 senatorów (art. 21 ust. 2 Regulaminu Se-natu), tj. minimalnie 22 członków.

2. Co szczególnie znamienne, praktyka tworzenia i funkcjonowaniaklubów w Sejmie i Senacie wskazuje, iż posłowie wybierają nazwę"klub parlamentarny" jako formę właściwą dla swojego zorganizowa-nia się. Obecną kadencję charakteryzuje istnienie w Sejmie 7 KlubówParlamentarnych: Sojuszu Lewicy Demokratycznej (198 posłów),Platformy Obywatelskiej (57 posłów), Samoobrony (50 posłów), Prawai Sprawiedliwości (44 posłów), Polskiego Stronnictwa Ludowego (41posłów), Ligi Polskich Rodzin (36 posłów), Unii Pracy (16 posłów).

Na marginesie warto podkreślić, że senatorowie nie zorganizowalisię w Kluby Parlamentarne, lecz utworzyli: Klub Senacki SLD-UP,Klub Senatorski Blok Senat 2001, Koło Senatorów Ludowych i Nieza-leżnych.

Można więc postawić zasadną tezę o nieuprawnionym używaniuprzez posłów w nazwie ich Klubów - określenia "Parlamentarny". 1 Orzeczenie z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt U.10/92, OTK z 1993 r., cz. I, s. 35.

Ekspertyzy 9

Nie zmienia to jednak prawa istniejących w Sejmie Klubów Parla-mentarnych (de iure "Poselskich") " do posiadania reprezentanta wKonwencie Seniorów (art. 16 ust. 1 Regulaminu Sejmu).

III. Regulamin Sejmu kształtuje swoisty przywilej posiadania przed-stawiciela w Konwencie Seniorów, adresowany do koła parlamentar-nego, które reprezentuje w dniu rozpoczęcia kadencji Sejmu osobnąlistę wyborczą (art. 16 ust. 1 in fine).

Formuła prawna tego przepisu nie uwzględnia konstrukcji przyjętejdla klubu parlamentarnego (co najmniej 15 posłów), tzn. określeniaminimalnej liczby posłów tworzących koło parlamentarne), a tym sa-mym legitymującej je do posiadania przedstawiciela w KonwencieSeniorów.

Jednak i w tym przypadku zastosowanie wobec koła parlamentar-nego analogii z art. 9 ust. 3 Regulaminu Sejmu, tzn. koło tworzy conajmniej 3 posłów oraz z art. 21 ust. 3 Regulaminu Senatu, tzn. kołotworzy co najmniej 3 senatorów, pozwala ustalić istnienie koła parla-mentarnego przy minimalnej liczbie 6 członków.

W dniu rozpoczęcia obecnej kadencji, w Sejmie nie powstało takiekoło parlamentarne, wobec którego miałby zastosowanie art. 16 ust. 1in fine Regulaminu Sejmu.

IV. Ostatni problem dotyczy interpretacji art. 16 ust. 1 RegulaminuSejmu w zakresie przyznania porozumieniu, o którym mowa w art. 9ust. 5, prawa posiadania przedstawiciela w Konwencie Seniorów.Zgodnie z art. 9 ust. 5 Regulaminu Sejmu kluby poselskie lub kołaposelskie mogą na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiaćwspólną reprezentację w Konwencie Seniorów.

1. Brzmienie art. 16 ust. 1, w szczególności sformułowanie: "/.../oraz przedstawiciele porozumień, o których mowa w art. 9 ust. 5, atakże klubów parlamentarnych, jeśli reprezentują co najmniej 15 po-słów /.../" może powodować wątpliwości wykładnicze.

O ile bowiem zwrot "jeśli reprezentują co najmniej 15 posłów" należyodczytywać jako odnoszący się bezpośrednio do klubów parlamentar-nych, to już jego stosowanie wobec porozumień wydaje się być instatu nascendi dyskusyjne.

Twierdzimy jednak, że na gruncie językowym, analiza skomplikowa-nej składniowo budowy zdania, prowadzi do jednoznacznego wnio-sku, zgodnie z którym określenie "jeśli reprezentują co najmniej 15posłów" jest wymogiem obowiązującym również porozumienia (tzn.drugiego - obok klubów parlamentarnych - adresata tej normy).

10 Ekspertyzy

2. Co szczególnie istotne, stanowisko powyższe potwierdza zarów-no wykładnia systemowa, jak i funkcjonalna przywołana przez prof. L.Garlickiego i prof. P. Sarneckiego w podręcznikach prawa konstytu-cyjnego.2

Jeżeli prawem posiadania reprezentanta w Konwencie Seniorówdysponują - co do zasady - wyłącznie kluby poselskie i parlamentarne(tzn. podmioty utworzone przez co najmniej 15 posłów), to a contrarioz przywileju takiego nie mogą korzystać koła poselskie (tzn. podmiotyutworzone przez 3 do 14 posłów). Gdyby zatem systemowo oceniaćzdolność porozumienia do posiadania przedstawiciela w KonwencieSeniorów, to jedynie po spełnieniu warunku, że porozumienie takiereprezentuje co najmniej 15 posłów - członków umawiających sięklubów z kołami poselskimi lub kół poselskich.

Trzeba też zauważyć, że - funkcjonalnie - reprezentacja w Konwen-cie Seniorów oparta jest na zasadzie równości klubów, niezależnie odich "siły" (liczebności). Każdy klub ma bowiem w Konwencie jednegoprzedstawiciela (przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego).Przyjęcie takiego założenia a priori powoduje, że część posłów(członkowie kół) może być pozbawiona swego przedstawiciela wKonwencie, część zaś (członkowie wielu, mniej licznych klubów) jest"nadreprezentowana" w stosunku do innych posłów, należących doliczniejszych klubów. Regulacja taka jest jednak zrozumiała, jeśli pa-miętamy o czysto opiniodawczo-doradczych kompetencjach Kon-wentu Seniorów.

Stąd, również funkcjonalne podejście do składu Konwentu Seniorówuzasadnia uzależnienie prawa porozumienia do posiadania przedsta-wiciela w Konwencie od reprezentowania co najmniej 15 posłów-członków klubów i kół lub kół, tworzących takie porozumienie.

3. W konkluzji uznajemy, że w świetle art. 16 ust. 1 RegulaminuSejmu porozumienie w celu ustanowienia wspólnej reprezentacji wKonwencie Seniorów, zawarte na podstawie art. 9 ust. 5 RegulaminuSejmu przez Koło Parlamentarne Stronnictwa Konserwatywno-Ludowego i Koło Poselskie Partii Ludowo-Demokratycznej jest praw-nie nieskuteczne.

Stanowisko powyższe uzasadnia niespełnienie przez porozumieniewymogu reprezentowania co najmniej 15 posłów, gdyż w skład Koła

2 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne- zarys wykładu, wyd. Liber, Warszawa 2001,s. 219 oraz. P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne RP, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1999,ss. 200-201.

Ekspertyzy 11

Parlamentarnego SK-L wchodzi obecnie 8 posłów, zaś Koło PoselskiePL-D tworzy 3 posłów. Zawarte porozumienie reprezentuje łącznie 11posłów. Dlatego, zgodnie z art. 16 ust. 1 Regulaminu Sejmu, nie na-stąpiło zawarcie porozumienia, które skutkowałoby ustanowieniemwspólnej reprezentacji tych kół w Konwencie Seniorów.

4. Na marginesie wypada zasygnalizować problem dopuszczalnościprawnej używania w nazwie Koła, utworzonego przez posłów Stron-nictwa Konserwatywno-Ludowego, określenia "Parlamentarne". Deiure jest to koło poselskie, bowiem jego członkami są wyłącznie po-słowie.

Podobnie, istotne wątpliwości budzi faktyczne ustanowienie poro-zumienia między kołem parlamentarnym i kołem poselskim. Art. 9 ust.5 Regulaminu Sejmu stanowi expressis verbis o wzajemnych porozu-mieniach klubów poselskich i kół poselskich. Warto jeszcze raz powtó-rzyć za Trybunałem Konstytucyjnym,3 że przepisy Regulaminu Sejmuoraz Regulaminu Senatu nie mogą kształtować statusu prawnego(rozstrzygać o składzie czy kompetencjach) klubów parlamentarnychoraz kół parlamentarnych, gdyż byłoby to wyjście poza granice dzia-łalności prawotwórczej dopuszczalnej w regulaminach (autonomiaizb). Zagadnienia wspólnej poselsko-senatorskiej reprezentacji sąmaterią, której normowanie może nastąpić jedynie w drodze ustawy.

6 maja 2002 r.

3 Orzeczenie z przyp. 1, s. 35.

12 Ekspertyzy

W SPRAWIE INTERPRETACJI I STOSOWANIA ART. 2 UST. 2USTAWY O SEJMOWEJ KOMISJI ŚLEDCZEJ

W AKTUALNYM SKŁADZIE POLITYCZNYM SEJMU

JANUSZ MORDWIŁKO

Artykuł 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisjiśledczej stanowi, iż „w skład komisji może wchodzić do 11 członków.Skład komisji powinien odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubówi kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Senio-rów, odpowiednio do jej liczebności”.

We współczesnych parlamentach powszechnym jest wyłanianieskładów osobowych komisji parlamentarnych w oparciu o zasadęodzwierciedlenia proporcjonalności układu (podziału) politycznegoizby w jej organach wewnętrznych i roboczych (np. w komisjach).Zasada ta występuje wprost w przepisach konstytucji - Austrii, Belgii,Finlandii, Francji, Grecji, Włoch, bądź w zdecydowanej większościprzepisów regulaminowych. W Polsce zasada parytetu nie jest ure-gulowana przepisami prawnymi, ale występuje w postaci zwyczajuparlamentarnego noszącego cechę długotrwałości (szerzej o tej kwe-stii zob. H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym, Wyd.Sejmowe, Warszawa 2001, s. 116 i n.).

Długotrwałym polskim zwyczajem parlamentarnym jest tworzenieskładu osobowego komisji sejmowych w oparciu o zasadę proporcjo-nalnego odzwierciedlenia wpływów (siły) klubów poselskich w całejizbie. Zasadę tę odzwierciedla m.in. konstatacja prof. L. Garlickiego wpodręczniku prawa konstytucyjnego, który pisze: „w praktyce składosobowy komisji ustalony jest w oparciu o klucz polityczny – zasadąjest reprezentacja wszystkich klubów poselskich, w każdej komisjizasiada więc też opozycja, ale zawsze pozostaje w mniejszości".

Regułę tę na gruncie Regulaminu Sejmu potwierdza art. 74g, któryustanawiając wyjątek od tej zasady stanowi, iż „w skład Komisji EtykiPoselskiej wchodzą posłowie reprezentujący wszystkie kluby posel-skie po jednym członku z każdego klubu”. Jeśli więc Sejm wyraziłwolę innego (niż zwyczajowo przyjętego) sposobu kształtowania skła-du określonej komisji, to wyraźnie i jednoznacznie wyartykułował tenodmienny sposób.

Komisje śledcze stanowią szczególną odmianę komisji sejmowych,(wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., K.8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41),

Ekspertyzy 13

możliwe jest więc odnoszenie do nich ogólnych zasad ustroju i działa-nia komisji. Kształtowanie składu liczbowego i personalnego komisjiśledczych pozostawione zostało uznaniu Sejmu, ale na szczebluustawowym wprowadzono dwa istotne ograniczenia: komisja nie mo-że liczyć więcej niż 11 członków, a jej skład polityczny musi odpo-wiednio odzwierciedlać reprezentację klubów i kół poselskich mają-cych swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów. Z tego postano-wienia ustawy L. Garlicki wyprowadza wniosek, iż „niedopuszczalnebyłoby utworzenie komisji śledczej bez udziału opozycji, ale oczywistejest też, że to większość parlamentarna kontroluje zarówno decyzję outworzeniu komisji, jak też sposób i efekty jej działania” (L. Garlicki w:Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, komentarz do art.111, s. 3 i 4).

Identycznie jak prof. L. Garlicki postrzega zasadę kreowania składukomisji śledczej na gruncie ustawy prof. M. Grzybowski.

W studium poświęconym komisji śledczej na gruncie ustawy (zob.M. Grzybowski: Sejmowa komisja śledcza, ”Przegląd Sejmowy"3(44)/2001, s. 46) pisze Autor, iż w art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy zawartazostała dyrektywa, w myśl której skład komisji winien odzwierciedlaćreprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swychprzedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do liczebności tejreprezentacji. Tym samym ogólna reguła praktyki parlamentarnejustalania składu komisji, w oparciu o klucz polityczny, tj. odpowiedniedo liczebności klubu poselskiego reprezentowanie klubu w składziekomisji stałych (i nadzwyczajnych), z zachowaniem proporcji pomię-dzy większością parlamentarną a opozycją, uległa tu ustawowej pe-tryfikacji. Ustawodawca nie pozostawił Sejmowi, powołującemu komi-sję śledczą, swobody decyzyjnej, wiążąc go, w miarę ściśle, dyrekty-wą dostosowania składu komisji śledczej do liczebności klubów i kółposelskich. Ustawowe zawężenie punktu odniesienia do grona klubówi kół reprezentowanych w Konwencie Seniorów oznacza ograniczeniepowoływania składu komisji śledczej do przedstawicieli klubów posel-skich liczących co najmniej 15 posłów oraz przedstawicieli kół parla-mentarnych reprezentujących, w dniu rozpoczęcia kadencji Sejmuosobną listę wyborczą. Autor zauważa, iż problemem niedopowie-dzianym jest kwestia reprezentacji porozumień klubów lub kół tworzą-cych wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów. Wyrażając tęrefleksję konstatuje, iż gdyby przyjąć, iż warunkiem wystarczającymdo udziału w składzie komisji śledczej jest reprezentacja w Konwencie

14 Ekspertyzy

Seniorów, porozumienia klubów (kół) należy uznać za legitymowaneustawowo do uczestnictwa w składzie komisji śledczych. Wykładnialiteralna może (chociaż nie musi) prowadzić do odmiennej konkluzji.

Tak więc dwaj konstytucjonaliści analizując art. 2 ust. 2 ustawy abs-trakcyjnie (w oderwaniu od konkretnej sprawy) nie tylko byli zbieżni,ale nie mieli wątpliwości co do treści tego przepisu i implikacji z niegowynikającej. I chociaż trudno jest uzupełnić wywody dwóch przedsta-wicieli doktryny, wyprowadzane z wykładni art. 2 ust. 2 ustawy, totytułem wyeksponowania i podkreślenia wskażmy dodatkowo na dwaaspekty.

Pierwszy - to liczebne ustalenie składu komisji przez ustawę: z mo-cy art. 2 ust. 2 zd. 1 w skład komisji śledczej może wchodzić do 11członków. Określony liczbą bezwzględną skład komisji mógłby pozo-stawać w kolizji z liczbą klubów i kół działających faktycznie w kaden-cji. Jeśli Sejm chciałby powołać (a ma z mocy ustawy taką możliwość)komisję śledczą o składzie 11 członków, zaś rzeczywista liczba klu-bów i kół reprezentowanych w Konwencie Seniorów byłaby mniejszaniż 11, zaś każdy klub i koło miało możliwość desygnowania 1 kandy-data, to nie mógłby tego uczynić, a zatem realizacja przepisu ustawybyłaby niewykonalna.

Również przyjęcie, iż na gruncie art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy każdyklub i koło, reprezentowany w Konwencie Seniorów, może mieć po 1członku w komisji śledczej pozostawałoby w kolizji z ustawową zasa-dą maksymalnej liczby 11 członków, sytuacja taka miałaby miejscegdy takich klubów i kół byłoby w izbie więcej niż 11.

Po drugie - ustawa w art. 2 ust. 2 zd. 2 używa pojęć „odpowiednio”(proporcjonalnie) do „liczebności” klubów i kół mających swoichprzedstawicieli w Konwencie Seniorów.

Sformułowany w ustawie wymóg „odpowiednio” do „liczebności” niemoże zostać powiązany z proporcjonalną „liczebnością klubów i kół wKonwencie Seniorów, bowiem w Konwencie Seniorów kluby i kołareprezentowane są (generalnie) na zasadzie równości, a nie liczbąprzedstawicieli proporcjonalną do liczebności klubu i koła.

Użyte więc terminy w art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy „odpowiednio” do „li-czebności” mogą być zatem odczytane tylko jako nakaz kształtowaniaskładu komisji śledczej przez kluby i koła odpowiednio (proporcjonal-nie) do ich liczebności (siły).

Dodajmy, iż wyprowadzenie wniosku, z przyznajmy niezbyt zręczniezredagowanego art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy, zakładającego desygnowa-

Ekspertyzy 15

nie przez kluby i koła reprezentowane w Konwencie Seniorów po 1członku do komisji śledczej, bez uwzględnienia liczebności tych klu-bów i kół prowadziłoby do wypaczenia istoty komisji śledczej. W kon-stelacji, gdyby większość w Sejmie miał jeden klub (tworzyło go np.231 posłów), a opozycja tworzyła kilka klubów, to zasada jednegoczłonka z klubu spowodowałaby, iż opozycja w komisji śledczej dys-ponowałaby większością i to nawet kilkakrotną. Taka wizja komisjiśledczej musiałaby znaleźć wyraz w szczególnych i wyraźnych posta-nowieniach ustawodawcy, tymczasem ani geneza tej ustawy, ani wolaustawodawcy nie wskazują na taki jej zamysł.

W świetle zatem analizy Konstytucji (art. 111 przyjął pojęcie komisjiśledczej w jej tradycyjnym, zastanym rozumieniu), ustawy o komisjiśledczej, w tym niezbyt fortunnie zredagowanego art. 2 ust. 2 należyprzyjąć, iż skład komisji śledczej ma odzwierciedlać reprezentację wSejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli wKonwencie Seniorów odpowiednio (proporcjonalnie) do liczebności(siły) tych klubów i kół.

Interpretacja art. 2 ust. 2 ustawy o komisji śledczej prowadzi zatemdo wniosku, iż liczebny jej skład powinien zostać utworzony w takisposób, aby najpełniej odzwierciedlał reprezentację w Sejmie klubów(mających przedstawicieli w Konwencie Seniorów) odpowiednio, tj.proporcjonalnie do liczebności tych klubów.

Przyjmując zatem (według posiadanych danych), że w KonwencieSeniorów reprezentowanych jest 7 klubów, których liczebność (przeli-czona w procentach) wynosi:

Sojusz Lewicy Demokratycznej - 43Platforma Obywatelska - 12,4Samoobrona - 10,9Prawo i Sprawiedliwość - 9,6Polskie Stronnictwo Ludowe - 8,9Liga Polskich Rodzin - 7,8Unia Pracy - 3,5

To udział klubów w składzie komisji śledczej wynosiłby:

16 Ekspertyzy

Przy 9 osobowymskładzie liczbaosób w komisji

Przy 10 oso-bowym skła-dzie liczba

osób w komisji

Przy 11 oso-bowym skła-dzie liczba

osób w komisji

SLD 3,87 4,30 4,73PO 1,16 1,24 1,36Samo-obro-na

0,98 1,09 1,20

PiS 0,86 0,96 1,06PSL 0,80 0,84 0,98LPR 0,70 0,78 0,86UP 0,31 0,35 0,39

Jaka zatem liczba członków komisji śledczej najpełniej odzwierciedlizasady sformułowane w art. 2 ust. 2 ustawy o komisji śledczej w aktu-alnym składzie politycznym Sejmu ?

Warunkiem niezbędnym (minimalnym) jest taka liczebność komisji,która zapewni reprezentację wszystkim klubom reprezentowanym wKonwencie Seniorów.

Na tle przyjętych danych nasuwa się wniosek ze symulacji liczbo-wej, że 9 osobowy skład komisji, przy obecnym składzie politycznymSejmu i Konwentu Seniorów nie w pełni zdaje się urzeczywistniaćzasady wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy o komisji śledczej. Wydajesię, iż zasady te (zakładające niezbędny kompromis polityczny) pełniejzostaną urzeczywistnione przy 10 lub 11 osobowym składzie komisjiśledczej.

11 kwietnia 2002 r.

Ekspertyzy 17

W SPRAWIE MOŻLIWOŚCI UCHYLENIA PRZEZ SEJM UCHWAŁYWYKŁADNICZEJ PREZYDIUM SEJMU

JANUSZ MORDWIŁKO

Prezydium Sejmu podjęło w dniu 3 kwietnia 2002 r. uchwałę nr 11 wsprawie wykładni art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmu. Uprawniona gru-pa posłów wniosła na podstawie art. 30 Regulaminu Sejmu projektuchwały Sejmu, mocą której Izba uchyliłaby uchwałę nr 11 PrezydiumSejmu z dnia 3 kwietnia 2002 r.

Zagadnienie postawione w zleceniu dotyczące możliwości uchyleniaprzez Sejm uchwały wykładniczej Prezydium Sejmu ma charakterprecedensowy.

Wynikające z Regulaminu Sejmu uprawnienie Prezydium Sejmu dodokonywania wykładni Regulaminu (art. 13 pkt 3 Regulaminu Sejmu)oraz charakter Prezydium jako organu wewnętrznego Izby wskazy-wałoby na możliwość podjęcia przez Sejm uchwały, mocą której Izbauchyliłaby uchwałę wykładniczą Prezydium Sejmu. Taki wniosek, wy-nikający przede wszystkim z relacji pomiędzy Sejmem, jako samo-dzielnym konstytucyjnym organem państwa a jego wewnętrznym or-ganem (Prezydium) nie jest jednak uprawniony, należy zatem uznać,iż Sejm nie jest uprawniony do uchylania wykładni regulaminu doko-nanej przez Prezydium.

Takie stanowisko wyprowadzamy z analizy Konstytucji i RegulaminuSejmu. Konstytucja upoważnia Sejm do ustanowienia regulaminu,który ma określać materię wskazaną w art. 112 Konstytucji. Orzecz-nictwo Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza orzeczenie TK z 26stycznia 1993 r. U.10/92, OTK 1993, cz. I, s. 24 i nast.) oraz doktryna(zwłaszcza W. Sokolewicz, komentarz do art. 112 w: Komentarz doKonstytucji, pod red. L. Garlickiego, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1999-2001 i przywołana tam literatura) wyraźnie akcentują szczególny cha-rakter Regulaminu Sejmu. Podkreśla się szczególny związek regula-minu z Konstytucją, wskazując, iż Konstytucja nie tylko nakazuje jegouchwalenie, ale zakłada także konkretyzację i jej uzupełnienie w okre-ślonym zakresie. Funkcja regulaminu pod tym względem jest podobnado wypełnianej przez przewidziane w Konstytucji ustawy.

Ta szczególna rola i charakter Regulaminu Sejmu, jako aktu nor-matywnego sprawia, że Sejm jest nim związany, nie może zatem czy-

18 Ekspertyzy

nić odstępstw od niego bez zmiany tegoż Regulaminu w trybie prze-zeń przewidzianym.

W. Sokolewicz, we wnikliwym i kompetentnym studium o regulami-nie (zob. jw.) podkreśla, iż dla wzmocnienia normotwórczego charak-teru Regulaminu Sejmu należy „wprowadzić zakaz dokonywania jegozmian inaczej niż w drodze uchwały podjętej w trybie ustalonym dlatakiej zmiany oraz zakaz doraźnego odstępowania od zastosowaniapostanowień Regulaminu, dopóki możliwość takich odstępstw niebędzie wyraźnie przez sam regulamin przewidziana”.

Sejm w swoim regulaminie, akcie normatywnym o szczególnej roli icharakterze, dokonał trwałego podziału zadań pomiędzy ustanowionew regulaminie organy wewnętrzne. Przewidział zatem takie sytuacje,kiedy organem właściwym jest Prezydium Sejmu (zob. art. 22 Regu-laminu Sejmu), ale od decyzji podjętej przez Prezydium przysługujeodwołanie do Sejmu (art. 22 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Przewidziałtakie sytuacje, w których organ wewnętrzny wnioskuje, ale w przypad-ku kontrwniosku „rozstrzyga” Sejm (np. ustalanie porządku dziennegoposiedzenia – art. 99 Regulaminu Sejmu). Jednocześnie Sejm przypi-sał niektórym swoim organom wewnętrznym kompetencje im tylkoprzysługujące, do takich uprawnień należy kompetencja wykładniRegulaminu Sejmu, którą to kompetencję mocą Regulaminu przyznałSejm Prezydium Sejmu (art. 13 pkt 3 Regulaminu Sejmu). Prawo Pre-zydium Sejmu do dokonywania wykładni Regulaminu jest jego wy-łącznym uprawnieniem, co więcej - realizowanym w określonym try-bie, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich,oznacza ono możliwość ustanowienia reguł ogólnego postępowania,reguł, które mają moc prawną właściwą Regulaminowi Sejmu. Kon-stytucja (a i regulamin) nie przewiduje wykładni autentycznej Sejmu.W regulaminie nie ma przepisu, który stwarzałby podstawę prawną dodokonywania zmiany, czy uchylenia uchwały wykładniczej PrezydiumSejmu. Nieprzypadkowo zresztą posłowie – autorzy projektu uchwałySejmu, mocą której miałoby nastąpić uchylenie uchwały wykładniczejPrezydium Sejmu nie wskazują podstawy prawnej dla swojego pro-jektu, nie wskazują, bo takiego przepisu w Regulaminie Sejm nieustanowił. Sejm jako organ władzy publicznej ma natomiast działać napodstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Sejm może więcuchylić lub zdezaktualizować uchwałę wykładniczą Prezydium Sejmupoprzez zmianę (uchylenie) przepisu Regulaminu, do którego wykład-nia została zastosowana, nie ma natomiast prawa bezpośredniego (w

Ekspertyzy 19

drodze „odwołania”) uchylenia takiej wykładni, podjętej przez Prezy-dium na mocy art. 13 pkt 3 Regulaminu Sejmu.

Szczególna rola Regulaminu Sejmu (realizuje m.in. konstytucyjnązasadę pluralizmu politycznego) i charakter prawny Regulaminu niepozwalają na uruchomienie trybu odwoławczego od Prezydium Sejmudo Sejmu na zasadzie relacji organ samodzielny a wewnętrzny orazzasady a maiori ad minus, zakładającej, że skoro Sejm wyposażyłPrezydium w prawo wykładni, to tym bardziej ma prawo jej uchylenia.

W świetle powyższej konstatacji nasuwa się zatem pytanie (nie po-stawienie w zleceniu, ale rzetelność badawcza nakazuje je wysunąć),czy uchwała wykładnicza Prezydium Sejmu nr 11 z 3 kwietnia 2002 r.jest sprzeczna z art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmu?

Uchwała Prezydium Sejmu zawiera w swojej treści dwa przepisy.Pierwszy (§ 1) stanowi, iż „Przepis art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmunie wyklucza możliwości skierowania projektów ustaw, o których mo-wa w art. 56l ust. 1 do komisji nadzwyczajnych powołanych na pod-stawie art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu do rozpatrzenia projektówinnych ustaw, jeżeli jest to uzasadnione z punktu widzenia jednolito-ści, spójności i ekonomii procesu legislacyjnego.

Przepis drugi (§ 2 uchwały) stanowi, iż „Skierowane do komisji, októrych mowa w § 1 projekty kodeksów, zmian kodeksów oraz pro-jekty przepisów wprowadzających kodeksy i ich zmian rozpatrywanesą na zasadach i w trybie określonych w rozdziale 1b Działu 2 Regu-laminu Sejmu”.

Posłowie – autorzy projektu uchwały Sejmu, mającej uchylićuchwałę wykładniczą Prezydium, formułują w uzasadnieniu do pro-jektu uchwały Sejmu zarzut, iż uchwała wykładnicza jest zupełniezbędna, bo przepis art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmu jest jedno-znaczny i nie przewiduje możliwości kierowania projektów kodeksówdo innych komisji nadzwyczajnych niż komisja nadzwyczajna powoła-na tylko i wyłącznie do pracy nad przedłożonym projektem. Rzeczonyprzepis mówi wyraźnie o jednej komisji nadzwyczajnej i trudno gointerpretować jako możliwość przekazania projektów kodeksów dokomisji nadzwyczajnej, która zajmuje się całym pakietem ustaw”.

Lektura poselskiego projektu uchwały Sejmu, która miałaby uchylićuchwałę wykładniczą nr 11 Prezydium Sejmu oraz załączonego doniej uzasadnienia prowadzą mnie do refleksji, iż autorzy projektuuchwały Sejmu oparli się na niezmienionym brzmieniu art. 56n ust. 1Regulaminu Sejmu.

20 Ekspertyzy

Art. 56n ust. 1 w niedawnym brzmieniu stanowił, iż „Do rozpatrzeniaprojektów, o których mowa w art. 56l ust. 1, powołuje się KomisjęNadzwyczajną”. Rzeczywiście zatem przewidywał, to co piszą autorzyprojektu uchwały Sejmu, obowiązek powołania przez Sejm jednej,odrębnej komisji nadzwyczajnej rozpatrującej projekt kodeksu.

Przepis art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmu uległ jednak zmianie(Uchwała Sejmu RP z dnia 14 lutego 2002 r., M.P. Nr 9, poz. 162),która weszła w życie 13 marca 2002 r., zmiana art. 56n ust. 1 stwo-rzyła już inną zasadę; nie obowiązek a możliwość powołania takiejkomisji nadzwyczajnej.

Na skutek wskazanej nowelizacji Regulaminu przepis art. 56n ust. 1brzmi obecnie: „Do rozpatrzenia projektów, o których mowa w art. 56lust. 1 można powołać Komisję Nadzwyczajną”.

O ile więc wykładnia Prezydium Sejmu nr 11 z dnia 3 kwietnia 2002r. byłaby sprzeczna z brzmieniem art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmuprzed jego nowelizacją, o tyle nie dostrzegam sprzeczności tejuchwały wykładniczej Prezydium z aktualnym brzmieniem (po noweli-zacji Regulaminu z 14 lutego 2002 r.) z art. 56n ust. 1 RegulaminuSejmu.

Wydaje się zatem, że problem zawarty w poselskim projekcieuchwały Sejmu oraz jego krytycznym uzasadnieniu tkwi nie tyle wuchwale wykładniczej Prezydium Sejmu, co w niezbyt przekonywują-cej zmianie art. 56n ust. 1 Regulaminu Sejmu dokonanej 14 lutego2002 r. Zmiana ta (cała nowela do regulaminu z 14 lutego nie była, oile mi wiadomo przedmiotem opinii Biura Studiów i Ekspertyz Kancela-rii Sejmu) dekomponuje skonstruowany w 1996 roku szczególny trybrozpatrywania w łonie Sejmu projektów kodeksów. Szczególny regu-laminowy tryb rozpatrywania kodeksów przez Sejm i jego organy byłprzedmiotem głębszych analiz teoretyczno-jurydycznych (zob. eks-pertyzy: P. Sarnecki, O pojęciu „kodeks” i procedurze rozstrzygania ojego zakresie oraz w sprawie trybu nowelizacji kodeksów i J. Mordwił-ko, O możliwości uregulowania w drodze odrębnej uchwały Sejmuprocedury prac izby nad projektami kodeksów, w: "Przegląd Sejmowy"nr 2(14)96, s. 86 i n.). Konstytucjonaliści wskazywali w ekspertyzachcelowość istnienia koherentnego regulaminowego trybu rozpatrywaniaprojektów kodeksów przez Sejm dla zachowania walorów, którympowinien odpowiadać akt prawny nazywany „kodeksem”.

Sprawę adekwatności uchwały wykładniczej Prezydium Sejmu nr11, do zmienionego w dniu 14 lutego 2002 r. art. 56n ust. 1 Regulami-

Ekspertyzy 21

nu Sejmu, rozwijam marginalnie (z własnej inicjatywy), bo ma onaposiłkowe znaczenie w stosunku do zagadnienia postawionego wzleceniu.

23 kwietnia 2002 r.

22 Ekspertyzy

W SPRAWIE MOŻLIWOŚCI PRAWNYCH ZASKARŻENIAUCHWAŁY SEJMU RP

DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

PIOTR RADZIEWICZ

Przedmiotem niniejszej opinii jest odpowiedź na pytanie: czyuchwała Sejmu w sprawie odwołania ze stanowiska wicemarszałkaSejmu RP może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyj-nego – dalej “NSA” – jako niezgodna z prawem. W piśmie zatytułowa-nym “Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa” – dalej “Wezwanie” –skierowanym na ręce Marszałka Sejmu RP, poseł stwierdza, iż:“powierzenie funkcji wicemarszałka Sejmu nie ma charakteru cywilno-prawnego, a zatem w myśl art. 20 ust. 3 ustawy o Naczelnym SądzieAdministracyjnym jest decyzją, tj. czynnością w zakresie administracjipublicznej, a podejmujący ją Sejm jest organem administracji w rozu-mieniu art. 20 ust. 2 tej ustawy”.

