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ANÁLISIS DEL PROYECTO PRO-REFORMA DE MODIFICACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA.
Dr. Jorge Mario garcia LaguarDia
consuLtor iPnusac 2009
I. ESTADO CONSTITUCIONAL Y REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN: SU LIMITES. El moderno estado constitucional se sustenta en dos principios fundamentales. El principio político democrático que implica que el
pueblo es el titular de la soberanía y a quien corresponde el ejercicio
del poder constituyente. Y el principio jurídico de la supremacía
constitucional, que considera que la Constitución es una ley superior
que obliga a los detentadores y los destinatarios del poder, a los
gobernantes y a los gobernados. Conflicto entre el principio político
democrático y el principio jurídico de supremacía, se hace evidente
cuando se hace necesario introducir modificaciones al texto
constitucional de acuerdo a una realidad cambiante que las hace
necesarias, lo que conduce a la problemática de la reforma
constitucional.
La técnica de la reforma constitucional a través de un
procedimiento agravado para modificarla, es la solución que se da al
conflicto entre el principio democrático y el principio de supremacía,
creando un poder constituyente especial, el “constituyente
constituido”, que es el poder de reforma y de revisión, para adaptar
la Constitución a los cambios que la historia produce. Thomas Paine
en su libro Los Derechos del hombre escribió contundentemente:
“solo los vivos tienen derechos en este mundo. Aquello que en
determinada época puede considerarse acertado y parecer
conveniente, puede, en otra, resultar inconveniente y erróneo. En
tales casos ¿Quién ha de decidir? ¿los vivos o los muertos?” Y una
de las primeras constituciones del mundo, la francesa de 1793, dio la
respuesta en su momento en su artículo 28: “ Un pueblo tiene
siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su constitución.
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Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones
futuras”.
Pero el principio de supremacía constitucional que en este
aspecto priva sobre el principio político democrático, obliga a
entender el poder de reforma como un poder limitado, un poder
constituyente constituido, con límites específicos en defensa del
orden constitucional, no poderes ilimitados como los del poder
constituyente originario.
Una reforma constitucional tiene dos funciones básicas. En
primer lugar, la realidad política que una constitución regula, es
cambiante en forma permanente, pero también debe aceptarse que la
norma constitucional debe adecuar la realidad jurídica con la realidad
política. Ignorar la necesidad de un cambio, cuando los
requerimientos de la realidad lo exigen, significaría distanciar la
normativa constitucional con la vida política, lo que produciría
confrontaciones inevitables e inconvenientes. En este sentido, la
reforma constitucional, mas que instrumento de deterioro del
régimen constitucional se constituye en su mejor defensa.
Pero debe llamarse la atención que este proceso de
adecuación de la normativa constitucional a la cambiante realidad
política, debe producirse sin poner en peligro la continuidad jurídica y
el “techo ideológico” que la constitución ha construido.
Necesariamente está sometida a limites. No puede utilizarse una
reforma Constitucional para destruir la Constitución sino solamente
para adecuarla a una prevista nueva realidad política, y por supuesto
nunca a limitar los derechos de diversa índole, no solo individuales,
que se han ido reconociendo a través del desarrollo constitucional
desde principios del siglo XIX en Guatemala.
Además, al establecerse una distinción clara entre el poder
constituyente originario y el poder constituyente constituido
encargado de la revisión, con procedimientos agravados, lo que se
busca es evitar que el Congreso de los diputados se transforme en
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Poder Constituyente; lo que conduciría a una situación deleznable en
la cual la Constitución estaría a merced del Congreso, de los vaivenes
electorales coyunturales, de mayorías políticas sujetas a grupos de
presión privados o de otra índole. Se pondría en peligro el carácter
de la Constitución como instrumento jurídico de protección de las
minorías, en lo que como Giovanni Sartori enseña, se encuentra la
esencia de una democracia moderna.
Deben señalarse varias ideas sobre la reforma constitucional.
Es conveniente no reformar la Constitución con frecuencia. La
permanencia de la Constitución, produce fortaleza en la misma,
reconocimiento de la comunidad y no solo de los jueces, de la
supremacía de la misma y creación del sentimiento constitucional.
Necesidad de hacerlas solamente cuando son absolutamente
indispensables. Y además, cuando el texto constitucional ha sido
debidamente desarrollado a través de la legislación ordinaria
ordenada y la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional.
Reformas oportunistas para defender intereses no generales,
desvaloriza el necesario sentimiento constitucional, que según Carl
Lowenstein, es “aquella conciencia de la comunidad, que,
trascendiendo a todos los antagonismos y tensiones existentes
político partidistas, económico sociales, religiosos o de otro tipo,
integra a detentadores y destinatarios del poder en el marco de un
orden comunitario obligatorio, justamente la Constitución,
sometiendo todo el proceso político a los intereses de la comunidad”.
Los actos de reforma constitucional, son actos que tienen la
característica esencial de dar continuidad jurídica al ordenamiento
constitucional establecido por el poder constituyente originario, y por
eso están sujetos a limitaciones. Como afirma Pedro de Vega “la
reforma no debe interpretarse como un capricho político sino como
una necesidad jurídica”. Todas las Constituciones modernas, y entre
ellas la nuestra vigente de l985, como veremos mas detenidamente
adelante, son producto de consensos entre diversas fuerzas políticas
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y resultado de obligadas negociaciones, y es natural que muchas de
sus disposiciones carezcan de la suficiente contundencia, como
resultado de pactos y transacciones entre las fuerzas políticas que
contribuyeron a su redacción; y esta misma ambigüedad constituye
una de sus características positivas, porque permiten realizar dentro
de su plan general, y sin violarla, políticas que obedezcan a ideologías
diversas. Una parte importante del texto constitucional está sujeto a
un margen amplio de interpretación, y a través de ella se operan
adaptaciones a las necesidades que el desarrollo histórico amerita,
sin necesidad de acudir a la reforma, cuya frecuencia es objetable.
