中国教育科研参考 2020 年第 10 期

总第（476）期

中国高等教育学会编 2020 年 5 月 30 日

目 录

我国高校科技创新能力的省际比较研究 周才云 周丽萍（02）

新中国成立 70 年来江苏高校科技创新的经验与前瞻 王成斌 宋旭峰（09）

研究型大学科技创新能力提升的政策变量

——以美国科技政策为中心的考察 王凤玉 寇文淑（13）

中国高校科技创新发展与人才培养 苏 竣 眭纪刚（21）

“双一流”背景下区域高校科技创新能力：绩效评价与提升路径 黄小平 刘光华（24）

编者的话：科技创新是知识经济和信息社会发展的基本要求和必然趋势，也是国家之间

竞争的焦点和前沿，事关国家前程和民族命运。近年来，党和国家高度重视科技创新，多次

出台重要文件支持科技创新事业的发展。高校是科技创新的前沿阵地，是培养创新人才的主

体机构，是国家创新体系的核心力量，在国家科技创新能力建设中责任重大、使命光荣。“如

何培养科技创新人才”“如何提升科技创新能力”“如何服务科技创新中心建设”是高校在发

展中不可回避的重要问题。本刊以“高校科技创新”为选题，集中选编若干文章，供读者参

阅。

主编：王小梅 本期执行主编：王者鹤 责任编辑：薛欣欣

地址：北京市海淀区学院路 35 号世宁大厦二层《中国高教研究》编辑部

邮编：100191 电话：（010）82289809

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网址：www.hie.edu.cn（中国高等教育学会——学术观点栏目）

