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上海大学内部控制操作手册（2017版）

目 录

引 言............................................................................................................................ 1

一、制定依据 ........................................................................................................ 1

二、指导思想 ........................................................................................................ 1

三、工作目标 ........................................................................................................ 1

四、工作原则 ........................................................................................................ 2

第一章 风险识别及分析 ........................................................................................... 3

第一节 风险评估 ................................................................................................ 3

一、评估部门 ........................................................................................................ 3

二、评估方法及周期 ............................................................................................ 3

三、评估步骤 ........................................................................................................ 3

四、风险应对 ........................................................................................................ 5

第二节 主要风险和控制环节 ............................................................................ 5

一、主要风险 ........................................................................................................ 5

二、主要风险的控制环节 .................................................................................... 6

（一）组织控制 .................................................................................................... 6

（二）工作机制控制 ............................................................................................ 6

第二章 组织架构和责任体系 ................................................................................... 8

第一节 组织架构和工作机制 ............................................................................ 8

一、组织架构 ........................................................................................................ 8

二、重大事项的议事机制 .................................................................................. 10

三、制度建设和流程控制 .................................................................................. 12

四、信息化管理 .................................................................................................. 14

第二节 单位内部责任体系 .............................................................................. 15

一、部门设置 ...................................................................................................... 15

二、内部控制不相容岗位设置 .......................................................................... 18

第三节 岗位职责与分工 .................................................................................. 20

一、岗位职责 ...................................................................................................... 20

二、授权审批 ...................................................................................................... 21

三、人员管理 ...................................................................................................... 23

2

第三章 预算业务控制 ............................................................................................. 24

第一节 预算业务控制概况 .............................................................................. 24

一、预算业务及预算业务控制的概念 .............................................................. 24

二、预算管理组织体系 ...................................................................................... 24

三、预算业务控制的要求 .................................................................................. 25

四、主要控制环节和关键岗位 .......................................................................... 25

第二节 预算业务流程及控制措施 .................................................................. 26

一、预算编制及审批 .......................................................................................... 26

二、预算执行监督与分析 .................................................................................. 30

三、预算调整 ...................................................................................................... 32

四、决算及绩效管理 .......................................................................................... 34

第四章 收支业务控制 ............................................................................................. 36

第一节 收支业务分析 ...................................................................................... 36

一、收支业务描述 .............................................................................................. 36

二、业务的主要风险 .......................................................................................... 36

三、控制要求 ...................................................................................................... 37

四、主要控制环节和关键岗位 .......................................................................... 38

第二节 支出业务控制流程 .............................................................................. 39

一、基本支出（人员经费支出） ...................................................................... 39

二、公用经费支出 .............................................................................................. 42

三、支出费用报销 .............................................................................................. 45

第五章 采购和政府采购业务控制 ......................................................................... 48

第一节 政府采购业务分析 .............................................................................. 48

一、采购业务描述 .............................................................................................. 48

二、业务的主要风险 .......................................................................................... 48

三、控制要求 ...................................................................................................... 49

四、主要控制环节和关键岗位 .......................................................................... 49

第二节 采购业务控制流程 .............................................................................. 50

一、购置货物 ...................................................................................................... 50

二、购置服务 ...................................................................................................... 54

三、购置工程 ...................................................................................................... 57

第六章 资产业务控制 ............................................................................................. 65

第一节 资产业务分析 ...................................................................................... 65

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一、资产业务描述 .............................................................................................. 65

二、业务的主要风险 .......................................................................................... 65

三、控制要求 ...................................................................................................... 66

四、主要控制环节和关键岗位 .......................................................................... 66

第二节 货币资金与票据管理 .......................................................................... 67

一、货币资金 ...................................................................................................... 67

二、票据业务 ...................................................................................................... 69

第二节 实物资产 .............................................................................................. 71

一、存货 .............................................................................................................. 71

存货业务控制 ...................................................................................................... 73

存货业务控制要求 .............................................................................................. 74

二、固定资产 ...................................................................................................... 74

固定资产业务控制 .............................................................................................. 78

固定资产处置业务控制要求 .............................................................................. 79

三、无形资产 ...................................................................................................... 80

第七章 基本建设项目业务控制 ............................................................................. 83

一、基本建设项目业务描述 .............................................................................. 83

二、基本建设项目管理的主要风险 .................................................................. 83

三、基本建设项目风险控制要求 ...................................................................... 84

四、基本建设项目关键岗位和主要控制环节 .................................................. 85

五、基本建设项目业务控制流程 ...................................................................... 86

第八章 重点建设专项控制 ..................................................................................... 92

第一节 重大专项管理业务分析 ...................................................................... 92

一、重大专项管理业务描述 .............................................................................. 92

二、重大专项管理中的主要风险 ...................................................................... 92

三、控制要求 ...................................................................................................... 92

四、主要关键岗位和控制环节 .......................................................................... 92

第二节 重大专项管理业务控制流程 .............................................................. 93

一、项目遴选 ...................................................................................................... 93

二、项目实施 ...................................................................................................... 93

第九章 科研项目控制 ............................................................................................. 96

第十章 合同业务控制 ........................................................................................... 101

一、合同业务描述 ............................................................................................ 101

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二、合同业务的主要风险 ................................................................................ 101

三、控制要求 .................................................................................................... 104

四、主要控制环节和关键岗位 ........................................................................ 105

五、业务流程 .................................................................................................... 105

六、控制措施 .................................................................................................... 108

第十一章 内部控制的自我评价和内部审计 ....................................................... 109

第一节 内部控制自我评价 ............................................................................ 109

一、内部控制自我评价业务描述 .................................................................... 109

二、内部控制的评价要素 ................................................................................ 109

三、内部控制的评价方法 ................................................................................ 111

四、评价工作流程 ............................................................................................ 120

内部控制自我评价报告 .................................................................................... 121

（参考格式） .................................................................................................... 121

第二节 内部审计 ............................................................................................ 123

一、内部审计业务描述 .................................................................................... 123

二、业务的主要风险 ........................................................................................ 123

三、控制要求 .................................................................................................... 124

四、主要控制环节和关键岗位 ........................................................................ 124

五、业务流程 .................................................................................................... 125

六、控制措施 .................................................................................................... 128

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引 言

内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和

执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制既是一项重

要的管理活动，也是一项重要的制度安排，更是推进依法治校的重要

举措。为了有效实施学校的内部控制工作，加强风险防控机制建设，

提高学校的经济活动管理水平，促进学校建立健全内部控制体系，依

据《中华人民共和国会计法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》

等法律法规和有关规定，特制定《上海大学内部控制手册》（以下简

称《手册》）。

一、制定依据

本《手册》制定的法律依据是《中华人民共和国预算法》、《中

华人民共和国会计法》、《事业单位财务规则》、《行政事业单位内

部控制规范（试行）》、《高等学校财务制度》等法规；内部依据是

《上海大学“十三五”事业发展规则（2016－2020）》、《上海大学

深化综合改革方案（2015－2020）》和《上海大学深化改革加快建设

高水平大学总体规划（2016－2020）》等学校规划。按照上海市财政

局《关于印发<关于本市贯彻执行行政事业单位内部控制规范的实施

意见>的通知》（沪财会[2013]52号）的要求制订。

二、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党

的十九大精神，以部门预算管理为主线，以经费管控为核心，以科学

的风险评估为基础，以流程梳理与机制建设为重点，依托信息化手段，

将制衡机制融入到学校内部管理之中，实现对学校经济活动风险的防

范和管控，不断提高学校内部治理水平，加快推进学校治理能力现代

化建设。

三、工作目标

内部控制是指学校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和

执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。因此，学校内部控制

的工作目标主要包括：

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（一）合理保证学校经济活动合法合规；

（二）合理保证学校资产安全和使用有效；

（三）合理保证学校财务信息真实完整；

（四）有效防范舞弊和预防腐败；

（五）提高学校各项事业运行的效率和效果。

四、工作原则

学校建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：

（一）全面性原则。内部控制应当贯穿学校经济活动的决策、执

行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注学

校重要经济活动和经济活动的重大风险。

（三）制衡性原则。内部控制应当在学校内部的部门管理、职责

分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督的制衡机制。

适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和学校实际，并随

着外部环境的变化、学校经济活动的调整和管理要求的提高，不断修

订和完善。

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第一章 风险识别及分析

为及时发现单位经济活动存在的风险，学校应当建立经济活动风

险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面评估，并根据不同

的风险级别采取应对措施。

第一节 风险评估

风险通常指潜在事项的发生对目标实现产生的影响，经济活动风

险表现为经济活动的实际结果与内部控制目标之间的差异程度。风险

评估是学校开展内部控制的一个重要内容，单位内部控制建立的主要

步骤就是识别和分析经济活动风险。

一、评估部门

学校开展经济活动风险评估必须有工作机制作保障，成立风险评

估工作小组，由学校总会计师担任组长，由财务处、审计处、监察处

等部门或岗位工作人员作为工作小组成员，负责计划、组织和安排具

体评估工作，对单位层面和业务层面的经济活动风险进行评估，在梳

理各类经济活动的业务流程、明确业务环节的基础上，系统分析经济

风险、确定风险点，据此选择控制方法和措施以有效应对风险。

二、评估方法及周期

学校对内部经济活动进行风险评估，至少每年进行一次。第一次

风险评估应当尽可能全面、细化、特别是业务层面的风险评估完成后，

最好形成业务流程图，确定风险关键点，剖析风险存在原因及导致风

险发生的可能性。后期的风险评估工作，可以定期进行，主要侧重于

经济活动的变化部分。

学校每年应定期进行风险评估分析工作，以确保新的风险得到及

时有效的控制。同时对预算、收支等高风险经济活动业务，开展不定

期评估，建立风险预警系统，有效地防范和管控风险。

三、评估步骤

1. 设定目标

学校各项经济活动的控制目标是经济活动合法合规、资产安全和

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使用有效、财务信息真实完整、防范舞弊和预防腐败、提高各项管理

服务的效率和效果等。

2. 风险识别

学校单位层面风险识别主要内容包括：内部控制工作的组织情况；

内部管理制度和制衡机制的建立、执行情况；内部控制关键岗位人员

的管理情况；财务信息的编报情况以及信息技术的运用情况等。

业务层面风险识别主要从梳理业务流程、明确业务环节入手，主

要内容包括：各项经济活动的业务流程是否清晰合理，流程中的相关

岗位的职责权限是否明确，不相容岗位是否相互分离；每个环节的授

权审批是否科学完整，相关信息是否得到全面记录；各项制度是否在

内部控制管理中予以明确，制度执行是否有效，关键控制措施是否得

到落实等。

3. 风险分析

学校内部控制的风险分析，采用以定性、定量相结合的方式，从

风险可能性、风险影响度等方面进行评估。

（1）可能性定性的测评

很可能：即在多数情况下预期可能发生。

可能：在某些时候可能发生。

不太可能：在多数情况下都不太可能发生。

（2）影响程度分析的测度

重大：对目标实现有重大影响，如发生，将造成极大的损失

次重要：对目标实现有中等程度的影响，如发生，将造成一定的损失

不重要：目标实现不受影响，如发生，将造成较低的损失

风险分析识别矩阵图如下：

影响程度

可能性 不重要 次重要 重大

很可能 ☆ ☆★ ★★

可能 × ☆ ☆★

不太可能 × × ☆

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学校根据风险分析的结果，结合风险承受程度，对各层面的分析

进行排序分析。其中：风险影响度列为“重大”、可能性为“很可能”

的风险列为一级风险，风险影响度列为“重大”或“次重要”、可能

性为“可能”或“很可能”的风险列为二级风险，风险影响度列为“不

重要”或“次重要”、可能性为“可能”或“不太可能”的风险列为

三级风险。学校根据上述风险分析方法，分别确定各管理业务层面的

风险点，并确定相应的后续应对策略。

四、风险应对

风险应对是在风险识别和风险分析的基础上进行风险排序，制订

应对措施和整体策略。常用的应对策略包括：风险规避、风险降低、

风险分担和风险承受。

1．风险规避

风险规避是指学校采用适当的措施避免损失，规避风险。通常，

完全规避风险是不现实的。只有部开展业务或者终止某项业务，才不

会发生风险。因此，合理的决策过程是非常必要的。

2．风险降低

风险降低包括两个方面，一是控制可能导致风险的因素，减少风险

的发生；二是设置应急机制，一旦发生风险，降低风险损害程度。

3．风险分担

风险分担也可称为风险转移，是指借助外部力量，通过签订协议、

购买保险等方式，将风险转移给其他单位和个人的风险应对方式。

4．风险承受

风险承受是指学校在无法采取风险规避、风险降低、风险分担方

式应对风险的时候，可以采取风险承受策略，自行消化风险损失。

第二节 主要风险和控制环节

一、主要风险

学校内部控制应对的主要风险包括：

1． 违法违规风险。学校的各项经济活动，缺少必要的内控制度

保证，从而使得相关经济活动存在违法违规风险。

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2． 资产盗失风险。学校在实物资产管理和基本建设工程采购过

程中，因缺少相关过程管理手段和约束，可能导致资产管理效率低下、

配置不合理等风险。

3． 财务信息失真风险。因财务核算方法、手段不规范、不可信

或人为因素，而导致学校财务信息质量不真实、不完整的风险。

4． 监管缺位风险。因管理和制度上的原因，造成对学校各项经

济活动的监督不到位，可能存在营私舞弊和腐败等方面的风险。

5． 法律风险。因经济业务活动而可能引发涉及学校的涉法涉诉

方面的法律风险，以及后续引发的学校信誉方面的诚信风险。

二、主要风险的控制环节

（一）组织控制

在组织控制方面需要明确以下事项：

1.确立学校内部控制的职能部门和牵头管理部门。

2.明确此项工作的分管领导。

3.明确学校各职能处室在内部控制工作中的职能、定位。

4.明确与业务活动有关的学校各业务归口部门职责。

（二）工作机制控制

在工作机制控制方面，需要明确以下事项：

1．决策

（1）建立健全学校内部重大经济活动议事决策机制。

（2）建立经济活动的决策、执行、监督相分离的工作机制。明

确划分职责范围、审批程序和相关职责。

（3）确立学校经济活动的决策过程的授权审批制度。

（4）在办理经济活动的业务和事项之前，经过适当的授权审批。

（5）重大事项建立经过集体决策和会签（会审）制度，明确重

大事项的资金额度，明确学校任何个人不得单独进行决策或擅自改变

决策的规定。

2．执行

（1）明确重大经济活动事项的决议经审定后由分管校领导负责

实施，由会议确定的责任部门具体执行。

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（2）各责任部门建立按照“谁主管、谁负责”的原则，对决策

执行实施责任分解，将责任落实到人的制度。

3．监督

涉及学校经济活动事项按规定接受内外监督。内部监督和外部监

督，是对学校经济活动决策过程、事业过程的合规性和相关工作效果

进行检查评价，以确保经济活动的各业务和事项都经过了适当的授权

审批，确保经办人按照授权的要求办理业务。其中：

（1）内部监督包括分管校领导定期检查、党政办督办、监察处

质量检查和事业效能检查、审计处内部审计等方面；

（2）外部监督包括接受上级主管政府部门监督检查、第三方事

务所审计监督、其他通过信息公开渠道接受监督等。

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第二章 组织架构和责任体系

第一节 组织架构和工作机制

一、组织架构

组织架构是学校按照国家有关法律法规、学校章程，结合学校实

际，明确内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相

关要求的制度安排，包括组织机构和岗位设置等。

学校按照科学、精简、高效、透明、制衡的原则，综合考虑发展

战略、管理要求和学校文化等因素，合理设置组织机构，明确各机构

的职责权限、人员任职条件、议事规则和工作程序，避免职能交叉、

缺失或权责过于集中。

学校党委在学校内部控制建设中发挥领导作用，按规定权限集体

研究决定经济活动重大事项，支持校长依法自主负责地开展内部控制

建设。

校长是内部控制建设工作的首要责任人，在党委领导下全面负责

学校的内部控制各项工作，对内部控制的建立健全和有效实施负责。

校长办公会议按规定权限对学校经济活动重要事项进行决策。党政领

导班子其他成员按照“一岗双责”的要求，根据分工抓好职责范围内

的内部控制工作。

成立由校长担任组长，分管党政办的副校长和总会计师任副组

长的内部控制建设领导小组，学校党政办、组织人事部、财务处、

审计处、实验设备处、房产处、基建处、延长校区指挥部、后勤集

团、图书馆、资产公司等负责人为组成人员，负责领导内部控制建

设工作。领导小组的主要职责是：规划和制定学校内部控制建设的

基本思路、工作重点、建设计划等；组织全校各部门开展内部控制

建设；建立健全学校内部控制建设组织体系，推动内部控制建设常

态化。领导小组下设办公室，办公室设在财务处，主要负责协调内

部控制相关工作。

财务处是学校内部控制建设的牵头部门，负责组织协调全校的内

部控制建设。其主要职责是：组织梳理学校各类经济活动的业务流程，

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明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对

策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全学校各项内部管理制度

并督促相关人员认真执行。

党政办的职责：是学校内部控制建设的组织协调部门，配合

财务处组织协调全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家

有关规定及学校政策，组织各部门参与内控制度的建设，协助财

务处组织梳理学校各类经济活动的业务流程，督促相关部门及人

员认真执行。

组织人事部的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务

处推进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学

校政策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活

动的业务流程，督促相关人员认真执行。

实验设备处的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务

处推进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学

校政策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活

动的业务流程，督促相关人员认真执行。

房产处的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务处推

进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学校政

策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活动的

业务流程，督促相关人员认真执行。

基建处的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务处推

进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学校政

策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活动的

业务流程，督促相关人员认真执行。

延长校区指挥部的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合

财务处推进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定

及学校政策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经

济活动的业务流程，督促相关人员认真执行。

后勤集团的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务处

推进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学校

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政策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活动

的业务流程，督促相关人员认真执行。

图书馆的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务处推

进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学校政

策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活动的

业务流程，督促相关人员认真执行。

资产公司的职责：是学校内部控制建设的参与部门，配合财务处

推进全校的内部控制建设。其主要职责是：依照国家有关规定及学校

政策，参与内控制度的建设，协助财务处组织梳理学校各类经济活动

的业务流程，督促相关人员认真执行。

审计处的职责：成立由内部审计部门牵头组成的内部控制建设监

督检查工作小组，负责对全校内部控制建立与实施情况开展内部监督

检查，并定期组织编制学校风险评估报告，对学校内部控制的完善性、

有效性等做出评价。

二、重大事项的议事机制

（一）重大事项的管理机制

为加强学校对重大事项的研究，提高管理效益，保证领导班子议事

和决策民主化、规范化，需进一步构建科学合理的重大事项议事机制。

坚持和完善实施校长负责制与发挥党组织保证监督作用相结合

的领导体制。

坚持和完善民主集中制原则，对于学校中的重大事项，必须坚

持由党政领导集体讨论决定，以保证决策的民主化、规范化和科学

化。

坚持和完善学校经济活动的决策、执行和监督环节相互分离的原则。

重大决策、重要项目安排和大额度资金使用，应当按照规定的权

限和程序实行集体决策审批或者联签制度，并应以记实方式记录集体

决策过程。对于重大事项，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变

集体决策意见。

建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。

（二）重大事项的具体内容

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1.重大决策的具体内容

凡涉及学校改革、发展和稳定，关系师生员工切身利益的重大问

题，均属重大决策的范畴，与经济业务相关的主要内容包括：

（1）学校办学定位、发展战略、发展规划和基本建设项目的制

定和调整；

（2）学校年度财务决算、预算的制定，重要专项经费的确定和

调整；

（3）全校性与经济业务相关规章制度的制定、修订和废除；

（4）工资待遇、医疗、住房、专业技术职务等涉及教职工切身

利益的政策制定和调整；

（5）基本建设、基础设施等其他办学资源配置的重大决定和重

大调整；

（6）学校国有资产、办学资源的重大调整，投资所形成的产权

确定和变更；学校无形资产的授权使用；

（7）应当集体研究决定的其他重大事项。

2.重要项目安排的具体内容

（1）基本建设项目、不动产购置；

（2）超过50万元的房屋修缮以及大宗物资、设备采购等项目；

（3）国内外合资、合作的重大项目（含合作办学）及对外投资

项目；

（4）应当集体研究决定的其他重要事项的安排。

3.大额度资金使用的具体内容

（1）未列入预算单项支出在50万元以上（含50万元）的资金款

项的支出（未列入预算单项支出在50万元的资金款项，由校长或总会

计师研究审定）；

（2）未列入计划的投资项目、规模，融资的项目、规模和偿还

计划；

（3）教职工的各项津贴、福利、奖酬金的发放标准；

（4）学校对外重大合同的审批、签订；

（5）受赠的大额资金及物件的使用；

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（6）应当集体研究决定的其他大额度资金使用。

三、制度建设和流程控制

（一）制度建设

夯实制度建设，构建以制度管权、用制度管事、靠制度管人的内

控制度体系。

按照“分级负责，归口管理”的原则，由学校党政办公室统筹协

调全校制度建设工作。

完善制度体系的顶层设计，实施对制度的“立、改、废、释”工

作，形成根本制度稳定、基本制度完备、具体制度配套的校内制度体

系，为内部控制建设打下坚实的制度基础。

具体制度名称如下：

第一部分 单位层面的规章制度

1.党委常委会会议、校长办公会议议事决策规则

2.落实“三重一大”制度的实施办法

3.校内各级负责人经济责任制和授权控制的规定

4.内部控制风险评估管理办法

5.内部控制信息化管理办法

第二部分 业务层面的规章制度

一、预算业务层面的规章制度

1.预算管理办法

2.预算编制规则（请褚处审）

二、财务收支层面的规章制度

1.财务收入管理办法

2.财务支出管理办法

3.票据管理办法

三、采购与政府采购业务层面的规章制度

1.采购与政府采购管理办法

2.招投标管理办法

四、资产管理层面的规章制度

1.国有资产管理办法

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2.固定资产使用管理办法

3.固定资产处置管理办法

4.无形资产管理办法

5.存货管理办法

6.货币资金管理办法

7.经营性资产管理办法

五、基本建设业务收支层面的规章制度

1.基本建设管理办法

2.基本建设财务管理办法

3.工程变更及签证管理办法

4.基本建设项目竣工决算审计管理办法

六、重点建设专项业务层面的规章制度

1.高水平大学建设专项管理办法

七、科研业务层面的规章制度

1.纵向科研经费管理办法

2.横向科研经费管理办法

八、合同管理业务层面的规章制度

1.合同管理办法

第三部分 内部监督层面的规章制度

1.内部审计工作管理办法

2.内部控制自我评价管理办法

（二）流程控制

在内部控制建设领导小组的领导下，全面梳理预决算、财务收支、

采购、资产、重大建设项目、科研项目、基本建设项目、合同等各项

经济业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，

制定风险应对策略。

有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、

预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内

部控制基本方法，加强对学校层面和业务层面的内部控制，实现内部

控制体系全面、有效实施。

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建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保

