eGov 4 - Javaslata hazai szabályozásra

8/9/2019 eGov 4 - Javaslata hazai szablyozsra

1/35


2/35

2

Tartalomjegyzk

Vezeti sszefoglal ......................................................................................................... 3

1 Bevezets ................................................................................................................... 52 A hazai szablyozs ttekint rtkelse ................................................................ 7

2.1 tltetsi modellek ................................................................................................ 7

2.2 Az irnyelv egyes kvetelmnyei tltetsnek rtkelse ................................... 7

3 Egy megfelelbb szablyozs modellszint krdsei ........................................... 14

3.1 Egy nll PSI szablyozs szksgessge ....................................................... 14

3.2 A kzrdek

adatok nyilvnossgnak s a kzadatok tovbbi felhasznlsnakviszonya ........................................................................................................................ 14

3.3 A szablyozs hatlynak krdse ..................................................................... 17

3.4 Fogalmi krdsek ................................................................................................ 20

3.5 Alapelvi jellegkvetelmnyek implementcija ................................................. 22

3.6 Az intzmnyrendszer, jogorvoslati rendszer krdsei ........................................ 24

3.7 A djazs fellvizsglata ...................................................................................... 31

4 A javasolt szablyozs kodifikcis krdsei ....................................................... 32

5 A javasolt szablyozs irnyai, a fellvizsglat elemei ......................................... 33

6 Rvidtsek jegyzke ............................................................................................... 35


3/35


4/35

4

dokumentumokat ellltottk) cljra ignyli. Ha a krelmez gy nyilatkozik, gy a tovbbifelhasznls engedlyezsre irnyad szablyozs lenne irnyad a krelemelbrlsra.

A szablyozs koherencija rdekben clszer lenne annak kimondsa is: a kzrdekadatok nyilvnossga keretben val adatignyls nmagban nem jogost fel az adatok

(zleti vagy egyb jelleg) tovbbi felhasznlsra; az ilyen tovbbi felhasznlsengedlyezse a megalkotsra kerl szablyozs szerint trtnne. Krdses azonban,hogy a hazai alkotmnyos keretek (gy klnsen az Alkotmnyban rgztett, a kzrdekadatok megismershez s terjesztshez fzd jog s annak gyakorlata) kztt ilyenrendelkezs beilleszthet-e. E szably megalkotsnak elmaradsa esetn megtlsnkszerint nem akadlyozhat meg a kzrdek adatok nyilvnossga keretben ignyeltadatok tovbbi felhasznlsa; ennek ellenre a megalkotand szablyozs mkdkpesmarad. A gyakorlat jl mutatja ugyanis, hogy az ilyen tovbbi felhasznlsokmegalapozsra, annak jogi keretek biztostsra a kzrdek adatok nyilvnossgnaktalajn ll szablyozs szinte alkalmatlan.

A tovbbi felhasznlsra irnyul j rezsim megalkotsa szempontjbl vgl kiemeljk a jogorvoslati frumkrdst. Habr az irnyelv nem teszi kifejezett kvetelmnny egysajtos jogorvoslati rendszer kialaktst, a gyakorlati tapasztalatok egyrtelmen mutatjka jogorvoslati lehetsgek, a jogorvoslat hatkonysgnak kiemelked jelentsgt. Atanulmnyban megvizsgljuk s rtkeljk a felmerl alternatvkat.

A fenti nll szablyrendszer megalkotsn tlmenen megtlsnk szerint tovbbszksg van szmos gazati szablyozs (pl. cgadatokhoz, ingatlannyilvntartsiadatokhoz val hozzfrs, msolatkrs norminak) fellvizsglatra, amelynekelirnyzst javaslatunk szerint egy kormnyhatrozat tartalmazhatn. A revzi sorn a

PSI irnyelv (s az tltet trvnyi szablyozs) kvetelmnyeihez illeszthetk ahozzfrsi szablyok, klns tekintettel a djrendeletekre.


5/35

5

1 Bevezets

Jelen tanulmny clja ketts: egyrszt ttekintrtkelstkvn adni a kzrdek adatokras a kzadatok tovbbi felhasznlsra vonatkoz hazai szablyozs irnyelvnek val

megfelelse s a megfelel rvnyesls szempontjbl, msrszt az rtkels sornfeltrt hinyossgok alapjn koncepcionlis szinten javaslatot tesz egy megfelelbbszablyozs megvalstsra.

A javaslatok elksztse sorn ptnk a projekt keretben korbban elkszlt albbmegjellt elemzsek eredmnyeire s megllaptsaira.

1. Els elemzsnk trgya a PSI irnyelv s hazai tltetse volt, amelybenfelvzoltuk az irnyelv ltal tmasztott fontosabb kvetelmnyeket, azokrl rvidlerst adtunk s megvizsgltuk, hogy a magyar jogalkot milyen jogszablyokbans mely megoldsokkal ltette t ezeket a hazai jogba. Elemzsnk vgn rvidrtkelst adtunk az implementci sttuszrl s eredmnyeirl, valamint armutattunk a felmerlt gyakorlati problmkrais.

2. Msodik lpcsben azt vizsgltuk meg, hogy melyek azok a tagllamok, amelyek azirnyelv tltetsben pldartkek, azaz legjobb gyakorlatnak tekinthetk (azelemzs cme: A PSI irnyelv legjobb gyakorlatok). Tanulmnyunk azonban akorbbi hasonl trgy elemzsektl eltren nem az egyes tagllamokszablyozsnak lersra, hanem a tanulsgok levonsra koncentrlva,szablyozsi szemlletmddal kzeltette meg a problmt. Clunk az volt, hogylevonjuk azokat a kvetkeztetseket, amelyek Magyarorszg szmra hasznosak

lehetnek s segtsget nyjthatnak, s feltrjuk azon szablyozsi mintkat,modelleket, amelyek a meglv hazai szablyozsba beilleszthetk. Klnhangslyt fektettnk a djszmtsi legjobb gyakorlatokra, s bemutattunk nhnynegatv pldt is avgett, hogy a ms tagllamok ltal nem megfelelen rtelmezettszablyozsi hibkat elre ki tudjuk kszblni a ksbb i koncepcialkots sorn.

3. Hazai kiemelt adatvagyon terletekre vonatkoz szablyozs rtkelsecmmel ksztettk el harmadik rsztanulmnyunkat. Az elemzsben a fentielemzsekkel szemben, amelyek az ltalnos szablyozs bemutatst, rtkelsttartalmazzk a kzadatok gazati szablyozst vizsgltuk meg a legfontosabbhazai adatvagyon-terletek tekintetben. Hat adatkrt az zleti, fldrajzi,

meteorolgiai, jogi, trsadalmi s kzlekedsi informcik krt elemeztnk akvetkez mdszer szerint: a hatlyos hazai szablyozs rvid lerst adtuk(klns tekintettel a djrendeletekre), majd megvizsgltuk, hogy az mennyiben felelmeg az irnyelv egyes kvetelmnyeinek. A tanulmny vgn rvid sszegzsbenmutattunk r a feltrt hinyossgokra s megoldsi javaslatokat vzoltunk fel.

Jelen tanulmnyban nem fejtjk ki rszletesen s nem is indokoljuk az egyes, fent emltettkorbbi tanulmnyainkban tett megllaptsainkat, csupn visszautalunk ezekre olyanmlysgig, amely a jelenlegi tanulmny szmra szksges, vagyis clunk ezenmegllaptsok rendszerezse, sszefoglalsa. Az gy rendszerezett megllaptsokra


6/35

6

plnek a tanulmny msodik felben tett javaslatok, amelyek a PSI irnyelvnekmegfelelbb szablyozs irnyba trtnelmozdulskrdseit, lehetsgeit vizsgljk.

A fokozatos elkszts jegyben ugyanakkor ebben a fzisban mg konkrt szablyozsi javaslatot nem tesznk, hanem modellszint, s egyes alapvet fogalmi krdseketkvnunk tisztzni, valamint dntsi alternatvkat vzolunk fel azok elnyeire s

htrnyaira rmutatva , amelyek mentn megszlethetnek a szablyozsi koncepcikialaktshoz, a szablyozsi modell tovbbi elksztshez szksges dntsek. Ennekkeretben alapveten az albbi krdseket vizsgljuk:

- Szksg van-e j, elklnl szablyrendszer megalkotsra, amely azirnyelv kvetelmnyei mentn haladva kifejezetten a kzadatok tovbbifelhasznlsra irnyul?

- Hogyan viszonyuljon a megalkotsra kerlPSI szablyozs hatlya a kzrdekadatok nyilvnossgnak meglv, alkotmnyjogi alapokon nyugvszablyozshoz? A szablyozs hatlya meddig terjedjen?

- Hogyan gyazdhat az j szablyozs a magyar jog meglv fogalmirendszerhez, pthet-e ez a szablyozs a meglv fogalomrendszerre, illetvemilyen j fogalmak bevezetsre van szksg?

- Milyen szablyozsi konstrukciban ltethetk, ltetendk t az irnyelv alapelvijelleg kvetelmnyei?

- Milyen intzmnyrendszer prosthat, prostand a hazai PSI szablyozshoz?

- Milyen jogorvoslati modellek vzolhatk fel?

- Milyen mdon trtnhet meg a djazsok fellvizsglata?

A kvetkez elemzsi fzis (az 5. rsztanulmny) trgya lesz majd annak vizsglata, hogyaz gy krvonalazott modell milyen mdon milyen jogszablyi rendezssel valsthatmeg.


7/35

7

2 A hazai szablyozs ttekint rtkelse

Jelen fejezetben a korbbielemzseinkben tett megllaptsainkat, a feltrt hinyossgokats megoldsi lehetsgeket, valamint az ezek alapjn megfogalmazott kritikkat, illetve a

ms tagllamokban hasznlt hatkonyabb haznk szmra is alkalmazhat megoldsokat foglaljuk ssze vzlatosan. Az sszefoglals clja vzlatos, ttekint kpbiztostsa a javaslatok, szablyozsi irnyok megalapozsa rdekben; a hazaiszablyozs rszletes rtkelse a korbbi elemzseinkben tallhat, annak megismtlsenem clunk.

2.1 tltetsi modellekAz irnyelv tltetshez a tagllamok ltal hasznlt eszkzk s mdszerek szerintelmleti szinten 3 modell vzolhat fel:

- A re-use szemltet, melyet tbbek kztt Nagy-Britannia, Nmetorszg,Olaszorszg alkalmazott. A modell lnyege, hogy a tagllamok klnjogszablyt (jellemzen trvnyt) fogadtak el a kzadatok tovbbifelhasznlsnak szablyozsra. E jogszablyok szinte szrl szra kvetik azirnyelvet mind fogalomrendszerben, mind szerkezeti felptsben.

- A komplex szemlletet kveti pldul Csehorszg, Finnorszg vagy Dnia.Ezen orszgokban egyrszt a meglv szablyok mdostsval, msrszt jjogszably elfogadsvalment vgbe az irnyelv implementcija.

- A harmadik, hozzfrsi szemlletet kvette Lengyelorszg s Szlovkiamellett Magyarorszg is. E tagllamok olyan intzkedsekrl rtestettk aBizottsgot, amelyek nem tartalmaznak egyedi rendelkezseket a kzadatoktovbbi felhasznlsra vonatkozan. ltalban nem fogadtak el nll, tovbbifelhasznlsra vonatkoz trvnyt vagy ms jogszablyt, mert a szemlletszerint rendelkeznek olyan hozzfrsi, megismersi szablyokkal, melynekkeretn bell biztosthat a tovbbi felhasznls.

Mint azt fent is emltettk, Magyarorszg a 3. modell szerint ltette t az irnyelvet:rszben j szablyokat fogadott el (lsd: Eitv. s kapcsold vgrehajtsi rendeletek,

valamint az Avtv. 2005-s mdostsa), rszben pedig a meglv

szablyozst fejlesztettetovbb.

2.2 Az irnyelv egyes kvetelmnyei tltetsnek rtkelseA tovbbiakban nhny mondatban a hazai tltets rtkelsnek megllaptsaitkvnjuk sszegezni az irnyelv ltal tmasztott (az els s msodik rsztejests szerintitanulmnyban bemutatott) kvetelmnyek mentn, kiemelve a ms tagllamok ltalalkalmazott legjobb, Magyarorszg szmra kvetend gyakorlati megoldsokat.