Abstrahując od prawnej dopuszczalności "Wezwania", w pierwszejkolejności należy ustosunkować się do kilku kwestii szczegółowychzwiązanych ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – dalej cytowana jako “ustawao NSA” – (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.), na które powołuje sięposeł.

Powierzenie funkcji wicemarszałka Sejmu z całą pewnością nie macharakteru cywilnoprawnego. Jednakże sposób interpretacji wymie-nionych w "Wezwaniu" przepisów ustawy o NSA – nawet gdyby uznaćwłaściwość NSA w przedmiotowej sprawie – nasuwa wiele poważnychwątpliwości prawnych.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o NSA:“1. Sąd orzeka w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne,2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na

które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzy-gające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabez-pieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu admini-stracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznaniauprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

Ekspertyzy 23

5) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktyorganów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miej-scowego,

6) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ichzwiązków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zzakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu te-rytorialnego.

2. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szcze-gólnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tychprzepisach”.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała Sejmu w sprawie odwołania wi-cemarszałka, choć w potocznym rozumieniu jest decyzją (w sensiedokonania pewnego rozstrzygnięcia), to na gruncie ustawy o NSA niemoże być kwalifikowana jako “decyzja administracyjna” (pojęcie“decyzja” zostało użyte tam w specjalistycznym, prawniczym znacze-niu). To czym z prawnego punktu widzenia jest decyzja administracyj-na reguluje ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego. Po-dobny wniosek można sformułować również w stosunku do pojęcia“postanowienie” (art. 16 ust. 1 pkt 2 i 3).

Teoretycznie jedyną podstawą prawną zaskarżenia uchwały Sejmudo NSA mógłby być art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA w brzmieniu:“sąd orzeka w sprawach skarg na (...) inne niż określone w pkt 1-3akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przy-znania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wyni-kających z przepisów prawa”. Czy jednak powołanie i odwołanie oso-by do pełnienia funkcji publicznej jest “przyznaniem” jej “uprawnienialub obowiązku”?

W prawie administracyjnym “uprawnienie" i “obowiązek” jedno-znacznie kojarzone są z władczą (popartą przymusem państwowym)ingerencją organów władzy publicznej w sferę wolności prawnej oby-watela (innych podmiotów), z którą to ingerencją związana jest powin-ność zachowania się obywatela (innych podmiotów) zgodnie z dyspo-zycją czynności organu władzy. Z zakresu sądowej kontroli aktówadministracyjnych wyłączone zostały natomiast czynności o charakte-rze wewnętrznym, opierające się tylko na zależności służbowej, zwią-zane z hierarchicznym podporządkowaniem podmiotów. Tytułemprzykładu można wskazać art. 19 pkt 2 – 4 ustawy o NSA (który wy-

24 Ekspertyzy

klucza dopuszczalność drogi sądowej przed NSA w sytuacjach zbliżo-nych do odwołania wicemarszałka ze stanowiska):

“1. Sąd nie jest właściwy w sprawach: (...)2) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w sto-

sunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz wynikają-cych z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi wurzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych,

3) dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej,4) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia

funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mia-nowania lub powołania wynika z przepisów prawa.”

3. Po wstępnych rozważaniach przejdę teraz do zasadniczego pro-blemu prawnego postawionego w niniejszej opinii, który dotyczy za-kresu podmiotowego ustawy o NSA i kwestii, czy NSA jest właściwy wsprawach badania legalności uchwał Sejmu RP jako władzy ustawo-dawczej?

Istotą działania NSA jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwościprzez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej (art. 1ustawy o NSA). Zgodnie z art. 184 Konstytucji: “Naczelny Sąd Admi-nistracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie okre-ślonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej”.

Ustawa o NSA wprowadza ograniczenia właściwości sądu admini-stracyjnego przez określenie:• prawnych form wykonywania administracji publicznej, podlega-

jących zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 16 ust. 1);• podmiotów, których działanie podlega zaskarżeniu (art. 20 ust. 1

i 2);• wprowadzeniu enumeracji negatywnej, wyłączającej niektóre

rodzaje spraw spod właściwości sądu administracyjnego (art. 19);• wprowadzeniu kryterium kontroli administracji publicznej spra-

wowanej przez sąd administracyjny – art. 21 (por. B. Adamiak, J. Bor-kowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyj-ne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 349 i n.).

4. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić iż, po pierwszeSejm nie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o NSA. Wszczególności nie może być zaliczony do “organów administracji pu-blicznej” w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA (Poseł powołuje sięna ten przepis).

Ekspertyzy 25

Powyższy przepis stanowi, iż: “organami administracji publicznej wrozumieniu niniejszej ustawy są naczelne i centralne organy admini-stracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organyjednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, wjakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresuadministracji publicznej”.

Typologia podmiotów, których czynności podlegają kognicji NSAskonstruowana została przy uwzględnieniu założenia, iż NSA jestinstytucją kontroli wykonywania administracji publicznej. W tym zna-czeniu Sejm nie może być ani naczelnym ani centralnym organemadministracji państwowej. Przepisy Konstytucji określają Sejm jakowładzę ustawodawczą (art. 10 i art. 95 ust. 1) i wyraźnie odróżniają good władzy wykonawczej (np. Rada Ministrów), która zajmuje się m.in.:“kierowaniem administracją” oraz “prowadzeniem polityki wewnętrzneji zagranicznej” (art. 146).

Celem powołania do życia NSA było przekazanie kontroli legalnościdziałania organów władzy wykonawczej (w sensie funkcjonalnymkontroli administracji publicznej) niezależnemu od tej władzy, usytu-owanemu poza jego strukturą organizacyjną i hierarchicznym podpo-rządkowaniem organom administracji rządowej, organowi wymiarusprawiedliwości. Działalność władzy ustawodawczej można byłobyzaliczyć do administracji publicznej tylko wtedy, jeśli odrzucilibyśmyzasadę podziału władz, a co za tym idzie wszystkie organy państwo-we zaklasyfikowalibyśmy jako administrację publiczną lub państwową.Tyle tylko, że zarówno aktualnie obowiązująca Konstytucja z 1997 r.jak i tradycja prawna kręgu kulturowego do którego należymy (odczasów Johna Locka i Karola Monteskiusza opiera się na zasadziepodziału i równoważenia władz (art. 10 Konstytucji), separując sferytworzenia i stosowania prawa.

W tym sensie należy zgodzić się z wieloletnim wiceprezesem NSAJerzym Świątkiewiczem, który w swoim komentarzu do ustawy o NSAwzajemne relacje pomiędzy Sejmem a NSA sprowadził tylko i wyłącz-nie do “stanowienia ustaw dotyczących sądu oraz uchwalania i kon-troli wykonania budżetu – w części jego dotyczącej. Na życzenie ko-misji Sejmu i Senatu przedstawiciele sądu uczestniczą z głosem do-radczym w sprawach legislacyjnych” (J. Światkiewicz, Komentarz doustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995,s. 24). Warto zwrócić uwagę, iż w relacjach tych nie występuje zależ-

26 Ekspertyzy

ność odwrotna. NSA nie jest właściwy do rozpoznawania skarg nauchwały Sejmu.

4. Po drugie, uchwały Sejmu odwołującej wicemarszałka ze stano-wiska nie można zakwalifikować jako sprawy dotyczącej wykonywaniaadministracji publicznej (czynności z zakresu administracji publicznej)w rozumieniu ustawy o NSA. Uchwała Sejmu nie dochodzi do skutkuw postępowaniu administracyjnym (przeprowadzonym na podstawieustawy – Kodeks postępowania administracyjnego lub na podstawieinnej ustawy szczególnej). Nie zalicza się ona też do źródeł prawaadministracyjnego. W systematyce konstytucyjnej jest to akt prawny ocharakterze wewnętrznym (niektórzy przedstawiciele doktryny okre-ślają go nawet jako element “prawa parlamentarnego”, który nie mie-ści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa unormowanym wrozdziale III Konstytucji – por. W. Sokolewicz w: Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, T. I, Wydawnictwo Sejmowe, komen-tarz do art. 112, s. 22).

Ponadto, zgodnie z art. 112 Konstytucji, organizację wewnętrzną iporządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego orga-nów określa Regulamin Sejmu. W nauce prawa konstytucyjnego pod-kreśla się, że powyższa regulacja odzwierciedla istnienie tzw. zasadyautonomii parlamentu (zasady autonomii organizacyjnej – ibidem, s.10).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, autonomia parlamentu w sfe-rze stosunków wewnętrznych stanowi niekwestionowaną zasadęokreślającą pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Wustrojach opartych na zasadzie podziału władzy jest ona jedną z pod-stawowych zasad służących zapewnieniu parlamentowi niezależnościw sprawach własnej organizacji i zasad działania.

A zatem, na autonomię składa się przede wszystkim prawo każdej zizb parlamentu do decydowania o sprawach związanych ze swojąorganizacją i funkcjonowaniem, co obejmuje również wyłączność de-cyzji w sprawach składu personalnego organów izb (orzeczenie TK z26 stycznia 1993 r., sygn. akt U. 10/92). Autonomia parlamentu prze-jawia się poprzez istnienie uprawnienia każdej z izb do samodzielnegouchwalenia regulaminu (autonomia regulaminowa izb) oraz podejmo-wania innych uchwał – w sposób, który wyklucza wpływ czynnikówzewnętrznych na ich treść (tylko TK jest właściwy do badania zgodno-ści z Konstytucją i ustawami uchwał Sejmu, jednakże pod warunkiem,że będą one miału charakter aktów normatywnych (prawotwórczych) –

Ekspertyzy 27

a nie aktów indywidualnych, tak jak w przedmiotowej sprawie (por.orzeczenie TK z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt U. 6/92).

Jak więc widać, również z przyczyn ustrojowych (zasada podziałuwładz) nie jest możliwe aby akty wewnętrzne Sejmu, uchwalane wzakresie autonomii organizacyjnej izby, były zaskarżane do NSA ioceniane przez sąd administracyjny pod względem legalności.

5. Podsumowując należy stwierdzić, iż w obecnie obowiązującymstanie prawnym nie ma – moim zdaniem – prawnych możliwości za-skarżenia uchwały Sejmu w sprawie odwołania wicemarszałka Sejmuze stanowiska do NSA. Sejm jako władza ustawodawcza nie podlegawłaściwości NSA. Uchwała Sejmu nie może być traktowana jakoczynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ustawy oNSA.

27 maja 2002 r.

28 Ekspertyzy

SPROSTOWANIE BŁĘDU W DRUKU SEJMOWYM

WOJCIECH ODROWĄŻ-SYPNIEWSKI

I. Odpowiedź na pytanie: „czy zgodny z prawem oraz sztuką legisla-cyjną jest sposób wprowadzania zmian w druku sejmowym w trybiesprostowania?” rozpocząć należy od stwierdzenia, iż w obecnie obo-wiązującym stanie prawnym brak jest regulacji określających trybpostępowania w sytuacji, gdy w druku sejmowym zawarty jest błąd(przez „błąd” autor niniejszej opinii rozumie rozbieżność między tek-stem oryginału będącym podstawą sporządzenia druku sejmowego, adrukiem sejmowym).

Problematyki sprostowania błędu nie reguluje w szczególności Re-gulamin Sejmu, ani uchwała nr 24 Prezydium Sejmu z 25 września2001 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu doręczaniaposłom dzienników urzędowych i druków sejmowych. Problematyki tejnie regulowała, formalnie nie obowiązująca już, uchwała Rada Mini-strów nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasadtechniki prawodawczej (M. P. Nr 444, poz. 310; utraciła moc prawną zdniem 30 marca 2001 r.).

W tym stanie rzeczy szczególnie istotne znaczenie mają zasadywykształcone w drodze praktyki parlamentarnej, i które w drodze zwy-czaju kształtują tryb postępowania w omawianym przypadku (por. pktIII).

Druki sejmowe to nie tylko projekty ustaw, sprawozdania komisjisejmowych i inne dokumenty związane z procesem legislacyjnym, totakże projekty uchwał Sejmu, wnioski związane z tzw. funkcją kre-acyjną Sejmu (polegającą na powoływaniu i odwoływaniu innych or-ganów konstytucyjnych), informacje na temat interpelacji i zapytań,wnioski personalne związane ze stanowiskami w organach Sejmu, atakże wiele innych kategorii dokumentów. Mając na uwadze, iż pyta-nie sformułowane w zleceniu postawione zostało na tle konkretnegostanu faktycznego i dotyczy druków sejmowych związanych z realiza-cją prawa inicjatywy ustawodawczej, dalsze uwagi odnosić się będąprzede wszystkim do problemu prostowania błędów w drukach zawie-rających projekty ustaw.

II. Nie wdając się w bardziej szczegółową analizę różnych możli-wych odmian „błędu”, za podstawę dalszych rozważań przyjąć możnanajbardziej ogólny podział błędów na błędy techniczne i błędy meryto-

Ekspertyzy 29

ryczne. Przez błędy techniczny autor rozumie wszelkie rodzaju błędyjęzykowe (ortograficzne i interpunkcyjne), a także te błędy legislacyj-ne, które mają charakter techniczny tj. nie zmieniają normatywnegosensu przepisu obarczonego błędem (np. błędna numeracja przepi-sów). Błędem merytorycznym jest natomiast taki błąd, który prowadzido odmiennego sensu normatywnego tej jednostki redakcyjnej aktuprawnego, która opatrzona jest błędem. Wskazany podział nie jestoczywiście podziałem ostrym. W praktyce błąd pozornie technicznymoże zmieniać merytoryczny sens przepisu (np. sposób użycia wzdaniu przecinka może zmieniać jego sens). Przyjąć zatem należy, iżw przypadku błędów, których charakter jest niejednoznaczny postę-pować należy tak, jak w przypadku błędów merytorycznych.

Wydaje się, iż niewielkie praktyczne znaczenie ma problem prosto-wania błędów technicznych. Błąd taki – w momencie, gdy zostaniezauważony - powinien zostać wyeliminowany przez komisję pracującąnad projektem. Nie wydaje się konieczne stosowanie w takim przy-padku jakieś szczególnej procedury dla usuwania błędów tego typu.Zasadnicze znaczenie ma natomiast problem usuwania błędów me-rytorycznych. Dalsze uwagi dotyczyć będą błędów należących do tejwłaśnie kategorii.

Teoretycznie błąd w tekście druku sejmowego powstać może wyni-ku powielenia tekstu obarczonego błędem (różniącego się od orygi-nału projektu) i może być skutkiem pomyłki służb technicznych Kan-celarii Sejmu (błąd powstał wówczas „w Sejmie”) albo może być skut-kiem pomyłki służb technicznych podmiotu inicjującego postępowanieustawodawcze (błąd powstał wówczas „u wnioskodawcy”).

Wydaje się, iż w pierwszym przypadku (błąd powstał „w Sejmie”)prawidłowy tryb postępowania nie może budzić wątpliwości. Projektpowinien zostać wydrukowany ponownie w formie druku sejmowego,któremu nadać należy nowy numer (w praktyce stosuje się „stary”numer druk z dodatkiem litery „A”). Druk opatrzony błędem powinienzostać anulowany (pozbawiony mocy prawnej), a posłowie i wszystkiezainteresowane organy powinni otrzymać stosowną informację wraz zwyjaśnieniem przyczyn anulowania błędnego druku.

Drugi przypadek – błąd powstał zanim projekt znalazł się w Sejmie(w wyniku pomyłki służb technicznych podmiotu wnoszącego projekt)– nasuwać może pewne wątpliwości, co do wyboru prawidłowego tokupostępowania mającego na celu usunięcie błędu. Teoretycznie możnaby uznać, iż wprowadzenie przez wnioskodawcę jakichkolwiek zmian

30 Ekspertyzy

do treści projektu, po złożeniu go na ręce Marszałka Sejmu (art. 31ust. 1 Regulaminu Sejmu) możliwe jest jedynie w formie poprawki doprojektu nazywanej zwyczajowo „autopoprawką”. Dalsza analiza tegozagadnienia wykazuje jednak, iż wniosek taki byłby wnioskiem po-chopnym.

Wykonanie inicjatywy ustawodawczej wymaga – w wypadku orga-nów kolegialnych - podjęcia stosownej uchwały ustalającej tekst pro-jektu (Rada Ministrów, Senat, komisja sejmowa), a w wypadku pozo-stałych podmiotów wymaga złożenia podpisu (podpisów) pod doku-mentem zawierającym tekst projektu (Prezydent, grupa posłów, grupaobywateli). Nie wdając się w tym miejscu w analizę różnic międzysposobem wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez poszczegól-nych wnioskodawców stwierdzić należy, iż w każdym przypadkuczynność ostatecznego ustalenia tekstu projektu jest czynnością od-rębną od czynności złożenia projektu na ręce Marszałka Sejmu.

Taki stan rzeczy rodzi pytanie o właściwy tryb postępowania, wmożliwej w realnym świecie sytuacji, gdy zaistniała rozbieżność (błąd)między ostatecznie ustalonym tekstem projektu a dokumentem złożo-nym na ręce Marszałka Sejmu. Chodzi zatem np. o sytuację, gdy popodjęciu przez Radę Ministrów uchwały o wykonaniu inicjatywy usta-wodawczej – ustalającej ostatecznie tekst projektu - na skutek pomyłkisłużb technicznych obsługujących Radę Ministrów, w tekście złożo-nym Marszałkowi Sejmu znalazł się błąd.

Gdyby przyjąć, iż sanowanie takiego błędu przez wnioskodawcęmożliwe jest jedynie w trybie autopoprawki, to oznaczałoby to, iż RadaMinistrów mimo, iż uchwaliła „prawidłowy” tekst projektu, na skutekbłędu służb technicznych, ponownie musi podjąć uchwałę o zgłosze-niu poprawki do projektu. Zgodnie z § 40 ust. 3 uchwały nr 13 RadyMinistrów z dnia 25 lutego 1997 r. Regulamin pracy Rady Ministrów(M. P. Nr 15 poz. 144 z późn.zm.) „merytoryczne zmiany stanowiskaRady Ministrów wyrażonego w projekcie dokumentu rządowego wy-magają odrębnego upoważnienia Rady Ministrów, udzielonego, sto-sownie do stanu prac nad projektem i jego rodzaju, jednocześnie zprzyjęciem przez Radę Ministrów autopoprawki do projektu doku-mentu rządowego lub przyjęciem przez Radę Ministrów stanowiskawpisanego do protokołu ustaleń posiedzenia Rady Ministrów”, zaś ust.5 nakazuje, by autopoprawki do projektów dokumentów rządowychpodlegały opracowaniu, uzgodnieniu i rozpatrzeniu w trybie przewi-dzianym dla projektów dokumentów rządowych (wprawdzie przedsta-

Ekspertyzy 31

wiciele Rządu mogą w Sejmie i w Senacie zgłaszać, bez odrębnegoupoważnienia, propozycje zmian w rządowych projektach ustaw lubinnych dokumentach rządowych, jeżeli są one uzasadnione ze wzglę-dów legislacyjnych lub redakcyjnych (§ 40 ust. 3 Regulaminu pracyRP) jednak nie dotyczy to zmian mających charakter merytoryczny).

Gdyby służby techniczne przekazując tekst autopoprawki ponownieobarczyły go błędem - a teoretycznie wykluczyć tego nie można - tokonsekwencją takiego toku rozumowania musiałaby być konstatacja,iż Rada Ministrów chcąc skutecznie usunąć z projektu błąd po razkolejny powinna podjąć uchwałę w sprawie projektu.

Błędom popełnianym przez służby techniczne w trakcie wykonywa-nia czynności technicznych związanych z „składaniem projektu naręce Marszałka Sejmu” nie można przypisywać mocy dezawuowania(pozbawiania waloru prawnego) aktów woli podmiotu wykonującegoinicjatywę ustawodawczą. Jeżeli Rada Ministrów ustaliła tekst projektuustawy, który następnie ma zostać złożony na ręce Marszałka Sejmu,to wydaje się, iż błędy popełnione przez urzędników wykonującychczynności techniczne związane z fizycznym dostarczeniem projektudo Sejmu nie mogą wywierać skutków prawnych w zakresie treścitego projektu.

Nie może budzić wątpliwości, iż druk sejmowy powinien być sporzą-dzany w oparciu o dokument zawierający tekst projektu ostatecznieustalony przez Radę Ministrów w stosownej uchwale. Przyjmując, iżoryginał takiego dokumentu – mający zapewne charakter załącznikado odpowiedniej uchwały RM znajduje się w archiwum Kancelarii Pre-zesa RM (zgodnie z § 31 ust. 6 uchwały nr 13 Rady Ministrów z dnia25 lutego 1997 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. Nr 15, poz.144 z późn.zm.) zapis posiedzenia RM oraz protokół ustaleń są prze-chowywane w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, z zachowaniemprzepisów o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej), uznać nale-ży, iż na ręce Marszałka Sejmu powinna być składana kopia orygina-łu.

Konkluzją niniejszych rozważań jest pogląd, iż w sytuacji gdy mię-dzy oryginałem dokumentu zawierającego tekst projektu, a jego kopiąprzedłożoną Marszałkowi Sejmu zachodzą różnice (kopia obarczonajest błędem) dopuszczalne jest sprostowanie takiego błędu w trybieanalogicznym jak w przypadku błędów popełnionych „w Sejmie”. Wy-daje się, iż w takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów reprezentującyRadę Ministrów powinien, wyjaśniając okoliczności związane z

32 Ekspertyzy

przedłożeniem tekstu projektu ustawy opatrzonego błędem, wystąpićdo Marszałka Sejmu o podjęcie czynności mających na celu sprosto-wanie tego błędu.

Wydaje się zatem, iż również w takim przypadku projekt pozbawionybłędu powinien zostać wydrukowany ponownie w formie druku sej-mowego oznaczonego „starym” numerem z dodatkiem litery „A”, zaśopatrzony błędem powinien zostać anulowany (pozbawiony mocyprawnej). Posłowie i wszystkie zainteresowane organy powinni otrzy-mać stosowną informację wraz z wyjaśnieniem przyczyn anulowaniabłędnego druku

Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, iż omawiane czynnościzwiązane z „prostowaniem błędu” mogą być swobodnie wykonywanejedynie na początkowym etapie procesu legislacyjnego. Jeżeli błąd ocharakterze merytorycznym ujawniony zostałby w zaawansowanejfazie procesu ustawodawczego (po przeprowadzeniu I czytania naposiedzeniu Sejmu lub po przedstawieniu przez komisję, rozpatrującąprojekt w I czytaniu, sprawozdania z jej prac), wówczas nie wydaje siędopuszczalne sanowanie takiego błędu poprzez anulowanie drukuopatrzonego błędem. Wydaje się, iż granicznym momentem procesuustawodawczego, po upływie którego nie jest możliwe anulowaniedruku opatrzonego błędem, powinna być pierwsza merytoryczna de-cyzja Sejmu lub jego organów w sprawie projektu. Nie może budzićwątpliwości, iż przedmiotem procesu ustawodawczego, na który skła-dają się decyzje Sejmu i jego organów (począwszy od decyzji Mar-szałka Sejmu o skierowaniu do I czytania), powinien być – we wszyst-kich fazach tego procesu – ten sam projekt ustawy. Zmiany meryto-ryczne w tekście projektu – w trakcie poszczególnych etapów proce-dury - legislacyjnej powinny być dokonywane jedynie w trybie popra-wek i wniosków do projektu.

III. Odwołując się do zwyczaju związanego z prostowaniem błędówwskazać należy, iż w III kadencji Sejmu Marszałek Sejmu dwukrotniedokonał anulowania druku sejmowego.

Na wniosek Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustawdotyczących wynagrodzenia osób pełniących niektóre funkcje publicz-ne, a także osób zatrudnionych w niektórych zakładach pracy anulo-wany został Druk Sejmowy nr 1506 zawierający sprawozdanie z prackomisji. W jego miejsce ukazał się Druk Sejmowy nr 1506-A.

W drugim przypadku sekretarz Rady Ministrów Aleksander Proksawystosował w dniu 18 stycznia 2000 r. pismo do Marszałka Sejmu, w

Ekspertyzy 33

którym poinformował, „że do pisma Prezesa Rady Ministrów z dnia 22grudnia 1999 r. przekazującego projekt ustawy o zmianie ustawy orezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw, zostałw skutek pomyłki służb Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dołączonyniewłaściwy tekst tego projektu, który nie uwzględniał poprawekwprowadzonych do tekstu przez Radę Ministrów na posiedzeniu wdniu 14 grudnia 1999 r.”.

Autor zwracał się prośbą do Marszałka Sejmu „o podjęcie decyzji ozastąpieniu nieprawidłowego tekstu projektu zawartego w Druku Sej-mowym nr 1614 tekstem prawidłowym” przekazanym w załączeniu. Wodpowiedzi na pismo Marszałek Sejmu podjął decyzję o anulowaniuDruku Sejmowego nr 1614 i zarządził ponowny druk projektu (DrukSejmowy nr 1614-A).

10 kwietnia 2002 r.

34 Ekspertyzy

W SPRAWACH PRAWNYCH ZWIĄZANYCH Z MOŻLIWOŚCIĄODWOŁANIA MARSZAŁKA SEJMU

JANUSZ MORDWIŁKO

Zagadnienie prawa Sejmu do odwołania z funkcji marszałka lub wi-cemarszałka Sejmu było przedmiotem wielu wypowiedzi przedstawi-cieli doktryny prawa państwowego, a także publicystów. W doktrynieprawa konstytucyjnego zdaje się przeważać pogląd o możliwości od-wołania ze stanowiska marszałka lub wicemarszałka Sejmu, acz niemożna poglądu tego uznać za powszechny. Wydaje się, iż opróczważnych wypowiedzi na łamach literatury, w tym podręczników prawakonstytucyjnego, szczególne znaczenie mają wypowiedzi poświęconetemu zagadnieniu w postaci ekspertyz sporządzonych dla KancelariiSejmu.

W ekspertyzach tych, zarówno w sporządzonych w 1993 roku(L. Garlicki, J. Karolczak i B. Szepietowska), jak i sporządzonych w1998 r. (P. Sarnecki, J. Mordwiłko), wszyscy wypowiadający się eks-perci uznali, iż istnieje prawna możliwość odwołania przez Sejm, wtrakcie kadencji, osób którym Izba powierzyła funkcję marszałka lubwicemarszałka. Szeroko motywowane opinie w sprawie odwoływalno-ści znane są przede wszystkim dlatego, iż były one publikowane wkolejnych edycjach wydania Regulaminu Sejmu w ekspertyzach i opi-niach Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu (wydanie ostatnie -Kancelaria Sejmu z 2001 r., ss. 8-16).

O ile mi wiadomo nikt z wymienionych ekspertów nie zmienił wsprawie zdania, piszący opinię w 1993 roku prof. L. Garlicki swój po-gląd, wyrażony w ekspertyzie, potwierdził w późniejszych (już nagruncie Konstytucji z 1997 r.) fundamentalnych publikacjach: Komen-tarz do Konstytucji, komentarz do art. 110 Konstytucji, uwaga 6, ss. 4-5, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2000 oraz w podręcznikuPolskie prawo konstytucyjne, wyd. Liber, Warszawa 2001, ss. 216-217.

Do listopada 2001 r. omawiane zagadnienie miało w istocie cha-rakter głównie teoretyczny, ale w dniu 29 listopada 2001 r. Sejm, na 6posiedzeniu, odwołał z funkcji wicemarszałka Sejmu p. Posła A.Leppera (Spraw. Sten. z 6 posiedzenia Sejmu w dniu 29.11.2001 r.).Ta istotna precedensowa decyzja Sejmu zapadła po wszechstronnejdebacie parlamentarnej, u podłoża której leżał nie tylko wniosek o

Ekspertyzy 35

odwołanie z funkcji wicemarszałka, ale także merytoryczna, oparta naanalizie prawnej, wypowiedź p. Poseł Renaty Beger podważającejprawo Sejmu do odwołania marszałka (wicemarszałka) z powierzonejfunkcji (Spraw. Sten., jw., ss. 204-205).

Niezmieniony stan prawny od czasu napisania przeze mnie eksper-tyzy oraz precedens sejmowy, utwierdzający w postrzeganiu sprawypowoduje, że podtrzymuję swoją obszerną opinię z dnia 9 lutego 1998roku oraz wyrażone w niej racje.

W tej sytuacji przedmiotem dalszych rozważań uczynię kwestieskutków prawnych decyzji Sejmu o odwołaniu Marszałka oraz działańniezbędnych do uzdrowienia sytuacji po decyzji Sejmu o odwołaniuMarszałka.

Całe powyższe zagadnienie jest tym bardziej zasadne, że o ile pra-wo Sejmu do odwołania Marszałka postrzegam analogicznie do prawaodwołania Wicemarszałka, to skutki prawne odwołania tych dwóchpiastunów stanowisk sejmowych są wyraźnie zróżnicowane. Zróżni-cowanie to wynika z odmiennej pozycji ustrojowej i zakresu kompe-tencji Marszałka i Wicemarszałka Sejmu. Marszałek Sejmu jest nietylko wewnętrznym organem izby, ale także z mocy Konstytucji iustaw przysługuje mu i tylko jemu wiele istotnych kompetencji ustro-jowych tzw. kompetencji zewnętrznych. Wicemarszałkowie są nietylko wyłącznie organami wewnętrznymi Izby, ale co najważniejsze„zastępują Marszałka Sejmu w zakresie przez niego określonym” (art.11 ust. 3 Regulaminu Sejmu). Tak więc w myśl Regulaminu Sejmutylko Marszałkowi przysługuje pełnia wewnątrzsejmowych kompetencjiregulaminowych, przysługują mu wszystkie kompetencje określone wKonstytucji (art. 110 ust. 2 Konstytucji) i w Regulaminie Sejmu jakokierowniczemu organowi Sejmu. Wicemarszałkowie realizują tylkopewną „część” kompetencji Marszałka, część, którą otrzymują decyzją(zarządzeniem) Marszałka. Dlatego o ile odwołanie Wicemarszałka(zwłaszcza kiedy Sejm powołuje kilku wicemarszałków) może być dlaizby nie odczuwalne (nie nastręczające kłopotów), o tyle odwołanieMarszałka może mieć poważne konsekwencje dla funkcjonowaniaIzby i nie tylko Izby, skoro Marszałkowi przysługuje niemała liczbaznaczących konstytucyjnych i ustawowych uprawnień „zewnętrznych”.

Poza rozważaniami pozostawiam skutki prawne odwołania Marszał-ka dla realizacji przez niego tzw. uprawnień zewnętrznych. Należybowiem stwierdzić jednoznacznie, iż uprawnienia zewnętrzne, nieza-leżnie od ich podstawy (Konstytucja czy ustawa), rodzaju i rangi przy-

36 Ekspertyzy

sługują tylko i wyłącznie Marszałkowi, i tylko piastun urzędu MarszałkaSejmu może je wykonywać, w ich wypełnianiu (pomijam zastępstwoPrezydenta, bo w tym przypadku Marszałka Sejmu może zastąpićMarszałek Senatu), nie może Marszałka Sejmu zastąpić żaden pod-miot. A zatem Sejm uchwałą (ustawa nie wchodzi w rachubę zewzględu na ogólny charakter tego aktu prawnego) nie mógłby upo-ważnić Wicemarszałka do wypełniania tzw. zewnętrznych kompetencjiMarszałka, uchwała taka byłaby sprzeczna z Konstytucją i odpowied-nimi ustawami, a więc nieskuteczna prawnie. Niemożliwość zastąpie-nia Marszałka w jego kompetencjach zewnętrznych, prowadzi downiosku, iż właśnie ze względu na te kompetencje i ich duże znacze-nie ustrojowe – Sejm, w przypadku odwołania Marszałka, powinien (toobowiązek wynikający z Konstytucji) dokonać niezwłocznie wyborunowego piastuna urzędu Marszałka, i chociaż konstatacja ta wydajesię być oczywista, to należy ją wyartykułować, bowiem niezwłocznośćwyboru nowego Marszałka jest konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu;pieczołowitość wypełnienia tego obowiązku wynika z roli ustrojowejMarszałka Sejmu i roli Konstytucji w demokratycznym państwie praw-nym.

