交通部民用航空局編著

中華民國八十九年一月

序

近年來，隨著國家經濟發展，國民所得大幅提高，加上政府開放大陸探親，

積極推動國際觀光旅遊及實施開放天空政策等措施，均使民航事業呈現空前的蓬勃

發展現象，國內及國際空運能量與飛航班次也因此呈現大幅度的成長。為因應國際

新局以及社會大眾航空旅運需求，豐正自八十七年四月就任交通部長以來，即以推

動亞太空運中心各項基礎建設為基礎，再配合制度面及執行面要求民用航空局確實

做好飛航安全有關工作，以提供國人安全、便捷、舒適的飛航服務。

交通部曾於民國八十四年五月印行「運輸政策白皮書」，對於我國民航現況、

面臨課題、未來展望及因應策略等均有政策方向說明。惟鑑於民航運輸乃國家經濟

發展之重要一環，為配合政府跨世紀提升國家競爭力之總體目標，以及順應航空科

技之最新發展，本部民用航空局爰再完成「民航政策白皮書」之編訂，闡釋我國民

航相關具體政策，提供兼具整體性、均衡性、前瞻性、持續性之政策宣示暨施政規

劃，俾益民眾與相關業者對政府民航有關施政方向之瞭解與認同，並做為未來民航

發展及政策擬訂之準據。

民航政策白皮書計有「背景」、「現況」、「課題」及「展望」等四篇，分

別就我國民航環境之變遷、政策背景、民航組織、場站建設、飛航安全、航空管理

等相關課題加以探討。本部民用航空局在研議其內容時，除了積極蒐集各方資料彙

整以外，並經訪談國內專家學者，以及舉辦座談會等方式，廣納產、官、學、研各

界意見修訂後完成，以期為我國民航政策擘劃完整的施政藍圖。

未來，交通部將根據民航政策白皮書列舉之政策綱領，繼續督導民用航空局縝

密規劃短、中、長期發展策略，並逐項落實發展各項策略目標，期能結合政府與民

間力量，在飛航安全制度的建立、航空業界的管理，以及航運服務品質的提昇等各

方面精益求精，俾使我國民航事業蒸蒸日上，欣欣向榮，儘早實現「飛航安全，世

界一流；民航服務，顧客滿意」的共同願景。

交通部部長

林豐正

中華民國八十八年七月

序 民航運輸是國家經濟發展重要的一環，隨著經濟成長及國民所得增加，民航

客貨運輸亦蓬勃發展。惟我國民航「服務品質」及「飛航安全」卻未相對提昇，尤

其八十七年重大空難事件，對國家經濟及人民生命財產造成重大衝擊，更造成社會

大眾的不安與關切，嚴重影響到我國民航事業的成長與發展。然半年來經過交通部、

本局及各航空公司實施一連串飛安改善措施後，最近國人對飛安的信心已明顯提昇。

為促進我國民航事業的發展，本局今後將以「增進飛航安全」、「提供便捷民

航服務」及「提昇旅客服務滿意度」等「３Ｓ(Safety、Service、Satisfaction)」為未來

施政努力的方針，並配合國際民航環境變遷、航空科技日新月異及環境保護與消費

者權益之保障，適時擬訂具有前瞻性、持續性與現代化的民航政策。

茲在民航局成立五十二週年之際，本局以「立足台灣、胸懷亞洲、放眼全球」

之眼光自許，並在民航安全制度、航空公司管理面及旅客服務面再進一步精益求精，

提昇我國民航飛安等級，促使我國民航事業在國際民航競爭環境中佔一席之地，以

期達到台灣地區「飛航安全，世界一流；民航服務，顧客滿意」之共同願景，及實

現「滿足民眾旅運需求」、「提昇民航事業發展」及「塑造共榮共存環境」之民航

政策目標。

為實現上述願景及目標，本局乃擬訂九大政策，正式向民眾宣示本局重視飛

航安全之決心，創造業者公平合理競爭環境，提供旅客便捷、舒適之空運服務，同

時，擬訂多項改善策略及短期措施，期能逐步落實各項政策，本人深信在全局同仁

及民航各界群策群力之下，於邁向二十一世紀之際，將會及早達到民航目標及願景。

民用航空局局長

張有恆 中華民國八十八年七月

緒 論

目的

鑑於航空運輸在國家經濟發展中扮演舉足輕重之角色，且航空事業建設發展由規