La reforma constitucional tiene límites que no puede
sobrepasar, sin negar su característica esencial de protector de la
continuidad jurídica que solo el poder constituyente originario puede
sobrepasar. El hecho de que el poder de reforma tenga su base en
el propio texto constitucional, implica que sus posibilidades
materiales de modificación de los contenidos del texto constitucional
tienen que ser limitados y no pueden modificar el “techo ideológico”
que la Constitución tiene y que solo el poder constituyente originario
puede modificar. Una reforma constitucional puede legalizar el
cambio dentro de los parámetros establecidos, pero no puede
legalizar el cambio de sistema, para lo cual el poder de revisión no
está facultado, sin caer en el “fraude constitucional”.
En el proceso constitucional de Francia y en los procesos
americanos, se hizo una distinción clara entre la Declaración de
Derechos y el Acta Constitucional que establecía la división de los
poderes. Nuestro primer proyecto constitucional, que llevó a las
Cortes de Cádiz nuestro diputado Antonio Larrazábal, estaba
precedida por nuestra primera Declaración de Derechos del país. Y
en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, se apuntó el principio fundamental de que “toda
sociedad en la que la garantía de los derechos no este asegurada, ni
la separación de los poderes establecida carece de Constitución”. Esto
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implica, desde entonces, que cualquier reforma contra algunos de
esos dos principios esenciales, tendría que interpretarse no como una
modificación del ordenamiento constitucional sino como una
destrucción del mismo, como los constitucionalistas franceses lo han
subrayado. Y las declaraciones de derechos se han enriquecido
permanentemente de acuerdo con las necesidades que las
comunidades han ido requiriendo en busca de la equidad y la justicia.
Cualquier modificación del “techo ideológico”, que subyace al
texto constitucional por medio de la reforma, sería lo que los
constitucionalistas franceses denominan “fraude constitucional”,
porque se perdería la continuidad jurídica del ordenamiento que está
en la base del poder de reforma que no puede rebasar. El fraude
constitucional según la teoría francesa sería cometido cuando se
utiliza el proceso de reforma constitucional para sin romper el
régimen de legalidad establecido se proceda a la creación de un
nuevo régimen político y un ordenamiento político diferente al que la
Constitución ha establecido.
II. LA CONSTITUCIÓN DE 1985. ESTRUCTURA Y TECHO IDEOLÓGICO.
En 1985, en Guatemala iniciamos una nueva era de nuestra
historia, bajo la guía de la constitución de ese año, que dio fin al
régimen de exclusión política que se instauró en 1954. Documento
excepcional que ha servido de marco de referencia para fijar las
reglas nuevas del juego de nuestra convivencia como pueblo, como
una comunidad de personas con una historia común, un pasado que
nos orienta a la integración y un destino compartido.
La democracia y los derechos humanos son una vieja
aspiración en Guatemala. Es falsa la afirmación de que por
influencias extrañas, estamos en el actual proceso de transición a la
democracia. Este no es mas que uno de los tantos procesos de
transición que hemos ensayado desde los primero años republicanos.
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La búsqueda de un Estado de Derecho y del respeto y eficacia de los
derechos humanos, constituyen un esfuerzo continuado de muchos
años atrás, muchas veces en condiciones muy difíciles y poco
propicias, en el cual participaron muchos sectores. Esta lucha por la
democracia y los derechos humanos, se mantiene en toda nuestra
historia republicana, con altos y bajos, en un péndulo fatídico entre la
anarquía, la democracia y el autoritarismo.
Y, aunque la calidad y coherencia del marco jurídico
constitucional y legal, no son, en sí mismos, una garantía de que en
la realidad se respeten los derechos humanos y el estado de Derecho,
sí son una condición para que así sea.
El antecedente mas antiguo del constitucionalismo
guatemalteco -y centroamericano- es de vieja data. Solo veintiún
años después de la Declaración Francesa de los Derechos del
Hombre: solo diecinueve años después de la Constitución Francesa
de 1791[ y solo veintitrés años después de la Constitución de
Estados Unidos; el 26 de octubre de 1810 se firmó en Guatemala el
primer Proyecto de Constitución y la primera Declaración de
Derechos del Ciudadano, que la precedía. Era un documento
oficial, elaborado minuciosamente en el Ayuntamiento de la capital, la
ciudad de Guatemala, para que nuestro diputado electo para asistir a
las Cortes que se reunirían en Cádiz, Antonio Larrazábal, lo llevara a
la península. Sorprende que en período tan corto, tomando en
consideración el aislamiento de las colonias americanas y las
dificultades de la comunicación, se produjera un documento tan
moderno y tan bien concebido. Por otra parte, fue el único proyecto
constitucional que la amplia diputación americana llevó a España en
el amanecer del régimen constitucional iberoamericano, lo que nos
honra y subraya la calidad de la clase política del siglo diez y nueve.
Después de la Independencia de España, que se decreta por la
Junta de Notables en la capital de la Capitanía, la ciudad de
Guatemala, el 15 de septiembre de 1821, se reúne el primer
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constituyente centroamericano, que promulga la primera Constitución
nuestra, la Constitución Federal de Centroamérica en diciembre
de 1824. Estaba inspirada en el joven constitucionalismo español en
su estilo e inspiración general y en la Constitución norteamericana en
su parte orgánica. Adoptaba un sistema republicano, representativo
y federal: proclamaba la soberanía nacional; reconocía una amplia
lista de derechos; fijaba la católica como religión oficial, precio
pagado al clero menor que participó en el movimiento de
independencia; favorecía la inmigración; sobre la base de un sufragio
censitario adoptaba el sistema electoral indirecto de tres grados de la
Constitución de Cádiz; y en su parte orgánica, recogía la división de
poderes, incorporando un Senado como institución híbrida tomada de
la Constitución norteamericana , que complicaba su funcionamiento.