Zasadę posiadania przez Sejm Marszałka, jako kierowniczego or-ganu wewnętrznego, podkreśla Regulamin Sejmu stanowiąc, iż wybórpiastuna przeprowadza się na pierwszym posiedzeniu nowowybrane-go Sejmu (art. 2 ust. 2 i art. 3 Regulaminu Sejmu). Posłowie nowowy-branego Sejmu, maja tak działać, aby polityczne rozstrzygnięcia doty-czące wyboru Marszałka zapadły przed pierwszym posiedzeniemSejmu i na posiedzeniu tym został przeprowadzony wybór Marszałka.

Niezwłoczność wyboru Marszałka w każdej sytuacji, jako kierowni-czego organu wewnętrznego Izby, wynika z dającej się wyprowadzić zKonstytucji zasady sprawności działania Sejmu.

Poprawna pod względem prawnym uchwała Sejmu o odwołaniuosoby, z piastowanego urzędu Marszałka Sejmu, jest skuteczna bez-pośrednio i bezwzględnie. Osoba odwołana z funkcji Marszałka prze-staje pełnić funkcje z chwilą odwołania. Sejm nie ma możliwości po-wierzenia osobie odwołanej z funkcji Marszałka tymczasowego peł-nienia obowiązków, tymczasowego tzn. do czasu wyboru nowegopiastuna na stanowisko Marszałka. Regulaminowi Sejmu znane sąstanowiska Marszałka Seniora, Marszałka i wicemarszałków, nie jestznana instytucja Marszałka tymczasowo pełniącego funkcje, marszał-ka na oznaczony okres czasu itp. Bez zmiany zatem regulaminu,

Ekspertyzy 37

Sejm incydentalną uchwałą nie może tworzyć stanowisk i konstrukcjiprzez Regulamin Sejmu nie przewidzianych.

Marszałka Sejmu zastępują wicemarszałkowie, przy czym Regula-min sam nie określa zakresu tego zastępstwa, nie czyni tego równieżSejm dokonując wyboru wicemarszałków, których zawsze jest kilku (ichyba z brzmienia art. 4 ust. 2 Regulaminu Sejmu wynika, iż powinnobyć ich więcej niż jeden). Jedynie ich liczbę, w drodze uchwały ustalaSejm.

Regulamin Sejmu nie rozgranicza zatem w sposób precyzyjny, aprzede wszystkim rozłączny, zakresu zastępstwa Marszałka przezwicemarszałków, sprawa ta generalnie pozostawiona jest, co jestzrozumiałe i poprawne, praktyce parlamentarnej. Ażeby nie docho-dziło jednak do kolizji kompetencji, w szczególności pomiędzy wice-marszałkami, w zakresie „zastępstwa” Marszałka, Regulamin stanowi(art. 11 ust. 3 Regulaminu Sejmu), że wicemarszałkowie zastępująmarszałka „w zakresie przez niego określonym”, a zatem to z mocydecyzji (zarządzenia) Marszałka, poszczególnym wicemarszałkomprzypada pewien „zakres” tego zastępstwa, taka konstrukcja służyzasadzie efektywności i sprawności funkcjonowania Sejmu. Z mocyRegulaminu wicemarszałkowie są więc zastępcami Marszałka w za-kresie spraw, czy raczej sfer, przez niego określonych, przy czymokreślenie to nie ma charakteru bardzo ścisłego i rozłącznego, wprzypadkach wątpliwych (sporu kompetencyjnego pomiędzy wicemar-szałkami) rozstrzyga Marszałek. Zwyczajowo przyjmuje się, iż opróczzakresu zadań przypisanego wicemarszałkowi zarządzeniem Mar-szałka, każdy z wicemarszałków upoważniony jest do kierowania ob-radami Sejmu (art. 105 Regulaminu Sejmu), chyba że Marszałek po-stanowi inaczej, a więc wyraźną decyzją wyłączy z zakresu działaniawicemarszałka prawo kierowania, czy raczej jak stanowi Konstytucja(art. 110 ust. 2 Konstytucji) a także Regulamin (art. 11 ust. 1 pkt 4)przewodniczenia obradom Sejmu.

Regulaminowa konstrukcja stosunków pomiędzy Marszałkiem a wi-cemarszałkiem (wicemarszałkami) wskazuje, że wicemarszałkowieprzywołani są do zastępowania Marszałka w sytuacji normalnej, tzn.gdy stanowisko Marszałka jest obsadzone. Pełniący urząd Marszałekwyznacza swoją decyzją pewien zakres zastępstwa dla wicemarszał-ka, ale tylko pewien „określony zakres”, a więc pewną część z całko-witego zakresu kompetencji przysługujących Marszałkowi. Skoro Mar-szałek ma prawo (art. 11 ust. 3 Regulaminu Sejmu) określenia tylko

38 Ekspertyzy

pewnego zakresu (a więc pewnej części z całości) uprawnień zastęp-czych wicemarszałkowi, to nie wydaje się prawidłowe, a może nawet imożliwe, aby Marszałek, przed odwołaniem z funkcji Marszałka, mógłpowierzyć jednemu z wicemarszałków prawo zastępowania go w ca-łości. Z Regulaminu wynika bowiem (Sejm może w drodze uchwałyustanowić tylko „liczbę” wicemarszałków), że status prawny (regula-minowy) powołanych przez Sejm wicemarszałków jest równy, innymisłowy wicemarszałkowie z prawnego punktu widzenia są sobie równi.

Możliwość zróżnicowania, nie tyle zresztą prawnego co faktycznegoroli wicemarszałków, przewiduje Regulamin w sytuacji, gdy urządMarszałka jest obsadzony, Marszałek może wówczas zróżnicowaćzakres swojego zastępstwa pomiędzy wicemarszałkami, jednemupowierzając szerszy zakres i to spraw ważniejszych, innemu zakreswęższy i to spraw mniej znaczących. Z art. 11 ust. 3 Regulaminu Sej-mu wynika jednak wniosek, że Marszałek wszystkim powołanym przezSejm wicemarszałkom musi określić (a więc powierzyć) jakiś (szerszylub węższy) zakres spraw, w którym zastępują oni Marszałka. Zbrzmienia tego przepisu wynika, iż Marszałek nie może powierzyćjednemu spośród wicemarszałków „całkowitego” zastępstwa (w całymzakresie kompetencji przysługujących Marszałkowi), a pozostałym niepowierzyć żadnego zakresu zastępstwa, a więc żadnych spraw, wktórych mogliby oni zastępować Marszałka.

W świetle takiej interpretacji treści art. 11 ust. 3 Regulaminu Sejmutym bardziej niezgodne z tym przepisem byłoby powierzenie przezurzędującego Marszałka zastępstwa, w pełnym zakresie kompetencjiprzysługujących Marszałkowi, jednemu z wicemarszałków „na przy-szłość”, a więc po spełnieniu warunku, warunku polegającego na od-wołaniu Marszałka przez Sejm. Marszałek nie może skutecznie praw-nie powierzyć pewnego zakresu kompetencji wicemarszałkowi podwarunkiem przyszłym i niepewnym.

Uznaję zatem, że urzędujący Marszałek nie może powierzyć jedne-mu z wicemarszałków prawa do zastępowania Marszałka w całymzakresie wewnątrzsejmowych kompetencji przysługujących Marszał-kowi, które to zastępstwo realizowane byłoby (byłoby skuteczne) podecyzji Sejmu o odwołaniu Marszałka.

W przypadku zatem gdyby urzędujący Marszałek, ustalając porzą-dek dzienny posiedzenia Sejmu podjął decyzję o wpisaniu do porząd-ku dziennego posiedzenia izby projektu uchwały o odwołaniu Mar-szałka Sejmu, to powinien zostać przygotowany przez Prezydium

Ekspertyzy 39

Sejmu projekt uchwały Sejmu (art. 30 Regulaminu Sejmu), mocą któ-rej Sejm powierzałby jednemu z wicemarszałków wykonywaniewszystkich wewnątrzsejmowych kompetencji Marszałka Sejmu doczasu wyboru nowego Marszałka. Projekt uchwały, do wniesienia iuzasadnienia której Prezydium Sejmu zobowiązałoby jednego spo-śród zasiadających w nim wicemarszałków, stałby się przedmiotemobrad Sejmu i głosowania tylko wówczas, gdyby Sejm uprzednio od-wołał Marszałka Sejmu.

Wskazuję, iż podmiotem najbardziej właściwym (co w świetle art. 30Regulaminu Sejmu nie oznacza wyłącznym) do przygotowania i wnie-sienia projektu uchwały w sprawie zastępstwa Marszałka, po jegoodwołaniu z funkcji, jest Prezydium Sejmu, jest to bowiem kierowniczyorgan Sejmu predestynowany, z mocy Regulaminu, do wykonywaniatakich zadań i mający najbardziej proste możliwości prawne współ-działania z Konwentem Seniorów, który w tych sprawach ma prawowypowiadania się (art. 17 ust. 1 pkt 4 Regulaminu Sejmu).

Uchwała Sejmu o tymczasowym powierzeniu wicemarszałkowi pra-wa do zastępowania Marszałka w całokształcie jego wewnątrzsejmo-wych kompetencji, w przypadku uprzedniego odwołania Marszałka zjego stanowiska, jest moim zdaniem, najbardziej prawidłowym (zgod-nym z Konstytucją i Regulaminem) sposobem uzdrowienia sytuacjipowstałej na skutek odwołania przez Sejm Marszałka w czasie trwa-nia kadencji.

10 czerwca 2002 r.

40 Ekspertyzy

PRAWNE PROBLEMY ZWIĄZANE Z MOŻLIWOŚCIĄ ODWOŁANIAMARSZAŁKA SEJMU

PAWEŁ SARNECKI

W prezentowanej opinii odnoszę się do sformułowanych pytań:I. Dopuszczalność odwołania przez Sejm swego Marszałka, na

gruncie aktualnych przepisów prawnych?W sprawie tej podtrzymuję swe stanowisko, wyrażone przy okazji

opiniowania sprawy możliwości odwołania przez Sejm swych wice-marszałków. Pomimo braku wyraźnego przepisu konstytucyjnego,ustawowego czy regulaminowego w tej materii jestem zdania, żeczynność taka jest dopuszczalna, gdyż idzie tu o osobę pełniącąfunkcję organu wewnętrznego Sejmu i co więcej, reprezentującegoSejm. Trudno dopuścić, aby Sejm nie mógł zmienić obsady personal-nej organu, który go reprezentuje - w sytuacji, w której utracił zaufaniedo osoby sprawującej funkcję tego właśnie organu.

II. Jak należałoby postępować w sytuacji, gdyby po takim odwołaniunie udało się od razu wybrać nowego Marszałka Sejmu. Kto miałbywówczas, tj. do czasu dokonania definitywnego wyboru, sprawowaćjego funkcje?

Pierwszą odpowiedzią w tej kwestii, która nasuwa się w sposób na-turalny jest, że kompetencje Marszałka powinny wówczas przejść dorąk jego zastępcy, czyli wicemarszałka. Wicemarszałek nie jestwprawdzie formalnie zaliczony przez Regulamin Sejmu do grona jegoorganów (por. art. 10 Regulaminu Sejmu); ponieważ jednak jest topodmiot, znany Konstytucji (por. jej art. 110 ust. 1), wszelkie postano-wienia regulaminowe odnoszące się do wicemarszałka należy uznaćza legalne.

Wyłania się tu jednak pewna trudność polegająca na tym, że Kon-stytucja i regulamin przewiduje funkcjonowanie kilku wicemarszałków(użycie liczby mnogiej w powołanym przepisie konstytucyjnym, w art.4 ust. 2 i 3 oraz 11 ust. 3, 12, 16 i in. Regulaminu Sejmu), nie wpro-wadzając między nimi jakichkolwiek precedencji. Pewnej odpowiedziw przedmiotowej kwestii udziela art. 11 ust. 3 Regulaminu Sejmu, wmyśl którego "Marszałka Sejmu w zakresie przez niego określonymzastępują wicemarszałkowie Sejmu". Quid iuris jednak, gdy odwołanyMarszałek nie dokona wymaganego przez zacytowany przepis okre-ślenia? Niemniej jednak już sam art. 11 ust. 3 wypowiada m.zd. nor-

Ekspertyzy 41

mę, że do zastępowania Marszałka powołany jest zawsze wicemar-szałek, a nie ktokolwiek inny. Wynika to też z istoty rzeczy, z samejnazwy (konstytucyjnej) jego funkcji.

W tej sytuacji należy dokonać zabiegu interpretatorskiego, którybydoprowadził do takiego wskazania, o którego wicemarszałka będzie tuszło. Wobec braku przepisu odnoszącego się wprost do tej sytuacji,należy sięgnąć do innego rodzaju wykładni. Wyjście m.zd. znajdziemyprzybliżając sobie charakter urzędu przewodniczącego izby parla-mentarnej, rzecz jasna w państwie demokratycznym. Jest to przedewszystkim osoba, reprezentująca parlament jako organ przedstawi-cielski Narodu, stojąca na straży jego praw i praw parlamentarzystów,zatroskana o sprawność jego obrad i w tym wszystkim politycznemożliwie neutralna wobec wszelkich opcji politycznych znajdującychsię w parlamencie, w równym stopniu realizująca interesy wszystkichdeputowanych (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne,Warszawa 1997, s. 139 i n. oraz powołana tam literatura). Z pewno-ścią można powiedzieć, że takie wyobrażenie roli Marszałka Sejmuprezentuje i Konstytucja (art. 110 ust. 2) a zwłaszcza art. 11 Regula-minu Sejmu. Nie jest przecież rzeczą przypadkową, że w państwach oustrojach parlamentarnych, przewodniczący izby parlamentarnej (tej oszerszych kompetencjach) zastępuje głowę państwa (vide art. 131Konstytucji).

Opowiadam się w takiej sytuacji za przejęciem funkcji marszałkow-skich, po odwołanym Marszałku, przez tego z wicemarszałków, któryzostał wybrany na tę funkcję największą liczbą głosów, a więc posia-dającym zaufanie możliwie największej liczby deputowanych. Dospełniania funkcji przewodniczącego izby posiadanie takiego zaufaniajest sprawą najwyższej wagi, a więc - w konsekwencji - im ten stopieńjest wyższy, tym lepiej. Byłoby doprawdy czymś niesłusznym, gdybyfunkcję tę przejął wicemarszałek o niższym stopniu zaufania, legity-mujący się niższą liczbą uzyskanych głosów.

Odpowiedź taka znajduje m.zd. potwierdzenie także w eliminacji in-nych alternatyw, wchodzących tu w grę teoretycznie, jako mniej legi-tymowanych. Można by tu rozważać sięgnięcie do zasady starszeń-stwa (wiekiem) wśród wicemarszałków, gdyż pewne nawiązywanie do"seniority rule" widoczne jest w postanowieniach Regulaminu Sejmu,przede wszystkim w instytucji Marszałka-Seniora. Ale jest to nawiąza-nie doprawdy śladowe i jedyne. Inną odpowiedzią alternatywną byłobypowołanie wicemarszałka, pochodzącego z najliczniejszej frakcji par-

42 Ekspertyzy

lamentarnej, co jednak kłóciłoby się z ustrojowo zakładaną neutralno-ścią. Oczywiście może to być również osoba, wybrana największąilością głosów. Ostatnią możliwością, którą tu można rozważać byłobychyba sięgnięcie po losowanie, co nie bardzo licuje m.zd. z charakte-rem urzędu.

W konkluzji powyższych rozwiązań wyrażam opinię, że w aktual-nych rozwiązaniach prawnych implicite mieści się reguła, że w wypad-ku odwołania Marszałka Sejmu, bez określenia przez niego, który zwicemarszałków przejmuje w zastępstwie jego funkcje - przejęcie todokonywane jest przez tego z wicemarszałków, który uzyskał najwię-cej głosów w trakcie wyboru wicemarszałków.

13 czerwca 2002 r.

Ekspertyzy 43

PRZEKAZANIE UPRAWNIEŃ ORGANU ZAŁOŻYCIELSKIEGOZOZ-U DLA NOWOUTWORZONEGO POWIATU

PIOTR RADZIEWICZ

I. W dniu 1 stycznia 2002 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrówz dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmia-ny nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu (Dz. U. Nr 62,poz. 631 z późn. zm.) powstał nowy Powiat Wschowski, na któregoterenie znajduje się Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnejwe Wschowie. Pomimo zmiany umiejscowienia ww. zoz-u w podzialeadministracyjnym państwa, Powiatowi Wschowskiemu nie przekazanouprawnień organu założycielskiego zoz-u. Organem założycielskim wdalszym ciągu pozostaje “stary” powiat, chociaż zoz nie znajduje sięjuż w jego granicach administracyjnych, ani nie świadczy usług zdro-wotnych – co do zasady – dla lokalnej społeczności Powiatu NowaSól.

II. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej(Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn.zm.) przewiduje, iż zmiana organuzałożycielskiego samodzielnego publicznego zoz-u może nastąpićtylko poprzez jego likwidację dokonaną przez dotychczasowy organzałożycielski. Jednakże taki tryb postępowania budzi protesty orga-nów powiatów oraz pracowników samego zoz-u, którzy obawiają sięnieuzasadnionych merytorycznie zmian organizacyjnych oraz utratyzatrudnienia, szczególnie, że jak podkreśla się w nadesłanym piśmie,opisywana sytuacja dotyczy “prawidłowo funkcjonującego zakładu”.

W związku z powyższym, Starosta Powiatu Nowa Sól zwraca się zpytaniem: w oparciu o jakie przepisy prawne nowopowstałe powiatymają przejąć uprawnienia organów założycielskich wobec samodziel-nych publicznych zoz-ów znajdujących się na ich terenie? Starostadomaga się ponadto znowelizowania rozporządzenia z dnia 22czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakła-dów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty isamorządy województw – dalej cytowane jako “rozporządzenie” –(Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872), które zostało wydane jako aktwykonawczy do art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r.– Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pu-bliczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

44 Ekspertyzy

Trzeba również zwrócić uwagę, że promocja i ochrona zdrowia jestjednym z ustawowych zadań publicznych o charakterze ponadgmin-nym. Narzędziem realizacji tych zadań przez powiat jest posiadanieodpowiedniej infrastruktury, w tym zoz-ów. Organy powiatu, które niesą organami założycielskimi zoz-u de facto nie mają żadnego wpływuna politykę zdrowotną i standard dostarczanych świadczeń medycz-nych na swoim terenie.

III. Podstawową cechą ustawy – Przepisy wprowadzające ustawyreformujące administrację publiczną, na podstawie której wydanezostało rozporządzenie ustanawiające wykaz zoz-ów przejętych przezjednostki samorządu terytorialnego, jest jej konkretność.

Ustawa wprowadzająca ze swej istoty może zawierać tylko przepisywyznaczające zachowania niepowtarzalne, które materializują siępoprzez jednorazowe zastosowanie. Celem ustawy wprowadzającejjest “przygotowanie” trwałego obowiązywania norm generalnych iabstrakcyjnych “ustawy wprowadzanej” (np. ustawy o samorządziepowiatowym), poprzez np.: uchylenie niektórych “starych” przepisów,uregulowanie spraw będących w toku, przekazanie kompetencji, utwo-rzenie instytucji itd.

Podobny charakter mają również akty wykonawcze wydane na pod-stawie ustawy wprowadzającej. Zazwyczaj mają one walor dostoso-wujący, przewidują rozwiązania przejściowe, jednorazowo normującejakąś kwestię, która jest istotna z uwagi na kompleksowo dokonywanezmiany normatywne przez ustawę “główną” (wprowadzaną). Wspo-mniane akty wykonawcze nie posiadają trwałego charakteru, nie wy-znaczają nowych, powtarzalnych zachowań. Z tego punktu widzeniapowszechnie uznawane reguły techniki legislacyjnej zabraniają ichnowelizacji.

IV. Powiat Wschowski utworzony został na podstawie art. 3 ustawyo samorządzie powiatowym.

Fakt ten przesądza o tym, że w sensie prawnym ustawa – Przepisywprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz roz-porządzenie ustanawiające wykaz zoz-ów przekazanych jednostkomsamorządu terytorialnego nie są i nie mogą być właściwym źródłempraw i obowiązków związanych z przekazaniem uprawnień organuzałożycielskiego zoz-u dla nowoutworzonego powiatu (nie ma w tymmomencie znaczenia, że rozporządzenie to zostało uznane za nie-konstytucyjne i musiało zostać wydane ponownie w terminie, kiedy

Ekspertyzy 45

było wiadomo, że powstanie nowy Powiat Wschowski – por. orzecze-nie TK, sygn. akt. K 20/99).

Mówiąc innymi słowy, rozporządzenie uchwalone na podstawieart. 47 ust. 2a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformująceadministrację publiczną nie jest odpowiednią podstawą prawną wsytuacji w jakiej znajduje się Powiat Wschowski i jego nowelizacjaniczego nie zmieni. Co więcej, z legislacyjnego punktu widzenia no-welizacja ww. rozporządzenia jest nawet niedopuszczalna, ponieważrozporządzenie to ustaliło wykaz przejmowanych zoz-ów jednorazo-wo, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dzisiejszej perspek-tywy ten czas już minął, a rozporządzenie spełniło swoje zadanie.Powiaty, które powstały na skutek wejścia w życie pakietu ustaw re-formujących administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. uzy-skały uprawnienia organów administracji rządowej, które utworzyłyzoz-y (przejęły uprawnienia organów założycielskich). PowiatWschowski stworzony został później i dlatego obowiązuje go już zu-pełnie inny stan prawny.

V. Wszystko to nie zmienia jednak faktu, że w obowiązującym stanieprawnym nie ma podstawy prawnej, która umożliwiałaby przekazanieuprawnień organu założycielskiego zoz-u dla nowego powiatu utwo-rzonego zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym (wdrodze rozporządzenia). Jest to niewątpliwa wada prawna, która po-winna zostać wyeliminowana, również z uwagi na przyszłe funkcjono-wanie całego systemu administracji publicznej. W moim przekonaniu,jedną z możliwości może być, np.:• znowelizowanie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, polega-

jące na dodaniu do jej treści przepisu o charakterze materialnym,który generalnie regulowałby problem przekazywania kompetencjiorganu założycielskiego zoz-u pomiędzy organami administracji pu-blicznej (w tym jednostkami samorządu terytorialnego) albo• rozszerzenie zakresu normowania art. 3 ustawy o samorządzie

powiatowym (analogiczne zmiany powinny zostać wtedy wprowadzo-ne również do ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorzą-dzie województwa), tak aby w przepisie upoważniającym do wydaniaaktu wykonawczego tworzącego nowy powiat zawarta została delega-cja do określenia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu norm do-stosowujących sytuację faktyczną do zmienionej sytuacji prawno-organizacyjnej (pojawia się nowy podmiot - powiat, który musi przejąć

46 Ekspertyzy

zastane mienie, środki finansowe, zobowiązania, sprawy w toku, jed-nostki organizacyjne, pracowników itd.).

VI. Podsumowując należy stwierdzić, iż zarzuty podniesione w pi-śmie przez Starostę Powiatu Nowa Sól, w zakresie w jakim zwraca onuwagę na brak uregulowań prawnych dotyczących przejęcia upraw-nień organu założycielskiego w stosunku do samodzielnych publicz-nych zakładów opieki zdrowotnej przez nowe powiaty utworzone napodstawie ustawy o samorządzie powiatowym, są uzasadnione.

W aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów dostosowujących,które w sposób wyczerpujący regulowałyby powyższą kwestię. Z dru-giej jednak strony, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zaistniałyproblem można rozwiązać za pomocą zmiany rozporządzenia usta-nawiającego wykaz zoz-ów przejętych przez jednostki samorząduterytorialnego. Nowelizacja tego rozporządzenia jest niedopuszczalnanie tylko ze względów legislacyjno-prawnych, ale nie miałaby onarównież znaczenia z uwagi na meritum komentowanego zagadnienia.

W tym sensie – moim zdaniem – koniecznym rozwiązaniem wydajesię być odpowiednia interwencja ustawodawcy, który powinien doko-nać stosownych zmian w którejś z wymienionych, w pkt IV. niniejszejopinii, ustaw.

18 czerwca 2002 r.

Ekspertyzy 47

PROBLEMY PRAWNE ZWIĄZANE Z OBSŁUGĄ FINANSOWĄSZKÓŁ I PRZEDSZKOLI PROWADZONYCH PRZEZ JEDNOSTKI

SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

ANTONINA TERESA GAJEWSKA

Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 328 z późn.zm.) nakładają na organy prowa-dzące szkoły (zatem także na jednostki samorządu terytorialnego)obowiązek zapewnienia im obsługi finansowej. Ustawodawca nieokreślił jednak, w sposób ścisły, jak jednostka samorządu terytorial-nego ma realizować to obowiązkowe zadanie. Może więc, stosującprzepisy ustaw określających ustrój samorządu, powołać odrębnąjednostkę organizacyjną lub zlecić to zadanie do wykonania dyrekto-rowi szkoły.

Utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego jednostki or-ganizacyjnej, której powierzone zostaną zadania związane z obsługąfinansową szkół i przedszkoli nie oznacza jednak zwolnienia dyrekto-rów szkół i przedszkoli, dla obsługi których ta jednostka została utwo-rzona z ustawowych obowiązków nałożonych na osoby kierujące danąjednostką.

Określenie obsługa finansowa szkół i przedszkoli oznacza zatemrealizowanie zadań w tym zakresie a nie przejęcie praw, obowiązkóworaz uprawnień obsługiwanej jednostki w ustanowionych wobec niejprzepisach prawa.

Dyrektor szkoły czy też przedszkola będzie, przykładowo, nadalzgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dysponowałśrodkami określonymi w planie finansowym szkoły lub przedszkolazaopiniowanym przez radę szkoły i ponosił odpowiedzialność za ichprawidłowe wykorzystanie. Pozostanie pracodawcą dla pracownikówzatrudnionych w szkole i to zarówno nauczycieli, jak i pracowników niebędących nauczycielami.

Prezentowana opinia odnosi się do pytań, skierowanych do BiuraStudiów i Ekspertyz, związanych z istniejącą możliwością wykonywa-nia obsługi finansowej szkół i przedszkoli przez odrębną jednostkęorganizacyjną w świetle przepisów:

1. Art. 28a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicz-nych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn.zm.), który stanowi:

48 Ekspertyzy

„1. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych, zwany dalej"kierownikiem jednostki", jest odpowiedzialny za całość gospodarkifinansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązkóww zakresie kontroli finansowej.

2. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w za-kresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obo-wiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem.”

Do sektora finansów publicznych zaliczane są - stosownie do art. 5ustawy - zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jednostkibudżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostekbudżetowych.

Szkoły i przedszkola publiczne zakładane i prowadzone przez jed-nostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 79 ustawy o syste-mie oświaty są jednostkami lub zakładami budżetowymi.

Jednostkę organizacyjną zajmującą się obsługą finansową szkół iprzedszkoli samorząd terytorialny może utworzyć jedynie w formachprzewidzianych ustawami czyli w formie jednostki budżetowej, zakładubudżetowego i gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej.

Zatem zarówno dyrektor szkoły, przedszkola jak i dyrektor jednostkiorganizacyjnej powołanej do obsługi finansowej są kierownikami jed-nostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 28a usta-wy o finansach publicznych.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż dyrektor szkoły jestodpowiedzialny za gospodarkę finansową szkoły i jej kontrolę. Niebędzie jednak mógł powierzyć kierownikowi jednostki powołanej doobsługi finansowej dokonywania określonych w ustawie o finansachpublicznych obowiązków z zakresu gospodarki finansowej. Może bo-wiem powierzyć te obowiązki pracownikom szkoły.

2. Art. 4 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 września 1994 r. o rachunko-wości (Dz. U. Nr 121, poz. 591 z późn.zm.):

Kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obo-wiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z ty-tułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakre-sie rachunkowości - z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowa-dzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - zostaną powierzoneinnej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez innąosobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej. W przypadku gdykierownikiem jednostki jest organ wieloosobowy, a nie została wska-

Ekspertyzy 49

zana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność ponoszą wszyscyczłonkowie tego organu.

Przepisy tej ustawy stosuje się do gmin, powiatów, województw i ichzwiązków, a także państwowych, gminnych, powiatowych i wojewódz-kich: jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostekbudżetowych, zakładów budżetowych, funduszy celowych. Będą za-tem miały zastosowanie zarówno do szkół, przedszkoli prowadzonychprzez jednostki samorządu terytorialnego, jak i jednostek organizacyj-nych powołanych do obsługi finansowej.

W art. 4 ustawy o rachunkowości określone zostały obowiązki po-szczególnych jednostek z zakresu rachunkowości.

Przepis ust. 5 w art. 4 ustawy daje możliwość powierzenia innejosobie wykonywania obowiązków z zakresu rachunkowości. Nie mu-szą to być osoby zatrudnione i podporządkowane kierownikowi danejjednostki. Dyrektor szkoły może zatem powierzyć dyrektorowi jednost-ki organizacyjnej powołanej do obsługi finansowej szkół wykonywaniejego obowiązków z zakresu rachunkowości. Przyjęcie tej odpowie-dzialności - zgodnie z przepisem ustawy - powinno być stwierdzone wformie pisemnej.

Moim zdaniem, uchwała jednostki samorządu terytorialnego o utwo-rzeniu jednostki do obsługi finansowej szkół nie oznacza, iż z mocy tejuchwały jednostka ta będzie wykonywała obowiązki z zakresu ra-chunkowości poszczególnych szkół. Wymagane jest pisemne upo-ważnienie dyrektora szkoły.

3. Art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn.zm.), który stanowi:

„Płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organi-zacyjna nie mająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawieprzepisów prawa podatkowego do obliczenia i pobrania od podatnikapodatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowe-mu.”

Przepis ten wskazuje kto jest płatnikiem podatku zobowiązanym doobliczania pobierania i wpłacania podatku określonego na podstawieustaw nakładających określone podatki.

Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku a dnia 9 czerw-ca 2000 r. (sygn. akt I SA/Lu 250/99 – patrz: LEX 47000) orzekł:

Wynikający z przepisów Kodeksu pracy, ustawy o systemie oświatyi Karty Nauczyciela status szkoły - zakładu pracy - pracodawcy, prze-sądza o jej ustawowym obowiązku wykonywania czynności płatnika

50 Ekspertyzy

na podstawie art. 31 ustawy z 1991 r. o podatku dochodowym odosób fizycznych.

Szkoła lub przedszkole jest płatnikiem podatku i zgodnie z art. 27§ 1 Ordynacji, w zakresie przewidzianym w art. 8, odpowiada całymswoim majątkiem za niepobranie podatku od podatnika lub pobraniepodatku w wysokości niższej od należnej oraz za niewpłacenie w ter-minie pobranych podatków.

Art. 31 ustawy Ordynacja podatkowa nakłada na osoby prawne orazjednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, będące płat-nikami lub inkasentami, obowiązek wyznaczenia osoby, do którejobowiązków należy obliczanie i pobieranie podatków oraz terminowewpłacanie organowi podatkowemu pobranych kwot, a także zgłasza-nie właściwemu miejscowo organowi podatkowemu imion, nazwisk iadresów tych osób. Zgłoszenia należy dokonać w terminie wyznaczo-nym do dokonania pierwszej wpłaty, a w razie zmiany osoby wyzna-czonej - w terminie 14 dni od dnia, w którym wyznaczono inną osobę.

Dyrektor szkoły zobowiązany jest do wyznaczenia osoby, która wy-konuje określone w tym przepisie zadania. Moim zdaniem czynnościte może wykonywać osoba zatrudniona w jednostce powołanej doobsługi finansowej szkół.

Należy jednocześnie wskazać, iż odpowiedzialność podatkowa płat-nika wypływa z ustawowo uregulowanego zakresu obowiązków pole-gających na obliczeniu, pobraniu i odprowadzeniu podatku i płatniknie może się skutecznie uwolnić od tej odpowiedzialności przez sce-dowanie swoich obowiązków na inny podmiot.

Jeżeli zatem czynności związane z wypłatą nauczycielom wynagro-dzeń za pracę w szkole oraz naliczaniem, pobraniem i odprowadze-niem na rachunek właściwego urzędu skarbowego zaliczek na poda-tek dochodowy od tych wynagrodzeń zostanie powierzona innemupodmiotowi – jednostce obsługującej szkoły - nie spowoduje to zmianystanu prawnego w kwestii dotyczącej osoby płatnika. Pozostanie nimnadal szkoła zatrudniająca nauczycieli i osoby nie będące nauczycie-lami.