劃、設計到營運耗時甚長，為配合政府長期經濟建設發展目標與社會環境變遷，及

因應航空科技發展，民航主管機關亟需要有前瞻性政策作為施政指導，以提昇國家

競爭力、促進經濟成長及滿足民航運輸未來需求。

民航事業為一投資龐大，回收較慢的事業，業者亦需瞭解及配合政府政策，擬訂經

營策略，因此為使我國民航發展具有整體性、均衡性、前瞻性、持續性，乃擬訂本

民航政策白皮書，作為未來民航發展及施政參考。

民航局擬訂民航政策白皮書之主要目的即在宣示及規劃我國民航政策、策略與措

施，以期增進業者與民眾對政府施政方向之瞭解與認同。

架構

交通部於中華民國八十四年五月編著「運輸政策白皮書」，其中對民航現況、面臨

課題、未來政策、解決策略均有精闢分析及具體內容，是我國民航發展指導綱領。

為因應近年最新發展趨勢，民航局遵循其架構，再就民航發展背景、現況、課題及

展望四部份做進一步陳述、評估、分析並提出因應之政策、策略、短期措施及長期

展望，供民航主管機關以及相關民航業者作為未來施政及經營策略之準則，其要旨

內容為：

背景篇：係說明台灣地區民航發展之優劣勢、民航環境之變遷、政策背景。

現況篇：係探討分析台灣地區民航發展之組織、機場建設、飛航服務、飛航安全、

空運市場、經濟管制及資源管理的現況。

課題篇：係延續現況篇之分析結果，診斷台灣地區民航發展之問題，並界定目前

與未來之民航課題。

展望篇：係針對各種民航課題，提出解決策略。內容依政策形成之程序，界定未

來民航發展之目標，再確立未來民航政策之發展方向，最後擬訂民航政

策內容與各民航政策下之策略與具體措施。

時程規劃

本民航政策白皮書所擬訂之各種策略與措施，在執行時程規劃上分成短期策略及措

施與長期展望，短期策略及措施係指在最近三至五年內可以開始進行者，長期展望

則係指擬於未來十年內完成的願景。

編撰方式

本白皮書初稿係先由民航局企劃組及空運組、標準組、航管組、場站組、助航組、

會計室、人事室、台北航空貨運站、航警局等單位派員蒐集各方資料先作整理，前

後開會十餘次，訪談專家學者三次，再委託中華民國運輸學會就草稿內容加以重組，

並辦理組織、飛安、空運資源管理三次專家學者研討會，廣納產、官、學及民代等

各界之意見研修，使之更為周延、完整而有系統，最後再由民航局張局長有恆召集

各有關人員召開研討會研修而成。計畫未來每三到五年視整體空運環境之變化酌以

修正。

第一章 我國民航環境之優勢、劣勢、機會與威脅之分析

台灣四面環海，與中國大陸相隔台灣海峽約 145 公里，北距日本約 1,040 公里，西

南離香港約 544 公里，南與菲律賓相距約 320 公里，位於東亞與西太平洋的交通樞

紐上，地理位置適中為其發展國際航空轉運中心之優勢及機會。然台灣山多平地少、

地狹人稠，加以戰略位置重要，國內民航發展處處受限，況且東南亞各國無不擴建

航站設備，爭取領先地位，此為我國發展空運轉運中心之劣勢及威脅。綜合我國民

航發展之優勢、劣勢、機會與威脅分述如后。

一、優勢

（一）台灣地理位置適中，足以發展成亞太地區之空運轉運中心。

台灣地理位置適中，如以台北為中心，B747-400 型長程客/貨機中途不落地之最大航

程 17,000 公里為半徑，則北美洲、亞洲、大洋洲及歐洲東半部皆在其涵蓋範圍內；

若擇取亞太主要的八大城市：東京、漢城、台北、香港、上海、新加坡、馬尼拉、

雪梨，分別計算彼此之間的飛航時間（參見表 1-1、圖 1-1），則從台北出發分別飛

往其他七大城市之平均航行時間為 2 小時 55 分鐘，較以香港、上海或新加坡等城市

出發的平均航行時間都短，故台灣不僅是東亞與西太平洋之交通樞紐，亦有構建成

亞太地區空運轉運中心之地理條件。