第2页

一、引言

科技创新是21世纪知识型时代和信息化时代发

展的基本要求和必然趋势，也是事关一国发展好坏

的重要因素。近些年来，党和国家高度重视科技创

新事业的发展。2016年5月，中共中央、国务院发

布了《国家创新驱动发展战略纲要》，明确提出我

国科技创新“三步走”的战略目标。2017年10月，

党的十九大报告进一步强调：“创新是引领发展的

第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。要

加强国家创新体系建设，强化战略科技力量。”与

之相对应的是，“中国创新力量”快速崛起，我国

科技创新正在深刻改变着世界创新的版图。美国国

家科学基金会发布的《科学与工程指标2016》显

示，我国已成为仅次于美国的世界第二研发大国，

在研发投入、科技论文产出、高技术制造增加值等

重要指标方面已跃居世界第二位。同时，我国的研

究与试验发展经费支出也由2008年的4570亿元增长

到了2017年的17500亿元，占GDP比重达2.12%，占

全球研发支出的20%以上。

众所周知，高等院校是我国科技创新体系的重

要组成部分，同时也是培养和造就高层次科技创新

人才的摇篮。应该说，高等院校已成为我国科技创

新事业的生力军和中坚力量。有关资料显示，2014

年高校研发人员占总研发人数的14.3%，研发经费

占6.9%，发表了全国75.1%的SCI论文。此外，在成

果奖励方面，2017年全国高校获得国家自然科学奖

一等奖1项、二等奖23项，占授奖项目总数35项

（一等奖2项、二等奖33项）的68.6%；获得国家技

术发明奖通用项目一等奖2项、二等奖31项，占通

用项目授奖总数49项（一等奖2项、二等奖47项）

的67.3%；获得国家科学技术进步奖通用项目100

项，占通用项目授奖总数132项的75.8%。当前，我

国“双一流”建设正在快速推进，迫切需要高校科

技体制机制的不断改革，要把握人工智能、智能科

技等新一轮科技革命发展机遇，坚持自主创新推动

新时代我国高校科技高质量发展

实际上，国外的学者较早就对英国的大学科研

评价体系进行了研究(Henkel，1999)。Harryson等

人(2008)通过研究发现，高校科技创新有助于加强

高校与企业、科研院所等部门的合作，提升整体科

技创新水平。Kervenoael等人(2015)通过实证研

究，认为非制度化管理因素在企业、高校、公司等

部门的技术创新中作用会日益增强。2004年教育部

《高等学校中长期科学和技术发展规划纲要》颁布

实施以来，引发了国内学者对高校科技创新问题的

广泛关注。吴建国(2005)指出，高校科技创新体系

是多要素、进化性、循环性结构体系，其良性运行

是高校提高科技创新产出率、转化率的基本保证。

前任教育部部长袁贵仁(2012)强调高等院校要充分

发挥科技、学科、人才综合优势，全面提升高校科

技创新能力，为建设创新型国家做出更大贡献。董

晔璐(2015)构建了我国高校科技创新能力的指标体

系，运用因子分析法对我国高校科技创新能力进行

分析与评价，结果发现我国高校科技创新能力在东

我国高校科技创新能力的省际比较研究

周才云 周丽萍

第3页

部和中西部地区之间存在很大差距。王金国等人

(2017)运用因子分析法对北京市属高校的科技创新

能力进行了实证研究。由此可见，学术界关于高校

科技创新能力问题的研究已经取得了较为丰硕的成

果，但我国省际间的比较分析研究项目较少，尤其

是很少从各分项指标对省际高校科技创新能力进行

对比。

众所周知，我国幅员辽阔，由于省际经济、文

化以及自然条件发展不平衡等因素的影响，高校科

技创新资源呈现明显的非均衡状态，最终可能导致

省际高等教育资源的“马太效应”日益凸显。为

此，文章将运用主成分分析法对我国31个省、市、

自治区的高校科技创新能力进行总体评价，并进行

分项比较，最终提出相应的优化对策，为更有针对

性地缩小各地区高校科技创新能力的差距，加快推

进省际高校协同创新，推动产学研一体化建设，贯

彻落实创新驱动发展战略提供一定的理论支持和决

策参考。

二、指标体系设计与研究方法

1.我国高校科技创新能力评价指标体系及指

标辨识

高校科技创新能力是个相对综合的概念，受到

众多因素影响。这里，遵循指标设计的科学性、可

行性、针对性、全面性和系统性等原则，借鉴刘伟

等(2010)、刘勇等(2014)、安蓉和马亮(2015)、吴

建国(2016)等学者的指标设计方法，结合实际情

况，本研究将我国高校科技创新能力评价指标体系

设置成4个一级指标、10个二级指标以及23个三级

指标（见表1）。

（1）科技创新投入指标。高校科技创新投入

需要大量的人力、财力和科研项目等，是整个科技

创新活动的重要组成部分。文章的高校科研创新投

入指标包括科技人才投入、科研经费投入和科技项

目投入三个方面，其中科技人才投入指标使用了教

学与科研人员、研究与发展人员和研究与发展全时

人员3个三级指标，科技经费投入使用了科技经

费、研究与发展经费、R&D成果应用经费、科技服

务经费4个三级指标，科技项目投入使用了科技项

目数和项目总经费2个三级指标。

（2）科技创新产出能力。科技创新产出能力

是显示高校科技创新能力强弱的的重要因素，也是

衡量高校科技创新活动成功与否的主要标准。近年

来，伴随着高校知识产权的大力发展，高校科技创

新产出能力涉及的范围更为广泛，不仅包含著作、

论文、奖励，还包括专利申请数和授权数。这里，

选取了获国家级科技奖励数、获省部级科技奖励

数、科技著作数、科技论文数、专利申请数、专利

第4页

授权数等6个三级指标。

（3）科技创新转化能力。《中华人民共和国

促进科技成果转化法》将科技成果转化的定义为：

提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的

具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开

发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材

料、发展新产业等活动。那么，高校科技创新转化

能力是将科技成果（或专利技术）转化为产品，最

终形成科技产业的能力。这里，选取了技术转让和

专利转让2个二级指标，包含技术转让合同数、技

术转让当年实际收入、专利出售合同数、专利出售

当年实际收入4个三级指标。

（4）科技创新支撑能力。高校科技创新支撑

能力受到科技活动机构数量多少的影响，一般来

说，二者成正比例关系。同时，高校科技创新是一

个开放的系统，需要与外界多交流，闭门造车是难

以取得成功的。

因此，选取了研究与发展机构数、出席国际学

术会议人员、国际学术会议交流论文数、主办国际

学术会议次数4个三级指标。

2.数据来源及研究方法

（1）数据来源

文章选取了我国31个省、市、自治区的2016年

有关数据，原始数据均来自于最新的统计资料

《2017年高等院校科技统计资料汇编》。

《2017年高等院校科技统计资料汇编》按学科

收集了全国各省市共1804所设有理、工、农、医教

学专业的高校及其附属医院在基础研究、应用研

究、试验发展以及R&D成果应用、其他科技服务等

方面的总体情况。

（2）研究方法

文章主要采用主成分分析法，旨在把多指标转

化为少数几个综合指标（即主成分），其中每个主

成分都能够反映原始变量的大部分信息，且所含信

息互不重复，并运用SPSS19.0软件对原始数据进行

处理。具体计算步骤如下：

设高校科技创新能力评价体系的原始数据矩阵

为：

第一，将原始数据进行标准化处理

第二，计算样本相关矩阵R=(rij)n×n

第三，令|R-λ|=0，计算原始数据的相关矩阵

的特征值、方差贡献率和累积贡献率。

第四，根据累积贡献率，确定主成分。当第k

个主成分的累积贡献率达到85%~95%时，取前k主成

分T1，T2，...，Tk(k≤n)，那么这个主成分k就可

以用来反映原来n个指标的信息。

第五，计算主成分的得分

第六，计算综合评价值第j列指标的综合评价

值Fj为

上式中，βn为第n个主成分的方差贡献率，Fnj

为第j列的第n个主成分。

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三、我国高校科技创新能力省际的总体比较

1.特征值及方差贡献率

依据上述计算过程，先进行标准化处理，计算

特征值、贡献率和累计贡献率，再根据因子的特征

值都大于1、累积贡献率大于90%的原则确定主成

分。从表2的初始特征值结果来看，三个因子的特

征值都大于1，分别是18.247、1.500和1.159，贡

献率分别是79.333%、6.521%、5.039%，累积贡献

率达到了90.893%，因此提取前三个因子作为主要

成分，就能解释原变量的大部分信息。

2.我国高校科技创新能力的省际总体比较结

果

根据SPSS19.0软件中的因子矩阵结果（因篇幅

有限，这里不提供因子矩阵表格），计算出各因子

得分，然后根据表2的贡献率，以各因子的贡献率

为权数，将所选取的公共因子进行综合分析，得出

因子总得分，计算结果见表3。

由表3的计算结果可知：

（1）北京和江苏的高校科技创新能力，相对

于其他地区优势非常明显，其中北京的高校科技创

新能力总得分为11.04203508，在全国排名首位，

江苏的高校科技创新能力总得分为10.04120557，

在全国排名第二位。北京和江苏高校科技创新能力

高，在很大程度上是得益于高端的科技创新人才和

优越的科技创新环境支撑。

（2）上 海、广 东、湖 北、浙 江、四 川、陕

西、辽宁、山东、黑龙江、湖南等10个省市的高校

科技创新能力，处于第二梯队，分值都是正数，排

名位于全国第三至第十二位，主要是由东部地区省

份组成。

（3）从安徽开始到最后的青海，共19个省、

市、自治区的高校科技创新能力得分都是负值，其

中青海得分是全国最低的省份，总得分为 -

3.97149229。这些省市的高校科技创新能力处于第

三梯队，主要是由中西部地区的省份组成。

（4）从各区域得分情况来看，东部地区高校

科技创新能力比中、西部地区要强，表明我国高校

科技创新能力呈现由东到西逐步递减的特点。此

外，从局部地区得分来看，中部地区的湖北省、西

部地区的四川省和陕西省的高校科技创新能力较

强，在全国排名比较靠前，其中湖北排名第五、四

川排名第七、陕西排名第八，充分展示了这三个省

份高校科技创新能力在全国的非凡地位和重要性。

四、我国高校科技创新能力省际分项比较

文章对我国省际高校科技创新能力进行了总体

比较。为了更好地了解和把握省际高校科技创新能

力的具体情况，有必要对具体分项进行对比分析。

依照上述计算方法，运用SPSS19.0软件对四个一级

指标的有关数据进行处理，得出高校科技创新能力

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省际分项结果，具体见图1–图4。

1.科技创新投入能力的省际比较

由图1中的高校科技创新投入能力评价值及排

序结果可以看出，北京、江苏、上海、广东的高校

科技创新投入能力最强，分值都高于4，分别位列

前四位，属于第一层次，这与这四个省市科技活动

队伍庞大、研发资金雄厚、研发项目多密切相关。

比如，2016年北京拥有教学与研究人员75689人，

研究与发展人员36983人，研究与发展全时人员

22189人/年，拨入科技经费231亿元，投入科研项

目52767项，均在全国位列第一。湖北、陕西、四

川、辽宁、浙江、山东、湖南、黑龙江等8个省市

高校科技创新投入能力较强，分值都是大于0，分

别位列第五至第十二位，属于第二层次。其他19个

省、市、自治区的高校科技创新投入能力较弱，分

值都是小于0，分别位列第十三至第三十一位，属

于第三层次，其中西藏分值最低。这一计算结果，

表明我国省际高校科技创新投入能力的得分相对比

较分散，而得分高的主要集中在东部地区的高校。

2.科技创新产出能力的省际比较

图2的结果表明，江苏、北京的高校科技创新

产出能力最强，分值都高于5，分别位列前两位，

属于第一层次，并且北京被江苏赶超，只排名第二

位。江苏此项指标获第一，主要是因为获奖级别

高、出版著作和发表论文数量多，专利申请及授权

数多。

资料显示，2016年江苏获得6个国家自然科学

奖、7个国家技术发明奖、20个国家科技进步奖、

143个国务院各部门科技进步奖、发表科技论文

86037篇，这五项紧随北京，位列全国第二，出版