Se orientaba –en un sentido mas acusado que su modelo
norteamericano- a fortalecer el poder central por sobre el de los
Estados y depositaba en el Legislativo una desproporcionada fuerza
limitando al máximo el poder ejecutivo. Fijó las líneas del
constitucionalismo liberal por un largo período que se extiende hasta
la década del cuarenta del siglo pasado, con un interregno de treinta
años de régimen conservador en el siglo diez y nueve –de 1851 a
1871- durante el cual, fue sustituido este programa ideológico-
constitucional, por otro, orientado a regresar al antiguo régimen, con
el ropaje formal de las nuevas instituciones.
Este nuevo programa fue plasmado en el Acta Constitutiva
de 1851, que estuvo vigente hasta 1879. Tenía 18 artículos y
recogía el nuevo programa: fundación del pequeño nuevo país,
antigua provincia de la federación, como Estado independiente;
reconocimiento de mayorazgos; diezmos para la Iglesia Católica,
cuyo poder se fortalecía con la firma de un Concordato con la Santa
Sede; fortalecimiento del poder ejecutivo, a costa del legislativo; y un
tipo de representación de intereses en un régimen corporativo. Con
base en ella, se designó Presidente Vitalicio el General Rafael Carrera,
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con derecho a elegir sucesor, privilegio que ejerció hasta su muerte.
Esto se hizo a través de la primera reforma constitucional de la
historia del nuevo estado independiente de la federación.
Cuando los liberales recuperan el poder en el último tercio del
siglo diez y nueve, profundizan su programa inicial y establecen
mecanismos institucionales para poder realizarlo. La nueva
ordenación exigió la formación de una nueva estructura política, la
formación de un ejército nacional profesional y una nueva
administración pública, cada vez mas amplia, que cubre una nueva
serie de nuevos servicios. Este programa, constitucionalmente, se
recoge en la Constitución de 1879, breve texto de 104 artículos .
que reunió el viejo ideario liberal de la independencia en un nuevo
contexto: un texto laico, centralista y sumario, que estableció la
separación de Iglesia y Estado, enseñanza laica, libre
testamentificación , reconocimiento del matrimonio civil y el divorcio,
cementerios civiles, prohibición de vinculaciones, abolición de órdenes
religiosas, desarrollo amplio de los derechos individuales de
inspiración iusnaturalista, división de poderes con un legislativo
unicameral, y un poder ejecutivo fuerte que funcionaba asesorado por
un Consejo de Estado de carácter consultivo y no representativo.
Estuvo vigente hasta 1944 –longevidad común a los textos liberales
definitivos en América Latina- aunque fue reformada ocho veces; en
1885, 1887, 1897, 1903, 1921. 1927, 1935 y 1941. Solo las
reformas del 21 y 27, afectan su orientación general, y las otras se
dirigen a fortalecer el poder ejecutivo, en busca de legitimar
reelecciones presidenciales, de las que abusaron los caudillos de la
época.
En la década del veinte, se produce un despertar de la vida
política, mas por influencias externas que por modificación de la
estructura social, y se producen las reformas de 1921 y 1927, que
reconocen por primera vez la cuestión social y reflejan el
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aparecimiento de las primeras tendencias socialdemócratas en el
país.
Y en la década del cuarenta, se produce otro despertar
político-constitucional. Surge un nuevo constitucionalismo, que
básicamente se orientaba a recoger los derechos económico-sociales,
la modificación del derecho quiritario de la propiedad y la formulación
de garantías constitucionales contra los excesos del gobierno, a
través de una tecnificación del aparato constitucional. Es la
Constitución de 1945, promulgada después del triunfo de un
movimiento cívico-militar que logró derrocar al último de los
dictadores liberales, el General Jorge Ubico, la que recoge este nuevo
ideario. Se produce una constitucionalización de muchas nuevas
materias, buscando petrificar en la ley fundamental el nuevo
programa de gobierno. Se da un cambio general de tendencia, que
recoge los principios de la justicia social; se incluyen en forma
orgánica las cláusulas económico-sociales, con un extenso capítulo
sobre el trabajo, estableciendo un sistema de seguridad social; limita
la propiedad privada en función social; prohíbe los latifundios y
autoriza la expropiación forzosa por causa de utilidad pública e
interés social, con lo que abrió la puerta a la realización de la reforma
agraria; limita concesiones administrativas en defensa contra las
inversiones extranjeras, presente la preocupación por el enclave
bananero norteamericano , fija política indigenista y norma la defensa
del patrimonio cultural. Se orienta a limitar los poderes
presidenciales; propicia descentralización administrativa reconociendo
autonomías, entre ellas la universitaria y la municipal; aceptó una
ampliación del sufragio y concedió el voto a los analfabetos y a las
mujeres y por primera vez reconoció el derecho de organización de
partidos políticos y el principio de la representación proporcional. Se
fortaleció la posición de los Ministros, a quienes se les atribuyó el
refrendo: se creó el Consejo de Ministros y se los colocó bajo el
control del Legislativo, en un régimen semiparlamentario que los
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obligaba a presentar anualmente al Congreso un informe y en el que
podrían ser interpelados por cualquier acto de gobierno, lo que podía
dar lugar a un voto de falta de confianza que obligaba al Ministro a
dimitir. Rigió durante los gobiernos de la llamada “revolución
guatemalteca” de 1944 a 1954, y fue derogada al ser derrocado el
Presidente Jacobo Arbenz, por una intervención extranjera, este
último año.
