Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica

Dirección Ejecutiva

EJECUCIÓN DEL PROYECTO “MEJORAMIENTO DE LA RUTA NACIONAL n.º 36,

SECCION BRIBRÍ - SIXAOLA”

INFORME DEL FISCAL ESPECIAL

Agosto 2006

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INDICE

1. Introducción ................................................................................ Página 3

2. Descripción del proyecto ............................................................ Página 3

3. Diseño del proyecto .................................................................... Página 4

4. Trámite de la Licitación LPCO No. 15-2000 ............................... Página 5

5. Ejecución del contrato ................................................................ Página 6

5.1 Elevación de la rasante ………………………………….. Página 7

5.2 Cantidades de obra ……………………………………… Página 9

5.3 Modificación del diseño del pavimento …………………. Página 10

5.4 Mantenimiento del puente sobre el río Sixaola ………… Página 14

6. Addendum n.º 1 al contrato de construcción .............................. Página 17

7. Inundaciones de 2002 ................................................................. Página 18

8. Inundaciones de 2004 ................................................................. Página 20

9. Inundaciones de 2005 ................................................................. Página 21

9.1 Daños ocurridos …………………………………………… Página 21

9.2 Soluciones propuestas …………………………………… Página 22

10. Consultoría para la supervisión del proyecto ............................ Página 23

11. Auditoría técnica externa de Lanamme ..................................... Página 27

12. Participación de la Comisión Nacional de Emergencia ………. Página 29

13. Participación de la Contraloría General de la República .......... Página 34

14. Conclusiones ............................................................................ Página 36

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1. Introducción En mayo de 2006 el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA) con-trató un consultor para que, actuando como fiscal especial, efectuara un análisis del proceso de gestión del proyecto de mejoramiento de la carretera Bribrí-Sixaola, incluyendo su proceso cons-tructivo y las causas de los daños que se presentaron con motivo de las inundaciones ocurridas en enero de 2005. El proceso aludido fue ejecutado por el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) e incluyó la contratación de sendas firmas consultoras para el diseño del proyecto y para la su-pervisión de las obras, así como de una empresa constructora para la ejecución de los trabajos requeridos, los cuales se realizaron desde setiembre de 2001 hasta octubre de 2004. En el Anexo 1 se muestra un cronograma general de las actividades ejecutadas que se relacionan con el proyecto. La investigación del fiscal especial se desarrolló en los meses de mayo a agosto de 2006. 2. Descripción del proyecto La carretera denominada Ruta Nacional n.º 36 se ubica en la zona sureste del país y se extiende desde Limón hasta Sixaola, en la frontera con Panamá; tiene una longitud de 93,6 km. Esta ca-rretera forma parte de los ramales y conexiones complementarias de la Red Internacional de Ca-rreteras Mesoamericanas (RICAM) establecida en el Plan Puebla Panamá.1 El proyecto objeto de esta investigación consiste en el mejoramiento de la sección final de la Ru-ta n.º 36, desde Bribrí hasta Sixaola, que tiene una longitud de 31,7 km. El diseño original del proyecto2 contempló una calzada de dos carriles de 3,65 m de ancho cada uno, con espaldones de 1,50 m y una superficie de rodamiento de concreto asfáltico de 10 cm de espesor, sobre una base estabilizada con cemento de 20 cm, que a su vez, se apoya sobre 60 cm de material de préstamo. El proyecto incluyó la construcción de cuatro puentes de 16 m de luz cada uno y dos puentes de 9 m de luz. El trazado de la sección Bribrí-Sixaola se ubica en la margen izquierda del río Sixaola y es para-lelo y muy cercano a él prácticamente en toda su longitud. Es importante destacar que la carrete-ra discurre por la llanura inundable del río, con elevaciones de la rasante entre 38 y 6 msnm.3 3. Diseño del proyecto Los estudios del proyecto, su diseño, las especificaciones técnicas y los planos constructivos fueron realizados por el consorcio formado por las firmas GOPS Servicios de Consultoría S.A., de Costa Rica, y NovAtel Inc., de Canadá. El financiamiento de esos trabajos provino del gobier-no de Canadá, a través de la Canadian International Development Agency (CIDA), que también se encargó de seleccionar y contratar al consorcio aludido. A tales efectos, el 15 de junio de 1999 se firmó un memorandum de acuerdo entre el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), representado por el ministro Ing. Rodolfo Méndez Mata, el Gobierno de la República de Canadá y el consorcio GOPS-NovAtel (ver Anexo 2). El numeral 4 del documento estipula que “El Consorcio NOVATEL/GOPS estará bajo la supervisión del CONAVI.” El plazo para la ejecu-

1 El objetivo principal del Plan Puebla Panamá es ayudar a potenciar el crecimiento de la riqueza económica, humana y ecológica de la región mesoamericana, dentro de un marco de desarrollo socioeconómico sustentable que respete la diversidad étnica y cultural de la región. El Sistema de Transporte Mesoamericano, del cual es parte la RICAM, consiste en un conjunto de infraestructu-ras de carreteras, puertos y aeropuertos, así como de servicios. 2 El diseño original fue variado posteriormente, durante la fase constructiva de la carretera. 3 msnm: metros sobre el nivel del mar.

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ción de los trabajos de consultoría se fijó en 120 días naturales, que vencía el 8 de noviembre de 1999. En el Anexo A del memorandum de acuerdo (ver Anexo 3) se estableció el alcance de los traba-jos, que comprendía los siguientes rubros: • Estudio topográfico y diseño vertical y horizontal, incluyendo el diseño geométrico horizon-

tal y vertical de toda la Ruta n.º 36; es decir, los tramos comprendidos desde Limón hasta Sixaola.

• Estudio de suelos • Puentes, diseño estructural • Estudios hidrológicos e hidráulicos, consistentes en la determinación de la capacidad de

las estructuras de drenaje menor • Otros estudios (Estimación del costo, estimación de la duración del proceso constructivo,

formulación de especificaciones especiales) El fiscal especial estima que esos términos de referencia no tuvieron la precisión ni amplitud sufi-cientes para que el consorcio hubiera logrado un diseño más completo y exhaustivo.4 El Conavi designó como coordinador de las actividades de diseño al Ing. Johnny Barth, director a.i. del Area de Ingeniería, quien integró un grupo de trabajo como supervisores en materia de sus especialidades, con los ingenieros María C. Ramírez, Orlando Dobles y Ernesto Rodríguez. El 23 de diciembre de 1999, los planos constructivos del proyecto fueron entregados por el con-sorcio para su revisión por el grupo de trabajo, el que presentó sus observaciones el 20 de mar-zo de 2000. El consorcio GOPS/NovAtel entregó los planos finales el 24 de marzo de 2000 y el informe final del grupo de trabajo fue presentado a la Subdirección de Diseño del MOPT el 25 de abril de 2000. 4. Trámite de la Licitación LPCO No. 15-2000 Para contratar la construcción de la carretera se preparó el cartel de la Licitación Pública n.º LPCO 15-00,5 por la Subdirección de Contratación Vial de la División de Obras Públicas del MOPT. La convocatoria se publicó en La Gaceta n.º 145 del 28 julio 2000, y se estableció como fecha límite de presentación de ofertas el 22 de setiembre de 2000. En La Gaceta n.º 174 del 11 de setiembre de 2000 se comunicó la publicación de la Aclaración n.º 1, con algunas modifica-ciones y aclaraciones al cartel. Al vencimiento del plazo fijado se recibieron las siguientes ofertas: OFERTA No.

OFERENTE MONTO US dólares

MONTO con descuento US dólares

4 Por ejemplo, en el oficio DI. 05-1576 del 8 diciembre 2005, el Conavi explica a la Comisión Na-cional de Emergencias que “En lo referente al estudio hidráulico le indico que la metodología utilizada fue el calculo de la cuenca tributaria a cada alcantarilla con base en los planos del Insti-tuto Geográfico Nacional (IGN) en escala 1:50.000 de la zona y en aquellos sitios donde no hay cuenca definida, se colocaron alcantarillas de alivio cada 50 (cincuenta) metros. Lo anterior, en virtud que la empresa consultora no tuvo acceso a estudios hidráulicos del Río Sixaola, estudio que se pudo obtener durante el proceso constructivo y fue brindado por la empresa Chiquita Brands Co., mismo del que se anexa fotocopia.” 5 En el expediente oficial y otros documentos revisados por el fiscal especial, la licitación se de-nomina indistintamente como LPCO 15-00, LPCO-015-00 o LPCO 15-2000.

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1 Constructora Sánchez Carvajal 9.867.618,25 9.326.561,16 2 Constructora MENA S.A. (COMESA) 10.812.067,12 10.812.067,12

3 Agrupación de empresas Constructora Belén Ltda.-DIMON S.A. 9.778.566,58 9.778.566,58

4 Asociación de empresas Quebradores Pe-dregal S.A.- Constructora Hernán Solís S.A. 13.579.392.40 13.579.392,40

5 Constructora MECO S.A. 11.012.295,76 10.300.935,06 6 Constructora Santa Fe Ltda. 11.884.775,34 10.670.950,05 En octubre de 2000, la Subdirección de Contratación Vial presentó un informe técnico con el re-sultado de los análisis efectuados a las ofertas. No obstante se determinó que la oferta de menor precio, la de la empresa Constructora Sánchez Carvajal, cumplía con los requisitos técnicos, de acuerdo con la evaluación financiera no estaba en capacidad de ejecutar el proyecto. En igual situación se encontró la oferta siguiente en precio, de la agrupación de empresas Constructora Belén Ltda.-Dimon S.A., la que además no satisfizo los requisitos exigidos para el cargo de direc-tor técnico de la ejecución. Por consiguiente, ninguna de esas ofertas resultó elegible y la comi-sión evaluadora procedió a recomendar la adjudicación a la oferta de MECO S.A., que ocupó el tercer lugar en la lista de precios ascendentes (oficio DE. 00-3309 del 11 de octubre de 2000), que era 5,65% menor que el monto de las obras calculado por la Administración y que cumplía con todos los requisitos legales, financieros y técnico-económicos. En la sesión n.º 096-00 del 12 de octubre de 2000 celebrada por el Consejo Nacional de Vialidad se acogió la recomendación de la comisión evaluadora y se adjudicó a la empresa Constructora MECO S.A., por un monto de US$ 10.300.935,06 y un plazo de ejecución de 360 días naturales. La adjudicación se publicó en La Gaceta n.º 219 del 15 de noviembre de 2000. La adjudicación fue recurrida ante la Contraloría General de la República (CGR) el 22 de no-viembre de 2000 por la empresa Constructora Sánchez Carvajal y el 29 de noviembre por la agrupación Constructora Belén Ltda.-DIMON S.A.. Sin embargo, los recursos fueron declarados sin lugar, según la resolución RC-81-2001 del 13 de febrero de 2001 de la Contraloría, por lo que la adjudicación quedó en firme. El contrato correspondiente se firmó el 23 de marzo de 20016 y fue refrendado por la CGR el 20 de agosto de 2001, con el oficio 09113 de la División de Desa-rrollo Institucional. 5. Ejecución del contrato Las obras se ejecutaron a partir del 13 de setiembre de 2001 y hasta el 15 de octubre de 2004, fecha en la que se dio la recepción provisional y se concedieron 60 días al contratista para la corrección de defectos. Ese plazo venció el 15 de diciembre de 2004, pero no se efectuó la re-cepción definitiva debido a las vacaciones para el personal del Poder Ejecutivo decretadas a par-tir del 17 de diciembre. La recepción definitiva se produjo en junio de 2005; es decir, cinco meses después de ocurrida la inundación de la carretera que se describe en el numeral 9 de este infor-me. Durante el período de ejecución de los trabajos, se produjeron tres avenidas importantes en el río Sixaola, que causaron inundaciones significativas en la obra, en las siguientes fechas: a fina-les de noviembre y principios de diciembre de 2002 (ver numeral 7), a mediados de noviembre de 2004 (ver numeral 8) y a principios de enero de 2005 (ver numeral 9).