科技著作1230部、申请专利34446项、专利授权

20227项，这三项都是全国最多的。湖北、浙江、

广东、上海、陕西、辽宁、四川、山东、湖南、黑

龙江、河南、安徽等12个省市高校科技创新产出能

力较强，分值都是大于0，分别位列第三至第十四

位，属于第二层次。其他17个省、市、自治区的高

校科技创新产出能力较弱，分值都是小于0，分别

位列第十五至第三十一位，属于第三层次，其中西

藏分值最低，只有-2.786282974。

3.科技创新转化能力的省际比较

由图3中的高校科技创新转化能力评价值及排

序结果可以看出，北京、江苏的高校科技创新转化

能力最强，优势非常明显，分值都高于6，分别位

列前两位，属于第一层次。浙江、上海、四川、重

庆、广东、福建等6个省市高校科技创新转化能力

较强，分值都是大于0，分别位列第三至第九位，

属于第二层次。其他23个省、市、自治区的高校科

技创新转化能力较弱，分值都是小于0，分别位列

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第十至第三十一位，属于第三层次，其中青海分值

最低。在该项指标结果中，第二层次的地区变化较

大，浙江超过了上海，排第三位，同时重庆、福建

的高校科技创新转化能力也显示了非凡的水平，进

入了第二层次。资料表明，2016年重庆的技术转让

合同达634项，技术转让合同当年实际收入20091.5

万元，在全国排第三位。2016年重庆的技术转让合

同达634项，技术转让合同当年实际收入20091.5万

元，在全国排第三位；2016年福建技术转让合同

367项，当年技术转让合同实际收入12782.4万元，

在全国排第九位。

4.科技创新支撑能力的省际比较

图4结果显示，北京、上海、江苏的高校科技

创新支撑能力最强，优势比较明显，分值都高于

3，分别位列前三，属于第一层次，其中上海超过

了江苏，排名第二位。湖北、广东、辽宁、四川、

山东、浙江、陕西、福建等八个省的高校科技创新

支撑能力较强，分值都是大于0，分别位列第四至

第十一位，属于第二层次。其他20个省、市、自治

区的高校科技创新转化能力较弱，分值都是小于

0，分别位列第十二至第三十一位，属于第三层

次，其中西藏分值最低，仅-1.738018358。该项指

标的计算结果表明，经济发达的东部地区，以及中

西部高校科研机构数量多的省份，其高校科技创新

支撑能力分值偏高，另一方面也是因为上述地区的

高校对外交流机会更多。

五、结论与政策建议

根据我国省际高校科技创新能力的总体比较和

分项比较结果，可以得出以下四个重要结论：

第一，北京的高校科技创新能力最强，不仅高

校科技创新能力总评分位居全国第一位，其科技创

新投入能力、科技创新转化能力和科技创新支撑能

力也都是全国最高的。

第二，我国高校科技创新能力省际差异较大，

在空间上呈现由东到西逐步递减的特点。东部地区

高校科技创新能力最强，总体平均得分2.574091；

其次是中部地区，总体平均得分-0.36836；西部地

区的最弱，总体平均得分只有-2.11401。

第三，经济发达地区高校科技创新能力普遍优

于经济落后地区。无论是总体评价还是分项比较，

北京、江苏、上海、浙江、广东等经济发达地区的

高校科技创新能力基本处在全国前列，贵州、内蒙

古、新疆、西藏、宁夏、海南、青海等经济落后地

区的高校科技创新能力都是处在全国末位，说明高

校科技创新能力与地区经济发展水平密切相关。

第四，高校资源丰富地区普遍好于资源欠缺地

区。湖北、湖南、四川、陕西、重庆等省市，尽管

分布在中西部地区，但是因其高校数量较多、高校

综合实力强、科技资源丰富、科技人才队伍强大等

因素，科技创新能力及部分指标评价也能排在全国

前列。

《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提

出，要“全面提升高校科技创新能力，以支撑创新

驱动发展战略、服务经济社会发展为导向。”按照

这一要求，结合我国省际高校科技创新能力的实际

情况，提出以下四点政策建议：

第一，不断提高高校科研资源利用效率。一方

面，加强高校科研经费的监督和管理，要将科研经

费纳入学校财务部门统一管理，健全科研经费管理

责任制，监督、指导项目负责人按照项目立项书或

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合同约定使用经费，确保科研经费专款专用。另一

方面，加强高校科技项目的动态管理。高校科研部

门要加强对已立项的项目研究进展的跟踪管理，为

科技项目按时按质完成提供保障。同时，项目结题

鉴定时，科技主管单位应组织第三方机构进行评

估，对于项目研究取得重大突破成果的，可以设立

后补助项目予以奖励，对于没有完成任务的科技项

目，应及时撤销，提高科技项目完成率和应用性。

第二，大力推动产学研一体化建设。产学研一

体化建设主要是要求产业、学校、科研机构相互配

合，发挥各自优势，实现技术创新上、中、下游的

有效对接与耦合。这样，不仅能解决理论上的更

新，更能解决实践遇到的各种问题。首先，加强高

校与行业企业、科研院所等部门的合作，联合建立

创新中心和创新平台，组建产业技术创新战略联盟

等，逐步提升高校科技成果转化能力。其次，改革

高校现有科研体制，强化激励机制。高校在职称评

定、评优评先过程中，要尽快摒弃过去的“唯论文

论著”观，设计相应的评价指标体系，将科技成果

转化的有关成果等同相应分值。最后，加快建设大

学生科技园、科技孵化中心、高水平创业培训基地

和生产实习基地等产学研紧密结合的平台和载体。

第三，逐步优化中西部地区高校科技人才发展

机制。科技创新，人才是关键要素。2018年，习近

平总书记在两院院士大会上的重要讲话中特别指

出：“明确企业、高校、科研院所创新主体在创新

链不同环节的功能定位，激发各类主体创新激情和

活力。”因此，优化中西部地区高校科技人才发

展，将是提升中西部地区高校科技创新能力的重要

举措。一是要注重科技人才的内部培育，鼓励青年

科技教师到海内外著名高校访学进修，充分发挥

“干中学”的效应。二是健全中西部地区高校科技

人才引进机制。大幅度提高高层次科技人才引进的

工资福利待遇，制定实施专门的科技人才职称评定

政策，在职务晋升、奖励等级、荣誉称号、项目资

助等方面给予更多的倾斜。三是多措并举争取国内

外优秀的科技人才专家到中西部地区挂职担任副校

长、副院长等专业型领导职务，为高校科技创新事

业发展提供良好的人才支持环境。

第四，持续加强省际高校科技协同创新。其

一，要充分打破地区高校之间学术科研的分割状

态，建立科技信息对接、信息资源共享、利益分享

的协作机制，实现省际高校科技人才、知识、技

术、资金等各类创新要素的有效对接。其二，全面

支持省际高校开展跨学校、跨学科、跨领域的协同

创新，在承担国家区域科技创新战略、国家重大科

技计划项目等方面，逐步推动高校资源丰富地区和

资源欠缺地区的协调与合作。其三，鼓励东部地区

著名高校与中西部地区普通高校签订科技对口帮扶

协议，每年安排一批科技专家到中西部地区普通高

校担任兼职教授，定期进行技术指导、合作研发。

（原文刊载于《中国高等教育》2019年第20

期）

（周才云，华东交通大学经济管理学院博士

后、教授，江西南昌 330013；周丽萍, 中 南 财 经

政 法 大 学 经 济 学院 博士 研 究 生，湖 北 武汉

430073）

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高校是国家和区域创新体系的重要组成部

分，是实施创新驱动发展战略的重要力量，具有支

撑发展、引领未来的重要作用。新中国成立70年

来，地处沿海发达地区的江苏高校充分发挥区位优

势和先发优势，大力加强基础和应用研究，着力提

升原始创新能力，深入推进产教融合、校企合作、

校地合作和成果转化，成效显著，探索形成了“顶

天立地、强国富民”的高校科技发展格局。

新中国成立以来江苏高校科技创新历程

新中国成立以来，江苏高校科技创新经历了

从零散到有组织、由单打独斗到深度融合的发展过

程，促进了江苏经济社会发展和产业转型升级。

新中国成立初期，高校科研工作得到初步发

展。1955年，根据“综合大学要重视开展科学研

究”的要求，南京大学提出“有计划、有组织地进

行科学研究”，并首次制订了全校科研工作计划，

立项一批科研项目。同年，南京工学院召开第一届

科学讨论会，与会江苏代表近千人。从此，全省高

校的科研工作开始从个人选题跨入有计划、有组织

的新阶段，在非常艰苦简陋的条件下，实施了一批

新颖而重大的研究项目。

改革开放以后，高校的科学研究和社会服务

职能更加突显。江苏积极推进高等教育与科技、经

济紧密结合，支持高校投入相当一部分力量到经济

建设主战场，广泛建立教学、科研、生产联合体。

全省各类高校尤其是重点大学，围绕邓小平同志提

出的“发展高科技，实现产业化”的目标要求，主

动服务国家和地方经济建设，勇于承担重大重点科

技项目，在基础研究、应用研究和成果转化等方面

取得了显著进展，形成了一批具有重大影响的标志

性成果。

进入新世纪以来，江苏大力推进高等教育与

科技、经济紧密结合，充分发挥高校在国家和区域

创新体系中的独特功能。江苏进一步明确由知识创

新系统、技术创新系统、知识传播系统和知识应用

系统等“四大系统”构成的国家和区域创新体系

中，高校作为知识创新主力军、创新人才培养主阵

地和技术创新重要力量所担当的多重角色，加强协

调推进，促进知识创新、技术创新和科技成果转移

转化相结合，推动高校主动融入创新型国家和创新

型省份建设。为集中优势攻克关键技术瓶颈，抢占

科技创新的“制高点”，江苏自2010年起先后启动

实施了优势学科、品牌专业、特聘教授、协同创新

等“四大专项”，统筹推进国家“双一流”建设和

江苏高水平大学建设，大力实施“校企联盟”行动

计划，支持高校主动融入国家与区域创新体系建

设，与地方政府、行业企业共建产学研战略联盟。

截至2018年底，全省高校共有5个国家“2011协同

创新中心”、4个首批省部共建协同创新中心、76

个江苏高校协同创新中心。全省高校在研国家重点

新中国成立70年来

江苏高校科技创新的经验与前瞻

王成斌 宋旭峰

第10页

研发计划项目1510项、国家自然科学基金研究项目

12696项。2018年度获得省部级以上科技成果奖457

项，占全国授奖总数的9.57%，项数居全国第一；

年度专利授权量2.44万件，签订技术交易合同

19152项，交易总额109.47亿元。

江苏高校推进科技创新的主要经验

江苏高校顶天立地，百舸争流，共同助力

“强富美高”新江苏建设。

顶天，做世界一流的基础研究。强大的基础

科学研究是建设世界科技强国的基石。为鼓励教师

从事基础研究，南京大学首开先河将SCI的论文收

录和被引用次数等作为评价院系、教授学者的研究

质量， 以及理科博士研究生教育质量的重要指

标。这一决策对南京大学基础研究的发展和学校声

誉的提升产生了积极作用， 同时也带动了国内其

他高校基础研究的发展和研究质量的提升， 为中

国SCI论文数排名跃升作出了突出贡献。为在基础

研究上形成拳头，南京大学在普遍加强学科建设的

同时，重点打造“学科特区”，建设具有国际水准

的科研团队。为建设新型基础研究基地，该校近年

来以“科技创新十百千工程”为引领，在学校层面

遴选 10 个左右具有引领性的重大科学问题，在院

系层面遴选 100 个左右具有重要影响的科学问

题，在教师层面遴选1000个左右具有重要价值的科

学问题，瞄准这些科学领域的“硬骨头”， 创新

体制机制，组建国际一流团队，打造世界一流学术

重镇和人才高地。

立地，推动科技成果转化为现实生产力。于

高校而言，科技成果转化的关键在于深化科研体制

改革，将学科专业建设、创新载体建设和科技成果

转化结合起来，既遵循学术规律，又主动适应市场

需求，使创新成果既“供得上”，又“转得出”

“用得上”。为此，江苏各类高校一方面大力加强

研究中心、实验室等学术基地建设，另一方面大力

推进产教融合，鼓励企业将技术中心建到学校，与

学校共建创新平台。南京工业大学是典型代表。该

校以徐南平院士为首的膜科学团队承接“王子造纸

制浆尾水零排放”课题，研发形成膜集成技术，成

功实现了制浆废水零排放和全回用，产生了巨大的

经济效益和社会效益。其“一所两制”双轨制运行

的膜科学技术研究所已成为高校新型研发机构建设

典范。“一所”就是膜科学技术研究所，“两制”