8/35

8

2.2.1 Fogalomhasznlat, a hatly krdse

Szembetn az irnyelv s a magyar szablyozs eltr fogalomrendszere mind atrgyi, mind a szervi hatly tekintetben. A direktva trgyi hatlya az irnyelv ltalmeghatrozott dokumentum-okra terjed ki, mg a magyar szablyozs a kzrdekadatfogalmbl indul ki, amely egyrszt tgabb, mint a dokumentum fogalma, de egyes

terleteken szkebb is.

Ugyancsak eltrs mutatkozik a szervi hatly vonatkozsban: a magyarszablyozs akzfeladatot ellt szervfogalmbl indul ki mind az tltets kapcsn mdostott (Avtv.),mind az jonnan elfogadott jogszablyok (Eitv. s vgrehajtsi rendeletei) vonatkozsban.Az irnyelvezzel szemben a kzigazgatsi szervfogalmt hasznlja.

Az eltr fogalomhasznlat mindkt esetben bizonytalansgokat eredmnyez a szablyokalkalmazsa tekintetben, ezrt azok sszehangolsa, pontostsajavasolt.

A kapcsold tagllami gyakorlatok kzl az ltalban mintartknek tekinthet Nagy-

Britannia azt a megoldst vlasztotta, hogy PSI trvnyben tvette az irnyelvkzigazgatsi szerv-fogalmt, valamint az egyrtelm jogalkalmazs rdekben taxatvlistbanhatrozta meg azon szervek krt, amelyekre a PSI szablyozs ktelezerej.

2.2.2 A tovbbi felhasznlsi s a hozzfrsi rezsim viszonya

A magyar szablyozs a kzadatok tovbbi felhasznlsra ugyancsak nem vezetett benll eljrsrendet, st: a magyar jog a tovbbi felhasznls irnyelv szerinti fogalmtnem ismeri. Haznk ugyanis a kzrdek adatok megismersre vonatkozszablyozsnak szablyait rendeli alkalmazni a tovbbi felhasznls irnti krelmekre. A

gyakorlati tapasztalatok azt mutatjk, hogy ez a megkzeltsmd nem valstja meghatkonyan az irnyelvben foglalt clokat, ezrt a kt rezsimet clszer elvlasztani sviszonyukat rendezni.

Erre utal egyrszt az irnyelv is, amikor kimondja, hogy Ez az irnyelv a tagllamokmeglv hozzfrsi szablyaira pl, s azokat nem rinti.1

A kiemelhet tagllami gyakorlatok jellemzen klnvlasztottk valamilyen mdon aktfle szablyrendszert (ez ltalban egy nll PSI trvny elfogadsval trtnt, mgegyes esetekben a hozzfrsre irnyad jogszably kerlt kiegsztsre a tovbbifelhasznls szablyozsnak normival). A PSI szablyozstaz informciszabadsghoz

kpest ezzel rtelmezsnk szerint mint eltr bizonyos rtelemben emelt szint szolgltatstrtelmezik s kezelik.

Termszetesen fontos (s tagllamonknt eltr) krds a ktfle rezsim konkrtelvlasztsi hatra. Itt csupn utalunk az angol PSI trvny2 megoldsra, amely gyrendelkezik, hogy a PSI re-use rezsim csak abban az esetben alkalmazhat valamelytartalomra, ha (1) azt a kzigazgatsi szerv tovbbi felhasznlsra mr elrhetnek

1 2003/98/EK irnyelv 1. cikk (3) bekezds

2 Statutory Instrument No 1515 of 2005


9/35

9

nyilvntotta, (2) azt mr a krelmez rendelkezsre bocstottk, vagy (3) az a DataProtection Act, a Freedom of Information Act vagy az Environmental InformationRegulations alapjn hozzfrhet.

2.2.3 A tovbbi felhasznls irnti krelmek tartalma, a krelmek elintzse,elutastsa

Mint azt fent is emltettk, a magyar jogalkot nem vezetett be j rezsimet a tovbbifelhasznls irnti krelmek irnyelv szerinti elintzsre, hanem a meglv hozzfrsi,megismersi szablyok mdostsval igyekezett megfelelni az irnyelvkvetelmnyeinek.3

Az gazati szablyozsok egy rsze az Avtv. szablyait rendeli alkalmazni (fldrajzi smeteorolgiai informcik egy rsze), msik rszepedig semmifle elrstnem tartalmaz

e kvetelmny vonatkozsban (kzlekedsi, trsadalmi informcik).

A krelmek elintzsre teht a magyar szablyozs nem tartalmaztbbletrendelkezseket vagy pontostsokat az irnyelv szablyaihoz kpest, nem gy,mint nhny ms tagllam szablyozsa.

Az osztrk PSI trvny4 pldul elrja a tovbbi felhasznls tartalmnak, terjedelmneks mdjnak bejelentst is a krelem benyjtsakor, valamint taxatve felsorolja, hogy azrintett szerv milyen lehetsges dntseket hozhat.5 Nagy-Britannia az irnyelvkeretszablyaihoz kpest tbbletknt hatrozza meg az ignyelt dokumentumokmegjellst s a tovbbi felhasznls cljt (utbbi a djazs szempontjbl fontos,

ugyanis klnbsget tesznek a kereskedelmi s a nem kereskedelmi cl felhasznlskztt). A krelmek elutastsnak szablyai Szlovnibanaz egyik leginkbb behatroltak,ugyanis a trvny itt taxatve felsorolja, hogy mely esetekben utasthat el a tovbbifelhasznls irnt elterjesztett krelem.

3 Avtv. 19. 4 52nd Act: Re-use of public sector information Vienna Re-use of Information Act (WIWG) [CELEX No.:

32003L0098]http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/actions_ms/implementation/index_en.htm#germany 5

a dnts ngyfle lehet:

(a) a dokumentum rendelkezsre bocstsa, tovbbi felhasznls engedlyezse,

(b) rszbeni rendelkezsre bocsts, illetve engedlyezs,

(c) felhasznlsi felttelek meghatrozsa, vonatkoz szerzdsi ajnlat kzlse, illetve

(d) elutasts.

Elutasts esetn az ok megjellend. A dnts szksges tartalma tovbb fgg az elutasts oktl is:

amennyiben pldul az elutasts oka az, hogy az adott dokumentumra harmadik szemlynek szellemi

tulajdonjoga ll fenn, gy megjellend annak jogosultja (amennyiben az ismert), hogy a krelmez tle

licencelhesse a krt informcit.


10/35

10

2.2.4 Rendelkezsre ll formtumok

Az irnyelv ezen kvetelmnyt megltsunk szerint a magyar jogalkot legalbbis akzrdek adatok nyilvnossgainak szablyai kztt megfelelen tltette:egyrszt az Avtv. 20. (5) bekezdsnek mdostott szvegvel, msrszt az Eitv. szerintikzztteli listkon szerepl adatok kzfeladatot ellt szervek ltal a honlapon trtn

ktelez kzzttelnek elrsval. Haznk ezzel elvben eleget tesz az elektronikuseszkzn keresztl trtn elrhetv ttel kvetelmnynek is. A gyakorlatban azonbana tapasztalatok alapjn nem rvnyesl maradktalanul az, hogy a krelmez brmilyen,ltala krt formtumban hozzjuthasson a krt informcikhoz, tovbb az rintett szerveknem teszik kzz honlapjukon azon dokumentumok, adatok listjt, melyek a tovbbifelhasznlsra rendelkezsre llnak (rszben a fentebb emltett fogalmi tisztzatlansgmiatt).A fellvizsglat sorn figyelembe kell venni azt, hogy az j szablyozs az rintettszervek szmra is rugalmas legyen.

Az gazati szablyozsokban ugyanezen hinyossgok tapasztalhatk. Megltsunk

szerint ezen kvetelmny rvnyeslshez szksg lenne konkrt gyakorlatiintzkedsek ttelre s pontos, jogszablyi szint elrsokra.

2.2.5 tlthatsg kvetelmnye

Az Eitv. mellkletbenaz ltalnos kzztteli lista II. pont 6. eleme a kzfeladatot elltszervek ltal alaptevkenysgk keretben gy jttt s feldolgozott adatok fajtinak, ahozzfrs mdjnak s a msolatkszts kltsgeinek honlapon trtn ktelezkzzttele. Ezzel rszben eleget tett a hazai jogalkot az tlthatsg irnyelv 7.cikkben foglalt els mondatnak. A tovbbi tnyezk megfelel rvnyeslshez

azonban tovbbi szablyok s els

sorban gyakorlati intzkedsek megtteleszksges. A fldrajzi vagy a meteorolgiai informcik tekintetben a vonatkoz elnkiutastsokban az tlthatsg kvetelmnye rvnyesl, ugyanis a felhasznls feltteleits djait elektronikusan kzzteszik, mg ms gazati szablyozsok esetn (jogi vagy atrsadalmi informcik) nincs elre meghatrozva sem a felhasznls dja, sem felttelei.

A vonatkoz tagllami gyakorlatokat ttekintve megllapthat, hogy az alapelvi szintkvetelmnyt a legtbb tagllam tltette a nemzeti jogba. Ezen tlmutat,pldartknek tekinthet szablyozst ugyanakkor nem tallunk, ugyanis a legtbbtagllam a kvetelmny elvi jellegbl addan - az irnyelv szvegnek mechanikustvtelveltett eleget a 7. cikk tltetsnek.

2.2.6 A felhasznlsi felttelek, felhasznlsi engedlyek

Felhasznlsi feltteleket tmasztani a kzrdek adatok megismersre a magyarszablyozsban teljesen jszer volna. Br az Eitv. mellklete szerint az ltalnoskzztteli lista egyik eleme (Mellklet II. pont 17. alpont) a kzfeladatot ellt szervkezelsben lv kzrdek adatok felhasznlsra, kezelsre vonatkoz ltalnosszerzdsi felttelek rendszeres, honlapon trtn kzzttele. Az gazati szablyozsokkzl egyedl a cginformcik tekintetben vannak ltalnos szerzdsi felttelekmeghatrozva. Ezen cikk tltetsre szintn nincs konkrt, Magyarorszg szmra


11/35

11

pldartk szablyozsi minta a tbbi tagorszg gyakorlatban, a tapasztalatok szerintugyanis vagy nem tmasztanak a tagllamok (illetve kzigazgatsi szerveik) ilyenfeltteleket, vagy ha tmasztanak, elvrs, hogy azok tlthatak, knnyen kezelhetek selrheteklegyenek.

2.2.7 Diszkriminci tilalma

A magyar jog nem rgztette kifejezetten a tovbbi felhasznlsok elintzsevonatkozsban a diszkriminci tilalmt, de gy ltjuk, ezt clszer lennemegtenni. A claz, hogy ne csak szablyozsi szinten ltezzen, s ne csak ki legyen mondva amegklnbztets tilalma, hanem a konkrt krelmek elintzse, az esetleges djazskiszabsa sorn is biztostott legyen az egyenl bnsmd minden piaci szerepl kztt.

2.2.8 Kizrlagossgot biztost megllapodsok tilalma

Az irnyelv ezen cikkt nem integrltaa magyar jogalkot. Ilyen jelleg megllapodsnaktekinthetk a koncesszirl szl 1991. vi XVI. trvny alapjn kttt megllapodsok, dea cginformcik, vagy a jogi informcik tekintetben fennll monopol jelleg -szerzdsekis.

Nhny tagllamban a kizrlagossgot biztost megllapodsok tilalmt a diszkrimincitilalmnak kvetelmnyn bell helyeztk el, de tisztbbnak ltszik az a megolds, ha a ktkvetelmnyt kln kezeli a nemzeti jogalkot.

2.2.9 Gyakorlati intzkedsek

A magyar jogban gyakorlati intzkedsknt tekinthetnkltalnossgban egyrszt az Avtv.19. (2) miszerint a kzfeladatot ellt szervek rendszeresen elektronikusan kzzteszik(hozzfrhetv teszik) a tevkenysgkkel kapcsolatos legfontosabb adatokat -, a jogiinformcik tekintetben az Eitv. 7.8. - kzponti elektronikus jegyzk s egysgeskzadatkeres rendszer -, s a 305/2005 (XII.25.) Kormnyrendelet (amely az Eitv. fenticikkeinek vgrehajtsrl szl) rendelkezseire. A cginformcikban val kereshetsgets a hozzfrs megknnytst szolglja a Cginformcis Szolglat s az ltalamkdtetett online cgjegyzk, valamint a trsadalmi adatok tekintetben az Eurpai Uniltal mkdtetett EU-INFO statisztikai szolgltats.

