발 간 등 록 번 호

11-1480000-000565-11

환경관련 판례집

2000.9

환 경 부

머 리 말

쾌적한 환경에 대한 국민의 욕구 증대에 따라 정부에서는 그간 선진

환경 정책의 도입과 환경법의 체계화를 꾸준히 추진하여 왔습니다.그 과정

에서 국민의 환경권 보호와 기업영리활동 보장 등 환경법의 해석과 적용

에서 이견의 소지가 있어 환경분쟁과 관련된 소송이 증가하고 있습니다.

이에따라 환경부에서는 환경관련 소송 당사자는 물론 환경분야 소송에

관심이 많은 분들께 중요한 참고자료로 활용될 수 있도록 1997.9환경관련

대법원판례집,1998.6환경관련고등법원판례집을 각각 발간하여 배포한 바

있읍니다.

이번에는 9̀8년 7월 이후 현재까지 나온 헌법재판소,대법원,고등법원의

새로운 판례와 지난 판례집에서 중요하다고 판단되는 일부자료를 발췌하여

관련 환경분야별로 정리하여 한권의 책자로 엮었습니다.

일반 민․형법 소송에 비하여 전문분야인 환경법 소송에 관한 사법기

관의 판례를 손쉽게 찾아볼 수 있도록 체계화하는 것은 그 의의가 있다고

보고 흩어져 있는 많은 자료를 빠짐없이 찾으려고 노력하였습니다.

아무쪼록 이 환경관련 판례집이 일선의 환경담당 공무원과 환경에 관심이

있는 분들에게 널리 활용되어 환경관련 소송의 예방과 소송업무 처리에

다소나마 도움이 되었으면 합니다.

2000. 9.

환경부 기획관리실장 심재곤

1.수록대상

○ 1998년 7월부터 현재까지 환경과 관련된 헌법재판소,대법원,

고등법원의 판례와 과거 발간된 환경판례집에서 일부 중요 판례

내용을 모아 수록하였음.

2.분류 및 수록순서

○ 판례내용을 자연환경,대기,수질,상․하수도,폐기물 등 5개

분야로 구분하고,다시 분야별로 헌법재판소,대법원,고등법원

판례 순으로 나누어 실었음.

3.사건명

○ 사건명은 실무상 참고하기 편리하도록 판결내용을 간단하게 요약․

정리한 것임

-i-

목 차

자연환경분야

가.자연공원내 집단시설지구의 지정․개발에 관한 규정이 집단시설지구의 하류

지역 주민들의 환경권,재산권,행복추구권을 침해하여 위헌인지 여부(헌법

재판소)·················································································································3

나.개발제한구역 지정으로 인한 토지재산권 제한의 성격과 한계(헌법재판소)

·····························································································································12

다.공원 지정에 관한 공고의 기재내용 누락에 따른 공고 자체 무효여부에

관한 판단(대법원)····························································································53

라.공원관리청의 공원사업시행허가의 법적 성질(대법원)···························56

마.국립공원내 위험지역에 대한 관광객 보호를 위한 적절한 보존․관리방법

(대법원)·············································································································61

바.환경영향평가 대상지역 주민들이 그 대상사업의 승인처분과 관련하여

갖는 환경상 이익이 직접적․구체적 이익인지 여부 및 위 주민들에게

처분의 취소를 구할 원고 적격이 있는지 여부(대법원)··························69

사.원자로 시설부지 인근 주민들에게 방사성물질 등에 의한 생명․신체의

안전침해를 이유로 부지사전승인처분의 취소를 구할 자격이 있는지 여부

(대법원)·············································································································77

아.환경영향평가 대상 지역안 주민들의 환경상 이익이 처분의 근거법률에

의해 보호되는 직접적․구체적 이익인지 여부(대법원)·························84

자.공원관리청의 공원사업 시행허가 거부처분의 재량권 일탈 여부(고등법원)

·····························································································································88

-ii-

대 기 분 야

가.배출부과금 부과처분 취소여부 판단(대법원)···········································99

나.대기환경보전법 위반행위를 한 경우의 벌칙적용 대상(대법원)·········104

다.소음․진동배출시설 설치신고 불허가 처분 행위의 재량권 일탈 또는

남용 여부(고등법원)·····················································································108

라.사실관계에 대한 증거판단을 그르친 경우 배출부과금 부과처분이 무효

사유인지 여부에 관한 판단(고등법원)·····················································121

수 질 분 야

가.공해배출부과금 부과시 법령에서 규정하지 아니한 사유를 참작하여 그 부과

금액을 감면할 재량의 여지는 없다고 판시한 사례(대법원)················129

나.정화조 청소업허가신청에 대하여 기존의 업체만으로도 분뇨의 수집․

운반 등에 별다른 지장이 없다는 사유로 한 반려처분은 재량권의 한계를

일탈하여 위법하다고 판단한 사례(대법원)·············································133

다.허가․신고없이 배출시설,방지시설을 설치․운영하면서 오염물질을 배

출한 자를 수질환경보전법 제56조의2제4호 위반죄로 처벌할 수 있는지

여부(대법원)···································································································137

라.정화조 제조업자로부터 하청을 받아 그 부품을 제조하는 자가 오수․

분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제53조제8호 소정의 “등록을 하지 아니

하고 정화조의 제조를 업으로 한 자”에 해당하는지 여부(대법원)········140

마.오수․분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제24조제1항 소정의 축산폐수

배출시설에 소 운동장과 같은 부대시설이 포함되는지 여부(대법원)·········143

-iii-

바.오수․분뇨및축산폐수의처리에관한법률에 의한 개선명령의 내용이 명확하

여야 하고 확장해석은 허용되어서는 안된다고 본 사례(고등법원)········146

사.폐수배출부과금부과시 오염물질배출기간을 개선작업을 사실상 완료한

날까지로 판시한 사례(고등법원)·······························································149

아.개선명령이 있기전에 스스로 개선을 완료한 경우의 오염물질 배출기간

(고등법원)·······································································································157

자.농업진흥지역 내에서의 폐수배출시설 설치불허가 처분의 적법여부

(고등법원)·······································································································164

차.배출시설허가에 관한 권리․의무승계신고 없이 세무서에만 폐업신고한

자에 대한 배출부과금 부과처분이 당연무효인지 여부(고등법원)·····171

카.공동방지시설 설치승인서상의 오염물질 배출량에 근거한 배출부과금

부과처분의 적법여부(고등법원)·································································175

타.가지배관 설치에 따른 조업정지처분이 재량권의 일탈․남용이라고 본

사례(고등법원)·······························································································181

파.폐수처리를 위한 사업자별 약품비용을 근거로 폐수배출량의 비용을 정하는

것이 적법한지 여부(고등법원)···································································190

하.비밀배출구 설치에 따른 영업정지 처분의 재량권 일탈 여부(고등법원)

···························································································································202

거.도산 위기에 있는 영세업체에게 과도한 배출부과금 부과처분은 재량권을

남용한 것이라는 원고 주장에 대한 판단(고등법원)·····························206

너.채취한 시료가 최종방류수인지,원폐수인지 여부에 관한 판단(고등법원)

···························································································································212

더.수질환경보전법시행규칙[별표20]의 성질(고등법원)·······························217

-iv-

상․하수도분야

가.수질개선부담금 부과의 헌법적 한계(헌법재판소)·································225

나.새로운 지하수개발 및 취소로 인하여 인근 토지 소유자의 기존 생활용

수에 장해가 생기거나 장해의 염려가 있는 경우,인근 토지 소유자의

생활용수 방해제거 및 예방청구권의 유무(대법원)·······························244

다.부담금 부과처분에 대한 불복신청 기간(고등법원)·······························249

라.불명확한 부관을 위반하였음을 이유로 한 영업정지 처분이 위법하다고

본 사례(고등법원)·························································································255

폐기물분야

가.폐기물 배출업자가 폐기물의 수집․운반만을 위하여 무허가 업자로부터

폐기물 운반차량을 임차하는 경우 폐기물 수집․운반행위의 적법여부

판단(대법원)···································································································263

나.생활폐기물을 처리하고자 하는자도 폐기물관리법시행규칙 제6조제1항

[별표4]의 각 규정을 준수하여야 하는지 여부(대법원)························267

다.영업시설 및 허가권 일체를 양도받는 원고에게 매립지의 사후관리책임

까지 부담시킨 부관이 정당한지 여부(대법원)········································272

라.소각시설을 가동하지도 않은 상태에서 다이옥신의 해악만을 문제삼아 무조건

소각시설의 설치를 반대하면서 공사중단을 요구하는 것이 정당한지 여부

(대법원)···········································································································274

마.폐기물관리법 관계 법령에 의한 폐기물처리업 허가권자의 부적정 통보가

행정처분에 해당하는지 여부(대법원)·······················································278

-v-

바.불분명한 폐기물처리업 사업계획서에 대한 부적정 통보처분이 정당하다고 본

사례(고등법원)································································································285