不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。实行内部控制关键岗位

工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。

加强对附属单位的监管。对不同类型的附属单位可以实行不同的

经济监管方式，包括但不限于会计委派制、会计报表审核、内部审计、

委托社会审计等。对于独立的事业法人、企业法人、社团法人等，通

过合法有效的形式履行出资人职责、维护出资人权益，规范附属单位

经济行为。

创新评价监督机制，持续完善内控体系。依据设计、执行、评

价、完善循环管理原则，建立内控评价改进机制，形成内控闭环管

理。实施内控执行责任考核并将内控执行评价结果纳入年度部门、

单位负责人业绩考核和全员绩效考核体系，与干部员工履职评估结

果挂钩；实施内控重大缺陷责任追究，对有重大内控缺陷的给予扣

分或降级处理。

积极推进内部控制信息公开，逐步建立健全内部控制自我评价报

告公开制度，通过面向学校内部和外部定期公开内部控制相关信息，

逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好地发挥

信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。

四、信息化管理

加快信息化建设，力促内控建设智能化。以数字化校园建设为依

托，积极拓展信息化应用，与内部控制密切相关的管理系统、业务系

统同内部控制信息系统进行集成，纳入一个统一的管控体系。

开发科学合理的内控信息化系统。在内部控制信息系统中开发

流程管理、风险管理、控制点管理、绩效评估管理、内部控制报告

等核心模块，并建立与预算、财务收支、政府采购、资产管理、重

大建设项目、科研项目、基本建设项目、合同管理、绩效考核等管

理业务系统的集成关系，实现内部控制信息系统与其他各类系统的

数据共享。

保证内部控制信息系统安全运行。根据内部控制管理要求制定系

统工作程序、信息管理制度以及各模块子系统的具体操作规范，及时

15

跟踪、发现和解决系统运行中存在的问题；综合利用防火墙、路由器

等网络设备、漏洞扫描、病毒栓测软件技术或远程访问安全策略手段，

加强网络安全，防范非法入侵和网络攻击；建立用户管理制度，加强

对重要业务系统的访问权限管理，定期审阅系统账号，禁止不相容职

务用户账号的交叉操作。

提高内部控制机构人员的综合素质。树立现代管理理念，建立以

内部控制信息化为核心的现代管理意识；提高管理人员信息技术应用

能力，丰富内部控制管理知识，熟练掌握信息网络技能，为内部控制

信息化建设提供助力。

第二节 单位内部责任体系

一、部门设置

学校内部控制贯穿所有经济活动的决策、执行和监督全过程，需

实现对经济活动的全面管控，所以，要管好经济活动，应明确内部控

制体系中的各部门和岗位责任人的职责分工，将内部控制的各项要求

融入本单位的日常管理工作中，对于重要业务活动要明确归口管理部

门、相关业务单位及关键岗位的职责情况，对内部控制工作的组织、

协调、执行、监督等权责进行分配，并建立起相关部门或岗位之间沟

通协调机制、相互核查机制，形成控制合力。

根据学校的管理职能，科学合理地设置职能部门和岗位，按照不

相容岗位分离的要求，明确各部门和各岗位的权限和职责；人员配置

数量要符合本单位的人员配置标准，人员选聘应建立公正、公开的选

拔和聘用程序。

16

学校职能部门组织架构图

党群系统

党政办公室

纪委

学生工作办公室

武装部

研究生工作部

妇委会

离退休工作处

组织人事部（组织部）

宣传部

教务处

工会

团委

直属单位党委

统战部

党委教师工作部

机关党委

财务处

国有资产管理处

17

实验设备处

招毕办

监察处

房地产管理处

审计处

保卫处

对外联络处

发展规划处

组织人事部（组织部）

教育质量考察与评估办公室

国际事务处

信息化工作办公室

行政机关

创新管理部

高等研究院

学生社区管理部

基建处

研究生部

后勤集团

18

学校直属事业单位组织架构图

学校经营性单位组织架构图

二、内部控制不相容岗位设置

（一）单位层面不相容职务岗位

学校层面对经济业务的决策、执行、监督相分离。

（二）预算业务各环节的不相容职务岗位

1．预算编制（含预算调整）与预算审批职务分离。预算编制岗

位负责预算的编制工作。

2．预算批复和预算执行职务分离。

3．预算执行与分析评价职务分离。

（三）收入和支出业务各环节的不相容职务岗位

上海大学后勤集团

资产经营公司

上海大学乐乎楼集团

出版社有限公司

学校经营性单位

学校直属事业单位

图书馆

档案馆

上海大学博物馆

期刊社

科技园区

上海研究院

19

1．收入业务

（1）收入预算的编制和批准岗位分离。

（2）票据的使用与保管岗位分离。

（3）收入征收与减免审批岗位分离。

2．支出业务各环节的不相容职务岗位

（1）支出标准、预算的编制与审批岗位分离。

（2）支出的执行与审批岗位分离。

（3）支出的执行与相关会计记录岗位分离。

（四）政府采购业务各环节的不相容职务岗位

1．政府采购预算的编制和审定岗位分离。

2．政府采购需求制定与内部审批岗位分离。

3．招标文件准备与复核岗位分离。

4．采购合同的订立与审核岗位分离。

5．合同签订与验收岗位分离。

6．验收与保管岗位分离。

7．审批与付款执行岗位分离。

8．采购执行与监督检查岗位分离。

9．采购、验收与相关记录岗位分离。

（五）资产业务的不相容职务岗位

1．货币资金

（1）货币支付的审批和执行岗位分离。

（2）货币资金的保管和收支账目的会计核算岗位分离。

（3）货币资金的保管和盘点清查岗位分离。

（4）货币资金的会计记录和审计监督岗位分离。

2．非货币资产

（1）非货币资产购置预算的编制、请购与审批岗位，审批与执

行岗位分离。

（2）非货币资产采购、验收与款项支付岗位分离。

（3）非货币资产处置的申请与审批岗位、审批与执行岗位分离。

（4）非货币资产的取得、保管及处置业务的执行与相关会计记

20

录岗位分离。

（六）重点建设项目业务的不相容岗位

1．重点建设项目的建议和申请与项目决策岗位分离。

2．重点建设项目的预算编制与审核岗位分离。

3．重点建设项目的实施与款项支付岗位分离

4．重点建设项目的结题与监督检查岗位分离。

（七）科研项目业务的不相容岗位

1．科研项目的预算编制与审核岗位分离。

2．科研项目的实施与款项支付岗位分离

3．科研项目的结题与监督检查岗位分离。

（八）建设项目业务的不相容岗位

1．建设项目的建议和申请与项目决策岗位分离。

2．建设项目概预算编制与审核岗位分离。

3．建设项目的实施与价款支付岗位分离

4．建设项目的竣工决算与竣工审计岗位分离。

（九）合同管理业务的不相容职务岗位

1．合同的拟定与审核岗位分离。

2．合同的审核与审批岗位分离。

3．合同的审批与订立岗位分离。

4．合同的执行与监督岗位分离。

（十）内部监督与日常管理的不相容职务岗位

根据确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督的原则，科

学设置机构及岗位，明确各岗位职责权限和权利运行规程，切实做到

分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。

因缺少专业人员或专业人员因病因事暂时离岗等原因导致不相

容岗位必须产生工作交叉的，必须报学校批准，采取必要的防范措施，

相应岗位人员必须对相关业务负责。

第三节 岗位职责与分工

一、岗位职责

21

全面梳理现有的治理结构和内部机构的设置，对内部机构设置的

合理性和运行的效率性等定期进行评估，及时进行调整、消除存在的

缺陷。

将内部控制与组织机构设置有机联系起来，确保组织机构设置科

学、机制运行顺畅、控制监督有力。

制定组织结构图、业务流程图、岗（职）位职责和权限指引等内

部管理制度或相关文件，使教职工了解和掌握组织架构设计及权责分

配情况，正确履行职责。

二、授权审批

（一）审批

审批分为审核和审批。审批是部门负责人及主管领导对该项开支

的合理性和必要性进行批准。审核是各级财务人员对已审批的支付款

项从单据和数量上加以核准并备案，审核经济事项的审批是否符合流

程的规定，各级审批人是否符合审批权限，经办人员是否在授权范围

内办理业务。

加强审批控制，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程

序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。

按审批对象的类别界定各审批人员的审批范围，并按照确定的审

批层次确定各审批人员的审批权限。审批人员只能审批其下级经办的

事项。审批人员不得审批或变相审批自己经办的事项，其经办的经济

业务事项，应当由其上级审批。

审批的一般程序是先下级，后上级；先经行政线有关部门，后报

财务线审核。若遇有关人员出差在外，可由其授权人代核、代批，但

事后必须请有关人员追认。

（二）授权

授权分为一般授权和特殊授权。一般授权是对办理常规经济业务

权力、条件和有关责任者的规定，时效性较长；通常采用岗位责任制

或管理文件的授权形式，或在经济业务中以规定其办理条件、范围和

对该业务管理人员任命的形式予以反映。特殊授权只涉及特定的经济

业务处理的具体条件及有关具体人员，时效较短。

22

在进行授权审批时应恰当地确定一般授权和特殊授权的范围。一

般授权的范围不宜太大，太大会削弱内部控制制度；也不可太小，太

小会使一般授权名存实亡。

控制内部授权。学校内部各级管理必须在授权范围内行使职权和

承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。经办人员应当在

职责范围内，按照审批人的批准意见办理业务。对于审批人超越授权

范围审批的业务，经办人员有权拒绝办理，并应及时向审批人的上级

授权部门报告。

明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同印章，严

禁未经授权擅自以学校名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资

和借贷合同。

学校对负责人或其授权的规定：

（1）所有预算经费实行部门负责人负责制，由部门负责人根据

规定审批。对单项经济业务超过50万元的应当经过部门班子人员集体

研究决定（报销列支时附“会议纪要”）。

（2）所有课题制的项目，实行项目负责人负责制，由项目负责

人或其授权人根据规定审批。对单项经济业务超过50万元的应当经过

项目归口管理部门负责人或其授权人按规定再审批（报销时由项目负

责人、归口管理部门负责人同时签批）。

（三）监督和责任

完善授权审批的监督检查制度，由审计处、监察处共同负责授权

审批情况的监督检查工作。

审批或审核人员在审批或审核时，发现经办人员超越授权范围等

故意原因造成的学校财产损失的，应由经办人员承担责任；经办人员

明知损失的发生而未向审批和审核人员说明而致使学校财产损失，经

办人员也应承担一定责任。

审批和审核人员因渎职、过失等原因而致使损失未得到发现或控

制，审批人员应承担主要责任，审核人员应承担次要责任。审批和审

核人员因故意或明知等主观原因而致使损失发生或未得到控制，故意

或明知的审批和审核人员应当与直接责任人员承担同等责任，其他非

23

故意或不明知的审批和审核人员均应按上项规定承担相应次要责任。

三、人员管理

学校内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、

政府采购业务管理、资产管理、重点建设项目管理、科研管理、建设

项目管理、招标投标业务管理、合同管理以及内部监督等经济活动的

重要岗位。

明确关键岗位职责权限、任职条件和工作要求，切实做到因事设

岗、以岗选人、避免因人设事或设岗。

遵循德才兼备、以德为先和公开、公平、公正的原则，通过公开

招聘、竞争上岗等多种方式选聘具备与关键岗位相适应的资格和能

力，能够胜任岗位职责要求的优秀人才。

加强内部控制关键岗位工作人员的职业道德教育和业务培训，不

断提高工作人员的职业道德水平和综合素质，不断提升员工的专业技

能及业务水平。

实行关键岗位人员定期轮岗制度，根据学校实际情况明确轮岗范

围、轮岗周期、轮岗方式等。对暂不具备轮岗条件的，应当采取专项

审计等控制措施替代轮岗制度，确保关键岗位工作人员认真依法履行

岗位职责。

建立健全关键岗位人员退出机制，明确退出的条件和程序，确保

退出机制得到有效实施。内部控制关键岗位人员离职前，应根据有关

法律法规和单位规定进行工作交接、离任审计等。

建立和完善关键岗位人员考核奖惩机制，定期对关键岗位人员履

职尽责情况进行考核与评估，并根据考核与评估结果实施奖惩。

24

第三章 预算业务控制

第一节 预算业务控制概况

一、 预算业务及预算业务控制的概念

学校预算工作是开展经济活动的起点，指学校根据事业发展目标

和计划编制年度财务收支计划，对全校的人员、经费、物资、设施等

各项资源的预先安排，是实现单位资源优化配置，合理、有效使用的

基础。

预算业务控制是对预算业务的控制，通过建立健全预算业务内

部管理制度、合理设置预算业务管理机构或岗位、建立部门间沟通

协调机制和预算执行分析机制、加强内部审核审批等控制方法，对

预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节实施的

有效控制。

二、 预算管理组织体系

财务管理委员会：由校长担任组长、总会计师担任副组长，小组

成员由各职能部处负责人组成。主要职责是审核学校财务处编制的年

度预算，通过后按相关制度、流程报学校批准；审核学校财务处编制

的校内预算分配方案，通过后按相关制度、流程报学校批准；听取校

财务处年度财务决算报告，提出意见和建议，报校长办公会议批准；

负责审核校内各部门申报的财务方案和建议，通过后报校长办公会议

批准；审核校内各单位制定的有关财务类规章制度；确定不同时期校

内财务工作重点，提交校长办公会议批准通过后，责成相关部门执行；

监督校内各单位执行财务规章制度的情况，责成有关部门对违反财务

规章制度的现象和问题进行查处。

预算业务工作小组：由总会计师担任组长，小组成员由财务处、

组织人事部（人事处）、发展规划处、实验设备处、房产处、后勤集

团、信息化办公、国际事务处、教务处、研究生院等部门负责人组成。

主要职责是草拟预算业务管理制度，拟定预算编制程序及方法；组织

各二级部门（学院）开展预算编制工作；对各二级部门（学院）申报

的预算进行审核、统筹，必要时还应聘请相关专家对项目库进行审核

25

和论证；审核各二级部门（学院）提交的预算追加调整申请，并形成

调整方案；协调解决预算编制和执行中的有关问题；编制决算报告和

相关绩效评价报告。

财务处是预算业务的归口管理部门，主要职责是预算管理政策草

案；汇总审核预算基础资料、各二级部门（学院）提交的预算建议数

和细化调整数；归口审核各二级部门（学院）提交的预算执行申请和

预算追加调整申请；跟踪、定期汇总分析预算执行情况，并向财务管

理委员会提交分析报告和紧急情况汇报；审核年度财务决算。

各二级部门（学院）负责编制和执行本学院、部（处）的预算。

审计委员会负责监督预算执行情况并提出改进意见。

三、 预算业务控制的要求

1． 建立健全本单位的预算管理制度，有清晰的业务流程、明确

的岗位职责。

2． 预算申报和预算调整组织有序，审批程序规范。

3． 对于重大预算项目进行申报论证，预算项目申报材料齐全、

内容完整。

4． 有严格的预算执行和考核机制，能够对预算进行跟踪管理，

使预算得到有效执行。

5． 定期编制预算执行分析报告，客观分析预算执行情况，对出

现的预算执行偏差进行原因分析并积极整改。

6． 决算业务的组织有序。

四、 主要控制环节和关键岗位

（一）关键控制岗位

预算业务的关键岗位包括：学校主要领导及各二级部门（学院）

分管领导，财务处负责人，财务处预算岗，各二级部门（学院）主要

负责人和财务联络员。

（二）预算业务各环节的不相容职务岗位

1．预算编制（含预算调整）与预算审批职务分离；

2．预算审批和预算执行职务分离；

3．预算执行与分析评价职务分离。预算执行人员不能同时担任

26

预算考核人员。

（三）主要控制环节和表单

预算业务的主要控制环节包括：预算编制及审批、预算执行分析、

预算调整、决算及绩效评价。

预算业务的主要表单：收入预算表、支出预算表、公用经费预算

调整申请表、项目经费预算申请表、项目经费预算调整申请表、财务

管理绩效评价表、财务决算表等。

第二节 预算业务流程及控制措施

一、预算编制及审批

（一）基本要求

为了规范学校预算管理，提高预算编制水平，确保经费使用结构

更加优化、效率更高，预算编制应依据《中华人民共和国预算法》、

《中华人民共和国预算法实施条例》、《上海大学预算管理办法》，

遵守编制预算的原则，按照编制办法和程序进行。预算编制控制是对

预算编制程序、预算编制执行、预算编制项目、预算编制报表等进行

规范化控制，防范编制风险。

（二）预算编制思路

按照“人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费按项目库管

理，实行零基预算”的预算管理模式，将全部收入、支出纳入预算管

理，加强预算编制管理、完善预算控制措施。

1.围绕事业发展规划：围绕建设高水平大学总体发展规划，重点

建设五大学科、人才建设以及一流大学基础设施和平台建设。

2.完善资金投入机制：以成本核算为基础、以预算管理为根本、

以绩效考核为导向的财务管理和资金分配模式。

3.增强经费统筹力度：将部门预算经费和重点建设专项经费同步

按照综合预算管理方法统筹预算经费。

4.加强归口管理功能：在保证人员经费和刚性公用经费的前提

下，细化“三公经费”预算，将学科建设、人才建设、硬件建设等经

费适度归口，归口管理保障部门和二级学院共同配合，科学论证项目

27

经费预算，确保预算经费的投入符合学校的事业发展规划。

（三）控制目标

1． 编制及时：预算工作应在下年度开始之前完成。

2． 程序规范：有清晰、规范的预算编制和逐级审批流程。

3． 内容完整：涉及收入支出的各个层面。

4． 项目细化：编制科学、合理、清晰、量化的项目绩效目标。

5． 数据准确：预算所涉及的项目数据应真实准确。

6． 方法科学：在考虑预算编制因素时，需要进行科学的测算。

预算编制过程中内部各职能部处间进行充分沟通协调，实现预算

与资产配置相结合、与具体工作相对应，根据工作计划细化预算编制，

提高预算编制科学性。

（四）业务流程

预算编制应统筹安排资金，保证基本支出，确保收支平衡。具体

流程如下：

1.预算编制准备工作

各二级部门（学院）在预算年度开始前对下年度预算做好准备工

作，认真分析上年度预算执行情况，明确本年度工作重点。财务处向

财务管理委员会汇报当年度预算管理工作方案。

2.部署预算编制工作

财务处组织各二级部门（学院）召开单位预算编制会议，通报上

期预算执行情况及本期工作计划，启动部门预算编制工作。

具体流程见下图。

28

3.部门预算“一上”审批

各二级部门（学院）结合各自的业务情况，在财务处的指导下，

编制本部门的收入和支出预算；从而形成各二级部门（学院）的收入

预算、公用经费支出预算、政府采购预算、人员经费支出预算、项目

经费支出预算。财务处汇总复核形成次年度部门预算（“一上”草案），

29

由预算业务工作审核小组讨论审核后报财务管理委员会审批，经校党

委常委会议通过后按规定程序报送。

4．部门预算“二上”审批

财务处根据财政主管部门下达的预算控制数，编制正式学校预算

（“二上”预算），经校党委常委会议讨论批准后，按规定程序报送。

5．部门预算下达

单位的正式部门预算经财政批复后，财务处及时将预算信息通报

各二级部门（学院），并下达预算核定通知书。

（五）主要风险

认为预算编制仅是财务处的工作，其他业务部门不参与其中，导

致预算编制不科学、不合理，业务活动与其财力支持相脱节。

（六）主要控制措施

1. 落实编制责任

各二级部门（学院）安排专人负责预算编制工作，根据历年经费

支出需求，结合各二级部门（学院）工作规划，测算年度收支预算，

并由各二级部门（学院）领导审核后提交财务处。

2. 采用有效措施确保预算编制科学、合规

（1）掌握政策。依据《中华人民共和国预算法》以及财政部、

财政主管部门的有关政策要求和预算管理规定，科学编制预算。

（2）完善预算管理信息系统。将预算编制相关政策、定额定员

标准、“三公”经费限额标准和各二级部门（学院）的基本信息及历

史数据等嵌入信息系统，为预算编制提供政策依据和基础数据。

（3）加强部门间沟通协调。财务处利用微信群、电子邮件等现

代信息工具加强与各二级部门（学院）的沟通协调，确保预算编制部

门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预

算编制，提高预算编制的科学性。

3. 强化审核责任

对大型基础修缮及后勤保障、信息化建设、人才培养、国际化平

台等建设项目建立项目库，并分为八大类别实行归口管理：学科建设

（发规处）、人才建设（人事处）、国际化建设（国际事务处）、人

30

才培养（研究生培养：研究生院，本科生培养：教务处）、信息化建

设（信息办）、设备添置或更新（实验设备处）、基础修缮及后勤保

障（基础修缮：房产处，后勤保障：后勤集团）、实验室建设（实验

设备处）。由归口管理部门对各类事项的目的、方案的可行性、计划

的科学性及金额的合理性综合立项评审，并成立评审小组组织评审，

有必要的还可委托外部专家或机构等第三方进行评审。

4. 加强监督检查

审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监

督检查具体内容有：是否落实预算编制责任；是否按有关政策要求和

预算管理规定科学编制预算；是否落实各项审批、批复制度；预算编

制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活

动是否脱节。

二、预算执行监督与分析

（一）基本要求

为进一步加强单位预算执行控制，明确预算执行中各部门的责

任，提高资金使用效益和管理水平，应依据《财政部关于进一步做好

预算执行工作的指导意见》和上级主管部门要求，按照批复的预算经

过目标分解，审批下达至各二级部门（学院）后，确保预算严格有效

执行。

（二）控制目标

1． 经费使用部门根据批复的预算安排各项收支，严格按照批复

的预算金额和用途安排各项支出，确保预算严格有效执行。

2． 建立预算执行分析机制，定期通报各二级部门（学院）预算

执行情况，提高预算执行的有效性。

3． 建立重点项目支出绩效跟踪机制，保障项目绩效目标的实现。

按照“先有预算、后有支出；没有预算、不得支出”的原则严格执行，

杜绝无预算、超预算支出等问题。对预算执行中发现的问题应及时解

决和改进。

（三）业务流程

1.人员经费和日常运行经费根据“二下”批复额度，按月编制用

31

款计划并通过预算编审系统报送上海市财政，根据审批的用款计划安

排经费支出。

2.项目经费在项目启动前，由各二级部门（学院）将项目实施方

案及经费使用情况报相关职能部门审批后启动项目，对于重大项目还

需通过“三重一大”项目相关审批程序后才能启动项目；项目实施过

程中，根据涉及的业务内容按照相关业务控制流程使用项目经费，每

季度编制有关项目用款计划并通过预算编审系统报送上海市财政局，

根据审批的用款计划安排项目支出。

（四）主要风险

未按规定的额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意

无序，产生无预算支出、超预算支出等情形。

（五）主要控制措施

1． 落实预算执行进度责任制

人员经费预算执行进度，由人事处与财务处根据预算批复和每月

实有人数及有关工资发放标准共同落实；公用经费预算执行进度由财