A tapasztalatok azt mutatjk, hogy ezen intzkedseken kvl szmos egyb gyakorlatiintzkedsre is szksg van az irnyelv megfelel rvnyeslshez, mivel ajelenlegiekhatkonysga igen alacsony. Tovbbi gyakorlati intzkedsek bevezetsnek ktmdszere lehetsges:

- jogszablyi szinten fogalmazzk meg azokat, ezltal a felelssget ajogalkotra hrtjk, vagy

- egyenesen a gyakorlatba ltetik t az intzkedseket (s ehhez hatkonyellenrz mechanizmust dolgoznak ki).


12/35

12

Elbbi megoldst vlasztotta Ausztria, amelynek PSI trvnye minden kzintzmnytktelez, hogy a legfontosabb, tovbbi felhasznls cljra elrhetv tett dokumentumairlegy listt tegyen kzz. Magyarorszg szmra a fenti kt megolds kombincijalenne a legclravezetbb, azaz jogszablyi szinten szksges lenne a gyakorlatiintzkedsek alapjait lefektetni, s azok mkdsre, betartsra ellenrz mechanizmust

ltesteni.

2.2.10 Djazs

A magyar jogalkot az Avtv.mdostsval a kzrdek adatok megismersre irnyuleljrsban bevezette az irnyelv djazsra elrt kvetelmnyeit, de azokat nem ltette tteljes mrtkben. Ezen kvl problmt jelenthet az is, hogy ugyan az Avtv. rszbentartalmazza az irnyelv djazsra vonatkoz kvetelmnyeit, de ezen szablyok akzhitel nyilvntartsokra s az gazati szablyozsokra6 nem terjednek ki, azazutbbiak nem felelnek meg a fenti kvetelmnyek. Ezeken a terleteken teht semmifle

tltets nem trtnt, ezeket ptolni szksges.A fent lert magyar szablyozs ugyanakkor ellentmondsos is, ugyanis a kzrdekadatok megismerse elvben ingyenes, mivel alkotmnyos jog, de az gazati szablyokmajdnem minden esetben (magas) dj szedst rjk el. Bels ellentmonds van az Avtv.s az Eitv. rendelkezsei kztt is, mivel mg az Avtv. szerint a kltsgek elzetes dja azignyl krelmrekzlend (az irnyelv szerint ugyanakkor a djakat elzetesen ktelezrgzteni s lehetleg elektronikusan kzztenni), addig az Eitv. szerint a djak kzzttelektelez, mivel az az ltalnos kzztteli lista egyik eleme.

A szablyozsi anomlik kikszblsre pldnak hozhat az ltalnosan is kvetend

angol szablyozs, amely szerint a kzigazgatsi szerv szedhet djat a tovbbifelhasznlsra rendelkezsre bocstsrt, ha gy dnt. A megllaptott dj maximlismrtke azonban ekkor sem haladhatja meg a dokumentumok gyjtsnek, ellltsnak,jra ellltsnak, terjesztsnek kltsgeit egy sszer nyeresghnyaddal egytt sem.

2.2.11 Jogorvoslati rendszer

Br az irnyelv kifejezetten nem hatrozza meg kvetelmnyknt a jogorvoslatirendszer kiptst a tovbbi felhasznls irnti krelmek tekintetben (csupn olyankvetelmnyt tartalmaz, hogy az esetleges elutast hatrozatnak utalst kell tartalmaznia

a jogorvoslati lehetsgekre, amelyeket krelmez a hatrozat megtmadsa rdekbenignybe vehet, de az tltets bizottsg ltali fellvizsglata sorn kvzikvetelmnyknt jelent meg.

A gyakorlati tapasztalatok szintn azt tmasztjk al, hogy a szablyozs megfelelmkdsnek alapvet biztostka egy megfelel jogorvoslati rendszer; ellenrzs,

6A fldrajzi informcikhoz val hozzfrst szablyoz, Magyar Bnyszati s Fldtani Hivatal elnknek

utastsa szerint az adatok elkutatsrt, ms adatkiads rdekben vgzett adatkezels esetn magas djat

kell fizetni, tovbb a djakat befejezett rnknt kell szmolni (12.000 Ft/ra).


13/35

13

illetve jogorvoslati lehetsg hinyban az tltetett szablyok nem rvnyeslhetnek kellhatkonysggal. Ennek oka megtlsnk szerint elssorban a vonatkoz kvetelmnyekelvi jellege (amelynek tartalma az adatvdelmi szablyozshoz hasonlan csak ajoggyakorlatban kristlyosodik ki).

Magyarorszgon a jelenlegi szablyozs szerint a kzrdek adatokhoz val hozzfrs

megtagadsa esetn az adatvdelmi biztoshoz (s a brsghoz) forduls lehetsgebiztostott. Ez a rendszer nem bizonyult kellen hatkonynak egyrszt azrt, mert azombudsman nem rendelkezik hatsgi jogostvnyokkal, msrszt mert a brsgi eljrslass s kltsges. Ezen okoknl fogva szksges a jogorvoslati rendszer msfajtaszablyozsa, amelyre a tagllami gyakorlatokban tbb plda is a magyar jogalkotrendelkezsre ll. A tapasztalatok szerint az egysges jogorvoslati rendszer bizonyulthatkonynak, vagyis a hozzfrsi (tovbbhasznostsi) szablyozs brmely elrsnakmegsrtse esetn ugyanazon jogorvoslattal lehet lni. Nagy Britanniarendszerben egypanasz tpus bels jogorvoslat az els lpcs, amely, ha annak eredmnyvel akrelmez nem elgedett, egy nll, kls frumhoz, az OPSI7-hoz fordulssal folytatdik,

amely ajnlst tesz a jogorvoslati krelem megvizsglst kveten. Ezen kvl van ajogorvoslati rendszernek egy harmadik szintje is, amely szintn egy specilis, a kzadatoktovbbhasznostsa kapcsn ltrehozott szervezet,8 ez szintn ajnlsokat tesz.

A gyakorlatban a meglv jogorvoslati rendszerre tmaszkods nem bizonyul hatkonymegoldsnak, ehelyett az implementcik rtkelse alapjn a kvetkez szempontokatclszer figyelembe venni az intzmnyrendszer kialaktsa kapcsn:

- a kzadatok tovbbi felhasznlsval kapcsolatosan clszer egyetlenintzmnyt jogokkal felruhzni,

- ezen szervnek clszer a kormnyzat kzpontjhoz kzel elhelyezkedni,

- a jogorvoslati hatskr lehetleg a teljes rintett szervi krt fedje le,

- ez a szervezet mkdjn egytt a kapcsold tematikus szervezetekkel sszablyozkkal.

A fentiek alapjn teht egy nll szervezet kialaktsa bizonyulna clszer s hatkonymegoldsnak a kzadatok tovbbi felhasznlsa tekintetben. A krdssel rszletesenfoglalkozunk a tanulmny 3.6 pontjban.

7Office of Public Sector Information

8APPSI: Advisory Panel of Public Sector Information


14/35

14

3 Egy megfelelbb szablyozs modellszint krdsei

3.1 Egy nll PSI szablyozs szksgessge

Fenti elemzs nyomn llspontunk szerint megllapthat: az implementcihinyossgai alapveten abbl fakadnak, hogy haznk nem alkotott klnszablyozsta kzadatok tovbbi felhasznlsra vonatkozan, nem tett klnbsgetazinformcis nrendelkezsi joggal sszefgg hozzfrs s tovbbi felhasznls cljblval hozzfrs (adatszolgltats-krs stb.) kztt. A fentebb, valamint a korbbirsztanulmnyokban bemutatottak szerint ez a megolds nem eredmnyezett semszablyozsi, sem gyakorlati szinten megfelel megoldst e tren.

A megfelelbb jogharmonizcigy llspontunk szerint gy biztosthat, ha haznkbanis beptsre kerl egy elklnlnormarendszer, amely

- kifejezetten a kzadatok tovbbi felhasznlsra irnyul,

- hatlya elklnl a kzrdek adatok nyilvnossgra vonatkoz szablyozshatlytl,

- teljesti az irnyelv ltal megfogalmazott kvetelmnyeket, s

- amelyhez nll jogorvoslati rendszertartozhat.

A kzadatok tovbbi felhasznlsra vonatkoz szablyozs hazai jogrendbe ltetserdekben azonban taln a leginkbb kritikus krds, hogy hogyan hatrolhat el ezaz jfajta (tovbbi felhasznlsra vonatkoz) normarendszer a kzrdek adatok

nyilvnossgnak meglv

szablyaitl. Az Avtv. jelenlegi szablyozsa ugyanis elvbenkiterjed a tervezett j szablyozs ltal lefedett viszonyokra is. Ezt tmasztja al az is, hogya hazai jogalkot az irnyelvnek val megfelelst az Avtv. mdostsval kvnta eredetilegmegvalstani.

Az albbiakban modellszint (teht mg nem konkrt rendelkezseket tartalmaz) vlasztkeresnk a fenti krdsre, valamint az ilyen PSI-szablyozs megvalstsa kapcsnfelmerl tovbbi koncepcionlis krdsekre.

3.2 A kzrdek adatok nyilvnossgnak s a kzadatok tovbbi

felhasznlsnak viszonyaA kzrdek adatok nyilvnossga s a kzadatok tovbbi felhasznlsa viszonynakrendezse alapvet fontossg egy megfelel tovbbi felhasznlsra vonatkozeljrsrend kialaktshoz.

Ezzel kapcsolatban elmondhat: a legtbb tagllamban haznkhoz hasonlan akzadatokhoz (kzrdek adatokhoz) val hozzfrsre, illetve ezek megismersremra PSI irnyelvet tltet jogszablyok hatlybalpse eltt is ltezett szablyozs. APSI szablyok bevezetsekor az j s a korbbi rezsim viszonyt rendezni kellettakknt, hogy ha egy, a kzrdek adatokra vonatkoz megkeress rkezik valamelykzigazgatsi szervhez az adatok rendelkezsre bocstsa irnt, a krelmet milyen


15/35

15

szempontok alapjn hatroljk el, illetve hogyan lehessen eldnteni azt, hogy melyeljrsrend szerint adjk ki a krt adatokat. Elfordulhat ugyanis, hogy a megkeresstrgyt kpez adat egyben kzrdek adatnak is minsl, ezrt mind azinformciszabadsgra hivatkozssal, mind a tovbbi felhasznls szablyai szerintkrhet az adat rendelkezsre bocstsa. Erre a klnbz tagllamok nemzeti

jogrendszerk sajtossgainak figyelembe vtelvel eltr

megoldsokat alkalmaztak.Az Egyeslt Kirlysg a krdst a kvetkezk szerint kezelte. A mr emltett PSIirnyelvet tltet trvnye kimondja, hogy a trvny rendelkezsei csak akkoralkalmazhatk valamely tartalomra, ha azt a kzigazgatsi szerv tovbbi felhasznlsramr elrhetv nyilvntotta, azt mr a krelmez rendelkezsre bocstottk, illetve ha aData Protection Act, a Freedom of Information Act, illetve az Environmental InformationRegulations alapjn hozzfrhetek. Ha valaki a PSI trvnyre hivatkozssal krivalamelydokumentum kiadst, ezt mintegy emeltszint szolgltatst krheti s kaphatja meg.

Az Egyeslt Kirlysg szablyozsban a hozzfrsi s tovbbi felhasznls kzttielhatrolsaz albbiakkal rhat le:

1. A hozzfrs lehetsgt s szablyait a kzrdek adatok nyilvnossgravonatkoz szablyozs rendezi. Az ilyen hozzfrs biztostsa azonban nem jelenti azt, hogy az ignyl automatikusan jogosultt vlik az adat tovbbifelhasznlsra, azaz annak nyilvnossgra hozatalra, tdolgozsra, egyb clraval felhasznlsra. A tovbbi felhasznlshoz kln engedly szksges.

2. Az ilyen kln engedlyt az ignyl a PSI re-use szablyozs szerint szerezhet.Ezek azonban kifejezetten akkor irnyadk csupn, ha a krdses adatok mr akrelmez rszre tadsra kerltek (akr a hozzfrsi szablyozs alapjn), vagya hozzfrsi szablyok alapjn hozzfrhetk. A PSI re-use szablyozs teht

nmagban nem tesz valamilyen informcit hozzfrhetv, ami egybknt nemlenne hozzfrhet.