4. Art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemieubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn.zm.), którystanowi, iż płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne jest praco-dawca - w stosunku do pracowników oraz jednostka organizacyjna lubosoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku praw-nym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi,

Ekspertyzy 51

w tym z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym albo pobieraniazasiłku macierzyńskiego, z wyłączeniem osób, którym zasiłek wycho-wawczy lub macierzyński wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Przepisy tej ustawy nie wprowadziły szczególnych ograniczeń doty-czących sposobu wykonywania zadań przez płatnika składek jakimjest pracodawca. Pracodawcą zarówno dla nauczycieli, jak i osób niebędących nauczycielami jest szkoła. Moim zdaniem jednostka organi-zacyjna wykonująca obsługę finansową szkół i przedszkoli może wy-konywać czynności, które ustawa przypisuje płatnikowi składek dzia-łając w imieniu tych pracodawców. Nie oznacza to jednak, iż stanie sięona płatnikiem składek. Nadal pozostanie nim szkoła będąca praco-dawcą dla zatrudnionych w niej osób.

5. Art. 8 pkt. 1a ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnymubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn.zm.): Obo-wiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby objęte ubez-pieczeniem społecznym (...) które są pracownikami.

Zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy za osobę pozostającą w stosunkupracy lub w stosunku służbowym składkę jako płatnik oblicza, pobieraz dochodu ubezpieczonego i odprowadza pracodawca.

W tym przypadku wykonywanie zadań płatnika składek na ubezpie-czenie zdrowotne przez jednostkę organizacyjną utworzoną dla ob-sługi finansowej szkół może odbywać się na tych samych zasadach,jak to zostało przedstawione dla płatnika składek na ubezpieczeniespołeczne.

Jednostka samorządu terytorialnego będąca organem prowadzą-cym szkoły i przedszkola na swoim terenie przed podjęciem decyzjidotyczącej sposobu zapewnienia obsługi finansowej tych placówek,moim zdaniem, powinna przeprowadzić rachunek ekonomiczny róż-nych rozwiązań. Nie zawsze bowiem, uwzględniając położenie szkółw terenie, wspólna obsługa finansowa szkół będzie zdecydowaniemniej kosztowna. Oczekiwania zaś, iż kierownik takiej jednostkiprzejmie dotychczasowe uprawnienia dyrektorów szkół nie znajdujepotwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

26 czerwca 2002 r.

52 Ekspertyzy

PRAWNE MOŻLIWOŚCI FINANSOWANIA ZE ŚRODKÓWBUDŻETOWYCH GMINY LUB POWIATU BILETÓW WSTĘPU

NA IMPREZY SPORTOWE

PIOTR RADZIEWICZ

1. Środki finansowe znajdujące się w dyspozycji jednostek samo-rządu terytorialnego mogą być przeznaczane wyłącznie na realizacjęustawowych zadań publicznych, własnych lub zleconych przez organyadministracji rządowej.

Gmina (powiat) mogłaby dofinansować z własnego budżetu “kupnobiletów wstępu dla młodzieży szkolnej na imprezy sportowe, którychorganizatorami są sportowe firmy komercyjne” (cyt. za pismem dołą-czonym do zlecenia), tylko pod warunkiem, że zostałoby dowiedzione,iż takie rozporządzenie środkami budżetowymi gminy (powiatu) sta-nowi sposób wykonywania przez gminę (powiat) zadania publicznego,za którego prowadzenie gmina (powiat) ponosi odpowiedzialnośćpubliczno-prawną.

2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa-morządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591):“zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań wła-snych gminy”. Zadania własne obejmują m.in. sprawy “kultury fizycz-nej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych”(art. 7 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy). Analogiczny przepis (art. 4) umiesz-czony został w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie po-wiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592).

Również art. 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. okulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 Nr 81 poz. 889 z późn. zm.) stanowi,iż “jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej”, a zadaniaw zakresie kultury fizycznej realizują jako zadania własne.

W moim przekonaniu, istnieje luźny, a może nawet tylko pozorny,związek pomiędzy finansowaniem biletów wstępu na imprezy sporto-we, a zaspokajaniem przez gminę (powiat) potrzeb społeczności lo-kalnej w zakresie kultury fizycznej i sportu. Prawdopodobieństwo, iżregionalna izba obrachunkowa (RIO) – jako organ nadzoru nad dzia-łalnością jednostek samorządu terytorialnego – stwierdzi w powyższejmaterii nieważność uchwały rady gminy (rady powiatu) jako sprzecz-nej z prawem, jest stosunkowo duże (por. przykładowe orzeczeniaRIO w pkt 4 niniejszej opinii).

Ekspertyzy 53

3. Dofinansowanie biletów wstępu dla młodzieży szkolnej na zawo-dy sportowe rozgrywane na terenie gminy (powiatu) może być w swejistocie uznane za ukrytą formę finansowego wsparcia dla organizato-rów ww. zawodów (np. kluby sportowe) ze środków publicznych(przez gminę lub powiat).

Nie widzę prawnej możliwości, aby uzasadnić, że pokrywanie przezgminę (powiat) kosztów zakupu biletów na imprezy sportowe dla mło-dzieży mieści się katalogu zadań publicznych określonym w art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządziepowiatowym). W szczególności, za wystarczające uzasadnienie niemoże służyć chęć “propagowania sportu poprzez zachęcanie mło-dzieży do uczestnictwa w ważnych i stojących na najwyższym pozio-mie zawodach sportowych na zasadach uprzywilejowanych” oraz“kreowania wśród młodzieży pożądanego społecznie stylu życia, jakrównież wpływania na zachowania poprzez promowanie zasad fairplay (cyt. za pismem dołączonym do zlecenia).

Nie wydaje się, aby te godne poparcia cele, musiały być realizowa-ne i de facto mogły być w praktyce zrealizowane – moim zdaniem –poprzez bezpośrednie dofinansowanie z pieniędzy publicznych zaku-pu biletów na imprezy sportowe organizowane przez prywatnychprzedsiębiorców.

W tym miejscu pojawia się ponadto pytanie, jaki byłby tryb wyboruzawodów sportowych, na które gmina (powiat) przeznaczałaby własneśrodki celem dofinansowania biletów wstępu? Czy dotyczyłoby towszystkich dyscyplin sportu oraz wszystkich klubów i stowarzyszeńsportowych na terenia gminy (powiatu)? Czy cała młodzież szkolnamiałaby prawo uzyskać bezpłatny lub częściowo zrefundowany przezgminę (powiat) bilet wstępu? Powyższe zagadnienia związane są zkoniecznością przestrzegania chronionej konstytucyjnie zasady rów-ności obywateli wobec prawa, do której respektowania, zarówno wbieżącej działalności, jak i przy wydawania aktów normatywnych or-gany gminy (powiatu) są zobowiązane. Ewentualna uchwała gminy(powiatu) powinna szczegółowo regulować powyższe kwestie.

Podsumowując, dofinansowanie biletów wstępu dla młodzieżyszkolnej na zawody sportowe, których organizatorami są prywatniprzedsiębiorcy (np. spółki akcyjne) ze środków gminy (powiatu) – wmoim przekonaniu – nie jest dopuszczalne, ponieważ nie mieści się wsposób bezsporny w żadnym z uregulowanych ustawowo zadań pu-

54 Ekspertyzy

blicznych gminy (powiatu), do których wykonywania jednostki samo-rządu terytorialnego zostały powołane.

4. Poniżej przedstawione zostały przykładowe orzeczenia Regional-nych Izb Obrachunkowych, w których zakwestionowana została legal-ność wydatków jednostek samorządu terytorialnego, ze względu naniewłaściwy cel przeznaczenia środków budżetowych.

1) uchwała RIO z 22 marca 1999 r., sygn. akt TU XI/85/99, opubl.Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 1999 r., nr 2, s. 70.

Finansowanie zakupu kwalifikowanego materiału siewnego (zboża iziemniaków) nie mieści się w katalogu zadań określonych w art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 118 ustawy z1998 r. o finansach publicznych, z budżetu gminy mogą być udzielanedotacje wyłącznie imiennie określonym podmiotom publicznym i tylkona cele publiczne, związane z realizacją zadań gminy służących za-spokojeniu potrzeb zbiorowości społecznej, nie potrzeb jednostko-wych danej osoby fizycznej. Gmina nie może zatem przeznaczyć czę-ści swoich środków budżetowych na dofinansowanie podmiotów pry-watnych i na cele prywatne. Wobec powyższego nie ma przepisówzezwalających organowi samorządu terytorialnego dokonywania do-płat do rolników indywidualnych.

2) uchwała RIO z 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt. TU XVI/831/98,opubl. OSS 1998/4/139

Rada Gminy przeznaczyła kwotę na dotację do wydawanej "GazetyGminnej". Treść uchwały nie odwołuje się do wykonywania przez wy-dawcę "Gazety Gminnej" jakichkolwiek zadań publicznych o znacze-niu lokalnym, związanych z zaspokojeniem zbiorowych potrzebwspólnoty. Wydatek ten nie może być więc uznany za służący realiza-cji zadania własnego gminy, w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1ustawy o samorządzie terytorialnym.

3) uchwała RIO z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt TU KI-00571/286/97,opubl. OSS 1998/2/50

Przy obecnie obowiązującym stanie prawnym sfinansowanie wy-płaty stypendium osobie nie pobierającej nauki w szkole prowadzonejprzez Gminę, lecz w szkole wyższej nie mieści się w zakresie usta-wowych zadań publicznych gminy. W obowiązującej regulacji prawnejbrakuje bowiem podstaw do wydatkowania przez gminy publicznychśrodków finansowych na stypendia inne niż dopuszczone art. 91 ust.1 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanym na jego podsta-wie rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 sierpnia 1993 r. Określone

Ekspertyzy 55

tam zadania i kompetencje gmin w sprawie udzielania pomocy mate-rialnej (stypendiów) ograniczają się tylko do pomocy na rzecz uczniówpobierających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych przezgminę, a braku tytułu prawnego nie może zastępować podjęta przezRadę Miejską uchwała.

4) uchwała RIO z dnia 2 lipca 1997 r., sygn. akt TU 235/97, opubl.OSS 1997/4/153

Nie ma podstaw, aby ponoszenie wydatków na remont budynku Są-du, stanowiącego własność Skarbu Państwa, mogło być uznane zarealizację zadania własnego gminy, jakim jest utrzymanie gminnychobiektów administracyjnych, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 15 usta-wy o samorządzie terytorialnym.

5) uchwała RIO z dnia 27 marca 1997 r., sygn. akt TU VIII/24/97,opubl. OSS 1997/3/106

Wydatki na pokrycie kosztów związanych z wywozem ścieków po-chodzących z budynku Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej wykra-czają poza realizację zadań stanowiących przedmiot powszechnegoodbioru, gdyż potrzeb niektórych mieszkańców gminy nie należy ro-zumieć jako zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wydatki nadopłatę do energii cieplnej, również wykraczają poza realizację zadaństanowiących przedmiot powszechnego odbioru i nie zaspokajajązbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W myśl art. 13 ust. 1ustawy z 1994 r. o własności lokali, właściciel ponosi wydatki związa-ne z utrzymaniem jego lokalu i jest zobowiązany uczestniczyć wkosztach zarządu związanych z utrzymaniem wspólnej nieruchomości.Art. 14 pkt 2 wspomnianej ustawy stanowi, że na koszty zarządu nie-ruchomością składają się m.in. opłaty za dostawę energii cieplnej. Zpowyższych przepisów wynika, że do ponoszenia opłat za dostawęenergii cieplnej zobowiązani są właściciele lokali, tworzący wspólnotęmieszkaniową. Gminy powołane są do realizacji zadań określonych wodpowiednich przepisach prawa. Są to zadania o charakterze pu-blicznym i mają służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty(art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). Zfunkcji gmin wynika także kierunek przeznaczenia ich zasobów finan-sowych (art. 1 ustawy z 1991 r. Prawo budżetowe).

6) uchwała RIO z dnia 15 maja 1996 r., sygn. akt TU 299/96, opubl.OSS 1997/1/30

Zwiększone po stronie wydatków środki finansowe z przeznacze-niem na zakup siewnika jednopunktowego oraz agregatu uprawowe-

56 Ekspertyzy

go, ze środków będących w dyspozycji samorządu wiejskiego, stano-wią formę dotowania produkcji i działalności rolnej. Tego rodzajudziałalność nie znajduje odzwierciedlenia w art. 7 ust. 1 ustawy o sa-morządzie terytorialnym, a więc nie jest zadaniem publicznym, dorealizacji którego powołana jest wspólnota samorządowa, jaką jestgmina. Dotowanie działalności w rolnictwie regulują odrębne przepisy iodbywa się to z budżetu państwa, a nie z budżetu gminy.

7) uchwała RIO z dnia 6 lipca 1996 r., sygn. akt TU XIX/677/95,opubl. OSS 1995/3/116

Dofinansowanie partii politycznych nie może być uznane za działa-nie spełniające wymóg zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkań-ców. Finansowanie działalności tych organizacji nie stanowi takżezadania zleconego gminie z zakresu administracji rządowej.

8) uchwała RIO z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt TU XVII/141/94,opubl. OSS 1994/2/110

Wydatki na dopłaty do odsetek od kredytów zaciągniętych przezmieszkańców gminy wykraczają poza realizację zdań publicznych.Sumy indywidualnych potrzeb poszczególnych mieszkańców gminynie należy utożsamiać z pojęciem zbiorowych potrzeb wspólnoty sa-morządowej. W grupie zadań własnych gminy nie występuje instytucjadotowania kościołów.

9) uchwała RIO z dnia 15 listopada 1993, sygn. akt TU XXI/418/93,opubl. OSS 1994/1/57

Wydatki na dopłaty do kredytów obrotowych dla rachunków wykra-czają poza realizację zadań publicznych rozumianych jako podejmo-wanie działań na rzecz zbiorowości stanowiących przy tym przedmiotpowszechnego odbioru. Sumy indywidualnych potrzeb poszczegól-nych (niektórych) mieszkańców gminy nie należy utożsamiać z poję-ciem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

11 kwietnia 2002 r.

Ekspertyzy 57

KONSTYTUCYJNA ZASADA RÓWNOŚCINA GRUNCIE USTAWY O ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIU

FUNDUSZY EMERYTALNYCH

BEATA SZEPIETOWSKA

1. Zasada sformułowana w art. 32 Konstytucji rysuje trzy podstawo-we wymiary równości:

- równość wszystkich wobec prawa,- równe traktowanie wszystkich przez władze publiczne,- zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub go-

spodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. 2. Zestawienie przepisu konstytucyjnego z dotychczasowym

orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pozwala dokonać nastę-pujących ustaleń.

a) Po pierwsze, zasada równości oznacza w tym samym stopniurówność prawa, tzn. nakaz równego traktowania przez organ władzypublicznej w procesie stosowania prawa, co równość w prawie, tzn.nakaz uwzględniania równości przy kształtowaniu treści obowiązują-cego prawa.

Analiza rozwiązań systemowych przyjętych w ustawie z dnia 28sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnychpozwala stwierdzić, że równość wszystkich osób oszczędzających naprzyszłą emeryturę w formie inwestycji w funduszach została zagwa-rantowana tylko do etapu naliczenia należnych składek. W ten sposóbnastępuje realizacja zasady równości prawa i w prawie.

Natomiast zmodyfikowanie zasady równości nastąpiło w tych prze-pisach ustawy, które określają kolejną fazę postępowania, tzn. prze-kazywanie składek do funduszy emerytalnych. Rozstrzygają one bo-wiem o istnieniu formy standardowej (przesłanie terminowe) i wyjąt-kowej (przesłanie nieterminowe z obowiązkowo naliczonymi odsetka-mi).

b) W konsekwencji należy wyraźnie podkreślić, że zasada równościoznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podob-nych (identycznych), a więc kryje się w niej założenie różnego trakto-wania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego)charakteru.

Tym samym sprawą podstawową jest zawsze odpowiedź na pyta-nie, czy owo podobieństwo podmiotów lub sytuacji zachodzi. W

58 Ekspertyzy

znacznym stopniu zależy to od kryterium, w oparciu o które owo po-dobieństwo mierzymy. Pojawia się tu pojęcie cecha relewantna, tzn.cecha, której występowanie przesądzać ma o spełnieniu przesłankipodobieństwa.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjna zasada równo-ści wobec prawa (równości w prawie) polegać ma na tym, że wszyst-kie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące siędaną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być trakto-wane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań za-równo dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie U 7/87).

Jeżeli zatem na gruncie ustawy wyróżnić można dwie kategorie ad-resatów jej norm: osoby otrzymujące składki w terminie oraz osoby,którym składki te są przesyłane nieterminowo (z odsetkami), to zasa-da równości wymaga jednakowego traktowania wszystkich osób nale-żących do grupy pierwszej oraz jednakowego traktowania wszystkichosób należących do grupy drugiej (identyczne zasady naliczania od-setek). Każda z kategorii adresatów charakteryzuje się bowiem od-rębną cechą relewantną: pierwsza otrzymuje składki w terminie, drugaz opóźnieniem.

c) Zasada równości odnosi się do sytuacji prawnej adresata, ale niekryje się w niej zakaz istnienia faktycznych (socjalno-ekonomicznych)nierówności w społeczeństwie. Niemniej, w niektórych sytuacjachprawo może stwarzać pewne przywileje dla grup o słabszej pozycjispołecznej (np. kobietom) w celu wyrównania istniejących nierówności(tzw. dyskryminacja pozytywna lub uprzywilejowanie wyrównawcze,jak to określił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 15/97).

Opiniowane regulacje ustawowe, kształtujące obowiązek naliczaniaodsetek wobec składek przekazanych nieterminowo, mają właśniewalor uprzywilejowania wyrównawczego. Umożliwiają bowiem pozy-tywną modyfikację niekorzystnej sytuacji, w której - nie z własnej woliczy winy - znaleźli się adresaci norm, zaliczeni do grupy drugiej (nie-terminowe przesyłanie składek).

d) Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego, a więc wpewnych sytuacjach pozwala na zróżnicowanie sytuacji prawnej pod-miotów podobnych.

Jeżeli założyć, że do etapu naliczenia składek wszyscy adresaciustawy należą do jednej kategorii podmiotów podobnych, to przesyła-nie ich składek w innych terminach determinuje konieczność zróżni-cowania sytuacji prawnej tych podmiotów.

Ekspertyzy 59

Wypada zatem zapytać, czy dla zróżnicowania wprowadzonegoprzez opiniowaną ustawę znajdujemy uzasadnienie konstytucyjne. Wnaszej ocenie, o zgodności z Konstytucją analizowanych rozwiązańprzesądzają następujące argumenty:

- brak równości kreuje cecha relewantna, którą charakteryzują sięwszyscy ci adresaci norm, którym składki przesyłane są nieterminowo(z opóźnieniem). Ich uprzywilejowanie wyrównawcze pozostaje wbezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, wszczególności zaś służy realizacji celu i treści ustawy (gromadzenieśrodków finansowych na wypłatę świadczenia emerytalnego). Innymisłowy zróżnicowanie to ma swoje racjonalne uzasadnienie;

- brak równości ma charakter proporcjonalny, a więc waga intere-su, któremu służy (wypłata świadczenia emerytalnego) pozostaje wodpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone(nieprzekazanie składek w terminie);

- brak równości pozostaje w immanentnym związku z respekto-waniem konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2).Uzasadnia on konwalidowanie (naprawienie) niekorzystnej sytuacjiprawnej tych adresatów norm ustawy, którzy nie otrzymując składekdo otwartego funduszu emerytalnego, w żadnej mierze nie przyczynilisię do jej powstania.

3. Kończąc wypada ponadto podkreślić, że w koncepcję ustawy oorganizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych expressis verbiswpisana jest nierówność ubezpieczonych.Świadczy o tym np. rozwiązanie, w wyniku którego jednakowa wy-

sokość składki przekazana dwóm osobom do tego samego funduszuemerytalnego w różnych terminach skutkować będzie wyliczeniem -dla każdej z nich - innej liczby jednostek rozrachunkowych (ich war-tość jest zmienna i ustalana na każdy dzień).

Podobnie, przekazanie składki w identycznej wysokości do dwóchróżnych funduszy oznacza, że wartość jednostki rozliczeniowej każ-dego z funduszy zależy od wielu zmiennych czynników (wysokościopłat manipulacyjnych, rentowności dokonywanych lokat, wynikówfinansowych funduszu).

Powyższą analizę sporządzono, opierając się znajomości dziedzinyprawa konstytucyjnego. Ponieważ nie dysponujemy przygotowaniemwarsztatowym, odnoszącym się do prawa ubezpieczeń społecznych,udzielenie odpowiedzi na pytanie o możliwość stworzenia takich regułprawnych, by nie było różnic w przyszłym, otrzymywanym przez

60 Ekspertyzy

ubezpieczonych świadczeniu emerytalnym, winno być efektem deba-ty, prowadzonej w gronie specjalistów.

18 kwietnia 2002 r.

Ekspertyzy 61

W SPRAWIE PROMES WYDANYCH PRZEZ PREZYDENTAWARSZAWY W LATACH 1948-1950

MAŁGORZATA SZCZYPIŃSKA-GRABARCZYK

Wątpliwość zgłoszona w zleceniu powstała w związku z pismemskierowanym do posła, w którym zwrócono się o zbadanie stronyprawnej wydanych w latach 1948-1950 tzw. promes - tj. przyrzeczeńprzyznania własności czasowej wydawanych przez Prezydenta War-szawy byłym właścicielom gruntu.

Wśród załączników do zlecenia znajduje się między innymi przed-miotowa promesa. Jak wynika z jej brzmienia wydana ona została 14maja 1948 roku przez Wiceprezydenta Miasta Stołecznego Warsza-wy, na podstawie uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 listo-pada 1947 r. i w trybie art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945 r.(Dz. U. RP Nr 50/45, poz. 279). Zarząd Miejski w m.st. Warszawieprzyrzekł w niej, przyznać dotychczasowym właścicielom terenu mał-żonkom G. prawo własności czasowej, do gruntu i zezwolił na podję-cie budowy .

Promesa - jak w niej czytamy - została wydana w celu umożliwieniawcześniejszego zagospodarowania tego terenu w sposób zgodny zjego przyszłym przeznaczeniem. Zgodnie z planem zagospodarowa-nia przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczonybył pod stałą zabudowę mieszkaniową.

W dokumencie zastrzeżono jednak, że granice działki wskazane nazałączonym szkicu mogą ulec zmianie w zależności od prawomocnieuchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyznanie prawa własności czasowej było warunkowe i zależało odwzniesienia na gruncie we wskazanym terminie budowli, zgodnie zopracowywanymi planami zagospodarowania przestrzennego, z za-chowaniem przepisów policyjno-budowlanych.

Do określonej daty adresaci decyzji byli zobowiązani do przedsta-wienia Zarządowi Miejskiemu zaświadczenia Inspekcji Budowlanej ozatwierdzeniu planów budowlanych.

W ustalonych w promesie terminach miały zostać wykonane po-szczególne etapy budowli: uporządkowanie terenu, roboty ziemne ifundamenty, wykonanie budynku w stanie surowym i pokrycie da-chem, całkowite wykończenie budynku.

62 Ekspertyzy

W razie niewykonania powyższych warunków w zakreślonych ter-minach promesa miała tracić moc. Decyzja przewidywała w takiejsytuacji wypłatę zainteresowanym odszkodowania z tytułu rozpoczę-tych robót, w miejskich papierach wartościowych w wysokości okre-ślonej przez zarząd miejski.

Zarząd Miejski zastrzegł sobie prawo kontrolowania postępu robót.Umowa o prawo własności czasowej miała zostać zawarta po pra-

womocnym uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego iwzniesieniu budynku. Jej warunki, termin na jaki będzie zawarta,obowiązek poniesienia kosztów urządzenia ulic miały zostać ustaloneprzez Zarząd Miejski w m.st. Warszawie na zasadach uchwalonychprzez Miejską Radę Narodową w m.st. Warszawie.

Przechodząc do analizy prawnej omawianych kwestii należy od-nieść się na wstępie do przepisów przytoczonych w promesie a sta-nowiących jej podstawę prawną.

Są to jak wskazano wyżej:- art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytko-

waniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50,poz. 278), zwany dalej dekretem;

- uchwała Miejskiej Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 li-stopada 1947 r.

W żadnym z tych aktów prawnych nie pojawia się sformułowaniepromesa czy przyrzeczenie przyznania własności czasowej.

1. Jeżeli chodzi o pierwszy z nich to jest Uchwałę Rady Miejskiej toalbo podana została w promesie omyłkowo albo nie była publikowana.

Ze zbiorów uchwał, znajdujących się w Mazowieckim Urzędzie Wo-jewódzkim wynika bowiem, że dnia 18 listopada 1947 roku podjętazostała jedynie uchwała nr 316. Zawiera ona taryfę opłat za leczeniew miejskich zakładach leczniczych oraz porady i zabiegi w ambulato-riach i pracowniach przy miejskich zakładach leczniczych w porad-niach ośrodków zdrowia i pogotowiu ratunkowym.

Można domniemywać, że chodzi o ogłoszenie o przystąpieniu doobejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawybądź ogłoszenie o objęciu ich w posiadanie. Ogłoszenia takie doko-nywane były przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy i znajdują się wkażdym prawie numerze Dziennika Urzędowego z 1947 r. Stanowiąniezwykle obszerne dokumenty wymieniające wszelkie grunty obej-mowane w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, z podaniemimion, nazwisk byłych właścicieli, dokładnego oznaczenia gruntu etc.

Ekspertyzy 63

Ogłoszenia dokonywane były na podstawie Rozporządzenia MinistraOdbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Mi-nistrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów wposiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), apotem na podstawie Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem AdministracjiPublicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminęm.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43).

2. Art. 7 Dekretu z dnia 26.10.1945 r. stanowi:ust. 1 „Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właści-

ciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentu-jące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązującychprzepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosićwniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właści-cielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lubprawa zabudowy za opłatą symboliczną.

ust. 2 Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przezdotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniemgruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne -ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem wmyśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniamiustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

ust. 3. W razie uwzględnienia wniosku gmina ustali czy przekazaniegruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy,oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. (...)”.

Powołany przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu stanowi o formie oddaniagruntów skomunalizowanych (następnie przejętych przez Skarb Pań-stwa) byłym właścicielom. Te formy ulegały zmianom najpierw w pra-wie rzeczowym (dekret z dnia 11 października 1946 r. Dz. U. Nr 57,poz. 319) a następnie w ustawie z dnia 14 lipca 1961 o gospodarceterenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. Nr 32, poz. 32 zpóźn.zm.) oraz w wielokrotnie zmienianej ustawie z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn.zm.).

Własność czasowa stanowiła instytucję uregulowaną w prawie rze-czowym z 1946 r. w art. 100 i następnych (Tytuł III, Dział IV).

Art. 100 § 1„Przeniesienie własności nieruchomości przez SkarbPaństwa albo przez związek samorządu terytorialnego lub inną osobę

64 Ekspertyzy

prawną prawa publicznego może nastąpić z zastrzeżeniem, że zupływem oznaczonego terminu własność powróci samym przez sięprawem do zbywcy (własność czasowa).

§ 2. Termin powrotu nie może być krótszy niż lat trzydzieści anidłuższy niż lat osiemdziesiąt. Jednakże w ostatnich pięciu latachprzed upływem zastrzeżonego terminu termin ten może być przedłu-żony na okres czasu nie przenoszący lat dwudziestu. Ponowne prze-dłużenia są dopuszczalne.”

W piśmiennictwie przyjęto, że mimo braku wymienienia formy roz-strzygnięcia w art. 7 dekretu dochodzi do władczego orzeczenia orga-nu w drodze decyzji administracyjnej (por. D. Kozłowska, E. Mzyk,Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjne-go, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd.Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra 1997,s. 39).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza tobrzmienie przepisów omawianego dekretu, zawierające określeniatakie jak: „gmina uwzględni wniosek” (art. 7 ust. 2), „gmina ustali”,„określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta" (art. 7 ust. 3),„gmina zaoferuje” (art. 7 ust. 4) - por. uchwała składu 5 sędziów z dnia11 grudnia 1995 r. VI S.A. 9/95 publ. ONSA 1996 nr 1, poz. 7.

Przepisy te nie zawierały wprost sformułowania „promesa”. Nie wy-stępowało ona również w obowiązującym wówczas RozporządzeniuPrezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniuadministracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn.zm.).

Należy więc przeanalizować czy art. 7 dekretu mimo braku użycia wnim wprost pojęcia „promesa” mógł stanowić podstawę prawną dowydawania promesy, czy inaczej mówiąc przyrzeczenia przyznaniawłasności czasowej. Uważam, że na pytanie takie uprawnione jestudzielenie odpowiedzi twierdzącej. Przede wszystkim wskazują na toznajdujące się w przepisie sformułowania „gmina ustali” czy „określiwarunki pod którymi umowa może być zawarta”. Takie określeniauprawniały - moim zdaniem - organ do wydania decyzji w omawianejformie i treści.

Pogląd ten potwierdza akceptujące orzecznictwo Sądu Najwyższe-go. W wyroku z dnia 23 stycznia 1969 r. (I CR 53/68 LEX nr 6444) SNstwierdza: „z bezskutecznym upływem terminu zakreślonego w przy-rzeczeniu przyznania własności czasowej (promesie) do wzniesieniabudynku zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Ekspertyzy 65

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawyprawo własności budynków położonych na znacjonalizowanych grun-tach warszawskich przechodziło na własność państwa. Upływ tegoterminu wyłączał możliwość wydania pozytywnej decyzji „dla byłegowłaściciela gruntu, a nawet zbędnym czynił wydanie jakiejkolwiekdecyzji w przedmiocie własności czasowej, skoro z jego upływempromesa traciła moc (...).”

Jak wynika z powyższego, Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości, codo możliwości prawnych wydania promesy przyznania własności cza-sowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, czemu dał wyraz w cytowa-nym orzeczeniu. Wyrok dotyczy co prawda konkretnej kwestii szcze-gółowej zawartej w promesie, mianowicie terminu do wzniesienia bu-dynku. Oczywiste jest jednak, że gdyby zdaniem SN sama instytucjaco do zasady budziła wątpliwości znalazłoby to odzwierciedlenie wsentencji orzeczenia.

Poza wszystkim należy wskazać, że instytucja promesy jest znanaprawu polskiemu. Obowiązuje obecnie wiele przepisów, które przewi-dują wydawanie promes. Przykładowo:

- na podstawie art. 9 ustawy z dnia 6 września o Transporcie dro-gowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) przedsiębiorca zamierzający pod-jąć działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego możeubiegać się o przyrzeczenie udzielenia licencji, zwane dalej „prome-są”;

- na podstawie art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawoenergetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348) kto zamierza prowadzić dzia-łalność polegającą na wytwarzaniu, przetwarzaniu, magazynowaniu,przesyłaniu, dystrybucji oraz obrocie paliwami i energią, podlegającąkoncesjonowaniu, może ubiegać się o wydanie promesy koncesji.

Reasumując uprawniony jest - moim zdaniem - pogląd, że wydawa-nie omawianych promes miało podstawę prawną w ówcześnie obo-wiązujących przepisach.

Odrębną natomiast kwestię stanowi problem realizacji przyrzeczeńzawartych w tych decyzjach. Zajęcie stanowiska merytorycznego wsprawie przedstawionej w załącznikach do zlecenia nie jest w ramachniniejszej opinii możliwe. Zajmujące się nią od lat organy sądowe iadministracyjne dysponowały całością materiałów. Sprawa była i jestnadal przedmiotem rozpoznawania. Wobec tego sporządzanie opiniico do zasadności roszczeń zainteresowanych osób stanowiłoby swe-go rodzaju wydawanie orzeczenia przed rozstrzygnięciem przez po-

66 Ekspertyzy

wołane do tego organy a do tego Biuro Studiów i Ekspertyz KancelariiSejmu nie jest ani powołane ani uprawnione. Pomijając brak kompe-tencji Biura do takiego działania wydanie jakiejkolwiek opinii w sprawienie jest możliwe bez dysponowania całością materiału.

29 kwietnia 2002 r.