Fue sustituida por una nueva en 1956, que recogió el nuevo
programa conservador. En ella, se fortaleció de nuevo el poder
presidencial, se atenuaron las disposiciones de carácter económico-
social, se fortaleció la propiedad privada y se protegieron
ampliamente las inversiones extranjeras. Inició un régimen de
exclusión política, estableciendo prohibiciones muy drásticas para
toda actividad marxista, poniendo bajo el control del poder ejecutivo
la organización de las elecciones, la calificación de los resultados y la
autorización de participación política. Sin que fuera necesario, dadas
las características de los regimenes, esta Constitución fue derogada y
sustituida por la de 1965, que sigue su misma línea y que profundiza
algunos aspectos, especialmente el tratamiento del régimen de
propiedad y el régimen electoral y de partidos, en que lleva al límite
el marco de exclusión. Pero se produce una tecnificación del aparato
constitucional y avance en algunas instituciones, como la justicia
constitucional. Estuvo vigente hasta el golpe de Estado del 23 de
marzo de 1982, que al derrocar al último de los generales, Romeo
Lucas, se apresuró a derogarla.
Este golpe de Estado señala el inicio de un proceso de
transición democrática. Una parte del ejército ejercía una actitud
punitiva contra la cúpula de la institución a la que responsabilizaba
del desastre. Era explicita al apunar sus motivaciones: el abuso de
practicas electorales fraudulentas, el fraccionamiento de las fuerzas
democráticas y el desorden y corrupción en la administración pública.
Se emitió una Ley Electoral específica para elegir una Asamblea
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Nacional Constituyente, que integrada, promulgó una nueva
Constitución el 31 de mayo de 1985, la que entró en vigencia de
acuerdo con un artículo transitorio, el 14 de enero de 1986, cuando
quedó instalado el Congreso de la República y tomó posesión el
nuevo Presidente electo. Es la vigente. Esta Asamblea
Constituyente, dictó, antes de disolverse, la Ley Electoral y de
Partidos Políticos y la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad. Dictada en un momento de euforia
democrática al final de un largo y oscuro período de regimenes
autoritarios, en su mayoría militares, es totalmente legítima,
producto de un cuerpo constituyente libremente electo, en el que las
distintas fuerzas, ninguna mayoritaria, tuvieron que realizar
permanentes negociaciones para obtener consensos y definiciones; y
su preocupación central es la de establecer la consagración y garantía
de los derechos humanos, en un sistema democrático, presente la
preocupación por el pasado autoritario.
Los principios del nuevo régimen aparecen dispersos en el
articulado del texto. En el Preámbulo y en otros artículos podemos
encontrar los principios de la filosofía de la Constitución, la ideología
que la inspira. A pesar de no incluir en el Preámbulo expresamente
el principio rupturista, en algunas de sus frases se recuerda la
historia “……afirmando la primacía de la persona humana como
sujeto y fin del orden social….. al Estado como responsable… de la
consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad,
libertad y paz…. Decididos a impulsar la plena vigencia de los
Derechos Humanos, dentro de un orden institucional estable,
permanente y popular, donde gobernados y gobernantes proceden
con absoluto apego al Derecho”. Desde este punto de vista el
Preámbulo significa el abandono del régimen autoritario por uno
democrático. Expresado elípticamente, se subraya la intención de
constituir un sistema realmente democrático, en el que se respete la
dignidad humana y se ponga en lugar preferente el respeto de sus
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derechos, de los derechos humanos. Y desde el punto de vista
técnico doctrinal, utiliza correctamente la expresión que indica que el
pueblo o sus representantes, constituidos en Asamblea, es el que
proclama o aprueba la Constitución. La discusión en otros procesos
sobre soberanía nacional o soberanía popular no aparece. Dice:
“Nosotros, los representantes del pueblo de Guatemala, electos libre
y democráticamente, reunidos en Asamblea Nacional constituyente,
con el fin de organizar jurídica y políticamente al Estado…
solemnemente decretamos, sancionamos y promulgamos la siguiente
Constitución”.
Allí mismo se expresan los valores superiores que informan el
ordenamiento jurídico-constitucional: la dignidad de la persona
humana, la libertad, la igualdad, la seguridad, la justicia, el bien
común y la paz. Que se desarrollan en el Título I, denominado “la
persona humana, fines y deberes del Estado”, que en sus dos breves
artículos indica que Guatemala “se organiza para proteger a la
persona y a la familia”, que su “fin supremo es la realización del bien
común” (Arto.1º), y que “es deber del Estado garantizarle a los
habitantes de la República, la vida, la libertad, la justicia, la
seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona” (Arto.2º).
Que se subrayan en el Título II, denominado “Derechos Humanos),
donde se afirma que en Guatemala “todos los seres humanos son
libres e iguales en dignidad y derechos” y que “ninguna persona
puede ser sometida a servidumbre ni a otra condición que menoscabe
su dignidad” (Arto 4º).
Y que se coronan en la sección décima del Capítulo II sobre
“Derechos Sociales” del mismo Título II, donde se establece que “El
régimen económico y social de la república de Guatemala se funda en
principios de justicia social” y que “es obligación del Estado, orientar
la economía nacional para lograr la utilización de los recursos
naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar
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de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso
nacional” (Arto. 118).
Probablemente hubiera sido conveniente introducir, como en
otros textos del mundo, una forma explícita, que definiera el nuevo
régimen como un estado social y democrático de derecho, como
parece ser el sentido de las disposiciones comentadas y otras que las
refuerzas a lo largo del articulado.