Csehorszg ezzel szemben nem fogadott el kln PSI trvnyt, hanem a kzrdekadatokrl szl trvnynek mdostsval ltette t az irnyelvet. A magyarszablyozshoz meglehetsen hasonlan nem vezetett be j fogalmakat, gy nincs meg acseh jogban a tovbbi felhasznls, vagy a dokumentum, mint j fogalom. A dokumentumirnyelv szerinti definilst az informci fogalmnak meghatrozsrahasznltk. Ebbena megoldsban a kzrdek adatok nyilvnossgn bell helyeztk el a tovbbifelhasznlsra irnyad szablyokat.

A fenti pldkat is figyelembe vve haznkban az elhatrolsra tbbfle megkzeltskpzelhetel:

a) Leszkthet a kzrdek adatok fogalma azokra az adatokra, amelyek akzrdek adatok nyilvnossgnak alkotmnyjogi szempontjai (informcisnrendelkezsi jog, kzszfra tlthatsga) miatt ebbe a krbe tartoznak. A PSIre-use szablyozs gy arra a terletre irnyulna, amely nem tartozik az gyleszktett nyilvnossgi szablyozsba.

b) A kzrdek adatok fogalmnak rintetlenl hagysa mellett az ignylignymegjellse mentn hatrolni el a ktfle rezsimet. A kzrdek adatoknyilvnossgnak szablyozsa amint azt a gyakorlat is mutatja a legtbb


16/35

16

esetben nem felel meg a piaci ignyeknek, az ennek keretben a kzfeladatot elltszerv ltal nyjtott szolgltats nem biztostja a piac szmra idelisrugalmassgot. (Nem ignyelhet pldul elre meghatrozott formtum (pl. XML-alap) adatkapcsolat, vagy elre meghatrozott rendszeressg adatszolgltats,az adatok elre meghatrozott felptse stb.) Ebben az rtelmezsben a tovbbi

felhasznlsra val hozzfrhet

v ttel egyfajta emelt szint

szolgltatskntfoghat fel.

c) A kzrdek adatok fogalmnak rintetlenl hagysa mellett a felhasznlsclja mentn hatrolni el a ktfle szablyrendszert. Az angol szablyozsmintjra ebben a megkzeltsben kimondsra kerl: a kzrdek adatoknyilvnossga keretben val adatignyls nmagban nem jogost fel az adatok(zleti vagy egyb jelleg) tovbbi felhasznlsra. Az adatignyls folyamatban akrelmeznek nyilatkoznia kell, hogy az adatot tovbbi felhasznls cljra ignyli-e, s ha igen, gy a krelem elbrlsra a PSI re-use szablyozs irnyad.

Javaslatunk szerint a hazai jogban a c) pont szerinti megkzelts kerlhetne

alkalmazsra. Habr ebben a modellben rtelmezsnk szerint gyakorlati problmkat vetmajd fel az eredeti cl s az eltr cl elhatrolsa, erre mintkat adhat majd az angolgyakorlat. Az alapmodell tekintetben megtlsnk szerint az irnyelv cljaihoz ez amegkzeltsmd ll legkzelebb.

Ennek kapcsn elmondhat: a Bizottsg is az angol PSI szablyozst emelte ki mintltalnos legjobb gyakorlatot, illetve az tltetsi modellek kzl is a re-use szemltetbizonyult a leghatkonyabbnak. A kiindulpont termszetesen itt is a kzadatoknyilvnossga, de a megismershez val jog nem biztost jogot a tovbbi felhasznlsra,annak tovbbi (az nll PSI szablyozsban rgztett) felttelei vannak.

Az Avtv. szablyai teht tovbbra is a kzrdek adatok megismersre, azokhoz valhozzfrsre vonatkoz szablyokat rendezn, amennyiben viszont valaki az adatokatkereskedelmi vagy nem kereskedelmi cllal tovbb kvnja hasznostani, arra egy klntrvny s kln rezsim vonatkozna. Ezt a rezsimet egy nll jogszably lehetlegtrvny rendezn.

Javaslatunk gy nem ignyli a kzrdek adat Avtv.-beli fogalmnak mdostst.Ennek ellenre felmerlhet, hogy a megolds az Avtv. mdostst is ignyli. AzAlkotmny alapjn ugyanis a kzrdek adatok nyilvnossghoz fzd alkotmnyosalapjog nemcsak a megismershez val jogot, hanem a terjesztshez fzd jogot ismagba foglalja, s az Avtv. sem tartalmaz olyan lehatrolst, hogy a terjesztshez val

jog nem terjed ki a kzcltl eltr (kereskedelmi vagy nem kereskedelmi) clhasznostsra. gy megtlsnk szerint az Avtv. mdostsa nlkl nem biztosthat, hogyaz Avtv. alapjn a kzrdek adatok nyilvnossga alapjn ignyelt adatot a krelmez azeredeti cltl eltr clra hasznlja fel.

Ennek ellenre megtlsnk szerint a szablyozs akkor is mkdkpes lehet, ha azAvtv.-beli szablyozs ilyen irny pontostsra nincs gyakorlati lehetsg. Az adatokAvtv. alapjn trtn ignylsre (s tovbbi felhasznlsra) a lehetsg ugyanis elvbenmr ma is biztostott. A gyakorlat jl mutatja, hogy az ilyen tovbbi felhasznlsokmegalapozsra, annak jogi keretek biztostsra a kzrdek adatok nyilvnossgnaktalajn ll szablyozs szinte alkalmatlan. A gyakorlat mutatja: a potencilis felhasznlk


17/35

17

akr fizetni is kszek lennnek egy emelt szint szolgltatsrt, amelyben a kzigazgatsiszerv akr elre megllapodott rendszeressggel, elre meghatrozott formtumbanbocst rendelkezsre a krelmez ltal meghatrozott adatokat.

3.3 A szablyozs hatlynak krdse

Ebben a fejezetben egy hazai PSI trvny lehetsges hatlynak lehetsgeit kvnjukfelvzolni s egyenknt megvizsglni, rmutatva az egyes megoldsok elnyre shtrnyra. Ezt kveten javaslatot tesznk az ltalunk szakmailag leginkbb megfelelnektartott megoldsra.

A hazai PSI szablyozs hatlynak minl pontosabb meghatrozsa kiemelkedenfontos mind a szervi, mind pedig a trgyi hatly tekintetben, ugyanis a nem egyrtelmszablyozs bizonytalansgot keletkeztet az egsz tovbbi felhasznlsi piacon mind azadatgazdk (kzrdek adatokat birtokl szervek), mind pedig a potencilis s jelenlegitovbbi felhasznlk oldaln. Ha ugyanis az adatgazdk nincsenek tisztban azzal, hogy

k a szablyozs hatlya al tartoznak-e (szervi hatly), illetve nem egyrtelm, hogy melydokumentumaik, adataik tekintetben kell a tovbbi felhasznlsra vonatkozrendelkezseket alkalmazniuk, az a rendszer nem lehet hatkony s mkdkpes.

3.3.1 Szervi hatly

A magyar jogban a szervi hatly krdsben bizonytalansgot az okozza ahogy aztkorbbi elemzseinkben kifejtettk -, hogy az irnyelvben megjellt (a kzbeszerzsiirnyelvbl tvett) kzigazgatsi szerv fogalom nem azonos a magyar kzigazgatsiszerv fogalommal, illetve a kzrdek adatok megismerse szerinti szablyokban

megjellt szervekkel. Az irnyelvet tltetAvtv. (s az Eitv.) nem a kzigazgatsi szerv,hanem a kzfeladatot ellt szerv defincijra pt, amely tgabb fogalmi krt jelent.gy nyitott krds, hogy mely szervek azok, akikre elmletben vonatkozhat a PSIszablyozs. (Azrt elmletben, mert a magyar jogalkotnak azt is el kell dntenie, hogyktelez-e jogszablyban bizonyos szerveket arra, hogy adataikat tovbbi felhasznlsrarendelkezsre bocsssk, vagy ezt a dntst az rintett szervekre bzza. Vlemnynkszerint azonban utbbi esetben is fontos a hatly bizonytalansgnak elkerlse.)

A bizonytalansg rendezsre tbbfle megoldsi lehetsg is knlkozik:

a) Nyilvnval lehetsg az irnyelvben alkalmazott definci tvtele, vagyis a hazai

szablyozsban is hasonlan rugalmas, elvi szint meghatrozs. Elmondhat,hogy a legtbb tagllam ezt a megoldst vlasztotta; ugyanakkor ebben amodellben a szervi hatly konkretizlsa a joggyakorlat feladata.

b) Elvben vlaszthat lehetsg lenne, ha a jogalkot zrt listban soroln fel azonszerveket, amelyeket ktelez arra, hogy kzztegyk a birtokukban lv srendelkezskre ll adatokat tovbbi felhasznlsra. Ennek a megoldsnakelnye, hogy egyrtelm s vitathatatlan az, hogy mely szervek mit ktelesektovbbi felhasznlsra rendelkezsre bocstani, teht nem marad tere az eltr jogrtelmezsnek, mivel a jogszably vilgosan kimondja a ktelezettek krt.


18/35

18

Htrny lehet viszont, hogy zrt lista trvnyi szinten lenne meghatrozhat9, nehzs hosszadalmas az utlagos mdosts, mivel trvnymdostsra van szksgminden egyes szervezeti talakts vagy vltozs esetn. Egy ilyen intzmnylistaazonban a gyakorlati tjkoztatk krben (teht nem jogszablyknt, hanemtjkoztat jelleggel) ugyanakkor megtlsnk szerint hasznos lenne.

c) Lehetsg van a kzbeszerzsi szablyozst alapul vvemeghatrozni (felsorolni)az rintett szervek krt. Ez azrt j megolds, mert a PSI irnyelv is akzbeszerzsi szablyozsbl indul ki10. Ebben az esetben tovbbi eldntendkrds azonban, hogy a hatlyos kzbeszerzsi irnyelv szerinti szerveket, vagy amagyar kzbeszerzsi trvny szerinti ajnlatkrket vegye alapul a jogalkot aszablyozs kialaktsnl, a kett ugyanis nem egyezik meg teljesen. Ennek amegoldsnak az elnye, hogy hasonl alapokon indul el, mint az irnyelv, htrnyaviszont,hogy nem ugyanazon szervek ktelezettek a kzbeszerzsre (sem azirnyelv, sem a kzbeszerzsi trvny szerint), mint amelyek kzfeladatot elltszervnek minslnek, s ha ezt a msodik megoldst vlasztjuk, akkor bizonyos

szervek, melyek nem kzbeszerzs ktelesek, kiesnek a PSI szablyozs hatlyaall.

d) Harmadik lehetsg az, hogy a jogalkot felsorolja s nevesti a fontosabbkzigazgatsi szerveket nem taxatv, hanem exemplikatv mdon. Ez a megoldshasonl az elshz, csak annyiban klnbzik tle, hogy a lista nem zrt, hanemnyitott, azaz bvthet. Elnye ennek a megoldsnak, hogy a szervek listja nemzrt, gy knnyebb a lista mdostsa, kiegsztse. Htrnyaa megoldsnak, hogya fontosabb kzigazgatsi szerveket trvny jelli meg, s ha ezekben ll bevltozs (akr az elnevezskben, akr a szervezet tekintetben), a listamdostsa ugyanazon nehzsgekbe tkzik, mint amit az a) pontbanfelvzoltunk.

e) Felmerlhet a kltsgvetsi szervek jogllsrl s gazdlkodsrl szl 2008. viCV. trvny szerinti kltsgvetsi szervek krre ptkezs. Megtlsnk szerintazonban ez a meghatrozs nem fed le minden olyan szervet, amelyekre azirnyelv alapjn a szablyozs kiterjed.

f) Vgl megemltnk a c) pontban emltett lehetsgbl kiindulva egy msikalternatvt, amelynek lnyege, hogy (vagy a kzbeszerzsi irnyelv szerinti, vagypedig a kzbeszerzsi trvny szerinti) ajnlatkrk listaszer felsorolsa mellett az

9Elvben felmerlhet olyan megolds, hogy a trvnyi szint egy ltalnos, elvi szint defincit tartalmaz, a

tteles szervlista pedig alacsonyabb szint jogszablyban jelenne meg. Ez azonban megtlsnk szerint

kodifikcis okokbl nem lenne mkdkpes: ha a trvnyi szint definci szlesebb vagy szkebb a

rendeleti szint felsorolsnl, gy a trvny lenne irnyad. gy egy esetleges, e trgyban felmerlt jogvitnl

a trvnyi szint szablyozs lenne irnyad, nem a rendeleti szint szablyozs. gy viszont kiresedik a

rendeleti szint szablyozs normatv tartalma.