务处和各二级部门（学院）根据预算批复以及各二级部门（学院）需

求共同落实；项目经费预算执行进度由财务处和项目实施单位根据预

算批复及工作进展情况具体落实。

2． 采用有效方法确保预算执行的严肃性、科学性

（1）明确预算执行方式。

预算执行方式分为三种：一是直接执行，适用于在预算内部审批

下达阶段已经明确预算指标、支出标准和支出方向的业务事项，如支

付物业费、水电费等。各二级部门（学院）严格按照预算指标、支出

标准和支出方向使用，财务处在支付款项前应当加强支付审核控制。

二是依申请执行，适用于预算总额确定但具体内容需随着工作开展逐

步明确的业务事项（如部分委托业务等专项经费）和支出金额不明确

的业务事项（如突发事件等）。采取一事一议的方式，由事项实施部

门提出预算额度申请和预算执行申请，经相关批准后方能支出。三是

政府采购执行，适用于按照政府采购有关政策规定、政府采购预算和

计划，经办理政府采购相关审批程序后方能支付的款项。

32

（2）加强对预算执行申请的审核。

对依申请执行业务事项，各二级部门（学院）必须在确定的预算

额度下提出执行申请。对预算执行申请额度超过执行预算指标的，各

二级部门（学院）应当先申请预算调整，增加可执行预算指标后，再

提出预算执行申请。

3． 建立预算执行监控机制

财务处和各二级部处（学院）应加强沟通，运用财务信息和其他

相关资料对各二级部处（学院）预算执行情况进行监控，及时发现和

纠正预算执行中的偏差，对重大预算项目，财务处应跟踪实施进度和

完成情况。

4． 建立预算执行分析机制

财务处应定期通报各二级部处（学院）预算执行情况，分析预算

执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。

5． 加强监督检查

审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监

督检查具体内容有：是否落实预算执行责任；是否严格按照预算执行

进度使用各项经费，是否年底突击花钱；是否建立预算执行的分析和

沟通机制。

三、预算调整

（一）基本要求

预算调整是指经过批准的预算，在执行中因特殊情况需要增加支

出或者减少收入的变更。预算调整包括申请追加新的项目、申请追加

已批准项目的预算资金、申请已批准项目间预算资金的调剂使用等。

预算调整事项应符合学校的发展规划、年度重点工作任务，必须使资

金利用效益更高、更优。

（二）控制目标

预算调整控制是对预算调整环节的控制，保证预算调整依据充

分、方案合理、程序合规。

（三）业务流程

各二级部门（学院）提出预算调整方案，经各二级部门（学院）

33

主要负责人审核后报相关职能部处审核。财务处负责统筹安排预算调

整项目，财务处预算管理人员具体负责预算调整工作。

1．部门预算总额内调整

（1）项目调整，是指一级项目内容的变化或金额的增减（人员

经费、公用经费视作一级项目）。在年度预算执行中，每个项目只

能进行一次项目调整。项目调整经各二级部处（学院）主要负责人

审核后需报相关职能部处主要负责人审批，再由财务处审核后进行

项目调整。

（2）指标调整，是指一级项目内容和金额不变的前提下，其二

级项目构成内容的变化或金额的增减，以及经费拨付方式、政府采购

形式、政府采购方式、支出功能科目等构成预算指标的要素变化。主

要包括：二级项目构成的新增或取消、二级项目构成之间预算金额的

相互调剂。指标调整经各二级部处（学院）主要负责人审核后报相关

职能部处主要负责人审批，再由财务处审核后进行指标调整。

（3）明细调整，是指二级构成项目内容和金额不变，以及经费

拨付方式、政府采购形式和方式、支出功能科目等构成预算指标的要

素不变的前提下，其三级明细内容的增加或减少并相应修改已有的明

细数据。明细调整由各二级部处（学院）主要负责人审核后，经财务

处审核后进行明细调整。

2．预算追加

预算追加是指年度预算执行中，因发生确需安排的新增支出必须

追加当年度的预算。预算追加经各二级部处（学院）和相关职能部处

主要负责人审核后，报分管校领导和总会计师审批，重大项目还需按

照“三重一大”规定程序进行审批后才予以追加预算。

（四）主要风险

预算调整依据不充分、方案不合理、审批程序不严格，可能导致

预算调整随意、频繁，失去预算的权威性和约束力。

（五）主要控制措施

1． 落实责任

项目经费的调整由项目实施部门负责；公用经费支出预算、政府采

34

购预算的调整由财务处负责；人员经费支出预算的调整由人事处负责。

2． 采用有效方法确保预算调整的合理性、严肃性。

编制年度预算前应对全年工作进行充分预测和详细规划，明确项

目名称和预算经济指标列支内容。年中开展的新增工作或新设立的项

目，在预算调整前需结合年初预算，再研究预算调整方案。

3． 加强部门间沟通协调。

各二级单位提出项目预算调整方案应与财务处加强沟通，财务处

应在年度预算内通盘考虑。

4． 加强监督检查

审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监

督检查具体内容有：是否落实预算调整责任；预算调整是否合法合规；

预算调整的审批程序是否符合规定。

四、决算及绩效管理

（一）基本要求

应当加强决算和预算绩效管理管理，确保决算真实、完整、准确、

及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预

算与决算相互反映、相互促进的机制。建立“预算编制有目标、预算

执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”

的全过程预算绩效管理机制。

（二）控制目标

决算真实、完整、准确、及时，决算分析工作全面有效、决算分

析结果与学校预算相互反映、相互促进。通过对财政资金使用和管理

合规性进行评价，对财政资金使用的经济效益和社会效益进行评价，

将预算安排、执行效率和实施效果挂钩，发挥预算约束与激励功能、

强化预算执行结果、提高资金使用效率、确保预算目标。

（三）业务流程

1. 财务处部署年终结账和决算工作。

2. 财务处负责单位年度财务收支决算工作。

3. 财务处将决算报告报总会计师和校长审批。

4. 财务处将决算报告按规定程序报送市教委、市财政。

35

（四）主要风险

未按规定编报决算报表，不重视决算分析工作，决算分析结果未

得到有效运用，单位预算与决算相互脱节等。未按规定开展预算绩效

管理，评价结果未得到有效应用等。

（五）控制措施

1.落实岗位责任制，做好决算报表编报和分析准备工作。

财务处应当合理设置决算报表的编制岗位、审核岗位和分析岗

位，落实岗位责任制。

2.落实决算报表编制和分析责任。财务处根据上海市财政的决算

编制要求从会计信息系统提取相关信息编制决算报表和分析报告。

3.建立决算工作培训机制，确保相关工作人员及时掌握决算报表

的编制要求。

要建立健全决算报表编制、审核和分析的工作制度，规范工作程

序，提高决算工作质量。

4.加强决算数据分析和运用

通过加强决算分析工作，分析预算执行情况、资金和实物资产的

使用情况，针对存在的问题提出改进建议，建立决算与预算有效衔接、

相互反映、相互促进的机制，进一步提升内部管理水平，提高财政资

金使用效益。

5.加强监督检查

审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监

督检查具体内容有：是否按规定编报决算报表；决算报表是否经规定

的审批权限审批；是否进行决算分析工作，决算分析结果是否得到有

效运用，单位预算与决算是否相互脱节等。

36

第四章 收支业务控制

第一节 收支业务分析

一、收支业务描述

事业单位的收支业务分为收入和支出业务。事业单位的收支业务

与资金流转密切相关，是单位运行中的核心业务之一，也是内部控制

的管控重点。

收入是指学校及下属各单位开展教学、科研及其他活动依法取得

的非偿还性资金，包括政府拨款收入、上级补助收入、事业收入、经

营收入、附属单位上缴收入、其他收入。各类收入业务应合法合规，

及时入账，需上缴财政的应及时足额上缴。

支出是指学校开展教学、科研及其他活动发生的资金耗费和损失，

具体包括事业支出、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出和

其他支出。学校应制定支出管理制度，建立健全支出执行机制，各项支

出符合相关规定，原始凭证合法有效，会计核算准确，财务报告真实。

二、业务的主要风险

（一）收入业务的主要风险：

1．收入业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未实现相互分离，

导致错误或舞弊的风险。

2．收入收取业务分散在各个业务部门，缺乏统一管理和监控，

导致收入金额不实、应收未收或者私设“小金库”的情形时有发生。

3．票据、印章管理松散，存在收入资金流失的风险。

（二）支出业务的主要风险：

1．支出业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未实现相互分离，

导致错误或舞弊的风险。

2．支出事项未经过适当的事前申请、审核和审批，支出范围及

开支标准不符合相关规定，可能导致预算执行不力甚至发生支出业务

违法违规的风险。

3．报销时单据审核不严格，存在使用虚假票据套取资金的风险。

4．资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国

37

家有关政策规定，可能导致违规风险。

（三）货币资金的主要风险：

1．未实现不相容岗位相互分离，出纳人员既办理资金支付又负

责账务处理；由一个人保管支付款项所需的全部印章，可能导致货币

资金被贪污挪用的风险。

2．货币资金的核查控制不严，未建立定期、不定期抽查核对库存

现金和银行存款余额的制度，可能导致货币资金被贪污挪用的风险。

3．未按照有关规定加强银行账户管理，出租、出借账户，可能

导致单位违法违规或者利益受损的风险。

4．未建立健全票据管理程序和责任制度，对各类票据的申领、

启用、核销、销毁缺乏明确的规定，未建立票据管理台账，可能导致

票据管理混乱。

5．未设置专人对票据进行登记管理，可能导致票据丢失、相关

人员发生错误或舞弊的风险，造成资金损失。

三、控制要求

（一）收入业务的控制要求：

1．建立健全学校内部收入管理制度；

2．合理设置收入业务岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收

款、会计核算等不相容岗位相互分离。

3．对收入业务实施归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账，

确保各项收入应收尽收，及时入账；

4．严格执行“收支两条线”管理，及时足额上缴国库或财政专

户，不得以任何方形式截留、挪用或者私分；

5．加强对票据和印章的管控，明确票据专人、专账、专柜管理，

不得违反规定转让、出借、代开、买卖各类票据，不得擅自扩大票据

适用范围、不得开具虚假票据。

（二）支出业务的控制要求：

1．建立健全学校内部支出管理制度，确定单位经济活动的各项

支出标准，明确支出报销流程；

2．合理设置支出业务岗位，明确关键岗位的职责权限，确保支

38

出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不

相容岗位相互分离；

3．加强支出事前申请控制，应在业务活动前履行事前申请程序，

经审核通过再去开展相关业务；

4．加强支出审批控制，严格执行规定的开支范围及开支标准，

严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等有关规定；

5．加强支出审核控制，全面审核各类票据，确保票据来源合法、

内容真实、使用正确；

6．加强支付控制，明确报销业务流程，按照规定办理资金支付

手续，严格按照公务卡使用和管理规定办理业务；

7．加强对支出核算和归档控制，按照国家统一的会计制度的规

定进行会计核算，并将与支出业务相关的会计凭证、文件及其他资料

及时归档、妥善保管，严防毁损、散失、泄密或不当使用；

8．加强对支出业务的分析控制，单位应定期分析支出情况，通

过编制支出业务分析报告为学校领导的管理决策提供信息支持。

（三）货币资金的控制要求：

1．建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，确保不

相容岗位相互分离；

2．加强现金管理，按规定限额存放现金，按时结账与定期清查，

保证账实相符、账账相符；

3．加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开

立、变更和撤销银行账户。

4．对银行账户进行动态监控，定期核对银行对账单，确保银行

账户与实际相符。

5．财务印章分人保管，严禁一人保管所有支付印章。网银支付

密码定期更换，防范网上银行支付风险。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位：

财务处是收支业务的归口管理部门，负责对本单位各项收入根据

资金性质进行确认，并对分散在各业务部门的收费进行归口管理并进

39

行会计核算，严禁设立账外账，确保各项收入应收尽收、及时入账；

负责确定学校经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规

定办理各项支出事项。

收支业务的关键岗位：学校领导，分管财务的主管领导；财务处

负责人，财务处的会计岗位，财务处的出纳岗位；各二级单位和学院

的主要负责人、负责预算业务和财务报销的工作人员。

（二）主要控制环节和表单：

收支业务的主要控制环节：收支管理制度制定、收支管理制度执

行、支出事项申报、报销与核算、银行付款结算。

收支业务的主要表单：缴款单、报销支款单、会议费申请审批单、

市内出差费结算单、国内差旅费报销单等。

第二节 支出业务控制流程

支出是指学校为保障单位各部门正常运转和完成各项工作任务

所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出，基本支出又分

为人员经费支出和公用经费支出，公用经费支出又包含日常公用、公

务接待、公务用车、公务出国、培训费（含出国培训）、会议费、差

旅费、修缮费、学生经费、其他项目等经费支出。

一、基本支出（人员经费支出）

（一）基本要求

人员经费支出是指维持学校正常运转且可归集到个人的各项支

出。人员经费的标准要按照有关规定，根据人员的岗位、职称、职级、

绩效等发放。

人事处负责职工工资薪金的标准制定、数据修改；财务处负责工

资薪金的发放，个人所得税扣缴和公积金的缴纳。

（二）控制目标

1．确保学校教职工工资薪金的正常按时发放。

2．确保学校教职工社保金、公积金及个人所得税等及时缴纳。

（三）业务流程

1．5日财政工资发放：

40

编制人员情况表

（人事处）

按照工资标准制

定薪酬（人事处）

发放工资、缴纳

税费和社会保障

缴费（财务处）

区分在编、在岗、休假

的人员情况。

开始

结束

根据工资标准计算薪

酬。

根据工资标准扣缴个人

所得税和社会保障缴

费；发放实际工资。

（1）每月15日之前人事处劳资科提供经审核盖章的人员变更表、

在职职工发放汇总表、四金情况表、长休人员表，并在学校SAP系统

中完成信息修改。

（2）财务处管理科根据劳资科提供的信息，在上海市财政业务

处理平台中进行工资信息导入修改，完成数据调整后在平台上分送劳

资科科长和财务处处长审核。

（3）管理科根据审核后的信息，分别完成财政直接支付部分和财

政授权部分工资银行发放，并完成代扣代缴个人所得税和公积金业务。

（4）财务处根据劳资科填报的支款单，向社会保障部门缴纳各

种社会保障缴费。

具体流程详见工作流程图：

图 基本支出（人员支出）业务流程

2．20日绩效工资的发放：

每月15日之前，各二级单位、学院在学校校内绩效工资网上申报

系统完成数据上传，并打印发放明细，经劳资科审核盖章后交财务处

管理科。

管理科根据系统中各单位上传信息，完成薪金扣税管理等流程，

经分管副处长审核后，导出数据发送银行，完成发放。

41

具体流程详见工作流程图：

3.薪酬的发放

薪酬是指学校各二级单位、学院和项目负责人支付给部门或项目

中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和项目组临时聘用人

员等的劳务性费用。

各二级单位、学院和项目负责人在学校薪酬网上申报系统完成数

据上传，并打印发放明细，经财务处审核处理后发放。

具体流程详见工作流程图：

确定发放人员（各二级单

位、学院）

按照绩效标准上传薪酬

（各二级单位、学院）

发放 20 日绩效、缴纳税费

（财务处）

区分在岗、休假的人员

情况。

开始

结束

根据绩效标准计算。

根据 20 日绩效标准扣

缴个人所得税。

确定发放人员（各二级

单位、学院）

按照绩效标准上传薪酬

（各二级单位、学院）

发放 20 日绩效、缴纳税

费（财务处）

区分在岗、休假的人员

情况。

开始

结束

根据绩效标准计算。

根据 20 日绩效标准扣

缴个人所得税。

42

（四）控制措施

1．人事处根据国家和学校规定，制定相关人员5日财政工资、20

日绩效工资标准，并核定各二级单位和学院的绩效总额。

2．财务处根据人事处劳资科5日财政工资数据、各二级单位和学

院上传的20日绩效、薪酬及时发放，并代扣代缴个人所得税。

3．人事处、财务处和各二级单位学院就工资薪金发放建立定期

沟通机制。

二、公用经费支出

公用经费支出又包含日常公用、公务接待、公务用车、公务出国、

培训费（含出国培训）、会议费、差旅费、修缮费、学生经费、其他

项目等经费支出。

（一）基本要求

1．日常公用经费支出，用于本单位维持正常运转，包括水、电、

燃气、办公等日常业务支出。日常公用经费由使用部门负责提出用款

申请，经学校年度预算安排，财务处按照部门预算进行审核支付。超

范围、超额度的日常公用经费支出，由使用部门提出经费申请，经财

务处提出意见报分管校领导审批。

2．公务接待经费是指学校按照规定接待来访宾客的各类费用支

出，包括餐费、住宿费、交通费等。公务接待按照《上海大学国内公

务接待管理办法》规定的接待要求、标准，坚持有利于学校事业发展、

务实节俭、简化礼仪、高效透明的原则，不得组织旅游和公务活动无

关的参观等活动，公务接待需严格执行“一事一议”的经费报销规定。

3．公务用车经费支出是指为保障学校公务活动的正常进行，由

学校按规定购置车辆、维护运行车辆的费用支出。按照国家和上级有

关公务用车管理办法购置车辆，加强公务用车管理，严格执行公务用

车使用范围和费用支出标准。

4．公务出国经费支出是指本校师生出国、赴港澳台地区的国际

旅费（含保险）、住宿费、伙食补助费、公杂费、签证费、护照费等。

公务出国严格按照学校因公出国流程审批，经费预算统一归口国际事

务处管理，费用严格按《上海大学用汇申请报销管理办法》规定的支

43

出范围和标准执行。

5．培训（含出国培训）是指本校教职员工根据工作需要参加的

岗位培训、任职培训、业务培训等。经费是开展培训直接发生的各项

费用支出，包括住宿费、伙食费、培训场地费、讲课费、培训资料费、

交通费、其他费用，费用支出依据学校统一的支出范围和标准执行。

6．会议费是指学校单独或联合主办、举办或承办的各类工作、

业务会议以及组织的各类活动（以下简称会议）所发生的费用。会议

费开支范围包括会议住宿费、伙食费、会议室租金、交通费、文件印

刷费、医药费等，费用支出依据《上海大学会议费使用管理办法》制

定的支出范围和标准执行。

7．差旅费分为市内差旅费和国内差旅费，市内差旅费是指在上

海市内出差发生的交通、住宿、伙食补贴等费用，国内差旅费是指离

开上海市在国内开展调研、参加会议、培训等活动所必需的费用。其

开支范围包括城市间交通费、住宿费、伙食补助费、会务费等，费用

支出依据《上海大学国内差旅费管理办法》执行。

8．大型修缮项目是修缮经费总额在五十万元以上的费用支出，

指管理房屋、建筑物等维修所发生的人工、材料及费用支出，以及不

够基建立项的零星土建工程费用。修缮项目执行预申报制度，项目决

算支出需提供已有上级明确规定审计机构的审计报告或学校审计处

委托送审的审计机构的审计报告。

9．学生经费是指为培养学生而发生的经费支出，包括学生奖学

金、帮困资助经费、学生活动费等。学生奖学金包含本科学生奖学金

和研究生奖学金，学校每年按事业收入总额4%--6%比例计提学生奖助

学金，奖学金支出按学工办和研究生院奖学金发放管理办法执行，帮

困资助经费按学校相关帮困资助管理办法执行。

10．其他项目支出是指学校为完成特定的工作任务而发生的支

出。其他项目支出的使用要按照批准的项目和用途使用，保证专款专

用、实行单独核算，加强检查监督，保证项目支出的合理使用，提高

项目资金的使用效益。各职能处室和二级单位负责本部门项目支出经

费的用款申请、执行，财务处负责对用款计划的复核、执行进度跟踪，

44

各职能处室和二级单位的分管领导负责项目支出经费申请、执行检查

情况的审批工作。

（二）控制目标

1．公用经费支出符合国家和学校相关法律法规的规定，包括开

支范围和标准等。

2．公用经费支出符合学校规定的程序与规范，审批手续完备。

3．公用经费支出业务真实、合理。

（三）业务流程

1．各职能处室和二级单位发生公用经费支出，经办人应按费用

报销流程规定办理报销手续。

2．财务处在部门预算范围内予以报销，凭相关原始凭证进行会

计核算。

具体流程详见工作流程图：

经费使用部门

（人）提出付款或

报销申请

填报报销支款单；明确业务

事项；付款方式。项目负责

人、部门负责人审批。

开始

对支出经费的预算、原始

票据和付款方式等进行审

核。

结束

财务处进行账务

处理

及时、准确入账。

财务处付款或报

销

严格按照保销规定，进行

国库集中支付、转账、公

务卡保销、现金报销等。

财务处进行报销

审核

45

（四）控制措施

1．建立健全各项业务支出的规章制度。

2．确定各项支出事项的开支范围和开支标准，严格按预算管理

的要求支出，未作预算安排需要按相应的预算调整流程处理。基本支

出与项目支出要严格区分，项目支出内容是否与类款项一一对应。

3．严格审批报销程序，各项审核审批手续齐全规范。

4．加强审计监督。

三、支出费用报销

（一）基本要求

学校要合法合规安排各项收支，节约使用各项资金，提高资金的

使用效益。学校的经费报销或付款，可以按照国库集中收付制度的规

定进行支付、公务转账、采用公务卡保销和现金保销等方式。

1．国库集中收付制度是指由财政部门代表政府设置国库单一账户

体系，所有财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的

制度。国库集中收付制度分为财政授权支付和国库直接支付两种形式：

财政授权支付应按照《上海市市级财政资金国库集中支付管理办

法》核定的用款计划，由预算单位自行开具支付令，通过国库单一账

户体系将资金支付到收款人（商品、服务和劳务供应商）或用款单位

的账户。

国库直接支付是指按《上海市市级财政资金国库集中支付管理办

法》核定的用款计划，由市财政局开具支付令，通过国库单一账户体

系，直接将财政资金支付到收款人（商品、服务和劳务供应商）或用

款单位账户。

2．公务卡是指预算单位职工所有的，可以用于本单位日常公务

支出和财务报销的个人信用卡。

经费使用部门负责经费转账或国库集中支付申请，经费使用人负

责公务卡的报销申请。经费使用部门负责人和分管领导对付款及报销

申请进行审批。财务处负责财政支付系统管理、财政授权支付的申请

和国库直接支付的申请审核。

（二）控制目标

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各项支出取得的原始凭证符合相关规定，相关资料完整，审批手