表 1-1 亞太地區八大城市間平均航行時間表

城市 台北 東京 漢城 香港 上海 新加坡 馬尼拉 雪梨

國家 中華民國 日本 韓國 中國大陸 新加坡 菲律賓 澳大利亞

航行時間

（時＇分）

2＇55 4＇55 4＇00 3＇05 3＇25 4＇55 3＇30 6＇15

圖 1-1 亞太地區八大城市地理位置示意圖

（二）「台北飛航情報區」為東南亞與太平洋地區間國際民航重要之一環。

台北飛航情報區（Taipei Fright Information Region，以下簡稱本情報區）係民國四十

二年七月依國際民航組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）決議劃定，

由我中華民國政府負責提供區內所有中、外、軍、民航空器一切有關飛航管制、航

空情報、航空通信、航空氣象及搜尋救護等飛航服務。情報區範圍由下列各點連接

圍成之區域：北緯 21 度東經 121 度 30 分、北緯 23 度 30 分東經 124 度、北緯 29 度

東經 124 度、北緯 29 度東經 117 度 30 分及北緯 21 度東經 117 度 30 分。本情報區南

與馬尼拉飛航情報區，東與琉球飛航情報區，西與香港飛航情報區交界，面積廣達

17 萬 6 千平方浬，地跨東北亞與東南亞銜接之要衝，位置十分重要。

本區內計有國內航路三條，分別為 W2、W4、W6；國際航路十二條，分別為 A1、

A577、B576、B591、G86、G587、G581、M750、R471、R583、R595、R596 等。其

中，W4 為西岸最繁忙之國內航路；國際航路 A1 則為銜接東北亞與東南亞之黃金航

路。（圖 1-2）

圖 1-2 台北飛航情報區航路示意圖

（三）政經環境穩定，具國際競爭力。

台灣政治環境穩定，經濟實力厚實，外匯存底充裕，近十年來對亞太各主要國家之

出口貿易大幅成長，而對亞太主要地區國家的累積投資金額，保守估計亦超過 450

億美元；而八十六年七月底台灣的外匯存底高達 888 億美元，高居世界第三位，台

灣因政治的安定及經濟的發展強化了我們的國際競爭力。

二、劣勢

（一）國內機場部份設施不足，有待解決。

由於國內民航的快速發展，國內部份機場場站設施難以在有限之空域處理已告壅塞

之班機流量，各機場落地次數已告飽和，無法再容納更多之航機起降，限制民航發

展。

（二）機場用地狹小，航站用地取得困難。

台灣本島面積為 36,002 平方公里，可發展用地僅西部沿海平原約佔全島面積四分之

一，其餘大部份為山地，東、西部更被中央山脈阻隔，故可供交通建設之地理資源

有限，機場大部份集中在西部地區，且因平地面積狹小人口稠密，致使機場建設土

地取得困難。

（三）空域受限且國內航站多屬軍民合用，限制民航發展。

目前台北飛航情報區內除終端管制空域及其空域外之航路，離到場航線均為軍機之

戰演訓空域，包括中央山脈上空、台灣西方、東北方及南方國際航路的低空等均為

戰機之訓練空域；此外，台灣本島除中正機場與高雄國際機場為民用之外，其餘航

站皆為軍民合用之機場，而軍民合用機場常因軍方戰、演、訓任務需要，無法滿足

逐年成長之空運需求，致民航發展受限。

（四）國內航線航程短，營運成本較高。

台灣南北長 384 公里，東西寬 128 公里，主要城市集中西部走廊地區，受此影響，

國內航線較短，飛機起降次數頻繁，且國內航線增闢不易，不利民航發展。

（五）外交空間受打壓，國際航權擴展不易。

受兩岸情勢影響，中國大陸利用其資源不斷打壓我外交空間，對外航權談判，常因

政治的介入，使得我國對外航權取得不易。

（六）飛安管理制度尚待加強

我國 20,000 公斤以上民航機，自民國七十七年至八十六年間之百萬非行小時失事率