是国家工程技术研究中心的高校运行机制和南京膜

材料产业技术研究院有限公司的市场化运行机制。

在该创新模式中，研究中心负责基础原创成果产

出，公司负责二次开发和转移转化，包括技术升值

和孵化衍生公司，打破了科研成果与市场化之间的

“瓶颈”，实现了人才、学科、产业的良性互动，

促进了核心技术的落地。

强国，努力提升关键领域自主创新能力。为

加快在关键领域构筑高水平创新平台，江苏从2010

年起先后启动实施高校优势学科建设工程、特聘教

授计划、协同创新计划、品牌专业建设工程等“四

大专项”，打出提升高等教育关键领域核心竞争力

的“组合拳”。截至2018年底，省级财政为“四大

专项”累计投入超过百亿元，极大地提升了包括行

业特色高校在内的各类高校的科技创新能力。实践

表明，江苏高等教育以国家和区域战略需求为导

向，瞄准国际科技前沿，全面优化高校科技创新布

局，着力打造一批体量大、学科交叉融合、综合集

第11页

成度更高的协同创新基地和区域创新高地。例如，

南京航空航天大学实施国防特色学科建设计划、工

信融合学科建设计划、理工融合学科建设计划，在

巩固航空宇航优势地位的同时，融合带动其他相关

学科发展，共同服务航空航天“中国梦”。

富民，为区域经济发展作贡献。服务国家和

地方经济社会发展是高等教育的重要职能之一。江

苏积极推进高校与经济社会发展深度融合，推动教

育界与产业界对话对接，促进校地合作、产教融合

和师生创新创业，培育壮大区域发展新动能。全省

各类高校面向区域重大发展需求，整合政府和学校

优势资源，以共建校地研究院、研究生院、分校以

及科技中心、大学科技园等方式，支撑地方经济转

型升级。江苏省大学科技园现有在孵企业超过3000

家。它们面向企业需求，深化校企融合，实施开放

式创新，积极推进科技成果转移转化。此外，江苏

高校大力开展大学生创新创业教育，实施大学生创

新训练计划项目5.6万项。通过培育和孵化，创立

大学生创业企业4816家，涌现出一批创新创业领军

人才、一批具有硬核技术的高科技企业。

进一步提升高校科技创新能力的思考

发展是第一要务，人才是第一资源，创新是

第一动力。站在新的历史起点推进高校科技创新，

要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，

从全球视野深刻把握科技创新的趋势和规律，进一

步推动教育界与产业界对话对接，加快完善高校科

技创新生态链，统筹推进产学研融合、体制创新、

队伍建设、分类评价和服务支持制度体系建设，努

力开创高校科技创新新局面，激发高质量的发展新

动能。

在更高的起点上谋划推进产学研深度融合。

江苏省委省政府提出，未来江苏产业发展的着力点

要放在控制力和竞争力上，把丰富的产业、科技、

人才资源整合起来，构建自主可控的现代产业体

系。自主可控，顾名思义是独立自主且安全可控，

其核心特征是拥有原创性自主知识产权，占据全球

价值链的关键性节点。建设自主可控的产业体系，

需要集聚创新资源，布局创新力量，提升关键领域

的自主创新能力。一方面要找准服务区域经济社会

发展的重点方向，实现名校名城融合发展、共生共

荣，引导市县、高新区、开发区、企业、国际知名

高校及科研机构共搭平台，推进校地共建公共研发

平台、技术转移平台和创业企业孵化平台。比如，

江苏大力支持省会南京打造“两个中心”（综合性

科学中心和科技产业创新中心）。另一方面要鼓励

有条件的高校开放学校科技资源，切实把高校的人

才优势、科研优势、创新优势转化为校企双方的发

展优势，鼓励企业将技术中心建到学校，构建以企

业为主体的技术创新平台，推出一批真正具有核心

技术并完成小试甚至工程化的高科技产品。

探索建立充分释放研发活力的体制机制。江

苏进一步解放思想，突破惯性思维和传统科研组织

形式的束缚，探索建立面向市场、接轨市场、具有

高度灵活的管理体制和运行机制的新型研发机构。

一方面，加大投入，提高高校科研的组织化程度，

持续支持重大项目的研发和工程化。科技、教育等

部门可组织科学家、企业家、风险投资机构和专业

部门的人士进行论证，围绕重点产业方向，整合科

技经费和科研平台，重点支持重大项目的技术攻

关、产品试制和工程化，着力打造“零堵点”转化

第12页

链条，助推高校科研成果转化。另一方面，探索建

立科研容错机制，鼓励科研人员大胆探索、挑战未

知，对风险多、挑战大的重大科研项目少一些“硬

性指标”、多一些“弹性目标”，对原始创新和前

沿风险项目给予长期稳定财政支持。同时，积极探

索建立新型财务管理机制，财务报销应实现从事前

备案向事后监管转变，减少对创新项目的直接干

预，赋予创新人才和团队更大人财物支配权、技术

路线决策权，避免突破性政策被操作性细节架空的

现象，提高科研经费使用的精准度和有效性，从而

进一步激活人才创造活力。

面向世界打造一流科技创新人才队伍。实现

核心技术创新和原始科学发现，人才是关键。首

先，要改革和完善高校现有的科研组织形式，以学

科、项目、技术、产品等为纽带，积极探索多学科

集成的科技创新队伍汇聚模式，组建跨学科、跨学

校、跨行业、跨领域的高水平科技创新团队。其

次，探索实行流动制、国际化、竞争性为基础的海

外创新人才聘用体系。坚持高端引领，聚焦江苏有

特色优势、有希望突破的基础科学和前沿技术领

域，以更加开放的政策引进、使用世界最顶尖人

才，在落户住房、子女入学、医疗服务、个税优惠

等方面开辟人才“绿色通道”，精准系统地解决尖

端人才的各项需求。为此，需要建立高校科技人才

多元化分类评价体系。对高校从事基础研究和前沿

技术研究的科研人员，弱化中短期目标考核，突出

中长期目标导向，适当延长评价考核周期，着重评

价研究质量、原创价值和实际贡献；对高校从事应

用研究和技术开发的人才，坚持市场发现、市场评

价、市场认可，把人才创造的市场价值、获得的创

业投资等作为人才评价的重要依据。要探索建立人

才项目投入效果评估机制，根据需要设立科技成果

评估评价机构或专家委员会，对科技成果转化受益

人、成果交易估值、转化成本核算以及科技人员兼

职兼薪、离岗创业等相关合同约定独立进行审核、

评估。鼓励高校对转移转化绩效突出人员在职称晋

升时予以倾斜。

进一步完善高校科技创新服务支撑体系。首

先，完善高校科技中介服务支撑体系，引进一批金

融、财务、法律、投资等中介服务机构，在成果转

化推广、投融资、财税和法律、企业孵化等方面提

供便捷服务。其次，建立健全公共服务支撑平台，

围绕高校科技发展的共同需求，以促进各类创新资

源开放、协作、共享为目标，引进和建设数字化科

研信息资源平台、科技成果转化平台、大型科学仪

器设备共享平台、创新创业融资服务平台等，为高

校科技创新提供信息分析、检测评价等服务。再

次，完善政府服务支撑体系。政府要积极完善政

策，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造

上下功夫，力争在创新创业、人才引进、体制机

制、成果转化等方面实现政策突破，为高校自主创

新提供最优的政务服务环境，提升高校关键领域自

主创新体系整体效能。此外，还要在全社会积极营

造鼓励和支持创新创业的文化氛围，让创新创业越

来越成为全社会的共同价值追求和共有生活方式。

（原文刊载于《技术经济与管理研究》2019

年第2期）

（王 成 斌，江 苏 省 教 育 厅，江 苏 南 京

210024；宋旭峰，江苏省教育科学研究院，江苏

南京 221116）

第13页

当今，美国高等教育事业的发展获得了极大成

功，特别是研究型大学的实力和影响力得到举世公

认。而研究型大学的核心竞争力、科技创新能力及

高层次创新型人才培养成就是研究型大学能够立足

和博得声名的基础。美国研究型大学肇始于1876年

创建的约翰·霍普金斯大学，到第二次世界大战

后，美国研究型大学群体性崛起，成为世界高等教

育的中心。而美国这一成就的获得，研究型大学在

其中发挥着至关重要的作用。美国研究型大学之所

以在二战后迅速崛起，这其中既包含着研究型大学

内部治理体系、内容和规则的持续变革为其发展提

供强大的动力机制，又有政府、社会和议会等组织

的政策扶持为其发展创造良好的外部制度环境。但

从国家宏观层面看，主要是美国联邦科技政策导引

的结果。自二战后以来，美国联邦政府为捍卫其在

科技领域的领先地位，相继制定和颁布了多项科技

政策，对推动研究型大学科技创新能力的提升起到

了强有力的助推作用。而这其中有五次大规模的政

策调整对美国研究型大学群体性崛起产生了重要影

响。本文以美国联邦科技政策的五次大规模调整为

中心，考察美国研究型大学科技创新能力提升的发

展历程，希望能够从政策变量的角度揭示美国研究

型大学骤然崛起、长盛不衰的促因。

一、《科学：无尽的前沿》：研究型大学科

研主体地位的明确

二战前，美国联邦政府的科研资金大都流入政

府实验室或实验站。联邦政府与研究型大学少有交

集，也很少向其提供科研经费。而二战的到来却使

这一现象得到了极大改变，为美国研究型大学科技

创新能力的提升带来新的契机。1939年9月二战爆

研究型大学科技创新能力提升的政策变量

——以美国科技政策为中心的考察

王凤玉 寇文淑

第14页

发，为在战争中做好充分准备，罗斯福总统

(Franklin Delano Roosevelt)在布什(Vannevar

Bush)等科学人士的提议下成立国防研究委员会

(National Defense Research Committee，

NDRC)，加强对军事武器的研究与开发。在其国防

研究委员会组织与引领下，美国在二战期间相继完

成了原子弹、雷达、无线电引信雷达和固体燃料火

箭等项目的研制，对战争的早日结束做出了突出贡

献。然而，纵观这些军事项目的研发过程可以发

现，项目的核心基地和主要工作均由研究型大学承

担(参见表1)，研究型大学的参与是这些项目取得

成功的关键。

1944年，伴随着德国军队的节节败退，战争

即将结束。面对新形势，以取得战争胜利为目的而

形成的联邦政府与研究型大学之间的战时科研合作

体制，在战后和平时期该如何发展，成为当时必须

应对与解决的首要问题。美国此时迫切需要制定和

颁布一部联邦层面的科技政策，以此对政府与大学

之间的关系，以及未来国家科研事业的发展方向做

出宏观管理和规划。1945年，由万瓦尼尔·布什组

织撰写的科学报告《科学：无尽的前沿》(下文简

称布什报告)，被看作是美国第一部联邦科技政

策。它以增强政府对大学科研活动的宏观管理为核

心，拉开了美国联邦政府全面资助大学科研活动的

序幕。其内容主要包括：一是增强联邦政府对科研

活动的协调，加大联邦政府对科研活动的资助；二

是明确联邦政府对基础研究的责任，高度重视基础

研究的发展；三是研究型大学是基础研究与创新型

人才培养的主力，联邦政府应增强对研究型大学的

关注力度；四是设立联邦层面的科研管理机构，体

现政府对科研的重视与支持。

报告中，布什关于联邦政府职责和基础研究

价值的深刻揭示，以及研究型大学在国家科研体系

中主体地位的明确定位，对战后几十年里美国科学

技术和研究型大学科技创新能力的提升产生了重要

影响。其具体表现为，一批以资助基础研究活动、

推动科研发展为目的的联邦政府科技管理组织相继

成立。如，致力于资助医学研究的国立卫生研究院

(National Institutes of Health，NIH)、重点支

持国防基础科学研究的原子能委员会(Atomic En-

ergy Commission，AEC)，以及以教育和大学科研

为支持重点对全国科研发展进行广泛资助的国家科

学基金会(National Science Foundation，NSF)

等。它们通过拨款或签订合同的方式与大学、研究

机构和工业实验室展开合作，自此形成了联邦政府

大规模资助大学科研活动的新局面。而研究型大学

作为国家科研体系的主力军，成为这些机构的重点

合作单位和首要资助对象。如，原子能委员会成立

后与美国多所研究型大学(加州大学伯克利分校、

芝加哥大学、哥伦比亚大学、普林斯顿大学、约翰

·霍普金斯大学和麻省理工学院等)签订了合同，

形成了科研合作伙伴关系。据统计，到1950年，该

机构共向非赢利机构提供科研经费9760万美元，其

中8000万美元流入到大学管理的科研实验室。正是

由于各科研机构的支持，美国研究型大学在二战中

形成的高水平的科研势头得以继续保持，取得了诸

多科技成就。如，加州大学伯克利分校发现了中介

子的存在，确认了原子序数高于轴的第97、98和

101号元素；普林斯顿大学冯·诺依曼(Johnvon

Neumann)教授主持发明了第一台电子计算机；麻省

理工学院发明了计算机磁芯记忆材料、微波预警系

统等。

第15页

二、《国防教育法》：研究型大学科研发展

的“黄金时代”