续完备。

确保货币资金和相关印章的保管和使用符合国家有关法律法规

的规定。账实相符，银行、出纳和会计三方账务调节平衡，确保单位

资金安全，避免发生资金被贪污和挪用等情况。

（三）业务流程

1．各职能部门根据实际发生的支出事项及时取得相关原始凭证

和资料，由经办人及时填写报销单据，并附原始凭证和资料，经部门

主要负责人审核后，有归口部门的交由归口部门审核，经归口部门主

要负责人审核后，报财务处审核。无归口部门的直接交由财务处审核。

2．财务处会计岗位审核相关原始凭证。对不真实、不合法的原始

凭证不予接受；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并按要求

更正、补充。超过财务处审核的报销限额，应审核后报分管校领导审批。

具体流程详见工作流程图：

经费使用人网上

提交报销单

财务处会计审核

付款或转账

正确填写报销单。

开始

原始凭证的真实合理、合法合规

审核；报销和付款的依据充分。

严格按照规定，进行国库集中支

付、转账、公务卡、现金报销等。

结束

出纳记录日记账 及时、准确入账。

47

3．财务处出纳根据批准的报销申请费用支付方式。财政授权支

付部分，在预算管理系统中录入相应收款人信息，匹配相关计划额度，

打印银行票据，加盖银行印鉴章后交银行支付款项。支付给相关单位

的款项，应通过银行转账方式支付。支付给个人的款项，凡超过单位

限定金额的，应当使用公务卡结算；不超过限定金额及无刷卡条件支

付的部分可以现金报销。财政直接支付部分，填写财政直接支付申请

单据，经财务负责人签字审核并加盖财务处公章后，连同相关原始凭

证复印件，上报市教委审核；主管部门审核后报市财政局审批；市财

政局批准支付相应款项并按月下发《入账通知书》。

4．报销费用支付后，出纳凭相关原始凭证登记日记账。出纳应

定期核对零余额账户，确保零余额账户与预算系统授权支付统计表相

应额度情况相符。定期核对银行存款账户，确保银行存款账户余额与

银行对账单相符。定期盘点现金，确保库存现金与日记账账实相符。

（四）控制措施

1．建立健全支出业务各项规章制度、不相容岗位分离和货币资

金业务的岗位责任制，明确各岗位职责权限，确保不相容岗位相互分

离、制约和监督。

2．加强对各类票据的审核，确保凭证来源合法、内容真实、金

额正确、审批手续齐全。

3．严格按规定办理资金支付手续；及时登记账目，及时核对账

目；做到日清月结，账账、账实相符。

48

第五章 采购和政府采购业务控制

第一节 政府采购业务分析

一、采购业务描述

采购，是指以合同方式有偿取得货物、服务、工程的行为，包括

购买、租赁、委托、雇用等。采购货物，是指采购各种形态和种类的

物品，包括仪器设备、原材料、图书、家具等。采购工程，是指建设

工程，包括对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修

缮等。采购服务，是指除货物和工程以外的其他采购对象，包括物业

管理、信息技术、审计、会计服务等。

符合政府采购规定的各类采购，应遵守政府采购的规定。具体而

言，政府采购是指事业单位使用财政性资金，按照《中华人民共和国

政府采购法》和《上海市政府采购管理办法》规定的集中采购目录以

内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采

购目录和采购限额标准由上海市财政局制定。

学校应当明确相关岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审

批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗

位相互分离。可由实验设备处作为政府采购货物和服务归口管理部

门。财务处负责对采购金额、预算执行等环节进行审核。

二、业务的主要风险

1．未编制采购预算，采购计划安排不合理，未详细掌握单位对

资产的实际需求和相关配备标准，可能导致资产配置闲置或浪费。

2．通过“化整为零”等方式规避政府采购，规避政府采购监督，

可能导致采购业务违法违规。

3．未采用恰当的招标方式，或者在招投标中存在不规范甚至违

法、舞弊等问题。

4．供应商选择不当，采购方式不合理，招投标或定价机制不科

学，采购审批不规范，可能导致舞弊行为或遭受欺诈。

5．采购验收不规范，付款审核不严，可能导致实际接受物资与

采购合约有差异、资金损失或信用受损。

49

6．工程项目无可行性研究或者可行性研究流于形式，可能导致

浪费财政资金。

7、 设计方案不合理，设计不周全，可能影响工程项目质量或造

成安全隐患。

8、 未严格执行当年度集中采购目录范围和采购限额标准，通过

压低等方式规避政府采购，施工过程中再追加预算，可能导致采

购业务违法违规。

9、 招标过程中未做到公平、合理，施工单位资质不符要求或挂

靠、冒用他人名义投标；未采用恰当的采购方式，或在招投标中

存在违法违规行为，可能导致舞弊行为。

10、 施工现场控制不当，施工材料以次充好，可能导致工程质量

低劣；施工监理不到位，可能导致施工安全隐患。

11、 竣工验收不规范，把关不严，可能导致交付使用的工程质量

不过关。

12、 竣工财务审计流于形式，可能导致竣工决算失真。

三、控制要求

1．建立完善的仪器、材料采购内部管理制度，明确采购业务的

内部实施机构，明确各参与部门和人员的职责。

2．根据学校的有关规定编制采购预算，合理安排采购计划。

3．严格执行《中华人民共和国政府采购法》等法律法规，保证

应当纳入集中采购的项目都履行集中采购程序。

4．规范招投标行为，规范采购验收程序。

5．验收和资产移交合法合规。

6．会计核算确定，档案管理完备。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

实验设备处是仪器设备、材料等货物和服务类采购业务的归口管

理部门，图书馆是图书采购业务的归口管理部门，后勤集团是办公家

具采购的归口管理部门，基建处、延长校区指挥部是工程类采购业务

的归口管理部门。归口管理部门负责对本单位各类物资、服务及工程

50

采购工作进行统筹、组织和管理，按照需求合理、程序规范的方式进

行采购。各二级单位负责本部门各类物资、服务和工程采购的申请、

论证工作。

政府采购业务控制的关键岗位包括：各预算单位的采购预算编制岗

位；实验设备处的采购审核岗位、采购执行岗位、合同审核岗位、验收

岗位、入库入账岗位等；财务处的采购付款岗位、会计记录岗位等。

涉及工程采购时，关键岗位还包括：立项：由集团总经理，各校

区综合办主任，物业中心主任（集团副总经理）和物业中心副主任组

成；管理小组：由物业中心主任为组长，物业中心副主任为副组长，

预算员和若干组员组成；现场管理：根据项目情况由管理小组商定直

接委派。

（二）主要控制环节和表单

采购业务包括的主要控制环节包括：采购制度的制定、采购申请、

采购审批、采购合同签订、采购过程控制、采购付款。采购预算的编

报及批复、采购需求制定、采购方式确定、招投标管理、合同备案、

验收与款项支付。

涉及工程采购时，主要环节还包括：工程采购项目立项和可行性

研究、工程设计、工程施工、工程建设政府采购招投标、工程竣工和

决算、工程审价和监理。

采购业务的主要表单：固定资产申请审批表、委托招投申请表、

服务类采购申请表、材料申购单、中小修项目申报和审批单、合同审

批表等。

第二节 采购业务控制流程

一、购置货物

（一）基本要求

“采购业务—购置货物”控制，指学校为了开展日常教学、科研

活动需要，在财政监督前提下所采购货物业务的过程中，通过委托采

购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的直接

采购等管理模式实现对货物的购买。学校可以根据采购对象，明确管

51

理职责。

涉及信息化建设的货物采购，由信息化工作办公室统筹学校的信

息化建设的物资采购需求，各预算单位根据信息化建设要求报送需

求；财务处审核经费预算；实验设备处组织采购，与信息化工作办公

室一同组织验收。

不涉及信息化建设的货物采购，由上述职能部门作为归口管理部

门。由各预算部门根据业务需要，报送采购需求；财务处审核经费预

算；上述归口管理职能部门组织采购、验收。

（二）控制目标

1．采购计划符合年度采购预算。

2．严格执行政府采购法、合同法等法律法规，保证采购程序、

采购方式合法合规。

3．采购、验收程序规范，岗位有效分离。

（三）业务流程

采购货物一般要经过采购准备，采购申请，确定采购方式，进行集

中采购或分散采购，与供货方签订购置合同，验收入库和付款等环节。

1．采购准备

各预算单位根据业务需要提出采购需求后报财务处，财务处审核

采购预算。集市转集中等报批手续由财务处向市财政部门申请报批。

实验设备处按照年度政府采购集中采购目录范围和采购限额标准以

及财政批复实施采购。其中，属于信息化设备的采购，还应由信息化

工作办公室审核。

2．采购实施

（1）集中采购

①确定社会采购代理机构

货物集中采购由实验设备处委托市政府采购中心代理采购。

②确定采购方式

电子集市采购：采购的货物属于年度政府采购集中采购目录范围

内集市采购的，由市政府采购中心定期招投标后在政府采购网上发

布，按照协议采购网上供货，由实验设备处实行电子集市竞价采购；

52

属定点采购的，由实验设备处实行电子集市直购方式采购。

非电子集市采购：采购的货物属于年度政府采购集中采购目录范

围内非集市采购的，由实验设备处委托市政府采购中心代理采购。

其中：采购的货物预算金额在规定限额以上的，由实验设备处委

托集中采购机构组织公开招标采购，相关招投标手续由集中采购机构

代理。采购货物预算金额在规定限额以下的，由实验设备处委托集中

采购机构组织非招标采购方式采购，相关手续由集中采购机构代理。

③申请采购方式变更

a.未经公开招标而直接申请变更采购方式的：

达到公开招标数额的货物采购，未经公开招标而需要变更采购方

式的，由实验设备处会同财务处提出采购变更方式意见，上报分管校

长审批。经领导审批后，由财务处上报财政主管部门批准后会同实验

设备处实施采购。

拟采用单一来源方式采购的，应按照规定进行公示，并在公示通

过后，由财务处将公示材料与上述材料一并报送财政主管部门。

b.达到公开招标数额标准的货物采购项目，公开招标失败后申请

变更采购方式的：

如公开招标发生流标的：由实验设备处会同财务处组织从政府采购

专家库中抽取相关专家组，请专家对招标文件中是否有不合理条款进行

评审；经专家评审后，由实验设备处和财务处报分管校长审核同意后，

由财务处将采购方式调整意见上报财政主管部门审批；经财政主管部门

审批后，由实验设备处按审批同意后的采购方式组织实施采购。

如公开招标发生废标的：由实验设备处会同财务处根据专家评审

意见，将采购方式调整申请上报分管校长审批，并报经财政主管部门

审批。经财政主管部门审批同意后，由实验设备处组织实施采购。

（2）分散采购

①确定社会采购代理机构

实验设备处通过公开招标的方式招标入围采购代理机构。

②确定采购方式

采购的货物属于政府采购集中采购目录范围以外，且预算金额在

53

规定的公开招标限额(200万元)以上的，委托采购代理机构组织公开

招标采购，相关招投标手续由采购代理机构代理。

采购的货物属于政府采购集中采购目录范围以外，且预算金额在

规定的公开招标限额（200万元）以下的，同时其采购货物的单项或

批量预算金额超过我校规定的招标限额的，委托采购代理机构按项目

特点采用相应采购方式采购，相关手续由采购代理机构代理。

③申请采购方式变更

分散采购发生采购方式变更的操作流程与集中采购相同。

（3）确定中标供应商

采购货物委托各级政府采购中心（或者其他采购代理机构）代理

的采购项目，根据采购活动过程评定产生的中标候选供应商，最终确

定中标供应商。

（4）直接采购

不属于政府采购范畴，且采购货物的单项或批量预算金额未达到

我校规定的招标限额(10万元)的，由实验设备处组织直接采购，预算

5万元以下可与供应商直接签订合同，预算5-10万元需货比三家采购；

3．合同签订

合同签订按照学校合同三级管理原则执行。

4．验收付款

在实施采购后，由用户单位和实验设备处共同验收供应商提供的

验收单据等相关资料，由财务处按付款流程审批付款。

如相关货物不符合采购要求的，由实验设备处负责协调供应商落

实采购要求，然后由财务处按付款流程审批付款。

具体流程详见工作流程图。

（四）控制措施

1．合理、科学编制年度采购预算。在全面掌握单位在用仪器设

备情况的基础上，编制年度采购预算。

2．制定明确的采购需求。包括采购货物名称、采购金额、采购

时限、资金来源等。所需采购的货物、服务需由实验室负责人审核并

报单位分管领导审核同意。

54

3．采购需求描述明确，严格按照年度集中采购目录范围和采购

限额标准，分别采取不同的采购方式进行采购。

4．采购过程管理。委托市政府采购中心或其他采购代理机构代

理公开招标和非公开招标的货物采购项目，参与采购活动的供应商数

量和评审专家人数应符合规定，采购过程各环节应符合公开、公平、

公正的原则，不得指定供应商为中标人。

5．款项支付。支付货款应提供采购申请表、采购合同、验收单

等相关审批材料。

二、购置服务

（一）基本要求

“采购业务—购置服务”控制，指学校为了开展日常教学、科研

活动需要，在财政监督前提下所采购服务业务的过程中，通过委托采

购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的直接

采购等管理模式实现对服务的购买。学校可以根据采购对象，明确管

理职责。

主要的购置服务有：车辆保险服务、车辆加油服务、车辆维修服

务、报表审计、预算绩效管理服务；印刷服务、文化艺术服务、体育

服务、会议和展览服务、会计服务、审计服务（报表审计除外）、资

产及其他评估服务、社会与管理咨询服务、合同能源管理服务、物业

管理服务、金融服务、空调、电梯的维修和保养；公路管理与养护（包

括道路、隧道、桥梁等日常养护服务）；信息技术服务、法律服务、

公共设施管理服务、社会服务、培训服务、课题研究、科技经纪。

（二）控制目标

1．采购计划符合年度采购预算。

2．严格执行政府采购法、合同法等法律法规，保证采购程序、

采购方式合法合规。

3．采购、验收程序规范，岗位有效分离。

（三）业务流程

采购服务一般要经过采购准备，采购申请，确定采购方式，进行集

中采购或分散采购，与供货方签订购置合同，验收和付款等环节。

55

1．采购准备

使用部门确定采购需求，制定服务具体要求、采购方式、预算经

费等。集市转集中等报批手续由财务处向市财政部门申请报批。

信息化服务项目采购由信息化工作办公室作为归口管理部门按

上述流程作采购准备。

2．采购实施

（1）集中采购

①确定社会采购代理机构

服务集中采购由实验设备处委托市政府采购中心代理采购。

②确定采购方式

电子集市采购：采购的服务属于年度政府采购集中采购目录范围

内集市采购的，由市政府采购中心定期招投标后在政府采购网上发

布，按照协议采购网上供货，由实验设备处实行电子集市竞价采购；

属定点采购的，由实验设备处实行电子集市直购方式采购。

非电子集市采购：采购的服务属于年度政府采购集中采购目录范

围内非集市采购的，由实验设备处委托市政府采购中心代理采购。

其中：采购的服务预算金额在规定限额（50万元）以上的，且属

于年度政府采购集中采购目录内的项目，由实验设备处委托集中采购

机构实施集中采购，相关手续由集中采购机构代理。

③申请采购方式变更

a.未经公开招标而直接申请变更采购方式的：

达到公开招标数额的服务采购，未经公开招标而需要变更采购方

式的，由实验设备处会同财务处提出采购变更方式意见，上报分管校

长审批。经领导审批后，由财务处上报财政主管部门批准后会同实验

设备处实施采购。

拟采用单一来源方式采购的，应按照规定进行公示，并在公示通

过后，由财务处将公示材料与上述材料一并报送财政主管部门。

b.达到公开招标数额标准的服务采购项目，公开招标失败后申请

变更采购方式的：

如公开招标发生流标的：由实验设备处会同财务处组织从政府采购

56

专家库中抽取相关专家组，请专家对招标文件中是否有不合理条款进行

评审；经专家评审后，由实验设备处和财务处报分管校长审核同意后，

由财务处将采购方式调整意见上报财政主管部门审批；经财政主管部门

审批后，由实验设备处按审批同意后的采购方式组织实施采购。

如公开招标发生废标的：由实验设备处会同财务处根据专家评审

意见，将采购方式调整申请上报分管校长审批，并报经财政主管部门

审批。经财政主管部门审批同意后，由实验设备处组织实施采购。

（2）分散采购

①确定社会采购代理机构

实验设备处通过公开招标的方式招标入围采购代理机构。

②确定采购方式

采购的服务属于政府采购集中采购目录范围以外，且预算金额在

规定的公开招标限额(200万元)以上的，委托采购代理机构组织公开

招标采购，相关招投标手续由采购代理机构代理。

采购的服务属于政府采购集中采购目录范围以外，且预算金额在

规定的公开招标限额（200万元）以下的，同时其采购货物的单项或

批量预算金额超过我校规定的招标限额的，委托采购代理机构按项目

特点采用相应采购方式采购，相关手续由采购代理机构代理。

③申请采购方式变更

分散采购发生采购方式变更的操作流程与集中采购相同。

（3）直接采购

不属于政府采购范畴，且采购货物的单项或批量预算金额未达到

我校规定的招标限额(10万元)的，由实验设备处组织直接采购，预算

5万元以下可与供应商直接签订合同，预算5-10万元需货比三家采购；

3．确定中标供应商

采购绿化养护服务委托市政府采购中心或具有政府采购代理资

格的其他采购代理机构，根据采购活动过程评定中标供应商。

4．合同签订

合同签订按照学校合同三级管理原则执行。

5．验收付款

57

在实施采购后，由使用部门验收，整理相关材料，由财务处按付

款流程审批付款。

具体流程详见工作流程图。

（四）控制措施

1．合理、科学编制年度采购预算。

2．制定明确的采购需求。包括服务明细、服务预算、服务时限、

经费来源等。由部门负责人审核并报学校相关部门落实项目经费。

3．确定采购方式。严格按照年度集中采购目录范围和采购限额

标准，分别采取不同的采购方式进行采购。

4．采购过程管理。委托市政府采购中心或其他采购代理机构代

理公开招标和非公开招标的货物采购项目，参与采购活动的供应商数

量和评审专家人数应符合规定，采购过程各环节应符合公开、公平、

公正的原则，不得指定供应商为中标人。

5．验收与款项支付。支付货款应提供采购申请表、采购合同、

验收单等相关审批材料。

6．加强监督检查。属于应报经市经信委审批的信息化服务项目

是否办理了报批手续。政府采购方式是否符合法律法规的规定。按照

政府采购信息公开要求，重点应监督检查公开招标公告、邀请招标资

格预审公告、中标公告、竞争性谈判采购公告等公告的政府采购信息。

三、购置工程

（一）基本要求

“采购业务—购置工程”控制，指学校为了开展日常教学、科研

活动需要，在财政监督前提下所采购工程业务的过程中，通过委托采

购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的直接

采购等管理模式实现对工程的购买。学校可以根据采购对象，明确管

理职责。

（二）控制目标

1．采购计划符合年度采购预算。

2．严格执行政府采购法、合同法等法律法规，保证采购程序、

采购方式合法合规。

58

3．采购、验收程序规范，岗位有效分离。

（三）业务流程

1．中小修项目的立项和审批

凡学校预算内后勤运行经费中的修缮项目，校物业中心根据每年

校财务资金预算范围，维修需求编制修缮计划，将修缮立项计划向学

校提出报告，内容包括修缮理由、项目名称、维修内容、经费概算和

具体的工期要求等，交立项小组讨论，并对所立项目进行确认，经集

团党政联席会议讨论，报主管校领导批准，经学校财务列入预算后，

由物业负责落实具体的实施计划。

2．合同管理

工程合同按程序经批准签字后，由物业留存，交财务处、审计处

备案。

（1）中小修项目（30万以下维修项目）的合同统一格式，由物

业中心起草格式合同（包含安全协议），经学校法务办审核。

（2）合同订立的内容及人工单价及费率等由管理小组同施工单

位协商决定。

（3）合同订立后开工前支付合同价款的30%，竣工验收后支付到

工程价款的70%，余款等工程审价结束后付清。（附格式合同样本）

3．资金管理

资金管理由物业管理中心主任同管理小组实施过程中的资金流管

理，制定资金管理目标和资金管理计划，控制支出、降低成本、防范

资金风险等措施。所有的资金流向需经中心主任、管理小组确认。

（1）管理小组建立各种资金管理规章制度，接受校财务处、审

计处和纪委的监督。

（2）管理小组根据项目进度计划、合同价款及支付条件，按规

定程序审批后实施，对项目资金的运作实行严格的监控。

（3）做好资金风险的防范，坚持做好项目的资金支出分析，进

行计划与实际对比，提高资金预测 ，降低资金使用风险的防范。

施工过程中由管理小组对该项目进行全过程跟踪控制造价。

4．工程项目竣工款结算、审计及资料归档

59

（1）施工单位在整个施工过程中应向物业上报工程进度情况，

工程竣工后，施工单位应及时编制工程结算书。竣工结算书应按物业

有关流程进行初审（交管理员审核-预算员审核-预决算主管），对工

程结算书中明显不合理取费或工程量、材料单价错误，各相关人员应

要求施工单位重新调整结算。

（2）物业中心将施工单位调整后的工程结算书送交审计处审价。

对于工程造价审核，审计处应委托相应资质的造价咨询单位进行。审

核过程由审计处组织，物业于以配合。

（3）物业应根据审计处或造价咨询单位出具的审计(价)报告与

施工单位结算工程款。

（4）工程竣工后，施工单位提供竣工相关资料交与物业，物业

收集相关资料后整理归档。

具体流程详见工作流程图。