6 El fiscal especial no logró encontrar documentación que explique el largo plazo (cinco meses) transcurrido entre la firma del contrato y su refrendo.

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Como directores ejecutivos del Conavi7 en el período que interesa fungieron los ingenieros José Chacón Laurito desde mediados de 1999 hasta diciembre de 2002, José Manuel Sáenz Scaglietti desde enero 2003 hasta octubre 2004 y Alejandro Molina Solís desde octubre 20048 . La admi-nistración del contrato estuvo a cargo de la Dirección de Obras del Conavi, cuyo jefe desde antes de iniciarse los trabajos era el Ing. Gerardo Acosta Herrera. A partir del 16 de marzo de 2003, el Ing. Acosta fue sustituido por el Ing. Carlos Pereira Esteban, quien permanece actualmente en ese cargo. Como jefes de proyecto actuaron los ingenieros Fernando Lee González del 1 de marzo al 31 de octubre de 20019, Carlos Acosta Monge de diciembre de 2001 hasta febrero de 200310 y Jorge Barquero Acosta desde marzo de 2003, quien permanece en el puesto hasta la fecha. Por parte de la empresa Constructora MECO S.A. fungieron durante la ejecución de los trabajos el Ing. Max Sittenfeld Appel como director técnico y el Ing. Marco V. Salamanca Flores como in-geniero residente. Mediante la Orden de Servicio n.º 1 (OS-1) del 13 de setiembre de 2001 se ordenó al contratista iniciar parcialmente las operaciones de construcción. La orden de inicio fue parcial, por solicitud expresa del contratista, por cuanto no contaba con los permisos de explotación de las fuentes de materiales que debían otorgar el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) y la Secretaría Téc-nica Nacional Ambiental (SETENA). La orden de inicio total se dio el 18 de febrero de 2002, con la Enmienda 1 a la OS-1. La recepción definitiva se dio el 1 de junio de 2005. Con la Orden de Modificación n.º 12 y final, del 2 de junio de 2005, se concretó el finiquito del contrato. Se observa al examinar los documen-tos que el comunicado de aprobación del finiquito está fechado el 28 de noviembre de 2005. 5.1 Elevación de la rasante Desde inicios de 2001, la Dirección de Obras había manifestado su inquietud por algunas situa-ciones encontradas en el sitio, que consideraba negativas. Una era que la elevación o nivel de la rasante de la carretera, tal como había sido diseñada, la hacía susceptible a daños por las inun-daciones que frecuentemente causa el río Sixaola. Con el Oficio 2105001 del 21 mayo 2001, el Ing. Fernando Lee González, jefe de proyecto, le comunicó al Ing. Acosta, Director de Obras del Conavi, lo siguiente:

“De acuerdo a sus instrucciones procedí a estudiar en sitio, mediante investigación con los vecinos a lo largo del proyecto y luego a plotear los niveles de aguas máximas dadas en el plano del SENARA, de fecha 1992.

Con gran sorpresa le indico que dichos niveles de aguas máximas no están contempla-das en el diseño del Proyecto por parte del grupo GEOPS (sic), con el cual se licitó el proyecto.

Por lo anterior procedí a calcular una nueva rasante y sus consecuencias, en este caso incremento del préstamo caso dos, ... efectué la investigación de campo a lo largo del

7 En el Anexo 4 se presenta el organigrama del CONAVI. 8 A la fecha de conclusión de este informe, el Ing. Alejandro Molina continúa en el cargo. 9 El fiscal especial tiene dudas respecto a esta fecha. Oficialmente, el Ing. Lee fue contratado pa-ra prestar servicios como ingeniero de proyecto en el período indicado, pero de acuerdo con cierta información disponible en los archivos de la Dirección de Obras, podría ser que el Ing. Lee hubiera fungido como jefe de proyecto hasta noviembre de 2001 inclusive. 10 Esta fecha es incierta. La información en los archivos del Conavi solo permitió ubicar el retiro del Ing. Acosta Monge como ingeniero de proyecto entre enero y marzo de 2003.

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proyecto en donde se determinó que las aguas máximas sobrepasarán la rasante dise-ñada, en algunos casos la carretera quedaría inundada con más de un metro de agua durante las llenas o avenidas de aguas cíclicas que se dan en la zona, son de una a tres por año generalmente... Las cotas de nivel máximo, varían con los años, unos mas otros menos, se comprobaron en sitio, por lo que el plano del SENARA es confiable. Hay luga-res que el nivel de las aguas ha llegado a ser superior a los dos metros de la actual ra-sante.

El incremento de material de préstamo se eleva, si se conserva un nivel aunque sea lige-ramente superior al del agua máxima, tomado del plano de SENARA es de 590.000.00 m3,o sea casi el doble de lo calculado en el diseño original, (200%) cuyo volumen de adjudicación fue de unos 300.000.00 m3” (El destacado está en el original).

Con el oficio 0406001/BS/01 del 4 de junio de 2001, el Ing. Lee presenta una nueva alternativa, en la que el volumen del material para relleno se disminuye considerablemente y es de unos 200.000 m3. El 6 de setiembre de 2001 (oficio 060901/DEConav/02), el Ing. Gerardo Acosta recomendó al Ing. José Chacón Laurito, Director Ejecutivo del Conavi, elevar los niveles del perfil de la carrete-ra, de acuerdo con los niveles estudiados por su dependencia. Señala el Ing. Acosta que esa decisión incrementaría el costo de la obra, puesto que el material de relleno aumentaría en más de 60% -- unos 200.000 m3 -- el volumen estimado en la tabla de cantidades adjudicadas. El Ing. Chacón solicitó se remitiera la información que soportaba esa propuesta al Area de Ingeniería, para su análisis e informe correspondiente, e indicó que “... El Ing. Johnny Barth ... deberá infor-mar y/o solicitar el criterio de los responsables técnicos de la firma GOPS, S.A., empresa que elaboró los planos constructivos, diseños finales y especificaciones de este proyecto.” Con el oficio 121001BS/DEC-05 del 12 de octubre 2001, el ingeniero Fernando Lee explicó al Ing. Chacón, con algún grado de detalle, la metodología utilizada para calcular la elevación de la nueva rasante propuesta. Consideró que si se elevara la rasante sólo en las áreas críticas de inundación, el aumento del volumen de relleno sería de 106.000 m3. En otro documento se mani-fiesta que hay dos secciones de la carretera que presentan desfavorables condiciones de segu-ridad de cara a una inundación, de acuerdo con estudios hidrológicos del SENARA, así como las investigaciones de campo llevadas a cabo por la inspección de la obra. Esas condiciones se pre-sentan en dos tramos de 4 y 12,8 km (entre las estaciones 8+000 a 12+000 y 19+000 a 31+750 ), tramos que sumados equivalen a 52,8% de la longitud total del proyecto. Según la Dirección de Obras, por razones topográficas ese problema no puede ser corregido mediante una adecuación de las condiciones de drenaje. Con el oficio DE. 01-3715 del 10 diciembre 2001, relativo a la conveniencia de realizar los ajus-tes propuestos por el Area de Obras, el Ing. Chacón Laurito le manifiesta al Ing. Acosta que en-cuentra razonable el aumento de espesor del relleno con material de préstamo. 5.2 Cantidades de obra Otra situación detectada por la Dirección de Obras fue que las cantidades de obra calculadas por el consorcio diseñador y reflejadas en el cartel de la licitación, eran sensiblemente menores a las que realmente se necesitaban para la correcta ejecución, según lo manifestó el jefe del proyecto Ing. Carlos Acosta Monge en el oficio 02-084 del 25 de junio de 2002 (Anexo 4). Los rubros más significativos en los que se indica faltantes son:

• 206(1) excavación para estructuras • 602A(1) hormigón estructural clase A • 602D(1) hormigón ciclópeo • 203(3) excavación no clasificada

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• 203(8) sobreacarreo • 203(8)A excavación de préstamo seleccionado especial • 611(1) acero estructural para puentes.

También se detectó que para la contención del relleno de acceso al puente del río Sixaola, entre las estaciones 31+200 y 31+500, los planos del proyecto preparados por el consorcio diseñador de las obras previeron la construcción de un muro de hormigón de 500 m de longitud y de 3m de altura como promedio; no obstante, no se incluyó el volumen correspondiente en la lista de can-tidades de obra. En algún momento durante la etapa de ejecución, el ingeniero de proyecto Car-los Acosta Monge consideró que era adecuado desde el punto de vista técnico y económico, sustituir la contención de hormigón por gaviones tipo terramesh (ver numeral 12 del Anexo 5). De tal manera que se negoció el precio de este material con el contratista y con el Addendum 111 al contrato de construcción se creó el renglón de pago 619C(1)A, Gaviones tipo terramesh. Poste-riormente, cuando fungía como ingeniero de proyecto el Ing. Jorge Barquero, se consideró que el precio unitario del hormigón estructural contratado con MECO S.A. era favorable para los inter-eses del Conavi, por lo que el muro de contención se construyó según el proyecto original. El consorcio consultor encargado del diseño remitió la nota GOPS (sin numerar) del 17 de julio de 2002 (Anexo 6), explicando la razón de algunas de las subestimaciones de cantidades de obra. Indica que hubo incertidumbre en la cuantificación de rubros relacionados con el drenaje, porque la hidrología del área del proyecto fue afectada por factores externos como: i) la cons-trucción de diques en el lado panameño que desvían hacia el lado costarricense el agua de grandes precipitaciones; ii) desconocimiento del consorcio, durante el diseño del proyecto, de un estudio hidrológico que les fue mostrado por la Dirección de Obras en octubre de 2001; y iii) el patrón de drenaje natural ha sido y sigue siendo modificado debido a necesidades de riego y control de niveles freáticos de las fincas bananeras de la zona. Además, la firma consultora re-conoce que “...En los renglones de pago 203(3), 203(8)(A) y 202(8)(C) hubo subestimaciones, siendo una de las causas la subida de rasante, sobre todo porque fuimos omisos en el cálculo de los banqueos y las ampliaciones laterales...”. Otros aumentos, dice la nota, como la cantidad de cemento Pórtland, la longitud de pilotes y sus empalmes y el cambio de un muro de concreto por gaviones terramesh fueron decisiones de la ingeniería del proyecto. 5.3 Modificación del diseño del pavimento Otra modificación significativa al diseño original del proyecto fue propuesta en octubre de 2001 por el contratista de las obras, cual fue cambiar el diseño del pavimento sustituyendo la base estabilizada con cemento por una base de material granular. Respecto a lo anterior, el 20 de se-tiembre de 2001 y con el oficio AI. 01-0690, la Dirección de Ingeniería le comunicó a GOPS que: “Le agradecería analizar este planteamiento y externar su criterio técnico, en virtud de su partici-pación en la elaboración de los planos constructivos, diseños finales y especificaciones de este proyecto”. 12

Con el oficio antes citado DE. 01-3715 del 10 diciembre 2001, en cuanto a la sustitución de la base estabilizada BE-25 de 20 cm de espesor por una base granular de 20 cm, el Ing. Chacón Laurito manifestó que no es procedente, de conformidad con el oficio 01-0961 del 8 de noviem-bre de 2001 del Ing. Orlando Dobles, de la Dirección de Ingeniería del Conavi. El Ing. Dobles analizó la propuesta del contratista con la metodología de la AASHTO,13 tomando en considera-ción las siguientes condiciones: • 20 cm de base granular con CBR ≥ 80%

11 Ver detalles del Addendum 1 en el numeral 6 de este informe 12 El fiscal especial no logró encontrar ninguna respuesta en los archivos de la Dirección de Inge-niería del Conavi. 13 AASHTO: American Association of State Highway and Transportation Officials

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• 100 cm de material de préstamo selecto con CBR ≥ 40% • 10 cm de carpeta asfáltica

El resultado del análisis es que el diseño propuesto sobrepasa el número estructural (SN) reque-rido de 5,21, aun si se redujera el espesor del material de préstamo selecto a 85 cm. Sin embar-go, a nivel de la base se requiere un SN = 2,39, que sólo se lograría con 15 cm de carpeta asfál-tica. Con nota DI. 02-0349 del 11 de marzo de 2002, el director de Ingeniería del Conavi, ingeniero Johnny Barth, pidió a la Dirección de Obras mayor información sobre las variaciones propuestas al proyecto:

1. “Estudios que justifiquen la elevación de la rasante del proyecto (es conveniente entregar los documentos enteros, para poder tener una visión global del estudio (alcances, limita-ciones, conclusiones y recomendaciones).