為 3.0，較國際平均失事率為高。我國於民國八十六年五月重新建立飛安（檢查員）

管理制度，尚待加強及積極落實。

三、機會

（一）亞太空運市場成長迅速，可望於二○一○年佔全球空運市場之二分之一以

上。

根據美國聯邦航空總署（FAA）與國際航空運輸協會（IATA）的預測顯示，全球四

分之一的貨運與五分之一的客運將透過航空運輸，而亞太地區經濟成長快速，帶動

空運市場蓬勃發展，預估下一世紀初其運量佔全球航空市場運量的比率將達到

39.2%（約 1 億 8 千 9 百萬年旅次），至二○一○年時，更可望佔有全球市場的 51.1%

（約 3 億 7 千 5 百萬年旅次），台灣位於此一全球最繁忙、運量最大之地區，航空

運輸發展遠景看好。

（二）未來政策一旦開放兩岸通航，將促使民航市場蓬勃發展。

根據「國家統一綱領」所規劃的兩岸關係進程，目前的兩岸關係依然停留在近程之

「交流互惠」階段，仍不允許直接通郵、通商、通航，須經由第三地（澳門）轉運，

不但對旅客的時間、金錢成本而言都是一損耗。未來政策上一旦開放兩岸直航，以

台灣優越的地理位置條件，從桃園中正國際機場直接飛往廈門，單程只須 45 分鐘，

直接飛往上海約須 90 分鐘，直飛北京也只須 3 個多小時，將促使民航市場之蓬勃發

展。

四、威脅

（一）高鐵及高速公路等其他運輸系統的競爭。

高速鐵路與北二高興建完成後，不但有效解決目前西部地區陸面運輸每逢假日供不

應求的情形，且其具有安全、舒適、快速等眾多優點，勢必對國內民航市場產生衝

擊。

（二）亞太國家地區等新機場陸續啟用。

香港赤臘角機場已於民國八十七年七月啟用，澳門機場也積極規劃、擴建現有機場

設施，其他如韓國的新金浦機場、泰國的新曼谷機場、印尼雅加達機場的改進、大

陸興建中的上海埔東機場等，對我國發展成為亞太空運中心，具有重大威脅。

綜合上述說明，我國民航環境之優勢、劣勢、機會與威脅之分析，整理如表 1-2 所

示。

表 1-2 我國民航環境之優勢、劣勢、機會與威脅之分析

優勢 劣勢

J 台灣地理位置適中，足以發展成亞太地區

之空運轉運中心。

J 「台北飛航情報區」為東南亞與太平洋地

區間國際民航重要之一環。

J 政經環境穩定，具國際競爭力。

L 國內機場部份設施不足，有待解決。

L 機場用地狹小，航站用地取得困難。

L 空域受限且國內航站多屬軍民合用，限

制民航發展。

L 國內航線航程短，營運成本較高。

L 外交空間受打壓，國際航權擴展不易。

L 飛安管理制度尚待加強。

機 會 威 脅

J 亞太空運市場成長迅速，可望於二○一○

年佔全球空運市場之二分之一以上。

J 未來政策一旦開放兩岸通航，將促使民航

市場蓬勃發展。

L 高鐵及高速公路等其他運輸系統的競

爭。

L 亞太國家地區等新機場陸續啟用。

第二章 民航環境之變遷

本章分就我國航空發展之沿革、影響民航環境變遷之內部環境及影響民航環境變遷

之外部環境說明如后。

一、我國航空發展之沿革

國內民航之發展，基本上，可分為三階段，第一階段草創時期可溯自民國三十六年

成立民用航空局；第二階段成長期則始自民國六十二年，第三階段開放期於民國七

十五年開始，為我國民航事業有真正明顯變化的關鍵時期。

（一）第一階段草創期：民國三十六年至民國六十一年

我國雖從民國初年即開始籌劃發展民用航空事業，民國八年曾設有航空主管官署，

民國十八年才將民用航空事業劃歸交通部管轄，並於民國三十六年一月成立民用航

空局（以下簡稱民航局），統一規劃、管理民用航空事業，隸屬交通部。為保障飛

航安全及健全民航業之發展，於民國四十二年頒佈實施「民用航空法」，做為管理

民用航空事業法源依據。

另一方面，政府遷台後指定松山機場為國際機場，並開闢台南機場為輔助機場，之