10PSI irnyelv preambulum (10) pont szerint a kzigazgatsi szerv, valamint a kzjogi intzmny fogalma a

kzbeszerzsi irnyelvekbl kerlt tvtelre (92/50/EGK, 93/36/EGK, 93/37/EGK, valamint 98/4/EK).

Megjegyezzk, hogy ezen irnyelveket hatlyon kvl helyezte a 2004/17/EK, illetve a 2004/18/EK irnyelv.


19/35

19

olyan adatbzisokbl val adatszolgltatsok is a szablyozs hatlya altartozzanak, amelyek kltsgvetsi forrsbl kerltek fellltsra. A megoldselnye, hogy a hazai kzbeszerzsi szablyozssal analg mdon rendezi aszablyozs hatlyt (s elmleti szinten sszer hatrokat llt fel a tovbbifelhasznls kvetelmnyeinek terjedelmre); a gyakorlatban viszont llspontunk

szerint egy ilyen elhatrols nem bizonyulna kivitelezhet

nek. A legtbb esetbenvitathat lenne ugyanis, hogy az adott adatot, adatbzist milyen forrsbl hoztkltre, klnsen olyan adatbzisok esetben s ezek lefedik az rintett esetektlnyom tbbsgt , amelyek (a) eredetileg sajt forrsbl kezdtek felplni, de azadatbzis tovbbfejlesztsre szolgl llami vagy unis forrs, (b) esetleg atmogats csak kifejezetten mszaki httr fejlesztsre (pl. online elrhetvttelre) irnyul, vagy (c) a ltrehozatal llami vagy unis forrsbl trtnt, de afenntarts, karbantarts, frissts mr sajt forrsbl zajlik.

A fenti alternatvk kzl javaslatunk szerint zrt lista formjban kerlne meghatrozsraa szervi hatly, amely listn a kzbeszerzsi trvnyben meghatrozott azon

ajnlatkrk szerepeljenek, amelyek a kzssgi rtkhatrokat elr rtkkzbeszerzsekre ktelezettek.11 Ez a megolds ugyanis a lehet legkonkrtabb felsorolstbiztostja, vagyis a lehet leginkbb egyrtelm meghatrozst biztost a hatlymeghatrozsra.

Alternatvaknt merlhet fel az irnyelv ltal alkalmazott meghatrozs tvtele, s ahatkony gyakorlati rvnyesls rdekben tjkoztat jelleg lista kzzttele.

3.3.2 Trgyi hatly

Az irnyelv trgyi hatlyaegyrtelm: az az ott meghatrozott dokumentumokra terjed ki.Dokumentum az irnyelv 2. cikke szerint brmely tartalom, fggetlenl az adathordozformjtl (papr vagy elektronikus forma, illetve hangi, kpi vagy audiovizulis eszkz),illetve az ilyen tartalom brmely rsze. Ezzel szemben az Avtv. a kzrdek adatfogalmbl indul ki, amely a dokumentum fogalmnl annyiban tgabb, hogy az olyanadatokat is jelenti, amelyek mg nincsenek meg, azaz amelyeket a kzigazgatsi szerv elfog lltani. Kzrdek adat: az llami vagy helyi nkormnyzati feladatot, valamint jogszablyban meghatrozott egyb kzfeladatot ellt szerv vagy szemly kezelsbenlv, valamint a tevkenysgre vonatkoz, a szemlyes adat fogalma al nem es,brmilyen mdon vagy formban rgztett informci vagy ismeret, fggetlenl kezelsnek

mdjtl, nll vagy gy

jtemnyes jellegt

l.

12

a) Amennyiben a szablyozs trgyi hatlyt a kzrdek adat fogalmra ptjk,

teht ezt vesszk alapul. E megolds esetn azonban kln meg kell vizsglni azt,hogy a szemlyes adatokat hogyan vegye ki a jogalkot a fogalmi krbl, ezekugyanis nem kzrdek adatok, de lehetnek kzrdekbl nyilvnos adatok. Emegolds elnye, hogy nem kell j fogalmat bevezetni a magyar jogrendszerbe,hanem egy mr ismert, meglv szablyozs hasznlhat, htrnya viszont, hogy

11Kzbeszerzsi trvny 22. (1) bek.

12 Avtv. 2. 4. pont


20/35

20

ezzel egyben a szervi hatlyt is behatroljuk, ugyanis a kzrdek adatokkzzttelre s hozzfrhetv ttelre az Avtv. 19. szerint a kzfeladatot elltszervek ktelesek, amely a fentiekben felvzoltak miatt nem a legmegfelelbbmegolds.

b) Egy msik - Nagy-Britannia ltal is vlasztott - megolds az irnyelv dokumentum

fogalmnak bevezetse az ott meghatrozott kivtelekkel egytt. E megoldselnye, hogy az irnyelv ltal hasznlt fogalmat hasznlja a jogalkot, amelyegyrtelmv teszi azt, hogy mely dokumentumok, adatok vonatkozsban terhelikaz rintett szerveket az irnyelv szerinti ktelezettsgek, htrnyaviszont, hogy egyj fogalmat kell bevezetni a jogrendszerbe, amely nem biztos, hogy beilleszthet akzrdek adatok nyilvnossgra vonatkoz szablyozsba.

Javaslatunk szerint a kzrdek adatok fogalmt kellene alapul venni a szablyozstrgyi hatlynak meghatrozshoz, s az all az irnyelv 2. cikke szerinti kivteleketkellene tenni. Ebben az esetben viszont ahogy arra az elbbiekben rmutattunk a

szemlyes adatok tovbbi felhasznlsnak krdst is rendezni szksges.

3.3.3 Elhatrols a kzrdek adatok nyilvnossgtl

A kzrdek adatok nyilvnossgnak s a kzadatok tovbbi felhasznlsnakszablyozst meg kell klnbztetni s viszonyukat rendezni kell. A krdst jelentanulmny 3.1. pontjban rszletesen vizsgltuk

3.4 Fogalmi krdsek

A magyar PSI szablyozs kialaktsnak els s alapvet lpse annak meghatrozsa,hogy milyen fogalmakat hasznljon a jogalkot: tvegye az irnyelv fogalomrendszert,ezltal j defincikat vezessen be a jogrendszerbe, vagy pedig a mr meglv fogalmakathasznljaesetleg nmileg alaktsa s azokra ptse fel a tovbbi felhasznls nemzetieljrsrendjt. Javaslatunk szerint a meglv hazai fogalomrendszerre lenne clszertmaszkodni, klnsen azon fogalmak tekintetben, amelyeknek van magyarmegfelelje.

Kt nagy krben szksges megvizsglni a fogalmakat: egyrszt a szablyozs szervihatlya, msrszt a trgyi hatly vonatkozsban. Elszr a szervi hatly lehetsgesfogalmait vzoljuk fel.

Ahogy arra a korbbiakban rmutattunk, az irnyelv kzigazgatsi szerv fogalma nemazonos a magyar jogban ilyennek minsl szervekkel. A direktva kt fogalmathasznl, akzigazgatsi szervs a kzjogi intzmny fogalmt, melyek a kzbeszerzsi irnyelvblkerltek tvtelre.

A 2. cikk szerint kzigazgatsi szerv: az llam, a terleti nkormnyzatok, kzjogiintzmnyek, valamint az ilyen hatsg vagy hatsgok, illetve kzjogi intzmny vagykzjogi intzmnyek ltal ltrehozott trsulsok.

Az albbi szervek kzjogi intzmnynek minslnek:


21/35

21

- amely kifejezetten kzfeladat elltsra jtt ltre, s amely nem ipari vagykereskedelmi jelleg, tovbb

- amely jogi szemlyisggel rendelkezik, valamint

- amely pnzgyi fenntartsa tbbsgi rszben az llam, vagy a terleti vagy a

teleplsi nkormnyzat, vagy egyb kzjogi intzmny feladata; vagyamelynek igazgatsa ezen intzmnyek felgyelete alatt ll; vagy amelynekolyan gyviteli testlete, igazgatsga vagy felgyelbizottsga van, amelytagjainak tbb mint a felt az llam, a terleti vagy a teleplsi nkormnyzat,vagy egyb kzjogi intzmny nevezi ki.

A magyar jog e fogalmakkal szemben ms fogalmakat hasznl, melyek a kvetkezks melyekbl javaslatunk szerint a hazai PSI szablyozs kialaktsakor ki kellene indulni:kzfeladatot ellt szerv, kltsgvetsi szerv, a kzbeszerzsi trvny hatlya al tartozszervek. A kzfeladatot ellt szerv fogalmt az Avtv. hatrozza meg, mely szerintilyennek minsl az llami vagy helyi nkormnyzati feladatot, valamint jogszablybanmeghatrozott egyb kzfeladatot ellt szerv vagy szemly. A 2008. vi CV. trvny 1. szerint kltsgvetsi szerv az llamhztarts rszt kpez, e trvny szerintnyilvntartsba vett olyan jogi szemly, amely jogszablyban meghatrozott s az alaptokiratban rgztett llami, illetve nkormnyzati feladatokat (a tovbbiakban egytt:kzfeladat) kzrdekbl, alaptevkenysgknt, haszonszerzsi cl nlkl, jogszablybanmeghatrozott kvetelmnyek s felttelek alapjn, jogszablyban meghatrozott szervvagy szemly irnytsa vagy felgyelete mellett, az alapt okiratban megjellt mkdsikrben kzfeladat-elltsi ktelezettsggel, ves kltsgvetsbl vagy kltsgvetsikeretbl gazdlkodva vgez. A 2. meghatrozza azt, hogy mely szervek alapthatnak smely szervek lehetnek kltsgvetsi szervek. A kzbeszerzsekrl szl 2003. vi

CXXIX: trvny 22. s 241. -aiban nevezett ajnlatkr szervezetek listja is kiindulsialap lehet a re-use szablyozs szervi hatlynak meghatrozshoz.

Msik fontos terlet, amely a szablyozs alapjt kpezi, az irnyelv dokumentumfogalmnak s a magyar kzrdek adat fogalomnak a viszonya, azaz a trgyi hatlymeghatrozsa. A kzrdek adatok fogalmi krbe az Avtv. 2. 4. pontja alapjn azllami vagy helyi nkormnyzati feladatot, valamint jogszablyban meghatrozott egybkzfeladatot ellt szerv vagy szemly kezelsben lv, valamint a tevkenysgrevonatkoz, a szemlyes adat fogalma al nem es, brmilyen mdon vagy formbanrgztett informci vagy ismeret, fggetlenl kezelsnek mdjtl, nll vagy

gy jtemnyes jellegtl. Az irnyelv 2. cikke szerint dokumentum brmilyen tartalom,fggetlenl az adathordoz formjtl (papr vagy elektronikus forma, illetve hangi, kpivagy audiovizulis eszkz), illetve az ilyen tartalom brmely rsze.

A kt defincit sszevetve lthat, hogy a kzrdek adatok kre tgabb, mint adokumentum fogalma, ezrt a jvbeli szablyozs sorn clszerbb e fogalomblkiindulni.


22/35

22

3.5 Alapelvi jellegkvetelmnyek implementcija

3.5.1 Az irnyelv alapelvei s azok jelentse

A PSI irnyelv habr a tagllamok meglv hozzfrsi szablyaira pl s azokat nem

rinti amennyiben a tovbbi felhasznls lehetsges, 8 elvi kvetelmnyt tmaszt,amelyeknek meg kell felelnie a tagllami szablyozsnak.

E kvetelmnyeket s azok magyar joghoz val viszonyt a korbbi tanulmnyainkbanrszletesen ismertettk, ezrt itt csak felsorols szintjn rintjk azokat. A kvetelmnyekteht a kvetkezk:

1. Tovbbi felhasznls irnti krelmek teljestsnek eljrsrendje: a krtdokumentumok rendelkezsre bocstsa, a krelem elintzse sszer hatridnbell trtnjen (20 munkanap, mely bizonyos esetekben egyszer, 20 munkanappalmeghosszabbthat), elutast dnts esetn indoklsi ktelezettsg, valamint a

jogorvoslati lehetsgekre val figyelmeztets.