60

附件1 仪器设备采购流程图

实验室管理科审核

是否进口设备

总金额<10万 单价≥10万单价<10万且

总金额≥ 10万

YES

总金额<10万 单价≥10万单价<10万且

总金额≥ 10万

NO

设备处处长

审核

主管校长审

核

设备处处长

审核

设备处处长

审核

主管校长审

核

设备处处长

审核

是否属于政府采

购列表

是否属于自购

范畴

D.11 / D.52等

是否委托设

备处采购

NO

YES

YES

NO

自行采购政府采购网上

进行集中采购

总金额≥ 10万

NO

零星采购 委托招标采购

YES

委托招标采购

NO

是否特别申请且

批准分散采购YES

YES

NO

委托外贸公司

采购

申请单位提交固定

资产申请审批单

单价≥5万进口设备论证 YES

NO

贵重仪器可

行性论证

贵重仪器可

行性论证

设备管理科审核付款

结束

开验收单

申购单位验收签字

实验室管理科审核

设备管理科结账

设备贴标签做卡

61

附件2 办公家具采购流程图

附件2 办公家具采购流程图

62

附件3 搬运服务流程图

63

附件4 绿化养护服务流程图

附件5 公共保洁服务流程图

绿化养护服务项目

按需求完成绿化养护明

细及预算

报学校相关部门落实项

目经费

根据预算金额采用不同的采购方式

预算〈5 万

零星采购 5 万≤预算〈10 万

货比三家采购

预算≥10 万

招标采购

使用部门自行选

择绿化养护供应

商并签订绿化养

护合同

使用部门通过货比

三家方式确定绿化

养护供应商并签订

合同

使用部门报实验设

备处按要求招标采

购确定绿化养护供

应商并签订合同

凭发票、合同到

校财务报销

凭发票、合同、报

价单等材料到校财

务报销

凭招标文件、合同、

发票到校财务报销

公共保洁服务项目

按需求完成公共保洁明细及预算

报学校相关部门落实项目经费

根据预算金额采用不同的采购方式

64

附件6 中小修项目申报流程图

不同意

使用单位的申请报告物业工作人员巡查后发现并反馈的问题

由各校区物业主管汇总，列出本年度中小修申报计划

现场勘察并进行可行性论证；做出列项项目预算

各校区物业主管科长复核

后勤集团审批

主管校长审批

编制工程量清单

根据项目情况决定是否招投标

签订施工合同或委托协议

组织招投标，确定施工单位

施工单位进场施工物业派专人监管或委派专业监理公司监管

竣工验收，结算清单交校审计处审计

备齐相关施工材料交校财务报账

否

是

中小修项目申报审批流程图

报告合格

报告不合格

同意

同意

不同意

结束

65

第六章 资产业务控制

第一节 资产业务分析

一、资产业务描述

学校的资产是开展业务的资金和物质基础。学校应当建立健全资

产内部管理制度，资产管理符合国有资产管理的有关规定。结合自身

业务特点，对资产实行分类管理和过程管理；明确相关部门和岗位的

职责权限，强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。

按照学校目前现状，资产控制主要涉及对货币资金、实物资产的

管理。货币资金由财务处归口管理；实物资产由各资产职能部门归口

管理。

二、业务的主要风险

1．货币资金

未按规定严格管理货币资金，存在货币资金被挪用和贪污等安全

风险。

2．实物资产

（1） 资产配置分析不到位，未编制预算或者按照资产购置标准

编制购置预算，可能造成资产搁置或重复配置。

（2） 未严格执行当年度集中采购目录范围和采购限额标准，通过

“化整为零”等方式规避政府采购，可能导致违法违规从事采购活动。

（3） 资产采购未履行应有的审批手续，新增资产验收程序不规

范，资产登记内容不完整，可能造成资产信息失真。

（4） 资产领用手续不严，可能造成资产使用效率低下，资产去

向不明或资产流失。

（5） 资产保管不善、使用不当，可能造成资产提前损坏和遗失。

（6） 资产处置未按照国家规定执行，可能造成资产处置行为不

合法、不合规或者舞弊情形。

3.无形资产

（1）资产管理职责不清，没有明确归口管理部门，没有明确资

产的使用和保管责任，可能导致资产、流失或被盗的风险；

66

（2）资产管理不严，资产领用、发出缺乏严格登记审批制度，

没有建立资产台账和定期盘点制度，可能导致资产流失、资产信息失

真、账实不符等风险。

（3）未按照国有资产管理相关规定办理资产的调剂、租借、对

外投资、处置等业务，可能导致资产资源浪费、资产流失、投资遭受

损失等风险；

（4）资产日常维护不当、长期闲置，可能导致资产使用年限减

少、使用效率低下的风险。

（5）对应当投保的资产不办理投保，不能有效防范资产损失的

风险。

三、控制要求

1．货币资金

确保货币资金和相关印章、票据管理和使用符合国家有关法律法

规的规定，银行账户的开立和管理符合国家有关规定；保证货币资金

安全完整，避免货币资金被盗窃、贪污和挪用等情况；账实相符，不

存在白条抵库等情况，确保银行、出纳和会计三方账务调节平衡；货

币资金管理有效，提高资金的使用效率。

2．实物资产和无形资产

制定资产管理制度，并进行不断完善；建立健全资产管理制度执行

机制，资产管理制度得到严格执行；资产领用、处置手续齐全，正确进

行账务处理，定期清查在用资产，确保账实相符；建立资产信息管理系

统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

资产管理职能部门是实物资产业务的归口管理部门，负责对本单

位实物物资的使用、维护、处置等工作进行统筹、组织和管理，确保

实物资产的完整和正常使用。货币资金由财务处归口管理，负责对本

单位货币资金的收款、支付管理。各职能部门和二级单位负责本部门

实物资产的使用管理，维修维护申请和审核工作；负责对本部门货币

资金支付的申请和审核工作。

67

资产业务控制的关键岗位包括：单位主要领导及各相关职能处室

和二级单位分管领导；资产管理职能部门负责人，固定资产管理岗；

校内各单位负责人、校内各单位资产保管人和使用人；财务处负责人、

会计、出纳等。

（二）主要控制环节和表单

1．货币资金

货币资金的主要控制环节：资金支付申请、支付审批、支付复核、

支付环节。

货币资金业务的主要表单：付款单；报销支款单；货币资金盘点

表；银行对账单等。

2．实物资产

实物资产的主要控制环节：资产配置预算、实物资产采购、资产

验收入库、实物资产领用、实物资产日常保管维护、实物资产处置、

实物资产清查盘点。

实物资产业务的主要表单：经费预算表；购买申请表；资产入库

单；资产领用表；资产处置申请表；资产盘点表等；材料供应平台；

贵重仪器设备共享平台；资产管理信息系统等。

第二节 货币资金与票据管理

一、货币资金

（一）基本要求

货币资金是流动性最强的流动资产，控制风险较高。现金管理控

制是指学校应加强现金管理，严格按照国家相关规定的标准和范围使

用现金，确保资金的安全完整。学校的货币资金是指单位拥有的现金、

银行存款、零余额账户用款额度和其他货币资金等。

零余额账户是指财政部门或预算单位经财政部门批准，在国库集

中支付代理银行和非税收入收缴代理银行开立的，用于办理国库集中

收付业务的银行结算账户。

银行账户管理控制是指通过严格控制并规范银行账户，加强预算

管理，强化资金监管，确保事业单位资产的安全完整和保障单位各项

68

工作正常运转。

财务处出纳负责现金管理工作；财务处负责人负责资金收付业务

的审核；超过限额的应经过财务主管领导审批。

（二）控制目标

1． 确保资金安全完整，避免资金被盗窃、贪污和挪用等情况发生。

2． 账实相符，不存在白条抵库、私设“小金库”等情况。确保

“收支两条线”，不得坐支现金。

3． 资金运转管理有效，不存在流动性风险，提高资金的使用效率。

4． 银行账户的开立和管理符合国家有关法律法规的规定，确保

相关印章保管符合相关规定。

（三）业务流程

1．日常库存现金。财务处出纳根据日常现金使用情况，填写“现

金库存限额核定书”，报财务处负责人审核批准后，报银行审批。银

行核定现金库存金额。

2．现金收取。财务处出纳收到现金后应当面清点，及时入账。

如收到的款项属于往来款项，办公室应开具往来结算票据；属于“八

项收入”的款项，办公室应开具《非税收入一般缴款书》，将收入及

时上缴国库。

3．提取现金。使用人填制提取现金使用表，说明现金用途，由

出纳初审后，报财务负责人审核；超过限额的报分管领导审核。出纳

收到现金后，应当面清点，确认金额正确后签字收款。出纳凭原始凭

证登记日记账。

（四）控制措施

1． 严格控制库存现金，除丧葬抚恤金等特殊资金需求外，不得

超过银行批准的现金库存限额核定数。

2． 建立健全内部管理制度，实行不相容岗位分离。

3． 明确由财务处归口管理收款业务。不得截留、挪用、私分应

缴财政的收入，严禁私设“小金库”、账外账。

4． 银行账户的开立和管理符合国家有关法律法规的规定，根据

财政主管部门的批复书办理银行账户开立、变更、注销等手续。

69

5． 确保相关印章保管符合相关规定。银行印鉴章应由财务处出

纳人员以外的专人保管，财务专用章由专人保管，个人名章由本人或

其授权人员保管，严禁一人保管支付款项所需的全部印章。

6． 确保单位资金安全，避免发生资金被贪污和挪用等情况。

二、票据业务

（一）基本要求

财政票据是指事业单位依法征收政府非税收入或者从事有关财

务活动，向公民、法人及其他组织开具的凭证。

税务票据是指一切单位和个人在购销商品、提供或接受服务以及

从事其他经营活动中，所开具和收取的业务凭证，是会计核算的原始

依据。

学校要进行票据控制，加强票据管理，确保会计核算、账务处理

等财务管理工作中使用的票据来源合法，列示内容真实，杜绝使用虚

假票据。

银行出纳负责银行票据管理；票据管理员负责其他类票据管理；

财务处负责人负责对票据业务的审核。

（二）控制目标

1． 确保票据的保管、使用、核销等符合国家有关法律法规的规定。

2． 确保票据的安全，避免票据被遗失、盗窃、挪用。

（三）业务流程

1． 财务处根据实际需要，分别向财政票据管理部门、税务部门

和银行提出票据购买申请。财政票据管理部门、税务部门或银行审核

相关材料，按规定出售相关票据。财务处在取得票据后应妥善保管并

及时登记入库。

2． 财务处应设立登记簿用以记录支票及往来结算票据的购入、

使用、作废等情况。财务处根据财政票据管理部门、税务部门或银行

开具的付款凭证支付票据购买款项。支票和往来结算票据应设立登记

簿用以记录收、发、存情况。除支票、往来结算票据以外的其他票据，

按实际需要购买。财务处出纳凭相关原始凭证登记日记账。

3． 财务处严格按相关金融制度规定使用各类票据，严禁开具空

70

白支票。

4． 对已使用的和作废的往来结算票据使用完毕后，需填写《上

海市行政事业性收费票据购买核销审核表》，向财政票据管理部门办

理核销手续。作废的银行票据不得随意销毁，应按相关规定归档。

票据业务控制流程见下图

（四）控制措施

1． 建立健全内部管理制度，实行不相容岗位分离。

2． 各类票据的申领、启用、保管、核销、销毁均应履行规定手

续。应按规定设置票据保管员，建立票据登记簿，做好票据的保管和

序时登记工作。票据应当按照序号使用，不得拆本使用，做好废旧票

据管理。

3．不得违反规定转让、出借、代开、买卖票据，不得擅自扩大

票据的适用范围。

财务处提出票据购

买申请

财务处对票据购

入、使用、作废情

况登记

根据业务的特点办理票据

申请；由财务处负责人审

批。

开始

设立票据登记簿；对票据的

购入、使用、作废情况进行

登记；对收到的票据鉴别真

伪。

申请人填报票据申请，提交

业务依据，由出纳审核后开

列票据。

结束

票据归档

相关处室及人员的

票据使用

对各类票据进行及时归档。

71

第二节 实物资产

一、存货

（一）基本要求

学校应加强对业务活动中使用的各类材料、物资的管理；采用先

进的存货管理技术和方法，规范存货管理流程，明确存货取得、验收

入库、原料加工、仓储保管、领用发出、盘点处置等环节的管理要求，

充分利用信息系统，强化会计、出入库等相关记录，确保存货管理全

过程的风险得到有效控制。

学校应当建立存货管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的

职责权限，切实做到不相容岗位相互分离、制约和监督。单位内部除

存货管理、监督部门及仓储人员外，其他部门和人员接触存货，应当

经过相关部门特别授权。

（二）控制目标

1． 保证资产的安全完整，提高资产使用效率。

2． 坚持谁使用、谁保管、谁负责的原则，定期清点盘点，做到

账实相符，防止资产流失。

3． 合理配置和有效利用资产，避免资产闲置或浪费，提高资产

使用效率。

（三）业务流程

1． 存货购置

各职能处室根据预算批复，提交存货购置申请，经本部门负责人

审核后交资产管理部门；资产管理部门根据各职能处室申请，编制存

货的综合采购计划，经部门负责人审批；报财务处进行经费审核；属

于重大采购的，应由单位分管领导审核。经审核后，由资产管理部门

进行采购，应由政府采购的，按照政府采购流程处理；应签订合同的，

应按照合同业务流程处理。具体程序见采购和政府采购业务控制。

2． 存货验收

学校应当重视存货验收工作，规范存货验收程序和方法，对入库

存货的数量、质量、技术规格等方面进行查验，验收无误方可入库。

72

外购存货的验收，应当重点关注合同、发票等原始单据与存货的

数量、质量、规格等核对一致。涉及技术含量较高的货物，必要时可

委托具有检验资质的机构或聘请外部专家协助验收。

拟入库的自制存货，生产部门应组织专人对其进行检验，只有检

验合格的产成品才可以作为存货办理入库手续。

3． 存货保管

（1） 建立存货保管制度，定期对存货进行检查；按各类物资所

要求的储存条件贮存，并健全防火、防洪、防盗、防潮、防病虫害和

防变质等管理规范。

（2） 存货的存放和管理应指定专人负责并进行分类编目，严格

限制其他无关人员接触存货，入库存货应及时记入收发存登记簿或存

货卡片，并详细标明存放地点。

（3） 对代管、代销、暂存、受托加工的存货，应单独存放和记

录，避免与本单位的存货混淆。

（4） 结合实际情况，加强存货的保险投保，保证存货安全，合

理降低存货意外损失风险。

4． 存货领用

学校应当明确存货发出和领用的审批权限，大批存货、贵重商品

或危险品的发出应当实行特别授权。资产管理部门应当根据经审批的

销售（出库）通知单发出货物。

5． 存货盘点和处置

（1） 建立存货盘点清查制度，结合实际情况确定盘点周期、盘点

流程等相关内容，核查存货数量，及时发现存货减值迹象；至少应当于

每年年度终了开展全面盘点清查，盘点清查结果应当形成书面报告。

（2） 存货盘点应当及时编制盘点表，盘点清查中发现的存货盘

盈、盘亏、毁损、闲置以及需要报废的存货，应当查明原因、落实并

追究责任，按照规定权限批准后处置。

73

存货业务控制

（四）控制措施

1． 全面调查在用的资产，规范资产配置标准。设立资产购置审

批权限，重大资产购置应经单位集体决策。

2． 单位应当制定存货目录，对每项存货进行编号，详细记录各

项存货的来源、验收、使用地点、责任单位和责任人、运转、维修、

改造、折旧、盘点等相关内容；严格操作流程，对重要资产实行岗前

培训和岗位许可制度，确保设备安全运转。

3． 资产归口管理部门按照年度集中采购目录范围和采购限额标

存货请购

存货验收

存货保管

存货配置合理；明确购置存货的技术标

准、经费来源及预算。符合政府采购的，

应进政府采购。

开始

存货管理人员，根据购置标准进行验收；

有质量问题的，进行退换货或延期付款。

由专人负责存货保管；建立存货保管台

账；按照存储条件进行保管；重要存货

建立保险制度。

存货领用 存货使用单位按需提交存货使用申请，

经审批后发出存货。

存货定期盘点 建立存货盘点清查制度，对长势不符的

情况，要查清原因，追究责任。

结束

74

准，分别采取不同的采购方式进行采购。

4． 建立严格的资产验收制度，确保资产数量、质量等符合要求。

5． 加强资产日常保管和维护保养制度，保证资产的正常运行，

提高资产使用效率。

6． 定期对资产进行盘点，确保账账、账实相符。

对申请处置的资产应由资产管理处委托相关部门进行技术鉴定，

按规定程序审批后进行报废处理。残值收入应该及时、足额上缴。

存货业务控制要求

责任

部门 业务控制要求

职能处室和

二级单位

2.提出存货采购申请

申请人根据职能处室和二级单位业务需要，提交存货采购申请，

明确采购存货的类别、数量、金额、用途，由部门负责人审批。

需要通过政府采购的存货，按政府采购流程执行。

各资产归口

管理部门

5.入库验收及管理

资产管理处对入库存货的类别、数量、型号等进行验收。需要专

业技术人员验收的存货，应与专业技术人员一同验收。

财务处

9.期末存货盘点

财务处应每年至少组织一次存货盘点，对库存存货类别、数量、

型号等进行确认。

二、固定资产

（一）业务概述

固定资产是指使用时间超过一年，单位价值在1000元及以上（其

中：专用设备单位价值在1500元及以上），能独立使用，并在使用过

程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但

是耐用时间在一年及以上的大批同类物资（指不易移动的大批家具用

具类），或者学校认为需要按照固定资产实施管理的物资，作为固定

资产管理。固定资产性质已经确认，不作变更。按照财政部有关规定，

学校的固定资产一般分为六大类：房屋及构筑物；通用设备；专用设

备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。固定

资产是学校国有资产最重要的部分，是保证学校履行职责并完成各项

工作任务的重要条件。

75

学校应当加强各类固定资产的管理，重视固定资产维护保养，切

实消除安全隐患，积极促进固定资产处于良好运行状态。

（二）控制目标

1． 保证固定资产的安全完整，提高资产使用效率。

2． 坚持谁使用、谁保管、谁负责的原则，定期清点盘点，做到

账实相符，防止资产流失。

3． 合理配置和有效利用资产，避免资产闲置或浪费，提高资产

使用效率。

（三）业务流程

1．资产请购

校内各部门根据预算批复，提交固定资产购置申请，经本部门负

责人审核后交各类资产归口管理部门；各类资产归口管理部门根据各

职能处室申请，编制固定资产的综合采购计划，经部门负责人审批；

报财务处进行经费审核；属于重大采购的，应由单位分管领导审核。

经审核后，由资产归口管理部门进行采购，应由政府采购的，按照政

府采购流程处理；应签订合同的，应按照合同业务流程处理。

2．采购和验收

各类资产归口管理部门根据预算金额和数量要求，按照年度集中

采购目录范围和采购限额标准，分别采取不同的采购方式进行采购。

量等符合使用要求。外购固定资产，应当根据合同协议、供应商发货

单等对所购固定，资产的品种、规格、数量、质量、技术要求及其他

内容进行验收，出具验收单或验收报告。验收合格后方可投入使用；

用部门

使用；接受捐赠、无偿划拨以及其他方式取得的固定资产均应办理相

应的验收手续。

各类资产归口管理部门验收后，办理登记入库手续，并登记固定

资产实物账；财务处根据资产入库单完成资金和资产账户处理。

3．资产使用

76

各类资产归口管理部门负责所购资产的发放工作。资产使用部门

填写领用单，注明所领用资产名称、规格型号等基础信息和使用部门

经办人、负责人签字确认。

对于资产的内部调拨，应填制资产内部调拨单，明确资产调拨时

间、调拨地点、编号、名称、规格、型号等，经有关负责人审批通过

后，及时办理调拨手续。

资产的出租出借、对外投资必须履行报批手续。未经批准不得出

租出借、对外投资。出租出借、对外投资所获得的收益，扣除税金等

相关费用后，按照非税收入管理的规定，上缴市级财政国库，纳入一

般公共预算管理。

4．资产维护

各类资产归口管理部门负责资产维修的审批工作。资产使用部门

进行日常维护。大额维修需在年初列入预算，预算批复通过后，方可

进行大额维修；非大额维修由使用部门进行维修维护，并在费用发生

后发起费用报销流程，经由相关领导审批后方可进行费用报销。维修

人员应保留固定资产维修的维修记录及更换零配件情况，并经报修人

签字确认。

5．资产盘点

由各类资产归口管理部门牵头，使用部门配合，组织学校资产盘

点工作。盘点前，资产管理部门、使用部门和财会处应当进行固定资

产账簿记录的核对，保证账账相符。使用部门根据盘点结果，在各类

资产归口管理提供的盘点登记表上签字确认。对在盘点过程中出现的

账实不符的情况，及时查明原因并提出处理意见报请领导审批。国有

资产管理处、审计部门、监察部门人员进行定期或不定期的资产进行

检查与核对。

6．资产处置

资产使用部门提出资产处置申请。由资产使用部门资产管理员对

拟处置的固定资产从使用年限、毁损等情况进行审核、汇总后报本部

门分管领导审阅，二级单位对拟处置固定资产须通过党政联席会议集

体讨论同意，加盖公章后报归口资产管理部门。

77

归口资产管理部门按政策规定从使用年限、毁损情况、原值等方

面对拟处置资产进行审核（其中原值单价在10万元及以上的资产处

置，归口资产管理部门审核后需报主管校领导审批），并将审核结果

报国有资产管理处。

国有资产管理处汇总各归口资产管理部门的处置申请，根据学校

“三重一大”原则，分别报主管校领导、校长办公会议或党委常委会

批准。

国有资产管理处通过公开招投标聘请第三方专业机构对拟处置

资产进行专项评估和鉴证。

根据一次性处置资产单位价值或批量价值（账面原值，下同）的

不同，国有资产管理处按相关规定携相关材料向市教委、市财政局报

备或报批。

资产归口管理部门集中回收待处置资产，国有资产管理处遵循公