La Corte de Constitucionalidad, en una de sus primeras
sentencias ha fijado el sentido de las disposiciones de esta parte. Ha
afirmado que “el Preámbulo de la Constitución Política contiene una
declaración de los principios por la que se expresan los valores que
los constituyentes plasmaron en el texto, siendo además una
invocación que solemniza el mandato recibido y el acto de
promulgación de la carta fundamental. Tienen gran significación en
orden a las motivaciones constituyentes, pero en sí no contiene una
norma positiva ni menos sustituye la obvia interpretación de
disposiciones claras. Podría, eso sí, tomando en cuenta su
importancia, constituir fuente de interpretación ante dudas serias
sobre alcance de un precepto constitucional… si bien…. Pone énfasis
en la primacía de la persona humana, esto no significa que está
inspirada en los principios del individualismo y que, por consiguiente
tienda a vedar la intervención estatal, en lo que considere que
protege a la comunidad social y desarrolle principios de seguridad y
justicia a que se refiere el mismo Preámbulo…. Dice en su artículo 1.
que el Estado de Guatemala protege a la persona… pero añade
inmediatamente que su fin supremo es la realización del bien común,
por lo que las leyes que se refieren a materia económica, pueden
evaluarse tomando en cuenta que los legisladores están legitimados
para dictar las medidas que, dentro de su concepción ideológica y sin
infringir los preceptos constituciones tiendan a la consecución del
bien común…. El artículo 2 al referirse a los deberes del Estado
respecto de los habitantes de la República, le impone la obligación de
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garantizar no solo la libertad, sino también otros valores, como son
los de la justicia y el desarrollo integral de la persona, para lo cual
debe adoptar las medidas que a su juicio sean convenientes según lo
demanden las necesidades y condiciones del momento, que pueden
ser no solo individuales sino sociales…”.
El título III se refiere al Estado y su forma de gobierno.
Declara que Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano,
organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos
y de sus libertades y establece que su sistema de gobierno es
republicano, democrático y representativo (Arto. 140). Que la
soberanía radica en el pueblo quien la delega para su ejercicio en los
tres organismos entre los cuales no hay subordinación (Arto.141), y
hace referencia al ejercicio de la soberanía sobre el territorio y
recursos (Arto. 142). Con una declaración final sobre que el idioma
oficial es el español, aunque las lenguas vernáculas forman parte del
patrimonio cultural de la nación (Arto. 143).
Todo esto constituye el “techo ideológico” de nuestra
Constitución vigente, su “formula política”.
En un agudo período de inestabilidad constitucional, hemos
recorrido nuestra historia republicana a partir de la independencia. El
promedio de vida de nuestros textos constitucionales no pasa de los
veinte años. Antes de cumplir su mayoría de edad, las Constituciones
han pasado al archivo de la historia. Solo la sólida constitución liberal
de 1879, logró sobrevivir, a pesar de sus ocho reformas, hasta el año
de 1944 en que sucumbió ante la modernización y los nuevos aires
de la democracia social de la posguerra.
Una constante del constitucionalismo latinoamericano en
general y del guatemalteco en particular, desde sus orígenes, ha sido
el de sus nominalismo programático, y es que a diferencia de otros
países de mayor y mas antiguo desarrollo político, en los que la
finalidad de las constituciones se orienta exclusivamente hacia la
limitación del poder de los gobernantes, entre nosotros, las
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Constituciones son también programas de gobierno, constituyen una
expresión de deseos políticos a realizar. Esto explica su inestabilidad.
Y también la inflación constitucional que se produce en dos
direcciones: la promulgación permanente de nuevos textos o
reformas apresuradas, insistiendo en la ilusión de que son la panacea
de las crisis; y el tamaño desmesurado de algunas de ellas: la última
del Brasil tiene 245 artículos y la colombiana tiene 380, mas 59
transitorios. Si nuestra Constitución liberal de 1879 tenía solamente
104 artículos y estuvo vigente hasta 1945, 66 años, la actual tiene
281 mas 22 transitorios. Y también debe llamarse la atención en que
los textos constitucionales tienen, en este agudo período de crisis
política y social, una función implícita que muchas veces se olvida. El
proyecto de redactar una constitución o de reformarla
sustancialmente, se refiere en alguna medida a la clásica finalidad del
constitucionalismo histórico, de limitar los poderes del gobierno, pero
mucho más, el objetivo de dotar a la organización política de un
instrumento programático de gobierno para conducir a la sociedad.
Por eso, las constituciones han sido, se cumplan o no, documentos de
importancia excepcional como factores de gobernabilidad y de
legitimidad. Y la promulgación de la nuestra vigente, la de 1985,
tuvo una relevancia simbólica especial, porque inauguró una época de
profundos cambios políticos en las que nos ha tocado la especial
responsabilidad de participar. En sociedades como la nuestra en esta
coyuntura crítica, en la que existe una desconfianza y desencanto
general de la población contra la clase política en su conjunto; y en la
que existe un exacerbado enfrentamiento entre las élites políticas; en
estas sociedades el derecho y especialmente la Constitución como
programa político y punto de referencia de las reglas del juego puede
representar de hecho, un elemento de estabilidad, un elemento de
“predicibilidad en un ambiente marcado por la falta de certeza”. La
Constitución juega el papel de órgano contralor de relaciones políticas
inestables y altamente emocionales. Por eso debe alimentarse lo que
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los alemanes llaman el “sentimiento constitucional”, que hace
referencia a su respeto, cumplimiento y veneración. Y en este
contexto deben cuidadosamente analizarse proyectos de reformas
posiblemente prematuras, innecesarias e inconvenientes, que
pongan en peligro la continuidad del régimen político democrático que
se persigue.
Nuestro constitucionalismo en materia de derechos humanos
es muy rico en normas programáticas. Más de la mitad del texto se
orienta hacia esa temática. No debe preocuparnos su nominalismo
relativo, porque sus valores, sus principios y sus normas, son ideales
por los cuales debemos luchar incansable e irreductiblemente. Y
porque la tesis central que subyace a todos los documentos
constitucionales , es la democracia y la justicia social. Y en este
período de desconcierto, debemos subrayar esta tesis y aferrarnos a
ella.