사.폐기물중간처리시설 설치승인을 받지 않은 채 제출한 특정폐기물 재활

용신고서를 반려한 것이 적법하다고 본 사례(고등법원)·····················294

아.개정된 법령을 적용한 부담금 부과가 진정소급 적용으로 법령불소급의

원칙에 반한다고 본 사례(고등법원)·························································299

-1-

자 연 환 경 분 야

-3-

가.헌법재판소 1999.7.22.97헌바9전원재판부━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

【자연공원법제16조제1항제4호등위헌소원】

【판시사항】

자연공원내 집단시설지구의 지정․개발에 관한 자연공원법 제16조 제1항

제4호 및 제21조의2제1항이 집단시설지구의 하류지역 주민인 청구인들

의 환경권,재산권,행복추구권을 침해하여 위헌인지 여부(소극)

【판결요지】

인간존엄과 행복추구권을 보장한 헌법 제10조,국민의 환경권보장

과 국가의 환경보전의무를 선언한 헌법 제35조 제1항,그리고 재산권

의 사회적 기속성을 강조한 헌법 제23조 제1항과 제2항의 취지를 고

려하고,또 위 헌법규정에 근거하여 자연풍경지의 보호와 적정한 이용

을 도모하기 위해 마련된 자연공원법의 입법목적,집단시설지구 안에

서 허용될 수 있는 행위를 “탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대

시설의 설치행위”로 제한하고 있는 자연공원법 제16조 제2항 제4호,

그리고 집단시설지구내 공원시설의 기본설계를 공원의 자연풍경과 조

화되게 수립할 것을 요구하고 있는 자연공원법 제21조의2제2항 등을

종합하여 판단할 때,이 사건 심판대상조항들이 집단시설지구 안에서

행정청에게 제한없는 개발허가권한을 부여한 규정이라고 볼 수 없으

므로 그 자체로는 청구인들의 기본권을 침해하지 아니한다.

【심판대상조문】

자연공원법(1990.12.27.법률 제4268호로 개정된 것)제16조 제1항 제4호

자연공원법(1986.12.31.법률 제3900호로 신설된 후 1995.12.30.법률

제5122호로 삭제되기 전의 것)제21조의2제1항

-4-

【참조조문】

헌법 제10조,제23조,제35조

헌법재판소법 제68조 제2항

자연공원법 제1조,제10조,제16조,제21조의2

【참조판례】

가.헌재 1997.2.20.95헌바27,판례집 9-1,156

나.헌재 1995.7.21.92헌바40,판례집 7-2,34

【당해사건】 서울고등법원 96구20651공원사업시행허가처분취소

자연공원법 제16조 제1항 제4호(1990.12.27.법률 제4268호로 개정된

것)와 제21조의2 제1항(1986.12.31.법률 제3900호로 신설된 후

1995.12.30.법률 제5122호로 삭제되기 전의 것)은 헌법에 위반되지

아니한다.

【이 유】

1.사건의 개요 및 심판의 대상

가.사건의 개요

(1)건설부장관은 1973.12.12.남한강 수계인 달천과 그 지류인 신월천의

최상류지역인 경상북도 상주시 화북면 운흥리 산 23일원의 속리산국립공원내 부지

171,100㎡를 집단시설지구(용화지구)로 지정고시하였다가 1987.11.28.612,000㎡

로 변경하였다.

내무부장관은 1993.2.11.위 집단시설지구에 대하여 시설물 102동,연

건축면적 346,076㎡,방류수량 1일 5,846㎥,방류수질 생물학적산소요구량

(BOD)10ppm으로 하는 내용의 시설물기본설계를 확정․공고하였고,그

후 환경부장관과 환경영향평가협의를 거쳐 위 기본설계 내용보다 시설물

과 방류수량을 축소하여 방류수질기준을 강화하기로 하고,위 지구 개발사

업시행자인 용화온천집단시설지구지주조합의 신청을 받아 1995.12.20.시

-5-

설물 102동,연 건축면적 266,289㎡,방류수량 1일 2,197㎥,방류수질 생물

학적산소요구량(BOD)1ppm 이하로 하는 내용의 시설물기본설계변경승인을

하였다.

그리고 이에 근거하여 국립공원관리공단 이사장은 위 지주조합의 신청에

따라 1996.5.9.용화집단시설지구 기반조성 공원사업시행허가를 하였다.

(2)청구인들은 1996.6.24.위 내무부장관의 시설물기본설계변경승인처

분과 국립공원관리공단 이사장의 공원사업시행허가처분이 자연공원법의

입법취지에 위배되고,용화집단시설지구의 하류지점에서 생활하고 있는 청

구인들의 환경권,재산권,행복추구권 등을 침해하는 것으로서 위법하다는

이유로 서울고등법원에 그 취소소송(96구20651)을 제기하면서 위 시설물기

본설계변경승인처분의 근거가 된 자연공원법 제16조 제1항 제4호 및 제21

조의2제1항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청신청(96부1799)을 하였

으나,서울고등법원은 1997.1.14.청구인들에게는 원고적격이 없다는 이유

로 본안의 소를 각하하는 동시에 위헌제청신청에 대해서도 재판의 전제성

이 없다는 이유로 각하결정을 하였다.

이에 청구인들은 1997.1.29.이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나.심판의 대상

이 사건 심판대상은 자연공원법 제16조 제1항 제4호(1990.12.27.법률

제4268호로 개정된 것)및 제21조의2제1항(1986.12.31.법률 제3900호로

신설된 후 1995.12.30.법률 제5122호로 삭제되기 전의 것)(이하 "이 사

건 법률조항"이라 한다)의 위헌 여부이고,그 내용은 다음과 같다.

제16조(용도지구)① 내무부장관․도지사 또는 군수는 공원의 효율적인 보

호와 이용을 도모하게 하기 위하여 다음 각호의 용도지구를 공원계획으

로 결정한다.

1.～3.생략

-6-

4.집단시설지구：공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호․관리를

위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳

제21조의2(기본설계)① 공원관리청(제22조의 규정에 의한 공원사업시행자

및 공원시설관리자를 포함한다)은 제21조의 규정에 의하여 공원사업으로

새로운 공원시설을 설치하거나 집단시설지구를 개발할 때에는 공원시설

의 배치계획,기본구조,형태,재료,외벽의 색채등에 관한 기본설계를 미

리 작성하여 이를 공고하여야 한다.

2.청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가.청구인들의 주장 요지

용화집단시설지구가 허가내용과 같이 대규모로 개발되어 수역하천이 오

염되면 하류지역에서 하천복류수나 지하수를 식수원으로 사용하고 있는

청구인들에게 직접적인 음용수피해가 우려되고,달천유역의 내수면 어업권

자인 청구인들에게는 어업피해가 예상되며,30㎞ 하류에 있는 칠성댐의 부

영양화가 가속되어 그 댐의 물을 농업용수로 사용하고 있는 청구인들에게

는 농업피해가 우려되고,괴산군 청천면과 달천유역의 깨끗한 자연환경이

훼손되어 천연의 관광자원이 상실됨으로써 관광수입이 감소되는 등 청구

인들의 헌법상 보장된 환경권,재산권,행복추구권 등이 침해된다.

헌법이 환경권과 재산권 및 행복추구권 등을 보장하는 취지와 자연공원

법의 입법취지 등을 고려해 볼 때 자연공원내에 집단시설지구를 개발하는

경우에 있어서도 그 개발은 휴양에 필요한 최소한의 시설로 행하여져야

하고,그것도 공원의 자연풍경과 하류 지역의 수질환경을 해치지 아니하는

범위내에서만 가능하여야 할 것인데,용화집단시설지구는 총건축면적이

81,000여평에 이르는 등 집단시설지구라기 보다는 대규모 위락시설로서 헌

법과 자연공원법이 허용하는 한계를 넘어 섰으며,이러한 대규모의 시설물

기본설계변경승인처분은 헌법과 자연공원법의 취지를 잘못 이해하여 행하

-7-

여진 것이다.그러므로 위 처분의 근거가 된 자연공원법 제16조 제1항 제4

호 및 제21조의2제1항을 그 법 본래의 취지를 넘어 영리를 목적으로 하

는 대규모 위락시설의 설치를 가능하도록 하는 것으로 해석하는 한 헌법

에 위반된다.