2. Rendelkezsre ll formtumok: a krt dokumentumokat az rintett szervneklehetleg a rendelkezsre ll formtumban s nyelven kell elrhetv tenni.

3. Djazsra vonatkoz elvek: amennyiben az rintett kzigazgatsi szerv gy dnt,hogy a tovbbi felhasznlsra rendelkezsre bocstsrt vagy engedlyezsrtdjat szed, annak sszegbl ered teljes bevtel egy sszer nyeresghnyaddalegytt sem haladhatja meg a dokumentumok ellltsnak, gyjtsnek,feldolgozsnak, terjesztsnek kltsgt.

4. tlthatsg: e kvetelmny lnyege, hogy a tovbbi felhasznls feltteleit -amennyiben engedlyezett - s djait amennyiben vannak egyrszt elzetesenkell rgzteni, msrszt lehetleg elektronikus ton kzz kell tenni. Amennyiben azignyl kri, meg kell jellni a kzztett dj kiszmtsnak alapjt.

5. Felhasznlsi engedlyek: a tovbbi felhasznls engedlyezse akzigazgatsi szerv dntstl fggen lehetsges felttelek meghatrozsvalvagy felttelek nlkl. Felttelek tmasztsa esetn azokat felhasznlsiszerzdsek tjn kell meghatrozni s elektronikus ton elrhetv tenni.

6. Gyakorlati intzkedsek: szksges olyan gyakorlati intzkedsek meghozatala,

amelyek a potencilis tovbbi felhasznlkat a tovbbi felhasznlsrarendelkezsre ll dokumentumok keressben segtik (pl.: online elrhetjegyzkek, internetes portlok).

7. Megklnbztets tilalma: e kvetelmny lnyege, hogy a tovbbi felhasznlsfelttelei nem lehetnek megklnbztetk a tovbbi felhasznls hasonl eseteikrben (akkor sem, ha a tovbbi felhasznl maga a kzigazgatsi szerv, s efelhasznlst kzfeladatai elltsa krn kvl teszi).

8. Kizrlagossgot biztost megllapodsok tilalma: e tilalom jelentse, hogy adokumentumok tovbbi felhasznlsnak lehetsge minden potencilis piaci


23/35

23

szerepl szmra nyitva kell, hogy lljon, valamint a kzigazgatsi szervek sharmadik szemlyek kztt fszably szerint nem llhatnak fenn olyanmegllapodsok, melyek a tovbbi felhasznls tekintetben kizrlagos jogokatbiztostanak e harmadik szemly szmra.

+1. Elektronikus kzzttel: A fenti 8 kvetelmnyhez kapcsoldan az irnyelv

elrsaibl kitnik, hogy az elektronikus kzzttelt s elrhetsget preferlja, egy helyen(a felhasznlsi engedlyek tekintetben) pedig ktelezv teszi azt. gy lehetlegelektronikus eszkzket kell ignybe venni a tovbbi felhasznls irnti krelmek elintzsesorn, a dokumentumokat (adatokat, informcikat) szintn lehetleg elektronikuseszkzk tjn elrhetv kell tenni, valamint a tovbbi felhasznls elre meghatrozottfeltteleit s djait elektronikusan kell kzztenni. llspontunk szerint a megalkotandhazai szablyozsban az elektronikus kzzttel trgyban az irnyelv elrsaihoz kpestkonkrtabb kvetelmnyek rhatk el (akr ttelesen kimondja jogszably, hogy melyadatok, dokumentumok kzzttele ktelez).

3.5.2 Az alapelvek tltetse

A fenti kvetelmnyek hazai jogba trtn tltetsnek alapkrdse, hogy azokatmiknt rtelmezzk: a jogalkotval szemben tmasztott kvetelmnyekknt, vagy pedigaz rintett szerveket tegyk felelss azok rvnyestsrt. Amennyiben a jogalkotvalszembeni kvetelmnyknt tekintnk az irnyelv elrsaira, akkor azokat nem szksgeskifejezett szablyozsban (akr jogszablyban, akr llami irnyts egyb jogieszkzben, vagy tjkoztatban stb.) megjelenteni, hanem a jogalkot felelssge, hogyaz gazati szablyozsok ezen kvetelmnyeknek megfeleljenek. Abban az esetbenviszont, ha a direktva kvetelmnyeit jogszablyi szinten, alapelvi jelleggel, szablyozsi

keretknt mondja ki a jogalkot, akkor az rintett szervek jogszablysrts terhe mellettktelesek azoknak megfelelni. Termszetesen utbbi esetben is ugyangy felels marad ajogalkot a kvetelmnyek rvnyeslsrt, a klnbsg csupn annyi, hogy mg az elsesetben a kvetelmnyeket nem mondja ki jogszably, addig az utbbiban azok ltalnos,mindenkire ktelezen, normatv mdon elrt ktelezettsgknt is megjelennek.

Vlemnynk szerint - mind a magyar jogrendszer sajtossgait, mind pedig a korbbanelemzett klfldi pldkat figyelembe vve - clszer lenne az irnyelv fent felsoroltkvetelmnyeinek jogszablyi (lehetleg trvnyi) szinten val tteles felsorolsa.Ahogyan a legtbb, kvetend szablyozst alkalmaz tagllam tette, a kvetelmnyekkeret jelleg tltetstjavasoljuk. Ez egyrszt azrt lehet j megolds, mert az irnyelvminden fontos elrsa tnylegesen is a magyar jog rszv vlik egy PSI trvnybenval rgztssel, gy a kvetelmnyeket mind a cmzettek (az rintett szervek), mind pediga potencilis s jelenlegi tovbbi felhasznlk is megismerhetik. Msrszt a szablyozskitltst az egyes gazati szablyozsokban mr alacsonyabb szinten, az gazatoksajtossgainak figyelembe vtelvel lehetne megtenni, ami lehetsget ad azegyediestsres a szablyok rintett szervekre szabsra.


24/35

24

3.6 Az intzmnyrendszer, jogorvoslati rendszer krdseiA kvetkez fejezetben a kzszfra informciinak tovbbi felhasznlsra vonatkozeljrsok esetn ignybe vehet jogorvoslatokat, ezek intzmnyi, szervezeti s jogikereteit, a magyar jog ltal e terleten felmerl megoldsokat kvnjuk megvizsglni. Afejezet vgn az eddigiekhez hasonlan javaslatot tesznk az ltalunk leginkbb

alkalmazhatnak tlt jogorvoslati rendszerre.

3.6.1 A jogorvoslati rendszer jelentsge

A jogorvoslati rendszer megfelel s pontos leszablyozsa garancilisjelentsggelbr. A jogorvoslathoz val jogot szmos Magyarorszg ltal ratifiklt - nemzetkzimegllapods13 s a magyar Alkotmny is kimondja s alapvet emberi jogknt deklarlja.Az Alkotmny 57. (5) bekezdse szerint a Magyar Kztrsasgban a trvnybenmeghatrozottak szerint mindenki jogorvoslattal lhet az olyan brsgi, kzigazgatsi sms hatsgi dnts ellen, amely a jogt vagy jogos rdekt srti. E jog alapvet

jelentsgt az alkotmny azzal is kifejezsre juttatja, hogy a jogorvoslathoz val jogotcsak a jelenlv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval elfogadott trvnykorltozhatja. Az Alkotmnybrsg is tbb hatrozatbankimondta, hogy a jogorvoslati jognem csak a brsghoz forduls jogt jelenti, hanem az rdemi hatrozatok tekintetben ams szervhez vagy ugyanazon szerven belli magasabb frumhoz forduls jogt isjelenti.14 A kzszfra informciinak tovbbi felhasznlsa irnt elterjesztett krelemesetn a jogorvoslathoz val jog biztostsnak szksgessgtazonban nem csak azAlkotmnybl s a nemzetkzi szerzdsekbl lehet levezetni, hanem vlemnynkszerint magbl az irnyelvbl is. A direktva alapelve, hogy a tagllamok biztostsk,hogy amennyiben a kzigazgatsi szervek birtokban lv dokumentumok tovbbi

felhasznlsa engedlyezett, ezeknek a dokumentumoknak a kereskedelmi vagy nemkereskedelmi cl tovbbi felhasznlsra a III. s IV. fejezetben meghatrozott felttelekszerint sor kerlhet. Ezek a felttelek jelen elemezs elz fejezetben emltett s akorbbi tanulmnyainkban bemutatott 8 alapvet kvetelmnyt jelentik, amelyeket mindentagllamnak teljestenie szksges. A felttelek biztostsa azonban csak gy valsulhatmeg, ha a tovbbi felhasznlknak krelmk elutastsa vagy nem megfelel(nek tlt)teljestse esetn joguk van az eljrs fellvizsglatt krni, amelynek sorn trgyilagoselbrlsban rszeslnek. Teht hatkony jogorvoslat nlkl az irnyelvikvetelmnyek rvnyeslse nem biztostott. Ez pedig azt jelenti, hogy a tagllamok gy Magyarorszg is akkor tesznek eleget implementcis ktelezettsgknek, ha a

13A legfontosabb nemzetkzi egyezmnyek:

- az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1949) 8. cikk: Mindenkinek joga van az alkotmnybanvagy a trvnyben rszre biztostott alapvet jogokat srt eljrsok ellen az illetkes hazai

brsgokhoz tnyleges jogorvoslatrt folyamodni.,

- Polgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya (1966) az egyezmny tbb cikkelyben is,vagy

- az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye (1950) 13. cikk.14

5/1992. (I.23.) AB hatrozat


25/35

25

tovbbi felhasznls sorn az irnyelv fejezeteiben meghatrozott felttelek maradktalanrvnyeslst egy jl mkd jogorvoslati rendszerrel biztostjk.

A kzadatok tovbbi felhasznlsnl azrt is van nagy jelentsge a jogorvoslatirendszernek, mert a szablyozs az irnyelvben keretjelleg is, s megltsunk szerintegy magyar PSI trvnynek is keret jelleggel kellene meghatroznia a direktva szerinti

kvetelmnyeket. A szablyozs a szemlyes adatok vdelme krben is hasonlanalapelvi jelleg, ezrt a jogrtelmezsnek azon a terleten igen nagy szerepe van,amelyet a jogorvoslati frumknt funkcionl adatvdelmi biztos intzmnye, azombudsman gyakorlata tlt meg tartalommal15. A kzrdek adatok nyilvnossgnlhasonlkppen kiemelt szerepe van a jogorvoslati lehetsgeknek, azok hatkonysgnak.Mivel a magyar jogalkot a kzadatok tovbbi felhasznlst a kzrdek adatoknyilvnossgnak krn bell rtelmezte, s a jvbeli szablyozs is erre fog pteni,ezrt a jogorvoslati frum szerepe elrelthatlag ugyanaz lesz, mint a szemlyes adatokvdelmnl s a kzrdek adatok nyilvnossgnl: a szablyozsi keretek valditartalommal, gyakorlattal val megtltse. A mostani gyakorlati problmkat jelents

rszben ppen az okozza a hazai implementci kapcsn, hogy nincs rdemben hovfordulni a problmkkal. Ezrt vlemnynk szerint olyan megoldst kell a magyarjogalkotnak vlasztania, amely mind a szemlyes adatok vdelme, mind a kzrdekadatok nyilvnossga srelme, mind a kzadatok tovbbi felhasznlsa esetrehatkony jogorvoslatknt hasznlhat (termszetesen ezt nem egyazon intzmnyre,vagy eljrsrendre rtjk, hanem sokkal inkbb a vlasztott megoldsi mdszerre,modellre).

3.6.2 Lehetsges megoldsok

3.6.2.1Modellszint alternatvk

A jogorvoslati rendszer kialaktsa sorn tbb megolds jhet szba. Az optimlisjogorvoslati rendszer kivlasztsa fenntartsokkal kezelend, ugyanis az alapjaibanfgg az adott orszg, Magyarorszg igazsgszolgltatsi-jogorvoslati rendszertl,valamint a meglv intzmnyrendszertl. Az albbiakban azokat a lehetsgesmegoldsokat vizsgljuk meg, amelyek alternatvaknt fogalmazdhatnak meg a magyarjogorvoslati rendszer kialaktshoz.