INFORMACJE

Informacje 69

W SPRAWIE UPRAWNIEŃ POSŁANKI ZWIĄZANYCHZ PRZEJŚCIEM NA WCZEŚNIEJSZĄ EMERYTURĘ

WANDA WOJNOWSKA-CIODYK

Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury i wyliczenie wysoko-ści świadczenia w czasie sprawowania mandatu, można rozpatrywaćwyłącznie w przypadku posła niezawodowego. Przedmiotem prezen-towanej informacji jest sprawa przejścia posła - kobiety na wcześniej-szą emeryturę po zakończeniu kadencji.

Jak stanowi art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykony-waniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350, z późn.zm.),posłowi i senatorowi, który w trakcie sprawowania mandatu lub wciągu dwunastu miesięcy po jego wygaśnięciu albo dwóch lat od za-kończenia korzystania z urlopu bezpłatnego przechodzi na emeryturęalbo rentę, przysługuje jednorazowa odprawa w wysokości trzechuposażeń przy przejściu na emeryturę oraz jednego uposażenia - przyprzejściu na rentę. W każdej z okoliczności wymienionych w tymprzepisie, wypłata odprawy w związku z przejściem na emeryturęposła zawodowego, następuje po zakończeniu okresu sprawowaniamandatu. Dochód z tego tytułu nie koliduje więc z prawem do uposa-żenia i diety parlamentarnej, wypłacanych w okresie sprawowaniamandatu. Należy jednakże zwrócić uwagę na postanowienie ust. 2 wwyżej wskazanym artykule, zgodnie z którym, w razie zbiegu upraw-nień z różnych tytułów do jednorazowej odprawy w związku z przej-ściem na emeryturę lub rentę, przysługuje odprawa wybrana przezuprawnionego. Poseł, który otrzymał odprawę, o której mowa w ust. 1tegoż artykułu, nie będzie miał już prawa do odprawy u pracodawcyzatrudniającego go po powrocie z urlopu bezpłatnego, przysługującejna podstawie przepisów płacowych obowiązujących u tego pracodaw-cy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emerytu-rach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162,poz. 1118, z późn.zm.), podstawę wymiaru emerytury i renty stanowiustalona w sposób określony w dalszych ustępach przeciętna pod-stawa wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe lub naubezpieczenie społeczne na podstawie przepisów prawa polskiego wokresie kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zaintere-sowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpo-

70 Informacje

średnio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę (zuwzględnieniem możliwości przyjęcia okresu 20 lat kalendarzowychwybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu, o czym - w ust.6).

Na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. osystemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, zpóźn.zm.), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowychpodlegają m.in. pracownicy a także posłowie. Podstawę wymiaruskładki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe dla pracowników -stanowi ich przychód z tytułu zatrudnienia, dla posłów - kwota uposa-żenia.

Jeżeli poseł zawodowy wystąpi po zakończeniu kadencji o przyzna-nie emerytury i wskaże dla jej wyliczenia podstawę wymiaru składki wokresie ostatnich 10 lat, podstawę tę w okresie sprawowania mandatubędzie oczywiście stanowić uposażenie poselskie. Z racji urlopu bez-płatnego u pracodawcy i zawieszenia prawa do wynagrodzenia,składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu zatrudnienianie jest odprowadzana. Należy jednak pamiętać, że stosownie do art.19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, roczna pod-stawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, m.in.pracowników a także posłów, nie może przekraczać w roku kalenda-rzowym kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności prognozowanegoprzeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej,określonej na dany rok w ustawie budżetowej. Od dochodów (z pracy,z uposażenia poselskiego) przekraczających ten poziom, składka niejest odprowadzana.

Wynagrodzenie u pracodawcy może być podstawą wymiaru składkiubezpieczeniowej a więc i wysokości emerytury, w przypadku konty-nuacji zatrudnienia po zakończeniu sprawowania mandatu poselskie-go a przed podjęciem decyzji o przejściu na emeryturę.

W omówionych wyżej kwestiach nie ma znaczenia czy posłankaprzechodzi na wcześniejszą emeryturę, czy po ukończeniu 60 lat ży-cia (przy odpowiednim stażu niezbędnym do przyznania świadczeniaemerytalnego).

Wanda Wojnowska-Ciodyk

Informacje 71

FINANSOWANIE MEDIÓW PUBLICZNYCH W EUROPIEZE ŚRODKÓW POCHODZĄCYCH Z ABONAMENTU

JAN LIPSKI

Niezależne media publiczne pełnią ważną rolę w demokratycznympaństwie. Uznając ten fakt, Komitet Ministrów Rady Europy wydał 11września 1996 roku zalecenie nr R (96)10 dotyczące gwarancji nie-zależności mediów publicznych. Jedną z przesłanek tej niezależnościsą według zalecenia, właściwe zasady ich finansowania.

Zalecenie Rady Europy, oprócz generalnych uwag na temat potrze-by finansowania mediów państwowych ze środków publicznych (środ-ków budżetowych lub bezpośrednich opłat o charakterze publiczno-prawnym), zawiera wyliczenie zasad, na których finansowanie to, masię opierać.

Fakt podejmowania przez administrację decyzji wpływających napoziom finansowania mediów publicznych nie powinien być wykorzy-stywany do wywierania wpływu, w sposób bezpośredni czy pośredni,na ich organizacyjną i programową niezależność;

- Wysokość opłat finansujących działanie mediów publicznych,powinna być ustalana po przeprowadzeniu konsultacji z władzami tychmediów, i wzięciu pod uwagę wielkości i zmian kosztów prowadzeniaich działalności oraz potrzebę zapewnienia możliwości finansowychpełnej realizacji zadań mediów publicznych.

- Reguły pobierania opłat, powinny być ustalone w taki sposób,by zapewnić stałość dopływu środków, stabilność finansową i możli-wość realizacji długofalowych projektów.

- Tryb wydatkowania i przeznaczenie środków z opłat powinnyuwzględniać zasadę niezależności i autonomiczności mediów.

- W przypadkach gdy pobierana opłata jest przeznaczona nafunkcjonowanie kilku różnych podmiotów wykonujących zadania me-diów publicznych, uzyskane środki powinny być rozdzielone w sposóbsatysfakcjonujący w równym stopniu wszystkie zainteresowane pod-mioty.

- Zasady przeprowadzania kontroli wykorzystania środków pu-blicznych, nie powinny zakłócać niezależności programowej mediówpublicznych.

Stosując się do powyższych zaleceń, oraz zmierzając do wprowa-dzenia systemu zapewniającego sprawne i jak najpowszechniejsze

72 Informacje

pobieranie opłat, poszczególne państwa w różny sposób uregulowałyswój „system abonamentowy”.

Poniższe opracowanie opiera się na informacjach oraz danych licz-bowych uzyskanych z Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, publikacjiksiążkowych oraz źródeł zamieszczonych w sieci WWW. Zastrzecnależy, iż ponieważ dane te pochodzą z różnych lat i różnych źródeł,mogą być nie w pełni aktualne. Opisane regulacje posłużyć jednakmogą wskazaniu kilku modeli finansowania mediów funkcjonujących wEuropie w ostatnich latach.

Przed zaprezentowaniem szczegółowych regulacji krajowych,przedstawić należy krótką analizę ogólną przyjmowanych rozwiązańprawnych:

1. Kwota abonamentu jest ustalana przez:• we Francji, Niemczech, Wielkiej Brytanii i Szwecji – parlament,• w Irlandii, Włoszech, Holandii - właściwego ministra (Kultury lub

Telekomunikacji),• w Chorwacji - Zarząd Chorwackiego Radia i Telewizji po uzyska-

niu aprobaty Rady Chorwackiego Radia i Telewizji.2. Pobranie opłat następuje w drodze:• W Austrii, Szwajcarii, Holandii (oraz do niedawna w Wielkiej Bry-

tanii) zbieraniem opłat zajmuje się głównie poczta.• W Chorwacji - 95% opłat abonamentowych jest zbierana przez

zatrudnionych inkasentów (około 1500), reszta wpływa poprzez prze-kazy bankowe lub karty kredytowe.• W Szwecji, Danii - przez podmiot powołany przez jednostki tele-

wizji i radia publicznego, który nalicza i zajmuje się ściąganiem należ-nego abonamentu.

3. Kategorie subskrybentów zwolnionych z opłat:• Szwecja: nie ma szczególnych wyłączeń (wszyscy odbiorcy TV

opłacają abonament); natomiast posiadacze odbiorników radiowychnie wnoszą żadnej opłaty.• Dania:- emerytowani urzędnicy państwowi, których sytuacja finansowa

jest zła mogą ubiegać się o zwolnienie z opłat za użytkowanie odbior-nika radiowego i 50% zniżkę za użytkowanie odbiornika telewizyjnego,

- osoby niewidzące i niedowidzące, które mieszkają samotnie mogąbyć zwolnione z opłat telewizyjnych, nie dotyczy to jednak opłat ra-diowych,

- przedstawiciele dyplomatyczni (także odbiorcy prywatni),

Informacje 73

- konsulowi reprezentujący obce państwa (jw.),- cudzoziemcy związani z organizacjami międzynarodowymi, które

zawarły porozumienie z Danią (jw.),- sprzedawcy lub dystrybutorzy sprzętu radiowo-telewizyjnego,- nieliczni odbiorcy, którzy korzystają z odbiorników radiowo-tele-

wizyjnych w specjalnym celu,• Wielka Brytania: zwolnieni od opłat abonamentowych są jedynie

mieszkańcy domów opieki społecznej i niewidomi.4. System kontroli i wykrywania podmiotów uchylających się od

uiszczania opłat opiera się na zatrudnianych funkcjonariuszach - kon-trolerach oraz na prowadzeniu badań przez specjalnie wyposażonesamochody, które są w stanie wykryć użytkowanie niezarejestrowa-nych odbiorników.

5. Powszechnie wprowadzono systemy rejestracji posiadaczy od-biorników telewizyjnych i radiowych.

6. Od początku lat dziewięćdziesiątych, w większości państw eu-ropejskich zezwolono na bardziej niż dotąd elastyczną politykę w za-kresie nadawania reklam i sponsorowania programów w mediachpublicznych.

7. Fundusze publiczne w całkowitym dochodzie jednostek telewizjii radiofonii publicznej:

Niemcy - 60% (ZDF)Belgia - 83% (BRTN)Dania - 96% (DR)

- 21% (TV2)Irlandia - 41%Włochy - 55.3%Francja - 51% (FT2)

- 70% (FT3)Grecja - 76%Holandia - 65%Portugalia - 15-18%Wlk. Brytania - 87%

74 Informacje

Regulacje krajowe:

Dania1. Podmioty obowiązane płacić abonament oraz kategorie subskry-

bentów zwolnionych z opłatW Danii abonament musi być uiszczany przez gospodarstwa do-

mowe i instytucje korzystające z odbiorników radiowych i telewizyj-nych (w domach, domkach weekendowych, samochodach i łodziachoraz na terenie instytucji). Istnieją 3 rodzaje abonamentu: za odbiorni-ki a) kolorowe TV b) czarno-białe TV c) radiowe. Poszczególne go-spodarstwo domowe wnosi jedną opłatę abonamentową. Dokonanieopłaty za użytkowanie kolorowego odbiornika telewizyjnego oznaczamożliwość korzystania z innych czarno-białych odbiorników telewizyj-nych oraz radiowych. Taka sama opłata za użytkowanie czarno-białego odbiornika telewizyjnego uprawnia do korzystania z odbiornikaradiowego.

Emerytowani urzędnicy państwowi, których sytuacja finansowa jestzła mogą ubiegać się o zwolnienie z opłat za użytkowanie odbiornikaradiowego i 50% zniżkę za użytkowanie odbiornika telewizyjnego.Osoby niewidzące i niedowidzące, które mieszkają samotnie mogąbyć zwolnione z opłat telewizyjnych , nie dotyczy to jednak opłat ra-diowych.

Osoby, które mogą ubiegać się o zwolnienie z opłat to również:• przedstawiciele dyplomatyczni ( także odbiorcy prywatni),• konsulowie reprezentujący obce państwa (jw.),• cudzoziemcy związani z organizacjami międzynarodowymi, które

zawarły porozumienie z Danią (jw.),• sprzedawcy lub dystrybutorzy sprzętu radiowo-telewizyjnego,• nieliczni odbiorcy, którzy korzystają z oborników radiowo-

telewizyjnych w specjalnym celu,2. System zbierania opłat telewizyjnychOpłaty abonamentowe są zbierane przez Danmarks Radio (jeden z

dwóch publicznych nadawców radiowo-telewizyjnych).Posiadacz/użytkownik odbiornika musi go zarejestrować nie później

niż 14 dni od momentu zainstalowania. Jest także zobowiązany dozgłoszenia zmiany rodzaju odbiornika. To samo dotyczy instytucji,które powinny zgłosić zmianę całkowitej ilości odbiorników zainstalo-wanych 1 stycznia w porównaniu ze stanem 1 stycznia ubiegłegoroku.

Informacje 75

W celu rejestracji nowych użytkowników odbiorników przedsiębior-stwa, które je sprzedają są zobowiązane do odnotowania faktu sprze-daży w Danmarks Radio wraz z podaniem adresu i nazwiska nabywcyoraz daty zakupu.

Opłata abonamentowa jest pobierana raz w roku od instytucji, a dwarazy w roku od gospodarstw domowych.

Biuro ds. Abonamentu Danmarks Radio posiada specjalnie wyposa-żone samochody, które są w stanie wykryć użytkowanie niezareje-strowanych odbiorników.

3. Środki egzekwowania opłatW przypadku nieuiszczania należnych opłat Biuro ds. Abonamentu

ma prawo do pobrania należnej kwoty, jednak nie mniej niż 500 DKK.1Jeśli abonament nie zostanie uiszczony w ciągu 3 tygodni od terminupłatności wysyłane jest upomnienie, które zawiera dodatkową opłatę100 DKK. Narosłe odsetki nalicza się począwszy od daty płatności.Jeśli abonament nie jest w ogóle uiszczany, sprawa trafia na drogęsądową. Jeśli sprzedawca/wynajmujący odbiorniki radiowo-telewizyjnenie zgłosi faktu sprzedaży/wynajęcia może być ukarany grzywną jeślinaruszenie prawa powtórzyło się lub było poważne.

4. Wysokość rocznego abonamentu w DKK (1997)Gospodarstwa domowe i instytucje:TV kolorowy 1 718 687,TV czarno-biały 1 105 442,Radio 255 102.Opłata abonamentowa dla instytucji jest zwiększona lub zmniejszo-

na o 25% VAT, w zależności od tego czy są płatnikami VATu czy nie.Wysokość opłaty abonamentowej jest ustalana na podstawie poro-

zumienia politycznego na okres 4 lat. Specyficzne zasady ustalaniaopłat abonamentowych są zawarte w ”Przepisach wykonawczychdotyczących opłat abonamentowych”.

5. BeneficjenciZgodnie z najnowszym porozumieniem w sprawie funduszu pocho-

dzącego z opłat, jest on przeznaczony na finansowanie Danmarks 1 Ponieważ dane o wysokości rocznych opłat radiowo-telewizyjnych w omawianych winformacji krajach pochodzą z różnych lat i nie ma obecnie możliwości ich jednorodnejczasowo aktualizacji przeto jedynie dla orientacji podajemy kurs walut krajowych wobeceuro z początku 2002 r. gdy znaczna część tych krajów przyjęła tą walutę: 1DKK =0,1344 EUR, 1SEK = 0,1078 EUR, 1NLG = 0,454 EUR, 1DEM = 0,511 EUR, 1RRF =0,1525 EUR,. 1PLN = 0,2808 EUR, 1HRK = 0,1354 EUR i 1GBP = 1,599 EUR. WPolsce obecnie roczny abonament radiowo-telewizyjny wynosi 169,20 PLN.

76 Informacje

Radio i TV2 - dwóch publicznych nadawców. Danmarks Radio jestprawie wyłącznie finansowane z opłat abonamentowych (91%), zaśTV2 przede wszystkim z dochodów reklamowych.

Porozumienie w sprawie opłat abonamentowych określa rozdziałfunduszy pomiędzy Danmarks Radio i TV2. Udział Danmarks Radio wfunduszach pochodzących z opłat abonamentowych w latach 1997-2000 wygląda nastepująco: 88 / 87,5 / 86,5 / 85 %.

Szwecja1. Kategorie subskrybentów zwolnionych z opłatPodstawowa zasadą, która obowiązuje jest opłacanie abonamentu

przez wszystkich, którzy odbierają transmitowane programy telewizyj-ne. Tylko posiadacze odbiorników radiowych nie wnoszą żadnejopłaty. Każdy kto posiada, wynajmuje lub pożycza odbiornik telewizyj-ny jest płatnikiem abonamentu. Termin „odbiornik telewizyjny” obej-muje aparaty telewizyjne, magnetowidy, kamery wideo i komputery zmodemem TV.

2. System zbierania opłat telewizyjnychPosiadanie odbiornika telewizyjnego należy zgłosić w terminie do 15

dni w Radiotjans i Kiruna - RIKAB. Jest to specjalny urząd powołanyprzez jednostki telewizji i radia publicznego, który nalicza i zajmuje sięściąganiem należnego abonamentu.

3. Kary w przypadku uchylania się od płacenia abonamentuSubskrybentom, którzy w terminie nie wniosą opłaty wysyłane jest

upomnienie, za które dodatkowo pobiera się 50 SKR. Za każde kolej-ne upomnienie obciąża się subskrybentów podwyższeniem opłaty o40% należności. Osoby uchylające się od opłaty są ścigane przezpolicję i karane grzywną. W przypadkach spornych subskrybenci od-wołują się do Okręgowego Sądu Administracyjnego.

4. Roczna opłata abonamentowaRoczna opłata abonamentowa wynosi 1524 SKR. Suma ta może

być wpłacona jednorazowo lub rozłożona na raty miesięczne, kwartal-ne lub półroczne.

5. System rewaloryzacji sumy abonamentuWysokość sumy abonamentu jest każdorazowo ustalana przez

parlament.6. System dystrybucji funduszy pochodzących z opłat abonamento-

wych

Informacje 77

Fundusze pochodzące z opłat abonamentowych są rozdzielanepomiędzy następujących nadawców publicznych:• Stacje telewizyjne SVT1 i SVT2,• Stacje radiowe P1, P2, P3 i P4,• TV edukacyjna,• SVT -Tekst.Opłaty abonamentowe są głównym źródłem finansowania wymie-

nionych nadawców.7. Podział funduszu pochodzącego z opłat abonamentowychRozdziału funduszu pochodzącego z opłat abonamentowych doko-

nuje parlament.

HolandiaPubliczne media holenderskie finansowane są z opłat abonamento-

wych, których wysokość ustalają przepisy wydawane przez właściwe-go ministra, oraz wpływów z reklam. Każde gospodarstwo domoweposiadające radio i/lub telewizor jest zobowiązane opłacać abonament(licence fee). W 1997 r. gospodarstwo domowe posiadające radio itelewizor płaciło 186 guldenów rocznie, a posiadające wyłącznie radiopłaciło 54 guldeny na rok.

Opłaty pobierane są w imieniu Ministerstwa Edukacji, Kultury i Naukiprzez Dienst Omroepbijdragen (DOB) – Telewizyjną Służbę ds. Abo-namentu. W 1998 r. dochód z abonamentu wyniósł 1.2 miliarda gul-denów, podczas gdy dochód z reklam 409 milionów guldenów.

Rząd holenderski zaproponował pod koniec 1999 r. zmiany prawnepolegające na zniesieniu abonamentu i zastąpieniu go dotacją z bu-dżetu państwa.

NiemcyW Niemczech podstawowym źródłem dochodów publicznoprawnych

rozgłośni radiowych i stacji telewizyjnych był abonament. Obowiązy-wała reguła, że od jego wysokości uzależniona jest możliwość czer-pania dochodów z reklam, jak i dotacji (trzy równe części – wedługstanu prawnego na 1996 r.). Ze względu na szczególne ograniczeniaw dopuszczalności reklamy, publiczna telewizja nie była w stanie wy-korzystać pełnych możliwości przychodów z reklam, na jakie pozwa-lała jej wysokość abonamentu. Budżety krajów związkowych, miałynatomiast kłopoty z wygenerowaniem odpowiednich środków na dota-cje. W związku z powyższym, w ostatnich latach przedsięwzięto kroki

78 Informacje

zmierzające do zmiany przepisów ograniczających możliwość emisjireklamy.

Wielka BrytaniaNa mocy ustawy z 1990 r. za pobieranie opłat abonamentowych od-

powiedzialna jest publiczna BBC. Wpływy osiągane z tytułu opłat abo-namentowych, które wszystkie brytyjskie gospodarstwa domowe po-siadające telewizor są zobowiązane wnosić, stanowią więcej niż 75%budżetu przeznaczonego na wydatki BBC.

Abonament płaci się z tytułu posiadania odbiornika telewizyjnego,magnetowidu lub urządzeń do odbioru satelitarnego, komputera zmodemem TV w danym gospodarstwie domowym a także na tereniezakładów pracy i hoteli. Zwolnieni od opłat abonamentowych są jedy-nie mieszkańcy domów opieki społecznej i niewidomi. Wpłat możnadokonywać miesięcznie, kwartalnie lub rocznie poprzez przekazybankowe, czeki przekazywane do agenta tzw. Licensing Authority,czeki lub gotówkę wpłacaną w urzędach pocztowych (są tam takżezainstalowane specjalne automaty) oraz w specjalnych punktachwnoszenia opłat (tzw. PayPoint). W przypadku uchylania się od opłatsądy mogą ukarać użytkownika odbiornika grzywną do 1000 GBP.

Zgodnie z zawartym przez BBC kontraktem z TV Licensing instytu-cja ta ma za zadanie wysyłanie upomnień posiadaczom odbiornikówtelewizyjnych, którzy zalegają z opłatami, stałe aktualizowanie danychkomputerowych użytkowników, sprawdzanie stanu rachunków i wy-szukiwanie osób niepłacących abonamentu a używających odbiorni-ków telewizyjnych. TV Licensing posiada szereg specjalnych samo-chodów wyposażonych w sprzęt umożliwiający wykrywanie odbiorni-ków TV za które nie płaci się abonamentu. Podstawą funkcjonowaniasprawnego systemu wnoszenia opłat abonamentowych i dalszegoewentualnego ścigania osób uchylających się od wnoszenia opłat jestkomputerowa baza danych - jedna z największych w Europie. TVLicensing przyznaje, że każdego dnia rejestruje średnio 1000 osóboglądających telewizję bez uiszczania opłat. Straty BBC z tego powo-du wyniosły w skali roku ok. 160 mln GBP. BBC wydaje co roku około115 mln funtów na sam proces zbierania opłat abonamentowych.

Od czasu, kiedy więcej niż 75 lat temu powstało BBC, poczta brytyj-ska – która ostatnio zmieniła nazwę na Consignia – była głównympośrednikiem zaangażowanym w pobieranie opłat abonamentowych.

Informacje 79

W zeszłym roku, BBC niezadowolone z usług świadczonych przezpocztę brytyjską zdecydowało się na przekazanie zarządzania pobie-raniem rocznych opłat abonamentowych o wartości 2,3 mld funtówprzedsiębiorstwu (konsorcjum) prywatnemu wyłonionemu w drodzeprzetargu. Organa wykonawcze BBC mają nadzieję, że komercyjnyoperator będzie w stanie wprowadzić sankcje w przypadku uchylaniasię od wnoszenia opłat abonamentowych oraz pobierać opłaty mniej-szym kosztem, co przyniosłoby dodatkowo 60 mln funtów oszczędno-ści rocznie (BBC zmienia system zbierania telewizyjnych opłat abo-namentowych, James Harding „Financial Times” z 4 maja 2001 r.).

FrancjaUdział wpływów z opłat w finansowaniu publicznego radia i telewizji:

Udział wpływów z opłat w łącznych budżetach nadawców pu-blicznych (funkcjonowanie + inwestycje) wynosi około 2/3• Beneficjenci:2• France 2 21,80%,• France 3 30,40%,• SEPT/ARTE 7,18%,• INA 2,48%,• Radio France 19,64%,• RFI 2,45%,• RFO 10,12%,• La Cinquieme 5,93%.

Część dochodu pochodząca z opłat w finansowaniu jednostek tele-wizji i radia publicznego w 1996 i 1997Rok INA FRANCE

2FRANCE3

RFO RADIOFRANCE

RFI SEPTARTE

LA5eme

1996 47,15 53,04 67,34 90,43 79,72 23,01 67,31 64,721997 43,71 48,78 63,67 93,67 79,62 36,09 83,56 88,69

2. Opłaty abonamentowe:We Francji przyjęto zróżnicowany system pobieranych opłat. Stawki

wyższe obowiązują w miejscach publicznych, np. kawiarniach i ba-

2 Część rocznego dochodu z tytułu opłat (bez VAT-u i budżetu Urzędu) przypadającaposzczególnym nadawcom publicznym.

80 Informacje

rach, punktach sprzedaży napojów (opłata abonamentowa jest tamrówna 4-krotnej stawce podstawowej). Podobnie odmienne zasadypobierania opłat dotyczą punktów wynajmu sprzętu audiowizualnego.

Ilość rachunków zarządzanych przez urząd ds. opłat telewizyjnych(w tysiącach)Rok abonenci płacący zwolnieni razem

19861990199319951996

15 22815 29615 91316 33716 650

2 9403 3363 9902 9533 837

18 16819 49219 90320 29020 487

Odbiorniki telewizyjneczarno-białe

Odbiorniki telewizyjnekoloroweRok

abonencipłacący

zwolnieni razem abonencipłacący

zwolnieni razem

198519901996

3 6271 080

280

1 115921287

4 8122 001

567

11 60114 21616 370

1 5363 2753 550

13 13717 49119 920

Roczny dochód pochodzący z opłat abonamentowych(w milionach)Rok planowany zrealizowany różnica

1986199019951996

8 434,57 313,2

10 914,211 449,2

8 216,58 012,7

10 918,511 527,1

-218,0+ 27,4

+3,9+77,9

Zmiany stawki opłaty telewizyjnejRok Odbiornik czarno-biały Odbiornik kolorowy198019901997

221 F355 F449 F

331 F552 F700 F

3. Badania kontrolne dokonane przez urząd ds. opłat telewizyjnych

Informacje 81

• Otwarcie rachunków i normowanie się sytuacji w wyniku akcji po-szukiwania odbiorników niezarejestrowanych:

1986 54 5001988 81 2001992 166 9001996 292 400

• Liczba mieszkańców objętych kontrolą - 13 mln w 1996 r.• Liczba skontrolowanych punktów sprzedaży - 1 905 00 na

3 843 000 co stanowi 49,6% całości.• Roczny koszt obsługi jednego rachunku abonenckiego - 23,43 F

w 1996 r.

ChorwacjaChorwacja liczy 4,5 mln mieszkańców i 1663 000 gospodarstw do-

mowych wyposażonych w odbiornik telewizyjny. Każdy użytkownikodbiornika radiowego lub telewizyjnego jest zobowiązany do wnosze-nia opłaty abonamentowej. Miesięczna opłata abonamentowa wynosi45 kuna (włącznie z 22% podatkiem VAT); 1 DEM = 4 kuna. Użytkow-nicy posiadający zarówno odbiornik telewizyjny jak i radiowy płacą 45kuna, natomiast opłata wyłącznie za odbiornik radiowy wynosi 34kuna. Za każdy dodatkowy odbiornik telewizyjny pobiera się 25 kuna.W praktyce użytkownicy płacą za co najwyżej dwa odbiorniki TV.Przedsiębiorstwa i hotele opłacają wyższą kwotę abonamentu – 90kuna. Wysokość opłaty abonamentowej pozostaje bez zmian od1995 r. W 1999 wpływy z opłat abonamentowych wyniosły 48,4%ogólnych wpływów HRT, co stanowi 504 mln kuna (33 mln kuna -opłata telewizyjna i 171 mln kuna – opłata radiowa).

„Chorwackie Radio i Telewizja” jest zobowiązane do prowadzeniarejestru użytkowników odbiorników radiowych i telewizyjnych i zorga-nizowania systemu zbierania opłat za abonament radiowo-telewizyjny.HRT ma zarejestrowanych 1 036 724 użytkowników odbiorników tele-wizyjnych i 43 594 użytkowników posiadających drugi odbiornik TV.Użytkownicy odbiorników radiowych to 70 964 osoby.

Użytkownik odbiornika radiowego lub telewizyjnego jest zobowiąza-ny do zarejestrowania faktu posiadania swojego odbiornika radiowegolub telewizyjnego. Rejestracja odbiornika radiowego lub telewizyjnegow „Chorwackim Radiu i Telewizji” musi nastąpić w ciągu 30 dni oddaty jego nabycia. Sprzedawcy odbiorników radiowych i telewizyjnych

82 Informacje

są zobowiązani do przekazania „Chorwackiemu Radiu i Telewizji”danych o nabywcach odbiorników (osobach fizycznych i prawnych) wciągu 8 dni od daty sprzedaży takiego odbiornika. HRT płaci sprze-dawcom pewną sumę za każdego zarejestrowanego użytkownika.Jeśli osoba prawna będąca użytkownikiem nie zarejestruje faktu po-siadania odbiornika radiowego lub telewizyjnego lub używa odbiorni-ka, za który opłata abonamentowa została anulowana lub jeśli sprze-dawca nie zarejestruje faktu sprzedaży odbiornika, może na nich zo-stać nałożona kara grzywny będąca 20-krotną wielokrotnością opłatyza użytkowanie odbiorników radiowych i telewizyjnych.

HRT posiada swoich własnych kontrolerów, którzy są upoważnienido sprawdzania w przypadkach podejrzenia o zatajenie. Nie mogąjednak wchodzić do mieszkań bez zgody lokatorów. Jeśli prywatnyużytkownik nie zgłosi faktu posiadania odbiornika radiowego lub tele-wizyjnego lub jeśli używa odbiornika, za który opłata abonamentowazostała anulowana podlega karze grzywny będącej 10-krotną wielo-krotnością opłaty abonamentowej za użytkowanie odbiorników radio-wych lub telewizyjnych (artykuł 20, pozycja 2 i 3). W przypadku niepłacenia abonamentu „Chorwackie Radio i Telewizja” może wnieśćsprawę do odpowiedniego sądu o ściągnięcie należności na podsta-wie nieuiszczonych rachunków lub wyciągów z rejestrów. (...)

95% opłat abonamentowych jest zbierana przez zatrudnionych in-kasentów (około 1500), reszta wpływa poprzez przekazy bankowe lubkarty kredytowe. Wydatki poniesione na zatrudnienie inkasentów po-chłaniają 5% zebranych funduszy. Inkasentom nie wolno wchodzić domieszkań.

17 maja 2002 r.

Informacje 83

W SPRAWIE NAZWY KOMITETU WYBORCZEGO,UCZESTNICZĄCEGO W WYBORACH DO ORGANÓWSTANOWIĄCYCH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

BEATA SZEPIETOWSKA

Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin,powiatów i sejmików województw3 (Dz. U. Nr 95, poz. 160 z późn.zm.) prawo zgłaszania kandydatów na radnych przyznała (art. 95 ust.1): - partiom politycznym, stowarzyszeniom oraz organizacjom spo-łecznym, zwanym "organizacjami", wyborcom.

W imieniu tych podmiotów czynności wyborcze, w szczególnościzgłaszanie list kandydatów, wykonują komitety wyborcze, którymi są:- dla partii politycznych i organizacji - ich statutowe organy upo-ważnione do reprezentowania tych partii i organizacji przy czynno-ściach prawnych (art. 96 ust. 2, zd. pierwsze ordynacji samorządo-wej),

- dla koalicji wyborczej - utworzony w tym celu komitet wyborczy (art.96 ust. 2, zd. drugie ordynacji samorządowej),

- dla wyborców - utworzony w tym celu, przez co najmniej 5 osób,komitet wyborczy (art. 97 ust. 1 ordynacji samorządowej).

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ordynacji samorządowej, w zgłoszeniulisty kandydatów podaje się nazwę komitetu wyborczego oraz dokład-ny adres jego siedziby. Mimo iż problem formułowania nazwy komitetuwyborczego nie został explicite unormowany w ustawie, należy przy-jąć (na gruncie istniejącej praktyki, wspartej brzmieniem art. 99 ordy-nacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP), że nazwa komitetu wy-borczego partii politycznej (organizacji) zawiera wyrazy "komitet wy-borczy" oraz nazwę partii politycznej (organizacji). Nazwa komitetupartii politycznej (organizacji) może zawierać również skrót nazwy tejpartii (organizacji), nazwa koalicyjnego komitetu wyborczego zawierawyrazy "koalicyjny komitet wyborczy" oraz nazwę koalicji wyborczej.Nazwa komitetu wyborczego wyborców obok wyrazów "komitet wy-borczy wyborców" powinna zawierać określenie odróżniające od in-nych komitetów.