後陸續開始有國人自營的復興、遠東、中華等航空公司加入經營，並於民國四十二

年七月徵得國際民航組織同意成立台北飛航情報區。民國五十一年起，松山機場進

行大規模擴建，其他東部的花蓮機場、南部的高雄機場與離島的馬公候機室等亦陸

續闢建完成啟用，國內航網之主幹初成，國內航線也自此開始陸續開闢經營，並續

有大華、台灣、永興等航空公司成立與加入經營，國內空運開始穩定發展。

（二）第二階段成長期：民國六十二年至民國七十四年

自民國六十二年，因經濟與空運需求的快速發展，松山機場已不敷使用，乃積極籌

建桃園國際機場，而東部的台東及離島各機場也陸續開放使用，馬公候機室也因業

務的快速成長而升格為航空站。復因地面運輸工具之不足，國內航空運輸乃快速成

長，國內航線年旅客量於民國六十五年已達 238 萬人次，不過此後因中山高速公路

通車、西部鐵路電氣化及北迴鐵路完成等影響，國內航空客運量出現連續四年下跌

現象。同時，此一時期正是廣體客機（B-747, DC-10, 以及 L-1011）陸續引進商業服

務的時期，廣體客機非常經濟及有效率的特性，促使北美及歐洲地區民航事業的快

速成長。雖然國內航空市場小，所受影響不大，但飛機技術的改進，對國內民航的

發展與推動亦有一定的作用。

（三）第三階段開放期：民國七十五年至今

民國七十五年以後，隨著經濟的快速成長及高速公路壅塞與鐵路服務水準低落等因

素影響，民眾對航空之需求日殷。有鑑於國內航線各航空公司平均承載率高達 80%

以上，且旺季部份航線有一票難求的現象，交通部為確保飛航安全，乃於民國七十

六年實施「開放天空」政策，即放寬申請民用航空事業之相關規定，希望藉由輔導

新航空公司之設立，以提高服務品質並促進飛機汰舊換新。此後，國內航空客運量

開始大幅成長，並以平均 20.14%的年成長率穩定增加，民國八十六年運量已達 1860

萬餘人次，為民國七十六年的五倍以上，航空公司家數也由 4 家經營成長為 10 家競

爭，航空運輸業者皆努力擴大其經營規模與航網。

二、內部環境之影響

影響民航環境發展的內部環境有航空科技的發展、航空運輸業的轉變等。

（一）航空科技的發展

1. 新型航機的航程遠且酬載大

隨著科技的進步，新型航機之航程較遠可減少起降次數且載客（貨）容量大，單一

航程之報酬高；未來機場航站的設計，跑、滑道的配置亦需考量其特性。

2. 飛航管制技術的提昇

隨著衛星科技的日臻成熟，另一種以全球定位衛星系統（GPS）為基礎，發展出的

通信導航監視系統 / 航空交通管理系統（CNS/ATM）將逐步取代現有利用雷達，追

蹤、導引在天空飛行之航空器，解決傳統雷達受到地形的限制、障礙物的阻隔或反

射回波使得訊號中斷等影響飛航安全之問題。

未來 CNS/ATM 系統可促進空域設施提供者與使用者之協調溝通更容易，而飛行路

徑因此更具彈性，將具有飛行時間更精準、耗油減少、載客（貨）量增加、地勤人

員待命時間減少等好處。

3. 飛機製造技術的改良

未來飛機製造將隨著科技之日益進步，並藉由尖端電腦之輔助，可由自始之電腦繪

圖設計，先進材料之使用，以及生產過程控管技術之提升，進而提高飛機之系統性

能、系統安全性及可靠性。

隨著經濟發達，工商往來頻繁及旅遊之蓬勃，社會大眾已習慣於快速便捷舒適之空

中交通，人們倚賴飛機作為交通工具之持續需求，亦將促使飛機製造公司提升研發

水準，進而增進飛機製造技術，以維使用者對空運之信心。

由於資訊之普遍化，社會大眾對空運安全資訊較易獲得，以及普遍對飛航安全的重

視，飛機製造公司不得不主動而積極地蒐集各種可能對飛機製造技術有所改進之有

利資訊，以確保飛機之安全性。

各國民航當局為確保飛航安全，主動提供飛機製造公司有關飛機使用過程中遭遇之