나.서울고등법원의 위헌제청신청 각하결정의 이유

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 처분의 취소를 구할 법

률상 이익이 있는 경우에는 취소소송의 원고적격이 인정된다 할 것이나,

여기서 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거가 되는 법규에 의하여 보

호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고,단지 간접적이거나 사실적,경

제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다고

할 것이다.그런데 이 사건 각 처분의 근거가 되는 자연공원법은 자연공원

의 지정,이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연풍경지를 보호하

고,적정한 이용을 도모하여 국민의 보건,휴양 및 정서생활의 향상에 기여

함을 목적으로 하고 있고 이 사건 각 처분은 이와 같은 목적달성을 위하

여 이루어진 것이므로 이로써 신청인들이 침해되었다고 주장하는 위 이익

은 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고는 보기 어렵

고,간접적이거나 사실적,경제적인 이해관계에 불과하다고 봄이 상당하므

로 신청인들이 제기한 본안소송은 원고적격이 없는 자들이 제기한 소로서

부적법하다고 할 것이다.

따라서 신청인들이 위헌이라고 주장하는 자연공원법 제16조 제1항 제4

호와 제21조의2제1항은 신청인들이 제기한 본안소송의 재판에 있어서 그

소가 원고적격의 흠결로 소각하의 판결을 받을 것이 명백한 만큼 위 재판

의 전제가 되는 법률이 아니라고 할 것이어서 이 사건 위헌제청신청은 부

적법하다.

다.내무부장관의 의견 요지

국립공원내에서는 자연공원법 제10조의 규정에 따라 공원계획으로 제16

-8-

조 제1항의 규정에 의한 용도지구(자연보존지구,자연환경지구,취락지구,

집단시설지구)계획을 수립하고 각 용도지구를 지정목적에 맞게 관리하도록

되어 있으며,4개 용도지구중 집단시설지구에서는 탐방휴양에 적합한 공원

시설 및 그 부대시설의 설치행위가 가능하도록 되어 있는바,이처럼 자연

공원법은 자연풍경지를 보호함과 동시에 적정한 이용을 도모하여 국민의

보건,휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 하고 있기 때문에 위

처분이 잘못된 법률해석에 기초한 것이라고 할 수 없고,따라서 이로 인하여

청구인들의 환경권,재산권,행복추구권 등이 침해되었다고 보기 어렵다.

3.판 단

가.적법요건에 관한 판단

청구인들은 이 사건 법률조항을 자연공원내의 자연풍경을 보호하고 적

정한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 휴양 등에 기여함을 목적으로 하는

자연공원법의 입법취지에서 벗어나,내무부장관의 위 시설물기본설계변경

승인처분의 내용과 같이 영리를 목적으로하는 대규모 위락단지를 개발하는

것을 허용하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 심판을 구하고 있다.

일반적으로 법률조항 자체의 위헌 판단을 구하는 것이 아니라 법률조항

을 "……하는 것으로 해석하는 한 위헌"이라는 한정위헌 판단을 구하는 청

구는,헌법재판소법 제68조 제2항이 "법률의 위헌여부심판의 제청신청이

기각된 때"라고 규정하여 심판의 대상을 '법률'에 한정하고 있으므로,헌법

재판소법 제68조 제2항에 의한 청구로서 적절치 아니하다.그런데 이 사건

의 청구취지를 자세히 살펴보면,이 사건 법률조항이 행정청에게 위 용화

집단시설지구와 같이 환경파괴에 이르는 정도의 대규모 위락시설의 개발

허가권까지 부여하는 규정이라면 그 자체로서 헌법에 위반되고,그렇지 않

다면 내무부장관이 이를 자의적으로 확대 해석한 것이므로 이러한 행정청

의 자의적 해석과 집행을 가능하게 하는 위 조항은 헌법상 명확성의 원칙

-9-

에 반한다는 주장을 하고 있는 것으로 이해할 수 있다(헌재 1995.7.21.

92헌바40,판례집 7-2,34,37).

그렇다면 이 사건 심판청구는 적법한 것으로 볼 수 있다.

나.본안에 관한 판단

(1)헌법은 제10조에서 헌법이 지향하는 최고의 가치로서 "모든 국민은

인간으로서의 존엄과 가치를 가지며,행복을 추구할 권리를 가진다."고 규

정하고 있고,제35조 제1항에서는 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서

생활할 권리를 가지며,국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한

다."고 규정하여 국민의 환경권보장과 국가의 환경보전의무를 선언하고 있

으며,제23조 제1항과 제2항에서는 "모든 국민의 재산권은 보장된다.그 내

용과 한계는 법률로 정한다.","재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하

여야 한다."고 규정하여 재산권의 사회적 기속성을 강조하고 있다.

그리고 구 자연공원법(1995.12.30.법률 제5122호로 개정되기 전의 것)

은 제1조에서 자연공원의 지정․이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로

써 자연풍경지를 보호하고,적정한 이용을 도모하여 국민의 보건,휴양 및

정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고,제10조는 국

립공원에 관한 공원계획은 내무부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하

고 관할 도지사의 의견을 들은 후 국립공원위원회의 심의를 거쳐 결정하

도록 되어있으며,제16조는 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게하기

위하여 공원계획으로 용도지구(자연보존지구,자연환경지구,취락지구,집

단시설지구)를 결정하고,각 용도지구안에서의 허용행위의 기준을 정하는

등 그 특성에 맞게 관리하도록 규정하고 있고,그 중 집단시설지구는 "공

원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호․관리를 위하여 공원시설이 집

단화되었거나 집단화되어야 할 곳"으로서 그 안에서의 허용행위는 "탐방휴

양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위"로 되어있다.

-10-

그리고 제21조의2는 공원관리청이 공원사업으로 새로운 공원시설을 설

치하거나 집단시설지구를 개발할 때에는 공원시설의 배치계획,기본구조,

형태 등에 관한 기본설계를 미리 작성하여 공고하여야 하고(제1항),기본

설계는 당해공원의 자연풍경과 조화되게 수립되어야 한다(제2항)고 규정하

고 있다.

(2)그러므로 집단시설지구는 자연공원의 효율적인 보호와 이용을 도모

하게 하기 위하여 공원계획으로 결정된 용도지구의 하나로서,공원입장자

에 대한 편의제공 등을 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야

할 곳이며,그 안에서는 탐방휴양에 적합한 공원시설의 설치가 허용된다.

따라서 그와같은 목적에 맞게 공원시설이 설치되고 관리되는 한 집단시설

지구의 결정 및 존재 자체는 헌법에 위반될 여지가 없는 것이라 할 것이다.

다만,집단시설지구 안에서의 공원시설의 설치와 개발이 그 본래의 목적

에서 벗어나 영리를 목적으로 지나치게 대규모로 행하여져 자연풍경지를

파괴하고 적정한 이용을 저해하며 인근주민에게까지 피해를 입히는 정도

에 이르는 경우에는 문제가 될 수 있다.

그러나 제16조 제2항 제4호는 집단시설지구 안에서 허용될 수 있는 행

위를 "탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위"로 제한하

고 있고,자연공원법의 입법목적 및 위에서 본 제21조의2제1항,제2항 등

관련조항의 내용 등을 종합하여 볼 때,이 사건 법률조항이 집단시설지구

안에서 행정청에게 제한없는 개발허가권한을 부여한 것이라고는 볼 수 없

다 할 것이다.

그러므로 이 사건 법률조항은 그 자체로는 청구인들의 기본권을 침해한

다고 할 수 없다.

(3)나아가 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 반하는지 여부에 관하

여 살피건대,명확성의 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제

한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이며,그 근거는

-11-

법규범의 의미내용이 불확실하면 법적안정성과 예측가능성을 확보할 수

없고,법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문

이다.그러나 법규범의 문언은 어느정도 가치개념을 포함한 일반적,규범적

개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성의 원칙이란 기본적

으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서,법문언이 법관

의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고,그러한 보

충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명

확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 1998.4.30.95헌가16,판례집

10-1,327,342).

그런데 이 사건 법률조항 중 제16조 제1항 제4호는 자연공원안에 공원

계획으로 결정하는 용도지구의 하나인 집단시설지구를 "공원입장자에 대한

편의제공 및 공원의 보호․관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집

단화되어야 할 곳"으로 한다는 규정이고,제21조의2제1항은 집단시설지구

를 개발할 때 공원시설의 배치계획,기본구조,형태,재료,외벽의 색채 등

에 관한 기본설계를 미리 작성․공고하여야 한다는 규정으로서,그 내용과

문언이 상당히 구체적이고 명확하여 법집행을 하는 행정청이 이를 자의적

으로 해석․집행을 할 수 있을 만큼 불명확하다고 볼 수 없다.그러므로

이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 반하지 않는다 할 것이다.

(4)결 론

따라서 자연공원법 제16조 제1항 제4호와 제21조의2제1항은 헌법에 위

반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정

한다.