3 Ustawa zwana dalej w opinii "ordynacją samorządową.

84 Informacje

Art. 102 ust. 1 ordynacji samorządowej przewiduje, że w zgłoszeniulisty kandydatów pełnomocnik może wnosić o oznaczenie listy nazwąlub skrótem nazwy komitetu wyborczego.

W sprawach związanych z oznaczeniem listy kandydatów stosujesię odpowiednio art. 99 ust. 3, z którego wynika, że oznaczenie nazwylub skrótu nazwy partii politycznej lub organizacji winno spełniać łącz-nie dwie przesłanki:

- musi być nie więcej niż jedną nazwą lub jednym skrótem nazwy,- nie może przekraczać 40 znaków drukarskich.Oznaczenie listy nazwą lub skrótem nazwy komitetu wyborczego

powinno różnić się dostatecznie od oznaczenia innych list, zaś nazwalub skrót nazwy użyte dla oznaczenia list kandydatów zgłaszanychprzez komitet wyborczy utworzony przez wyborców muszą być różneod nazwy lub skrótu nazwy partii politycznej lub organizacji wpisanychodpowiednio do ewidencji lub rejestru prowadzonych przez właściwysąd (art. 103 ust. 1 ordynacji samorządowej).

W świetle powyższych reguł ustawowych, analiza prawna nazwykomitetu wyborczego partii politycznej, o której mowa w zleceniu:Komitet Wyborczy PSL - Porozumienie Samorządowe, prowadzi donastępujących wniosków:

1. użycie w nazwie wyrazów Komitet Wyborczy oznacza, że jest tokomitet utworzony przez jeden podmiot, a contrario nie mamy więc doczynienia z "komitetem wyborczym wyborców" ani też "koalicyjnymkomitetem wyborczym";

2. użycie w nazwie komitetu wyborczego dookreślenia PSL ozna-cza, że:

- po pierwsze, komitet wyborczy tworzy partia polityczna - PolskieStronnictwo Ludowe, wpisana pod taką właśnie nazwą do prowadzo-nej przez sąd ewidencji partii politycznych (art. 95 ust. 1 pkt 1 ordyna-cji samorządowej),

- po drugie, umieszczenie w nazwie komitetu skrótowca literowegoPSL wskazuje, że posłużono się skrótem nazwy partii politycznej -Polskie Stronnictwo Ludowe (art. 102 ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 3 or-dynacji samorządowej);

3. użycie w nazwie Komitet Wyborczy PSL (po myślniku) kolejnejnazwy - Porozumienie Samorządowe poddaje w wątpliwość prze-strzeganie poniższych reguł ustawowych:

a) art. 102 w zw. z art. 99 ust. 3, zgodnie z którym komitet wyborczyoznacza się nie więcej niż jedną nazwą lub jednym skrótem nazwy,

Informacje 85

b) art. 102 w zw. z art. 99 ust. 3, zgodnie z którym nazwa lub skrótnazwy komitetu wyborczego może składać się z nie więcej niż 40znaków drukarskich.

Tymczasem na pełną nazwę, tzn.: Komitet (7 znaków) Wyborczy (8znaków) PSL (3 znaki) - (myślnik - 1 znak) Porozumienie (12 znaków)Samorządowe (11 znaków) składają się łącznie 42 znaki drukarskie, awięc nazwa jest o dwa znaki dłuższa niż ustawowo dozwolona.

c) art. 103 ust. 1, zd. drugie, nakazuje, by nazwa komitetu wy-borczego utworzonego przez wyborców różniła się od nazwy lubskrótu nazwy partii politycznej wpisanej do ewidencji prowadzonejprzez właściwy sąd. W konsekwencji z przepisu tego wynika dla partiipolitycznych obowiązek używania w nazwie komitetu wyborczegonazwy lub skrótu nazwy partii wpisanej do ewidencji partii politycz-nych.

Ponadto dodanie do nazwy Komitet Wyborczy PSL - nazwy - Poro-zumienie Samorządowe może niezorientowanego wyborcę wprowa-dzić w błąd zarówno pod kątem przeświadczenia, iż komitet jest koali-cyjnym komitetem wyborczym (tworzonym przez PSL oraz inny (inne)podmiot (podmioty) nazwany (nazwane) "Porozumienie samorządo-we", jak też uznania, że komitet tworzą wyborcy-członkowie PSL,działający pod nazwą "Porozumienie samorządowe".

Termin "porozumienie" może oznaczać zarówno "wspólnotę poglą-dów w jakiejś sprawie, jednomyślność w danej kwestii, wspólną zgodęna coś, wzajemne zrozumienie, jak też jest innym określeniem pojęcia"umowa, układ".4 Nie ulega przy tym wątpliwości, że w każdym z tychznaczeń porozumienie musi być realizowane przez co najmniej dwapodmioty (strony). Trudno bowiem sobie wyobrazić, żeby PSL - jakojedna i jednolita strukturalnie i programowo partia polityczna - zawie-rała porozumienie z samą sobą.

Stąd też, w pełni uprawnione jest twierdzenie o niewłaściwym (z ję-zykowego punktu widzenia) użyciu w nazwie Komitetu WyborczegoPSL - terminu - Porozumienie Samorządowe.

Argument ten wraz z przestawionymi wyżej zarzutami braku zgod-ności nazwy komitetu wyborczego z regułami, jakie wyznaczają prze-pisy ordynacji samorządowej, skłania ku zasygnalizowaniu potrzebymodyfikacji (zmiany) proponowanej nazwy komitetu wyborczego Pol- 4 Słownik języka polskiego, red. nauk. M. Szymczak, PWN, Warszawa 1979, t. 2, s. 827oraz Słownik współczesnego języka polskiego, red. nauk. B. Dunaj, Wyd. PrzegląduReader`s Digest, Warszawa 2001, t. 2, s. 108.

86 Informacje

skiego Stronnictwa Ludowego. Może się bowiem okazać, że faktwcześniejszego zgłoszenia list kandydatów na radnych przez wybor-ców, działających pod nazwą np. Komitet Wyborczy Wyborców - Po-rozumienie Samorządowe, uniemożliwi lub skomplikuje zgłaszanie listkandydatów na radnych przez Polskie Stronnictwo Ludowe.

Na koniec warto podkreślić, że jeśli nazwa Komitet Wyborczy PSL -Porozumienie Samorządowe miałaby oznaczać, że został on utwo-rzony przez wyborców, to:

a) z nazwy należy usunąć skrótowiec "PSL"b) do nazwy "Komitet Wyborczy" należy dodać "Wyborców", tak by

prawidłowa nazwa miała brzmienie: Komitet Wyborczy Wyborców -Porozumienie Samorządowe.

13 maja 2002 r.

Informacje 87

ZAKRES ODPOWIEDZIALNOŚCI CYWILNEJZA ZOBOWIĄZANIA MAŁŻONKA

JAN MORWIŃSKI

Zlecenie zawierało pytanie o zakres odpowiedzialności cywilnej zazobowiązania małżonka w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego.

Kwestie związane ze stosunkami majątkowymi, zarządem mająt-kiem i odpowiedzialnością małżonków uregulowane są w ustawie zdnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. Nr 9,poz. 59 z późn.zm. - dalej jako KRO). Jednym z skutków prawnychzawarcia związku małżeńskiego jest powstanie z mocy prawa wspól-ności majątkowej małżonków, obejmującej ich wspólny dorobek (art.31 KRO). Jakkolwiek możliwe jest wprowadzenie umownej rozdziel-ności majątkowej (intercyza) to w przeważającej większości przypad-ków małżonkowie pozostają we wspólnocie majątkowej. Zresztą wjedynie w sytuacji tego rodzaju aktualizują się problemy związane zokreśleniem zakresu odpowiedzialności cywilnej za zobowiązaniazaciągnięte przez współmałżonka. Z tego względu niniejsze rozważa-nia skupiają się na tego rodzaju sytuacji.

Analizując zagadnienie będące przedmiotem ekspertyzy należy roz-różnić kilka kwestii. Po pierwsze możliwość zaciągania zobowiązańcywilnoprawnym przez małżonków, odpowiedzialności za te zobowią-zania, oraz egzekwowanie wierzytelności z ich wspólnego majątku.

Zgodnie z art. 36 KRO Oboje małżonkowie są obowiązani współ-działać w zarządzie majątkiem wspólnym, a każdy z małżonków możewykonywać samodzielnie zarząd majątkiem wspólnym. Do dokonaniaczynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jestzgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danejczynności prawnej. Ważność umowy, która została zawarta przezjednego z małżonków bez wymaganej zgody drugiego, zależy od po-twierdzenia umowy przez drugiego małżonka. Kontrahent może wy-znaczyć małżonkowi, którego zgoda jest wymagana, odpowiedni ter-min do potwierdzenia umowy po upływie którego nie jest związanyumową (art. 37 KRO). Zgoda współmałżonka może zostać wyrażonaprzed dokonaniem czynności, równocześnie z jej dokonaniem albo teżmałżonek, który nie uczestniczył w zawarciu umowy, potwierdzi ją po

88 Informacje

jej zawarciu, stosownie do treści art. 37 KRO.5 Zgodnie z orzecznic-twem Sądu Najwyższego, czynnością przekraczającą zwykły zarządjest każda czynność prawna, w tym zawarcie umowy, która możemieć istotny wpływ na substancję majątkową. Jest nią na przykładzaciągnięcie kredytu bankowego, poręczenie pożyczki, wystawienieweksla in blaco.6 Sąd sformułował także przesłanki natury ogólnejumożliwiające rozgraniczenie czynności zwykłego zarządu, od tychprzekraczających zwykły zarząd. Są nimi:

1) rozmiar i charakter majątku wspólnego,2) wysokość zobowiązania w stosunku do wartości majątku

wspólnego,3) doniosłość czynności z punktu widzenia interesu społeczno-

gospodarczego rodziny.7Warto zwrócić także uwagę, iż - zgodnie z poglądem wyrażonym

przez SN - bank jako instytucja profesjonalnie zajmująca się udziela-niem kredytów i oceną sytuacji majątkowej kredytobiorców i poręczy-cieli, winien liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z art. 36 § 2KRO i uprzednio zbadać, czy poręczenie w konkretnej sytuacji jest,czy też nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządumajątkiem wspólnym ewentualnie zadbać o uzyskanie zgody małżon-ka poręczyciela.8 Należy także podkreślić, iż w każdym przypadku„stroną czynności jest tylko ten małżonek, który jej samodzielnie do-konał. Oświadczenie wyrażające zgodę jest zatem akceptacją skut-ków czynności prawnej dokonanej samodzielnie przez współmałżon-ka”.9

Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy przewiduje w przypadku czynnościzawartej bez wymaganej zgody małżonka sankcję nieważności, którejnie mogą złagodzić nawet zasady współżycia społecznego.10 Możliwejest także uznanie za nieważną części umowy, na podstawie art. 58§ 3 Kodeksu cywilnego.

5 Ciepiela I., Zarząd majątkiem wspólnym a instytucja tajemnicy bankowej, "Rejent"2000/10/30, t. 2.6 Wyrok SN z dnia 11 czerwca 1999 r., II CKN 390/98, OSNC 1999/12/217.7 Wyrok SN z dnia 28 marca 2000 r., II CKN 887/98, "Wokanda" 2000/8/8.8 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 1997 r., I ACa 28/97, "Wo-kanda" 1997/9/40, przegląd orzeczn.: Tollik R. "Prawo Bankowe" 1999/1/64.9 Szpunar A., Nabycie ruchomości w dobrej wierze a małżeńskie prawo majątkowe,"Przegląd Sądowy" 1997/7-8/3 - t. 1.10 Wyrok SN z dnia 22 września 1987 r., III CRN 265/87, OSNC 1989/5/80.

Informacje 89

Osobno należy przeanalizować możliwość zaspokojenia wierzycielaz majątku wspólnego w sytuacji gdy jeden z małżonków w ważny spo-sób zaciągnął zobowiązania cywilnoprawne. Artykuł 41 KRO stanowiiż:

„§ 1. Zaspokojenia z majątku wspólnego może żądać także wierzy-ciel, którego dłużnikiem jest tylko jeden z małżonków.

§ 2. Jeżeli jednak wierzytelność powstała przed powstaniem wspól-ności ustawowej albo jeżeli dotyczy ona odrębnego majątku jednego zmałżonków, wierzyciel może żądać zaspokojenia tylko z odrębnegomajątku dłużnika oraz z wynagrodzenia za pracę lub za inne usługiświadczone osobiście przez dłużnika, jak również z korzyści uzyska-nych przez dłużnika z jego praw autorskich twórcy, praw twórcy wy-nalazku, wzoru lub projektu racjonalizatorskiego.

§ 3. Sąd może ograniczyć lub wyłączyć możliwość zaspokojenia sięz majątku wspólnego przez wierzyciela, którego dłużnikiem jest tylkojeden z małżonków, jeżeli ze względu na charakter wierzytelności albostopień przyczynienia się małżonka będącego dłużnikiem do powsta-nia majątku wspólnego - zaspokojenie z majątku wspólnego byłobysprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

§ 4. Wierzyciel małżonka nie może w czasie trwania wspólnościustawowej żądać zaspokojenia z udziału, który w razie ustania wspól-ności przypadnie temu małżonkowi w majątku wspólnym lub w po-szczególnych przedmiotach należących do tego majątku”.

Na temat celowości i istoty takiego rozwiązania wypowiadał się rów-nież Sąd Najwyższy: ”Wprowadzając jako ustawowy ustrój majątkowymałżeński wspólność dorobku, ustawodawca miał na celu umocnienierodziny i zapewnienie jej ustabilizowanej bazy materialnej. Te założe-nia prawa rodzinnego są na ogół doceniane przez orzecznictwo są-dowe. Należy jednak zwrócić uwagę na następujące zagadnienia.

Przy ocenie zakresu odpowiedzialności majątkiem wspólnym zadługi jednego małżonka zachodzi niekiedy sprzeczność między po-stulatem ochrony rodziny a interesem wierzyciela. Przyznanie wierzy-cielowi bez żadnych ograniczeń prawa do zaspokojenia z majątkuwspólnego może doprowadzić rodzinę do niemożności zaspokojeniapodstawowych jej potrzeb. Przewidziana w art. 41 § 1 KRO zasada,że wierzyciel, którego dłużnikiem jest tylko jeden małżonek, możeżądać zaspokojenia z majątku wspólnego uległa istotnej modyfikacjiprzez wprowadzenie do tego artykułu przepisu § 3. Zgodnie z nim sądmoże ograniczyć lub wyłączyć zaspokojenie się z majątku wspólnego

90 Informacje

przez wierzyciela, którego dłużnikiem jest tylko jeden z małżonków,jeżeli ze względu na charakter wierzytelności albo stopień przyczynie-nia się małżonka będącego dłużnikiem do powstania majątku wspól-nego zaspokojenia tego majątku byłoby sprzeczne z zasadami współ-życia społecznego. O ograniczeniu lub wyłączeniu odpowiedzialnościmajątkiem wspólnym sąd orzeka w postępowaniu o nadanie klauzuliwykonalności (art. 787 k.p.c. w brzmieniu nadanym nowelą).

Omawiane przepisy oddają więc w ręce sądów decyzje o dużymspołecznym znaczeniu. W szczególności przepis § 3 art. 41 KROpozwala na korzystne dla rodziny rozwiązanie tych wszystkich wypad-ków, które występowały w dotychczasowej praktyce sądowej. Przy-kładowo można wymienić, że sąd powinien z reguły zastosować § 3art. 41, gdy chodzi o zobowiązania zaciągnięte przez lekkomyślnegomałżonka wbrew interesom rodziny lub gdy dłużnikiem jest ten małżo-nek, który na skutek niewłaściwego trybu życia albo faktycznej sepa-racji nie przyczyniał się do powstania wspólnego dorobku. Wśródokoliczności, które podlegają rozważeniu przy stosowaniu art. 41 § 3KRO, należy mieć na uwadze sytuację życiową małżonka i dziecidłużnika, a także warunki osobiste, rodzinne i majątkowe wierzyciela.

Należy ponadto zwrócić uwagę sądom nadającym klauzulę wyko-nalności w trybie art. 787 k.p.c., że jakkolwiek ograniczenie lub wyłą-czenie odpowiedzialności z majątku wspólnego wymaga wnioskumałżonka dłużnika, sądy mają obowiązek czuwania, aby nadanieklauzuli wykonalności nie nastąpiło z naruszeniem zasad współżyciaspołecznego. Sąd powinien więc szczegółowo wysłuchać małżonkadłużnika i w razie potrzeby zwrócić jego uwagę (art. 5 k.p.c.) na moż-liwość postawienia odpowiedniego wniosku”.11

Przepis art. 41 § 1 KRO daje wierzycielowi możliwość żądania za-spokojenia się z majątku wspólnego wówczas, gdy dłużnikiem jesttylko jeden z małżonków. Nie stanowi on jednak podstawy do przyję-cia, ze drugi małżonek staje się automatycznie współdłużnikiem.Wprowadza on jedynie odpowiedzialność drugiego małżonka za cu-dzy dług i nakłada na niego obowiązek znoszenia egzekucji z majątkuwspólnego. Aby jednak mogło dojść do tej egzekucji konieczne jest

11 Uchwała SN z dn. 9 czerwca 1976 r,. Zalecenia kierunkowe w sprawie wzmożeniaochrony rodziny, III CZP 46/75, OSNC 1976/9/184., przegląd orzeczn.: Gersdorf M.,Piekarski M., "Nowe Prawo", 1977/12/1648.

Informacje 91

nadanie klauzuli wykonalności przeciwko małżonkowi nie będącemudłużnikiem w trybie art. 787 Kodeksu postępowania cywilnego.12

Sąd Najwyższy w swym orzecznictwie zwracał uwagę na możliwośćoparcia żądania zniesienia wspólności majątkowej ze względu na długwspółmałżonka na przesłankach z art. 41 § 3.13 Równocześnie jednakpodkreślał, iż konieczność ponoszenia przez małżonka ekonomiczne-go ryzyka działalności gospodarczej prowadzonej przez współmałżon-ka, o ile korzysta się z dochodów związanych z taką działalnością.14

W przypadku zniesienia wspólności majątkowej (art. 52 KRO), cze-go żądać z ważnych powodów może każdy z małżonków powstajemiędzy nimi rozdzielność majątkowa (art. 54 KRO) i możliwość do-chodzenia przez wierzyciela swych roszczeń ograniczona zostajejedynie z odrębnego majątku małżonka, który jest dłużnikiem.

3 kwietnia 2002 r.

12 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 września 1997 r., I ACa 599/97,OSA 1999/5/23.13 Wyrok SN z dnia 22 listopada 1994 r., II CRN 131/94, OSNC 1995/4/69, glosaczęściowo aprobująca: Oleszko A. "Państwo i Prawo" 1995/12/98.14 Wyrok SN z dnia 24 maja 1994 r., I CRN 61/94, OSP 1995/4/96, glosa krytyczna:Dyoniak A. OSP 1995/4/96.

OPINIE PRAWNE

Opinie 95

4 maja 2002 r.Zmiana brzmienia art. 37n ust. 2 a pkt. 2 ustawy z dnia 14 grud-

nia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowa-dzonego ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy ogospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacal-ności prawodawcy (...); (Dz. U. z 2001 r, Nr 154, poz. 1793) nie jestsprzeczna z Konstytucją.

Ocenie prawnej poddany został znowelizowany przepis art. 37n ust.2a pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na mo-cy którego ustało prawo do pobierania zasiłku lub świadczenia eme-rytalnego w związku z pobieraniem diet i innych należności, w odnie-sieniu do radnych jednostek samorządu terytorialnego do zakończe-nia kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorial-nego.

Problem ochrony piastowanego stanowiska lub mandatu – w świetlezasady ochrony praw nabytych – pojawił się w orzecznictwie konsty-tucyjnym w 1997 r. (orzeczenie z 18 marca 1997 r., K.15/ 96, zob.OTK 1996, Nr 2 ,s. 104 i n.). Trybunał, wydając przywoływane orze-czenie, powołał się także na swoje wcześniejsze orzecznictwo, w tymdotyczące unormowania mandatu radnego (orzeczenie z 23 kwietnia1996 r., K.29/ 95). Z orzecznictwa tego wynika następujące stanowi-sko Trybunału: mandat przedstawicielski (w danym przypadku mandatradnego) jest nabywany w drodze wyborów. Ma on charakter dobro-wolnej służby publicznej, a nie przywileju. W związku z jego piasto-waniem mogą wynikać dodatkowe obciążenia dotykającego radnegood których wolni są inni obywatele. Dlatego jego piastowania niemożna utożsamiać ze słusznie nabytym prawem podmiotowym, od-noszącym się do całego okresu kadencji. Zatem, w ocenie TK, prawodo mandatu w organach władzy publicznej, a także do zajmowaniastanowiska lub funkcji, nie stanowi „prawa nabytego” w rozumieniuodnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego lububezpieczeń społecznych. Do sytuacji mandatariusza nie można więcodnieść mechanicznie zakazów i nakazów z zakresu innych sfer, wtym z zakresu zasady ochrony praw nabytych. W konsekwencji, swo-boda ustawodawcy w ingerowaniu w sytuację prawną radnego wokresie kadencji jest znacznie większa, gdyż wynika z publiczno-praw-nego charakteru samej funkcji radnego (por. Konstytucja Rze-czypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, J.

96 Opinie

Oniszczuk, Zakamycze 2000, s. 80). Zatem, na tle istniejącegoorzecznictwa konstytucyjnego, ingerencja prawodawcy w „prawa na-byte” radnego może być uznana za dopuszczalną. Jest więc onaprzynajmniej nie sprzeczna z normami konstytucyjnymi.

Należy zatem stwierdzić:1. Zasada ochrony praw słusznie nabytych ma – w polskim porząd-

ku prawnym – bardzo wysoką rangę. Posiada ona bogate uzasadnie-nie aksjologiczne (którego wielowarstwowość tu pomijam) i jest silniechroniona przez Trybunał Konstytucyjny. Jest ona jedną z podstawdla wiarygodności prawa i wiarygodności władzy państwowej. Odbie-ranie ludziom praw słusznie przez nich nabytych ma także fatalnenastępstwa dla stanu świadomości społecznej.

To samo należy odnieść do zasady zaufania obywatela do państwa.Ochroną wynikającą z tej zasady – jak pokazuje to orzecznictwo kon-stytucyjne – objęte są zwłaszcza świadczenia emerytalno–rentoweobywateli (zob. bliżej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecz-nictwie Trybunału Konstytucyjnego, jw., s. 78). Biorąc powyższe ar-gumenty pod uwagę należy uznać przepis z art. 37 l ust. 1 rozpatry-wanej ustawy za niekonstytucyjny.

Dla pełności opinii, należy zaznaczyć, iż ochrona praw nabytych nieoznacza nie naruszalności tych praw (a więc nie ma ona charakteruabsolutnego). Dopuszczalne jest zatem stanowienie regulacji mniejkorzystnych dla obywatela. Takie odstąpienie od zasady jest możliwetylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym innazasada Konstytucji, i pod warunkiem pełnego zrekompensowaniaodebranego prawa. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”TK stwierdził iż chodzi tutaj o „sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy zewzględów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwaokreślonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisachKonstytucji” (zob. orzeczenie z 29 stycznia 1992 r. K. 15/ 91). W lite-raturze poddaje się w wątpliwość, czy w „szczególnych okoliczno-ściach” mieści się tzw. wyższa konieczność gospodarcza (zob. Kon-stytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konsty-tucyjnego...jw. s. 75).

2. Ingerencja ustawodawcy wyrażająca się ustaniu prawa do pobie-rania zasiłku lub świadczenia emerytalnego w związku z pobieraniemdiet i innych należności, w odniesieniu do radnych jednostek samo-rządu terytorialnego do zakończenia kadencji organów samorząduterytorialnego, jest – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyj-

Opinie 97

nego – dopuszczalna. Takie stanowisko wynika z tezy, iż mandatprzedstawicielski jest traktowany przez Trybunał jako dobrowolnasłużba społeczna, zaś mandatariusz musi liczyć się z ograniczeniamilub obciążeniami jakie na niego może nałożyć ustawodawca nawet wtoku trwania kadencji organu przedstawicielskiego. W związku z tym,przepisy z art. 37 n ust. 2a pkt. 2 rozpatrywanej ustawy należy uznaćza zgodne z Konstytucją.

Mirosław Granat

9 kwietnia 2002 r.Przepis art. 13 pkt 2 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1998 r.

Nr 108, poz. 681) poprzez różne traktowanie podmiotów prawacharakteryzujących się daną cechą relewantną w równym stop-niu, przeczy konstytucyjnej zasadzie równości.

Art. 13 pkt 2 ustawy o podatku rolnym stanowi: Ulga inwestycyjnaprzyznawana jest po zakończeniu inwestycji i polega na odliczeniu odnależnego podatku rolnego od gruntów położonych na terenie gminy,w której została dokonana inwestycja – w wysokości 25% udoku-mentowanych rachunkami nakładów inwestycyjnych.

By odpowiedzieć na pytanie o konstytucyjność art. 13 pkt 2 ustawyo podatku rolnym, należy rozważyć istotę konstytucyjnego ujęcia rów-ności wobec prawa (pkt 1) i warunki, przy których spełnieniu możliwejest odejście od zasady równości (pkt 2).

1. Art. 32 ust. 1 Konstytucji ustanawia, w sposób bezpośredni, kon-stytucyjną zasadę równości. Zasada równości oznacza nakaz jedna-kowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych (identycznych).Zasada ta nakazuje – tak jak wielokrotnie określił to Trybunał Kon-stytucyjny – aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm praw-nych), którzy charakteryzują się daną cechą istotną (relewantną) wrównym stopniu były traktowane równo (A więc według jednakowejmiary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzują-cych – tak jak określał to TK w jednym ze swoich orzeczeń jeszcze zkońca lat osiemdziesiątych). Cecha relewantna – tj. cecha, któraprzesądza o spełnianiu przesłanki podobieństwa – polega tu na pro-wadzeniu przez dany podmiot (przez danego rolnika) działalnościinwestycyjnej w swoim gospodarstwie, z którego to tytułu przysługuje

98 Opinie

mu możliwość skorzystania z ulgi inwestycyjnej. Ograniczenia wobecrolników inwestorów, polegające na możliwości odliczenia ulgi odpodatku rolnego tylko wówczas gdy inwestycja została wykonana naterenie gminy, w której płacony jest podatek, przeczy owej cesze re-lewantnej (istotnej). Dlatego, analizowany przepis poprzez różnetraktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechąrelewantną w równym stopniu, przeczy konstytucyjnej zasadzie rów-ności.

2. Zasada równości wobec prawa – co podkreśla się powszechniew orzecznictwie i w literaturze – nie ma charakteru bezwzględnieobowiązującego. Prawodawca może więc od niej odejść, a więc zróż-nicować sytuację prawną podmiotów podobnych, ale tylko wówczasgdy jest to uzasadnione (usprawiedliwione). W przypadku rozpatry-wanego przepisu z art. 13 pkt 2, takiego uzasadnienia nie ma. Fakt,że przez jedno gospodarstwo przebiega granica gminy, nie możeusprawiedliwiać dyskryminacji tego rolnika inwestora w stosunku dorolnika inwestora, którego gospodarstwo znajduje się w całości wgranicach jednej gminy.

Każde odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów po-dobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przeko-nywujących argumentach. Argumenty te, jak wskazuje się w orzecz-nictwie konstytucyjnym i nauce prawa muszą mieć następujący cha-rakter:

a) muszą być racjonalnie uzasadnione,b) muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któ-

remu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozo-stawać w proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone wwyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,

c) muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadamilub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potrakto-wanie podmiotów podobnych.

Jedną z takich zasad jest zasada sprawiedliwości społecznej (por.szerzej L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2001,s. 96). W mojej ocenie, żaden z zarysowanych argumentów nie sta-nowi podstawy dla różnego traktowania rolnika inwestora, któregogospodarstwo jest przedzielone granicą gminną i rolnika inwestora,którego gospodarstwo znajduje się w jednej gminie.

Zróżnicowanie co do możliwości skorzystania z ulgi w zależności odmiejsca (od przebiegu granicy gminy), wprowadzone przez rozważany

Opinie 99

przepis z art. 13 pkt 2 ustawy, jest nieuzasadnione i ma charakterdyskryminujący wobec podmiotu prawa prowadzącego działalnośćinwestycyjną. Zatem dany przepis ustawy o podatku rolnym naruszatakże ust. 2 z art. 32 Konstytucji, tj. wprowadza zróżnicowanie o cha-rakterze dyskryminacji wobec rolnika, którego gospodarstwo znajdujesię na obszarze więcej niż jednej gminy.

Wnioski: 1. Art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym traktuje rolnika, ijego działalność inwestycyjną, w różny sposób, a to w zależności odprzebiegu granic gminy. Jest to zróżnicowanie, które narusza zasadęrówności wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym uniemożliwiając skorzy-stanie z ulgi inwestycyjnej, a to w związku z takim a nie innym prze-biegiem granicy gminy, ma charakter dyskryminujący wobec rolnika(podmiotu), którego gospodarstwo znajduje się na terenie więcej niżjednej gminy.

3. Art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnym – wprowadzając nie uza-sadnione zróżnicowanie sytuacji podmiotu prawa (rolnika) w zależno-ści od przebiegu granicy gminy, narusza zasadę sprawiedliwościspołecznej, tj. zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Zasada równościmusi być bowiem zawsze rozpatrywana w ścisłym związku z zasadąsprawiedliwości społecznej.

Z tych powodów przepis z art. 13 ust. 2 ustawy o podatku rolnymjest sprzeczny z wyżej określonymi przepisami Konstytucji.

Przepis ten w niczym natomiast nie uchybia art. 84 Konstytucji, tj. żekażdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicz-nych, w tym podatków, określonych w ustawie.

Mirosław Granat

17 kwietnia 2002 r.Ustawa z dnia 9 maja 1996 r o wykonywaniu mandatu posła i

senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.) nakłada w art. 46 ust.1 na Prezydium Sejmu - obecnie, obowiązek ten spoczywa naMarszałku Sejmu (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 12 RegulaminuSejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. tekst jedn. z 1998 r. Nr 44, poz.618 z późn.zm.) udzielania posłom niezbędnej pomocy w ich pra-cy, w tym czuwania nad wykonywaniem wobec posłów przez

100 Opinie

organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego obo-wiązków określonych w ustawie

Przedstawiana opinia dotyczy realizacji art. 20 ust. 2 ustawy o wy-konywaniu mandatu posła i senatora przez organ, w którym posełpodjął interwencję. Na skierowane do prezydenta miasta w listopadzie2001 r. pismo, do dziś, pomimo kilkukrotnych, pisemnych ponagleń,poseł nie otrzymał odpowiedzi. Pojawia się więc pytanie, w jaki spo-sób można wyegzekwować od organu samorządu terytorialnego re-alizację obowiązku nałożonego w art. 20 ust. 2 ustawy o wykonywaniumandatu posła i senatora, zgodnie z którym organy i jednostki, w któ-rych poseł podjął interwencję, są obowiązane najpóźniej w ciągu 14dni powiadomić posła o stanie rozpatrywania sprawy i w terminieuzgodnionym z posłem ostatecznie ją załatwić.

Przepis ten nie zawiera żadnej sankcji za nie wywiązanie się z tegoobowiązku. Termin 14-dniowy należy traktować jako termin instruk-cyjny, a obowiązek nałożony na organy nie może być wyegzekwowa-ny inaczej, jak jedynie przez „obowiązkowość” organu. Sposobemmoże być skorzystanie z treści ustępu 3 tego artykułu, gdyż kierowniktakiego organu jest obowiązany niezwłocznie przyjąć posła, któryprzybył w związku ze sprawą wynikająca z wykonywania jego man-datu oraz udzielić informacji i wyjaśnień dotyczących sprawy. Możnawięc próbować w tym trybie domagać się wyjaśnienia sprawy. Jed-nakże, znów brak sankcji za niedopełnienie tego obowiązku, choćprzecież zarówno obowiązek powiadomienia o stanie rozpatrywaniasprawy, jak i obowiązek niezwłocznego przyjęcia, są częścią szersze-go obowiązku, wynikającego z art. 24 ust. 2, a wyrażającego się wustawowej zasadzie udzielania posłom wszechstronnej pomocy wwykonywaniu funkcji poselskich. Nadal jednak, żaden z powołanych zprzepisów nie wskazuje sposobu egzekwowania naruszenia posta-nowień ustawy przez podmiot, wobec którego posłowi przysługująokreślone prawa, a który to podmiot jest mocą ustawy zobowiązanydo określonego działania czy postępowania.