布什报告颁布后的12年间，科技管理组织的

建立、政府大规模的资助，不仅极大地刺激了美国

大学的发展，也促使美国社会的经济实力和综合国

力得以保持世界领先地位。然而，1957年10月，苏

联第一颗人造卫星的成功发射使美国感到极大震惊

与恐慌。美国公众在对其国土安全感到担忧的同

时，也陷入了反思，寻找致使美国落后的根本原

因。最终，他们把原因归咎于美国科研体制和教育

的落后。认为本国科研项目多以军事服务为目的，

基础研究资助力度仍然有限。在教育方面，政府对

教育的支持不够充分，导致大学未能为维护国家安

全提供充足的“脑力资源”。为加强国家对科学研

究与教育的扶植，美国由此展开了一场大范围的改

革运动。仅在1957年到1958年间，美国国会就收到

了1500余份改革议案，最终国会以非常时期的决策

速度，于1958年9月2日通过了这份具有重要战略意

义的《国防教育法》。

《国防教育法》共10条52款，具体内容主要

包括：一是为加强自然科学、数学、现代外语等学

科教学计划的实施，从1958—1959财政年度开始，

联邦政府每年要向州政府拨款2.8亿美元；二是联

邦政府要向在科学、数学、工程和现代外语方面有

较高能力的本科生和研究生，向学习成绩优异、毕

业后有志于从事中小学教师工作的学生提供低息贷

款；三是设立“国防奖学金”，于1959年向1000名

成绩优异的全日制研究生提供奖学金，并在此后的

3年中每年再增加1500名。可以看出，该法案尤为

注重加强科学课程教育、研究生教育，以及对未来

教师的培养。而这些又进一步促使美国联邦政府的

科研资助方向发生了“大角度”的转移。从以短期

功利性科研为重点转变为同时资助符合国家长远利

益的科研项目和基础教育的发展，而这些正是研究

型大学教育与研究的长处。因此，在“国防教育时

代”，研究型大学又一次获得了重要的发展机遇。

伴随着《国防教育法》的颁布与实施，美国

联邦政府投入到大学的科研经费开始迅速增加。据

统计，1959—1964年，美国联邦政府对大学科研经

费的支出总额达到了历史最高峰。5年中，联邦政

府对大学科研的资助，每年比上一年分别增加了

33%、23%、23%、24%、21%。到1964年，美国联邦

政府投入到大学的科研经费是1959年投入数额的2

倍。而研究型大学作为推动国家科技创新发展的主

力，美国联邦政府提供的这些经费基本上都流入研

究型大学中，极大地促使研究型大学科技创新能力

的提高。1958—1968年，美国不仅有30多位教授获

得诺贝尔奖，而且在麻省理工学院、加州理工学院

等研究型大学的参与帮助下，于1972年12月成功实

现了“阿波罗登月计划”。另外，在《国防教育

法》对研究生教育与培养的高度重视下，美国联邦

政府先后设立了多项研究生资助方案，如，国防奖

学金、研究生无息贷款、研究生带津贴培训、高校

科研基地拨款等，提高了对研究生教育的关注度，

加大了对研究生教育的资助力度。从1940年到1960

年，美国联邦政府在研究生教育方面的投资增加了

29倍。政府投资的增加，使美国研究生人数急速增

长。1957年，美国获得硕士学位和博士学位的人数

分别为6.2万人和0.87万人，到1969年，前者增至

19.3万人，后者增加到2.61万人。为接纳激增的入

学人数、培养优质的科研人才、获得更多的联邦资

助、推动学科专业的发展，美国研究型大学迅速扩

第16页

大了自身的办学规模。到1970年，美国具备硕士学

位授予权的学校已有800余所，具备博士学位授予

权的学校已有200余所，与法案颁布前相比，增加

了近1倍。

三、《拜杜法案》：科研型大学科研成果的

商业化

20世纪60年代，政府对大学的科研支持达到

了历史最高值，研究型大学取得了大量举世瞩目的

成果，迎来了科研发展的“黄金时代”。但到70年

代末期，美国人却发现，他们投入大量人力、物力

所创造的科研成果并未给本国带来经济和市场上的

优势，相反，其在国际市场中的工业竞争力正在明

显减弱，与日本、德国、苏联等国家相比优势差距

正逐渐缩小。这主要是因为，美国联邦政府规定，

在政府不主动放弃的前提下，政府在其资助的项目

中拥有项目产生的发明创造的专利权。而联邦政府

的这种收权政策，极大地阻碍了美国各大学、非营

利机构和小企业的科研成果转化动力，使大量专利

被积压无法发挥其应有的价值。到1980年，美国联

邦政府共拥有专利2.8万项，但其中用于生产的专

利仅为5%。而作为科研主力军的美国大学在1980年

以前每年获得的专利也从未超过250项。

为提高大学的科研热情、提升科研成果的转

化率、推动美国科技的发展，美国联邦政府在这一

时期制定和颁布了一系列关于科研成果转化的政策

措施，而这其中最具影响力的当属由美国参议员伯

奇·拜耶(Birch Bayh)和鲍勃·杜尔(Bob Dole)提

出的《拜杜法案》。该法案是美国联邦政府出台的

第一部关于专利归属问题的统一政策。其核心内容

是：允许各大学、非营利机构和小企业对在联邦政

府资助的项目中取得的科研成果进行专利申请，并

拥有相关科研成果的知识产权。如果各大学、非营

利机构和小企业同时有意愿为这些科研成果的转让

或转化承担费用，那么成果的专利权就归其所有。

该法案颁布与实施的主要目的是想通过改变政府资

助项目中科研成果专利权的归属，刺激各大学、非

营利机构和小企业提高自身科研成果的专利转化

率，促进科技成果在美国的应用。

受《拜杜法案》影响，美国各研究型大学纷

纷开始建立技术转让机构，大学内从事科研成果技

术转让的人也开始迅速增加。据美国大学技术管理

协会 (Association of University Technology

Managers，AUTM)的相关调查显示，1980年以前，

校园内设有技术许可证颁发与转让办公室的美国大

学仅为25所，而如今，美国共拥有大约150个技术

转移办公室，且几乎所有的研究型大学都已设立了

该类管理机构，逐步形成了政府、大学与产业三位

一体的大学技术转移机制。在不断完善的大学技术

转移制度的推动下，美国研究型大学的专利数量大

幅度增长。1958年，美国专利和商标办公室

(United States Patent and Trademark Office，

USPTO)授权的专利数共有71567件，其中大学获得

的专利数为594件，占总数的0.83%；到2012年，大

学获得的专利数量增加了8倍以上，多达4797件，

占专利和商标办公室当年授权专利总数253155件的

1.89%。此外，以美国部分研究型大学为例，在

1992—2012年的20年间，加利福尼亚大学专利获得

数从79件上升至357件，增加了4.5倍以上；斯坦福

大学专利获得数从42件上升至182件，增加了4.3倍

以上(具体情况参见表2)。而随着大学专利数量的

迅速增加，一方面，大学从专利申请与许可方面获

得的收入有了较为明显的增长；另一方面，依托于

第17页

大学技术专利许可而成立的公司有了大幅度的增

加。据统计，在1991财政年度，美国大学从专利申

请或许可方面获得的收入就已达到2.18亿美元；到

2015财政年度，大学所获收入又在此基础上增加了

11倍以上，金额高达25.2亿美元。

另外，1991—2015年美国约有11000家新公司

的成立紧紧依托于大学的技术专利许可，其中在

2015年这一年，就有1012家新公司的成立是由大学

的技术专利许可促成的。

四、《政府与大学》《更新诺言》：研究型

大学竞争力的提升

自第一部联邦科技政策颁布以来，在政策的

宏观导引下，美国研究型大学取得了突出的科技成

就。然而，随着时代的变迁，科学研究的自身状况

发生了许多改变，跨学科研究的重要性日益凸显、

科学理论的产生和应用之间的时间越来越短等，增

加了不同研究体系、不同学科的研究人员之间，以

及政府、大学、企业之间相互合作的需要。此外，

研究型大学自身也面临着多方面的压力。如，有关

研究型大学教授伪造、剽窃研究成果和滥用科研基

金的报道，损害了公众对研究型大学的信任；学术

研究与工业研究之间长期存在的差异，阻碍了大学

与产业界进行有效的交流等。因此，为顺应科研发

展的需要、解决公众的质疑，必须更新50多年前联

邦政府对人民许下的诺言，对现行科技政策做出有

效调整。

1992年《政府与大学》《更新诺言》两份报

告，通过对新时期政府与大学关系发展新方向的指

引，开创了研究型大学发展的新时代。报告强调，

新时期政府对大学科研的扶持应注重以下问题：一

是改变以前只资助不评价的状态，对大学研究予以

评价；二是在大学科研项目与政府机构科研项目之

间寻求扶持的平衡点，持续加大对大学科研项目的

扶持力度；三是对大学研究的支持应将直接与间接

费用都包含在内，而大学也必须承诺充分利用资金

以达到政府的研究目的；四是不过分期待研究结

果；五是为科研人员提供最大限度的灵活空间；六

是为科研小组提供长期稳定的支持，尽可能签订3

至5年的长期合同；七是项目资助更倾向于风险型

研究。总而言之，此时美国联邦政府在增强对大学

科研资助的同时，将科研成果置于突出位置，更为

注重资金的实用效率。

新政策首先带来的是研究型大学之间的激烈

竞争。随着科学技术的迅猛发展，大学的科研成本

第18页

逐渐升高。而在1992年两份报告的影响下，联邦政

府对大学科研的资助正缓步提高(参见表3)。故，

争取国家科研项目、获得政府经费资助对美国大学

科技创新能的提升而言就显得尤为重要。但随着新

世纪政府科研资助方式的改革，研究型大学只能通

过“参与竞争、赢得竞争”的方式，获得政府的科

研经费资助。而这种在项目选择上更为注重“卓越

质量”标准与“公平竞争”意识的原则，也促使研

究型大学的核心竞争力不断提升。如，2001—2012

年，哈佛大学、斯坦福大学、麻省理工学院分别在

Nature杂志上发表论文1395篇、633篇和629篇，在

世界高校论文发表总数中均名列前茅。另外，《泰

晤士高等教育》对2000—2016年各国诺贝尔奖获得

情况的统计显示，美国在此期间共获得诺贝尔奖72

项，是第二位英国获奖总数的4.5倍。其次，政府

资助原则的改变，使大学的跨学科研究获得了长足

进展，许多以研究型大学为基地的跨学科研究中心

纷纷成立。而研究型大学更是以此为契机，主动寻

求与产业界合作，实现了自身的跨越式发展。例

如，以“关注国家乃至世界需求，造福人类”为办

学宗旨的麻省理工学院，为探究那些具有跨学科性

质的复杂问题，现已成立跨学科组织57个，业界合

作伙伴高达200多个，仅2013财政年度，学院共获

得678项新发明，获许可收入8千万美元。再如，以

“提升公众福利”为建设目的的斯坦福大学，非常

注重跨学科的研究与合作，现已在自然、人文、环

境、生物领域共设18个跨学科研究机构，获外部资

助项目5100余个，仅2013—2014年度学校资助项目

的总预算就高达13.5亿美元。

五、《国家创新法》《国家创新教育法》：

研究型大学创新力的发展

进入21世纪，随着知识经济时代的到来，国

际竞争愈加激烈，尤其是以中国、印度、俄罗斯、

巴西为代表的“金砖四国”的崛起，使美国朝野感

受到了前所未有的“危机感”。而这种“危机感”

不仅源自于新一轮的国际竞争，同时又来自于国家

第19页

自身所拥有的创新能力，即发明创造最新科研成

果，并将其应用于现实世界的能力。正如美国竞争

力委员会(Council on Competitiveness)在2004年

《创新美国：在挑战和变革的世界中达至繁荣》

(Innovate America: Thriving in a World of

Challenge and Change)报告中所描述的，美国目

前正处于全球竞争和创新本身所形成的独特且微妙

的历史交合点上。对此，美国联邦政府又再一次将

目光聚焦在高等教育领域，希望通过政策引领的方

式刺激高等教育的变革脚步，推动高校科技创新力

的提升，从而确保其在世界经济与科技竞争中的优

势地位。

而在美国联邦政府为提升本国科技创新力而

颁布的一系列政策文本中，由美国参议员约翰·恩

西尼(John Ensign)和乔·利伯曼(Joe Lieberman)

分别于2005年12月和2006年6月提交的《国家创新

法》和《国家创新教育法》，对美国研究型大学的

影响最为深远。其中，《国家创新法》着重强调了

美国为维持其在新一轮国际竞争中的领先地位、提

高自身创新能力，所必须应对与解决的三大问题，

即鼓励联邦机构支持科学研究，增强国家对基础研

究的投入；提高政府对研究生奖学金和培训补贴的

资助，加强科技人才的培养；完善创新所需的基础

设施建设，推动全美技术创新区域集群的发展。

《国家创新教育法》主要内容包括：提升学前至十

六年级教育，促进中学后教育的学业成功；加强国

家科学基金会对地方教育机构的财政援助，帮助这

些机构提升自身的创新与竞争能力；建立教师专业

发展学院，通过持续的培训增强教师对学科内容与

教学技能的掌握；加强有关数学、科学、技术、工

程方面的教育，鼓励相关研究的发展。

在今天创新热潮风起云涌的时候，美国联邦

政府通过两项法案的及时颁布，为美国研究型大学

指出了一条创新发展的路径，并提供了相应的支

持。而研究型大学在其扶持下，不仅获得了大量的

科研经费，完善了基础设施建设，加强了科技人才

的教育与培养，同时更为明显的表现是，与产业界

的联系日益密切，大学的主流发展模式发生了改

变。受法案影响，美国研究型大学通过建立大学—

企业合作研究中心和大学科技园、构建产业联系项

目和为企业提供咨询服务等方式与企业建立合作伙

伴关系。通过这种合作，一方面，企业的生产效益

得以稳步提升；另一方面，大学的科研成果能在更

大范围内扩散，迅速提升自身的科技创新实力。相

关调查显示，在美国有41%的企业与大学建立了合

作伙伴关系，它们的生产率要比同行平均高出

59%；另有统计表明，近年来美国经济实力的迅速

提升，与5000家规模不大的芯片和软件企业密切相

关，而这些企业的成立或发展均离不开研究型大

学。可以说，大学与企业之间优势互补、互惠互利

的合作关系的形成，已成为研究型大学及企业发展

的大势所趋，成为美国培育技术创新集群、促进区

域经济发展的重要战略措施。

此外，随着大学与企业联系的日益密切，研

究型大学的主流发展模式也发生了改变。从“追求

普遍学问，促进知识增长”的传统大学模式向“注

重运用知识创新成果服务社会和学校、热衷吸引外

部资金开办自身产业领域”的创业型大学转变。以

威斯康星大学研究区为例，到2009年该区域内共建

有高科技企业126家，为9000余人提供了工作岗

位，企业所创价值达到10亿美元，为威斯康星州的

经济发展做出了巨大贡献。

第20页

六、思考与启示

美国经验表明，科技政策适度、有效的引领

是产生世界一流大学的重要动因。从美国联邦科技

政策五次重大调整的过程可以发现：第一，联邦政

府通过对研究型大学科研主体地位的明确，加大了

对大学基础研究的投资力度，为研究型大学科技创

新能力的提升提供了有力支持和充分依靠。不论哪

个时期，美国联邦政府始终将支持大学基础研究作

为科技政策的重要内容予以贯彻和执行。而政府持

续充足的科研经费，为研究型大学科技创新能力的

提升提供了强有力的保障，大学取得了诸多科技成

就，博得了声望与名誉。第二，美国联邦政府尤为

关注科技人才的教育与培养。二战后，美国联邦科

技政策一直在随着国内外局势的发展变化而不断调

整，但“注重科技人才培养、强调研究生的教育与

培养”却始终作为政策的一项重要内容加以贯彻和

执行。研究型大学身为相关人才培养的主阵地，不

仅获得了大笔经费改善了办学条件和科研环境，同

时也培养了大批高层次创新型人才，有力地推动了

自身的科研发展。第三，美国联邦政府尤为注重研

究型大学科研成果转化率的提升。1980年以来，美

国联邦政府为提高国家的经济竞争力及产品的市场

占有率，相继制定了多项针对专利申请和知识产权

保护的政策，鼓励高校科研成果的市场化，推动产

学研合作机制的构建。而科研成果转化的过程，不

仅能为研究型大学带来一笔可观的收入，同时也加

强了研究型大学与产业界的联系，改变了研究型大

学的主流发展模式。第四，美国联邦政府实施“竞

争性”的科研资助方式。这种科研项目选择模式，

既避免了资助的盲目性，提高了资金的使用效率，

而且也促使研究型大学的科技创新能力在竞争中不

断提高。

美国联邦政府通过对科技政策的宏观调控，把

控研究型大学核心能力的发展方向，以此来为美国

科技创新能力的不断进步贡献力量，给中国带来了

某种借鉴和启迪。

一是应对我国现行的科技政策进行调整和完

善，把“支持大学科研发展与注重科技人才培养”

作为政策的重要组成部分，并明确研究型大学在国

家科研体系中的主体地位。二是协调政府各部门加

大对于大学科研的经费投入，注重科研项目的择优

选择，强调科研经费的合理应用，在为高校提供学

术独立空间的同时，提高政府科研项目的扶持质

量。三是将科技政策的资助更多地向大学基础研究

倾斜，增强政府对于基础研究的财政援助，为大学

从事基础研究活动提供物质保障。四是通过加强研

究生专业知识的教学，重点关注研究生专业素质能

力的培养，为在读研究生提供无息贷款、学业奖学

金和生活津贴，积极组织、参与重大国际科技合作

项目，增强国际科研项目之间的人员流动等方式，

吸引海内外英才，加快科技人才队伍的建设。五是

增强对于技术转移法律制度的重视，制定完善相关

法律法规，建立健全知识产权保护机制，为大学科

技创新和成果转化提供法律支撑。与此同时，以政

府资助为保障，建立专门性技术转移服务平台，加

强各科研院所、企业和高校之间的科研合作和知识

流动。

（原文刊载于《湖南师范大学教育科学学

报》2019年第2期）

（王凤玉，沈阳师范大学教育科学学院教

授，辽宁沈阳 110034；寇文淑，沈阳师范大学教

育科学学院研究生，辽宁沈阳 110034）

第21页

高等学校是科技创新的前沿阵地，是培养创新

人才的主体机构，是国家创新体系的核心力量。改

革开放以来，我国高校科研发展过程有三条主线和

三对矛盾贯穿其中:一是科技与经济的关系;二是教

育与科研的关系;三是科研与成果产业化的关系。

本文以这三对矛盾为主线，分析改革开放40年来中

国高校科技创新与人才培养波澜壮阔的发展历程，

为学术界和政策界的思考与探索提供若干启示。

1 高校科技创新的历程

1.1 大学科技创新的复苏(1978－1985年)

1978年3月召开的全国科学大会为中国新时期

制定科技方针和各项政策奠定了基础。邓小平同志

在开幕式上强调:“四个现代化，关键是科学技术

的现代化”“科学技术人才的培养，基础在教

育”，并对“科学技术是生产力”“知识分子是工

人阶级的一部分”等重要问题做了阐述。高等教育

界逐步确立了“高等学校既是教育中心，又是科学

研究中心”的基本定位。1979年1月召开的全国高

校科研工作会议进一步指出“高等学校是我国文化

和科学水平的重要标志，承担着培养专门人才、发

展科学技术的双重任务。”随着全党工作中心的转

移，高校应当把工作重心“转移到教学和科学研究

工作上来”，重点高校应当“以培养又红又专的高

级专门人才和赶超世界先进科学技术水平为奋斗目

标，……促进社会主义现代化建设”。高校科技工

作要在重视基础理论研究的同时加强应用研究，把

科研工作重点调整到促进和带动国民经济发展的轨

道上来。这个阶段，高校科研工作的定位基本确

立，科学研究活动基本恢复。

1.2 科技体制改革的号角(1985－1992年)