재판관 김용준(재판장),김문희,이재화,정경식,고중석,신창언(주심),이영모,

한대현

-12-

나.헌법재판소 1998.12.24.89헌마214,90헌바16,97헌바78━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

(병합)전원재판부━━━━━━━━━━━

【도시계획법제21조에대한위헌소원】

【판시사항】

가.토지재산권의 사회적 의무성

나.개발제한구역(이른바 그린벨트)지정으로 인한 토지재산권 제한의 성

격과 한계

다.토지재산권의 사회적 제약의 한계를 정하는 기준

라.토지를 종전의 용도대로 사용할 수 있는 경우에 개발제한구역 지정

으로 인한 지가의 하락이 토지재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주에

속하는지 여부(적극)

마.도시계획법 제21조의 위헌 여부(적극)

바.헌법불합치결정을 하는 이유와 그 의미

사.보상입법의 의미 및 법적 성격

【판결요지】

가.토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과

한계내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라 토지재산권의 강한 사회성 내

지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다

강한 제한과 의무가 부과될 수 있다.

나.개발제한구역을 지정하여 그 안에서는 건축물의 건축 등을 할

수 없도록 하고 있는 도시계획법 제21조는 헌법 제23조 제1항,제2항

에 따라 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반․추상적으로 확정하

-13-

는 규정으로서 재산권을 형성하는 규정인 동시에 공익적 요청에 따른

재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정인바,토지재산권은 강한 사

회성,공공성을 지니고 있어 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다

강한 제한과 의무를 부과할 수 있으나,그렇다고 하더라도 다른 기본

권을 제한하는 입법과 마찬가지로 비례성원칙을 준수하여야 하고,재

산권의 본질적 내용인 사용․수익권과 처분권을 부인하여서는 아니된다.

다.개발제한구역 지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사

용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없

기 때문에 실질적으로 토지의 사용․수익의 길이 없는 경우에는 토지

소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것으로 보아야

한다.

라.개발제한구역의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따

른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소는 토지소유자가 감수

해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 보아야 한다.자신의

토지를 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가

능성이나 신뢰 및 이에 따른 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의

보호범위에 속하지 않는다.구역지정 당시의 상태대로 토지를 사용․

수익․처분할 수 있는 이상,구역지정에 따른 단순한 토지이용의 제한

은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주를 넘지 않는다.

마.도시계획법 제21조에 의한 재산권의 제한은 개발제한구역으로

지정된 토지를 원칙적으로 지정 당시의 지목과 토지현황에 의한 이용

방법에 따라 사용할 수 있는 한,재산권에 내재하는 사회적 제약을 비

례의 원칙에 합치하게 합헌적으로 구체화한 것이라고 할 것이나,종래

의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따른 토지의 사용도 할 수 없

거나 실질적으로 사용․수익을 전혀 할 수 없는 예외적인 경우에도

아무런 보상없이 이를 감수하도록 하고 있는 한,비례의 원칙에 위반

되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법

에 위반된다.

-14-

바.도시계획법 제21조에 규정된 개발제한구역제도 그 자체는 원

칙적으로 합헌적인 규정인데,다만 개발제한구역의 지정으로 말미암아

일부 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생

하는 예외적인 경우에 대하여 보상규정을 두지 않은 것에 위헌성이

있는 것이고,보상의 구체적 기준과 방법은 헌법재판소가 결정할 성질

의 것이 아니라 광범위한 입법형성권을 가진 입법자가 입법정책적으

로 정할 사항이므로,입법자가 보상입법을 마련함으로써 위헌적인 상

태를 제거할 때까지 위 조항을 형식적으로 존속케 하기 위하여 헌법

불합치결정을 하는 것인바,입법자는 되도록 빠른 시일내에 보상입법

을 하여 위헌적 상태를 제거할 의무가 있고,행정청은 보상입법이 마

련되기 전에는 새로 개발제한구역을 지정하여서는 아니되며,토지소유

자는 보상입법을 기다려 그에 따른 권리행사를 할 수 있을 뿐 개발제

한구역의 지정이나 그에 따른 토지재산권의 제한 그 자체의 효력을

다투거나 위 조항에 위반하여 행한 자신들의 행위의 정당성을 주장할

수는 없다.

사.입법자가 도시계획법 제21조를 통하여 국민의 재산권을 비례

의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는,수인의 한계를 넘

어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규

정을 두어야 한다.이러한 보상규정은 입법자가 헌법 제23조 제1항

및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이

익을 위하여 재산권을 제한하는 과정에서 이를 합헌적으로 규율하기

위하여 두어야 하는 규정이다.재산권의 침해와 공익간의 비례성을 다

시 회복하기 위한 방법은 헌법상 반드시 금전보상만을 해야 하는 것

은 아니다.입법자는 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금

전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는

등 여러 가지 다른 방법을 사용할 수 있다.

-15-

【심판대상조문】

도시계획법(1971.1.19.법률 제2291호로 제정되어 1972.12.30.법률 제

2435호로 개정된 것)제21조

【참조조문】

헌법 제23조,제35조,제122조

도시계획법시행령 제20조,제21조

【참조판례】

헌재 1989.12.22.88헌가13,판례집 1,357

【당해사건】

1.서울고등법원 89구1928건물철거대집행계고처분취소(89헌마214사건)

2.대법원 89누770건물철거대집행계고처분취소(90헌바16사건)

3.서울지방법원 96가합90820손실보상금(97헌바78사건)

도시계획법(1971.1.19.법률 제2291호로 제정되어 1972.12.30.법률

제2435호로 개정된 것)제21조는 헌법에 합치되지 아니한다.

【이 유】

1.사건의 개요와 심판의 대상

가.사건의 개요

(1)89헌마214사건

청구인 배옥섭,김성복,김영수는 도시계획법(1971.1.19.법률 제2291

호로 제정되어 1972.12.30.법률 제2435호로 개정된 것,이하 "법"이라 한

다)제21조 제1항에 따라 1972.8.25.건설부 고시 제385호에 의하여 개발

제한구역으로 지정된 토지 위에 관할관청의 허가를 받지 아니하고 1978.경

부터 1980.경까지 사이에 건축물을 건축하여 소유하고 있다는 이유로 인천

-16-

서구청장으로부터 위 건축물에 대한 철거대집행계고처분 등을 받고,서울

고등법원에 위 서구청장을 상대로 위 건축물철거대집행계고처분 등의 취

소를 구하는 행정소송(89구1928)을 제기하였다.위 청구인들은 위 소송계

속 중 서울고등법원에 법 제21조가 재판의 전제가 된다고 주장하면서 위

헌심판제청을 신청하였으나 위 신청이 기각되자,1989.9.5.기각결정정본

을 송달받고 같은 달 19.이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2)90헌바16사건

청구인 이병관은 법 제21조에 따라 1972.8.25.건설부 고시 제385호에

의하여 개발제한구역으로 지정된 토지 위에 관할관청의 허가를 받지 아니

하고 1982.경부터 건축물을 건축하여 소유하고 있다는 이유로 인천 북구청

장으로부터 그 건축물에 대한 철거대집행계고처분을 받고,서울고등법원에

위 북구청장을 상대로 건물철거대집행계고처분의 취소를 구하는 행정소송

(88구2894)을 제기하였으나 그 청구가 기각되었다.위 청구인은 이에 불복

하여 대법원에 상고한 후 그 소송계속중(89누770)법 제21조 제1항 및 제2

항이 재판의 전제가 된다고 주장하면서 그 위헌심판제청을 신청하였으나

1990.5.8.위 신청이 기각되자,같은 달 21.이 사건 헌법소원심판을 청구

하였다.

(3)97헌바78사건

별지 제3명단 기재 청구인들은 도시계획법 제21조에 의하여 건설교통

부장관이 1971.7.30.부터 같은 해 12.4.까지 사이에 개발제한구역으로 지

정한 지역내에 위치한 토지의 소유자들이다.위 청구인들은 별지 제4명단

기재 청구인들을 선정당사자로 선정하였고,위 선정당사자들은 국가를 상

대로 서울지방법원에 청구인들(선정자들)이 위 개발제한구역의 지정에 의

하여 입은 손실 중 일부로 청구인 1인당 각 금 300,000원씩을 보상하라는

내용의 소송(96가합90820)을 제기하였다.위 선정당사자들은 위 소송계속

-17-

중 도시계획법 제21조(1972.12.30.법률 제2435호로 개정된 것)가 재판의

전제가 된다고 하여 위 법원에 위헌심판제청을 신청하였으나,위 법원은

1997.10.1.위 신청을 기각하였고(97카기3279),청구인들은 같은 달 19.그

결정문을 송달받고 같은 달 29.이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나.심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 도시계획법(1971.1.19.법률 제2291호로 제정되

어 1972.12.30.법률 제2435호로 개정된 것)제21조(이하 "이 사건 법률조

항"이라 한다)의 위헌여부이고,그 내용은 다음과 같다.