Co jednak robić, aby tego typu działania nie utrudniały, czy wręcznie uniemożliwiały posłom wykonywania ich obowiązków. W obecnieobowiązującej ustawie brak jest przepisu, obowiązującego na gruncieustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i se-natorów (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79 z późn.zm.), którypozwalał takie zachowanie pracowników zatrudnionych w organachsamorządu terytorialnego traktować jako naruszenie obowiązków

Opinie 101

pracowniczych, w rozumieniu prawa pracy. Obecnie, można jedyniepróbować korzystać z drogi odwoławczej do organu nadzorującegolub wyższego szczebla. W omawianym przypadku, prezydent miastajest przewodniczącym organu wykonawczego gminy (zarządu), orga-nem administracyjnym wydającym rozstrzygnięcia w indywidualnychsprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 ustawy zdnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz reprezentującym gminę na zewnątrz(art. 31 tej ustawy). Skargę na niewykonywanie obowiązków możnawięc skierować do zarządu (jako całości) lub rady gminy, jako organukontrolnego gminy, której uchwały zarząd (wraz z jego przewodniczą-cym w osobie np. prezydenta miasta) jest obowiązany wykonywać.Rada gminy i zarząd gminy są organami tej samej osoby prawnej, nieistnieje więc pomiędzy nimi stan podporządkowania instancyjnego.Skoro rada gminy jest jednak w zasadzie organem stanowiącym, za-rząd zaś - organem wykonawczym, to z istoty tej zależności wynika,że rada gminy może udzielać zarządowi wytycznych co do sposobuzałatwiania spraw lub sprawy,1 zarząd zaś - może zobowiązać prezy-denta miasta do określonego sposobu działania. W razie powtarzają-cego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, którego dopuszcza sięzarząd gminy, wojewoda może w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samo-rządzie gminnym wezwać radę gminy do zastosowania niezbędnychśrodków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - za pośrednictwemministra właściwego do spraw administracji publicznej - wystąpić zwnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu gminy.Jak przyjmuje się w literaturze,2 powtarzające się naruszenia ustawnie muszą wiązać się z uchwałodawczą działalnością organów gminy.Mogą także przybierać postać działań faktycznych, a nawet zanie-chania realizacji ustawowych obowiązków (np. niepodjęcie wymaga-nych przez ustawy działań). Jednorazowe naruszenie ustaw nie wy-starcza do zastosowania wskazanych wyżej sankcji - musi się onopowtarzać. Tak więc w tym konkretnym przypadku ta drastycznasankcja nie będzie miała raczej zastosowania.

Wreszcie, ustawa o wykonywaniu mandatu nakłada w art. 46 ust. 1na Prezydium Sejmu - obecnie, obowiązek ten spoczywa na Marszał-ku Sejmu, (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 12 uchwały Sejmu RP z dnia30 lipca 1992 r. tekst jedn. z 1998 r. Nr 44, poz. 618 z późn.zm.)udzielania posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwanianad wykonywaniem wobec posłów przez organy administracji rządo-

102 Opinie

wej i samorządu terytorialnego obowiązków określonych w ustawie owykonywaniu mandatu. Można więc próbować zwrócić się w omawia-nej sprawie do Marszałka Sejmu, aby ten z kolei zwrócił się do prezy-denta miasta wskazując mu fakt niewywiązywania się z ustawowychobowiązków, choć oczywiście - znów - żadnych sankcji ani konse-kwencji w powyższej sprawie Marszałek wobec prezydenta miastawyciągnąć nie może.

Joanna M. Karolczak

11 kwietnia 2002 r.Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. Nr 99,

poz. 487, zm: Dz. U. z 2000 r. Nr 43, poz. 488) stanowi w niektó-rych przepisach o odpowiednim stosowaniu ordynacji wyborczejdo Sejmu (np. art. 3 ust. 2, 19 ust. 2, 22 ust. 1, 24 ust. 4) oraz za-wiera bardziej generalną zasadę (art. 44 ust. 1), iż w sprawach nieuregulowanych ustawą o referendum stosuje się odpowiednioprzepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu.

W dniu uchwalenia ustawy o referendum (29 czerwca 1995 r.) Or-dynacją wyborczą do Sejmu RP, o której stanowią przepisy ustawy oreferendum, była ustawa z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborczado Sejmu (Dz. U. Nr 45, poz. 205). Ordynacja wyborcza do Sejmu zdnia 28 maja 1993 r. została zastąpiona ustawą z dnia 12 kwietnia2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu RzeczypospolitejPolskiej (zob. art. 245 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). O tym jednak, że doustawy o referendum stosuje się ustawę Ordynacja wyborcza do Sej-mu i Senatu z 2001 r. decyduje nie tylko aspekt materialny polegającyna zastąpieniu ustawy z 1993 r. ustawą z 2001 r. ale wyraźne posta-nowienie ustawodawcy. Mianowicie w art. 243 ustawy z dnia 12kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu postano-wiono, iż „ilekroć w dotychczasowych przepisach mowa jest o przepi-sach ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do SejmuRP (...) rozumie się przez to odpowiednie przepisy niniejszej ustawy”a zatem ustawy Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu.

Nie budzi zatem wątpliwości, że jeżeli zaszłaby konieczność zasto-sowania przepisów wyborczych do ustawy o referendum to przepisa-mi tymi byłyby przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja

Opinie 103

wyborcza do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 45,poz. 205 z późn.zm).

Ordynacja wyborcza do parlamentu jest z mocy ustawy o referen-dum stosowana „odpowiednio”, a więc posiłkowo tylko we wskaza-nych ustawą o referendum przypadkach (wskazałem takie przepisypowyżej) a tylko bardziej generalnie „w sprawach nie uregulowanych”ustawą o referendum stosuje się Ordynację wyborczą do Sejmu iSenatu. W zakresie inicjatywy przeprowadzenia referendum ogólno-krajowego przez obywateli, ustawa o referendum nie tylko nie odsyłado Ordynacji wyborczej, ale co bardziej istotne kompleksowo (cało-ściowo) w art. 6 reguluje sprawę trybu wykonywania tej inicjatywy.Sześć rozbudowanych ustępów artykułu szóstego ustawy o referen-dum z 29 czerwca 1995 r. w sposób pełny i wyczerpujący normujekwestię przedkładania przez grupę 500 000 osób Sejmowi wniosku oprzeprowadzenie referendum. Jedynie w art. 6 ust. 1 postanawia się,iż osoby udzielające poparcie wnioskowi mają posiadać prawo wybie-rania do Sejmu, takimi osobami są zatem te, które spełniają kryteriaokreślone Ordynacją wyborczą do Sejmu i Senatu z 2001 r.

Tak więc w świetle treści art. 6 ustawy o referendum procedura two-rzenia i zgłaszania wniosku jest z woli ustawodawcy prosta i relatyw-nie (w porównaniu ze zgłaszaniem kandydatów na posłów i senato-rów) niesformalizowana. Nie ma więc potrzeby tworzenia „komitetureferendalnego” i jego rejestracji oraz spełnienia innych wymogówprzewidzianych prawem wyborczym dla zgłaszania kandydatów doparlamentu bądź procedur przewidzianych np. dla przedłożenia pro-jektu ustawy, określonych ustawą z dnia 24 czerwca 1999 r. o wyko-nywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Stosowanie ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu w pro-cesie referendalnym miałoby miejsce w tych przypadkach, w którychustawa o referendum wyraźnie przewiduje oraz w „sprawach nieure-gulowanych” ustawą o referendum, co dotyczyłoby głównie kwestiitechnicznych (np. zasad i trybu działania komisji referendalnych itp.).

Zagadnienie stosowania Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu z2001 r. do referendum ogólnokrajowego nie budzi wątpliwości, takżetreść art. 6 ustawy o referendum nie pozostawia wątpliwości, że pro-cedura sformowania i zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie refe-rendum z inicjatywy obywatelskiej odbywa się w oparciu o postano-wienia art. 6 ustawy o referendum bez wspierania się Ordynacją wy-borczą, wszystko to jednak nie oznacza, iż w dzisiejszym stanie kon-

104 Opinie

stytucyjnym i ustawowym, zastosowanie ustawy z dnia 29 czerwca1995 r. o referendum nie nastręczałoby kłopotów i problemów, stądustawodawca powinien jak najszybciej doprowadzić do uchwalenianowej ustawy o referendum.

Tym bardziej że zastosowanie art. 6 ustawy o referendum (w zakre-sie obywatelskiej inicjatywy referendalnej) już w przeszłości stworzyłopoważne perturbacje prawne; (zob. ekspertyzy J. Mordwiłko i B. Sze-pietowska związane z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 26maja 1998 r. uchylające uchwałę Prezydium Sejmu w sprawie odmo-wy przyjęcia wniosku o zarządzeniem referendum w: "Przegląd Sej-mowy" nr 5/28/98, ss. 80-86)

Janusz Mordwiłko

15 kwietnia 2002 r.W obecnym stanie prawnym - ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r.

o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz.1114) - wdrożenie zmiany w zakresie sposobu transmisji posie-dzeń Sejmu nie wymaga żadnych koncesji, zezwoleń, ani jakich-kolwiek innych aktów woli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Przedmiotem niniejszej opinii jest ocena w jakim zakresie przepisyustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji znajdują zasto-sowanie do transmisji telewizyjnych obrad Sejmu, przy założeniu, iżproducentem sygnału telewizyjnego byłaby Kancelaria Sejmu.

Sformułowane niżej uwagi odnoszą się do projektu zastąpienia do-tychczasowego rozwiązania w zakresie transmisji telewizyjnej obradSejmu (producentem i nadawcą sygnału telewizyjnego jest ten sampodmiot – stacja telewizyjna) rozwiązaniem nowym, w którym Kance-laria Sejmu przejęłaby na siebie obowiązek produkcji sygnału telewi-zyjnego, który następnie udostępniany byłby zainteresowanym sta-cjom telewizyjnym (nadawcom).

1. Transmisja obrad Sejmu – w świetle definicji zawartych w art. 4pkt 5 ustawy powinna być uznana za „audycję” („audycją jest częśćprogramu radiowego lub telewizyjnego, stanowiąca odrębną całość zewzględu na treść, formę, przeznaczenie lub autorstwo”). Udostępnie-nie sygnału telewizyjnego („audycji”) stacjom telewizyjnym (nadaw-com), które następnie emitować będą otrzymany sygnał w ramach

Opinie 105

nadawanego przez siebie programu telewizyjnego nie jest w myślustawy rozpowszechnianiem programu telewizyjnego.

Po pierwsze, „programem” jest „uporządkowany zestaw audycji ra-diowych lub telewizyjnych, reklam i innych przekazów, regularnie roz-powszechniany, pochodzący od jednego nadawcy (art. 4 pkt 4).

Po drugie, „rozpowszechnianiem” jest:„a) bezprzewodowa emisja programu do równoczesnego, po-

wszechnego odbioru (system powszechnego odbioru),b) wprowadzanie programu do sieci kablowej (system zbiorowego

odbioru)” (art. 4 pkt 2)".„Produkcja” sygnału telewizyjnego zawierającego transmisje obrad

Sejmu, a następnie udostępnianie jej nadawcom programów telewi-zyjnych nie stanowi zatem działalności, która w myśl ustawy wymagakoncesji (por. art. 2 ust. 1 i art. 33 ust. 1).

2. Wydaje się, iż transmisja obrad Sejmu mogłaby być – na gruncieustawy - traktowana jako „transmisja z wydarzenia o zasadniczymznaczeniu społecznym” czyli transmisja z „ważnego wydarzenia” (art.20b ust. 1). Ustawa nie określa definicji „wydarzenia o zasadniczymznaczeniu społecznym” (nazywanego także „ważnym wydarzeniem”)przyjmuje natomiast, iż „ze względu na duże zainteresowanie spo-łeczne za ważne wydarzenia uważa się między innymi:

1) letnie i zimowe Igrzyska Olimpijskie,2) półfinały i finały mistrzostw świata i Europy w piłce nożnej, a tak-

że wszelkie inne mecze w ramach tych imprez z udziałem reprezen-tacji Polski, w tym mecze eliminacyjne,

3) inne mecze z udziałem reprezentacji Polski w piłce nożnej w ra-mach oficjalnych rozgrywek oraz mecze z udziałem polskich klubów wramach Ligi Mistrzów i Pucharu UEFA” (art. 20b ust. 2).

Ponadto Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji „może, w drodze roz-porządzenia, określić listę innych, niż wymienione w ust. 2, ważnychwydarzeń, uwzględniając stopień społecznego zainteresowania okre-ślonym wydarzeniem i znaczenie tego wydarzenia dla życia społecz-nego, gospodarczego i politycznego” (ust. 3).

W obecnym stanie prawnym brak jest rozporządzenia Krajowej Ra-dy uznającego obrady Sejmu za „wydarzenia o zasadniczym znacze-niu społecznym”, czy „ważne wydarzenie”, przyjąć jednak należy, iżograniczenia, o których mowa w art. 20b ust. 1 odnoszą się do trans-misji obrad Sejmu. Oznacza to, że nadawca programu telewizyjnegomoże nadać bezpośrednią transmisję z obrad Sejmu tylko:

106 Opinie

„1) w programie ogólnokrajowym w rozumieniu ustawy lub koncesji,dostępnym w całości bez opłaty, z wyłączeniem opłat określonych wrozdziale 7 i podstawowych opłat pobieranych przez operatorów siecikablowych, lub

2) jeżeli to samo wydarzenie jest transmitowane przez nadawcęprogramu spełniającego wymogi określone w pkt 1, na podstawieumowy z nadawcą, który nabył prawa do transmisji danego wydarze-nia, lub z innym uprawnionym, z zastrzeżeniem ust. 6."

Zgodnie z ust. 6 ograniczeń tych nie stosuje się „jeżeli dany nadaw-ca wykaże, że żaden nadawca programu spełniającego wymogi okre-ślone w ust. 1 pkt 1 nie wyraził gotowości zawarcia umowy umożli-wiającej nadanie transmisji zgodnie z ust. 1 pkt 2”.

W praktyce oznacza to, że transmisja obrad Sejmu w ramach płat-nych programów telewizyjnych możliwa jest jedynie w przypadku, gdyobrady Sejmu transmitowane są „równolegle” w programie ogólno-krajowym dostępnym bez opłat, lub gdy nadawca programu płatnegowykaże, że żaden nadawca programu bezpłatnego nie wyraził goto-wości przeprowadzenia takiej transmisji.

Podkreślić należy, iż analizowane ograniczenia odnoszą się dodziałalności nadawców, i w żadnym stopniu nie dotyczą KancelariiSejmu, która w przyszłości ma jedynie udostępniać sygnał telewizyjnyumożliwiający transmisję posiedzenia Sejmu.

3. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy jednostki publicznej radiofonii itelewizji mają obowiązek umożliwić naczelnym organom państwowymbezpośrednią prezentację oraz wyjaśnianie polityki państwa. Trybpostępowania w tej sprawie określa rozporządzenie Krajowej RadyRadiofonii i Telewizji z dnia 21 sierpnia 1996 r. w sprawie trybu postę-powania w związku z prezentowaniem i wyjaśnianiem w publicznejradiofonii i telewizji polityki państwa przez naczelne organy państwo-we (Dz. U. Nr 109, poz. 526) wydane na podstawie art. 22 ust. 3.

Analiza przywołanego rozporządzenia wskazuje, iż nie jest jegoprzedmiotem zagadnienie transmisji obrad posiedzeń Sejmu.

Konkluzją niniejszej opinii jest pogląd, iż w obecnym stanie praw-nym wdrożenie projektowanych zmiany w zakresie sposobu transmisji

Opinie 107

posiedzeń Sejmu nie wymaga żadnych koncesji, zezwoleń, ani ja-kichkolwiek innych aktów woli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

28 maja 2002 r.Na gruncie konstytucyjnej konstrukcji immunitetu parlamen-

tarnego należy przyjąć pogląd, że nieobecność posła na posie-dzeniu Komisji, Regulaminowej i Spraw Poselskich na którymrozpatrywana jest jego sprawa, nie ogranicza Komisji w zakresiemożliwości rozpatrzenia tej sprawy.

W zleceniu postawione zostały pytania:1) czy w związku z nieobecnością posła, którego dotyczy sprawa, o

której mowa w art. 71a Regulaminu Sejmu, Komisja Regulaminowa iSpraw Poselskich może rozpatrzyć sprawę?

2) czy w związku z nieobecnością posła, którego dotyczy sprawa, októrej mowa w art. 73 Regulaminu Sejmu, Komisja Regulaminowa iSpraw Poselskich może rozpatrzyć sprawę?

I. Zgodnie z art. 71a ust. 3 Regulaminu Sejmu w posiedzeniu Komi-sji Regulaminowej i Spraw Poselskich, na którym następuje rozpa-trzenie zarzutów w sprawie dotyczącej naruszenia lub niedopełnieniaobowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wykonywaniu man-datu posła i senatora, „ma prawo brać udział poseł, którego zarzutydotyczą; ma on też prawo do zabierania głosu poza kolejnością”.

Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż posłowi, wstosunku do którego sformułowane zostały zarzuty naruszenia lubniedopełnienia obowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wyko-nywaniu mandatu posła i senatora, przysługuje prawo udziału w po-siedzeniu Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich, na którym roz-patrywane będą te zarzuty.

Wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do wniosku, iż Komisjama obowiązek powiadomić ze stosownym wyprzedzeniem zaintere-sowanego posła o terminie posiedzenia, na którym rozpatrywanebędzie sprawa dotycząca stawianych mu zarzutów. Skuteczne powia-domienie posła o terminie posiedzenia warunkuje możliwość skorzy-stanie przez niego z przysługujących mu – w myśl art. 71a ust. 3 –praw.

108 Opinie

Jednocześnie jednak wykładnia analizowanego przepisu nie możeprowadzić do konstatacji, iż udział posła w posiedzeniu, na którymrozpatrywana jest jego sprawa jest warunkiem rozpatrywania przezKomisję dotyczącej go sprawy. Nieobecność posła na posiedzeniuKomisji, o którym został prawidłowo zawiadomiony, oznacza jedynie,iż nie wyraża on woli uczestnictwa toczącym się postępowaniu dyscy-plinarnym.

Do istoty każdego postępowania dyscyplinarnego należy okolicz-ność, iż wszczęcie postępowania i jego tok są niezależne od wolizainteresowanego. Innymi słowy udział zainteresowanego w postę-powaniu nie jest warunkiem prowadzenia postępowania. Odmiennestanowisko nieuchronnie prowadzić musiałoby do nonsensownej kon-kluzji, iż od zainteresowanego zależy czy poniesie karę za wykrocze-nia dyscyplinarne, których się dopuścił.

II. Stosownie do art. 73 Regulaminu Sejmu „wniosek w sprawie wy-rażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności za prze-stępstwa lub wykroczenia albo aresztowanie bądź zatrzymanie składasię do Prezydium Sejmu, które przekazuje ten wniosek do rozpatrze-nia przez Komisję Regulaminową i Spraw Poselskich” (ust. 1). Komi-sja ma obowiązek - wynikający expressis verbis z ust. 2 - powiadamiaposła, którego wniosek dotyczy, o treści wniosku oraz terminie jegorozpatrzenia przez Komisję. Zgodnie z ust. 3 „poseł, którego wniosekdotyczy, przedstawia Komisji wyjaśnienia i własne wnioski w tej spra-wie, w formie pisemnej lub ustnie”.

Redakcja cytowanego art. 73 ust. 3, w szczególności zaś tryb orze-kający zdania zawartego w tym przepisie wskazuje, iż ustanawia onprawo - ale zarazem obowiązek - posła, którego dotyczy wniosekzłożony w trybie art. 73 ust. 1, przedstawienia Komisji wyjaśnień wsprawie objętej wnioskiem. Wyjaśnienia, a także własne wnioski za-interesowanego mogą mieć formę ustną - i wówczas powinny zostaćwygłoszone na posiedzeniu Komisji, na którym sprawa wniosku jestrozpatrywana - lub też mogą mieć formę pisemną. Wyjaśnienia iwnioski mogą być również prezentowane częściowo w formie ustnej,częściowo pisemnej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdybyposeł przedstawił Komisji pisemne wyjaśnienia, a w trakcie posiedze-nia ograniczył się jedynie do odpowiedzi na zadawane przez człon-ków Komisji pytania.

Okoliczność, iż analizowany przepis obok ustnej formy wyjaśnieńprzewiduje również formę pisemną wskazuje, jednak iż ustawodawca

Opinie 109

liczył się z sytuacją, w której zainteresowany poseł nie wyraża woliuczestnictwa w postępowaniu przed Komisją, chce jednak zapoznaćczłonków Komisji ze swoim stanowiskiem w sprawie, która go doty-czy.

Analiza art. 73 nie pozostawia wątpliwości, iż nieobecność posła naposiedzeniu Komisji, na którym rozpatrywana jest jego sprawa, nieogranicza Komisji w zakresie możliwości rozpatrzenia takiej sprawy.Odmienne stanowisko oznaczałoby, iż zainteresowany poseł mógłbyskutecznie zablokować działania Sejmu zmierzające do oceny czy wbadanej sprawie zasadne jest wyrażenie zgody na pociągnięcie doodpowiedzialności karnej, lub na aresztowanie bądź zatrzymanie.Pogląd taki jest nie do przyjęcia na gruncie konstytucyjnej konstrukcjiimmunitetu parlamentarnego.

Nieobecność posła na posiedzeniu Komisji, o którym został prawi-dłowo zawiadomiony, a także nieprzedstawienie pisemnych wyjaśnieńlub wniosków oznacza, iż zainteresowany nie zamierza korzystać zprzysługującego mu prawa (obowiązku) uczestnictwa w toczącym sięprzed Komisją postępowaniu. Komisja może jednak rozpatrzyć takąsprawę mimo nieobecności posła i przedstawić Sejmowi sprawozda-nie wraz z propozycją przyjęcia lub odrzucenia wniosku.

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

10 kwietnia 2002 r.Postanowienia uchwały nr 24 Prezydium Sejmu z dnia 25 wrze-

śnia 2001 r., wynikające z upoważnienia zawartego w art. 44 ust.3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora regulują spo-sób realizacji działań określonych w art. 48 (odpowiednio 56 h)Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. (tekst jedn. z 1998 r.Nr 44, poz. 618 z późn.zm.)

Artykuł 48 Regulaminu Sejmu stanowi, iż Marszałek Sejmu przesyłaniezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoimpodpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy (ust. 1), tekst takiejustawy dostarcza się również posłom (ust. 2). Analogiczny obowiązekdotyczy ustaw uchwalonych w trybie pilnym (art. 56 h zd. 2 Regulami-nu Sejmu).

Poseł w piśmie z dnia 20 marca 2002 r. skierowanym do MarszałkaSejmu podniósł, iż jego zdaniem obowiązku wynikającego z Regula-

110 Opinie

minu Sejmu nie stosuje się w praktyce „bo posłowie nie otrzymująustaw uchwalonych przez Sejm, przez co pozbawia się posłówuprawnień związanych z różnymi skutkami w tym zakresie dla władzyustawodawczej”.

Sprawa dostarczania posłom tekstów uchwalanych ustaw, o którychstanowi art. 48 i 56 h Regulaminu Sejmu wiąże się z szerszym za-gadnieniem, o którym traktuje art. 44 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. owykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 zpóźn.zm.).

Przepis ustawy przewiduje, iż posłowie i senatorowie otrzymująbezpłatnie dzienniki urzędowe i druki sejmowe lub senackie (art. 44ust. 1), przepis art. 44 zawiera jednocześnie upoważnienie dla Prezy-dium Sejmu (odpowiednio Prezydium Senatu) do określenia szcze-gółowych zasad realizacji uprawnienia w zakresie przekazywaniaposłom i senatorom dzienników urzędowych i druków.

Prezydium Sejmu spełniło obowiązek wydania aktu wykonawczegodo art. 44 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu i wydało uchwałę nr24 z dnia 25 września 2001 r. w sprawie określenia szczegółowychzasad i trybu doręczania posłom dzienników urzędowych i drukówsejmowych. W myśl postanowień uchwały (UPS 01/24) KancelariaSejmu przekazuje posłom nieodpłatnie po jednym egzemplarzu naadres do korespondencji lub inny wskazany adres określone wuchwale rodzaje dzienników urzędowych (Dziennik Ustaw, MonitorPolski, odpowiednie dzienniki urzędowe naczelnych organów admini-stracji rządowej) oraz druki sejmowe i materiały informacyjne. Drukisejmowe i materiały informacyjne przekazywane są posłom do skrytekposelskich umieszczonych w gmachu Sejmu.

Nadto Kancelaria Sejmu przekazuje do dyspozycji posłów w biurachklubów i kół poselskich oraz w specjalnie wyznaczonych miejscachprzy imiennych skrytkach poselskich:

1) teksty ustaw, o których mowa w art. 48 Regulaminu Sejmu,2) teksty ustaw po rozpatrzeniu poprawek Senatu,3) wydruki głosowań,4) Kronikę Sejmową,5) sprawozdania stenograficzne.Materiały powyżej wymienione dostępne są również w postaci elek-

tronicznej.Paragraf czwarty Uchwały nr 24 z 25 września 2001 r. przewiduje

możliwość przekazywania, na życzenie posła druków sejmowych do

Opinie 111

biura poselskiego lub w inne wskazane miejsce. Nadto możliwośćotrzymywania przez posła, za odpłatnością dodatkowych egzemplarzysprawozdań stenograficznych, materiałów informacyjnych i drukówsejmowych. Cena tych wydawnictw ustalana jest na podstawie kosz-tów ich wytworzenia.

W myśl zatem Uchwały nr 24 Prezydium Sejmu teksty ustaw, o któ-rych mowa w art. 48 Regulaminu Sejmu (i odpowiednio art. 56 h Re-gulaminu Sejmu) przekazywane są posłom nie do indywidualnychskrytek poselskich, ale do biur klubów i kół poselskich oraz w specjal-nie wyznaczonych miejscach przy imiennych skrytkach poselskich.

Postanowienia uchwały nr 24 Prezydium Sejmu z dnia 25 września2001 r., stanowiące wykonanie upoważnienia zawartego w art. 44 ust.3 ustawy o wykonywaniu mandatu usuwają zatem wątpliwości Posłapowstałe na tle stosowania art. 48 (odpowiednio 56 h) RegulaminuSejmu, przedstawione Marszałkowi Sejmu.

Janusz Mordwiłko

15 kwietnia 2002 r.Dokonanie zmiany w obowiązujących regułach doręczania po-

słom druków sejmowych (przygotowywanie drugiego etapuprzekazywania posłom materiałów drogą elektroniczną) wymagaobligatoryjnego dokonania nowelizacji uchwały Nr 24 PrezydiumSejmu z dnia 25 września 2001 r. w sprawie określenia szczegó-łowych zasad i trybu doręczania posłom dzienników urzędowychi druków sejmowych.

I. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykony-waniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.)„Posłowie i senatorowie otrzymują bezpłatnie dzienniki urzędowe idruki sejmowe lub senackie”.

Regulamin Sejmu wielokrotnie stanowi o obowiązku MarszałkaSejmu, który - przykładowo:

- „zarządza drukowanie projektów ustaw, uchwał i opinii Komisji (...)oraz doręczenie ich posłom” (art. 32 ust. 1),

- „zarządza drukowanie sprawozdań komisji oraz doręczenie ichposłom” (art. 40 ust. 4),

112 Opinie

- „zarządza drukowanie pilnych projektów ustaw niezwłocznie poich otrzymaniu (art. 56b ust. 1). Doręczenie projektu posłom może być– w uzasadnionych wypadkach – zastąpione podaniem do wiadomo-ści, że druki projektu są wyłożone do odbioru w Kancelarii Sejmu" (art.56b ust. 2).

Dzień doręczenia posłom druku projektu ustawy czy sprawozdaniakomisji ma istotne znaczenie dla toku postępowania ustawodawcze-go. Rozpoczyna bowiem bieg terminu, którego upływ umożliwia odby-cie pierwszego czytania projektu ustawy nie wcześniej niż siódmegodnia od dnia doręczenia, chyba że Sejm lub komisja postanowią ina-czej (art. 34 ust. 4 RS), odbycie drugiego czytania nie wcześniej niżsiódmego dnia od doręczenia, chyba że Sejm postanowi inaczej (art.41 ust. 3 RS), odbycie pierwszego czytania pilnego projektu ustawybez zachowania powyższego terminu, jeżeli tak zarządzi MarszałekSejmu (art. 56d ust. 1 RS).

II. Natomiast o zasadach realizacji uprawnień poselskich w zakresieotrzymywania druków sejmowych rozstrzyga, wydana na podstawieart. 44 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,uchwała Nr 24 Prezydium Sejmu z dnia 25 września 2001 r. w spra-wie określenia szczegółowych zasad i trybu doręczania posłomdzienników urzędowych i druków sejmowych.

W myśl jej § 1 ust. 1 pkt 2 „Kancelaria Sejmu przekazuje posłowi doskrytek poselskich w gmachu Sejmu, nieodpłatnie po jednym egzem-plarzu

a) druków sejmowych,b) materiałów informacyjnych”.Druki i materiały dostępne są również w postaci elektronicznej, a na

życzenie posła Kancelaria Sejmu zaprzestanie doręczania określo-nych materiałów w formie pisemnej (§ 1ust. 2).

IV. Przy założeniu, że przekazywanie drogą elektroniczną drukówsejmowych będzie jedyną formą ich doręczenia posłom, wprowadze-nie w życie tego rodzaju nowości normatywnej wymaga wskazaniawyraźnej podstawy prawnej, która na gruncie obowiązujących przepi-sów explicite nie istnieje (również implicite nie daje się zrekonstru-ować).

1. Dlatego, po pierwsze, sygnalizujemy konieczność nowelizacjiuchwały Nr 24 Prezydium Sejmu. Zakres zmian winien objąć ustano-wienie zasady wyłączności drogi elektronicznej jako sposobu dorę-czania druków sejmowych. Należy przy tym wskazać miejsce (np.

Opinie 113

adres e-mailowy posła), do którego nastąpi doręczenie oraz określićdzień (datę) uznany za dzień faktycznego doręczenia druku (np. dzieńwysłania lub dzień następujący po dniu wysłania druku w formie elek-tronicznej).

Spełnienie powyższych wymogów jest warunkiem sine qua nonprawidłowego przebiegu procesu ustawodawczego (regulaminowyobowiązek doręczenia posłowi druku otwiera bieg terminów w postę-powaniu).

Nie istnieją natomiast przeszkody, by Prezydium Sejmu stworzyło wuchwale możliwość doręczania druków w formie pisemnej do skrytekposelskich w gmachu Sejmu. Ta forma doręczenia miałaby jednakcharakter wyjątkowy. Jej realizacja zależałaby od wyraźnej woli posła,wyrażonej w piśmie do Prezydium Sejmu. Przyjmując, że doręczaniedruków do skrytek poselskich to postać fakultatywna, ale nierówno-uprawniona w stosunku do doręczania drogą elektroniczną, trzeba byprzesądzić, który dzień (przekazania do skrytki czy na adres elektro-niczny) jest dniem doręczenia druku posłowi.

2. Po drugie, ponieważ postanowienia Regulaminu Sejmu odnoszą-ce się do działań Marszałka Sejmu, polegających na zarządzaniudrukowania projektów ustaw, uchwał, opinii i sprawozdań komisji orazich doręczaniu posłom cechuje duży poziom ogólności sformułowań,nie dostrzegamy potrzeby ich nowelizowania. Szczegółowe zasady itryb doręczania posłom druków sejmowych, może określać - jak toczyni obecnie - zmieniona uchwała Prezydium Sejmu, podjęta napodstawie art. 44 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i se-natora.

V. Odpowiedź na pytanie "Czy w aktualnym stanie prawnym jestmożliwe przekazywanie materialnej formy druku tylko na życzenieposła" nie stwarza, w świetle § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2a uchwałyPrezydium Sejmu, wątpliwości merytorycznych.

Jeżeli przepis ten (ust. 2) zakłada, że "na życzenie posła KancelariaSejmu zaprzestanie doręczania określonych materiałów w formiepisemnej", w związku z ich dostępnością również w postaci elektro-nicznej, to nie znajdujemy podstawy, by interpretować go a contrario.