Pero no debemos ignorar la realidad. Si bien se ha avanzado
desde los años de la emancipación hasta el momento en muchos
campos, las violaciones a la Constitución y al Estado de Derecho, se
dan todos los días, con diverso grado de gravedad. La vigilancia y el
esfuerzo debe ser permanente. De otra manera las Constituciones
serían los instrumentos para que todos los actores supieran cuales
son sus derechos y cuales sus deberes, pero también la referencia
para violarlos e incumplirlos. Regresaríamos a un círculo histórico
vicioso, que se inició con la promulgación de las Leyes de Indias y
que era dirigido por un viejo y terrorífico principio que afirmaba “se
acta pero no se cumple”.
En Centroamérica, las décadas pasadas no fueron décadas
perdidas, al menos desde el punto de vista constitucional. Se inició
en ellas, el período de transiciones de regímenes autoritarios a
regimenes democráticos, que surgen como democracias formales.
Fue un período de gran riqueza institucional. En todos nuestros
países y en Guatemala especialmente, se dio fin al régimen de
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exclusión política de larga data se modernizó el entramado
constitucional, se produjeron importantes reformas constitucionales y
se dictaron importantes leyes de garantías constitucionales de
excelente factura.
Y en esa línea, se promulga la Constitución vigente de 1895,
que con razón ha sido calificada por algunos constituyentes como una
Constitución humanista, porque mas de la mitad del texto se dedica
al tratamiento extensivo de los derechos, formulando un catálogo
muy amplio y porque dedica un capítulo especial a las Garantías
Constitucionales y a la Defensa del Orden Constitucional.
La obsesión por los derechos humanos constituye su
preocupación central, que aparece en su propio Preámbulo en el que
se expresa su “formula política.
Este conjunto de valores, principios y normas, constituyen el
“techo ideológico” según la expresión de Pablo Lucas Verdú, que
orienta y debe dirigir el comportamiento del Estado, de sus
funcionarios, de la colectividad y de las personas; fundamenta el
régimen político; vincula todos los poderes y fija criterios para la
adecuada interpretación y aplicación de la Constitución. Promover la
realización de estos valores, principios y normas, es la obligación que
surge del contexto de la ley fundamental. Y toda esta filosofía
constitucional se concreta en el excelente catálogo de derechos que la
Constitución reconoce y que constituye un todo armónico y
completo. Cualquier eventual intento de reforma debe respetar este
marco conceptual. Todos esos derechos como ha reconocido la
Asamblea General de las Naciones Unidas, son
interdependientes, ya que la real existencia y vigencia de cada uno,
requiere el reconocimiento de los demás. Y solo pueden existir
efectivamente cuando tenga vigencia un real Estado de Derecho,
“limitados en su ejercicio por los derechos de los demás y las
exigencias de la convivencia social, de acuerdo con pautas que
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resulten de la ley, dictadas en función del interés general, sin
discriminación de ninguna especie”.
La actual crisis de legitimidad de los organismo del Estado y de
generalizada degradación institucional, solo podrá ser superada si se
recurre a los valores expresados en la Constitución, para que a través
de ellos se logre el consenso necesario para enfrentar la instauración
de un efectivo Estado de Derecho que permita la construcción de un
nuevo orden político y social para Guatemala . En este sentido, la
adecuada divulgación de los valores nacionales que fundamentan el
Estado de Derecho y la primacía de la persona humana como sujeto y
fin del orden social, se hace impostergable para modificar actitudes y
lograr consensos entre los diversos sectores y grupos sociales y
evitar las posibilidades, desgraciadamente todavía presentes y
amenazantes, de un retorno al autoritarismo o un cercenamiento de
las decisiones políticas fundamentales democráticas, recogidas en la
Constitución . Deberíamos recordar a la Constitución de Weimar en
Alemania que ordenaba que se entregara un ejemplar de la
constitución a todos los graduados de la educación media o la
Constitución de Cádiz de 1812 que ordenó imprimir “catecismos
constitucionales”, para enseñar el contenido de la Constitución a
todos los escolares y habitantes, que debían conocerla de memoria.
Ante los problemas de legitimidad y gobernabilidad, debemos
volver los ojos a nuestra carta fundamental. El problema esencial de
la gobernabilidad, entendida como la facultad gubernamental de
adoptar decisiones oportunas y eficaces que cuenten con la
aceptación de la comunidad, estriba en la insensibilidad a la pobreza
y al atraso social, que no se pueden solucionar con reformas
constitucionales. La respuesta a esta insensibilidad, se traduce
primero en incredulidad y desencanto; pasa después a la deserción
de la participación y a la inseguridad general; y puede desembocar
en la anarquía y el desorden. El espacio de las instituciones puede
ser ocupado por la violencia sin dirección.
19
Ante una sociedad civil cada día mas inquieta e insatisfecha en
sus demandas y sin canales institucionales por donde transitar, debe
responderse con un Estado fuerte orgánicamente estructurado que
responda a sus exigencias, y a su función constitucional.
La constitución puede y debe ser el punto de referencia para
encontrar la concordia entre los guatemaltecos. Sus logros no son
acuerdos coyunturales entre políticos sino son conquistas logradas
en el desarrollo de la civilización y de nuestra accidentada historia
política, que debemos cumplir y preservar.
Defender y cumplir nuestra Constitución, es la obligación de
todos. Y en esta peligrosa coyuntura, hacer todos los esfuerzos por
rescatar una institucionalidad degradada y una honestidad
abandonada. Reformas que impliquen un “fraude constitucional”,
que impliquen sustituir el régimen político que hemos construido con
tanto esfuerzo por vericuetos fuera de los límites claros establecidos
para una reforma, debemos detenerlos.
Las Constituciones dictadas al finalizar la Segunda Guerra
Mundial, especialmente la alemana, la italiana y después la española,
que tanta influencia tuvo en la nuestra, expresamente reconocen el
nuevo concepto de estado social y democrático de derecho, el que le
da importancia especial a la participación de grupos sociales y
económicos en la vida política que se suman a la vida de los partidos
políticos y la ampliación del régimen de derechos.