제21조(개발제한구역의 지정)①건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을

방지하고 도시주변의 자연환경을 보존하여 도시민의 건전한 생활환경을

확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을

제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 "

개발제한구역"이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역안에서는 그 구역지정의

목적에 위배되는 건축물의 건축,공작물의 설치,토지의 형질변경,토지

면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다.다만,개발제한구

역 지정당시 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축․공작물의

설치 또는 토지의 형질변경에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허

가를 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)공사 또는 사업에 착수한 자는

대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 계속 시행할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의하여 제한될 행위의 범위 기타 개발제한에 관하여

필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위안에서 건설교통부령으로 정한다.

2.청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견

가.청구인들의 주장

-18-

(1)국민의 재산권을 제한하는 사항은 반드시 법률로써 정하여야 하고

다른 국가기관에 이를 위임할 수 없는데,이 사건 법률조항은 개발제한구

역의 지정을 법률로써 정하지 아니하고 이를 건설교통부장관 및 건설교통

부령에 의하여 할 수 있도록 위임하였으므로,재산권보장을 규정한 헌법

제23조에 위반된다.뿐만 아니라,법 제21조 제1항이 규정하고 있는 "도시

의 무질서한 확산을 방지"한다는 문구는 그 뜻이 모호하고,"도시주변의

자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보"한다는 문구도 그

개념이 지나치게 광범위하고 그 뜻이 모호하므로,위 법률조항은 헌법에

위반된다.

(2)개발제한구역 중 대지나 잡종지 등 기타지역은 풍치지구 지정 등의

방식에 의한 통상의 도시계획제한으로도 그 목적을 달성할 수 있고,농경

지는 농업환경의 변화와 국토의 효율적인 이용이라는 측면에서 일률적인

전면금지로 대응할 것이 아니라 농지이용과 거래의 규제문제로 접근하고,

임야에 대하여는 자연공원 또는 녹지지역의 지정으로 녹지환경보전의 문

제를 해결할 수 있으며,가용용지를 확대하면서도 자연환경을 보전하고 미

화할 수 있는 것이다.그럼에도 불구하고 개발제한구역에 있어서는 법 제

18조 및 제19조에 의한 일반도시계획제한과는 달리 예외적으로 건설교통

부령에 의하여 제한적으로 규정된 개발행위만 허용함으로써 토지 및 지상

물 관련행위가 포괄적으로 전면금지되고 있다.그러므로 법 제21조는 재산

권의 본질적인 내용을 침해하는 것이고,입법목적에 비추어 볼 때 개인의

재산권을 지나치게 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항에도 위반된다.

(3)헌법 제23조 제1항은 국민의 재산권을 보장하고,제3항은 공공필요

에 의하여 재산권을 제한하는 경우에는 반드시 법률이 정하는 바에 의하

여 정당한 보상을 하도록 규정하고 있다.그런데 위에서 본 바와 같은 개

발제한구역내의 토지에 대한 사용제한은 토지 소유자에 대하여 손실보상

-19-

을 요하는 특별한 희생에 해당한다.그럼에도 불구하고 이 법에는 제21조

에 의하여 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 손실보상을 위한 아무

런 규정을 두고 있지 아니하다.그러므로 손실보상없이 재산권을 제한하는

법 제21조는 헌법 제23조 제1항․제3항에 위반된다.

(4)개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여는 앞서 본 바와 같은 제한

이 있기 때문에 주변환경이나 주거환경의 변화가 허용되지 않는 결과 부

득이 다른지역으로 거주지를 이전할 수 밖에 없게 되거나,그나마 재력이

충분하지 아니한 경우에는 토지를 매도하려고 해도 적시에 적정한 가격으

로 매도하기가 어려워 거주의 이전이 쉽지 아니하고,그 결과 직업선택도

제한되고 있다.그러므로 법 제21조는 개발제한구역내에 거주하는 주민의

헌법상 보장된 거주이전의 자유와 직업선택의 자유를 침해하므로 헌법 제

14조․제15조에 위반된다.

(5)위와 같이 이 사건 법률조항은 개발제한구역으로 지정된 토지의 소

유자에 대하여 합리적인 이유없이 재산권을 침해하고 그 거주자에 대하여

거주이전의 자유 및 직업선택의 자유를 침해함으로써 이들의 평등권을 침해하

므로,헌법 제11조에 위반된다.

나.법원의 위헌제청신청기각 이유

(1)서울고등법원의 기각이유(89헌마214사건)

법 제21조 소정의 제한은,재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하

여야 한다는 헌법 제23조 제2항의 규정에 따른,재산권의 내재적 제약의

범위내에 속하는 일반적인 제한으로서 누구도 그 제한을 수인하지 않으면

안되는 것이고,이는 특정인에 대하여 특별한 재산상의 희생을 강제하는

것이라고도 볼 수 없으므로 이와 같은 제한을 부과함에 있어서는 이에 대

한 손실보상을 요건으로 할 필요가 없다.따라서 이 사건 법률조항이 재산

권행사의 제한에 따른 보상규정을 두고 있지 아니하였다 하여 헌법 제23

조 제3항에 위반된다고 볼 수 없다.

-20-

(2)대법원의 기각이유(90헌바16사건)

법 제21조 제1항․제2항의 규정에 의하여 개발제한구역안에 있는 토지

의 소유자는 재산상의 권리행사에 많은 제한을 받게 되고 그 한도내에서

일반토지소유자에 비하여 불이익을 받게 되었음은 명백하지만 "도시의 무

질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전

한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상

도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때"에 한하여 가하여지는

위와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고,그

제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 않

으면 안될 정도의 것이라고 인정되므로 이에 대한 손실보상의 규정을 두

지 않았다고 하여 법 제21조 제1항․제2항의 규정을 헌법 제23조 제3항이

나 제37조 제2항에 위반되는 것이라고 할 수 없다.

(3)서울지방법원의 기각이유(97헌바78사건)

이 사건 법률조항에 의한 제한이 토지소유권의 본질적 내용을 침해하

는 것이라고 볼 수 없고,토지의 위치와 기능에 따른 이러한 제한이 토지

소유자들에 대한 부당한 차별대우라고 볼 수도 없으며,토지소유권에 대한

이러한 제한이 토지소유권에 대한 사회적 구속성의 범위 내라고 보는 한,

이에 대한 손실보상 규정을 두지 아니하였다고 하여 이 사건 법률조항이

손실보상에 관한 헌법 규정에 위배된다고 볼 수도 없다.

다.건설부교통부장관 및 법무부장관의 의견

(1)이 사건 법률조항에 규정된 도시의 확산 방지는 도시의 평면적 확

산을 방지하는 것으로서 개발제한구역이 아닌 도시 내부의 고층화를 제한

하는 것이 아닌 것으로 해석할 수 있고,이러한 범위안에서 개발제한구역

을 지정하는 목적은 도시의 확산으로 인한 교통난,식수난 등 도시문제의

사전예방,우량농경과 도시주변 자연환경의 보전 및 도시의 유휴토지의 확

-21-

보와 재해예방을 위한 도시공간으로서의 기능을 갖도록 하기 위한 것으로

풀이할 수 있으므로 그 규정내용이 모호하다고 할 수 없다.

(2)개발제한구역내라고 하여 건축행위를 전면적으로 금지하는 것이 아

니고 도시의 무한정한 확산방지와 환경보전을 위하여 인구유입시설,공장

및 유통시설 등 도시적 건축행위만을 장래를 향하여 제한하는 것이며,그

밖에는 법령에서 정하는 범위내에서 자유로운 이용이 가능하며 원칙적으

로 모든 기존건축물의 개량과 함께 주택․공장 등의 증축도 허용하고 있

으므로,개발제한구역으로 지정된 토지소유권자의 재산권을 본질적으로 침

해하는 내용의 것이 아닐 뿐만 아니라 그 제한의 정도가 과잉금지나 비례

의 원칙에 위반되지도 않는다.

(3)이 사건 법률조항에 의한 개발제한구역의 지정은 재산권의 본질적

내용의 침해가 아니고 헌법 제23조 제2항,제122조 등에 의하여 공공복리

의 증진을 위하여 토지소유자가 수인하여야 할 사회적 제약내의 제한으로

서 손실보상의 문제는 발생하지 않는다.왜냐하면 개발제한구역은 법 제12

조 등에 의하여 다른 용도지역,용도지구와 마찬가지로 도시계획의 일환으

로 지정되는 것으로서 개발제한구역으로 지정된 토지라 하더라도 토지재

산권의 본래적 기능,즉 지목에 따른 사용,수익,처분을 방해하는 것이 아

니라 단순히 구역지정목적에 현저히 위배되는 행위만 제한될 뿐이고,그밖

에 주민들의 일상생활이나 생업에 관한 사항 등 구역보전의 목적에 위배

되지 않는 행위는 구역 지정당시의 용도대로 계속 이용하는 것에는 아무

런 제한이 없다.도시계획구역면적이 전국토의 13.5%에 불과한데도 개발제

한구역으로 지정된 토지의 면적이 전국토의 5.5%에 달하고 있다는 사실은

곧 개발제한구역의 지정으로 말미암아 그 토지의 소유자에게 특별한 희생

이 발생하는 것이 아니라는 것을 말하고 있다.따라서 개발제한구역의 지

정에 따른 손실보상 규정의 결여를 이유로 이 사건 법률조항이 위헌이라

는 주장은 그 이유가 없다.