2. Estudios que justifican el cambio de base estabilizada por base granular (interesa conocer los estudios realizados por su Dirección y por el contratista).

3. Cálculo de cantidades faltantes para concluir el proyecto, realizado por el Ing. Carlos Acosta Monge, ingeniero de proyecto.

4. Bases para la contratación de los trabajos de rehabilitación/reparación de la estructura me-tálica del puente sobre el Río Sixaola (interesa conocer los alcances de los trabajos con-tratados). Adicionalmente debe indicarse el monto de la contratación y el procedimiento utilizado para seleccionar el contratista.”

En el Anexo 6 del documento base del Addendum n.º 1 al contrato de construcción firmado con MECO S.A.14, del 8 de abril de 2003, se encuentra la justificación preparada por la Dirección de Obras para el cambio de base estabilizada por base granular. Se menciona en el documento que, por experiencias en otros países, es desaconsejable el empleo de bases estabilizadas con espesores tan limitados de carpeta, pues aquellas se fisuran por contracción y transmiten las fisuras a la capa superior, lo que abre paso a las filtraciones de agua que contribuyen a deterio-rar la capa base. Se recomienda en estos casos realizar una prefisuración transversal de la base cada 3 o 4 metros. Otro aspecto que se plantea es que las bases estabilizadas deben colocarse sobre subbases mejoradas, que tengan rigidez adecuada y le den buen soporte, para evitar la fatiga temprana; además, para permitir la adecuada compactación de la parte inferior de la base estabilizada. Esas condiciones no están consideradas en el proyecto. Se añade que una buena ejecución de este pavimento exigiría al menos realizar la prefisuración y una estabilización de la subbase con un mínimo de 50 kg de cemento por metro cúbico, en una profundidad de por lo menos 25 cm. En el documento GCR-068-02 del 22 de agosto de 2002, la firma consultora que supervisó el pro-yecto, Getinsa y Asociados S.A., es de la opinión que con las dimensiones del diseño original, la carpeta asfáltica y la base estabilizada se agrietarían en forma de bloques de aproximadamente 20 x 20 cm en un tiempo que se estima de un año. Aunque ese agrietamiento no significa una falla estructural del pavimento, pues las grietas deberían ser cerradas, el problema es que evolu-cionan si no se sellan rápidamente. Señala Getinsa que “…En el caso de un pavimento sub-diseñado como el que nos ocupa, puede esperarse una fisuración extensiva, y la aplicación de un slurry-seal una vez que la formación de grietas se haya estabilizado y estas estén todavía cerradas, puede ser una buena opción para retrasar la falla del pavimento… Con respecto al pa-vimento actualmente solicitado en planos (base estabilizada con cemento Pórtland), al no cumplir el requisito de razón de esfuerzos a tensión inferior a 0.5 y no haber especificado pre-fisuramiento, ni colocación de un geotextil, es de esperar un agrietamiento prematuro de la es-tructura, como generalmente se ha presentado en varias carreteras de nuestro país, antes de un año de terminada la obra.”

14 Ver sobre el Addendum n.º 1 en el numeral 6, página 17

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También se menciona en el Anexo 6 del documento base del addendum que durante la vida del contrato se ha dado un importante aumento del precio del cemento, independiente de la indexa-ción del colón con el US dólar, lo que permitiría al contratista plantear un reclamo por aumento de costos. La Dirección de Obras calculó el costo del pavimento semirrígido (base estabilizada), incluidos los rubros antes mencionados, en la siguiente forma: Cemento Pórtland para base estabilizada 1.313.583 Agregados para base estabilizada 649.685 Prefisuración de la base 217.832 * Cemento Pórtland para mejoramiento de la subbase 586.737 * Pavimento bituminoso en caliente 2.054.419 Cemento asfáltico 1.412.903 Aumento de precio del cemento Pórtland 330.082 *

TOTAL US$ 6.565.240 Si se eliminaran los rubros de la lista anterior no contemplados en la adjudicación (marcados con asterisco *: prefisuración, mejoramiento de la subbase y aumento de precio del cemento Pórtland), el costo del pavimento semirrígido sería de US$ 5.430.589. Las circunstancias anteriores, tanto técnicas como relativas al costo, llevaron a la Dirección de Obras a proponer el siguiente diseño de pavimento: • 12,5 cm de carpeta asfáltica • 20 cm de base granular con CBR ≥ 80% • 40 cm de material de préstamo selecto con CBR ≥ 40% • 0,20-2,00 m de material de préstamo selecto especial con CBR ≥ 30%,

cuyo presupuesto resultó ser de US$ 5.390.644, según el siguiente detalle: Base de agregados tritrurados 1.308.966 Pavimento bituminoso en caliente 2.418.430 Cemento asfáltico 1.663.248

TOTAL US$ 5.390.644 De manera que el diseño de pavimento con base granular y 12,5 cm de carpeta asfáltica resulta menor en US$ 1.174.596 (6.565.240 - 5.390.644) que el costo del diseño original aumentado por la prefisuración, el mejoramiento de la subbase y el supuesto costo adicional del cemento, que es de US$ 6.565.240. Si se toma únicamente el diseño original, sin los sobrecostos aludidos, la diferencia a favor del diseño con base granular es de US$ 39.945 (5.430.644 - 5.390.644). Adicionalmente, se expone en el Anexo 6 del documento base que, aunque la propuesta de pa-vimento con base granular y carpeta de 12,5 cm es más barata que el diseño original contratado, el costo total del pavimento sigue siendo alto, debido al aumento del espesor de la capa asfálti-ca. Por lo tanto, se procedió “ (sic)…a estudiar de nuevo el pavimento, adaptándolo a las circuns-tancias de transito e infraestructura soporte actuales”. Se comparan en el cuadro siguiente las hipótesis de tránsito utilizadas para el diseño original y las propuestas para el nuevo diseño: CONCEPTO DISEÑO ORIGINAL DISEÑO PROPUESTO TPDA15 en año cero. Incluye tránsito atraído. (Vehículos/día) 1.014 941

15 TPDA: tránsito promedio diario anual

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Crecimiento (%) 6 4 Tránsito atraído (%) 30 0 Período de diseño (años) 15 15 N.º ejes acumulados, un sentido 2.047.925 1.823.244 Se explica en el Anexo 6 del documento base que:

“En estas hipótesis, el número estructural requerido para los 15 años es 4.86. Este valor total se consigue con 7.5 cm de mezcla bituminosa, 20 cm de base triturada y los 60 cm de la subbase. Sin embargo ni la carpeta ni la base satisfacen el Nreq. Incrementando a 25 cm el espesor de la base y manteniendo la carpeta en 7.5 cm cumple la base, aunque no la carpeta. Sin embargo, en el texto”Pavement Anlysis and Design”, del Dr. Yang H. Huang, Pág 580, “Minimum Thickness, Tabla 11.21, se establece que para un tráfico (ESAL) de 500.001-2.000.000 se requiere un espesor mínimo de carpeta asfáltica de 3.0 in., sean 7.5 cm. Consecuentemente, se utilizará dicho espesor mínimo de carpeta asfál-tica en este proyecto. De esta manera se cumple con los requerimientos de espesor de todas las capas del pavimento, de acuerdo a los criterios de diseño mencionados…”

El fiscal especial hace notar que la decisión de usar una carpeta de 7,5 cm de espesor se basa en un valor mínimo recomendado, pero no se encontró el respaldo de los cálculos estructurales que garanticen que el diseño cumple el SN de la carpeta para una vida útil de 15 años. Por otra parte, en el documento ya citado GCR-068-02 del 22 de agosto de 2002, en relación con el cambio de la estructura del pavimento, Getinsa y Asociados S.A. es de la opinión que:

“Los análisis de fatiga de la carpeta asfáltica sobre la base granular propuesta muestran que con 10 cm de espesor la carpeta con mantenimiento normal, resiste sin falla estruc-tural (10% de área agrietada en la huella) aproximadamente de 5 a 6 años de tránsito. Si se aumenta a 12.5 cm, la carpeta resiste de 7 a 8 años, y con 15 cm de espesor, la car-peta resiste de 10 a 11 años.”

De acuerdo con esos análisis, es de esperar que la carpeta que se construyó, de 7,5 cm de es-pesor, va a tener una vida útil de menos de cinco años. El costo del nuevo diseño con base granular de 25 cm y carpeta asfáltica de 7,5 cm, que final-mente fue el que se construyó, es de:

Base de agregados triturados (granular) 1.694.092 Pavimento bituminoso en caliente 1.540.814 Cemento asfáltico 1.059.678

TOTAL US$ 4.294.584 5.4. Mantenimiento del puente sobre el río Sixaola Al final de la sección Bribrí-Sixaola, se encuentra un puente de ferrocarril sobre el río Sixaola, que es limítrofe entre Costa Rica y Panamá. Fue construido en 1901 y tiene una longitud de 260,88 m, de los cuales 169,10 m pertenecen a Costa Rica y 91,78 m a Panamá. Consta de una sección central de 134,92 m y sendas secciones en los extremos de 62,98 m cada una. El puen-te es de paso inferior y su estructura está constituida por dos cerchas paralelas de acero, unidas con portales y arriostramientos. Debido a que el puente presentaba un avanzado grado de oxidación en la estructura por no haberse tomado las acciones pertinentes durante varios años, el Conavi decidió hacer algunos trabajos de mantenimiento por medio del contratista de la carretera. A tales efectos, se asignó la

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suma de US$ 248.000 con cargo al renglón de pago 109.04, Trabajos a costo más porcentaje, y el Ing. Gerardo Acosta pidió al contratista (oficio 11424 del 18 de julio de 2001) que consiguiera tres cotizaciones para la ejecución del mantenimiento, con base en especificaciones preparadas por la jefatura del proyecto. Una vez obtenidas, se trasladaron al Ing. Lee para su estudio y re-comendación, con el oficio 11714 del 28 de agosto de 2001. Cumplido ese trámite, la Dirección de Obras del Conavi emitió la Orden de Servicio n.º 2 del 13 de setiembre de 2001, ordenando a MECO S.A. realizar los trabajos de mantenimiento, que se adjudicaron al consorcio Inversiones Armac Intl. S.A.-Disecsa por un monto de US$ 228.798,50. Después de la adjudicación, durante la mayor parte del período en que se realizó el trabajo, el ingeniero de proyecto fue Carlos Acos-ta Monge. Posteriormente, con el fin de atender una denuncia presentada ante la CGR sobre presuntas actuaciones irregulares relacionadas con la contratación del mantenimiento del puente, la Divi-sión de Fiscalización Operativa y Evaluativa de ese órgano realizó una investigación y elaboró el informe DFOE-OP-12/2003 del 27 de junio de 2003, que fue remitido al Presidente del Conavi con el oficio 6938, FOE-OP-295 de la misma fecha. En las conclusiones del informe se manifies-ta:

“... si bien era de urgente necesidad realizar tales trabajos... éstos no califican como “partidas de suma contingente” o “trabajos imprevistos” propiamente para el Proyecto “Mejoramiento de la Ruta Nacional Nº 36, Sección Bribrí-Sixaola ”, ya que esa estructura (el puente) no es parte del proyecto, ni tampoco ocasionaría obstáculo en la supervisión del Proyecto... Además, se elaboraron los planos (esquemas), especificaciones y costos para el mante-nimiento de dicho puente, por parte del Ingeniero de Proyecto16, sin haber solicitado al menos una revisión previa por parte de otras dependencias del Conavi, como la Direc-ción de Ingeniería y fundamentalmente por parte de la Dirección de Puentes del MOPT, con el fin de que las oficinas especializadas dieran el visto bueno a los trabajos... y mani-festaran la razonabilidad de los respectivos costos. MECO S.A. contrató a un Consorcio conformado por las empresas Armac Internacional y DISECSA, en donde el Presidente, Apoderado Generalísmo y el Profesional Responsa-ble, de esta última empresa es el Ing. Fernando Lee González, quien a su vez fue el pro-fesional contratado por el Conavi para que prestara los servicios profesionales como In-geniero del Proyecto... Como parte de sus funciones, el Ing. Lee tuvo a su cargo la ela-boración de planos, especificaciones, presupuestos y finalmente el estudio de las ofertas presentadas a MECO S.A. para realizar el mantenimiento del puente... Todo lo anterior se realizó con la autorización de su Jefe inmediato el Ing. Gerardo Acosta Herrera... Todo ese procedimiento viola el Artículo 5º “Principio de igualdad y libre competencia” y el Artículo 22º inciso f) de la Ley de Contratación Administrativa...”