需要配合改善事項，進而促使提升飛機製造之改良。

（二）航空運輸業的轉變

1. 新興航空公司之設立

民國七十六年政府實施開放天空政策，開放新興航空公司之設立；打破昔日由少數

航空公司寡佔局面，各大小航空公司紛紛成立，並增添航機擴充機隊，國內機隊已

由民國七十六年 40 餘架激增到八十七年底的 197 餘架。

2. 新經營管理觀念的引進

新興航空公司進入航空運輸業，引進新的經營管理觀念，造成我國國際及國內航空

市場的重組，舊觀念逐漸淘汰，新秩序亦陸續重新建立，業者間為爭取市場，促使

民航業之激烈競爭。

3. 航空公司策略聯盟的趨勢

航空公司基於市場運量、航權、機隊、維修及其他資源（如場站設施、機場時間帶

等）之限制，無法將航空網路遍佈全球，航空公司為降低營運成本，及滿足旅客需

求，以策略聯盟方式（如共用班號、聯合維修及訓練、人力相互支源、機隊相互彈

性調度、股權交換、購買….等）將有限之航空資源有效運用，對航空公司及旅客而

言，均蒙其利。例如在雙方航空公司都有航權的情況下進行共用班號合營，對航空

公司而言，無需額外投資或增加營運班次，即可迅速擴大市場營運範圍，提供旅客

更多航班之選擇，大幅提昇競爭力，且在雙方既有航線上，有效共同運用資源，提

高航線收益；對旅客而言，具有更多的選擇性及便利性。又如，若策略聯盟方式包

含聯合維修及共同使用訓練設備，則可藉由設備較完善、經驗較豐富之一方提供較

高水準之維修品質與訓練設備，以提高飛航安全及飛航人員之素質；另一方面雙方

的師資、教材、相關訓練設備及累積之經驗等資源均可相互共享，可提昇雙方整體

水準，並可降低航空公司營運成本。

三、外部環境之影響

外部環境之影響可分為社經環境的改變、國際環境的改變、財政環境的改變、國內

運輸環境的改變四類。

（一）社經環境的改變

1. 國民價值意識的改變

四十餘年來，中華民國在台灣創造了高度的經濟發展奇蹟，平均每人國民所得由民

國四十年的 137 美元成長至民國八十六年的 13,233 美元，國民所得之提高使民眾價

值意識改變，國民價值意識的改變反映在對時間價值的重視、高品質服務水準的需

求及休閒需求的增加。

反映在國內航線方面，由於目前地面運輸系統惡化，空中交通成為最佳選擇，故 50

分鐘以內之國內航線炙手可熱。反映在國際航線方面，由於國人休閒時間的增加，

也愈來愈重視旅遊與休閒活動，出國觀光以追求「高品質旅遊服務」已蔚為時尚。

在目前國際來華觀光旅客之成長率不如以往之狀況下，我國國人出國觀光旅客量卻

仍逐年呈大幅成長。

2. 環境保護意識的抬頭

環境污染嚴重，環境品質惡化，促成民眾環保意識高漲，民航事業的發展，雖帶動

了機場附近的工商發展，然頻繁之航空器起降所產生的噪音，影響機場周圍居民的

安寧，在環保意識高漲之潮流下，噪音干擾的抗爭日漸增多。

此外，由於交通工具排放過多的二氧化碳等污染氣體，造成全球溫室效應、臭氧層

遭受破壞，因應全球二氧化碳減量運動之推動，未來在引進新機種時應更加重視減

少廢氣的排放。

3. 弱勢團體及消費者權益意識的覺醒

山地及離島等偏遠地區受地形之限制，經濟發展有限，人口因之外流。目前偏遠地

區居民已逐漸意識到問題之嚴重性，紛紛要求政府加強其地方交通建設。

以往消費者為沈默的大眾，遇有糾紛往往求助無門；隨著國民所得的提高，消費者

對其權益更顯重視，遭受不平等待遇時甚至採取激烈手段，如拒絕離機、旅客群聚

大廳櫃檯區域等以示抗議，而航空運輸為服務業之一種，且目前市場上競爭激烈，

促使業者不得不正視消費者權益問題。

4. 高附加價值產業的發展

高科技產業興起，其產品特點為體積小、附加價值高，且由於高科技產品的技術更

新快速，產品在市場的生命週期日趨短縮，因此，需要更快、更有效率地利用空運