A diferencia del Estado de Derecho del siglo diez y nueve,
significa la potenciación del poder del Estado a favor de la igualdad,
mas que de la propiedad y la libertad como en el primero. Tiende a
favorecer una intervención mayor en la vida económica para
favorecer el elevamiento el nivel de vida de la población, buscando
una igualdad real de los ciudadanos. Contrario al clásico Estado de
Derecho, que consagra especialmente prohibiciones para la acción del
Estado y se limita a proteger la libertad y la propiedad. Se amplia la
participación social y política a través de amplios y diversos
20
organismos de la sociedad civil, consumidores, empresarios ,
sindicatos, cooperativas, etcétera, fuera o dentro de los partidos
políticos. Se busca una democracia política pero también una
democracia social, lo que reconoce la constitución como pluralismo
político y pluralismo social.
III. EL PROYECTO PRO-REFORMA.
Se ha presentado un proyecto de reforma constitucional,
impulsado por un grupo de políticos de tendencia conservadora con
conocida participación política en los últimos años en Guatemala,
especialmente en los años anteriores del actual proceso de larga
transición que recorremos.
Sus puntos de vista se expresan con claridad. Se orienta,
como a luchar contra la pobreza y la criminalidad y señala que la
culpa la tiene el fracaso del sistema constitucional actual. Se remite
al primer proyecto constitucional que nuestro diputado llevó a las
Cortes de Cádiz y que se elaboró en 1810, y que recoge las
aspiraciones que en esa época se planteaban contra la monarquía
absoluta en busca de nuevo régimen constitucional liberal en el que
se reconocían los derechos individuales y la división de poderes,
elementos en su época muy progresistas, hoy enriquecidos
sustancialmente.
Muy explícitamente indican que “cada 4 años insistimos en
cambiar el piloto cuando el problema es el vehículo”, con lo que
claramente expresan su propósito de cambiar el régimen político-
constitucional vigente que hemos analizado anteriormente en su rico
desarrollo histórico republicano, que principia en el texto que citan y
que actualmente se expresa en la Constitución vigente de 1985. Si
se respetan los derechos individuales (solo ellos) que son la vida, la
propiedad y la certeza contractual, sostienen, surge
espontáneamente la economía de mercado la que consiste “en la
21
suma de todos los intercambios que ocurren libre y pacíficamente
todos los días”. Su objetivo indica, es “establecer un genuino Estado
de Derecho mediante una reforma a la Constitución por enmienda,
sin convocar a una Asamblea Constituyente” para resolver los
principales problemas del país. La falta de protección de los derechos
individuales, seguridad de las personas, para sus bienes y para sus
contratos. Nadie discute que el interés general priva sobre el interés
particular, apuntan, pero “no priva sobe el derecho individual, porque
es de interés general que se respeten los derechos individuales”
haciendo caso omiso de todos los demás derechos que como hemos
apuntado el derecho constitucional en el mundo ha agregado a los
individuales y que como Naciones Unidas ha reconocido los derechos
humanos tienen carácter progresivo permanente.
Sobre este primer aspecto debemos considerar que las
reformas constitucionales tienen la finalidad de mantener la
continuidad del orden jurídico y tienen límites implícitos que no
pueden sobrepasar. Y que la lucha contra la pobreza y la
inseguridad, no se resuelven con reformas constitucionales sino con
reformas de las practicas políticas . La estabilidad de las
Constituciones colabora en un régimen de equilibrio necesario para
una buena gobernabilidad. Es pertinente recordar una lucida y
reciente afirmación del constitucionalista Luis Cea Egaña, Presidente
del Tribunal Constitucional de Chile, que indica que a la
“inestabilidad de las instituciones políticas y socio-económicas se
replica con el síndrome del reformismo constitucional
latinoamericano… es una mentalidad ilusa, algo cínica, confiada en
que basta dictar normas jurídicas para erradicar envilecimientos,
corregir costumbres, forjar individuos virtuosos o lograr el desarrollo
humano auténtico” (“imagen del Juez y de la Justicia Constitucional
en América Latina”)
En el proyecto Pro-reforma se propone la modificación en su
estructura y funciones del poder legislativo. Según nuestra
22
constitución, la potestad legislativa corresponde al Congreso
integrado por diputados electos directamente por el pueblo en
sufragio universal por el sistema de lista nacional y distritos
electorales; la ley establecerá el número de diputados que
corresponde a cada distrito en proporción a la población y el que
corresponda por lista nacional (Arto.57) y su función esencial consiste
en “decretar, reformar y derogar las leyes” (Arto.171 inciso a.). En
los ordenamientos jurídicos latinoamericanos y en el de Guatemala,
de acuerdo con los principios del derecho constitucional “la ley, en
principio, se define por un criterio estrictamente formal, según el cual
la podemos concebir como el acto normativo dictado por la Asamblea
Legislativa en el ejercicio de la función legislativa, que requiere
sanción posterior del Poder Ejecutivo” (Rubén Hernández, El
Derecho de la Constitución). El conjunto de leyes constituye la
Legislación de un país. En el proyecto se establecen dos Cámaras, un
sistema bicameral integrado por un Senado y una Cámara de
Diputados. Se formula una imprecisa diferencia entre Ley (con
mayúscula) y Decretos legislativos. Cada una de estas Cámaras
tendría sus propias competencia y podrían actuar juntas en algunos
casos, debiendo resolver la Corte Suprema de Justicia los eventuales
conflictos de competencia. El Senado sería el competente para
promulgar la Ley y la Cámara de Diputados de “conformar” (sin
precisar el contenido de esta palabra) la Legislación. El Senado
estaría integrado por 45 Senadores de entre cincuenta y sesenta y
cinco años de edad, que durarían en su cargo quince años y no
podrían ser reelectos siendo electos por sus coetáneos, es decir los
de su misma edad. Aunque no precisa detalles sobre la elección se
puede entender que el primer Senado sería elegido después de la
convocatoria que haría el Tribunal Supremo Electoral utilizando un
“sistema de rondas instantáneas” entre los candidatos que propongan
ciudadanos comprendidos entre cincuenta y sesenta y cinco años, la
misma edad de ellos. Con excepción de esta primera vez, los
23
ciudadanos que cumplen cincuenta años designarán por elección a
tres miembros de su generación, es decir que tengan su misma edad,
para que sustituyan a las que al cumplir sesenta y cinco terminen su
período. Así la sociedad estaría siempre representada en el Senado
por tres senadores, por cada una de las generaciones entre los
cincuenta y los sesenta y cinco años. Cada año habría elecciones de
tres senadores, pero solamente podrían votar los ciudadanos que
tengan cincuenta años ese año. Así , todos los ciudadanos tendrían
oportunidad de elegir una sola vez en la vida a tres Senadores,
también sus coetáneos de cincuenta años. Serían postulados, no por
los partidos políticos, sino por comités cívicos y organizaciones
cívicas.