Adicionalmente, el informe de la Contraloría solicitó (numeral 4.1 DISPOSICIONES AL CONSE-JO DE ADMINISTRACIÓN DEL CONAVI)

“...efectuar un estudio técnico dirigido a verificar y evaluar si la empresa constructora contratada para realizar el mantenimiento del puente ... cumplió con la calidad y las es-pecificaciones del contrato y si los procesos constructivos aplicados fueron los idóneos, en función de lo establecido en los documentos contractuales. Además, se debe estudiar si la Ingeniería de Proyecto y la Constructora MECO S.A. han cumplido y verificado el trabajo y el control de calidad de los materiales utilizados en dicha obra.

16 Para esas fechas, el Ingeniero de Proyecto era Fernando Lee González

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Con base en los resultados que se obtengan de ese estudio, y en el caso de determinar-se incumplimientos y, por ende, pagos improcedentes por tal concepto, llevar a cabo el procedimiento administrativo que corresponda para establecer la verdad real de tales hechos y sentar las responsabilidades que el caso amerite, respetando el debido proce-so y el derecho a la defensa.”

Con fundamento en la disposición anterior, el Conavi nombró una comisión para realizar el estu-dio técnico, integrada por los ingenieros Mónica Bolaños Sánchez, Olga Villalobos León y Roque Rímolo Napolitano, la cual presentó su informe a finales de febrero de 2004. El 30 de noviembre de 2004, la comisión entregó un resumen ejecutivo de conclusiones y recomendaciones identifi-cado como el documento CTPS-16-04, con base en el cual se puede afirmar que: a) El monto finalmente pagado por la Dirección de Obras por el trabajo de mantenimiento fue

de US$ 168.620,99, menor al monto adjudicado de US$ 228.798,50, debido a que el costo de la iluminación resultó menor, se eliminó la rehabilitación del piso y se aplicaron reducciones de pago por incumplimiento en la calidad, las que variaron de 2 a 25%, según el rubro de pa-go. La comisión detectó que hubo pagos de más debido a errores aritméticos en las estima-ciones mensuales, por un total de US$ 1.786,89.

b) No existían especificaciones técnicas que permitieran establecer criterios de aceptación o rechazo,17 por lo que la calidad final de la pintura no satisfizo las expectativas de la Adminis-tración. La estipulación en la Orden de Servicio n.º 2 no corresponde a las normas SP-6 y SP-10 de la especificación AASHTO-96, en cuanto a la preparación de la superficie y cantidad y espesor de capas de pintura para superficies metálicas.

c) No se logró determinar documentalmente el número de tensores inferiores realmente susti-tuidos, por los que se pagaron US$ 1.060,61.

d) Considerando el avanzado deterioro de la estructura por corrosión, fue muy reducida la can-tidad de piezas dañadas que se contempló sustituir o parchar. Debió haberse determinado de antemano el número de elementos que debían sustituirse con base en un análisis estructural del puente.

e) En cuanto a si el ingeniero responsable de la supervisión pudo verificar que los trabajos y procedimientos se apegaron a lo establecido en la Orden de Servicio n.º 2 y a las directrices vigentes, la comisión no logró determinarlo porque no pudo obtener los cuadernos de bitácora de las obras, a pesar de solicitarlos formalmente al ingeniero de proyecto y al ingeniero res-ponsable.

Además de la investigación mencionada, la CGR abrió el proceso administrativo DAGJ-18-2003 contra el Ing. Gerardo Acosta Herrera, como resultado del cual se le impuso la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública por un plazo de ocho años (ver La Gaceta n.º 28 del 8 de febrero de 2006). 6. Addendum n.º 1 al contrato de construcción Unos meses antes del inicio de los trabajos, la Dirección de Obras del Conavi detectó que las cantidades de obra consignadas en algunos renglones de pago del contrato, mismas que apa-recían en el cartel de la licitación, eran menores a las que realmente se necesitaban, por lo que

17 Especificación para la limpieza de la estructura: “La limpieza deberá hacerse procurando que la misma sea lo más profunda posible, principalmente en las uniones de los elementos, conociendo de antemano que no se podrán cubrir todas las áreas entre caras opuestas... Como precaución adicional en los elementos con alto grado de corrosión deberá cuidarse que el chorro de arena no sea aplicado en forma excesiva previniendo el corte de los mismos dada la acción abrasiva del método...Es importante recordar que la condición de elementos con alto grado de corrosión re-sulta muy generalizada en la estructura, especialmente en lo que a elementos de unión se refie-re.”

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se requería aumentarlas. Asimismo, consideró importante elevar el nivel de la rasante proyecta-da, para mejorar la seguridad de la carretera ante las frecuentes inundaciones que provoca el río Sixaola, lo cual haría necesario un mayor volumen de material de relleno que el previsto en el cartel. Adicionalmente, con el interés de disminuir costos en algunos renglones de pago, además de que se había llegado a la conclusión de que el pavimento especificado en los planos cons-tructivos no era técnicamente apropiado, se decidió también que era conveniente cambiar el di-seño del pavimento. Para solucionar los problemas apuntados, el Conavi preparó un addendum al contrato de cons-trucción, mediante el que se crearon cuatro renglones de pago que no existían y se variaron, aumentándolas o disminuyéndolas, las cantidades de los 24 renglones de pago originales. Entre los renglones creados, se incluyó la provisión de gaviones tipo terramesh para utilizarlos en el relleno de aproximación del puente sobre el río Sixaola. Como resultado de la inclusión de los nuevos renglones y de los aumentos y disminuciones de los existentes, se incrementó el monto del contrato en US$ 3.236.518,02 (31,4% del contrato original) y el plazo de ejecución en 240 días naturales (66,7% del plazo original). El documento fue sometido en mayo de 2003 a la CGR, la cual lo aprobó según consta en el ofi-cio 06321 del 17 de junio de 2003 (DI-AA-1446). No obstante la aprobación, la CGR señaló lo siguiente (los destacados están en el original):

“...este Despacho llama la atención respecto a la cantidad y el tipo de órdenes de servicio y modificaciones que fueron emitidas para este proyecto, lo cual eventualmente podría eviden-ciar una falta de planificación en cuanto al diseño y por consiguiente en, la estimación de las cantidades y los costos de esta carretera... Asimismo, observamos que el manejo del renglón de pago 109.04 no fue atendido de la mejor forma posible, aspecto que en reiteradas oportu-nidades esta Contraloría General lo ha manifestado al CONAVI en cuanto al correcto y buen uso del mismo.

En virtud de ello, se dispone a esa Entidad realizar una investigación sobre los aspectos men-cionados...y de acuerdo con los resultados que en ésta se obtengan, de ser procedente, orde-nar el inicio del procedimiento administrativo correspondiente a fin de establecer la verdad real de los hechos y sentar las responsabilidades del caso...”

7. Inundaciones de 2002 Durante los días 29 de noviembre y 2 de diciembre de 2002, ocurrieron lluvias muy intensas en la cuenca del río Sixaola, que provocaron inundaciones en el curso bajo del río y afectaron los trabajos que se realizaban en la carretera. Con tal motivo, el 17 de diciembre de 2002 Getinsa presentó un estudio del drenaje transversal, examinando una a una todas las alcantarillas ya co-locadas y analizando su comportamiento. Asimismo, se analizaron las diferencias encontradas entre el drenaje proyectado y el realmente construido, puesto que se había producido reubica-ciones, cambios de diámetro y eliminación de alcantarillas proyectadas. El estudio destaca dos características especiales del terreno, que afectan y condicionan de ma-nera importante el drenaje transversal. Una es la gran cantidad de canales de drenaje en las fin-cas bananeras por las que atraviesa la ruta, algunos de ellos muy profundos, que hacen circular el agua de manera poco natural. Los métodos habituales de cálculo de caudales para el diseño de las alcantarillas, que utilizan el área de la cuenca, la intensidad de la lluvia, el tiempo de con-centración y el coeficiente de escorrentía, no son aplicables en esa situación, puesto que los ca-nales desvían el agua de una cuenca a otra y la concentran en algunos puntos para el paso de la carretera, de tal manera que se exige mayor capacidad de desagüe que la teórica en algunos sitios, mientras que en otros se disminuye.

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Otra característica que menciona el estudio es que como la carretera discurre por la llanura inun-dable del río Sixaola, cuando ocurren episodios de mucha precipitación, el agua desborda el cauce “normal” y circula por las alcantarillas y puentes en sentido contrario, sobre todo aprove-chando los canales de drenaje más grandes. Se hacía necesario entonces proteger las alcantari-llas y puentes, tanto en los extremos aguas arriba como aguas abajo. Los daños ocurridos en la carretera con motivo de las inundaciones al final de 2002 se resumen de la siguiente manera: a) Atascamiento de las alcantarillas. Las lluvias arrastraron mucho material que se acumuló en

las alcantarillas y en los cabezales de entrada y salida. La escasa pendiente de los canales de desagüe y de las propias alcantarillas provoca los depósitos, que es necesario limpiar después de las lluvias.

b) Erosión aguas abajo. Se ha producido en algunas alcantarillas situadas en canales importan-

tes y es provocada por la incapacidad de las alcantarillas de desaguar en dirección contraria a la habitual. Al no poder circular el agua proveniente del río a través de la alcantarilla, se desbordó sobre la carretera, lavando el material y erosionando la zona de aguas abajo18, que es necesario proteger con gaviones o zampeado ante la posibilidad de otras crecidas.

c) Erosión de cabezales aguas arriba. Se ha encontrado en varias alcantarillas, detrás de los

cabezales de entrada, donde se ha producido una pérdida de sección de la carretera, debido a la acción de las aguas que discurren paralelas a la carretera y deben desaguar por las al-cantarillas. Este fenómeno se debió a que los cabezales no están alineados con los canales longitudinales (paralelos a la carretera) lo que provoca que el agua impacte y erosione detrás de los muros, dejando a la vista el tubo de hormigón y arrastrando material de la sección de la carretera.

d) Erosión del material sobre los cabezales. Con el levantamiento de la rasante que se ejecutó

después de construidas las alcantarillas, el borde superior de los cabezales ha quedado de-masiado bajo, por lo cual el talud del relleno es más vertical de lo aconsejable y se ha favore-cido su erosión por las lluvias. Es necesario levantar los cabezales en muchos casos.

e) En los alrededores de las estaciones 11+600 y 20+215, el agua entró con fuerza sobre la

carretera y produjo pérdida de la rasante. Adicionalmente, el estudio de Getinsa señala que durante la fase constructiva del proyecto: i) del total de 177 alcantarillas proyectadas, la Dirección de Obras eliminó 77 por considerarlas innece-sarias, acción con la que concordó la firma consultora; ii) en la misma forma, se eliminaron siete alcantarillas proyectadas más, lo que Getinsa consideró improcedente; y iii) se construyeron nueve alcantarillas que no estaban contempladas en el proyecto, pero que se consideraron ne-cesarias. En resumen, en el proyecto quedó instalado un total de 110 alcantarillas. 8. Inundaciones de 2004 El 9 de noviembre de 2004 se produjo una nueva inundación de la carretera, que causó daños en varias alcantarillas mayores. Con tal motivo, Getinsa rindió un informe al Conavi (documento GCA-105-04 del 17 noviembre de 2004), en el que se explica que los daños causados fueron básicamente por el efecto vertedero en el lado izquierdo de la vía, con inminente peligro para los usuarios, y que la carretera quedó en una situación muy vulnerable. Se lee en el informe que “De no actuarse de inmediato, lo anterior provocará costos mayores de reparación con el peligro

18 En este caso, “aguas abajo” es el borde izquierdo de la carretera, por el cual cae el agua de la inundación que pasa sobre la carpeta asfáltica.