把貨物運到市場上，加速航空貨運的發展。

（二）國際環境的改變

1. 產業國際化

航空運輸業為高度國際化的事業之一，為提昇國籍航空公司競爭力、保障飛航安全，

所以未來產業發展、標準制訂、法規擬定等方面應更具國際性，以因應世界潮流。

2. 市場自由化

國外民航發展一方面為放寬經濟面的管制，如航空業者可自由進出市場、解除票價

管制等，另一方面加強非經濟面管制，如加強飛航安全、重視環境保護、保障民眾

權益等，故未來民航市場，尤其是國際航線將更趨自由化。

3. 兩岸交流的開放

兩岸之間的實質活動涵括範圍甚廣，遍及經貿、文教、旅遊、科技等不同範疇。其

中經貿性的交流由於兩岸間存在的共通性與互補性，即使向來僅能以透過第三地的

間接方式進行，仍然以極大的幅度快速成長，彼此在經濟上的依存度也越來越高，

尤其台灣企業對大陸地區的大量投資，已使大陸成為台灣的重要出口市場。如何因

應此一趨勢，規劃兩岸空運事宜，實屬現階段前置作業的重要項目之一。

4. 世界貿易組織的加入

世界貿易組織的加入將促使國際貿易往來更加頻繁，增加國際航線之需求量。對我

國而言，加入世界貿易組織除象徵我國將與世界各國適用相同的貿易規則外，同時

意味著我國此後所面對的國際貿易體系將更趨自由化，國家民航運輸發展策略更需

因應此種情勢做相當程度的調整。

5. 亞太鄰近地區機場間的競爭

東南亞各國及中國大陸步踵亞洲四小龍之後，大力發展經濟建設，促成亞洲太平洋

區航空事業空前蓬勃發展之榮景。日本東京成田機場、關西機場、新加坡樟宜機場、

中國上海機場、香港赤臘角機場、泰國曼谷機場、韓國金浦機場等無不在擴建航站

設備，爭取領先地位。

（三）財政環境的改變

1. 財政資源的困窘

政府財政困窘，每年需仰賴發行公債、賒借與移用以前年度歲計賸餘彌平；在財政

緊縮的原則下，未來機場建設需要進行整體規劃與評估，雖然目前中正國際機場、

高雄國際機場及台北國際機場，其預算之編列附屬於民航作業基金之下，需經立法

院審核，但在各地方政府紛紛爭取新建機場的考量下，如何妥善運用運輸資源，以

減少政府財務負擔，並創造雙贏局面，為一相當重要的問題。

2. 民營化的趨勢

民間企業的經營效率一直讓公營事業望塵莫及，在國民對於高品質運輸服務要求的

呼聲下，機場的經營管理應多朝向民營化的方向發展，以發揮企業化的經營效率，

政府部門則專注於行政性事務的推動、飛航安全的維護、合理競爭規則的制訂與良

好市場競爭環境的維護。在安全無慮的情況下，藉由市場的公平競爭，使國民能享

受到高品質的航空運輸服務。

（四）國內運輸環境的改變

因應未來在陸運交通加速建設狀況下，尤其是高速鐵路建設計畫、北二高及其後續

建設計畫的投入，預期將對台灣地區整體運輸系統產生結構性改變，更將對航空運

輸造成直接衝擊。

1. 高速鐵路的興建

高速鐵路採民間 B.O.T 方式，從台北至高雄全長 345 公里，未來將以高達 300 公里

之時速，台北到高雄直達車僅約需 90 分鐘；每日清晨六時起營運至午夜十二時止，

可達三百萬人次。預計民國九十二年七月通車營運，其具有快速、舒適、安全及高

運量等眾多優點，屆時必會成為北高運輸市場之主要運具之一。

2. 北二高及其後續計畫的興建

北部區域第二高速公路計畫簡稱北二高，北自中山高速公路汐止附近分出，南迄竹

南香山交流道止，總長 117 公里，包括主線長約 99 公里，內環線長約 12 公里，台

北聯絡線長約 6 公里。北二高已於八十六年八月二十四日起全線通車。

第二高速公路後續計畫路線總長約 388 公里，主線起自基隆市大武崙之台二線基金

公路與基隆港西岸聯外快速道路之交點，至汐止鎮銜接北二高汐止系統交流道，再