1985年的科技和教育体制改革开创了高校科研

工作的新格局。《中共中央关于科学技术体制改革

的决定》对高校在科技系统中的地位做出了明确规

定:“高等学校在基础研究和应用研究方面担负着

重要的任务”“基础研究、应用研究应当同人才培

养密切结合”。《中共中央关于教育体制改革的决

定》阐明高等教育的基本职责是“培养高级专门人

才和发展科学技术文化”，明确高校科研的战略目

标是“能自主开发科学技术”、为解决“现代化建

设中重大理论问题和实际问题做出较大贡献”，指

出体制改革的关键是“改变政府对高等学校统得过

多的管理体制”“扩大高等学校的办学自主权”

“使高等学校具有自主适应经济和社会发展需要的

积极性和能力”，对科学研究和人才培养的明确要

求是“改进和完善研究生培养制度”“有计划地建

设一批重点学科”。为贯彻中央改革精神，1987年

5月，国家教委发布的《关于改革高等学校科学技

术工作的意见》吹响了高校科技体制改革的号角，

对高校科技工作做了比较系统全面的部署，高校科

技成果转化、校办科技产业迅速发展壮大。

1.3 改革的风云再起(1992－1998年)

以1992年邓小平同志南方谈话和党的十四大为

标志，中国改革开放进入一个新的历史阶段，也对

高等教育提出了许多新任务和新要求，高等教育改

革大潮随之到来。1993年2月，中共中央和国务院

发布了《中国教育改革和发展纲要》，明确提出了

高等教育体制改革的目标和主要任务是:“改革包

得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义

市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的

教育新体制”“高等教育担负着培养高级专门人

才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任

务”。“三重任务”的提法，意味着大学必须把促

进经济发展也作为重要使命，从而对人才培养和科

研工作提出了新的更高的要求，即必须符合经济社

会发展的实际需要。1995年召开的全国科学技术大

会首次正式提出“科教兴国”战略。1996年全国人

中国高校科技创新发展与人才培养

苏 竣 眭纪刚

第22页

大八届四次会议正式通过了《中华人民共和国国民

经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲

要》，科教兴国成为基本国策。

1.4 建设世界一流大学(1998－2012年)

20世纪90年代，知识经济的浪潮席卷全球，大

学作为知识生产和传播的主要机构，如何确保其知

识生产力并使之成为经济社会持续发展的强劲动

力，是世界各国关注的焦点，也是中国建设世界一

流大学的意义所在。面对新世纪的发展需求与挑

战，党中央、国务院准确把握时代发展的趋势，提

出了建设世界一流大学的宏伟目标。这一时期，国

家大力实施“科教兴国”战略和“人才强国”战

略，不断强调教育优先发展，并采取一系列重大措

施加快高等教育改革，促使中国高等教育事业取得

了重大成就，创建世界一流大学和高水平大学的努

力取得了丰硕成果。这一时期，国家实施了“面向

21世纪教育振兴行动计划”“2003－2007年教育振

兴行动计划”和“高校哲学社会科学繁荣计划”，

先后启动了“211工程”“985工程”“高等学校教

学质量与教学改革工程”“研究生教育创新工程”

等一系列工程和项目，以建设世界一流大学为目标

导向，加大了对基础研究、科学基础设施和共性关

键技术的投入力度，促进学科交叉融合，科学研究

与高水平人才培养紧密结合，全面提升了高校科研

的学术水平和创新能力，高等学校的综合实力和国

际地位快速提高。

1.5 大学科技工作的未来(2012年以来)

当今世界，国际科技与经济竞争日趋激烈。随

着科学技术不断发展，多学科专业交叉、多领域技

术融合的特征日益凸显。不断增强科技实力和创新

能力，将直接关系到中国未来的国际地位和民族的

伟大复兴。党的十八大以来，习近平总书记多次强

调高校在科技工作中的重要作用，指出“建设世界

科技强国，成为世界主要科学中心和创新高地，必

须拥有一批世界一流科研机构、研究型大学、创新

型企业，能够持续涌现一批重大原创性科学成

果”，“高校、科研院所、企业、政府应形成协同

创新机制，努力克服各领域、各部门、各方面科技

创新活动中存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现

象，加快建立健全各主体、各方面、各环节有机互

动、协同高效的国家创新体系”。2012年以来，高

校科技工作进入了新的历史时期，紧密结合国家发

展建设的关键需求，加大基础研究投入，优化学科

结构，打造高水平学科队伍，产出更多重大基础性

研究成果，为建设创新型国家和迈入世界科技强国

做出新的贡献。

2 高校的基础研究

基础研究是推动人类文明不断进步的重要组成

部分，基础研究的每一次重大突破，都促进了科学

技术的进步，使人类对自然界规律的认识迈向新的

高度。基础研究也是提高国家核心竞争力的基石，

已成为国家的一种战略资源，国家之间的竞争开始

前移到基础研究领域。自近代以来，大学一直是基

础研究的主体。近年来，我国不断加大基础研究投

入，大学基础研究经费也持续增长。一批研究型大

学已在基础研究和高技术领域、承担重大科技任

务、建设重点实验室、发表高水平科研论文等方面

发挥越来越重要的作用，取得了一大批重大标志性

创新成果，成为国家创新体系中一支越来越重要的

力量。然而，尽管中国政府对基础研究越来越重

视，并取得了一定成就，但我国基础研究的发展仍

然面临众多问题和困难。例如，基础研究投入总量

不足，资助模式不利于基础研究发展，人才培养与

基础研究分离，商业文化、世俗文化对大学文化的

侵蚀时有发生，很多学科与世界先进水平的差距有

拉大的趋势等，成为制约我国原始创新的短板。对

于正在迅速崛起的中国而言，要加快建设创新型国

家和高等教育强国步伐，必须提升基础研究的整体

水平，对中国基础研究做出战略性、前瞻性、全局

性的部署，扎实投资于国家的未来。

3 高校的人才培养

科技与教育是促进经济社会可持续发展的“两

翼”，二者必须相互支撑、协调发展。高校是教育

与科技的结合部，是教学与科研联系最为紧密的机

第23页

构。强化高校科研与人才培养功能，是建设国家创

新体系的重要举措。高等院校可以为科技创新培养

大批英才，提供最主要的人才资源，同时大学也是

开展科学研究的良好场所，有利于科学知识的创造

和扩散。高校科研活动为提高学生实践能力提供最

有效的训练机会，不断丰富和创新教育内容与手

段，是培养创新人才不可缺少的重要环节。我国实

行科技和教育体制改革以来，科学研究与人才培养

相结合已逐渐成为共识。近年来，中国通过深入实

施“拔尖计划”“科教结合协同育人行动计划”