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inminente de pérdidas humanas, pérdidas materiales y, por supuesto, pérdidas de la inversión realizada.” Aunque las obras de hormigón, entendiendo como tales las alcantarillas y los puentes, resultaron indemnes, esta inundación produjo cierta cantidad de daños, de los cuales los más significativos se detallan enseguida: • Estación 12+000. Alcantarilla de dos cuadros y un tubo. Obstrucción total en un conducto y

parcial en otro. • Estación 22+124. Alcantarilla de triple cuadro. El agua sobrepasó el nivel de la rasante en 15

cm, dañó el asfalto y 450 m de espaldones adyacentes. • Puente Finca 96. El agua lo sobrepasó en 60 cm. Daños en espaldones cercanos. • Entre estaciones 30+540 y 31+700. El agua sobrepasó en 50 cm la rasante y arrastró el relle-

no del prisma en el lado derecho, dejando socavaciones hasta de 2 m de altura. El costo de la reparación de los daños, estimado por Getinsa, asciende a unos US$ 165.000. 9. Inundaciones de 2005 El 7 de enero de 2005 se inició una abundante acumulación de nubosidad sobre el mar Caribe, en un área cercana a la costa del país, que provocó intensas lluvias ese día y durante los tres días siguientes en la cuenca hidrográfica del río Sixaola; la precipitación en 24 horas el 9 de ene-ro llegó casi a 400 mm, cifra mayor en 100 mm al máximo anterior, registrado en 1970. Como consecuencia, el 10 de enero de 2205 el río Sixaola se desbordó e inundó amplias áreas de su cuenca inferior, incluyendo la zona donde se ubica el proyecto Bribrí-Sixaola. De acuerdo con el informe titulado “Daños acaecidos en la ruta nacional 36. Sección Bribrí-Sixaola durante la inundación del día 9 de enero de 2005”, preparado por Getinsa y Asociados S.A. en enero de 2005, la carretera sufrió una inundación y quedó sumergida totalmente en una longitud de 25,9 km, que equivale a 81,7% de la longitud total. Las zonas sumergidas son las comprendidas entre las estaciones 2 a 12,7 km, 14,4 a 17,0 km y 18,8 a 31,4 km. 9.1 Daños ocurridos En el informe de Getinsa se menciona que se produjeron cinco diferentes tipos de daños:

a) Efecto vertedero. Cuando empezó a subir el nivel del río, que se encuentra al lado dere-cho de la carretera, ésta funcionó como un dique. Entretanto, el agua en el lado izquierdo mantenía un nivel mucho menor que el derecho. Luego el agua se elevó por encima de la rasante y bajó por el lado izquierdo, que funcionó como un vertedero, produciéndose arrastre del material del talud y socavación al pie, hasta que quedó un corte prácticamente vertical19 en 11 tramos de la carretera, que totalizan 12.400 m. Sin embargo, el daño es estructuralmente leve y de fácil reparación, aunque costosa por la extensión.

b) Daños en alcantarillas. De las 110 alcantarillas y cinco puentes construidos, ninguno falló

estructuralmente. Solo hubo insuficiencia en dos alcantarillas, en las estaciones 22+590 y 30+470, y en el puente de Finca 97 se descubrió la parte superior de los pilotes de cimen-tación de uno de los estribos.

19 Durante una visita del consultor a la obra, realizada el 14 de junio de 2006, se observó que el corte vertical de los taludes se mantiene igual.

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Getinsa resalta que los problemas hidráulicos que presenta esta carretera son completa-mente diferentes a los habituales20. En esta ruta, las obras de drenaje transversal se ven solicitadas al máximo de su capacidad no por el agua que “baja“ hacia el río Sixaola, sino por el agua que “sube” del río; es decir, al contrario de la situación habitualmente plantea-da al calcular el drenaje transversal de una carretera.

c) Deslizamientos. Se produjeron tres deslizamientos: dos en taludes de corte en las Esta-

ciones 13+400 y 14+100, ninguno de ellos de mucha importancia, y uno en talud de relle-no sostenido con gaviones en la Estación 8+100. En el último caso, la laguna de inunda-ción del río se encuentra al piel del talud. Se lee en el informe que “...Este relleno... fue uno de los últimos trabajos que se realizó en la ruta debido a problemas de expropiacio-nes, por lo que el relleno no tuvo tiempo suficiente para consolidarse y conseguir la pro-tección natural que ofrece la vegetación.”.

d) Levantamiento de carpeta y espaldón. En varios lugares, el agua penetró por el contacto

de la carpeta asfáltica del espaldón del lado derecho y la base granular. Al encontrarse con la carpeta de los carriles, el agua no pudo continuar y la subpresión levantó el es-paldón y lo depositó sobre la vía. En algunos casos puntuales, la fuerza del agua sí pe-netró más allá del espaldón, por debajo de la carpeta de los carriles, levantando secciones completas.

e) Daños por correntadas. Este tipo de daño es el más grave de todos, pues ocasionó des-

trucción total en cinco puntos de la carretera, que en total suman menos de un kilómetro. Por varias razones, el agua tomó en estos puntos una velocidad mayor que en otros. Los daños ocurrieron en:

• Estación 11+500. Este es un punto de desagüe de la zona. La presencia de varias edi-

ficaciones en el lado derecho y la ausencia de un lugar de descarga, no permitió la construcción de una alcantarilla que pudiera aliviar la situación.

• Estación 20+548. Hubo dos cortes, con destrucción total de la vía en unos 75m, debi-do a que no se colocaron suficientes colchonetas de gaviones para proteger el lado de-recho y por notoria insuficiencia de una alcantarilla a la solicitud del río Sixaola (flujo in-verso).

• Estación 26+500. El taponamiento de un pequeño puente de la finca 97 sobre un ca-nal paralelo a la carretera, provocó el desvío de las aguas y la destrucción de 50 m de la vía.

• Estación 30+470. Destrucción de aproximadamente 200 m de carretera. • Estación 31+000. Destrucción de casi 150 m de carretera. Es el punto más bajo de la

ruta. 9.2 Soluciones propuestas La firma consultora considera que, con la salvedad de los cinco puntos mencionados, la carrete-ra no ha sufrido otros daños estructurales y que las alcantarillas y puentes se encuentran en buen estado. Propone las siguientes soluciones en cada caso de daños:

a) Daños por efecto vertedero. Una vez reconstruida la sección completa de la carretera, es

necesario proteger el talud que funciona como vertedero en caso de inundación, con col-chonetas de gaviones.

20 Ver los argumentos de Getinsa en las páginas 18 y 19.

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b) Daños por deslizamientos. En los taludes de corte se puede esperar que hayan quedado estabilizados. En el talud de la Estación 8+100, se recomienda proteger el pie del nuevo relleno mediante gaviones y tratar el talud con vegetación.

c) Daños por levantamientos de carpeta. Se recomienda proteger con concreto hidráulico la

zona donde termina la carpeta asfáltica del espaldón y comienza el talud, con un peque-ño diente, para evitar que el agua penetre por debajo de la carpeta.

d) Daños por correntadas. En general, se recomienda aumentar la capacidad de drenaje

con nuevas obras (alcantarillas), que no serán suficientes para desaguar el agua en ca-sos de inundación, y proteger la estructura de la carretera con una losa de hormigón pa-ra que funcione como un vado, permitiendo el paso del agua sobre ella.

El presupuesto de la reparación total de la carretera, que incluye otros rubros como limpieza de canales y alcantarillas y la supervisión, se estima en US$ 2.175.806, mientras que el pla-zo de ejecución se ha calculado en 180 días naturales.

10. Consultoría para la supervisión del proyecto. Para la supervisión de las obras, el Conavi contrató una firma consultora, por medio de la Licita-ción LPCO n.º 24-2001, denominada “Contratación de servicios de supervisión para el proyecto Mejoramiento Ruta Nacional No. 36, Sección Bribrí-Sixaola LPCO 15-00”. El cartel básico para esta licitación fue preparado por la Subdirección de Contratación Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT). El llamado a presentar ofertas se publicó en el diario oficial La Gaceta n.º 145 del 30 de julio de 2001 y se fijó como límite para recibir ofertas el 14 de agosto de 2001. Mediante aviso en La Ga-ceta n.º 154 del 13 de agosto de 2001, la recepción de ofertas se prorrogó hasta el 5 de setiem-bre de 2001. En La Gaceta n.º 170 del 5 de setiembre de 2001, la Administración comunicó que se dejaba sin efecto la fecha de apertura, que se había hecho enmiendas al cartel (Enmienda n.º 1) y que la nueva fecha de apertura de ofertas sería el 20 de setiembre de 2001. Lo anterior fue resultado de la resolución RC-454-2001 de la CGR del 20 de agosto de 2001, emitida ante un recurso de objeción presentado por uno de los interesados en el concurso, la empresa IMNSA Ingenieros Consultores S.A. En este caso, la administración reconoció algunos errores contenidos en el cartel, tales como plazo insuficiente para presentar ofertas, mezcla de conceptos como zonaje y viáticos y una fórmula incorrecta para la asignación del puntaje al ele-mento “Precio de la Oferta”, que aparecía en el numeral 4.7 de la Sección V del cartel. La Con-traloría rechazó la mayoría de las objeciones, pero indicó que: i) no era de recibo la negociabili-dad del precio una vez escogida la oferta de mérito, establecida en el cartel, por cuanto los pre-cios deben ser firmes y definitivos; y ii) se debía aclarar el cartel en algunos aspectos, como la descripción de la ampliación de la vía y la inconsistencia en la sección tipo entre las estaciones 31+273 y 31+706. La apertura de ofertas se realizó el 20 de setiembre de 2001, con los siguientes resultados: OFERTA No.