-22-

3.판 단

가.개발제한구역제도의 연혁 및 문제점

(1)원래 도시계획법은 도시의 창설 또는 개량에 관한 사항을 규정함으

로써 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공복리의 증진에 기여하기 위하여

1962.1.20.법률 제983호로 제정․공포된 법률로서,1934.6.20.제령 제

18호 조선시가지계획령에 포함되어 있던 내용 중 건축분야를 제외한 나머

지 사항을 규율하고 있었다.

그런데 위 법률이 시행된 뒤에 정부의 강력한 공업화정책에 따른 산업

구조고도화의 과정에서 도시와 그 주변에 많은 인구가 집중하게 되었고,

이로 인하여 도시의 급격한 팽창이 이루어짐으로써 종전의 법률로써 해결

할 수 없는 여러 가지 도시문제가 생기게 되었다.그리하여 이러한 도시문

제를 해결하기 위한 도시계획을 결정하게 하는 한편,사업추진의 세부절차

를 규제하고 도시의 과대화 및 과밀화 방지,도시환경조성에 필요한 공지

의 확보와 이에 따른 사권의 보호 등 법적 규제상의 미비점을 보완하기

위하여 새로운 도시계획법을 마련해야할 필요가 생겨 1971.1.19.법률 제

2291호로서 도시계획법의 전문이 개정되게 되었다.

이 사건 법률조항이 정한 이른바 '개발제한구역제도'는 도시의 무질서

한 확산방지,도시주변의 자연환경 보전 및 국가안보의 목적을 위하여 위

전문개정 당시 새로이 도입되었으며,1972.12.30.법률 제2435호로 현행

규정내용과 같이 개정되어 오늘에 이르고 있다.

개발제한구역은 이 사건 법률조항에 근거하여 1971.7.30.부터 1977.4.

18.까지 8차례에 걸쳐 단계적으로 확대 지정되었다.그 지정지역은 전국토

의 5.4%에 해당하는 5,397.1㎢에 달하고,그 후 행위제한에 대한 일부 변경

만 있었을 뿐,추가지정이나 변경 없이 그대로 유지되어 왔으며,현재 전국

의 개발제한구역내에는 약 1백만명이 거주하고 있다.

-23-

무계획적이고 무질서한 도시의 확산에 따라 생기게 되는 여러 문제는

비단 우리 나라뿐 아니라 세계의 여러 나라가 당면한 범세계적인 문제로

서 세계 각국은 쾌적한 도시환경의 유지․개선을 위하여 각자 나름대로의

도시계획 및 토지규제에 관한 입법과 정책을 실시하고 있다.그 중에서도

특히 영국의 경우를 보면,토지소유권에서 개발권을 분리하여 공유화한 결

과 도시의 지상 또는 지하에 걸친 건설 등의 행위 또는 토지나 건물의 용

도의 실질적 변경을 가하는 행위 등 모든 개발행위는 행정관청의 허가를

받아야만 시행할 수 있으며,시가지의 팽창을 제한하고 전원의 쾌적성을

보호하기 위하여 일정한 지역을 그린벨트(Greenbelt)로 지정하여 개발을

엄격히 제한하고 있는데,이는 우리의 개발제한구역과 매우 유사한 제도로

볼 수 있다.

(2)이 사건 법률조항이 정한 개발제한구역제도는 고도성장기인 70,80

년대에 도시의 평면적인 확산을 방지하고,서울을 비롯한 대도시 주변의

녹지를 이만큼이나마 보존하는데 크게 기여하였을 뿐만 아니라,도시주변

에 미개발토지를 개발유보지로 확보하여 미래의 토지수요에 대한 장기적

인 대비를 가능하게 함으로써 장래의 건전한 도시발전에 중대한 기여를

하고 있다는 점이 인정된다고 할 것이다.

이러한 개발제한구역을 아무런 대안 없이 해제하거나 규제를 대폭 완화

하는 것은 부동산 투기를 유발할 뿐만 아니라,해당지역의 급속한 개발로

말미암아 인구의 대량유입현상을 빚게되어 도시 환경적인 측면에서 심각

한 부작용을 가져오게 될 것이라는 점이 지적되고 있다.

다른 한편,개발제한구역제도는 그 지정된 구역안에서는 원칙적으로 그

구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축 등이 제한됨으로써 구역내 주

민들의 생활에 불편을 초래하는 것 외에도 개발제한구역의 지정으로 인한

개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 상대적인 하락이나 지가상승률의

-24-

감소를 초래하는 등 특정 토지소유자들의 재산권을 제한하는 반면,그 지

정의 원인제공자와 수익자는 최소한의 부담도 하지 아니한채 남의 희생

위에 무임승차함으로써 형평과 사회정의의 요청에 따른 공평부담의 원칙

에 반한다는 문제가 제기되었다.뿐만 아니라,개발제한구역이 그 지정당시

철저한 사전조사와 평가가 따르지 아니한 탓으로 도시의 규모나 위치를

충분히 고려하지 아니하고 지정시점을 기준으로 기존 개발지역 주위를 에

워싸는 방식으로 지정됨에 따라 일부 지방 중소도시를 비롯한 특정지역의

경우 개발제한구역이 차지하는 비중이 너무 커 정상적인 도시발전을 어렵

게 하고 국토의 균형발전을 저해한다는 지적이 있어 왔다.

또한,지정당시로부터 오랜 세월이 지나는 동안 주변여건에 많은 변화가

있었음에도 불구하고 현상유지만을 고수함에 따라 늘어난 토지수요를 충

당하기 위하여 개발제한구역내의 적은 비용으로 개발가능한 땅을 두고도

많은 비용을 들여 정작 보전되어야 할 임야나 녹지를 개발제한구역 밖에

있다는 이유로 개발하거나 심지어 갯벌을 매립하여 땅을 만드는 등의 비

효율적인 개발방식을 강요당한 점도 없지 않았다.

나.재산권의 침해여부

(1)재산권의 보장과 토지재산권의 사회적 의무

(가)헌법은 "모든 국민의 재산권은 보장된다.그 내용과 한계는 법률

로 정한다","재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다"(제23조

제1항 및 제2항)고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고,그

행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.

재산권이 법질서내에서 인정되고 보호받기 위하여는 입법자에 의한 형

성을 필요로 한다.즉,재산권은 이를 구체적으로 형성하는 법이 없을 경우

에는 재산에 대한 사실상의 지배만 있을 뿐이므로 다른 기본권과는 달리

그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습

-25-

을 갖추게 된다.입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서

헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하

는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고

조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다.

(나)한편,현실적으로 재산권은 기본권의 주체로서의 국민이 각자의

인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는데 필요한 경제적 조

건을 보장해 주는 기능을 한다.그러므로 재산권의 보장은 곧 국민 개개인

의 자유실현의 물질적 바탕을 의미한다고 할 수 있고,따라서 자유와 재산

권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있다고 하겠다.재산권의 이러한

자유보장적 기능은 재산권을 어느 정도로 제한할 수 있는가 하는 사회적

의무성의 정도를 결정하는 중요한 기준이 된다.

재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권행사의 대상이 되는 객체가

기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 다른 한편으로는

그것이 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려 있다.즉,재산

권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크

면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화된다.다시 말하면,

특정 재산권의 이용이나 처분이 그 소유자 개인의 생활영역에 머무르지

아니하고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자

가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 더욱 폭넓

게 가진다고 하겠다.

(다)토지에 대한 재산권은 연속된 공간의 특정부분을 소유하는 등의

권리이므로 그 대상이 되는 토지의 가치는 그 토지가 위치한 지역의 사회

적 제반조건에 따라 정해지고,이용 또한 그 이웃에 있는 다른 토지의 이

용과 서로 조화되어야 하는 제약이 따를 수밖에 없는 특성이 있다.

그런데 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되

-26-

어 있고,우리나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반

면에,모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의

존하고 있으므로,그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른

재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다

강하게 관철되어야 한다(헌재 1989.12.22.88헌가13,판례집 1,357참조).

헌법은 토지가 지닌 위와 같은 특성을 감안하여 "국가는 국민 모두의

생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용․개발과

보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무

를 과할 수 있다"(제122조)고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한

입법형성권을 부여하고 있다.