开、公正和竞争择优的原则，在市财政局指定的资产处置回收机构中

通过拍卖或询价的方式公开处置拟处置资产。

资产归口管理部门凭市教委、市财政局批准文件或学校上报市教

委备案报告、学校批准文件等进行资产注销；财务处凭上述文件、归

口资产管理部门的资产处置清单和处置净收益结算单进行账务处理。

国有资产处置收入，在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等相关

费用后，按照政府非税收入管理的规定，上缴财政国库，纳入一般公

共预算，实行“收支两条线”管理。

（四）控制措施

1． 全面调查在用的资产，规范资产配置标准。设立资产购置审

批权限，重大资产购置应经单位集体决策。

2． 单位应当制定固定资产目录，对每项固定资产进行编号，按

照单项资产建立固定资产卡片，详细记录各项固定资产的来源、验收、

使用地点、责任单位和责任人、运转、维修、改造、折旧、盘点等相

关内容；严格操作流程，对重要资产实行岗前培训和岗位许可制度，

确保设备安全运转。

3． 资产归口管理部门按照年度集中采购目录范围和采购限额标

78

准，分别采取不同的采购方式进行采购。

4． 建立严格的资产验收制度，确保资产数量、质量等符合要求。

5． 建立固定资产归口分级管理制度，确保管理权责明晰、责任

到人。

6． 加强资产日常保管和维护保养制度，保证资产的正常运行，

提高资产使用效率。

7． 定期对资产进行盘点，确保账账、账实相符。

8． 对申请处置的资产应由资产管理处委托相关部门进行技术鉴

定，按规定程序审批后进行报废处理。残值收入应该及时、足额上缴。

固定资产业务控制

固定资产请购

固定资产使用

固定资产的维护和

保养

资产配置合理；明确购置资产技术

标准、经费来源及预算。符合政府

采购的，应纳入政府采购。资产入

库前验收，并及时入账。

开始

建立固定资产卡，规范登记；建立

资产领用程序；明确资产操作程序；

进行定期盘点。

重要资产建立财产保险制度；开展

安全隐患检查，定期维护、保养，

保持资产使用效能。

结束

固定资产处置 建立资产处置授权审批程序；进行

权属登记变更；资产处置收益上交

国库。

79

固定资产入库流程图

固定资产处置业务控制要求

责任

部门 业务控制要求

职能处

室和二

级单位

1.提出处置申请

（1） 申请人根据职能处室和二级单位根据固定资产的壮状态，

提交资产处置申请，明确处置资产的的类别、数量、金额、用途、

处置类别，由部门负责人审批后由资产归口管理部门审批。

（2） 资产归口管理部门需对被处置资产进行审核汇总，需分管

领导审批的提请审批，国有资产管理处按照规定选取提供处置服

务的第三方机构。

（3） 需上级主管部门审批的，需进一步报上级主管部门审批。

资产归

口管理

部门

7.资产移交

由资产归口管理部门组织资产移交。

设备到货并验收合格

采购人员根据《固定资产申请审批

单》、发票等材料至实验设备处网上

进行设备登记 验收单位负责人、验收人、采购人审

核后，至实验设备处办理审核入库手

续 实验设备处相关人员持验收单、发票、《固定资产申请

审批单》、入库单等材料至财务处办理报销手续

开 始

80

财务处、国资处、资产主管部门进行财务处理

询价或拍卖、收入上缴国库

国资处向上级主管部门备案，或报批

同意

同意

资产使用部门向资产主管部门提出申请

资产主管部门会同相关管理部门审核

资产评估公司评估

校长办公会议审议

不同意

不同意

学校资产处置流程

三、无形资产

（一）基本要求

无形资产是指不具有实物形态，而能为使用者提供某种权力的

资产，包括专利权、非专利技术、商标权、著作权、特许权、土地

使用权、商誉。

学校购入的不构成相关硬件不可缺少组成部分的应用软件，应

当作为无形资产核算。

无形资产是学校国有资产的重要组成部分。学校应加强无形资

81

产的管理，坚持“统一领导，分级管理和管用结合”的原则下，按

照无形资产管理的要求，设立无形资产管理部门，负责学校无形资

产管理。

（二）控制目标

1．保证无形资产的安全完整，促进无形资产的开发和利用。

2．坚持谁使用、谁保管、谁负责的原则，定期清点盘点，做到

账实相符，防止无形资产流失。

3．有效利用无形资产，避免资产闲置或浪费，提高无形资产的

经济效益和社会效益。

4．有序管理无形资产，强调无形资产与其它资源的搭配、组合，

促使学校无形资产价值和量的转化。

（三）业务流程

1．无形资产的开发

无形资产开发项目进行专项管理。

无形资产开发项目负责人，要严格执行项目任务书确定的各项

任务，完成项目预定的目标。

建立项目阶段性检查及验收程序；项目结束时，按要求进行验收。

对项目成果及有关鉴定的文件资料进行登记归档，并实施保全。

对项目完成后形成的知识产权进行专利权、商标权登记，无法

形成专利权、商标权的，应进行积极有效的保密和保全管理。

2．无形资产的验收

自行开发的无形资产，应由研发部门、无形资产管理部门、使

用部门共同填制无形资产移交使用验收单，移交使用部门使用。

外购的无形资产，必须取得无形资产所有权的有效证明文件，

仔细审核有关合同协议等法律文件，必要时应听取专业人员或法律

顾问的意见。

3．无形资产的使用

自用的无形资产由单位主管领导审批。

无形资产的内部调拨，应填制无形资产内部调拨单，明确无形

资产名称、编号、调拨时间等，经有关负责人审批通过后，及时办

82

理调拨手续。

出租、出借无形资产，应由无形资产管理部门按规定报经批准

后予以办理，并签订合同协议，对无形资产出租、出借期间所发生

的维护保全、税负责任、租金、归还期限等相关事项予以约定。

涉及科技成果使用的相关事项按照国家以及本市的有关规定执行。

4．无形资产的处置

使用部门提出处置申请，管理部门进行审核，并根据学校“三重

一大”原则，分别报主管校领导、校长办公会议或党委常委会批准。

聘请有资质的评估机构对该无形资产进行评估和评估备案。

涉及科技成果处置的相关事项按照国家以及本市的有关规定执行。

5．无形资产的清查核实

无形资产使用部门、管理部门、账务部门应做好日常对账工作，

确保账账相符、账实相符。

每年年末进行一次无形资产的清理盘点，核对无形资产台账和

财务账，对差异进行分析与调整，对盘盈、盘亏的无形资产应及时

查明原因，分清责任并按规定做出处理。

（四）控制措施

1．无形资产管理部门建立无形资产台账，凡入账的无形资产都

应在无形资产台账中记录，并根据财政部门规定的无形资产编号规

则对入账的无形资产进行编号。使用部门可以通过台账查阅本部门

保管、使用的无形资产明细账，并根据规定程序，向无形资产管理

部门提出各类申请。

2．建立严格的资产验收制度，建立保管和接触记录，加强保护

意识，严控在执行科研任务、兴办产业过程中，技术秘密和商业秘

密被剽窃、泄漏，加强单位职务发明科技成果权属的认定和管理，

保护单位和职务发明人的权益。

3．加强资产日常管理，提高无形资产的使用效率。

4．凡记入财务账的无形资产，因处置发生的价值变动，无形资产

管理部门在进行无形资产台账处理的同时，应开出处置入账凭证，经

领导审批签字后，交财务部门对无形资产财务账进行相应的账务处理。

83

第七章 基本建设项目业务控制

一、基本建设项目业务描述

基本建设项目是指行政事业单位利用自筹资金或政府投资自行

或者委托其他咨询服务单位进行的建筑安装活动，主要是指各种建筑

的新建、改建、扩建及设备安装工程。

目前政府投资建设项目委托第三方代建单位作为管理主体，校职

能部门基建处协助配合；单位自筹资金建设项目由校职能部门基建处

为管理主体。

行政事业单位建设项目主要有以下几个阶段：

（一）项目前期工作阶段

1.项目前期调研评估；

2.项目建议书编制与审核；

3.项目可行性研究报告编制与审核；

4.规划土地、环保节能、消防卫生等相关部门对设计方案的征询

审核；

5.项目初步设计评审及概算编制审核；

6.项目投资计划和启动资金的申请审核；

（二）项目建设实施阶段

主要包括项目报建、项目规划、建管、环保、消防等部门请照审

批、工程招标发包、施工现场管理、过程投资控制等主要环节。

（三）项目竣工决算阶段

主要包括备案制验收、决算审价、档案移交、项目审计及后评估

等主要环节。

二、基本建设项目管理的主要风险

行政事业单位基本建设项目管理的主要风险，通常包括以下几个

方面：

1.前期立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式、决策不当；

项目申报单位对方案缺乏科学性、前瞻性；审核部门缺乏科学依据，盲

目上马，导致建设项目难以实现预期目标甚至导致项目申报失败。

84

2.违规或超标建设楼、堂、馆、所，导致财政资金极大浪费或者

单位违纪。

3.项目设计方案不合理，设计不周全、概预算脱离实际，技术方

案未能有效落实，导致建设项目使用功能不合理、投资失控等风险。

4.招投标过程中未做到公开、公平、公正，存在串标、暗箱操作

或商业贿赂等舞弊行为，导致招标工作违法违规，以及中标人实际难

以胜任等风险。

5.项目施工现场监管不到位，施工材料和设备以次充好，导致工

程质量低劣，导致施工期间的安全事故及交付使用后的安全隐患。

6.项目设计变更审核不严格、工程修改频繁，导致预算超支、投

资失控、工期延误等风险。

7.项目价款结算管理不规范，价款结算不及时，资金使用管理混

乱，导致工程进度延迟或中断、资金损失等风险。

8.竣工验收不规范、把关不严，导致工程交付使用后存在重大安

全质量隐患。

9.虚报建设项目投资完成额，虚列建设成本或者隐匿结余资金或

者竣工财务审计报告流于形式，导致竣工决算失真。

10.建设项目未及时办理资产及档案移交、资产未及时结转入账，

导致存在账外资产等风险。

三、基本建设项目风险控制要求

1．建立健全完善的建设项目内部管理制度。

合理设置工作岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保

项目建议书和可行性研究报告编制与项目决策审核、设计概预算编制

与投资审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗

位相互分离。

2．建立与基本建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单

独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成

书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。

3．建立与基本建设项目相关的申报审核机制。

项目建议书、可行性研究报告、设计概算、竣工决算报告等关键性

85

工作，根据国家相关要委托具有相应资质的中介机构进行编制审核。

4．依据国家有关规定，委托具有相应资质的咨询单位规范进行

各类招投标工作，并接受有关部门的监督。

5．按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专

款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。

6．加强对建设项目档案的管理，做好相关文件、资料的收集、

整理、归档和保管工作。

7．严格按照批复的投资概算控制资金使用，对于基本建设项目

建设过程中发生的设计变更、工程签证、材料设备批价等影响投资控

制的因素，要有专项审核制度。

8．基本建设项目竣工后，建设单位应该按照规定的时限及时办

理竣工验收手续及竣工决算，组织竣工决算审计，并根据相关规定办

理建设项目档案和资产移交等工作。

四、基本建设项目关键岗位和主要控制环节

（一）归口管理及关键控制岗位

基建处作为学校职能部门，负责新建、扩建及改建项目的前期调

研、项建书和可研报告编制申报和审批过程跟踪协调；施工阶段管理、

投资控制和工程审价及竣工资料归档整理等工作。

基本建设项目控制的关键岗位包括：前期调研、项建书和可研报

告文件的编制及审核；招标活动中的文件起草审核、招标活动中的投

标报价、合同审批及签订；项目建设过程的施工管理、投资控制和各

类工程款、设备材料价款支付审核；工程档案收集、整理和归档等。

（二）主要控制环节和表单

基本建设项目主要控制环节包括：工程项目立项和可行性研究报

告申报审批、工程设计及概预算申报审批、工程招投标、施工现场管

理、工程质量监督、财务投资监理、工程和设备材料认价及支付、工

程竣工验收和工程决算审价、财政审计等。

基本建设项目的主要表单：工程立项审批表、工程及服务类项目

评议表、合同流转表、专业工程及材料设备采购申报表、工程设计变

更会签单、工程签证单、工程费付款审核表、工程款月进度付款申请

86

表、工程竣工结算会签单等。

五、基本建设项目业务控制流程

（一）基本要求

依据基本建设项目规范管理的要求，基本建设项目控制的重点工

作是投资控制，它贯穿于项目管理的全过程，需落实到项目建设的各

个环节之中。为保证建设项目控制目标的实现，建设单位应建立和健

全项目内部管理制度，合理设置管理岗位。建立与建设项目相关的议

事决策机制、审核机制，确保建设项目的顺利进行。

（二）控制目标

基本建设项目投资控制的目标为：控制项目成本，追求投资效益，

力争在项目批准的投资额度内保质保量地完成各项建设任务。

（三）业务流程

基本建设项目投资控制是一项系统工程，它与建设项目的事前、

事中、事后控制密切关联，互相牵制。全过程投资控制的主要流程见

附图。按照投资阶段可划分：前期项目立项、可行性研究报告申报（投

资估算）及设计阶段批准投资控制（概算）；招投标、设备采购投标

竞价（预算）；施工过程设计变更、修改及投资控制（投资修正）；

竣工审价（结算）及工程项目完工后评估（竣工决算报告）等三个主

要环节的工作。

（四）控制措施

建设单位应当针对基本建设项目管理的主要风险、关键岗位、控

制环节和业务流程，采取相应的控制措施，主要包括三个主要阶段、

九项具体措施：

三个主要阶段:

1.项目立项、可行性研究及设计阶段的投资控制

（1）项目立项、可行性研究阶段的投资控制

a.在立项、可行性研究报告编制申报过程中，要组织多方面调研

和分析，充分论证项目的必要性和前瞻性。

b.分析项目建设投资和预期完成目标之间的关系，申报主要风险

及对策，编制合理的总投资估算。

87

(2)项目设计阶段的投资控制

a.严格按已批准可行性研究报告的建设规模、建设标准、建安费

用和总投资编制设计任务书，在设计方案、设计成果和设计优化过程

中，提出投资控制方面的评价意见。

b.在满足使用功能、不超过限定投资额的情况下，正确做出设计

图相符的设计概算，不得随意扩大建设规模和提高建设标准。

c.在设计阶段做好建设项目所需材料、设备的价格等咨询和信息

的收集工作。

2.项目招标阶段的投资控制

(1) 在上海市建设工程招投标管理办公室的指导下，委托专业招

标代理公司拟定建设项目招标计划书、编制招标文件(含评标方法及

标准、实物工程量清单)、编制评标报告。通过公开、公平、公正的

方式确定有实力可靠的承包商。

(2) 加强拟定合同条件和进行谈判的管理，根据招标文件和中标

单位的投标承诺，就主要商务条款提出咨询意见和建议，确保合同的

完整性和严密性。

(3) 根据项目招投标报价结合施工实际情况，及时进行投标工程

量调整的复核，提出修正预算方案，作为后期预警工作的基础。

3.项目施工/竣工阶段的投资控制

(1) 组织财务监理审核施工图预算，并以此为依据调整总投资控

制计划，在此基础上进行投资控制目标的分解。

(2) 熟悉施工图纸和施工组织设计，熟悉合同文件和施工图预

算，严格按合同条款执行。

(3) 严格控制设计变更和功能性修改，需按规定办理变更手续，

涉及对投资影响大的变更，需按程序进行申报、审核、报批手续。

(4) 严格审核现场签证，在把好工程质量关的同时，采纳合理化

建议，减少工作环节，努力降低工程造价。

(5) 工程付款要注重月度资金使用计划、工程付款及其它付款申

请审核、施工变更签证审核、各项施工索赔与资金有关的事宜审核、

投资控制计划和实际投资值的动态比较、各类项目进度报表与报告编

88

制、投资调整预警等七个环节的控制。

九项具体措施：

1.建立健全建设项目内部管理监督制度、党风廉政建设责任制

度、廉政风险预警防范制度、基本建设投资控制预警制度。

具体包括以下四个方面：

（1）归口管理部门和相关岗位的设置及明确职责权限；

（2）建设项目的工作流程；

（3）与建设项目相关的审核责任和审批权限；

（4）与建设项目相关的检查责任。

2.设置严密的建设项目管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗

位的职责权限，确保不相容岗位相分离、相互制约。未经授权的部门

或工作人员不得办理或干涉建设项目业务。

具体包括以下四个方面岗位：

（1）项目建议书和可行性研究报告编制与项目决策审核；

（2）概预算编制与审核；

（3）项目实施与价款支付；

（4）竣工决算与竣工审计。

3.建立建设单位领导班子集体研究、专业咨询单位技术支持、专

家意见论证相结合的建设项目议事决策机制，严禁任何个人单独决策

或者擅自改变集体决策意见。

具体包括以下二个方面：

（1）建设项目内部管理制度中，对项目决策程序和相关责任要

做出明确规定，确保决策科学、合理。同时，应当记录决策过程，各

方面意见，并与项目建议书和可行性研究报告等相关资料一同妥善归

档保管。

（2）在建设项目立项后、正式实施前，应当依法取得建设用地，

征询城市规划、环境保护、消防交警、卫生防疫、施工审批等审批部

门的意见。

4.建立与建设项目相关的审核机制。

具体包括以下四个方面：

89

（1）在岗位设置上，文档的编制与审核应当相互分离；

（2）审核工作应当由具备相关技术和知识的专家参与。也可以

根据国家规定委托具有相应资质的中介机构对建设项目相关的文档

及其事项进行审核，出具评审意见；

（3）不同文档审核的侧重点有所不同；

（4）落实审核责任，负责审核工作的机构或人员应当对其出具

的审核意见或评审意见承担责任；

5.加强对建设项目招标的控制。

具体包括以下五个方面：

（1）对招标程序的控制：建立建设项目招标管理制度，明确招

标范围和要求，规范招标程序，不得人为肢解工程项目，规避招标。

应当委托有专业资质的代理机构采用公开招标方式发布招标公告，遵

循公开、公正、平等竞争的原则确定设计单位和施工单位。

（2）对项目标底编制与审核的控制：委托具有相应资质的中介

机构编制标底，财务投资监理应当审核标底计价内容、计价依据，以

及标底价格是否合理且在批准的投资限额内。

（3）对开标过程的控制：开标过程应当完全按照招投标管理办

法的规定实施，并接受相关部门的检查和监督。

（4）对评标程序的控制：委托有相应资质的代理公司按照招投

标管理办法，抽取社会专家评委组成评标小组，客观公正地履行评标

义务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担责任。

（5）对中标结果的控制: 按照规定确定中标人，及时向中标人

发出中标通知书，在规定的期限内与中标人订立书面合同，明确双方

的权力、义务和责任。

6.加强对建设项目资金的控制，严格执行审批单位下达的投资计

划，对建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使

用资金。

具体包括以下三个方面：

（1）严格执行建设项目代建制管理制度，财务监理管理制度及

工程监理管理制度。客观公正地按工程合同、设计变更、施工签证、

90

等环节审核工程费用。

（2）建设项目资金使用审核控制：由现场工程监理和甲方代表

签署现场形象进度，财务监理审批月度进度报表，代建单位按照审批

后的金额支付款项，并按审批流程取得建设单位、代建单位、财务监

理单位相关工作人员的签字审核。

（3）对工程价款支付的控制：财务监理应加强与代建单位、建

设单位及承建单位的沟通，准确掌握工程进度，根据合同约定及时足

额支付工程价款，办理工程结算。

7.加强对建设项目档案的管理。

具体包括以下两个方面：

（1）严格按照归口管理部门的规定做好相关文件、资料的收集、

整理、归档和保管工作；

（2）建设项目档案的归档应当与建设项目同步进行，建设项目

实体完成后统一交由归口管理部门归档保管；

8.加强对建设项目投资概算和工程变更的控制。

具体包括以下两个方面：

（1）经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不

得随意突破。

（2）应当严格控制建设项目设计变更，确需进行变更的，代建

单位及工程监理单位及建设单位应当严格按照相关规定履行相应审

批程序，因设计变更造成的价款支付方式及金额发生变动的，还需经

过财务监理的审批，严把价款支付关。

9.加强对建设项目竣工决算的控制。

具体包括以下六个方面：

（1）做好竣工决算编制完整性；

（2）制定竣工决算审价程序；

（3）加强竣工验收各环节检查；

（4）抓好决算档案移交工作；

（5）加强财务会计账册核算；

（6）完成后评估工作。

91

附图 建设项目全过程投资控制流程示意图

否

是 （事中控制）

合同管理

分析偏差,采

取纠正措施

（中期评估）

（期）（中期

评估）

设计方案确定、设计初步估算

价值工程分析

各竞标价与对应的控制目标值比较

扩初方案概算

投资控制目标确定及分解

招标策划

总包及各专业分包、设备、材料采购招标

确定合同价

进度款申请审核

动态控制造价

全过程投资控制预警报告

偏差?

（事前控制）

（事中\

事后控制）

动态控制

招标阶段

施工\

竣工阶段

设备、材料价审核 现场经济签证审核

否

是

项建书、可研报告编制和总投资估算

竣工结算审价

竣工决算及审计

分析偏差,采

取纠正措施

（后期评估） 偏差?