“卓越计划”等，整合科研资源、行业资源、社会

资源、国际资源，推进高校与政府、行业、企业、

地方开展不同类型、不同层次的协同育人工作。但

是与促进科技与经济结合相比，我国在促进科技与

教育结合方面相对滞后，导致教育与科技存在一定

程度的脱节现象。为了增强中国高素质创新人才培

养的能力，人才培养应从根本上改变教育与科研分

离、产学研脱节的状况，为培养创新人才营造良好

环境，为经济社会发展提供创新源泉。这既是现代

化建设的需要，也是培养创新人才的重要条件。

4 世界一流大学建设

世界一流大学是一个国家高等教育水平的重要

标志，是一个国家综合国力的集中体现。当今世界

科技经济一体化的趋势日益加强，综合国力的竞争

愈加激烈。建设世界一流大学，对于带动高等教育

发展、提高综合国力和国际竞争力、推动经济社会

可持续发展，具有重大战略意义。1995年11月启动

的“211工程”是新中国成立以来高等教育领域规

模最大的重点建设工程，是中国政府实施“科教兴

国”战略的重大举措。1998年5月，在庆祝北京大

学建校一百周年大会上，江泽民同志提出了“我国

要有若干所具有世界先进水平的一流大学”的目

标。1998年12月，教育部颁布了《面向21世纪教育

振兴行动计划》，标志着“985工程”正式启动，

并成为中国高水平研究型大学建设的重要载体和推

动器。为适应新时期高等教育的发展要求，2015年

10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流

学科建设总体方案》。2017年9月，“双一流”建

设高校及建设学科名单正式公布，共有137所高校

入围。这是党中央、国务院在新世纪做出的重大战

略决策，是“985工程”实施十几年后高等教育制

度创新的重要转折，对于提升中国教育发展水平、

增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础，具有十

分重要的意义。

5 高校的科技产业

高等院校除了人才培养和科学研究功能外，还

通过创办科技产业成为科技成果转化的重要力量，

提升了高校在国家创新体系中的地位。早在20世纪

80年代中期，高校院所中一些具有市场意识的科研

人员捕捉到改革开放带来的机遇，相继创办各种科

技型企业。1992年邓小平发表南方谈话之后，高校

企业迎来了大发展时期，很多高校企业纷纷上市。

1999年，中共中央、国务院发布《关于加强技术创

新、发展高科技、实现产业化的决定》，鼓励教师

和科研人员进入高新技术开发区从事科技成果商品

化、产业化工作;支持发展高校科技园区，培育高

新技术企业，使产学研更加紧密地结合。此后高校

企业发展势头强劲，还有一些企业填补了中国产业

领域的空白，改变了部分产品长期依赖进口的局

面。尽管高校科技产业有利于促进科技经济相结

合，但是随着时间的推移，它所带来的负面效应也

逐渐显现出来。例如，高校产业的经济利益导向和

对应用研究和技术开发的偏重，可能对大学文化和

基础研究造成侵蚀和冲击，甚至可能造成权力寻租

和贪污腐败，腐蚀大学本该纯洁的科学研究文化。

现代大学在服务社会的同时，一定要保持自身对基

础研究和人才培养的高度重视，让大学的责任理性

回归。

（原文刊载于《科学学研究》2018年第 12

期）

（苏 竣，清华大学公共管理学院教授、博

士生导师，北京 100084；眭纪刚,中国科学院科

技战略咨询研究院 研究员，北京 100190）

第24页

高校科技创新能力集中反映着“双一流”大

学建设的质量和水平，是高校通过有效投入与配置

学校内外部科技创新资源，以知识创新、成果转

化、管理创新等方式投入科技创新活动，从而产出

高水平科技创新成果的能力。因此，开展对高校科

技创新能力的效绩评价有利于对高校内部资源使用

效率和配置情况进行有效诊断。对于区域高校而

言，在“双一流”背景下，如何适应大学外部竞争

环境从而提升内涵能力和发展水平是其面临的重大

挑战。本研究基于“投入－产出”绩效评价思路，

采用数据包络分析法（DEA），对Z省高校科技创新

能力进行综合评价，以探明Z省高校科技创新能力

发展的实际水平，从而为提升区域性高校科技创新

能力提供思路。

一、高校科技创新能力绩效评价体系构建及

数据来源

（一）高校科技创新能力评价指标体系的构

建

当前，高校科技创新能力评价主要以绩效评

价为主，主要运用量化研究方法，以高校利用其办

学资源实现效益为主要评价标准，根据国内外广泛

使用的评价指标建立科研绩效评价指标体系，采用

“投入－产出”模式分析高校科技创新能力进而对

高校内部产出效率作总体评价。到目前为止，对高

校科技创新能力的绩效评价尚未形成统一定义和指

标体系。国内学者张男星教授认为可从三个维度对

其分类，分别是：大学功能维度，主要测度高校教

学、研究与社会服务。大学发展维度，主要测度健

康性指标和竞争性指标；大学运行维度，主要测度

包括输入、过程和输出等。本文采用第三个维度即

从大学运行维度考察区域高校系统科研投入与科研

产出效率，评价科技创新能力。

科技创新能力依赖科技投入，主要包括科技

人力投入、高水平科研平台投入、科技财力投入，

还包括科技创新产出能力，其中包括高水平科技成

果、科技成果转让、一流学科建设、一流人才培育

四个二级指标。结合Z省高校实际状况，参照国内

外一流大学科研评价指标构建科技创新能力评价指

标体系。经过对各项指标的筛选和比较、修改并调

整，最终确立了如表1所示的区域高校科技创新能

“双一流”背景下区域高校

科技创新能力：绩效评价与提升路径

黄小平 刘光华

第25页

力评价指标。

（二）数据来源与分析模型

为反映Z省近几年科技创新能力发展变化规律

及特点，主要收集Z省2010－2015年科技投入和产

出相关数据，所有数据来自教育部科学技术司编印

的《2010－2015年高等学校科技统计资料汇编》。

样本来源于Z省17所高校，并对这17所高校编码。

所选高校样本类型覆盖面较广，总体反映了Z省高

校科技创新能力实际情况。同时考虑了统计资料的

可获得性和可靠性，17所高校的科技创新投入与产

出情况在教育部科学技术司均有详细的统计备案，

具有一定的权威性。采用表1构建的科技创新能力

评价指标体系，依据《2010－2015年高等学校科技

统计资料汇编》，基于规模报酬可变假设投入主导

型2－Stage DEA模型，运用DEAP软件对Z省17所高

校科技创新能力进行评价，最后计算得到高校科研

创新投入与产出相对效率。

二、研究结果

对Z省17所高校（决策单元）科技投入与产出

数据计算得到高校科技创新总体效率（TE）、纯技

术效率（PE）、规模效率（SE）、规模收益。总体

效率与纯技术效率、规模效率之间的关系可描述

为：总体效率=纯技术效率*规模效率。

（一）总体效率分析

总体效率（TE）又称之为相对总体效率或综合

技术效率，是决策单元（DMU）在一定（最优规模

时）投入要素的生产效率。是对决策单元资源配置

能力、资源使用效率等多方面能力的综合衡量和评

价；总体效率值等于1表示决策单元效率最优，小

于1表示决策单元处于无效率状态。总之，总体效

率值越接近1表明决策单元无效愈不显著。

1.连续六年，年均总体效率未实现最优

图1显示了17所高校年均总体效率。17所高校

连续六年年均总体效率小于1，这一结果表明Z省高

校连续六年总体效率未实现最优且距离最优有较大

差距，反映Z省高校在资源配置及资源使用效率方

面存在较大问题。导致这一现象的根本原因是资源

配置不尽合理，分别表现在：一是科技人力资源配

置不合理。在科技人力有限情况下，一类科技人力

投入过多势必导致另一类人力投入减少。如应用性

研究科研人力投入过多，势必影响基础性研究科研

人力的投入。高层次科技人才匮乏势必导致科研主

力任务繁重，科研精力分散。二是科技财力资源配

置不合理。针对重大科研攻关项目、基础性及前沿

性研究项目预算资金相对较少且获得资金支持的概

率较低，而中低水平研究项目预算资金相对较多，

获得支持的概率较高，从而导致高校未实现财力效

益的最大化。

2.高校总体效率受规模效率影响最为显著

图2显示Z省17所高校年均纯技术效率（mean）

第26页

和年均规模效率（mean）。纯技术效率上下波动幅

度较小，且效率值都在0.8以上，2011年出现小幅

度下降之后，2012年至2015年平稳增长。然而，规

模效率在2010—2015年六年间上下波动较大，对比

图1和图2中规模效率图发现，总体效率变化曲线与

规模效率变化曲线基本一致。这一现象表明，在纯

技术效率相对稳定情况下，规模效率是导致总体效

率未实现最优的主要原因，高校在办学过程中应该

更加注重规模效率的提升。

（二）纯技术效率分析

纯技术效率（PE）可以反映高校在一定（最优

规模时）投入要素的生产效率，是由管理和技术水

平带来的效率。纯技术效率值为1，表示目前技术

水平投入资源使用有效，资源生产效率高。小于1

表明投入资源使用无效，资源生产效率低。纯技术

效率值愈接近1，则表明投入资源无效愈不显著。

1.连续六年，高校年均纯技术效率均趋于最优

但未实现最优

图 2所示，Z省 17所高校年均纯技术效率

（mean）。Z省17所高校连续六年的年均纯技术效

率虽都在0.8以上但均小于1，趋于最优但未实现最

优。由影响纯技术效率水平的因素可知：

第一，高校科研投入的质量与水平不足是导

致纯技术效率未实现最优的主要原因。Z省高校在

2010－2015年期间科研投入实际情况也可证实以上

结论。自2011年始，Z省高校Ｒ＆D全时人员和非全

时人员投入的总量相对稳定，但构成比例不尽合理

（全时人员比例逐年下降，迄今不到40%，非全时

人员比例逐年提升），全时研究人员相对不足。另

外，科研项目投入总量虽逐年有所提升，但独创

性、原创性基础研究项目甚少（所占比例不到

25%）。基础研究项目科研经费投入同应用研究、

试验发展研究相比仍存在较大差距。

第二，科研辅助设施、技术水平未能满足科

研发展的实际需求。例如，在调研中发现：Z省高

校存在着科研人才层次结构不合理、瞄准国际科技

前沿的引导性、培育性项目少、科研资金分配“急

功近利”。文科类院校图书、期刊资源不足；理工

类高校实验设备老旧、仪器低端等；科研人员研究

动力和发展后劲不足，从而影响原创性的高端成果

产出。

2.综合类高校纯技术效率内部差异大，但近

几年差异逐渐缩小

图3所示的是Z省综合类高校纯技术效率图。

综合类高校内部纯技术效率差异大，国家重点建设

高校纯技术效率几乎每年最优，地方高校也逐年提

升。ND高校纯技术效率六年均实现最优，JD、JJ两

所高校纯技术在2010－2013年均低于0.6，2014、

2015年较前几年有所提升，但增长不稳定。如高校

JD在2014年实现最优，然而在2015年却出现下降。

导致这一结果的原因是：

第一，高端人才突然流失，科研成果数量和

质量下滑。例如，2014－2015年期间，JD高校教学

与研究人员由748名下降到745名，教学与发展人员

由257名下降到252名。JD高校论文发表数量较去年

下降了41.8%，科技著作出版数量也较去年有所下

降，成果鉴定、成果授奖未实现零突破。

第二，科研经费相对不足，实验设备有待更

新。以JD高校为例，该高校自创办以来历经多次撤

并和数易校名，现发展为一所综合实力较强的综合

性大学。但由于每年用于基础设施和试验设备建设

资金有限（JD高校科技经费仅为ND高校的5.4%），

科技创新能力未实现最优。因此，此类高校发展迅

速，但基础设施亟需完善，实验设备亟需更新。

3.师范、理工类某些“老牌”或国家重点建设

高校纯技术效率低于地方普通高校

图4和表2反映了Z省理工类高校和师范类高校

的纯技术效率。理工类：DL高校纯技术效率一直不

第27页

高，低于0.8，从2011年开始逐年下降，在2013年

略有提升但仍未实现最优，然而NG高校和JL高校从

2013—2015年纯技术效率不断优化，实现了最优。

师范类：SD高校连续六年纯技术效率均达到最优，

然而SS高校和GS高校从2013—2015年纯技术效率不

断优化，实现最优。由于管理和技术水平是影响高

校纯技术水平的主要因素，因此，基于以上研究结

果，本文认为，某些“老牌”或国家重点建设高校

纯技术效率不如某些地方高校的一个重要原因是此

类高校基础设施完善、资源相对地方院校而言充

足、政策条件较为优越，但较易安于现状，竞争意

识淡薄，科技创新能力不足，没有形成独具特色的

核心竞争力。相反，地方普通高校普遍面临转型发

展中的“压力”和“危机”，须不断优化管理，提

升自身技术水平和条件，以最低消耗获得最大的效

益和产出。例如，以理工科老牌DL高校和NG高校

2015年科技投入为例：DL高校在教学与研究人员

（953人）、教学与发展人员（372人）投入上都显

著高于NG高校教学与研究人员（493人）和教学与

发展人员（118人），DL高校的科技经费投入也显

著高于NG高校。然而，老牌高校的纯技术效率却一

直不高。

通过比较各类高校纯技术效率，发现综合类

高校纯技术效率内部差异最大。图3所示，既有ND

高校每年实现最优，也有ZZ高校低至0.265。师范

类高校纯技术效率最为稳定。表2显示，几乎每所

第28页

高校都在0.8以上。理工类高校纯技术效率最为反

常。图4显示，作为Z省“老牌”的DL高校①，纯技

术效率一直未实现最优，而作为新建地方普通高校

NG在2013—2015年期间纯技术效率却实现了最优。

Z省农、医药类高校的纯技术效率最高且最为理

想。表3显示，基本每年实现最优。

（三）规模效率分析

规模效率（SE）是指在制度和管理水平一定

的前提下，受到高校规模因素影响的生产效率，反

映了实际规模与最优生产规模的差距。规模效率值

为1，规模有效，表明现有规模为最优规模，投入

与产出比例恰当；当规模效率值小于1，规模无

效，表明现有规模与最优规模之间存在差距，投入

与产出比例不恰当。规模无效有两种情况：一是规

模过大，投入资源未完全使用，造成资源浪费，表

现为规模扩张过度；二是规模过小，投入资源不

足，造成生产不足，表现为规模不足。总之，规模