(2)이 사건 법률조항에 의한 토지재산권제한의 내용

(가)이 사건 법률조항에 의한 개발제한구역의 지정은 도시지역을 대상

으로 하여 수립되는 도시계획상의 토지이용계획의 하나로서 구역의 지정

에 관한 계획에 따른 토지이용제한의 한 형태이다.이 사건 법률조항에 따

라 개발제한구역으로 지정된 구역 안에서는 지정 당시 이미 관계법령의

규정에 의하여 허가를 받아 공사 또는 사업에 착수한 것을 제외하고는 그

구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축,공작물의 설치,토지의 형질변

경,토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다(법 제21조

제2항).

(나)법 제17조 및 제18조에 근거한 '용도지역'이나 '용도지구'의 지정

으로 인한 도시계획상의 제한은 원칙적으로 토지의 자유로운 사용을 보장

하면서 개별적으로 혹은 예외적으로 각 지정목적에 어긋나는 사용을 제한

하는 방식을 취하고 있는데 반하여,이 사건 법률조항에 의한 '개발제한구

역'지정의 경우에는 구역내의 토지는 지정당시의 지목에 따른 현상유지적

혹은 현상개량적 사용외에는 일체의 사용행위가 원칙적으로 그리고 포괄

-27-

적으로 제한된다는 점에서 여타의 도시계획상의 제한보다 한층 더 강한

행위제한을 받게 된다.즉,개발제한구역의 지정은 도시개발을 제한하기 위

한 것이고(법 제21조 제1항),그와 같은 지정목적에 위배되지 아니하는 건

축물의 건축 등의 행위는 사실상 상정하기 어려우므로,개발제한구역내에

있는 토지는 그 지정과 동시에 원칙적으로 지정당시의 상태에 따른 사용

만이 가능하게 되는 엄격한 제한을 받게 되는 것이다.

그러나 개발제한구역내에 있는 토지는 원칙적으로 지정 당시의 상태에

따른 사용이 가능하므로,이 사건 법률조항에 따라 제한대상이 되는 것은

토지재산권의 한 내용인 토지사용권에 한하고,사용권이 제한된다 하더라

도 구역 지정 당시의 본래적인 용도에 따른 사용은 원칙적으로 보장되고

상당한 범위내의 현상개량적인 개발행위도 예외적으로 허용되며 단지 장

래에 있어서 구역의 지정목적에 반하는 사용방법만이 금지된다.

(3)이 사건 법률조항의 위헌여부

(가)이 사건 법률조항은 입법자가 토지재산권에 관한 권리와 의무를

일반․추상적으로 확정하는 규정으로서 법질서 안에서 보호받을 수 있는

권리로서의 재산권의 내용과 한계를 정하는 재산권을 형성하는 규정인 동

시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이기도

하다(헌법 제23조 제1항 및 제2항).

헌법상의 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유

로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는

권리를 보장하는 것을 의미하지는 않는다.입법자는 중요한 공익상의 이유

와 앞에서 본 토지가 가진 특성에 따라 토지를 일정용도로 사용하는 권리

를 제한할 수 있기 때문이다.따라서 토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률

로 정한 재산권의 내용과 한계내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라 토지재

산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 다른 재

-28-

산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다.그러나,그렇다고

하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법

과 마찬가지로 과잉금지의 원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고,재산권의

본질적 내용인 사용․수익권과 처분권을 부인해서는 아니된다.

요컨대,공익을 실현하기 위하여 적용되는 구체적인 수단은 그 목적이

정당해야 하며 법치국가적 요청인 비례의 원칙에 합치해야 한다.즉,입법

자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적합해야

하고(방법의 적정성),입법목적을 달성하기에 똑같이 효율적인 수단중에서

가장 기본권을 존중하고 적게 침해하는 수단을 사용해야 하며(침해의 최소

성),법률에 의하여 기본권이 침해되는 정도와 법률에 의하여 실현되는 공

익의 비중을 전반적으로 비교형량하였을 때 양자 사이의 적정한 비례관계

가 성립해야 한다(법익의 균형성).

(나)그렇다면,이 사건 법률조항을 규정함에 있어서 토지재산권을 제한

하는 경우 지켜야할 위와 같은 원칙을 지켰는지 경우를 나누어 살펴보기

로 한다.

1)구역지정 후 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 원칙적인 경우

개발제한구역의 지정에도 불구하고 토지소유자는 원칙적으로 종래와 같

이 토지를 계속 이용할 수 있다.구역내 토지 중 이미 개발된 토지의 경우

에는 도시계획법시행령이 구역지정 당시부터 있던 기존 건축물의 증․개

축을 허용하고 있으므로,이 사건 법률조항이 개발제한구역으로 지정된 토

지소유자에게 부과하는 현상태의 유지의무나 변경금지의무는,토지소유자

가 자신의 토지를 원칙적으로 종래의 용도대로 사용할 수 있는 한,재산권

의 내용과 한계를 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 규율한 규정이라고

보아야 한다.이를 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다.

가)목적의 정당성

도시의 평면적 확산을 적절히 제한하여 도시기능의 적정화를 기하고 도

-29-

시주변의 자연환경을 보존하여 도시주민의 생활의 질을 높여 나가야 한다

는 것은 보편적 공익의 요청이자 국가의 의무이다.한편 분단으로 인하여

남북이 서로 첨예하게 대치하고 있는 상황에서는 보안상의 이유로 특정

지역에 대한 개발을 제한할 필요가 있음도 부인할 수 없다.

그러므로 개발제한구역 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 바로 이와

같은 공익상의 요청에 부응하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정

된다.

나)수단의 적정성,침해의 최소성,법익의 균형성

이 사건 법률조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 개발제한구

역으로 지정된 구역안에서는 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건

축,공작물의 설치,토지의 형질변경,토지면적의 분할 또는 도시계획사업

의 시행을 원칙적으로 그리고 전면적으로 금지하고 있고(법 제21조 제2

항),이러한 수단이 입법목적을 달성하는 데 크게 기여한다는 것은 의문의

여지가 없으므로,이 사건 법률조항은 수단의 적정성도 인정된다.

청구인들은 농지의 보전 및 이용에 관한 법률,자연공원법,산림법 혹은

도시계획법상의 지역․지구지정에 의한 규제만으로도 도시화 억제의 목적

은 충분히 달성될 수 있음에도 불구하고 더 나아가 구역지정에 의한 개발

제한까지 가하는 것은 토지이용권에 대한 과도한 제한으로서 그 수단의

적정성이 결여되어 있다고 주장한다.그러나 개발제한구역의 지정이 궁극

적으로는 구역내 토지의 형상과 이용방법을 지정 당시의 상태대로 보존함

으로써 당해구역의 도시화를 방지하고자 하는 데 그 목적이 있다는 점에

비추어보면,구역내 토지에 대하여 선별적,부분적,예외적 이용제한의 수

단만을 선택하여서는 그 목적의 효율적인 달성을 기대하기 어려울 것이므

로,이 사건 법률조항이 취한 전면적인 규제수단은 입법목적의 달성을 위

하여 필요한 최소한의 조치인 것으로 인정된다.

-30-

토지는 우리들 모두의 일터이고 삶의 터전이기 때문에 토지재산권의 사

회적 기능이 매우 중요할 뿐만 아니라 국민의 대다수를 점하는 도시민의

건전한 생활환경의 확보와 국가안보 등과 같은 이 사건 법률조항을 통하

여 실현하려는 법익의 비중이 매우 크다는 것을 고려할 때,지정된 구역내

의 토지소유자에게 종래 상태에 따른 토지의 이용을 보장하면서 단지 개

발행위만을 금지하는 것은 토지소유자에게 과도하고 일방적인 부담을 부

과하는 것이 아니라 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에

속한다고 판단된다.

따라서 이 사건 법률조항이 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하

는 공익의 비중과 이 사건 법률조항에 의하여 발생하는 토지재산권의 침

해의 정도를 전반적으로 비교형량할 때,양자 사이에 적정한 비례관계가

성립한다고 보이므로 법익균형성의 요건 또한 충족되었다 하겠다.

다)결국,구역의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지

가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소는 토지소유자가 감수해야 하는

사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 보아야 한다.토지거래에서 건축이나

개발의 가능성을 지니고 있는 토지가 그렇지 아니한 토지에 비하여 상대

적으로 더 높은 가치를 인정받고 결과적으로 지가의 상승을 가져오는 반

면,장래에 개발을 기대할 수 없는 토지는 지가상승률의 감소나 지가의 하

락을 가져 오게 된다.그러나 자신의 토지를 장래에 건축이나 개발목적으

로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 이에 따른 지가상승의

기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 않는다.구역지정 당시의

상태대로 토지를 사용․수익․처분할 수 있는 이상,구역지정에 따른 단순

한 토지이용의 제한은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주

를 넘지 않기 때문이다.따라서 토지소유자가 종래의 목적대로 토지를 이

용할 수 있는 한,구역의 지정으로 인하여 토지재산권의 내재적 제약의 한

계를 넘는 가혹한 부담이 발생했다고 볼 수 없다.