OFERENTE MONTO US dólares

1 BEL Ingeniería S.A. 430.763,53 2 Consorcio Velnec S.A./Interdiseños Ltda. 447.082,00 3 IMNSA Ingenieros Consultores S.A. 527.680,25 4 Consorcio GETINSA y Asociados S.A. 463.077,60

5 Compañía Asesora en Construcción e Ingeniería S.A. (CA-CISA) 519.492,84

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En el cartel se estableció que el orden de mérito para calificar las ofertas se haría con base en los siguientes elementos: ELEMENTO PUNTUACION MAXIMA Organización para la supervisión y alcance de los servicios 10 Experiencia del personal asignado al proyecto 20 Factor multiplicador 25 Precio total de la oferta 45

TOTAL 100 Después de revisar la documentación presentada, la Administración solicitó diferentes aclaracio-nes y subsanaciones a los oferentes, sobre aspectos financieros, legales y técnicos. El análisis financiero fue realizado por la Dirección Administrativo-Financiera del Conavi, con el resultado de que todas la firmas calificaron en ese aspecto (Oficio AF01-16 del 3 de octubre de 2001 en folio 2584 del expediente). El análisis legal de las ofertas lo realizó la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MOPT, la que concluyó que, una vez subsanadas algunas deficiencias que se señalan, todas las ofertas cumplían los requisitos legales (Oficio A-1286-01 del 30 de oc-tubre de 2001). Sin embargo, posteriormente el Lic. Ronald Muñoz Corea, director a.i. de asun-tos jurídicos del Conavi, modificó el criterio favorable que había emitido su despacho sobre la elegibilidad legal de la oferta del consorcio Getinsa y Asociados S.A. y opinó que debía ser ex-cluida del proceso licitatorio, por considerar que su garantía de participación no era correcta (ofi-cio A-1341-01 del 11 de diciembre de 2001, folio 2890 del expediente). Contrariamente, la opi-nión de la Lic. Rosaura Montero Chacón, directora de la Dirección Jurídica del MOPT, fue que la garantía de participación no presentaba ningún vicio real, por lo cual la oferta de GETINSA fue aceptada.21 El informe técnico sobre las ofertas fue presentado por la Subdirección de Contratación Vial del Departamento de Licitaciones del MOPT en diciembre de 2001 (Oficio 101137 del 11 de diciem-bre de 2001), con los resultados que se muestran en los dos cuadros siguientes:

ASPECTO OFERTA n.º OFERENTE

TECNICO LEGAL FINANCIERO RESULTADO

1 BEL Ingeniería S.A. Elegible Elegible Elegible Elegible

2 Consorcio Velnec S.A./Interdiseños Ltda.

No elegible Elegible Elegible No elegible

3 IMNSA Ingenieros Consultores S.A. Elegible Elegible Elegible Elegible

4 Consorcio GETINSA y Asociados S.A. Elegible Elegible Elegible Elegible

5 CACISA No elegible Elegible Elegible No elegible ORDEN DE MERITO OFERTA n.º OFERENTE PUNTUACION 4 Consorcio GETINSA y Asociados S.A. 96,62 1 BEL Ingeniería S.A. 90,90

21 La Contraloría General de la República, cuando resolvió dos apelaciones que se presentaron a la adjudicación del concurso, examinó la garantía de participación de Getinsa y la encontró acep-table.

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3 IMNSA Ingenieros Consultores S.A. 86,28 Consecuentemente, se recomendó al Consejo de Administración del Conavi adjudicar la licita-ción al consorcio Getinsa y Asociados S.A., por un monto de US$ 463.077,60 y un plazo de eje-cución de las obras de 450 días naturales. La adjudicación, en los términos anteriores, fue acor-dada por el Consejo en la sesión n.º 0166-02 del 31 de enero de 2002 y publicada en La Gace-ta n.º 39 del 25 de febrero de 2002. La adjudicación fue apelada ante la Contraloría General de la República por BEL Ingeniería S.A. el 4 de marzo de 2002 y por CACISA el 11 de marzo de 2002. Ambos recursos de apelación se rechazaron por la CGR, la que confirmó la adjudicación mediante la resolución RC-336-2002 del 29 de mayo de 2002. El contrato por los servicios de consultoría fue firmado por el Conavi y el consorcio Getinsa y Asociados el 19 de agosto de 2002 y la Dirección de Obras ordenó el inicio para el 1 de octubre de 2002, a través de la Orden de Servicio (OS) n.º 1. Nótese que la firma supervisora comenzó a prestar sus servicios 13 meses después de que se había dado la orden de iniciar los trabajos a MECO S.A. Los funcionarios responsables de la supervisión fueron el Ing. Jorge Arturo Castro Herrera, re-presentante legal de Getinsa y Asociados, hasta noviembre de 2004; Jorge Arturo Castro Orea-muno, representante legal de Getinsa, a partir de noviembre de 2004; Ing. Luis Polonio Sánchez, ingeniero de proyecto hasta marzo de 2003; Ing. Otto Fernández Carballo, ingeniero de proyecto, a partir de agosto de 2003 y hasta la finalización del contrato con Getinsa, en julio de 2005. Se emitió al consorcio la Orden de Modificación n.º 1 (OM) el 15 de octubre de 2003, para re-adecuar las cantidades de los renglones de pago, debido a los aumentos de obra que se estaban tramitando en la construcción del proyecto. El 8 de diciembre de 2003 se emitió la OS n.º 122, ordenando a Getinsa la suspensión total de las labores a partir del 16 de diciembre de 2003, debido a que se había ampliado en 240 días el pla-zo al contratista de obras y era necesario tramitar un addendum al contrato de supervisión, para extender el plazo de prestación de los servicios. Después de las inundaciones ocurridas en enero de 2005, el 16 de enero de 2005 la firma con-sultora presentó un informe sobre los daños ocurridos en la carretera23, que incluyó propuestas de solución y un presupuesto de las reparaciones y obras de mitigación necesarias. Posterior-mente, en los meses subsiguientes realizó algunos trabajos no contemplados en los términos de referencia originales, como elaborar diseños y planos y preparar un borrador de cartel de licita-ción para contratar la reparación de los daños provocados por la avenida y la construcción de obras de mitigación. El 23 de junio de 2005, Getinsa envió la carta CGA-034-2005, en la que solicitó al Conavi se de-finiera su situación de cara a los trabajos de reparación en el proyecto. Con base en el oficio DE05-1899 del 11 de julio de 2005 de la Dirección Ejecutiva del Conavi, la Dirección de Obras indicó a la firma supervisora tomar como fecha final de prestación de servicios el 29 de julio de 2005 (Oficio 05-049 del 3 de agosto de 2005). El finiquito de la relación contractual se concretó con la OM n.º 2 del 31 de octubre de 2005, en la que se estableció como fecha final de presta-ción de servicios el 31 de julio de 2005. El monto contractual final resultó ser de US$ 510.514,02. No obstante, Getinsa presentó el 23 de agosto de 2004 un reclamo administrativo por US$

22 En apariencia, hay un error en la numeración de la orden, ya que anteriormente se había emi-tido una OS con el mismo número. 23 El informe se cita en detalle en el numeral 9.1.

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7.811,00 por concepto de salario correspondiente a un mes de servicios del ingeniero del proyec-to, que no habían sido pagados por el Conavi, según se manifiesta en el reclamo. 11. Auditoría técnica externa de LANAMME El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme)24 realizó una auditoría técnica externa al proyecto, cuyos resultados constan en el documento LM-PI-PV-AT-19-05. El propósito de la auditoría fue “ determinar el grado de cumplimiento con los requerimientos con-tractuales de los procesos involucrados en la ejecución del proyecto...” El alcance de la auditoría comprendió “... la revisión de aspectos tales como, planificación de la obra, estudios prelimina-res, cartel de licitación y planos, manejo del plazo, cambios en el manejo contractual, pago en función de la calidad y el contrato de supervisión.” Entre marzo de 2003 y octubre de 2004, el Lanamme realizó ocho visitas a las obras en ejecu-ción. Posteriormente procedió con el análisis de la documentación obtenida y la preparación del informe. De este documento se extraen seguidamente los hallazgos y conclusiones que se con-sideran más significativos: 1. No hay evidencia de que Conavi haya realizado estudios de preinversión y factibilidad

para el desarrollo del proyecto, que justifiquen la rentabilidad de una inversión total de US$ 14 millones en una vía de baja intensidad de tránsito, que no sirve a ciudades ni puertos principales.

2. No se realizaron estudios preliminares (suelos, hidrológico, reducción del riesgo) ni una

oportuna revisión del diseño final del proyecto. A falta de esos estudios y revisión, se generaron numerosos cambios durante la ejecución del proyecto, que producen incer-tidumbre sobre la coherencia técnica de la obra diseñada.

3. Existen incongruencias en varias de las especificaciones del cartel de licitación y los

planos constructivos.

4. Por medio del Addendum 1: i) se otorga un incremento de plazo de 240 días que no cuenta con el debido soporte

y cuyo cálculo no responde a un análisis de ruta crítica, como debió ser; ii) se cambiaron especificaciones técnicas del contrato sin el debido soporte que res-

palde el cambio; iii) el cálculo del costo de sobreacarreo de material incluye factores de ajuste de canti-

dades incorrectos, que favorecen económicamente al contratista, tales como el porcentaje de abultamiento y desperdicio, que debió ser 11% en vez de 30% y el factor de utilidad, administración e imprevistos, que debió ser el presentado en la estructura de precios de la oferta (23,08%) y no 30%, como se negoció;

iv) los cambios propuestos al contrato cambiaron de manera sustancial el objeto con-tractual;

v) se cambió totalmente el tipo de pavimento después que el contrato de construcción ya estaba adjudicado. Cambios contractuales de esta magnitud generan proyectos cuya inversión es insegura para el país, pues se altera el equilibrio económico del contrato con beneficios evidentes para el constructor y sin determinar si era más o menos seguro para una vía sujeta a inundaciones.

24 El Lanamme es una dependencia de la Universidad de Costa Rica, que cuenta con un Programa de Fiscalización de la Calidad de la Red Vial. La potestad de realizar auditorías técnicas de calidad se encuentra en el artículo 6 de la Ley n.º 8114, de Simplificación y Eficiencia Tributarias.

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5. Respecto al control de calidad de materiales: i) el plan de autocontrol de calidad del contratista no fue cumplido, de acuerdo con su oferta técnica; ii) Getinsa no cumplió con el plan de verificación de calidad acordado contractualmente, por lo que no tuvo la cobertura necesaria en la verificación de ensayos.

6. Mediante ensayos de laboratorio realizados por Lanamme, se detectó incumplimientos

de las especificaciones de la mezcla asfáltica en dos tramos evaluados de 805 y 440 metros de longitud, entre las estaciones 18+874 a 19+679 y 20+096 a 20+536, respec-tivamente.25

7. Respecto a estimaciones de pago de obra: i) las estimaciones suministradas a Lanam-

me no están respaldadas por los informes de calidad de los materiales; ii) las estima-ciones no están acompañadas del programa de trabajo actualizado; iii) en el período analizado de setiembre de 2001 a julio de 2003 no se tomó en cuenta el programa de trabajo para establecer el tipo de cambio para los pagos.

8. Respecto al mantenimiento del puente sobre el río Sixaola: i) el trabajo no estaba con-

templado en el contrato original; ii) no hay nota específica que evidencie que los traba-jos fueron recibidos a satisfacción por el Conavi o por el MOPT; ii) no hay evidencia de que Conavi o Getinsa hayan pedido cuentas al contratista MECO S.A. sobre su res-ponsabilidad por la subcontratación de la empresa que realizó los trabajos de mante-nimiento.