Skoro przywołana zasada (ust. 1 pkt 2a) rozstrzyga o doręczaniudruków sejmowych do skrytek poselskich w gmachu Sejmu, a wyjąt-kiem jest ich dostępność również w postaci elektronicznej, to przeka-zywanie materialnej formy druku wyłącznie na życzenie posła staniesię możliwe tylko wówczas, gdy wyjątek (forma elektroniczna) zyska

114 Opinie

normatywną postać zasady, a obowiązująca dziś zasada przyjmiecechy wyjątku.

Postulowane w tym zakresie zmiany zostały przedstawione w punk-cie IV opinii, a najistotniejsza konkluzja sprowadza się do obligatoryj-nego dokonania nowelizacji uchwały Nr 24 Prezydium Sejmu.

Przewartościowanie reguł doręczania druków sejmowych wyłączniew następstwie faktycznie podjętych działań (przygotowywanie drugie-go etapu przekazywania posłom materiałów drogą elektroniczną)poddaje w wątpliwość respektowanie przez Sejm konstytucyjnej za-sady legalizmu i rodzi uzasadnione obawy wyrażenia "poselskiegonieposłuszeństwa", przynajmniej przez część parlamentarzystów.

Beata Szepietowska

2 kwietnia 2002 r.Artykuł 35 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu manda-

tu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.) wymagaaby w oświadczeniu majątkowym ujawnić całokształt okoliczno-ści mających wpływ na stan majątkowy. Podane w tym przepisiewyszczególnienie ma charakter przykładowy i nie stanowi kata-logu zamkniętego o czym świadczy sformułowanie w szczegól-ności.

Zlecenie zawierało kilka pytań dotyczących tego, jakie informacjewinny być ujawniane w poselskim oświadczeniu majątkowym i jakiekonsekwencje, z punktu widzenia prawa karnego ma pozostawieniejednej z rubryk bez żadnej adnotacji.

Artykuł 35, ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu man-datu posła i senatora stanowi iż: „Posłowie i senatorowie są obowią-zani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświad-czenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objęte-go małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to zawiera wszczególności informacje o:

1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, uczestnictwie w spół-kach cywilnych lub w osobowych spółkach handlowych, udziałach iakcjach w spółkach handlowych, o nabytym od Skarbu Państwa, innejpaństwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ichzwiązków lub komunalnej osoby prawnej, mieniu, które podlegało

Opinie 115

zbyciu w drodze przetargu, a także o prowadzonej działalności go-spodarczej i stanowiskach zajmowanych w spółkach handlowych,

2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalnościzarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego ty-tułu,

3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10.000 złotych,4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10.000 zło-

tych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, najakich zostały udzielone.”

Odpowiedzialność karną za zatajenie prawdy lub podanie niepraw-dy przewiduje art. 35, ust. 9, zgodnie z którym takie postępowaniestanowi przestępstwo stypizowane w art. 233 § 1 Kodeksu karnego.Zgodnie z nim: „Kto, składając zeznanie mające służyć za dowód wpostępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym napodstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlegakarze pozbawienia wolności do lat 3.” Dodatkowo § 6 tego przepisustanowi iż: „Przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby,która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewidujemożliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialnościkarnej.”

Dyspozycja art. 233 § 1 jest tożsama z treścią art. 247 § 1 nieobo-wiązującego już Kodeksu karnego z 1969 r. Z tego względu zacho-wują aktualność zarówno komentarze doktryny, jak i praktyka orzecz-nicza powstała przed 1997 r. Omawiany przepis karny penalizuje dwarodzaje działania:

- podanie nieprawdy,- zatajenie prawdy.Artykuł 35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora wyma-

ga zaś aby w oświadczeniu majątkowym ujawnić całokształt okolicz-ności mających wpływ na stan majątkowy. Podane w tym przepisiewyszczególnienie ma charakter przykładowy i nie stanowi kataloguzamkniętego o czym świadczy sformułowanie „w szczególności”.

Odpowiadając na pytanie trzeba wskazać, że zarówno nieujawnie-nie wymaganej informacji o zasiadaniu w zarządzie spółki, o posiada-niu środków na bankowym rachunku oszczędnościowo-rozlicze-niowym, faktu pobierania diety radnego stanowi podstawę do pocią-gnięcia odpowiedzialności karnej. Kwestią ocenną pozostaje w przy-padku środków na rachunku bankowym suma, która nie ma realnegowpływu na stan majątkowy. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia

116 Opinie

konkretnej kwoty jako wolnej od konieczności ujawnienia w oświad-czeniu majątkowym, w związku z czym należy przyjąć iż prawidłowymdziałaniem jest ujawnienie wszystkich posiadanych zasobów finanso-wych.

Rubryka Inne dochody zgodnie ze swym oznaczeniem przeznaczo-na jest na wpisanie informacji o dochodach innych niż przewidzianewe wcześniejszych rubrykach. Wydaje się, że znaleźć się w niej po-winny także nieopodatkowane dochody. Przemawia za tym to, żeustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie tego rodzaju kry-terium. Brak jest podstaw do przyjęcia ograniczenia koniecznościujawniania dochodu z powodu jego nieopodatkowania, wobec brakujakichkolwiek ku temu przesłanek w treści przepisów i formularza.

Ostatnią kwestią poruszoną w zleceniu jest brak jakichkolwiek ad-notacji w odpowiedniej rubryce oświadczenia majątkowego. W sytu-acji gdy spełnione są przesłanki do ujawnienia w informacji takiedziałanie należy traktować jako zatajenie prawdy, co pociąga za sobąodpowiedzialność karną. Warto jednakże zwrócić uwagę, iż art. 233 §3 Kodeksu karnego przewiduje możliwość sądowego nadzwyczajnegozłagodzenia kary, lub nawet odstąpienia od niej w sytuacji gdy:

„1) fałszywe zeznanie, opinia lub tłumaczenie dotyczy okolicznościnie mogących mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,

2) sprawca dobrowolnie sprostuje fałszywe zeznanie, opinię lubtłumaczenie, zanim nastąpi, chociażby nieprawomocne, rozstrzygnię-cie sprawy.”

Jan Morwiński

1 lipca 2002 r.Określona w art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wyko-

nywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 zpoźn.zm.) sankcja związana z niezłożeniem oświadczenia o sta-nie majątkowym powoduje, że utraconego prawa do wynagro-dzenia nie przywraca okoliczność złożenia tego oświadczenia wterminie późniejszym.

Zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywa-niu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z poźn.zm.)niezłożenie oświadczenia o stanie majątkowym powoduje sankcje

Opinie 117

trojakiego rodzaju: odpowiedzialność regulaminową, utratę, do czasuzłożenia oświadczenia, prawa do uposażenia, a także utratę w danymroku prawa do uposażenia dodatkowego w wysokości średniego upo-sażenia otrzymanego w danym roku (art. 37).

Należy wyrazić opinię, że istota (funkcje ustrojowe) obowiązku skła-dania oświadczeń o stanie majątkowym uprawniają do rygorystycznejkwalifikacji skutków prawnych, powstających w następstwie jego nie-wykonania w ustawowym terminie.

Mając na uwadze powyższe, przy interpretacji zwrotu "utrata, doczasu złożenia oświadczenia, prawa do uposażenia" korzystamy za-równo z metod wykładni językowej, jak również posiłkujemy się meto-dami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Z literalnego brzmienia badanej normy jednoznacznie wynika, że doczasu złożenia oświadczenia o stanie majątkowym poseł traci prawodo uposażenia miesięcznego. Złożenie oświadczenia w dniu (np. 20maja) przypadającym po upływie ustawowego terminu (tzn. dniu 30kwietnia) oznacza, że w okresie tym (tzn. 1 - 20 maja) poseł utraciłprawo do wynagrodzenia.

Twierdzimy, że utraconego prawa do wynagrodzenia w dotychczasustalonej wysokości nie przywraca okoliczność złożenia oświadcze-nia. Nie można zatem przyjąć, że złożenie oświadczenia ipso factopowoduje "odwieszenie" prawa do wynagrodzenia w dotychczasowejwysokości. Naszym zdaniem skutkuje jedynie "odwieszeniem" prawado wypłaty wynagrodzenia. Natomiast wysokość wypłaconego wyna-grodzenia winna podlegać ogólnym regułom finansowym, stosowa-nym w każdym przypadku niewywiązania się posła z nałożonych nańobowiązków.

Na gruncie wykładni systemowej, przykładem uzasadniającym pro-porcjonalne obniżenie wysokości wynagrodzenia w razie niezłożeniaoświadczenia majątkowego w terminie są te postanowienia ustawy owykonywaniu mandatu posła i senatora (art. 25 ust. 5) oraz regulami-nu Sejmu (art. 24), które za każdy dzień nieusprawiedliwionej nie-obecności posła na posiedzeniu Sejmu, komisji lub niewzięcie udziałuw głosowaniu przewidują obniżenie uposażenia i diety parlamentarnej(lub jednego z tych świadczeń).

Akceptując rozumienie zwrotu o utracie prawa do wynagrodzenia,idące w kierunku proporcjonalnego obniżenia jego wysokości (sto-sownie do upływu czasu między dniem 30 kwietnia a dniem złożeniaoświadczenia), zwracamy także uwagę na jego aspekt funkcjonalny.

118 Opinie

Gdyby złożenie oświadczenia przywracało prawo do uzyskania wy-nagrodzenia w dotychczas ustalonej wysokości, faktyczne przesunię-cie w czasie samej jego wypłaty nie nosiłoby znamion wyraźnej dole-gliwości o charakterze finansowym. Poseł miałby trwałą gwarancjęrealizacji ekspektatywy z tytułu niewypłaconego wynagrodzenia. In-terpretacja powyższa poddawałaby w wątpliwość funkcje sankcjiprzyjętej w art. 35 ust. 8 ustawy, skoro de facto poseł mógłby "wybro-nić się" przed jej zastosowaniem.

Kończąc, sygnalizujemy także celowość uwzględnienia i rozstrzy-gnięcia w kontekście "utraty prawa do wynagrodzenia" następującychzagadnień:

Czy proporcjonalne obniżenie wynagrodzenia powoduje obligatoryj-ne obniżenie dodatków funkcyjnych (art. 26 ustawy)?

Czy wobec posła, który nie pobiera wynagrodzenia, niezłożenieoświadczenia majątkowego w terminie winno skutkować tylko odpo-wiedzialnością regulaminową, czy też należy (pro futuro) znaleźćpodstawy dla proporcjonalnego obniżania diety parlamentarnej?

Beata Szepietowska

28 maja 2002 r.Złożenie przez posła oświadczenia majątkowego po upływie

terminu określonego w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73,poz. 350 z późn.zm.) mimo, iż wiąże się z odpowiedzialnościąregulaminową i utratą uposażenia jest skutecznie prawnie.

W zleceniu postawione zostało pytanie: „Czy termin, o którym mowaw art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatoranależy traktować instrukcyjnie, czy też należy go rozumieć jako terminzawity?”

Pojęcie terminu zawitego (prekluzyjnego) rozumiane jest w doktry-nie prawa jako ustanowiony w prawie materialnym lub procesowymtermin ograniczający w czasie możliwość realizacji przez uprawnione-go przysługujących mu praw. W prawie materialnym termin zawitymoże zatem ograniczać zarówno wykonywanie praw podmiotowych,jak również innych uprawnień. Odnosi się on do praw majątkowych,jak niemajątkowych. Upływ terminu zawitego powoduje zawsze brakmożliwości realizacji przysługującego wcześniej uprawnienia.

Opinie 119

Terminy zawite podzielić można na tzw. terminy prekluzji sądowejoraz pozasądowej. W grupie terminów należących do prekluzji sądo-wej znajdują się m.in. terminy do wytoczenia powództw o ukształto-wanie lub ustalenie praw majątkowych, np. pięcioletni termin do za-skarżenia czynności zdziałanej ze szkodą dla dłużnika, trzyletni termindo żądania uznania niegodności dziedziczenia, roczny termin rosz-czenia o przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku naruszeniaposiadania.

Terminy określane mianem prekluzji pozasądowej to zwłaszczaterminy do wykonywania majątkowych praw kształtujących (np. termindo uchylenia się do skutków wad oświadczeń woli), a także terminydo wykonywania praw kształtujących o charakterze niemajątkowym.

Pojęcia terminu zawitego i terminu instrukcyjnego stosowane wprawie procesowym stosowane są dla rozróżnienia terminów, w któ-rych strony postępowania (a w wypadku terminów instrukcyjnych rów-nież - organy procesowe) mogą wykonywać przysługujące im upraw-nienia procesowe. Upływ terminu zawitego powoduje, że po ich upły-wie dokonana czynność jest bezskuteczna. W wypadku terminu in-strukcyjnego (porządkowego) przekroczenie terminu nie wywołujeujemnych skutków procesowych.

Podkreślić należy, iż zarówno w przepisach prawa materialnego, jaki w przepisach proceduralnych rozróżnienie na terminy zawite i termi-ny instrukcyjne dotyczyć może jedynie tych przypadków, w którychustawa (lub organ procesowy) określa granice czasowe realizacjipraw przysługujących uprawnionemu. Wydaje się, iż trudno odnosićoba omawiane terminy do tych sytuacji prawnych, w których z mocyustawy adresat normy prawnej jest zobowiązany do dokonania pew-nych czynności w określonym terminie, a jego przekroczenie zagro-żone jest określoną sankcją.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wyko-nywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.) oświadczenie o stanie majątkowym składa się w dwóch egzem-plarzach odpowiednio Marszałkowi Sejmu albo Marszałkowi Senatum. in. w terminie „do dnia 30 kwietnia każdego roku, według stanu nadzień 31 grudnia roku poprzedniego, dołączając kopię rocznego ze-znania podatkowego (PIT)”.

Jednocześnie zgodnie z art. 35 ust. 8 „niezłożenie oświadczenia ostanie majątkowym powoduje odpowiedzialność regulaminową orazutratę, do czasu złożenia oświadczenia, prawa do uposażenia, a tak-

120 Opinie

że utratę w danym roku prawa do uposażenia dodatkowego określo-nego w art. 37”.

Analiza obu cytowanych przepisów nie postawia żadnych wątpliwo-ści (clara non sunt interpretanda), iż „niezłożenie oświadczenia o sta-nie majątkowym” w terminie „do dnia 30 kwietnia każdego roku” po-woduje odpowiedzialność regulaminową oraz - z mocy ustawy -„utratę, do czasu złożenia oświadczenia, prawa do uposażenia, atakże utratę w danym roku prawa do uposażenia dodatkowego okre-ślonego w art. 37”.

Nie może budzić również wątpliwości, iż upływ terminu, o którymmowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 nie zwalania posła lub senatora, który niezłożył w tym terminie oświadczenia o stanie majątkowym z obowiązkuzłożenia takiego oświadczenia. Oświadczenie złożone po upływieterminu, mimo iż wiąże się z odpowiedzialnością regulaminową iutratą uposażenia - jest skutecznie prawnie.

Wydaje się, iż pytanie postawione w zleceniu oparte zostało nabłędnym założeniu, iż wszystkie terminy określone w przepisach pra-wa można sklasyfikować za pomocą dwóch kategorii: „termin zawity” i„termin instrukcyjny”. W tych przypadkach, w których ustawa nakładana obywatela lub funkcjonariusza publicznego administracyjny (lubszerzej - publicznoprawny) obowiązek wykonania pewnych czynnościprawnych w określonym terminie, trudno jest ów termin klasyfikowaćza pomocą dychotomii „termin zawity - termin instrukcyjny”. Oba tepojęcia – zarówno w prawie materialnym, jak i procesowym – odno-szone są do sfery uprawnień adresata normy prawnej, nie zaś sferyobowiązków, i wiążą się ze skutkami przekroczenia wyznaczonychgranic czasowych przy wykonywaniu tych praw (uprawnień proceso-wych).

Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o wykonywaniumandatu posła i senatora nie jest terminem zawitym, bowiem jegoupływ nie zwalania z obowiązku złożenia oświadczenia o stanie ma-jątkowym, a oświadczenie złożone po upływie tego terminu jest sku-teczne prawnie. Termin ten nie jest również terminem instrukcyjnym,bowiem niewykonanie w terminie obowiązku wynikającego z analizo-wanego przepisu naraża na odpowiedzialność regulaminową i z mocyustawy wiąże się z utratą uposażenia.

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

Opinie 121

14 czerwca 2002 r.W postępowaniu w sprawach z zakresu prawa pracy jako stro-

na pozwana może występować były poseł, który zgodnie z art. 23ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu po-sła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350, ze zm.; ost. w Dz. U. z 2002r. Nr 27, poz. 266) zatrudniał pracowników w biurze poselskim wewłasnym imieniu na czas sprawowania mandatu.

Do zaopiniowania przedstawione zostało pytanie:„Kto jest następcąprawnym biura poselskiego po jego likwidacji (np. po wygaśnięciumandatu poselskiego) wobec roszczeń pracownika z tytułu wykony-wania pracy w biurze poselskim?”

W myśl art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniumandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350, ze zm.; ost. wDz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 266) poseł może zatrudniać pracownikóww biurze poselskim we własnym imieniu na czas określony, nie dłuż-szy niż czas sprawowania mandatu.

Z przytoczonego przepisu wynika, że zatrudniając pracowników po-seł staje się pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy. Praco-dawcą nie jest zatem, biuro poselskie ponieważ prawo zatrudnianiapracowników ww. ustawa przyznaje posłom. Poseł zatrudnia pracow-ników jako osoba fizyczna (art. 3 k.p. stanowi, że pracodawcą jestjednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości praw-nej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników).

W ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz przepi-sach wykonawczych do tego aktu nie ma przepisu stanowiącego, ktojest następcą prawnym byłego posła jako pracodawcy, a jednocześnieprzepisy te nie wskazują podmiotu (np. Kancelarii Sejmu), który pono-siłby odpowiedzialność za zobowiązania byłego posła w zakresieprowadzonego biura poselskiego.

Wobec powyższego były poseł jako były pracodawca podlega prze-pisom ogólnym wynikającym z Kodeksu pracy oraz Kodeksu postę-powania cywilnego (postępowanie odrębne w sprawach z zakresuprawa pracy i ubezpieczeń społecznych).

Postawione pytanie należałoby sformułować w sposób następujący:czy były poseł ma zdolność sądową w sprawie z zakresu prawa pracyi ubezpieczeń społecznych, którą wniósł do sadu jego były pracownik.Odpowiedź na to pytanie jest pozytywna.

Stosownie do art. 64 § 1 k.p.c. każda osoba fizyczna ma zdolnośćwystępowania w procesie jako strona, czyli posiada tzw. zdolność

122 Opinie

sądową. Dodatkowo, osoba fizyczna jako pracodawca (stosownie doart. 3 Kodeksu pracy) poza zdolnością sądową posiada zdolność pro-cesową – czyli zdolność do czynności procesowych w sprawach zzakresu prawa pracy, o czym stanowi art. 460 k.p.c.

W postępowaniu w sprawach z zakresu prawa pracy jako stronapozwana może występować zatem, również były poseł jako były pra-codawca (osoba fizyczna będąca byłym pracodawcą). Zwłaszczawówczas, gdy w momencie wniesienia pozwu poseł miał zdolność dozatrudniania pracowników na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 9maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora w związku zart. 3 k.p.

W przepisach odnoszących się do postępowania z zakresu prawapracy i ubezpieczeń społecznych nie ma przepisu analogicznego doart. 174 § 1 k.p.c., który przewiduje utratę zdolności sądowej jakoprzyczynę zawieszenia postępowania m.in. w razie likwidacji osobyprawnej w trakcie procesu.

Z treści zarządzenia nr 8 Marszałka Sejmu z dnia 25 września2001 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych tworzenia,funkcjonowania i znoszenia biur poselskich wynika, że środki finan-sowe na pokrycie kosztów związanych z funkcjonowaniem biur posel-skich nie obejmują kosztów związanych z postępowaniem sądowymw sprawach pracowniczych wytoczonych przeciwko byłym posłom.

Irena Galińska-Rączy

21 czerwca 2002 r.Urlop, który może być udzielany posłowi zgodnie z art. 8 ust. 9

uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu RP (M. P.z 1998 r. Nr 44, poz. 618 ze zm.; ost. w Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz.162) liczony jest w dniach kalendarzowych.

Odpowiadając na pytanie: „Czy 14-dniowy urlop poselski udzielanyna podstawie art. 8 ust. 9 regulaminu Sejmu RP obejmuje dni roboczeczy kalendarzowe?”, przedstawiam następujące stanowisko.

Zgodnie z art. 8 ust. 9 Regulamin Sejmu RP poseł może z ważnychprzyczyn zwrócić się do Marszałka Sejmu o udzielenie urlopu od wy-konywania obowiązków poselskich, przy czym za czas trwania urlopudłuższego niż 14 dni, nie wypłaca się diety poselskiej.

Opinie 123

Ponieważ w powołanym przepisie nie podano bliższego określeniapojęcia „dni”, należy przyjmować, że chodzi o dni kalendarzowe.

Taka wykładnia wynika również z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz.350 ze zm.; ost. w Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 266), który określadietę parlamentarną jako środki finansowe na pokrycie kosztów zwią-zanych z wydatkami poniesionymi w związku z wykonywaniem man-datu na terenie kraju.

Gdyby przyjmować, że czas trwania urlopu udzielanego posłom odwykonywania obowiązków poselskich w trybie art. 8 ust. 9 Regulami-nu Sejmu jest ograniczony do dni roboczych, oznaczałoby to że dietaposelska przysługuje tylko za te dni. Wykonywania mandatu, azwłaszcza prowadzenia działalności pozaparlamentarnej (ale równieżparlamentarnej) nie można jednak ograniczać do dni roboczych, bo-wiem posłowie uczestniczą np. w różnego typu spotkaniach, uroczy-stościach o charakterze lokalnym czy środowiskowym, które odby-wają się również w niedziele i święta.

Dieta poselska przysługuje zatem nie tylko za tzw. dni robocze, a wzwiązku z tym omawiany urlop udzielany jest w dniach kalendarzo-wych.

Irena Galińska-Rączy

1 lipca 2002 r.Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce

komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn.zm.) dotyczyzmiany reżimu prawnego prowadzenia działalności gospodarczejprzez gminę

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospo-darce komunalnej – dalej cytowana jako “ustawa” - “przedsiębiorstwakomunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub oich prywatyzacji, ulegają z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu wjednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa”.

Powyższy przepis nie dotyczy zagadnienia komunalizacji mienia(zmiana podmiotu własności mienia, np.: uprawnienia właścicielskiedo przedsiębiorstwa państwowego uzyskuje gmina), ale zmiany reżi-

124 Opinie

mu prawnego prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę(nie dochodzi do zmiany właściciela mienia ale do zmiany formyprawnej działalności).

W przypadku art. 14 celem ustawodawcy było doprowadzenie dowyeliminowania z obrotu prawnego kategorii “przedsiębiorstwa komu-nalnego” jako formy organizacyjno-prawnej i dokonanie przekształce-nia ex lege funkcjonujących przedsiębiorstw komunalnych w jedno-osobowe spółki gminy.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie również w literaturze przed-miotu. Tytułem przykładu można zacytować komentarz do ustawyautorstwa C. Banasińskiego, M. Kuleszy i D. Szafrańskiego, gdzieczytamy, iż: “z dniem 30 czerwca 1997 r. kończy swój byt i działalnośćinstytucja prawna przedsiębiorstwa komunalnego, wprowadzona dopolskiego porządku prawnego przepisem art. 8 ust. 1 ustawy – Prze-pisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę opracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn.zm.). Wrezultacie in concreto oznacza to, że po 30 czerwca 1997 r. nie mogłojuż funkcjonować żadne konkretne przedsiębiorstwo komunalne wuprzednim reżimie prawnym. I to był jedyny skutek, jaki mógł nastąpićw opisanej sytuacji “z mocy prawa”. Równocześnie jednak – wobecbezczynności zarządu gminy – w miejsce tego przedsiębiorstwa niezdążyła pojawić się przecież realna spółka kapitałowa prawa handlo-wego. Oznacza to, że w miejsce przedsiębiorstwa komunalnego (od-rębnej od gminy komunalnej osoby prawnej), z dniem 1 lipca 1997 r.mieliśmy w konsekwencji do czynienia z przedsiębiorstwem w rozu-mieniu art. 551 k.c. Przedsiębiorstwo to, w rozumieniu przedmioto-wym, stanowiło mienie komunalne, którego podmiotem była gminajako osoba prawna; przy czym gospodarowanie tym mieniem należałodo zarządu gminy, który ponosił w tym zakresie pełną odpowiedzial-ność (zob. art. 50 u.s.g.)” – C. Banasiński, M. Kulesza i D. Szafrański,Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszą-ce, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1997, ss. 80-81.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż w aktualnym po-rządku prawnym nie istnieje kategoria “przedsiębiorstwa komunalne-go” (twierdzenie to powinno wyznaczać również sposób interpretacjiart. 2 ustawy).

W tym sensie zastrzeżenia Wydziału Gospodarczego KrajowegoRejestru Sądowego, który odmówił wpisu gminy jako organu założy-cielskiego przedsiębiorstwa komunalnego, wydają się być uzasadnio-

Opinie 125

ne. KRS nie mógł dopuścić do utworzenia takiego typu jednostki or-ganizacyjnej, która nie posiada – z formalno-prawnego punktu widze-nia – wzorca normatywnego.

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie powinienbyć natomiast traktowany jako przeszkoda prawna komunalizacjiprzedsiębiorstw państwowych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzieterytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32poz. 191 z późn.zm.). Trzeba jednak pamiętać, że dokonywana w tensposób komunalizacja nie może prowadzić do powołania do życia“przedsiębiorstwa komunalnego” – jako formy organizacyjno-prawnejdziałalności gospodarczej gminy. Forma ta – o czym była już mowa –została ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego przez art.14 ustawy o gospodarce komunalnej.

Piotr Radziewicz 1 Tak: A. Agopszowicz, glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 1991 r., S.A./Wr553/91, "Samorząd Terytorialny" nr 5 z 1993 r., poz. 69, t. 3.2 Np. A. Szewc, Legalność uchwał organów gminy, wybrane zagadnienia, "SamorządTerytorialny" z 1998 r., nr 6/7, t.7.

126 Indeks rzeczowy

Indeks rzeczowy

Administracyjne prawoW sprawie możliwości prawnych zaskarżenia uchwały Sejmu RP do NaczelnegoSądu Administracyjnego - Piotr RadziewiczBezrobocieW sprawie konstytucyjności znowelizowanego art. 37n ust. 2a pkt. 2 ustawy ozatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Mirosław GranatCywilne prawoZakres odpowiedzialności cywilnej za zobowiązania małżonka - Jan MorwińskiFinanse publiczneFinansowanie mediów publicznych w Europie ze środków pochodzących zabonamentu - Jan LipskiW sprawie konstytucyjności art. 13 pkt 2 ustawy o podatku rolnym - MirosławGranatFundusz emerytalnyKonstytucyjna zasada równości na gruncie ustawy o organizacji i funkcjonowaniufunduszy emerytalnych - Beata SzepietowskaGospodarka nieruchomościamiW sprawie promes wydanych przez Prezydenta Warszawy w latach 1948-1950 -Małgorzata Szczypińska-GrabarczykKomunalna gospodarkaInterpretacja art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej - Piotr RadziewiczKonstytucjaKonstytucyjna zasada równości na gruncie ustawy o organizacji i funkcjonowaniufunduszy emerytalnych - Beata SzepietowskaW sprawie konstytucyjności znowelizowanego art. 37n ust. 2a pkt. 2 ustawy ozatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Mirosław GranatW sprawie konstytucyjności art. 13 pkt 2 ustawy o podatku rolnym - MirosławGranatMediaFinansowanie mediów publicznych w Europie ze środków pochodzących zabonamentu - Jan LipskiO aspektach prawnych transmisji posiedzeń Sejmu RP- Wojciech Odrowąż-SypniewskiOrdynacja wyborczaW sprawie nazwy komitetu wyborczego, uczestniczącego w wyborach doorganów stanowiących samorządu terytorialnego - Beata SzepietowskaStosowanie ordynacji wyborczej do parlamentu do zasad i trybuprzeprowadzenia referendum ogólnokrajowego - Janusz MordwiłkoPrawo pracyO dochodzeniu roszczeń pracowniczych wobec posła jako pracodawcy - IrenaGalińska-Rączy

22

95

87

71

97

57

61

124

57

95

97

71

104

83

102

121

Indeks rzeczowy 127

Podatki- podatek rolnyW sprawie konstytucyjności art. 13 pkt 2 ustawy o podatku rolnym - MirosławGranatPoseł i senatorInterpretacja art. 35 ust. 8 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora -Beata SzepietowskaInterpretacja art. 8 ust. 9 Regulaminu Sejmu - Irena Galińska-RączyO dochodzeniu roszczeń pracowniczych wobec posła jako pracodawcy - IrenaGalińska-RączyW sprawie realizacji art. 20 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła isenatora - Joanna M. KarolczakW sprawie dostarczania posłom tekstów uchwalanych ustaw - Janusz MordwiłkoW sprawie formy przekazywania posłom materiałów (w tym druków sejmowych) -Beata SzepietowskaW sprawie uprawnień posłanki związanych z przejściem na wcześniejsząemeryturę - Wanda Wojnowska-CiodykZakres informacji ujawnianych w oświadczeniu majątkowym pod rygoremodpowiedzialności karnej - Jan MorwińskiZnaczenie prawne terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy owykonywaniu mandatu posła i senatora - Wojciech Odrowąż-SypniewskiReferendumStosowanie ordynacji wyborczej do parlamentu do zasad i trybuprzeprowadzenia referendum ogólnokrajowego - Janusz MordwiłkoSamorząd terytorialnyW sprawie nazwy komitetu wyborczego, uczestniczącego w wyborach doorganów stanowiących samorządu terytorialnego - Beata Szepietowska- gminaProblemy prawne związane z obsługą finansowej szkół i przedszkoliprowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - Antonina TeresaGajewskaPrawne możliwości finansowania ze środków budżetowych gminy lub powiatubiletów wstępu na imprezy sportowe - Piotr Radziewicz- powiatPrzekazanie uprawnień organu założycielskiego zoz-u dla nowoutworzonegopowiatu - Piotr RadziewiczPrawne możliwości finansowania ze środków budżetowych gminy lub powiatubiletów wstępu na imprezy sportowe - Piotr RadziewiczSejmO aspektach prawnych transmisji posiedzeń Sejmu RP- Wojciech Odrowąż-SypniewskiW sprawie składu Konwentu Seniorów w Sejmie - Beata Szepietowska

97

116123

121

99109

111

69

114

118

102

83

47

52

43

52

1047

128 Indeks rzeczowy

W sprawie możliwości uchylenia przez Sejm uchwały wykładniczej PrezydiumSejmu - Janusz MordwiłkoW sprawie możliwości prawnych zaskarżenia uchwały Sejmu RP do NaczelnegoSądu Administracyjnego - Piotr RadziewiczSprostowanie błędu w druku sejmowym - Wojciech Odrowąż-Sypniewski- komisja sejmowaW sprawie interpretacji i stosowania art. 2 ust. 2 ustawy o sejmowej komisjiśledczej w aktualnym składzie politycznym Sejmu - Janusz Mordwiłko- Marszałek SejmuPrawne problemy związane z możliwością odwołania Marszałka Sejmu - PawełSarneckiW sprawach prawnych związanych z możliwością odwołania Marszałka Sejmu -Janusz Mordwiłko- oświadczenia majątkoweZakres informacji ujawnianych w oświadczeniu majątkowym pod rygoremodpowiedzialności karnej - Jan Morwiński- regulaminW sprawie dostarczania posłom tekstów uchwalanych ustaw - Janusz MordwiłkoW sprawie formy przekazywania posłom materiałów (w tym druków sejmowych) -Beata SzepietowskaWykładnia art. 71a i art. 73 Regulaminu Sejmu - Wojciech Odrowąż-SypniewskiWłasnośćW sprawie promes wydanych przez Prezydenta Warszawy w latach 1948-1950 -Małgorzata Szczypińska-GrabarczykZOZPrzekazanie uprawnień organu założycielskiego zoz-u dla nowoutworzonegopowiatu - Piotr Radziewicz

17

2228

12

40

34

114

109

111

107

61

43