A jogorvoslat alapja lehet egysges, illetve az alapul fekv okok mentn differencilt is.Az eltr indokok eltr kezelsi mdokat, jogorvoslati frumokat ignyelhetnek.

Jogorvoslat indoka lehet pldul

- kzrdek adat megismerse vagy tovbbi felhasznlsi rezsim el nemhatrolsa, a krelem nem a krelmez ltal ignyelt eljrsrendben kezelse,

15 Avtv. 25. (1) Az adatvdelmi biztosjavaslatot tesz az adatkezelst, a kzrdek adatok s a kzrdekbl

nyilvnos adatok nyilvnossgt rint jogszablyok megalkotsra, illetve mdostsra, vlemnyezi az

ilyen jogszablyok tervezett. Kezdemnyezheti az llamtitokkrben, valamint a szolglati titokkrben

meghatrozott adatfajtk szktst vagy bvtst.


26/35


27/35

27

fok, hogy milyen szervrl van sz. Ebben az esetben a brsghoz forduls lehetsge isbiztostott.

3.6.2.2A jogorvoslati rendszer meglv, irnyad elemei

Elmondhat: a hazai jogban mr meglv jogorvoslati rendszeregyes elemei irnyadklesznek fggetlenl attl, hogy a PSI re-use tern fellltsra kerl-e egy elklnljogorvoslati rendszer.

- Alkotmnybrsg. A talros testlet az egyes jogszablyok alkotmnyossgtvizsglja, eljrsnak trgya az Alkotmnyban rgztett jogoknak valmegfelels lehet. Jelen esetben felttelezve egy, a kzadatok tovbbifelhasznlsra irnyul trvnyi szint szablyozst az Alkotmnybrsgszksgszeren szerepet kap a jogforrsi hierarchia betartsa kapcsn. Akzadatokhoz (pl. kzhiteles nyilvntartsok tartalmhoz) val hozzfrs,

msolatkszts szablyait idertve a djazst a legtbb esetbenalacsonyabb szint jogszably rendezi. Mivel ezen gazati jogszablyok ltallefedett terletekre is irnyadk lennnek az nll PSI re-use szablyozskvetelmnyei, gy a jogforrsok tkzseknt jelenne annak krdse, hogy azilyen gazati szablyozs megfelel-e a PSI szablyozs kvetelmnyeinek.Ilyen krdsek (jogszablyok tkzse) miatt a krelmez brsghoz nemfordulhat, csak az Alkotmnybrsghoz.

- Szba jhet kzrdek kereset elterjeszthetsge is. A kzrdek keresetolyan kereset, melyet a meghatrozott kzrdek vagy kzssgi rdekrvnyestsre a trvny ltal erre feljogostott llami vagy rdekvdelmiszervezetek indtatnak. A magyar jogban tbb jogszably18 is lehetsget adilyen popularis actio indtsra. A kzadatok tovbbi felhasznlsa esetben aPtk. szablyai alapjn az ltalnos szerzdsi felttelek tisztessgtelenszerzdsi kiktsei kapcsnmerl fel a kzrdek keresetindts lehetsge.Az irnyelv szerint ugyanis a tagllamoknak sztnznik kell a kzigazgatsiszerveket az ltalnos felhasznlsi szerzdsi felttelek alkalmazsra, s ahazai szablyozsban is vrhat ilyen ltalnos Felhasznlsi Felttelek vagyms hasonl SZF megfogalmazsa. A kzigazgatsi szervek jelents rszben(a szablyozs kereti kztt) maguk hatrozzk meg a dokumentumaik, adataiktovbbi felhasznlsra irnyul krelmek elintzsre vonatkoz ltalnos

felhasznlsi szerzdsi feltteleit, ami minden krelmezre irnyad. Abban azesetben teht, ha egy szemly vagy szervezet gy tli meg, hogy az rintettszerv ltal alkalmazott ltalnos szerzdsi felttelek valamely szerzdseskiktse tisztessgtelen, a Ptk. 209/B. -ra hivatkozva brsg elttmegtmadhatja. Megtlsnk szerint azonban a tisztessgtelensgre val ilyen

181997. vi CLV. trvny a fogyasztvdelemrl

1959. vi IV. trvny a Polgri Trvnyknyvrl

1995. vi LVI. trvny a krnyezetvdelmi termkdjrl, tovbb egyes termkek krnyezetvdelmi

termkdjrl


28/35

28

hivatkozs csak igen szk krben lehet eredmnyes, a brsgok ma is igenszk krben (fknt a vonatkoz, a fogyasztval kttt szerzdsbentisztessgtelennek minsl felttelekrl szl 18/1999. (II. 5.) Korm.rendeletben meghatrozott esetekben) minstenek valamely ltalnosszerzdsi felttelt tisztessgtelennek. gy ez a jogorvoslat valjban a PSI

szablyozs kiknyszertsre csak igen korltozottan alkalmas.- A kzrdek kereset lehetsgn tl termszetesen szmos ms esetben is

van lehetsg brsgi jogorvoslatra: szerzdsszegsi, krtrtsi stb. jogalapon. Ezzel kapcsolatosan is megllapthat azonban: ez a jogorvoslatvaljban a PSI szablyozs kiknyszertsre csak igen korltozottan, igenkevs kvetelmny kapcsn alkalmas.

- Termszetesen felmerl tovbb a diszkriminci tilalma kapcsnaz egyenlbnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi CXXV.trvny ltal biztostott jogorvoslat. Ez azonban kifejezetten az egyenl

bnsmd kvetelmnyeinek megsrtse esetn alkalmazhat, s krdses,hogy mennyiben tud akr ilyen esetekben is valban hatkony jogorvoslatotbiztostani.

- Egyes esetekben felmerlhet az elzetes dntshozatali eljrs is mint kvzi(nem nll) jogorvoslati lehetsg, habr erre csak brsg eltt mr folyeljrsban van lehetsg. Az elzetes dntshozatali eljrs az EurpaiKzssgek Brsga eltt foly eljrs, melyet a nemzeti brsgokkezdemnyezhetnek valamely, a kzssgi normaanyagot rint krdstisztzsravonatkozan. Ha pldul egy, a tovbbi felhasznls irnti krelemnem teljestse trgyban per van folyamatban egy magyar brsg eltt, s a

PSI irnyelv valamely rendelkezse kapcsn rtelmezsi krds merl fel, abrsg indtvnyozhatja egy elzetes dntshozatali eljrs lefolytatst azEurpai Brsg eltt, amely a kzssgi norma (jelen esetben a PSI direktva)rtelmezsre vonatkozan s csak abban irnymutatst ad a tagllamibrsgnak. (Emiatt ezt a lehetsget nem tekintjk valdi jogorvoslatilehetsgnek, hiszen a konkrt gyben az Eurpai Brsg nem hoz rdemidntst, csak tmpontot, irnymutatst ad a magyar brsg szmra.)

3.6.2.3

Egy nll jogorvoslati rendszer lehet

sgeiA magyar jogban a tovbbi felhasznls irnti krelmek elleni jogorvoslatok kezelsre, azj jogorvoslati forma befogadsra az albbi intzmnyek, illetve lehetsgekmerlnek:

- Ombudsman. Az Avtv. 25. (1) bekezdse szerint az adatvdelmi biztosfigyelemmel ksri a szemlyes adatok vdelmnek, a kzrdek adatok s akzrdekbl nyilvnos adatok nyilvnossga rvnyeslsnek feltteleit. Azadatvdelmi biztos eljrst brki kezdemnyezheti, ha a kzrdek adatokmegismershez fzd jogt srelem rte. Ugyancsak, ahogy a fentiekben is,az ombudsman akkor tekinthet lehetsges alternatvnak, ha a tovbbi


29/35

29

felhasznls trgya, a kzadat egyben kzrdek adatnak is minsl. A valdikrds ebben az esetben is az, hogy a jogalkot hol s hogyan hatrolja el akzadatok tovbbi felhasznlst a kzrdek adatok nyilvnossgtl. Vanarra is elmleti lehetsg, hogy abban az esetben, ha a tovbbi felhasznlst azalkotmnyos nyilvnossgon kvl rtelmezzk, az adatvdelmi biztos jogkrta

jogalkot kib

vti a tovbbi felhasznls irnit krelmek kapcsn berkezett jogorvoslatok elintzsvel. A megolds htrnya azonban, hogy azadatvdelmi biztos nem rendelkezik hatsgi jogostvnyokkal, a joggyakorlatot,illetve a jogalkotst a nyilvnossg eszkzvel alaktja. A PSI irnyelvimplementcijnak eddigi tapasztalatai alapjn azonban ez nem elegend akvetelmnyek hatkony rvnyeslshez.

- Brsg. Termszetesen alternatvt jelent a brsg, mint jogorvoslati frum is,a tapasztalatok alapjn azonban nem clszer egy jabb feladatot telepteni abrsgokra, ugyanis az igazsgszolgltatsi szervezetrendszer leterheltsge,az eljrs elhzdsa igen gyakori, a tovbbi felhasznls irnti krelmek

esetn pedig kiemelt jelentsgevan annak, hogy a krelmezk rvid idn bellhozzjussanak a krt informcikhoz. Az irnyelv preambulumban is kiemeli,hogy klnsen a dinamikus tartalmak (pldul kzlekedsi adatok)tekintetben fontos a dokumentumok olyan idkereten belli rendelkezsrebocstsa, amely lehetv teszi azok gazdasgi potenciljnak teljeskihasznlst. Ezen tartalmak gazdasgi rtke ugyanis az informci s annakrendszeres frisstse azonnali elrhetsgtl fgg.Lehetsg van arra is, hogy a brsgokat a jogalkot soron kvli eljrsraktelezze a tovbbi felhasznls irnti krelmek miatt benyjtott jogorvoslatokmegvizsglsra, azonban e tartalmakat ahogy azt az irnyelv helyesen

kiemeli mg a soron kvli brsgi eljrs esetn is rvid idn bell kellenerendelkezsre bocstani, hogy azokat a krelemben megjellt clra valban fellehessen hasznlni. Ezen kvl htrnya a brsgi eljrsnak, hogy kltsges,ezltal hiba van maximalizlva az irnyelvben a tovbbi felhasznls irntikrelem teljestsrt az rintett szervek ltal felszmthat kltsgek mrtke(a kltsgek maximalizlsnak clja ugyanis ppen a piaci korltok jelenesetben a magas kltsgek - felszmolsa), ha a krelem elutastsa, vagy nemmegfelel teljestse esetn csak igen magas kltsgek ellenbenvizsgltathat fell az rintett szerv dntse.

- Kzigazgatson bell a felettes szerv. Tovbbi lehetsg a jogorvoslatokkzigazgatson belli szablyozsa, vagyis a szervezetrendszeren bell afelettes szerv, mint jogorvoslati frum megjellse. Tbb unis tagllam isvlasztotta ezt a megoldst (pldul Nmetorszg), mivel kzenfekv, nincsszksghozz sem j eljrsrend, sem j szervezet kialaktsra, s a brsgieljrsnl kisebb kltsgekkel jr. Htrnya egyrszt ugyanaz, mint a brsgieljrsnak: nem elg gyors, az rintett adatok gazdasgi rtke pedig gyorsancskken. Ezen kvl nehzsget okozhat az is, hogy a tovbbi felhasznlsolyan jfajta eljrs, amelyet a magyar jog eddig nem ismert, ezrt krdses,hogy mely kzigazgatsi szervhez lenne telepthet a jogorvoslatok elintzse.A tanulmnyrk vlemnye szerint egyik llamigazgatsi szerv, vagy


30/35


31/35

31

klfldi pldk alapjn is ez a megolds a leginkbb preferlt mind az Eurpai Uni, mindaz irnyelvi kvetelmnyek tnyleges rvnyeslse szempontjbl.

3.7 A djazs fellvizsglata

A djazs kapcsn Magyarorszg elsdleges feladata a 2005-s implementci sornelmulasztott intzkedsek ptlsa, ezek kztt az gazati szablyozsokfellvizsglata, valamint a kzhitel nyilvntartsokbl trtn adatszolgltatsravonatkoz eljrsrend djazsi szempont vizsglata. Az gazati rendeleteket, a belselnki utastsokat a djazsok tekintetben szksges fellvizsglni, ugyanis amint arraa Hazai kiemelt adatvagyon-terletekre vonatkoz szablyozs rtkelse cmtanulmnyunkban rszletesen rmutattunk szmos gazati terleten igen magas djakatllaptanak meg az adatok rendelkezsre bocstsrt, amely ellenttes az irnyelv 6.cikkvel.