12. Participación de la Comisión Nacional de Emergencia En la sesión extraordinaria n.º 15-05 del 19 de octubre de 2005, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias26, aprobó el plan de inversión para atender la Ruta Nacional n.º 36, sección Bribrí-Sixaola, incluyendo la modificación al plan regulador de la emergencia decretada por el Decreto n.º 32180-MP-MOPT del 14 de enero de 2005, para incorporar los daños sufridos por esa obra. Con tal motivo, entre el 20 y el 27 de julio de 2005, el Conavi trasladó la suma de ¢ 1.500 millones a la CNE. Sin embargo, “...no se tiene claro el proceso legal y administrativo que se siguió, y que finalmente redundó en la determina-ción de que la ruta debía ser reparada con intervención de la CNE.”, según se lee en el oficio DE-031-2006 de la Dirección Ejecutiva de la CNE.27 El 13 de noviembre de 2005, la CNE publicó en el diario La Nación un aviso comunicando a los interesados que recibiría ofertas hasta el 28 de noviembre de 2005 para la reconstrucción de la ruta, mediante la Contratación por Emergencia n.º 64-2005. En este caso, la CNE designó al Co-navi como unidad ejecutora. Como planos para la ejecución, el Conavi aportó los planos del pro-yecto original, más algunos croquis o esquemas preparados por Getinsa. Con motivo de abundantes solicitudes de aclaración y modificación al cartel por parte de poten-ciales oferentes, la fecha límite para recibir ofertas se trasladó sucesivamente para el 14 de di-ciembre de 2005, para el 11 de enero de 2006, para el 20 de enero de 2006, para el 10 de febre-ro 2006 y para el 10 de marzo de 2006. Mediante una sola objeción al cartel por parte de un inte-resado, se solicitaron doce aclaraciones y modificaciones al cartel; un comité técnico interno de-signado por la CNE avaló en su totalidad las respuestas preparadas por el Conavi, como unidad ejecutora que es (documento CUE-029-DB-2006 del 6 de enero de 2006). El Ing. Carlos Burgos, 25 En la respuesta del Conavi a este hallazgo, se manifiesta que en todos los tramos en los que se detectó que la mezcla asfáltica no cumplía las especificaciones, el material fue removido y susti-tuido por otro que sí cumplía, por cuenta del contratista. 26 Conocida también como Comisión Nacional de Emergencia o CNE 27 Este documento se transcribe más adelante en este informe.

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miembro del comité, consideró que los croquis, en conjunto con los planos del proyecto original, eran adecuados para la ejecución de las obras. La CNE considera que hubo retrasos del Conavi en preparar las respuestas a las solicitudes de aclaraciones, como se refleja en el oficio DE-020-2006 del 25 de enero de 2006 de la directora ejecutiva, Ing. Vanessa Rosales, para la viceministra del MOPT Ing. María Lorena López, soli-citándole su apoyo para contar con las respuestas y no tener que postergar de nuevo la recep-ción de las ofertas. Con el oficio DE-031-2006 del 7 de febrero de 2006, la directora ejecutiva de la CNE comunicó a la viceministra, respecto a las solicitudes y cuestionamientos al cartel hechos por interesados en la licitación, que varios aspectos de fondo permanecían sin evacuar. Adicionalmente, en el oficio se señala que (los destacados son del original):

“En primer lugar, se desprende del expediente que los daños en la ruta se presentaron ante una condición de alerta amarilla declarada por los efectos de un frente frío que afectó al país entre el 5 y el 8 de noviembre de 2004, dentro del “período de reparación de defectos” (que fi-nalizaba el 15 de diciembre de 2004). La omisión, por parte del CONAVI, de implementar las recomendaciones de la inspección del proyecto e inclusive de sus propios profesionales, causó que la ruta se encontrara en una condición evidente de vulnerabilidad cuando ocurrieron las condiciones climatológicas extremas de enero de 2005, fenómeno que dio pie al Decreto de Emergencia Nº 32180. Por otra parte, no se tiene claro el proceso legal y administrativo que se siguió, y que finalmente redundó en la determinación de que la ruta debía ser reparada con in-tervención de la CNE. Por último, las inobservancias técnicas detectadas por el LANAMME, respecto a la omisión de estudios preliminares, incongruencias entre las especificaciones del Cartel y los planos, desfase de trece meses entre el inicio de la obra y el inicio de la supervi-sión, deficientes prácticas constructivas en la colocación de asfalto, etc., generan dudas en cuanto a la reparación cubierta por la Licitación Nº 64-05, ya que la CNE no debe reconstruir la vulnerabilidad, y no constan en el expediente de esta nueva contratación documentos que demuestren que los errores u omisiones en el diseño original han sido subsanados. Todos estos argumentos, con el antecedente de las dudas que surgieron con respecto al fini-quito de la obra y su calidad, así como los cuestionamientos de la Contraloría General de la República sobre este proyecto en particular y la gestión del CONAVI en general, obligan a esta Dirección Ejecutiva suspender en forma indefinida el plazo de recibo de las ofertas para la Licitación n.º 64-05, hasta tanto el CONAVI no aporte:

1. Los elementos técnicos y documentos suficientes (planos actualizados, diseños, memo-rias de cálculo, estudios hidrológicos) que demuestren que se garantizan las condiciones mínimas de seguridad y durabilidad de la obra, 2. Respuestas amplias y fundamentadas a todas las preocupaciones y dudas de los po-tenciales oferentes,

3. Argumentos que justifiquen la participación de la CNE en este proceso, si no se trata de una actividad ordinaria que corresponde a CONAVI. Esto último, ya que los daños en la ruta no fueron reportados por el MOPT o el CONAVI en el Plan Regulador de la Emergencia por Decreto 32180, y se incluyeron diez meses después, cuando se aprobó el Plan de Inversión el 21 de octubre de 2005.”

Con el oficio DE-179-2006 del 21 de marzo de 2006, la directora ejecutiva de la CNE instruye a su departamento de proveeduría para que, con sustento en el principio administrativo de trato igual para todos los oferentes, estipule en el cartel de licitación de obras que no deben conside-rar el uso de las fuentes de materiales 10E-2002 ni 16E-2001, ubicadas en el río Sixaola, como tampoco la utilización de unos 10.000 m3 de piedra triturada que se encuentran depositados en

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los alrededores de la obra, los que fueron extraídos, triturados y transportados por MECO S.A. durante la construcción de la carretera. El 24 de marzo de 2006, la Ing. Rosales (oficio DE-076-2006), puso en conocimiento de la CGR algunas situaciones que se daban en torno a la ejecución del proyecto original y del proyecto de reconstrucción y mitigación de los daños. La directora ejecutiva reitera las dudas que ya le había manifestado a la viceministra de Transportes Ing. María Lorena López (oficio DE-031-2006 del 7 de febrero de 2006 antes citado) y añade que no le consta a la CNE si las recomendaciones del ente contralor sobre deficiencias y anomalías del proceso constructivo fueron acatadas oportu-namente por el Conavi. Sobre este tema, dice que (oficio DE-049-2007 del 17 de marzo de 2006, al presidente ejecutivo de la CNE) “...ninguno de los documentos enviados por el CONAVI el 15 de febrero pasado aclara o presenta fundamento técnico que permita concluir que las anomalías señaladas por la Contraloría o el LANAMME fueron corregidas...” Además, sugiere se eleve a conocimiento de la CGR una consulta sobre:

1. La legitimidad del proceso de contratación por emergencia, en lo que se refiere a la com-petencia de la CNE para asumir la responsabilidad sobre las reparaciones a “ …una obra mal conceptualizada y diseñada (y no se sabe si bien construida en su totalidad...)”

2. Las gestiones que se hicieron ante la CGR para reparar la ruta con el presupuesto extra-

ordinario aprobado para el Conavi mediante la figura de la urgencia apremiante y por qué no concluyeron exitosamente. Lo anterior porque no se reportó la afectación de la ruta después de las inundaciones de 2005, para que fuera incluida en el plan regulador de la declaratoria de emergencia, lo que hace suponer que no se pretendía contratar la repara-ción por medio de la CNE.

3. Si las deficiencias técnicas detectadas por la CGR y el Lanamme fueron solventadas, acla-

radas o justificadas ante la CGR.

4. Las responsabilidades civiles, administrativas, penales y profesionales de los involucrados en todas las fases del proyecto.

5. Si la CNE debe continuar con el proceso de contratación, o si es necesario esperar el re-

sultado de las investigaciones iniciadas por la Contraloría respecto a la calidad de la obra original, o si lo recomendable es detener el proceso hasta que se cuente con el diagnósti-co de vulnerabilidad sugerido y una propuesta de intervención integral que la reduzca.

La Contraloría respondió sobre los temas anteriores con el oficio 4816 (FOE-OP-208 del 4 de abril de 2006), en la siguiente forma:

1. Se plantean supuestos no demostrados en la solicitud, ni verificados por la CGR. Hay una aparente diferencia de criterio técnico, que en principio debería ser dirimida por la Adminis-tración.

2. Se evidencia una diferencia de criterios entre la CNE, el MOPT y el Conavi, que no puede

verse como una oportunidad de utilizar a la Contraloría como un tercero interviniente.

3. La Contraloría ha recibido notas de los acuerdos del Consejo de Administración del Cona-vi, en los cuales se instruye a la dirección ejecutiva para que ponga en práctica las dispo-siciones emitidas por la CGR. Uno de los documentos recibidos no satisface lo dispuesto por el órgano contralor, por lo que se está exigiendo al Conavi el eficaz cumplimiento de lo dispuesto.

4. La determinación de responsabilidades conlleva el establecimiento de un proceso que las

determine en forma individualizada.

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5. La decisión o no de continuar un proceso de licitación es competencia de la CNE y la Con-traloría carece de la facultad de tomar parte de la misma.

El 6 de abril de 2006, la Junta Directiva de la CNE tomó el Acuerdo n.º 0132-2006 de solicitar a la Administración que continúe con el proceso de contratación para el proyecto de la Ruta Nacional nº 36. Con el Acuerdo n.º 0133-2006 de la misma fecha, la Junta Directiva de la CNE decidió instruir a la dirección ejecutiva para que solicite al Conavi los planos de la intervención y una constancia de registro de la responsabilidad profesional ante el CFIA de las obras de reparación propuestas para la Ruta Nacional nº 36.

En acatamiento de lo anterior, con el oficio DE-221-2006 del 6 de abril de 2006, la Ing. Vanessa Rosales solicitó al Conavi lo siguiente:

1. Planos de la intervención y constancia de registro de responsabilidad profesional ante el CFIA. Señala que los croquis entregados por el Conavi para el cartel no cumplen con lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica del CFIA28.

2. Memorias de cálculo que sustenten los diseños, y estudios básicos y preliminares, que in-cluyen los estudios hidrológicos en los que se apoyen los diseños de reparación propues-tos.

3. Revisión precisa de las estimaciones de costos y cantidades planteadas en el cartel, que han sido corregidas en dos ocasiones anteriores por el Conavi (la última el 13 de febrero de 2006), ya que un muestreo de costos realizado por la Contraloría de Unidades Ejecuto-ras de la CNE arroja importantes diferencias respecto a precios reales.

El 2 de mayo de 2006, la Ing. Rosales remitió a la Proveeduría de la CNE el cartel revisado para contratar los servicios de supervisión para el proyecto Obras de Reconstrucción de la Ruta Na-cional No. 36, Sección Bribrí-Sixaola, instruyendo que la recepción de ofertas se limitara al 18 de mayo de 2006.

Con el oficio n.º DE06-1138 del 5 de mayo 2006, el director ejecutivo de Conavi, Ing. Alejandro Molina, presentó formalmente al CFIA el diseño para la reparación de los daños del proyecto Bri-brí-Sixaola. Menciona en el oficio que en el momento que se cuente con un contratista, se proce-derá nuevamente a enviar toda la documentación que corresponda para la inscripción. El oficio adjunta el Anexo 1, que contiene la tipología de los daños, y el Anexo 2, con el diseño y el presu-puesto de las reparaciones. Menciona el Ing. Molina que el diseño y presupuesto fueron donados por la firma consultora Getinsa, como un gesto de apoyo y aporte a la emergencia, “...por lo que no existe contrato para este efecto, aún así la empresa consultora asume la responsabilidad del diseño por el conocimiento que tiene la misma, al ser ésta la supervisora de la construcción de la carretera.” A la fecha de preparación de este informe del fiscal especial (agosto de 2006), el trámite de la licitación n.º 64-2005 para reparar los daños y construir las obras de mitigación del tramo Bribrí-Sixaola, oficialmente se encuentra en suspenso por parte de la CNE y no se ha convocado a una nueva licitación. Sobre el costo de los trabajos, existe una primera estimación de US$ 4.261.050, según oficio UC 005-06 del 5 de enero de 2006 de la Unidad de Costos del Conavi. Por otra par-

28 “Artículo 54 - Todo plano de construcción o de urbanización deberá llevar el sello del Colegio Federado y la firma del Director Ejecutivo o de la persona en quien delegue esa función la Junta Directiva General, para que pueda ser tramitado por las oficinas públicas encargadas de autorizar esas obras. El Colegio Federado no sellará esos planos si no se ha cumplido previamente el re-quisito de inscripción del contrato de servicio profesional y si no lleva adherido el timbre de cons-trucción correspondiente. Todos los planos deberán presentarse firmados y acompañados del número de registro del profesional responsable.”