92

第八章 重点建设专项控制

第一节 重大专项管理业务分析

一、 重大专项管理业务描述

本制度所指重大专项是指：根据国家及上海市的相关文件和政

策，由学校统一组织申报的经费投入大、产出目标高、综合性强的重

大学科建设项目或其他重大项目。

二、 重大专项管理中的主要风险

1. 重大专项的遴选、组织过程中，建设方向与国家社会发展重大

需求、学术与行业前沿不够契合，与重大专项的政策方针、总体规划

和改革方案发生偏差。

2. 重大专项的组织实施过程中，项目执行与项目批复预算不一

致，政府采购未按上级及学校规定进行，项目执行进度缓慢，经费执

行不合规。

3. 重大专项的绩效评估过程中，项目建设绩效未达到预期目标，

建设效果不理想。

4. 重大专项的管理程序不规范，可能造成管理漏洞，损害国家及

学校利益。

三、控制要求

1. 建立完备的重大专项管理制度，明确重大专项的职能管理部

门，明确各参与部门及人员的职责。

2. 严格执行国家及上海市的各项相关法律法规，确保项目管理程

序合法合规。

3. 规范重大项目管理程序，扎实推进各项建设任务。

4. 重大项目立项科学合理，项目评审专业有效，决策过程合法规

范，项目实施过程有效可控，绩效管理及时全面，并建立与重大专项

管理相关的审批制度。

四、主要关键岗位和控制环节

发展规划处、财务处、实验设备处、人事处、审计处各司其职，

做好管理服务工作，积极推进项目建设。

93

（一）发展规划处承担项目建设的秘书工作，负责组织项目申报、

运行管理、评估验收和项目审计。

（二）财务处根据学校的总体财务状况对项目建设经费提出统

筹安排方案，并按照国家和上海市有关法律法规进行日常核算和财务

管理。

（三）人事处负责项目建设中高层次人才引进与培养及师资队

伍整体水平提升，不断优化学校的薪酬体系。

（四）实验设备处与校内外相关单位密切沟通，做好项目建设中

仪器设备的申请、论证、招投标、采购等程序，加快设备购置进度。

（五）审计处负责对专项资金的使用和预算执行情况进行审计

监督。

重大专项管理业务控制环节包括：项目立项环节、申报方案编撰

与评审环节、项目组织实施环节、项目绩效评估环节。

第二节 重大专项管理业务控制流程

一、 项目遴选

根据国家及上海市的相关文件精神和学校的顶层设计，学校党委

常委会决定“十三五”期间重大项目的政策方针、总体规划和改革方

案，校长办公会负责审定具体建设方案。

项目成立由校长任组长的项目建设领导小组，负责建设项目的总

体推进和执行，并对项目建设进行统筹、协调、指导和监督。

项目遴选标准：

1. 符合上海、国家经济社会发展需求；

2. 项目建设方向符合学校发展趋势；

3. 项目基础扎实，有前期积累，为项目建设提供实施条件；

4. 具有国内外竞争力，具有比较优势；

5. 具有合理的预期目标；

6. 建设路径清晰，具有可行性。

二、项目实施

（一）各子项目成立项目工作小组，负责组织本学科、项目的规

94

划、论证、申报、执行和验收工作，主要包括：

1．编制本学科、项目的建设规划、实施方案和经费预算，完成

学科、项目建设校内外论证，并组织申报；

2．根据学校整体建设目标和绩效指标，制定本学科、项目发展

目标和阶段性绩效考核指标，并对指标完成情况负责；

3．组织项目实施，合理安排项目执行进度，及时解决项目实施

过程中出现的问题；

4．按要求完成项目建设任务，及时递交项目年度进展报告和中

期检查报告，报发展规划处备案；

5．配合学校完成绩效考核、财务审计及评估验收；

6．项目建设过程中的其他工作。

（二）发展规划处、财务处在项目建设领导小组的领导下负责编

制项目经费预算和年度资金使用计划。发展规划处、财务处和人事处

对项目经费共同管理。

（三）建立项目经费分批拨付机制。建立稳定支持与竞争性支持

相结合、以人才团队建设为核心的后续“滚动”投入方式。项目经费

视项目建设的绩效评估情况而定。

（四）规范预算执行，建立合理调整机制。各项目严格按照批准

的预算执行，不得随意改变资金使用方向和内容。项目预算一般不予

调整，确有必要调整的，应当按照规定报批。

（五）严格专款专用。各项目根据相关财务规定专款专用，任何

单位和个人不得截留、挪用，严禁用于与本项目建设无关的其他任何

支出。禁止项目承担单位和项目负责人擅自将经费外拨，严禁违规将

经费转拨、转移到利益相关单位或个人。

（六）规范仪器设备管理机制。

严格执行国家、上海市及学校有关政府采购、招投标、资产管理

等规定。仪器设备的购置和管理须按照《上海大学自制仪器设备管理

办法》（上大内[2016]20号）、《上海大学仪器设备、材料、服务类

项目采购管理办法》（上大内[2016]21号）、《上海大学仪器设备招

投标管理办法》（上大内[2016]22号）、《上海大学仪器设备管理办

95

法》（上大内[2016]33号）、《上海大学贵重仪器设备管理办法》（上

大内[2016]34号）、《上海大学贵重仪器设备开放使用收费及结算管

理办法》（上大内[2016]12号）等相关管理办法严格执行。

（七）绩效评估

发展规划处负责对项目建设情况进行检查，通过第三方评审，做

好评估、验收、审计的各项准备工作。以教育部学科评估为基础，考

察学科长期成长情况；以上海市第三方跟踪评估为辅助，考察学科关

键指标年度变化情况；以ESI、QS等国际评估为参考，考察学科的国

际影响力，作为附加项加以考核。

96

第九章 科研项目控制

一、科研项目管理业务描述

科研项目管理包括项目流程管理、项目经费管理、项目成果管理

及档案归档。创新管理部是学校科学研究工作的管理部门，负责全校

科学研究及科技开发、科技服务、科技咨询与科技转让工作的规划、

组织、协调和管理工作。

科研项目管理的全过程是课题从项目申请、立项论证、组织实施、

检查评估、验收鉴定、成果申报、科技推广、档案入卷的全程管理。

其目的是保证科研项目的规范化和科学化的管理，确保我校各级各类

科研项目圆满完成，出成果、出人才、出效益，提高竞争力。

二、内部控制的总体目标

科研项目管理内部控制的总体目标：贯彻落实国家对学校关于科

研项目管理的法人主体责任的要求，规范学校科研项目实施，不断提

高科研经费使用效益，促进学校服务国家创新发展战略需求，服务社

会经济发展，营造健康良好的学术文化环境和氛围。

具体包括：

体系：体系合理、制度健全、分工明确，运行有序。

申报：组织高效、流程规范、量质并举、立项率高。

实施：职责明确、推进有效、管理规范、成果显著。

保障：队伍健全、引育并举、条件完善、信息通畅。

监督：监督到位、主动公开、服务第一、考评结合。

三、业务的主要流程

97

上海大学纵向科研项目申报流程图

各院、系科研秘书将首次审核，

并将审核通过后的申请材料汇总

后交至文科处、科技处，申请材

料电子版发送至相应项目管理科

室邮箱

网上签署审核意见后，

提交至上级相关部门

登录文科处、科技处网站查看申报信息

同时各院、系科研秘书收到通知开展学院内部的组织

申报工作

申请人按要求填写（修改）电子版

申请书

按要求打印填写完整的电

子版申请书，并将纸质版

申请材料交至各院、系科

研秘书处

是

否

是否需要纸质

申请书

申请人按要求填写

（修改）网上填写申请书

是

否

网上审核 不

通

过

是否网上申报？

网上审核

通过

不通过

通过

二次审核

通过

签署审核意见、盖章、汇总

后，递交至上级相关部门

98

受托技术合同签订流程

需要修改

办理免税 不办免税

填写技术开发、技术转让合同

通过邮件形式发送至以下邮箱

进行审核 weizh@t.shu.edu.cn

携带①经学院审核的《技术合同

登记表②合同文本，至科技处盖

章，科技处收取登记表。

合同文本经对方盖章后生效，携

①《技术合同信息表》②《技术

开发、技术转让合同认定表》③

《准予入账回执》④生效后的合

同文本一式五份，至科技处办理

登记手续。

通过邮件形式发送至以下邮箱进

行审核 xwchen2002@163.com

经费到账后办理入账手续

凭《技术开发、技术转让认定表》

开具增值税普通发票（税率 3%，

办理免税），其中硬件部分开具

增值税专用发票（税率 17%，不

能免税，进项可以抵扣）。

携带①经学院审核的《技术合同

登记表②合同文本，至科技处盖

章，科技处收取登记表。

填写技术服务、技术咨询合同

合同文本经对方盖章后生效，携

①《技术合同信息表》②《准予

入账回执》③生效后的合同文本

一式三份（如需认定，需要四份），

至科技处办理登记手续。

凭《准予入账回执》办理经费卡

凭《准予入账回执》开具增值税

专用发票（税率 3%或 17%）。

审核通过

需要修改

审核通过

99

四、业务的主要风险

（一）、管理体制与运行机制风险点

1．规章制度体系。规章制度不够完善或执行不到位，科研项目

操作规范性失当，可能导致科研项目实施结果与预期偏离。

2．职能部门职责。科研项目管理相关部门间的职责分工不够清

晰，存在错位、失位、或者越位，可能导致管理协同问题，影响管理

效率。

3．部门内的责任。部门内部机构设置、岗位设置和工作分工不

够科学，可能导致责任的重叠或空置，影响制度的落实。

4．执行落实效果。规章制度的执行力不够，可能导致有规不依，

存在违规违纪的隐患。

（二）、科研项目运行过程中的风险点

1．大额项目外拨经费，存在将经费转拨至利益相关单位或个人

风险。

2．科研经费使用不符合相关经费管理办法规定；科研经费使用

不按照预算执行；科研经费预算调整不履行相关手续；科研经费列支

违反相关规定。

3．军工科研生产包含了大量国家秘密，禁不住金钱和物质的诱

惑，帮助谍报组织进行窃密活动，造成科技泄密，给国家带来损失。

还有一些人员保密意识淡薄，麻痹大意造成过失泄密。

4．在合同谈判的过程中，对于委托方的“霸王”条款，一些教

师往往因急于签订合同，委曲求全。合同研发过程中存在风险，在合

同产生纠纷时要求学校承担无限责任。

5．技术合同经科技处审核后由教师自行打印后到科技处盖章，

在此过程中存在盖章合同与审核时内容不一致（阴阳合同）的可能性。

6．国家自然科学基金项目申报过程中项目申报人的资格审核，

是否是我校在编在岗的全职人员，聘期是否覆盖项目执行期等。

7．对项目经费预算编制及其预算调整的审定；项目多家单位联

合申报的协议书审定；任务书与合同、结题项目等档案管理。

8．专利转化过程中存在具有较大商业价值的职务技术成果被发

100

明人通过低价的方式转让出去的可能性

四、控制措施

1．建立完善的科研项目管理制度，严格遵守国家及相关部委对

科研项目的管理规章制度，并制定相应的执行措施保障在我校执行。

2．明确创新管理部的管理职责，明确各参与处室和人员的职责。

3．根据单位的有关规定做好基础数据统计，掌握科研信息库。

4．严格执行《中华人民共和国政合同法》、《中华人民共和国

知识产权法》等法律法规，保障科研合同和科研成果的正当法律权益。

5．规范科研合同招投标行为，规范项目验收程序。

6．项目申报流程科学合理，决策过程合法规范，建立与基本建

设项目相关的审核制度，招标过程合法合规，执行过程控制有效，结

项和验收程序合法合规。

7．经费决算合理合法，项目档案齐全，有效可控。

8．业务窗口签订廉政责任书、意识形态责任书等，业务权利与

职责责任并重考核。

五、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

创新管理部作为科研项目管理业务的归口管理部门，负责上海大

学各类科研项目的组织申报及过程管理。负责从项目申请、立项论证、

组织实施、检查评估、验收鉴定、成果申报、科技推广、档案入卷的

全程管理。

（二）主要控制环节

科研项目管理的主要控制环节包括：项目申报环节、经费预算审

核环节、项目经费入账环节、预算执行情况监督环节、预算调整环节、

外拔经费协议审核环节、合同审核环节、项目过程管理环节、军工保

密环节、专利成果转让审核环节等。

101

第十章 合同业务控制

一、合同业务描述

合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终

止民事权利义务关系的协议。合同作为一种民事法律行为，是当事人

协商一致的产物，是两个以上的意思表示相一致的协议。只有当事人

所作出的意思表示合法，合同才具有法律约束力。依法成立的合同从

成立之日起生效，具有法律约束力。

学校的合同业务主要包括合同策划、合同调查、合同谈判、合同

文本拟定、合同审核、合同签署、合同履行、合同登记备案等环节。

二、合同业务的主要风险

（一）授权环节

1.合同由未经授权的相应职能部门和人员签订；

2.合同的签订和修改未经过规定的审批程序；

3.超过一定金额或业务范围的合同未经相关负责人审批；

4.未经授权，擅自调整已签订合同的内容；

（二）订立环节

1.合同策划

（1）合同策划的目标与高校事业发展和业务目标存在矛盾或不

相符；

（2）故意规避合同管理的相关规定，例如将金额较大的需要相

关部门或领导审批合同拆分成金额较小的若干不重要合同；

（3）各个合同在内容、单位、技术、时间上没有协调好。

2.合同调查

（1）未调查合同对方当事人的主体资格、资信状况及履约能力；

（2）与不具备代理权或越权代理的主体签订合同，导致合同无

效，或引发潜在风险；

（3）在合同签订前错误判断被调查对象的信用状况；

（4）在合同签订时正确判断了对方当事人的信用状况，但在合

同履行过程中未持续关注对方的资信变化，致使学校蒙受损失；

102

（5）对被调查对象的履约能力作出不当评价，将不具备履约能

力的对象确定为准合同对象，或将具有履约能力的对象排除在准合同

对象之外。

3.合同谈判

（1）忽略涉及合同内容和条款的核心部分、关键细节或在重大

问题上做出不当让步，导致学校利益受损；

（2）忽略可能存在的不符合国家法律法规和政策要求的事项；

（3）未组织熟悉技术、法律合财务知识的人员参与谈判，导致

学校利益受损；

（4）泄露学校谈判策略或相关信息，导致学校在谈判中处于不

利地位。

4.合同文本拟定

（1）未按照有关规定签订书面合同；

（2）属于学校招投标管理规定需要进行招标采购的项目，未按

照规定通过招标采购或上网竞价采购方式签订合同；

（3）选择了不恰当的合同形式；

（4）合同内容违反国家法律法规和政策规定；

（5）合同内容和条款存在不完备、不严密、不合理或文字标示

不清，可能导致重大误解；

（6）故意拆分合同，规避合同控制的有关规定，或应当签订合

同的经济业务未签订合同；

（7）违规签订担保、投资和借贷合同，可能导致学校利益受损；

（8）对于合同文本须报经国家有关主管部门审查或备案的，未

履行相应程序。

5.合同审核

（1）合同审查人员因专业素质或工作态度原因，未能发现合同

文本中的不当内容和条款；

（2）合同审查人员虽然通过审查发现问题，但未提出恰当的修

订意见；

（3）合同起草人员未根据审查人员的改进意见修改合同，导致

103

合同中的不当内容和条款未被纠正。

6.合同签署

（1）签订后的合同内容被篡改；

（2）合同印章管理不善，为不符合管理程序的合同加盖了合同

印章；

（3）合同签订手续不全，导致合同无效；

（4）合同内容存在重大疏漏和欺诈，导致学校利益受损；

（5）合同双方当事人未全部在合同上签字或盖章；

（6）合同签署后被送到了不想关的部门，或收到合同的相关部

门未采取妥善措施处理合同；

（7）已经签订的合同发生超过合同控制范围的事项，未按照主

合同签订的审批程序签订补充合同。

（三）履行环节

1.合同履行

（1）学校或合同对方当事人未严格恰当地履行合同中约定的义务；

（2）合同生效后，对合同条款未明确约定的事项未及时协议补

充，导致合同无法正常履行；

（3）在合同履行过程中，未能及时发现已经或可能导致学校利

益受损情况，或未能采取有效措施。

2.合同结算

（1）违反合同条款，未按合同规定期限、金额或方式付款；

（2）疏于管理，未能及时催收到期合同款项；

（3）在没有合同依据的情况下盲目付款。

3.合同变更

（1）合同生效后，对合同条款未明确约定的事项未及时协议补

充，导致合同无法正常履行；

（2）应当变更合同内容或条款，但未采取相应变更行为；

（3）合同变变更未经相应管理程序，导致合同变更行为不当或

无效；

（4）合同转让行为未经原合同当事人和合同受让人达成一致意

104

见，使合同转让行为无效；

（5）合同转让未经相应的管理程序，导致合同转让行为不当或

无效；

（6）未达到终止条件的合同终止；

（7）合同终止未办理相关的手续。

4.合同纠纷处理

（1）未建立合同纠纷处理的有效机制，纠纷处理不当，可能导

致学校利益受损；

（2）未及时向相关领导报告合同纠纷和拟采取的对策；

（3）未及时采取有效措施防止纠纷的扩大和发展；

（4）未与对方有效协商合同纠纷解决办法，或合同纠纷解决办

法未得到授权批准；

（5）未收集充分的对方违约行为的证据，导致本学校在纠纷处

置过程中处于举证不利的地位；

（6）未按照合同约定追究对方的违约责任，可能导致学校应享

有的利益受损。

（四）合同后续管理环节

1.合同登记

合同订立、履行和变更情况未登记或未详细登记。

2.合同备案、归档

（1）合同保管不当，导致合同丢失或无法履行；

（2）泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或

商业秘密，导致学校或国家利益受损；

（3）合同被滥用。

3.合同评价

（1）未对合同执行情况进行评价；

（2）在合同评价过程中未按照规定兼顾全面和突出重点。

三、控制要求

1.建立完善的合同管理制度，明确合同授权范围，明确各学院、

各部处合同管理人员的职责。

105

2.严格执行《中华人民共和国合同法》等法律法规，保证合同订

立和履行的全过程合法合规。

3.尽职审核合同相对方资质、履约能力和代理权限，论证合同涉

及事项的合法性和可行性。

4.规范合同签订流程，建立健全并严格执行合同分类管理、分级

审核制度。

5.建立健全合同登记备案制度，明确专门人员负责本单位合同的

审核、登记与管理。

6.建立健全合同履行监督机制，防范合同履行风险，严格防范违

约行为的发生。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

党政办公室是合同业务的归口管理部门，负责对本单位各类合同

进行合法性审核和检查监督。相关职能部门在其被授权范围内对合同

进行审核。各职能部门和二级单位负责本部门各类合同的起草、签订、

履行、备案等工作。

合同业务的关键岗位包括：合同起草岗位、合同相对方资质审核岗

位、职能部门合同审核岗位、法律事务办公室合同审核岗位、合同签订

岗位、合同专用章管理岗位、合同登记与备案岗位、合同执行监督岗位。

（二）主要控制环节和表单

合同业务包括的主要控制环节为：合同管理制度的制定、合同起

草、合同相对方资质审核、合同文本审核、合同签订、合同履行、合

同备案登记、合同总结。

合同业务的主要表单：合同签订审批表。

五、业务流程

合同业务一般要经过策划、调查、磋商、谈判、招投标（特定合

同）、文本拟定、文本审核与修改、签订、备案登记、履行、变更与

解除（特殊情况）、总结等环节。

（一）承办部门订立合同

1.确定合同意向

106

合同承办单位应在本部门职责范围和权限内根据本单位生产经

营计划订立合同。

2.资信调查

合同承办部门应当审查拟签约对象的主体资格、资信情况及履约

能力等，进行综合分析论证，合理选择签约对象，必要时可提请相关

部门予以协助。

3.磋商、谈判、招投标

拟签订合同的对象资质审查合格后，与对方就合同的主要条款，如

合同价格、履行期限、质量标准等进行磋商、谈判。对法律法规或学校

规定必须招投标的合同，要经过公开招标程序，不得变更采购方式。

4.合同文本撰写

签订合同时，应首选使用政府部门颁布的示范文本；其次，使用

学校法律事务办公室审核的合同示范文本；再次，使用双方共同拟订

的文本；第四，使用对方提供的合同文本。

（二）合同审批

合同承办部门根据合同的性质、种类、关联程度等确定合同审核部

门，审核部门一般包括业务关联部门、计划部门、财务部门、法律事务

部门等。合同审核的表现形式为《合同（协议）签订审批表》。各审核

部门根据职责分工对相关条款进行审查，在《合同（协议）签订审批表》

上发表意见。可采取流程与职能管理系统（PIM）等电子形式，进行合

同审批工作，其审批流程设计应满足本合同会签流程的要求。审核部门

有不同意见的，合同承办部门应主动与审核单位协商，取得一致意见；

无法取得一致意见的，列出各方的理据，按规定权限报批。

合同一般执行三级审核制度，即承办部门合同主管领导一级审核

——业务主管职能部门二级审核——法律事务办公室三级审核。对于

适用示范文本或法律事务办公室审核过的格式文本的，或者标的额较

小的合同，授权相关职能部门审核即可，不再经过法律事务办公室审

核。（具体授权参见《上海大学合同签订、审核授权办法》）

（三）合同签订

校长是学校合同的法定签署人，他可以授权委托他人签署合同。

107

一般情况下，承办单位由于本部门业务办理需要而签订合同，授权承

办单位行政负责人作为委托代理人。（具体授权参见《上海大学合同

签订、审核授权办法》）

（四）合同登记、备案与归档

各承办单位对本单位的合同建立合同登记制度，制定专门人员负

责本单位合同的登记、备案与归档。合同订立时将合同编号、合同名

称、相对方、承办人、主要事项等记录于合同专用登记簿。合同订立

后将合同的正式签订文本予以备案，并根据学校档案管理工作的要

求，对备案的合同进行归档。

（五）合同履行

合同一旦订立，各承办单位必须全面履行合同，确保合同目的的

实现。各承办单位对合同履行过程中出现的问题全面负责，依法维护

学校合法权益，及时采取必要措施尽量减少损失。

（六）合同总结

合同履行完毕后，各承办单位应及时将合同自订立至履行的全部

情况进行总结，并归入本单位档案。

具体流程详见流程图：

拟定合同

合同审核

履行合同

根据合同管理制度，由二级学院、

部门拟定合同。

开始

合同应经部门负责人审核、党政办

审核。

根据协议履行义务。

结束

合同纠纷处理 法务办根据学校规定，通过仲裁或

诉讼处理。

108

六、控制措施

（一）合理、合规策划合同。不签订与学校发展目标或业务要求

不相符的合同，不故意规避合同管理的相关规定。

（二）尽职尽责调查拟签订合同对方当事人的主体资格、资信状

况及履约能力。

（三）合同谈判中尽量为学校争取利益最大化，在合同核心内容

和关键问题上不做不当让步。

（四）属于学校招投标管理规定需要进行招标采购的项目，按照

规定通过招标采购方式签订合同。

（五）按照规定草拟合同文本，合同内容和条款完备、严密、合理。

（六）严格执行学校合同三级审核制度，并能及时对合同中的不

当内容进行修改。

（七）严格执行合同签字盖章程序，拒绝为不符合合同管理程序

的合同盖章。

（八）合同履行中严格恰当地履行合同中约定的义务，杜绝违约

行为的发生。对可能产生的风险及时防范，避免学校利益受到损失。

（九）对合同文本进行妥善登记、备案、归档。

（十）对合同执行情况进行及时、全面的总结和评价。

109

第十一章 内部控制的自我评价和内部审计

第一节 内部控制自我评价

一、内部控制自我评价业务描述

内部控制自我评价是指管理层为及时、全面掌握本单位内部控制

设计的恰当性和运行的有效性状况，降低单位风险，提升管理效率，

由内部审计人员采用专门的方法，定期或不定期对内部控制要素进行

评价和研究，提出改进建议并出具评价报告，将发现的内部控制缺陷

交由本单位相关管理部门整改的持续、循环的过程。

审计处在对学校各项经济活动进行审计监督的基础上，负责对学校

内部控制工作进行恰当性和有效性方面的评价并出具学校内部控制自

我评价报告，如发现相关问题或缺陷则提出内部控制改进意见或建议。

内部控制自我评价包括对内部控制建立的有效性和内部控制执

行的有效性两个方面，对内部控制建立的有效性的评价，主要侧重于

单位层面内部控制，关注内部控制建立的合法性、全面性、重要性、

适应性；内部控制执行的有效性的评价，主要侧重于业务层面内部控

制，关注业务控制在监督检查期内如何运行、业务控制是否得到持续

一致的执行、内部控制机制（含内部管理制度、岗位责任制等）是否

得到有效执行、执行业务控制的人员是否具备必要的权限和能力。

二、内部控制的评价要素

学校内部控制的评价要素包括单位层面要素和业务层面要素。单

位层面要素主要从整体角度描述内部控制的运行机制，业务层面要素

主要从业务入手分析流程中的风险和管控措施。这两方面的要素从学

校宏观运行机制和微观业务活动分别体现内控建设的效果。相关评价

要素见下表：

内部控制评价要素评分表

类别 评价要素 评价要点（分值）

单位

层面

（60分）

1.内部控制建设启

动情况（本指标14

分）

1.1成立内部控制领导小组，制定、启动相关的

工作机制(4分)

1.2开展内部控制专题培训(3分)

110

类别 评价要素 评价要点（分值）

1.3开展内部控制风险评估(3分)

1.4开展组织及业务流程再造(4分)

2.单位主要负责人

承担内部控制建立

与实施责任情况（本

指标6分）

2.1单位主要负责人主持召开会议讨论内部控

制建立与实施相关的议题（2分）

2.2单位主要负责人主持制定内部控制工作方

案，健全工作机制（2分）

2.3单位主要负责人主持开展内部控制工作分

工及人员配备等工作（2分）

3.对权力运行的制

约情况（本指标8分）

3.1权力运行机制的构建(4分)

3.2对权力运行的监督(4分)

4.内部控制制度完

备情况（本指标16

分）

4.1建立预算管理制度(2分)

4.2建立收入管理制度(2分)

4.3建立支出管理制度(2分)

4.4建立政府采购管理制度(2分)

4.5建立资产管理制度(2分)

4.6建立建设项目管理制度(2分)

4.7建立合同管理制度 (2分)

4.8建立决策机制制度(2分)

5.不相容岗位与职

责分离控制情况（本

指标6分）

5.1对不相容岗位与职责进行了有效设计(3分)

5.2不相容岗位与职责得到有效的分离和实施

(3分)

6.内部控制管理信

息系统功能覆盖情

况（本指标10分）

6.1建立内部控制管理信息系统，功能覆盖主要

业务控制及流程(6分)

6.2系统设置不相容岗位账户并体现其职权(4

分)

业务

层面

7.预算业务管理控

制情况（本指标7分）

7.1对预算进行内部分解并审批下达(3分)

7.2预算执行差异率 (4分)

111

类别 评价要素 评价要点（分值）

（40分）

8.收支业务管理控

制情况（本指标6分）

8.1收入实行归口管理和票据控制，做到应收尽

收(2分)

8.2支出事项实行归口管理和分类控制(2分)

8.3举债事项实行集体决策，定期对账(2分)

9.政府采购业务管

理控制情况（本指标

7分）

9.1政府采购合规(4分)

9.2落实政府采购政策(2分)

9.3政府采购方式变更和采购进口产品报批(1

分)

10.资产管理控制情

况（本指标6分）

10.1对资产定期核查盘点、跟踪管理(4分)

10.2严格按照法定程序和权限配置、使用和处

置资产(2分)

11.建设项目管理控

制情况（本指标8分）

11.1履行建设项目内容变更审批程序(2分)

11.2及时编制竣工决算和交付使用资产(2分)

11.3建设项目超概算率(4分)

12.合同管理控制情

况（本指标6分）

12.1加强合同订立及归口管理(3分)

12.2加强对合同履行的控制(3分)

合计（100分） 评价总分

三、内部控制的评价方法

审计处对学校内部控制的评价采用量化评价的方式，分别设置了

单位层面评价要素和业务层面评价要素，分别为60分和40分，合计100

分。单位层面设置6类21项指标，业务层面设置6类15项指标。

（一）单位层面指标（本指标共60分）

1.内部控制建设启动情况（本指标共14分）

1.1 成立内部控制领导小组，制定、启动相关的工作机制。（分

值4分）

112

评价操作细则：本单位应启动内部控制建设，成立内部控制领导

小组（1分），由单位主要负责人担任组长（1分），建立内部控制联

席工作机制并开展工作（1分），明确内部控制牵头部门（或岗位）

（1分）。

通过查看会议纪要或部署文件确认。

1.2 开展内部控制专题培训。（分值3分）

评价操作细则：本单位应针对国家相关政策，单位内部控制制度，

以及本单位内部控制拟实现的目标和采取的措施、各部门及其人员在

内部控制实施过程中的责任等内容进行专题培训。仅针对国家政策进

行培训的，本项只得1分；仅针对国家政策和单位制定制度进行培训

的，本项只得2分。

通过查看培训通知、培训材料等确认。

1.3 开展内部控制风险评估。（分值3分）

评价操作细则：应基于本单位的内部控制目标并结合本单位的业

务特点开展内部控制风险评估，并建立定期进行风险评估的机制。

通过查看风险评估报告确认。

1.4 开展组织及业务流程再造。（分值4分）

评价操作细则：应根据本单位“三定”方案，进行组织及业务流

程梳理、再造，编制流程图。

通过对职能部门或岗位的增减或调整、相关制度修订的前后比较

确认。

2.单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况（本指标共

6分）

2.1单位主要负责人主持召开会议讨论内部控制建立与实施相关

的议题。（分值2分）

评价操作细则：单位主要负责人应主持召开会议讨论内部控制建

立与实施的议题。单位主要负责人主持会议，但仅将内部控制列入会

议议题之一进行讨论的，本项只得1分。单位主要负责人主持内部控

制工作专题会议对内部控制建立与实施进行讨论的，本项得2分。

通过查看会议纪要或部署文件确认。

113

2.2单位主要负责人主持制定内部控制工作方案，健全工作机制。

（分值2分）

评价操作细则：单位主要负责人应主持本单位内部控制工作方案

的制定、修改、审批工作（1分），负责建立健全内部控制工作机制

（1分）。

通过查看会议纪要或内部控制工作方案的相关文件确认。

2.3单位主要负责人主持开展内部控制工作分工及人员配备等工

作。（分值2分）

评价操作细则：单位主要负责人应对内部控制建立与实施过程中

涉及到的相关部门和人员进行统一领导和统一协调，主持开展工作分

工及人员配备工作，发挥领导作用、承担领导责任。

通过查看会议纪要或内部控制工作方案的相关文件确认。

3.对权力运行的制约情况（本指标共8分）

3.1 权力运行机制的构建。（分值4分）

评价操作细则：应完成对本单位权力结构的梳理，并构建决策科

学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保决策权、执行权、监

督权既相互制约又相互协调。

通过查看会议纪要或相关文件确认。

3.2 对权力运行的监督。（分值4分）

评价操作细则：本单位应建立与审计、纪检监察等职能部门或岗

位联动的权力运行监督及考评机制，以定期督查决策权、执行权等权

力行使的情况，及时发现权力运行过程中的问题，予以校正和改进。

通过查看会议纪要、权力清单及相关制度确认。

4.内部控制制度完备情况（本指标共16分）

4.1 建立预算管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位预算管理制度应涵盖预算编制与内部审

批、分解下达、预算执行、年度决算与绩效评价四个方面。每涵盖一

个方面得0.5分。对于一个方面中包含两点的，如只涵盖其中一点，

仍视为这个方面未涵盖，下同。

通过查看本单位已印发并执行的预算管理制度、有关报告及财政

114

部门批复文件确认。

4.2 建立收入管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位收入（包括非税收入）管理制度应涵盖价