由北二高終端香山交流道起經苗栗、台中、彰化、南投、雲林、嘉義、台南、高雄

等縣市至屏東縣林邊與東港間之台十七線省道止全長約 320 公里。支線包括台中環

線、台南支線、高雄支線（包含旗山支線）總長約 68 公里。本計畫共設置系統交流

道 11 處、一般服務性交流道 34 處、適當區位設置服務區、休息站、配合中山高速

公路收費站區位設置收費站 9 處，全線施設交通控制系統與中山高及北二高連接成

整體系統。

未來二高後續計畫完成後，不但延續北二高建設成果，擴展台灣西部地區高速公路

系統的服務範圍，促進南北客貨運流暢，逐步達成各生活圈中心都市及五萬人口以

上主要市鎮皆有高速公路直接服務之目標，並健全高速公路路網，緩和現階段因陸

運運輸環境惡劣造成國內空運市場鉅幅成長的現象。

圖 1-3 影響民航環境之內外部環境

第三章 政策背景

我國民航政策目標係提供安全、便捷、舒適、有效率的空中交通服務及在符合環

保的觀念下，促進經濟發展、滿足民眾空運之需求。依交通部於八十七年四月三

十日提出之「飛航安全改進策略報告」中提出飛安目標值為至西元二○○三年，

達到失事率為每百萬飛航起降架次 0.5 次；至西元二○○八年進一步降到失事率

為每百萬飛航起降架次 0.25 次；終極目標值即是達到 0 失事率。

在國際民航方面則是配合亞太營運中心計畫，發展中正機場為航空轉運中心；在

國內民航方面則是配合國土綜合發展計畫，在有限的空域資源下，尊重市場機

制，提供民眾安全、舒適的航空運輸服務。

（一）國際民航

台灣為海島地形，對外國際交通上空運占有主要地位。未來台灣地區之國際空運

發展將以成立航空轉運中心，配合發展亞太營運中心為首要。

在機場系統方面，以中正國際機場發展航空轉運中心，並為台灣地區最主要之機

場；高雄國際機場，除服務南部區域民眾外，並作為中正國際機場空運中心之備

降機場與輔助機場。

航空轉運中心之發展重點有下列四點：

1. 引進整合型航空快遞服務業，帶動航空貨運轉運中心之發展：以快遞貨物運

輸為先導，由整合型貨運業者帶動加工運轉，促成高附加價值之區域性物流及加

工、再加工之新興生產服務業之發展。

2. 改善航站設施，便利轉機，因應國際競爭：整合臺灣地區各機場，加速擴建

及改善中正機場一、二期工程，便利旅客轉機，吸引航空公司及旅客來此轉機。

3. 由內部機場建設擴及機場週邊土地整體開發：由內部擴及外部，由交通進入

生活，推動桃園航空城建設，協調城鄉共利共榮。

4. 中正機場為主要轉運中心，發展其他機場支援功能：規劃以中正機場為主要

轉運中心，與其他機場間接駁轉機航線，整合臺灣各地機場支援系統。

（二）國內民航

民國八十六年國內本島運具之分配以公路運輸為主要，鐵路次之，航空運量最少

（參見表 1-3），未來國土空間發展也將以西部走廊發展高運量、低污染、省能

源之軌道運輸為首要，高速鐵路為北、南都會區間長程城際運輸工具，台鐵轉型

為中、短途城際運輸工具，並配合都會捷運系統之建設。

基於上述，未來在有限的空域資源下，國內額度及航線除反映市場需求外，宜以

開放離島與偏遠地區如台東、綠島、蘭嶼、馬公、金門、馬祖等地之需求為優先

考量，再者規劃國際線與國內線間之轉運亦為未來發展重點。

表 1-3 民國八十六年公路客運、鐵路客運、國內航空運量比較表

運 具 別 八十六年客運量（千人） %

鐵路[1] 166,033 30.25

公路客運（扣除公民營公共汽車）[1] 367,970 67.05

國內航空（本島航線）[2] 14,765 2.70

合 計 548,768 100.00

國內航空（離島航線）[2] 3,842 --

資料來源：1. 運輸統計月報，交通部，民國八十七年。

2. 民航統計年報，民航局，民國八十七年。