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te, de acuerdo “... con la revisión y actualización de los precios unitarios...” presentada por esa misma unidad con el oficio UC 073-06 del 13 de febrero de 2006, el costo sería de US$ 2.666.915. En ambos casos, las cantidades de obra son las mismas e incluyen un monto de US$ 200.000 en el renglón 109.04, como previsión para trabajos a costo más porcentaje. En el mismo estado de suspensión se encuentra el proceso para contratar la supervisión de esas obras. La CNE no ha decidido aún si contrata los servicios de una firma consultora o de un con-sultor individual, que sería apoyado por los técnicos y laboratorios necesarios.

13. Participación de la Contraloría General de la República29 La CGR participó en diferentes fases de la ejecución del proyecto, como se detalla a continua-ción: • Resolvió las apelaciones en contra de la adjudicación de la Licitación n.º 15-

2000, según la resolución RC-81-2001 del 13 de febrero de 2001. • Refrendó el contrato de construcción, con el oficio 09113 de la División de Desarrollo Institu-

cional del 20 de agosto de 2001. • Resolvió un recurso de objeción presentado en la Licitación n.º 24-2001, mediante la resolu-

ción RC-454-2001 de la CGR del 20 de agosto de 2001. • Resolvió recursos de apelación contra la adjudicación del concurso n.º 24-2001, con la re-

solución RC-336-2002 del 29 de mayo de 2002. • Refrendó el Addendum n.º 1 al contrato de construcción, con el oficio 06321 del 17 de junio

de 2003 (DI-AA-1446). • Investigó una denuncia sobre presuntas actuaciones irregulares en la contratación del man-

tenimiento del puente sobre el río Sixaola y elaboró el informe DFOE-OP-12/2003 del 27 de junio de 2003, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo.

• El 22 de agosto de 2003 realizó una visita de fiscalización al proyecto, cuyo informe identifi-cado con el número DFOE-OP-37/2003, lo presentó al Ministro de Obras Públicas y Trans-portes con el oficio 14993 del 16 de diciembre de 2003 (FOE-OP-628). El objetivo general fue determinar mediante observaciones en el campo el grado de cumplimiento de los plazos contractuales de la construcción y de lo especificado en los documentos contractuales. Observó la Contraloría que en una longitud de 300 metros, una capa de material granular se había compactado y se estaba imprimando. El material era grava de río cribada, con alto contenido de cantos redondos, que una vez compactado se fracturaba considerablemente, por lo que debe verificarse en todos los aspectos la calidad de la grava. También observó que el estado general de la ruta estaba bastante deteriorado, por lo proce-de indicar el incumplimiento del contratista del oportuno mantenimiento, durante el período de ejecución. Otra observación fue con respecto a tres alcantarillas, ya construidas como parte del proyec-to y, en apariencia, destruidas por inundaciones recientes, que se estaban reconstruyendo con mayores dimensiones. La CGR observa que el Conavi conocía desde antes de dar la orden de inicio la problemática de las inundaciones y no lo tomó en cuenta para rediseñar adecuadamente las alcantarillas.

29 El Fiscal Especial trató de conseguir una entrevista con el Ing. Alvaro M. Vargas, gerente del Area de Servicios de Obra Pública y Transporte de la CGR, quien manifestó telefónicamente que estaba inhabilitado para dar declaraciones o conversar sobre este proceso licitatorio, en razón de su cargo.

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Señaló también el informe la falta de señalización preventiva para los usuarios de la ruta, lo que contraviene disposiciones del MOPT. Adicionalmente, el informe mencionó la falta de profesionales o inspectores de la firma su-pervisora, que estaban de salida, aunque el contratista se encontraba trabajando en el pro-yecto. Todas las observaciones anteriores de la Contraloría fueron refutadas técnicamente por los funcionarios del Conavi. Como parte de la fiscalización, el personal de la CGR también visitó el puente sobre el río Sixaola y apuntó que los trabajos de mantenimiento recientemente subcontratados no se realizaron según lo establecido, ya que la gran mayoría de las piezas recién pintadas están sufriendo desprendimiento de la pintura y corrosión acelerada.

• Con el oficio 1302 del 30 de enero de 2006 (FOE-OP-66), solicitó al MOPT y al Conavi un

informe detallado sobre las acciones concretas y efectivas realizadas por esas instituciones para atender todas y cada una de las recomendaciones contenidas en el informe de la audi-toría técnica externa realizada por el Lanamme en el proyecto.

• Ejecutó un proceso administrativo contra un ingeniero del Conavi involucrado en una contra-tación para el mantenimiento del puente sobre el río Sixaola, la que se realizó como parte del proyecto de mejoramiento de la carretera (La Gaceta n.º 28 del 8 de febrero de 2006).

• Atendió planteamientos sobre la reparación de los daños en la carretera presentados por la CNE, con el oficio 4816 (FOE-OP-208 del 4 de abril de 2006).

• Con el oficio 6169 del 24 de mayo de 2006 (FOE-OP-269), dió respuesta a la nota DE-06-0869 del Conavi, en la cual se hace una serie de aclaraciones relacionadas con la nota DE-076-2006, suscrita por la Ing. Vanesa Rosales, directora ejecutiva de la CNE, acerca de los trabajos de reconstrucción y mitigación de la carretera Bribrí-Sixaola. Los aspectos más im-portantes abordados por la Contraloría en el oficio 6169 son los siguientes:

Las respuestas de la empresa constructora, de la empresa supervisora y del Conavi, refe-rentes al informe n.º DFOE-OP-37/2003 antes mencionado son consideradas por el órgano contralor como una respuesta por parte de la Administración, ya que no están dirigidas a la Contraloría; por otra parte, no responden a acciones concretas tomadas por el Conavi en cumplimiento de las disposiciones emitidas en el citado informe. Con la nota DE-06-0869, el Conavi adjuntó el documento preparado en junio de 2005 por Getinsa y denominado “Anexo 2. Diseños y Presupuesto al Informe de Daños Acaecidos en la Ruta Nacional 36, Sección Bribrí-Sixaola durante la inundación del día 9 de enero de 2005”. En el documento se presentan algunas inconsistencias, de las cuales las más sobre-salientes son:

a. A varios rubros de pago, que representan el 61% del presupuesto total, no se les indicó el número del rubro, por lo que posiblemente no se logre determinar cuál es el tipo de trabajo que debe realizarse.

b. Para el caso del rubro 107(1), Señales verticales, no se indican en el diseño las especifi-

caciones detalladas ni el tipo y ubicación.

c. El diseño de Getinsa presenta únicamente unos dibujos sin escala como información de los trabajos que se deben realizar en tan importante obra.

Señala la Contraloría que llama la atención que las deficiencias no fueron detectadas en su oportunidad, a pesar de que la propuesta de Getinsa fue revisada por la ingeniería del pro-yecto y avalada por el Director de Obras del Conavi.

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14. Conclusiones

1. Los términos de referencia utilizados en la contratación del diseño del proyecto no tuvieron la amplitud necesaria para definir con mayor precisión el alcance de las tareas que debían realizarse.

2. El diseño del proyecto no fue satisfactorio. Hubo errores significativos en el cálculo de las

cantidades de obra, las que hubo necesidad de aumentar después de contratados los traba-jos. En el aspecto hidráulico, el diseño no tomó en cuenta que: i) el drenaje natural del te-rreno estaba afectado sensiblemente por los canales de las fincas bananeras; ii) la carrete-ra se ubica en la llanura de inundación del río; y iii) se pudo haber determinado los niveles históricos de grandes inundaciones de años anteriores. La consecuencia de esas omisiones fue que resultó afectado el cálculo de la cantidad y capacidad de las alcantarillas, no se di-señaron obras de protección adecuadas contra previsibles altos niveles de inundación y se generaron numerosos cambios en la obra contratada.

Para asegurar que el nivel de agua de inundaciones excepcionales no sobrepase la rasan-te, sería necesario construir una carretera elevada o viaducto, con un costo seguramente exorbitante. Ahora bien, la decisión tomada de elevar alrededor de 60 cm el nivel de la ca-rretera ciertamente evitará que el agua la sobrepase durante algunas crecientes, pero las avenidas excepcionales del río Sixaola sí lo harán. Para estos casos, el diseño original de-bió haber previsto medidas de protección o de mitigación de los daños.

3. El Conavi no realizó oportunamente las revisiones de los estudios y del diseño del proyec-

to. Las revisiones o comentarios se produjeron cuando la obra ya estaba adjudicada o en proceso de construcción, y los cambios efectuados para corregir las deficiencias han gene-rado incertidumbre sobre la coherencia técnica del proyecto30.

4. Se hicieron cambios importantes al diseño de la ruta sin un claro y sólido soporte técnico,

tales como elevar la rasante, sustituir la base estabilizada por una granular, disminuir el es-pesor de la carpeta asfáltica y sustituir el diseño del muro de hormigón armado junto al puente del río Sixaola por uno de gaviones tipo terramesh.31

5. Los daños ocurridos a la carretera durante la inundación de enero de 2005 no han sido re-

parados a la fecha, como tampoco construidas las obras de mitigación de impactos negati-vos previstas. Así las cosas, la carretera se encuentra en una situación muy vulnerable en caso de que ocurra otra inundación significativa. Adicionalmente, las condiciones actuales de la ruta en varios tramos la hacen altamente insegura para la circulación de vehículos.

6. El fiscal especial no encontró evidencia que permita afirmar que la carretera fue destruida

totalmente durante la inundación de enero de 2005. Los daños ocurridos se resumen en 12,4 km de espaldones lavados por la erosión del agua pasando sobre la rasante, cinco tramos de la ruta totalmente destruidos, que totalizan como 1 o 1,2 kilómetros (aproxima-damente 4%) de los 31,7 km que tiene el proyecto y un derrumbe que cortó parcialmente la calzada, de unos 50 m de longitud. Salvo lo anterior, no hay informes de daños estructura-les en el pavimento, ni en alcantarillas ni puentes. Aún a la fecha se puede observar que cortes de más de un metro de altura de los espaldones lavados, se mantienen verticales, sin derrumbes, no obstante que han transcurrido 18 meses desde la inundación y que la ca-

30 Según la opinión del Lanamme. 31 El diseño original del muro, según se contrató, era en hormigón armado. Después que la Direc-ción de Obras ordenó su construcción con gaviones tipo terramesh en el Addendum 1, se volvió al diseño original.

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rretera quedó sumergida totalmente por varios días en una longitud de 26 km, que equivale a 82% de la longitud total.

Asimismo, tampoco encontró evidencia documentada de que los daños ocurridos en esa ocasión hayan sido originados en prácticas constructivas deficientes.

7. Las razones por las que no se ha efectuado la reparación de los daños ni construido las

obras de mitigación previstas son: i) la CNE tiene dudas sobre la calidad del trabajo ya eje-cutado; y ii) un diferendo de opinión respecto a la calidad de los planos constructivos sumi-nistrados por el Conavi a la CNE.

Respecto al último aspecto, en opinión del fiscal especial los planos se pueden llevar, fácil y rápidamente, a un nivel que permita licitar las obras de reparación y mitigación sin generar dudas en relación con el trabajo que es necesario ejecutar.

Se detectó que hubo actuaciones irregulares e ilegales por parte de dos funcionarios de Conavi, en la subcontratación y ejecución de obras de mantenimiento del puente sobre el río Sixaola.