效率值越接近1表明投入资源无效越不显著。

1.连续六年，规模有效的高校仅占一半左

右，且规模增长不稳定、年际差异大

图 2 所 示，Z 省 17 所 高 校 年 均 规 模 效 率

（mean）六年间上下波动较大且年际差异大。表4

显示Z省17所高校每年规模效率最优高校仅为半数

左右。

2.综合类、师范类高校规模有效比例偏低，

医药类和农业类高校规模效率较为理想

如表5所示，各类高校之间规模效率差异显

著。图3显示Z省17所高校在2010年—2015年期间的

规模效率变化图。综合类高校和师范类高校规模有

效比例均在50%及以下。这表明两类高校有近一半

以上高校规模效率处于非最优状态，存在规模无效

问题。相反，医药类和农业类高校的规模效率较为

理想，基本连续六年最优。

3.师范类、理工类“老牌”、国家重点建设

院校规模效率反而不如同类型地方院校

以近两年（2014年和2015年）师范院校为例

（如图5）。SD规模效率分别为0.878和0.833，而

GS高校连续两年规模效率都为1；理工类院校同样

存在以上问题。图6显示，DL高校规模效率一直在

0.9上下浮动，六年均未实现最优，然而NG高校和

ZL高校两所普通高校纯技术效率（从2013—2015年

以来）不断优化，最终实现最优，导致这一结果的

原因是：

第一，某些重点建设高校科技资源投入过于

饱和，存在资源浪费或资源利用不佳问题，导致规

模效率不理想。如通过比较NG和DL两高校2015年科

技经费投入可知：NG高校2015年科技经费投入

（20535千元）不到DL高校科技经费投入（135529

千元）的15.2%。但是，NG高校却在科技投入不足

DL高校15.2%的情况下创造出DL高校33.3%的科学研

究成果。

第二，某些普通高校科技资源投入不足，导

第29页

致规模效率不理想。例如GS高校为Z省地方普通高

校，该高校无论是科技人力投入还是科技经费投入

都显著低于SD高校（地方重点高校），但发表论文

数量和科技成果鉴定两项指标都高于该地方重点院

校，该校在2015年增加科研人力和经费投入之后，

科研成果取得巨大突破，技术转让收益也从无到

有。调研中也发现，国家重点建设高校与普通高校

之间缺少有效的交流与合作机制，没有建立科技资

源共享平台，阻碍了科技资源的共享共用，从而影

响着规模效率。

（四）规模收益

规模收益是指每投入一个单位量所带来的回

报。一般有三种形式：规模收益递增、规模收益不

变、规模收益递减。表6显示Z省17所高校有近一半

高校规模收益不变，产出量和规模比例恰当，此类

高校可按照现有规模投入，获得最大化科研产出。

然而，仍有约一半高校规模收益变化，这表明高校

需改变现有科研投入模式以实现科研产出最大化，

具体情况如下：

1.近半数高校规模收益递增，大部分高校科研

投入不足

表6所示，Z省17所高校中，规模报酬递增高校

占比较高，最高接近60%。这表明，Z省大部分高校

增加1个单位投入量将引起产出增加高于1个单位，

追加投入会增加回报。因此，规模报酬递增的高

校，可适当加大科技投入，获得更多科研产出。如

表7所示，综合类和师范类高校规模收益递增比例

高于理工类和医药类、农业类。这一结果表明，该

两类高校存在规模投入不足问题，两类高校可适当

加大科研投入，以获得更多回报。

第30页

2.规模报酬递减高校占据一定比例，部分高校

科研投入冗余

如表6所示的是Z省17所高校的规模收益递减情

况，其比例最高达17.64%，高校处于规模递减状

态。因此，针对此类规模报酬递减的高校应该限制

其科研投入，避免资源浪费。表8显示，2015年综

合类、理工类和医药类高校相继出现规模收益递

减，这一结果表明：这三类高校应适当减少科技资

源投入，避免资源浪费，提高规模收益。

四、区域高校科技创新能力不足的制约因素

与发展路径

（一）科技创新能力不足的制约性因素

区域性高校是指那些暂时不具备全球性和全国

服务能力与资源拓展能力，但却能在特定区域内形

成比较优势，成为区域经济社会发展的核心引擎的

大学。从上述运用DEA法分析的结果来看，影响区

域高校科技创新能力的关键性要素主要集中在以下

四个方面：一是区域性高校的资源供给和配置能力

不足；二是区域性高校科技投入模式欠科学，投入

结构、投入规模需要进一步调整和完善；三是区域

高校办学资源相对短缺，内部治理体系还不尽完善

和合理，突出的表现为管理和技术效率不高。四是

不同类型高校科技创新能力还存在着不同程度的差

异性、科研绩效表现不稳定性以及内部发展能力的

不均衡性，从而总体上影响着区域性高校在地方社

会经济发展中的社会供给能力，因而也根本上影响

区域性高校“双一流”大学的可持续发展和建设能

力。因此，区域性高校系统在“双一流”建设上面

临着极大的挑战。具体表现为：

第一，从宏观来看：影响区域高水平科技创新

能力不足的根本制约因素是一流学科数量有限和高

端科技人才集聚的不足。区域高校在一流学科数量

难以与国家“985”、“211”工程大学学科匹敌，

学科发展与国家、地方需求对接又不太紧密，学科

方向缺少凝练，专业重复设置，更没有形成问鼎世

界一流学科的高峰，因而学科建设面临着极其严峻

的挑战。而目前区域高校在科技创新型人才的竞争

上面临的白热化甚至恶性竞争的外部环境，也进一

步影响着区域性高校核心竞争力。加之区域性大学

在引才、用才、育才机制体制上不尽完善和科学，

国际化创新型人才和创新团队引进数量严重不足，

因而影响高端科研成果产出数量和质量，使得科研

效率受到极大影响，科研生产力处于明显劣势。

第二，从中观来看：一流人才的培养、服务社

会能力、科研成果的转化、国际化程度、文化建设

等方面的不足是影响区域高校创新能力的关键性问

题。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体

方案》中明确提出了“建设一流师资水平”“培养

拔尖性创新人才”“提升科学研究水平”“传承创

新优秀文化”“着力推进成果转化”等五个方面的

建设任务，这五个方面的建设内容共同形成了“双

一流”建设的五个“全部要素”，五个要素之间形

成了相互依存，相互支撑的关系，缺失任何一方

面，都很难称之为“双一流”大学。因此，“双一

流”首先是“综合要素”的结果，这五个方面的要

素应当成为评判“双一流”大学的内在标准和依

据。然而，区域性高校在一流人才培养上仍然需要

进一步提升、标志性科研成果产出能力仍需要加

强、社会服务能力尚不能有效对接地方社会经济发

展，具体表现为学科发展与国家、省市域社会经济

发展相脱节，主动对接区域社会经济发展战略需要

的供给能力较低，供给结构不合理，办学国际化程

度低，有的学校缺少办学国际化视野及办学格局。

“开放、大气、包容、和谐”的大学校园文化仍然

需要进一步营造。

第三，从微观来看：办学资源不足、投入结构

不尽合理，产出效率不高，高校内部治理体系不完

善是区域高校系统创新能力不足的制约性要素。大

第31页

学发展历史一般遵循两个基本逻辑：一是大学发展

的自主和历史性逻辑；二是大学的追赶和模仿性逻

辑。一方面，区域高校普遍存在着资金、学术资源

和学科资源不足的问题，又存在着对现有资源利用

效率不高的问题。具体体现为：不能有效对“仅

有”办学资源优化配置。投入结构片面受到“学科

建设就是科学研究”“专业建设就是学科建设”等

观念影响，甚至将“人才培养与学科建设”相对立

起来，致使投入结构单一、投入方式粗放、投入机

制不协调，因而总体投入效率不高。另一方面，区

域性高校大多数为新中国建立之后创办的大学，现

代大学发展起步较晚，缺少现代大学的“制度基

础”和一流大学的“样板蓝图”，最终只能走上追

随和模仿的道路，内部治理方式仍以韦伯的“科层

制”管理模式为主，没有正确处理好“学术权力与

行政权力”两者的关系，因而要进一步完善大学内

部治理体系，加快建立现代大学制度，提高科学管

理及社会服务能力，从而为提高学术生产效率和学

术生产力“保驾护航”。

（二）区域性高校系统科技创新能力提升路

径

当前，在“双一流”建设的大背景下，区域高

校系统虽面临着挑战，但也存在着发展机遇。根据

“双一流”建设国家战略、大学内部发展逻辑及运

行规律所提出的根本要求，结合区域高校科技创新

能力亟待提高的实际，围绕“如何优化资源配置方

式”和“提高科研产出效率”这两个问题提出以下

发展路径。

第一，优化高校系统内部“软硬件”资源配置

方式：完善投入结构，避免投入冗余，最大化提高

科研产出效率。优化高校内部资源的配置方式，具

体表现为将现有学术和学科资源重新组合和优化，

其总体要求是在“双一流”建设的总目标和任务驱

动下，集中力量将优质资源投入到优势学科、特色

学科和具有发展潜力的支撑基础学科上去，积聚优

势力量以发展一流学科和优势学科。另外，从区域

性大学发展的实践经验来看，主要依靠硬件（资

源）投入达成其大学的发展目标，这种资源投入方

式为区域高校前期发展提供了必要的“物质基础”

和“基本保障”，然而并不必然提升大学的学术生

产效率和生产力。这是因为决定一所大学是否“一

流”，并“非谓有大楼和实验设施的一流”，而是

更需要“学术大师的一流”，还包括“一流人才的

培养”“一流的文化和制度建设”“一流的社会服

务能力”等“软性资源”的“一流”以作为成为

“一流”大学支撑和评价的重要依据。从著名大学

发展路径来看，有基本的三条路径：一是将已有特

色学科和优势学科做大做强，形成比较优势。二是

立足于前沿的科学技术，密切关注学科发展前沿，

通过学科交叉培育新学科，从而“独辟蹊径”。三

是调整现有学科发展方向，使学科发展方向不断融

入国家、区域和行业的重大发展战略。因此，区域

高校发展要获得“高效率科研产出”，则要改变原

有资源配置投入方式，尤其要不断优化和改善投入

结构。重点目标是实施“供给侧改革”，即通过改

革供给结构，适应各方需求；改变投入模式，在供

给结构上要体现“软性资源”建设为其主要投入目

标和效益增长方式，从而总体提升“供给能力”。

第二，树立“高端人才是第一战略资源”治校

理念，完善人才引进和培育政策体系。高校之间的

差异很大程度上是拥有“高端人才”数量和质量的

差异。实践经验表明，一所大学高端人才数量集聚

愈多，创新能力愈强，科研效率则愈高。反之，高

端人才数量不足，科研效率较低下，在高校竞争中

会处于劣势地位。因此，区域性高校必须把“高端

人才发展战略”作为学校“双一流”建设的主要抓

手。但同时，也要建立和完善与“人才建设”相关

的配套体系，例如健全学校“院士－领军人才－青

第32页

年英才－优秀博士”人才系统的引才和育才机制。

对高端人才而言，可通过平台、待遇、文化氛围增

强其组织承诺和对学校文化的认同，形成“感情留

人、文化留人、契约制度留人”的良好氛围，从而

为学校提供长期服务。而对于广大青年教师，则是

要通过有效的培育机制让年青人才能够快速成长并

脱颖而出。例如在职称评聘过程中，须打破现有职

称评聘过程中既有利益格局，为业绩突出、成长潜

力较大的人才提供发展空间和“绿色通道”，解决

优秀人才因为“实际名额”受限制而难以晋升，影

响广大青年教师工作投入的积极性，切实解决青年

人才的后顾之忧。

第三，在“双一流”建设重点目标上：区域性

高校应根据自身发展条件和发展阶段，“有所为有

所不为”，明确不同类型高校建设的“任务清

单”。“双一流”建设的根本内涵包括了五个方面

的内容，但并不意味着地区高校应在这五个方面的

每个层次上都要做到均衡发展。对于区域高校而

言，由于存着着不同高校的层次和类型，这些不同

层次类型的高校本身反映了不同高校所处的历史条

件和发展阶段的差异。有的在历史发展过程中已经

积聚了较强的学科优势，具备了形成“世界一流学

科”能力；有的形成了具有明显的特色学科；有的

在学科前沿上具有“赶超”的能力；有的则是在创

新人才培养上具有一定的“后发赶超”和“比较优

势”；有的正处于高校转型的深入发展阶段。因

此，区域高校在“双一流”建设中一定要做到“找

准定位、因地制宜、科学规划”。即根据发展实际

制定出中长期“建设清单”。一个总的建设原则是

“立足区域”，既要做到“顶天”，又要做到“立

地”。科学评估自身优、劣势，在未来高校建设重

点目标和任务上“有所为，有所不为”。有所为是

建立在科学评估基础上确定重点发展目标，集中优

势资源做出“亮点”和“创新点”。有所不为是主

动根据市场经济规律和教育发展规律，整合或淘汰

重复水平较高、学术创新能力低、学科比较优势不

明显的“弱势”学科，但同时也要平衡好优势学

科、欠优势学科、老牌学科与新兴（潜力）学科之

间的关系，形成不同学科呈现等级梯次发展的良好

生态格局。

最后，地方政府应公平、公正统筹配置好区域

性“高水平大学”的建设资源：防止资源集中在少

数一所或几所大学，引导高校开展良性竞争和协同

发展。由于地方高校之间会在有限的“教育资源”

上展开竞争，尤其对于“老牌”的部属或省属重点

大学而言，长期办学积累的“比较优势”以及形成

的“晕轮效应”会将有限的资源集中在“少数”老

牌高校，而那些处于“相对弱势”的地方本科院校

和民办高校则面临着较为不利的地位。从地方高校

科研效率的产出结果来看，有些重点高校产出效率

反倒不如一般普通高校，这充分地说明一个事实：

并非资源越集中越好，亦并非资源越多越能实现科

研效率最大化。因此，地方政府应根据教育公共政

策和制度安排，逐步缩小高等教育资源在地方院校

内部系统的“有差别性对待”，给予各类型、各层

次高校公平发展机会，更不能借“公平竞争”之

名，搞“盲目投入”，从而将有限的资源集中于少

数的几所大学。因为没有区域性大学的“优质”和

“高水平”乃至“一流”，支撑不起中国高等教育

大厦。因此，地方政府在建设高水平大学过程中，

须通盘考虑教育资源分配的公平性、公正性，均衡

不同类型高校“利益相关者”，引导地方高校开展

良性竞争，促进协同发展。

（原文刊载于《江西师范大学学报( 哲学社

会科学版)》2018年第6期）

（黄小平，江西师范大学教育研究院讲师，

博士，江西南昌 330022；刘光华，江西师范大学

教授，江西南昌 330022）