格确定、票据管理、收入收缴、收入核算四个方面。每涵盖1个方面

得0.5分。

通过查看本单位已印发并执行的收入管理制度确认。

4.3 建立支出管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位支出管理制度应涵盖预算与计划、支出范

围与标准确定、审批权限与审批流程、支出核算四个方面。每涵盖1

个方面得0.5分。

通过查看本单位已印发并执行的支出管理制度确认。

4.4 建立政府采购管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位政府采购管理制度应涵盖预算与计划、需求

申请与审批、过程管理、验收入库四个方面。每涵盖1个方面得0.5分。

通过查看本单位已印发并执行的政府采购管理制度确认。

4.5 建立资产管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位资产管理制度应涵盖资产购置、资产保管、

资产使用、资产核算与处置四个方面。每涵盖1个方面得0.5分。

通过查看本单位已印发并执行的资产管理制度确认。

4.6 建立建设项目管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位建设项目管理制度应涵盖项目立项与审

核、概算预算、招标投标、工程变更、资金控制、验收与决算等方面。

满分2分，每有1个方面未涵盖扣0.5分，直至扣完。

通过查看本单位已印发并执行的建设项目管理制度确认。

4.7 建立合同管理制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位合同管理制度应涵盖合同订立、合同履行、

合同归档、合同纠纷处理四个方面。每涵盖1个方面得0.5分。

通过查看本单位已印发并执行的合同管理制度确认。

4.8 建立决策机制制度。（分值2分）

评价操作细则：本单位决策机制制度至少应涵盖“三重一大”集

115

体决策、分级授权两个方面。每涵盖1个方面得1分。

通过查看本单位已印发并执行的决策机制制度确认。

5.不相容岗位与职责分离控制情况（本指标共6分）

5.1 对不相容岗位与职责进行了有效设计。（分值3分）

评价操作细则：本单位不相容岗位与职责包括但不限于申请与审

核审批、审核审批与执行、执行与信息记录、审核审批与监督、执行

与监督等。满分3分，每有1对不相容岗位未进行有效设计扣1分，直

至扣完。

通过查看本单位已印发的岗位规章制度及岗位职责手册确认。

5.2 不相容岗位与职责得到有效的分离和实施。（分值3分）

评价操作细则：针对本单位的各项经济活动，应落实所设计的各

类不相容岗位与职责，形成相互制约、相互监督的工作机制。

通过按类别随机抽查相关单据确认。所有抽查的相关单据签字均

符合要求的，该项得分，否则不得分。查看单位接受内外部检查反映

的问题情况，如果有相关问题，该项不得分。

6.内部控制管理信息系统功能覆盖情况（本指标共10分）

6.1 建立内部控制管理信息系统，功能覆盖主要业务控制及流

程。（分值6分）

评价操作细则：内部控制管理信息系统功能（简称系统功能）应完

整反映本单位制度规定的各项经济业务控制流程，至少应包括预算管

理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等

方面业务事项。六个方面业务中每存在一个方面未覆盖到的，扣1分。

因本单位本身不存在该项业务而未覆盖到的，该业务不扣分。本单位未

建立内部控制管理信息系统的，6.1．6.2两个要点均直接得0分。

通过查看系统功能说明书，实际操作系统，将系统功能与内部控

制制度要求对比确认。

6.2 系统设置不相容岗位账户并体现其职权。（分值4分）

评价操作细则：应针对所覆盖的业务流程内部控制的不相容岗位

与职责在系统中分别设立独立的账户名称和密码、明确的操作权限等

级。每存在一对不相容岗位未分别设置独立账户或权限的，扣1分，

116

直至扣完。

通过查看系统功能说明书，实际操作系统，将系统用户账户设置

情况与内部控制制度要求对比确认。

（二）业务层面指标（本指标共40分）

7.预算业务管理控制情况（本指标共7分）

7.1对预算进行内部分解并审批下达。（分值3分）

评价操作细则：本单位财会部门应根据同级财政部门批复的预算

和单位内部各业务部门提出的支出需求，将预算指标按照部门进行分

解，并经预算管理委员会审批后下达至各业务部门。

通过查看预算批复文件、部门职责、工作计划和预算批复内部下

达文件确认。

7.2 预算执行差异率。（分值4分）

评价操作细则：计算本单位近3年年度预算执行差异率的平均值，

如差异率绝对值高于5%，应对产生差异率的原因进行追查。如经查证

产生差异率的原因与内部控制有关，则根据差异率结果进行评分：差

异率绝对值在5-10%（含）的，得2分；10-15%（含）的，得1分；超

过15%的，得0分。如差异率绝对值在5%以内（含）或产生差异率的原

因与内部控制无关，则得4分。

计算公式：

通过查看经同级财政部门批复的单位预算额度及单位决算报表

等确认。

8.收支业务管理控制情况（本指标共6分）

8.1 收入实行归口管理和票据控制，做到应收尽收。（分值2分）

评价操作细则：本单位各项收入（包括非税收入）应由财会部门

归口管理并进行会计核算；涉及收入的合同，财会部门应定期检查收

入金额与合同约定是否相符；按照规定设置票据专管员，建立票据台

账；对各类票据的申领、启用、核销、销毁进行序时登记。上述四个

方面每存在一个方面没有做到的，扣0.5分。

117

通过查看本单位相关制度，查看财会部门核对合同的记录、票据

台账确认。

8.2 支出事项实行归口管理和分类控制。（分值2分）

评价操作细则：本单位应明确各类支出业务事项的归口管理部门

及职责，并对支出业务事项进行归口管理；支出事项应实行分类管理，

应制定相应的制度，不同类别事项实行不同的审批程序和审批权限；

明确各类支出业务事项需要提交的外部原始票据要求，明确内部审批

表单要求及单据审核重点；通过对各类支出业务事项的分析控制，发

现支出异常情况及其原因，并采取有效措施予以解决。上述四个方面

每存在一个方面没有做到的，扣0.5分。

通过查看支出管理制度、内部审批单、相关支出凭证确认。

8.3 举债事项实行集体决策，定期对账。（分值2分）

评价操作细则：按规定可以举借债务的单位，应建立债务管理制度；

实行事前论证和集体决策；定期与债权人核对债务余额；债务规模应控

制在规定范围以内。上述四个方面每存在一个方面没有做到的，扣0.5

分。按规定禁止举借债务的单位，如存在举债行为，此项得0分。

通过查看制度文件、会议纪要、对账单、债务合同等确定。

9.政府采购业务管理控制情况（本指标共7分）

9.1 政府采购合规。（分值4分）

评价操作细则：本单位采购货物、服务和工程应当严格按照年度

政府集中采购目录及标准的规定执行。每存在一项应采未采或违反年

度政府集中采购目录及标准规定的事项，扣1分，直至扣完。

通过查看一定期间的单位政府采购事项确认。

9.2 落实政府采购政策。（分值2分）

评价操作细则：政府采购货物、服务和工程应当严格落实节能环

保、促进中小企业发展等政策。每存在一项未按规定执行政府采购政

策的事项，扣1分，直至扣完。

通过查看一定期间的单位政府采购事项确认。

9.3 政府采购方式变更和采购进口产品报批。（分值1分）

评价操作细则：采用非公开招标方式采购公开招标数额标准以上

118

的货物或服务，以及政府采购进口产品，应当按照规定报批。每存在

一项未按规定报批的事项，扣1分，直至扣完。

通过查看一定期间的单位政府采购事项确认。

10.资产管理控制情况（本指标共6分）

10.1 对资产定期核查盘点、跟踪管理。（分值4分）

评价操作细则：应定期对本单位的货币资金、存货、固定资产、

无形资产、债权和对外投资等资产进行定期核查盘点，做到账实相符；

对债权和对外投资项目实行跟踪管理。每存在一类资产未定期核查盘

点或跟踪管理的扣1分，直至扣完。

通过查看近1年内本单位的各类资产台账、会计账簿、盘点记录、

各类投资决策审批文件、会议纪要等确认。

10.2 严格按照法定程序和权限配置、使用和处置资产。（分值2分）

评价操作细则：本单位配置、使用和处置国有资产，应严格按照

审批权限履行审批程序，未经批准不得自行配置资产、利用资产对外

投资、出租出借，也不得自行处置资产。

通过查看资产的配置批复情况、对外投资、出租出借、无偿调拨

（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废报损、货币性

资产损失核销等文件确认。

11.建设项目管理控制情况（本指标共8分）

11.1 履行建设项目内容变更审批程序。（分值2分）

评价操作细则：本单位应按照批复的初步设计方案组织实施建设

项目，确需进行工程洽商和设计变更的，建设项目归口管理部门、项

目监理机构应当进行严格审核，并且按照有关规定及制度要求履行相

应的审批程序。重大项目变更还应参照项目决策和概预算控制的有关

程序和要求重新履行审批手续。每存在1个建设项目不合规定变更的，

扣1分，直至扣完。

通过查看近5年内本单位已完工的建设项目在建设期间发生的各

项变更确认。

11.2 及时编制竣工决算和交付使用资产。（分值2分）

评价操作细则：本单位应在建设项目竣工后及时编制项目竣工财

119

务决算，并在项目竣工验收合格后及时办理资产交付使用手续。每存

在1个建设项目未及时编制竣工验收决算的，扣1分；每存在1个建设

项目未及时办理资产交付使用手续的，扣1分，直至扣完。

通过查看近5年内本单位已完工建设项目的竣工验收资料和决算

编制审计资料确认。

11.3 建设项目超概算率。（分值4分）

评价操作细则：计算近5年内本单位已完工的建设项目超概算率，

如超概算率高于5%，应对产生超概算率的原因进行追查。如经查证产

生超概算率的原因与内部控制有关，则根据产生超概算率的情况进行

评分：每存在1个建设项目超概算率高于5%的，扣2分，直至扣完。如

与内部控制无关，则得4分。

计算公式：

（建设项目决算投资额以经批复的项目竣工财务决算为准；在建

设期间，调整初步设计概算的，以最后一次的批准调整概算计算）。

通过查看建设项目投资概算、经批复的竣工决算报告等确认。

12.合同管理控制情况（本指标共6分）

12.1 加强合同订立及归口管理。（分值3分）

评价操作细则：本单位应对合同文本进行严格审核，并由合同归

口管理部门进行统一分类和连续编号。对影响重大或法律关系复杂的

合同文本，应组织业务部门、法律部门、财会部门等相关部门进行联

合审核。每存在1个合同不合规定的，扣1分，直至扣完。

通过查看相关制度、随机抽查合同审批记录、会议纪要等确认。

12.2 加强对合同履行的控制。（分值3分）

评价操作细则：本单位应当对合同履行情况进行有效监控，明确

合同执行相关责任人，及时对合同履行情况进行检查、分析和验收，

如发现无法按时履约的情况，应及时采取应对措施；对于需要补充、

变更或解除合同的情况，应按照国家有关规定进行严格的监督审查。

每存在1个合同未对合同履行情况进行有效监控、或未对合同补充、

120

变更、解除进行监督审查的，扣1分，直至扣完。

通过查看合同履行情况检查记录、合同验收文件、合同补充、变

更或解除的监督审查记录等确认。

四、评价工作流程

（一）准备阶段

1.制定评价工作方案：由审计处制定自我评价工作方案（含评价

工作计划、时间进度安排、评价工作小组人员名单等），并经分管审

计领导审核批准。

2.制定内控测试提纲：由审计处在调研业务部门实际工作情况和

具体业务规范要求的基础上，制定内部控制测试提纲。

（二）实施阶段

1.被测单位开展自查：由相关部门针对各自业务活动开展自查，

提交自查报告。

2.内控检查进点开会：评价工作组员通过内部控制检查进点会了

解相关部门职责、业务及内控基本情况。

3.内控检查现场测试：评价工作组员开展内部控制测试，编制工

作底稿。

（三）报告阶段

1.汇总内控评价结果：评价工作组员在工作底稿的基础上，归纳、

总结内部控制中的缺陷。

2.编制内控评价报告：评价工作组员总结相关工作，编写内部控

制自我评价报告、提出相关改进建议。

3.报告报批与反馈：内部控制自我评价报告报校领导审批后反馈

相关部门。

（四）整改阶段

相关部门根据内部控制评价报告和改进建议制定整改计划并积

极落实，评价工作组员跟踪检查整改完成情况。

121

附件

内部控制自我评价报告

（参考格式）

为贯彻落实《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的

指导意见》的有关精神，按照《财政部关于开展行政事业单位内部控

制基础性评价工作的通知》要求，依据《行政事业单位内部控制规范

（试行）》的有关规定，我们对本单位（部门）的内部控制基础情况

进行了评价。

一、内部控制基础性评价结果

根据《内部控制评价要素评分表》中列明的评价指标和评价要点，

本单位（部门）单位层面内部控制基础性评价得分为 分，业务层

面内部控制基础性评价得分为 分，共计 分。

本部门在部门本级及所属单位各评价指标得分的基础上，计算各

评价指标的平均分，加总得出以上综合性评价得分。本部门纳入本次

内部控制基础性评价工作范围的单位共计 家。（本段仅适用于学

校本部）

本单位（部门）各指标具体得分情况如下表：

类别 评价指标 评价得分

单位

层面

（60分）

1.内部控制建设启动情况（14分）

2.单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况

（6分）

3.对权力运行的制约情况（8分）

4.内部控制制度完备情况（16分）

5.不相容岗位与职责分离控制情况（6分）

6.内部控制管理信息系统功能覆盖情况（10分）

业务 7.预算业务管理控制情况（7分）

122

类别 评价指标 评价得分

层面

（40分）

8.收支业务管理控制情况（6分）

9.政府采购业务管理控制情况（7分）

10.资产管理控制情况（6分）

11.建设项目管理控制情况（8分）

12.合同管理控制情况（6分）

（100分） 评价总分

在本单位（部门）内部控制基础性评价过程中，存在扣分情况

的指标汇总如下：

〔逐项列示存在扣分情况的评价指标、评价要点、扣分分值及扣

分原因〕

二、特别说明项

（一）特别说明情况

本单位（部门/部门所属单位）内部控制出现问题，导致单位在

经济活动中〔发生重大经济损失/引起社会重大反响/出现经济犯罪〕，

特将相关情况说明如下：

〔具体描述发生的相关事件、影响及处理结果〕

〔如本单位（部门）未发生相关事件，填写“未发生相关情况”〕

（二）补充评价指标及其评价结果

本单位（部门/部门所属单位）根据自身评价需求，自愿将〔填

写补充评价指标名称〕等补充评价指标纳入本次内部控制基础性评价

范围。现将补充评价指标及评价结果说明如下：

〔具体描述各个补充评价指标的所属类别、名称、评价要点及评

价结果等内容〕

三、内部控制基础性评价下一步工作

基于以上评价结果，本单位（部门）将〔描述与存在扣分情况的

评价指标及评价要点相关的管理领域〕等管理领域作为20XX年内部控

制建立与实施的重点工作和改进方向，并采取以下措施进一步提高内

123

部控制水平和效果：

〔逐项描述拟采取的进一步建立健全内部控制体系的工作内容、

具体措施、工作责任人、牵头部门、预计完成时间等〕

单位主要负责人：〔签名〕

〔单位签章〕

XX单位

20XX年XX月XX日

第二节 内部审计

一、内部审计业务描述

内部审计是指单位内部开展的一种独立、客观的鉴证和咨询活

动，旨在增加价值并改善单位的运营。它通过应用系统的、规范的

方法评估并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助单位实现

其目标。

内部控制审计是确认、评价内部控制有效性的过程，包括内部控

制设计的有效性和内部控制运行的有效性，分析存在问题的原因并提

出相应的改进建议。

审计处定期或不定期检查学校管理制度和机制的建立与执行情

况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制

存在的问题并提出改进建议。

二、业务的主要风险

（一）审前准备

1．制定内部审计计划

制定的内部审计计划不属于审计工作重点或不符合管理需要。

2．成立审计小组

审计小组成员不具备应有的执业能力和独立性。

3．编制审计工作方案

审计工作方案不符合项目需要和实际。

4．发放审计通知书

124

审计通知书未能送达被审计单位。

（二）审计实施

1．审计资料准备

被审计单位资料准备不充分。

2．现场审计

无法取得充分、适当的审计证据以支持审计结论，存在审计风险。

3．现场沟通反馈

被审计单位对审计问题存在异议。

（三）审计终结

1．审核工作底稿

审计问题反应不全面、不真实。

2．编制审计报告征求意见稿

审计报告反应的问题不全面、不真实；审计报告编制不及时；审

计报告未经审批。

3．征询审计意见并修改

被审计单位对审计报告不认可。

4.审计报告审批与签发

审计报告未经相应层级领导审批。

5.审计整改跟踪

审计整改不到位。

三、控制要求

1．建立完善的内部控制审计工作机制，促进单位形成有效的经

济活动监督机制。

2．建立内部审计制度、审计标准，为内部审计工作的科学性、

规范性提供支撑。

3．建立精干、高效的内部审计队伍，促进内部审计工作的有序

开展。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

审计处是内部审计的归口管理部门，负责根据本单位的业务特点

125

开展内部审计工作，及时发现管理的薄弱环节和管理中存在的问题，

进行不断改进和提升。学校各单位根据内部审计的要求，配合审计处

开展工作。

内部审计关键控制岗位包括：分管审计业务的校领导、审计处负

责人、审计组长、审计组成员、被审计单位。

（二）主要控制环节和表单

内部审计主要包括三大控制环节：审前准备环节（制定内部审计

计划、成立审计小组、制定审计工作方案、发放审计通知书）、审计

实施环节（审计资料准备、现场审计、现场沟通反馈）、审计终结环

节（审核工作底稿、编制审计报告征询意见稿、征询审计意见并修改、

审计报告审批与签发、审计整改跟踪）。

内部审计主要表单：审计工作方案、审计通知书、审计工作底稿、

审计报告、审计意见征询单、审计报告报批单、审计整改计划、审计

整改结果报告。

五、业务流程

（一）审前准备

1．制定内部审计计划

审计处负责人根据学校中心任务和年度审计工作重点制定内部

审计计划，并报分管审计工作校领导审批。

2．成立审计小组

审计处负责人负责确定审计组长，指派审计小组成员。

（1）确定审计组长。审计组长可由审计处工作人员、外聘专

家及委托中介机构项目负责人担任。审计组长应具备专业胜任能

力。委托中介机构的内部审计项目，应按照合同管理程序签订委托

协议。

（2）选派审计组成员，明确工作职责、工作要求、工作纪律。

3．编制审计工作方案

审计组长拟定审计工作方案，具体包括被审计单位的审计风险、

审计时限、审计主要内容、审计方法、审计方式、执行时间、审计分

工等，并报审计处负责人审批。

126

4．发放审计通知书

审计组长向被审计单位发放审计通知书。

（二）审计实施

1．审计资料准备

被审计单位根据审计通知要求准备并提供审计资料。

2．现场审计

审计组成员按照内部审计准则等制度要求开展审计，编制工作底稿。

3．现场沟通反馈

审计组成员现场审计结束前向被审计单位沟通反馈初步审计结果。

（三）审计终结

1．审核工作底稿

审计组长审核审计组成员编制的工作底稿，汇总审计结果。

2．编制审计报告征求意见稿

审计组长编制审计报告征求意见稿并提交审计处负责人审核。

3．征询审计意见并修改

被审计单位就审计报告征询意见稿进行反馈回复，审计组长根据

反馈情况修改审计报告并报审计处负责人审核。

4.审计报告审批与签发

审计组长将审计报告报分管审计工作校领导审批，签发审计报告

并报送相关部门。

5.审计整改检查被审计单位根据审计报告中提及的问题及建议，

自收到审计报告后的60日内提交审计整改结果报告；审计组长针对被

审计单位提交的整改结果报告，检查整改情况。

127

审计处制定内部审计计划

分管审计校领导审批通过

审计处负责人确定审计组长及审计组成员审前准备

审计组长编写审计工作方案

向被审计单位现场反馈沟通

审计组长发放审计通知书

审计处负责人审批通过

审计组开展现场审计

被审计单位准备审计所需资料

审计组取得审计证据

审计组汇总审计情况有异

议

审计组编制审计工作底稿

无异议

审计组长撰写审计报告征询意见稿

审计组长审核通过

审计处负责人审核通过

审计组长征询被审计单位意见

被审计单位意见回复

有异议

审计组长修改审计报告

属实

审计组长核实反馈意见

审计组长出具审计报告

不属

实

无异

议

审计处负责人审核通过

审计报告报分管校领导审批

审计组长签发审计报告

被审计单位签收审计报告

自收到审计报告后的60日内提交审计整改结果报告

审计组长检查审计整改情况

审计组归档审计工作底稿

审计实施

审计终结

图 内部审计业务流程

128

六、控制措施

（一）审前准备

1．制定内部审计计划

分管审计工作校领导审核内部审计计划。

2．成立审计小组

委派的审计小组成员应具备内审人员资格，且与被审计单位无直

接责任关系。

3．编制审计工作方案

审计处负责人审核审计工作方案。

4．发放审计通知书

审计通知书采用书面形式并要求被审计单位签收。

（二）审计实施

1．审计资料准备

提前通知被审计单位准备相关资料。

2．现场审计

组织素质结构合理的审计团队并加强培训；按照内部审计准则和

实务指南要求实施审计；做好审计工作底稿。

3．现场沟通反馈

由审计组成员向被审计单位现场沟通反馈审计初步结果，以便于

审计问题的现场讨论与认证核实。

（三）审计终结

1．审核工作底稿

审计组长在符合工作底稿的基础上，对审计组成员现场初步认定

的审计问题进行全面复核，分类汇总。

2．编制审计报告征求意见稿

规定在外勤审计后编制审计报告的时限，并由审计处负责人在工

作底稿复核的基础上审核审计报告。

3．征询审计意见并修改

被审计单位收到审计报告征询意见稿后无论是否同意均在一定

时间内书面回复；如有不同意见应在回复中写明；对不同意见审计小

129

组应重新核实，并与被审计单位沟通。

4.审计报告审批与签发

规定审计报告的审批权限，并按规定执行。

5.审计整改检查

必要时实施后续审计。

宣传部

教务处

凭《准予入

账回执》办

理经费卡