A djazs szmos krdst felvet, amelyeket tisztzni szksges ahhoz, hogy szilrdalapokra lehessen felpteni egy jvbeli szablyozst. Ezek a krdsek a kvetkezkreterjednek ki:

- mi minsl a djazsnl sszer nyeresghnyadnak, hogyan kell eztmeghatrozni?

- a dokumentumok ellltsnak, gyjtsnek, feldolgozsnak sterjesztsnek kltsge pontosan mit foglal magba? (benne van pldul anyilvntarts vezetsnek kltsge?)

- hogyan lehet a djakat gy meghatrozni, hogy azok ne legyenek

diszkriminatvak?

Ezeket a szempontokat kell teht figyelembe venni a djazs meghatrozsakor. A djakmeghatrozsra tbb lehetsg van, amelyekbl a jogalkot vlaszthat. Kt elvilehetsg merl fel: egyrszt az, hogy jogszablyban hatrozzk meg a tteles djakat. Atanulmnyrk e megoldst azrt nem tartjk clszernek, mert egyrszt nehz avltoztats egy eseteges gazdasgi nvekeds vagy stagnls esetn, msrszt pedignincs lehetsg az egyedestsre az rintett szervek vonatkozsban. Msik lehetsg,hogy a kzigazgatsi szervek pldul ltalnos szerzdsi felttelek keretbenhatrozzk meg a fizetend djakat. Ez azrt clszer, mert gy minden szerv a maga

kltsgvetshez, fenntartsi kltsgeihez mrten testre szabott djakattud megllaptani.Vlemnynk szerint, mivel a djazs is egy az irnyelv nyolc fentiekben felsoroltkvetelmnye kzl, trvnyi szinten kellene a magyar jogban rgzteni a djazsalapelvi jelleg kvetelmnyeit, vagyis azt, hogy a dokumentumok rendelkezsrebocstsbl s tovbbi felhasznlsnak engedlyezsbl ered teljes bevtel egysszer nyeresghnyaddal egytt sem haladhatja meg a dokumentumok gyjtsnek,ellltsnak, feldolgozsnak s terjesztsnek kltsgt. Alacsonyabb szinten,kormnyrendeletben javasoljuk ktelezni az egyes gazatokat a PSI direktvt rintdjazsi gyakorlatuk s szablyaik fellvizsglatra.


32/35

32

4 A javasolt szablyozs kodifikcis krdseiE fejezetben rviden szmba vesszk azokat a szempontokat, amelyeket a PSIszablyozs kialaktsa sorn a fentiekben bemutatott elmleti s gyakorlatitapasztalatok alapjn clszer figyelembe venni. A szempontokat s megllaptsokatnem kvnjuk jelen tanulmnyban rszletezni, mivel kvetkez elemzsnk tmja az ittmeghatrozott koncepcionlis szablyozsi javaslatok megvalstsra vonatkoz konkrtszablyozsi javaslatok ttele.

A hazai PSI szablyozs kialaktsa sorn elssorban azt kell figyelembe venni, hogyMagyarorszg azon Eurpai Unis tagllamok egyike, amelyek fejlett informci- sadatvdelmi szablyozssal rendelkeznek. Ebbl kvetkezik, hogy az irnyelv 2005-stltetse sorn a kzrdek adatok megismersre vonatkoz szablyokbl indult kia jogalkot. A tovbbi felhasznls irnti krelmeket gy rtelmezte, mint ami akzrdek adatok nyilvnossga krn bell helyezkedik el, s a meglvszablyozst csupn kiegsztette, de alapjaiban nem mdostotta. Mivel a szablyok

jelenleg, 4 vvel az tltetst kveten is hatkonyak s rvnyeslnek, ezrt aszablyozs kialaktsa sorn az elsdleges szempont az, hogy lehetleg a kzrdekadatok ezen szablyait a jogalkot ne vltoztassa meg. A szablyok rintetlenl hagysttmasztja al az is, hogy az Avtv. mdostsa ktharmados parlamenti tbbsget ignyel,gy az esetleges jvbeni vltoztatsi ignyek tvezetse a gyakorlatban nehzkes lenne.

A szablyozs kialaktsa sorn ugyancsak fontos szempont, hogy a meglvszablyozsokat, fogalmakat a jogalkot rintetlenl hagyja, s csak ott s csakannyiban mdostsa azokat, amennyiben ez felttlenl szksges a PSI irnyelvnekval megfelels, s cljai jobb teljeslse rdekben. Ennek indoka egyrszt - ahogy azt afentiekben lertuk a magyar informciszablyozs hatkony s megfelelmkdse, msrszt pedig a jogrendszer tlthatsga. Akkor ugyanis, ha hasonleljrsokra tbb klnbz fogalom kerl bevezetsre, vlemnynk szerint a szablyozstlthatsga s kzrthetsge cskkenhet.

A tanulmnyban javasolt j szablyrendszer megtlsnk szerint trvnyi szintszablyozst ignyel. Ez felel meg llspontunk szerint a jogalkotsrl szl 1987. vi XI.tv. vonatkoz kvetelmnyeinek is, de ezen tl is elmondhat: mivel a szablyozslogikailag szorosan kapcsoldik az Avtv. kzrdek adatok nyilvnossgra vonatkozszablyozshoz, gy az egymssal bizonyos szempontbl komplementer rezsimek azonosjogforrsi szintet ignyelnek a megfelel mkdshez.

Mivel a tanulmny elejn azt javasoltuk, hogy a kzadatok tovbbi felhasznlst a magyar jogalkot a kzrdek adatok nyilvnossgnak krn kvl kezelje, gy nincs szksg akzrdek adatok fogalmnak szktsre a PSI re-use-tl val lehatrols rdekben. Afentebb felvzolt okokbl ugyan clszer lenne az Avtv. egyes rendelkezseinek amdostsa is a szablyozs teljes koherencija rdekben, azonban a PSI szablyozsenlkl is mkdkpes lehet.

Megemltjk ugyanakkor, hogy a fentebb felvzoltak szerint egyes megoldsok gypldul a jogorvoslattal jr hatskrknek az adatvdelmi biztosra val teleptse ms(akr ktharmados) trvnyek mdostst is ignyelhetik.


33/35

33

5 A javasolt szablyozs irnyai, a fellvizsglat elemei

sszegzskppen teht elmondhat, hogy a szablyozsi koncepci megalapozshoznem lesz szksg az Avtv. mdostsra, mivel a kzadatok tovbbi felhasznlsra

javasolt szablyozs az alkotmnyos nyilvnossgot, az informcis nrendelkezsi jogotnem rinti. Jelen tanulmnyunkban tett megllaptsainkat a kvetkezkben foglaljukssze:

1. Az irnyelvben foglalt alapelvi szint kvetelmnyeket trvnyi szinten lenneclszer rgzteni, mert gy egyrtelmen lehet azok megsrtse miatt brsghozfordulni (a biztostott jogorvoslati lehetsgeken kvl). Ez megtrtnhet egy j PSItrvnyben, vagy akr valamely mr meglv magyar trvnyben. Erre a konkrtjavaslatot szintn kvetkez tanulmnyunkban kvnjuk megtenni.

2. Az ltalnos szablyok mdostsn tl ugyancsak szksges lesz az gazatiszablyozsokat fellvizsglni, ez azonban nem mdostsknt, rszleges,hanem teljes revzi formjban kell elvgezni, mivel ahogyan arra korbban isrmutattunk ezeken a terleteken nem trtnt meg az irnyelv tltetse.Annyiban azonban mr knnyebb lesz a jogalkotnak e fellvizsglatokat elvgezni,hogy az implementci ta eltelt ngy vben felsznre kerltek az tltetshinyossgai, illetve az, hogy mit kellene mshogyan, vagy akr jobban csinlni.Megvannak teht a mintk, amiket kvetni lehet, s amelyekre alapozhatk azgazati szablyozsok.

E szablyozsok azonban csak akkor mkdhetnek hatkonyan, ha elfogadtk a

biztos httrszablyozsknt szolgl kerettrvnyt, melyben azalapkvetelmnyeket rgztik, s amihez mrten az gazati szablyozsokrtfelels miniszterek el tudjk vgezni az adott szakigazgatsi terletekszablyozsnak revzijt. Ezrt tartjuk fontosnak, hogy els lpsknt egy ilyen,az els pontban emltett trvnyt fogadjon el a magyar orszggyls, amivelprhuzamosan termszetesen az gazati szablyozsok fellvizsglata ismegkezddhetne.

3. Az irnyelv djazsra vonatkoz kvetelmnye annak kiemelked jelentsge sa szablyozs rzkenysge kiemelt figyelmet ignyel a fellvizsglat sorn. Ezegyrszt azrt fontos, mert az irnyelv keretjelleg kvetelmnyeit a djazs

tekintetben a legnehezebb behatrolni(mi az sszer nyeresghnyad, mi fr beleaz irnyelv szerinti maximalizlhat kltsg megllapts kereteibe). A krdsjelentsgt a magyar jogban az adja, hogy az gazati szablyozsok tekintetbenaz tltets teljes mrtkben elmaradt, s ezeken a terleteken az adatokmegismersi djait magas rtkekben az irnyelv elrst figyelmen kvl hagyva hatroztk meg.

4. A fentieken tl fontos lenne tovbb a gyakorlati intzkedsek alkalmazsnakelmozdtsa, a vitarendezs, ellenrzs mechanizmusnak kiptse, illetve apiaci s nem piaci alap egyttmkdsek (PPP megoldsok) sztnzse. gy


34/35

34

gondoljuk, hogy az irnyelv kvetelmnyeinek megvalstshoz a kzadatokhozzfrhetsgt elsegt gyakorlati intzkedsek bizonyulnak a legjobbeszkznek, ezrt szksges azok kialaktsra sztnzni az rintett szerveket,azok alkalmazst elmozdtani. Ahogy azt a korbbiakban s jelentanulmnyunkban is bemutattuk, ilyen intzkedsekbl a magyar jogban eddig igen

kevskerlt bevezetsre, ezrt azok ptlsa szksges. A problma megoldshozazonban forrstcsoportostsra is szksg lenne, ugyanis bizonyos kivtelekkel nincs valdi tmogatsi program a digitalizls, elektronikus eszkzkbevezetse, a hozzfrs hatkonysgnak nvelse rdekben.

A hazai jogbl ugyancsak hinyoznak a kzadatokhoz val hozzfrshezkapcsold konfliktusrendezsi mechanizmusok. A Bizottsg jelentsei szerintezen a tren a brit vagy a francia szablyozsban vannak kvetend jogintzmnyek. Ugyancsak garancilis jelentsge van a tovbbi felhasznlsiszablyok felttelei megfelel teljeslse ellenrzsnek. Abban az esetbenugyanis, ha a jogszablyok betartst nem ellenrzik, nincs meg a knyszert er

arra, hogy az elrsokat valban megtartsk az rintett szervek.

Ahhoz teht, hogy egy olyan PSI szablyozs kerljn bevezetsre Magyarorszgon,amely tlthat s szilrd elmleti alapokat nyjt s a gyakorlatban tnylegesenrvnyesl, a fenti krdsekre meg kell tallni a megfelel megoldsokat. A lehetsgesalternatvkat elmleti s gyakorlati szempontbl is, a klfldi s hazai tapasztalatokalapjn megvizsglva jelen tanulmnyban kiemeltk a vlemnynk szerint - leginkbbmegfelel s alkalmazhat megoldsokat, melyekre kvetkez elemzsnkbenszablyozsi koncepcit is kidolgozunk mind az tfog, mind az gazati szablyozsok

tekintetben.


35/35

6 Rvidtsek jegyzke

Rvidts Jelents

(PSI) irnyelv, direktva2003/98/EK irnyelv a kzszfrainformciinak tovbbi felhasznlsrl

Avtv.1992. vi LXIII. trvny a szemlyes adatokvdelmrl s a kzrdek adatoknyilvnossgrl

Eitv.2005. vi XC. trvny az elektronikusinformciszabadsgrl

Ket.2004. vi CXL. trvny a kzigazgatsihatsgi eljrs s szolgltats ltalnosszablyairl

PPPpublic-private partnership (kzfeladatokmegoldsa a kzszfra s a magntkeegyttmkdsvel)

Documents

eGov 4 - Javaslata hazai szabályozásra