-31-

라)다만,구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한이 비록 헌법적으

로는 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범위내의 것이라 할지라도,구역의

지정이 도시민의 건전한 생활환경을 위한 것임에도 불구하고 수익자인 도

시민은 최소한의 부담도 하지 아니하고 오로지 구역내의 주민과 토지소유

자들에게만 그 부담을 전가하는 것은 형평과 사회정의의 요청에 반하므로,

구역내의 주민이나 토지소유자들에게는,예컨대 각종 세금의 감면 등 다양

한 혜택을 부여하는 한편 수익자로부터는 개발이익을 환수하는 방법 등을

통하여 구역내 주민의 부담을 완화하고 형평을 회복하는 조치를 취하는

것이 바람직하다 할 것이다.

2)구역지정 후 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 토

지를 전혀 이용할 수 있는 방법이 없는 예외적인 경우

가)그러나 구역지정으로 말미암아 예외적으로 토지를 종래의 목적으

로도 사용할 수 없거나 또는 법률상으로 허용된 토지이용의 방법이 없기

때문에 실질적으로 토지의 사용․수익권이 폐지된 경우에는 다르다.이러

한 경우에는 재산권의 사회적 기속성으로도 정당화될 수 없는 가혹한 부

담을 토지소유자에게 부과하는 것이므로 입법자가 그 부담을 완화하는 보

상규정을 두어야만 비로소 헌법상으로 허용될 수 있기 때문이다.

따라서 이 사건 법률조항은 위에서 살펴 본 바와 같이 원칙적으로는 토

지재산권의 사회적 제약을 합헌적으로 구체화한 규정이지만,토지소유자가

수인해야 할 사회적 제약의 정도를 넘는 경우에도 아무런 보상없이 재산

권의 과도한 제한을 감수해야 하는 의무를 부과하는 점에서는 위헌이다.

이러한 경우 입법자는 비례의 원칙을 충족시키고 이로써 법률의 위헌성을

제거하기 위하여 예외적으로 발생한 특별한 부담에 대하여 보상규정을 두

어야 한다.

나)언제 이 사건 법률조항에 의한 제한이 토지재산권의 내재적 한계

-32-

로서 허용되는 사회적 제약의 범위를 넘어 감수하라고 할 수 없는 특별한

재산적 손해가 발생하였는가의 문제는 일률적으로 확정할 수는 없고 당해

토지가 놓여 있는 객관적 상황(공부상 지목,토지의 구체적 현황 등)을 종

합적으로 고려하여 판단해야 할 것이나,토지소유자가 보상없이 수인해야

할 한계를 설정함에 있어서 일반적으로 다음의 두 가지 관점이 중요한 기

준이 된다고 하겠다.

첫째,토지를 합법적인 용도대로 계속 사용할 수 있는 가능성이 있는가

하는 것이다.헌법상의 재산권의 보장은 무엇보다도,토지소유자가 재산권

에 관하여 종래의 법질서가 존속하리라는 신뢰아래 합법적으로 그의 토지

에 가치를 창설한 경우 새로운 법질서의 변경으로 인하여 그 토지에 이미

형성된 가치가 갑자기 박탈되거나 절하되는 것으로부터 보호한다.따라서

법률개정으로 인하여 종래의 용도대로 토지를 더 이상 사용할 수 없게 된

경우에는 종래 합법적으로 행사된 토지사용․수익권 등 이미 형성된 상태

는 '그의 종래의 기능'을 변경하려는 규정에 대하여 계속 그의 존속을 관

철할 수 있어야 하므로 입법자는 보상없이는 종래의 합법적인 사용․수익

을 제거 또는 금지할 수 없다.다시 말하면,종래 법적으로 허용된 방법으

로 토지를 사용한 경우에는 토지소유자에 의하여 실현된 합법적인 토지사

용은 그 자체로서 이미 토지의 상황을 형성하기 때문에,그의 위치와 자연

과의 관계에 따른 주변상황의 구속을 받는 것이 아니라 오히려 토지소유

자가 형성한 상황에 따른 재산권적 지위를 부여받게 되는 것이다.따라서

토지를 종래 합법적으로 행사된 토지이용의 목적으로도 사용할 수 없는

경우,토지재산권의 이러한 제한은 국민 누구나가 수인해야 하는 사회적

제약의 범위를 넘는 것으로 판단해야 한다.

둘째,토지에 대한 이용방법의 제한으로 말미암아 토지소유자에게 법적

으로 전혀 이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지에 대한 사용․수익을

-33-

전혀 할 수 없는 경우에도,수인의 한계를 넘는 특별한 재산적 손해가 발

생하였다고 보아야 한다.토지소유자가 자신의 토지를 사적으로 의미있게

사용할 방법이 더 이상 없게끔 토지재산권이 제한된다면,자신의 토지가

단지 이름만 자신에게 귀속되었을뿐 실질적으로는 토지와 자신과의 귀속

관계가 단절된 것이므로 이러한 경우에는 국민 누구나가 수인해야 하는

사회적 제약의 범위를 넘었다고 보아야 하기 때문이다.

결국,구역지정으로 인하여 예외적으로 토지를 종래의 목적으로도 사용

할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때

문에 실질적으로 토지의 사용․수익의 길이 없는 경우에는 토지의 소유권

은 이름만 남았을 뿐 알맹이가 없는 것이므로 토지소유자가 수인해야 하는 사

회적 제약의 한계를 넘는 것으로 보아야 한다.

다)위와 같은 기준에 따라 토지재산권의 내재적 한계로서 허용되는

사회적 제약의 범위를 넘어 감수하라고 할 수 없는 특별한 재산적 손해가

발생하였다고 볼 수 있는 구체적 예는 다음과 같은 경우를 들 수 있다.

① 나대지의 경우

개발제한구역 내의 토지중 지정 당시의 지목이 대지로서 나대지의 상태

로 있었던 토지는 구역의 지정과 동시에 건물의 신축이 금지되는 결과 실

제로는 지정 당시의 지목과 토지의 현황에 따른 용도로조차 사용할 수 없

게 되었다.토지관련 공부에 지목이 대지로 되어 있어 개발제한구역의 지

정 이전에 대지로서 토지를 사용할 수 있는 법적 권리가 발생하였고 지정

당시 이미 나대지 상태로 형성되어 있어 현실이용상태 또한 지목과 일치

한다면,그 용도에 관하여 당해 토지소유자에게는 보상없이는 박탈할 수

없는 재산권적 지위를 인정해야 한다.이 경우 나대지의 소유자는 개발제

한구역의 지정 그 자체로서 그가 소유하는 토지의 이용이 사실상 폐지되

는 것과 같은 결과를 감수하지 않으면 아니되므로,이는 그나마 종전의 용

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도대로는 계속 사용할 수 있는 다른 토지의 경우와는 달리 토지재산권에

대한 사회적 제약의 한계를 넘는 과도한 부담을 안게 되었다고 할 것이다.

② 사정변경으로 인한 용도의 폐지

토지가 종래 농지 등으로 사용되었으나 개발제한구역의 지정이 있은 후

에 주변지역의 도시과밀화로 인하여 농지가 오염되거나 수로가 차단되는

등의 사유로 토지를 더 이상 종래의 목적으로 사용하는 것이 불가능하거

나 현저히 곤란하게 되어버린 경우에도 당해 토지소유자에게 위 나대지의

경우에서와 유사한 가혹한 부담이 발생한다.개발제한구역으로 지정된 토

지는 토지 주변상황의 변화로 인하여 지정 당시에 행사된 용도대로의 사

용이 불가능한 경우에도 원칙적으로 형질변경이 허용되지 아니하여 다른

용도로도 이용할 수 없기 때문이다.

3)소결론

결국,이 사건 법률조항에 의한 재산권의 제한은 개발제한구역으로 지정

된 토지를 원칙적으로 지정 당시의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에

따라 사용할 수 있는 한,재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에

합치하게 합헌적으로 구체화한 것이라고 할 것이나,종래의 지목과 토지현

황에 의한 이용방법에 따른 토지의 사용도 할 수 없거나 실질적으로 사

용․수익을 전혀 할 수 없는 예외적인 경우에도 아무런 보상없이 이를 감

수하도록 하고 있는 한,비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산

권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다할 것이다.

따라서 입법자가 이 사건 법률조항을 통하여 국민의 재산권을 비례의

원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는,수인의 한계를 넘어 가혹

한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야

한다.이러한 보상규정은 입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여

재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이익을 위하여 재산권을 제

한하는 과정에서 이를 합헌적으로 규율하기 위하여 두어야 하는 규정이다.

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재산권의 침해와 공익간의 비례성을 다시 회복하기 위한 방법은 헌법상

반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아니다.입법자는 지정의 해제 또는

토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나