El Senado dictaría la Ley que deberá cumplir requisitos de
generalidad, abstracción, irrevocabilidad, certeza, igualdad y justicia.
En otra parte del proyecto se dice que “se entiende por Ley cualquier
norma que regule relaciones entre particulares, entre particulares y el
Estado, cuando este actúe dentro de la esfera del derecho privado y
las normas del sistema tributario”. Además le atribuye nada menos
que la facultad de “reformar, derogar y subrogar” las leyes
constitucionales dictadas por la Asamblea Nacional Constituyente y
según el caso “emitir la Ley sobre las materias que ellas regulan”, es
decir, la Ley de Emisión del Pensamiento, la Ley de Orden Público, la
Ley Electoral y la Ley del Habeas Corpus, Amparo y de
Constitucionalidad. La Cámara de Diputados muy limitada, tiene la
función según el proyecto , de “emitir decretos legislativos sobre las
materias que ellos regulan”. En otro artículo propone una jerarquía
de normas que sería así: La Constitución, los tratados sobre
derechos humanos, las leyes constitucionales, las leyes del Senado,
los tratados generales, los decretos legislativos de la Cámara de
Diputados, y las disposiciones gubernativas y reglamentarias.
El principal impulsor de esta propuesta, Manuel Ayau Cordón ,
trata de aclarar varios aspectos y afirma lo que es muy importante
24
para entender el proyecto. La intención afirma es que “la Cámara de
Diputados tenga en su mira las próximas elecciones y el Senado, las
próximas generaciones… el Senado no administra el país; eso
corresponde a la Cámara de Diputados”; lo que significa que la
administración, que corresponde en los regímenes constitucionales
presidencialistas al Ejecutivo, se le encarga a los Diputados, lo que
altera el sistema constitucional vigente en todos los países del
mundo y altera el principio de la división de poderes. Además,
defiende el aumento de la edad para todos los cargos. El proyecto
promueve, una especie de gerontocracia. El Senado, afirma, “con 45
senadores, tres de cada edad entre 50 y 65 años, electos así: cada
año los ciudadanos que cumplen 50 designaran a tres senadores de
su misma edad…. las elecciones anuales serían simples y sin mayor
gasto, debido al reducido número de electores, y el Senado siempre
estaría integrado por las generaciones de ciudadanos relevando
anualmente a tres de 65 años por tres de 50”. Estaríamos en un
período electoral permanente, aunque con limitada participación
ciudadana. El derecho de elegir y ser electo que según la
Constitución se adquiere con la mayoría de edad, se limitaría a los
ciudadanos de 50 años, para elegir senadores. En una población
como la de Guatemala, esencialmente joven, se discriminaría a una
gran parte de ésta. De acuerdo con el Censo de población de 2002,
los habitantes de 50 años serían cerca de 180.000 lo que significa
una grave restricción a los derechos de ciudadanía, ya que se estima
que en el país 70% de la población es menor de 50 años y el 89% es
menor de 50, la participación sería una evidente minoría
discriminando a los jóvenes y a la mayoría de la población. Los
candidatos serán personas, dice Ayau,”…que han llegado a merecer el
respeto y la confianza de sus pares por su hoja de vida, por su
demostrada honorabilidad y buen juicio a lo largo de años, por eso la
edad de 50 años”, (Un Senado, Prensa Libre, 7 de junio de 2009).
25
En lo que respecta al organismo Judicial, además de aumentar
la edad de los funcionarios, se crean cargos con carácter vitalicio, lo
que podría ser conveniente, pero en el actual estado del servicio,
debería analizarse cuidadosamente y establecer posiblemente
reformas legales parciales a efecto de llegar en su momento a ese
objetivo. Las designaciones, de funcionarios importantes estaría a
cargo del Senado.
En cuanto al Organismo Ejecutivo se ve limitado fuertemente
igual que el Congreso de los Diputados. Se establece la revocatoria
del mandato al término de dos años. Si la revocatoria es favorecida
al termino del mandato con un número mayor de votos con que los
mandatarios fueron electos, tendrán que renunciar inmediatamente,
caso en el cual el Presidente del senado ocuparía el cargo de
Presidente en vez del Vicepresidente. Existen en Pro-reforma, otras
propuestas “menores”, entre las cuales podemos señalar las
propuestas sobre el régimen electoral, en el que se reduce el número
de diputados al Congreso, se suprime la lista nacional (que dentro del
modelo del doble voto simultaneo del régimen electoral alemán que
sirvió de modelo, fortalece al régimen de partidos), se prohíben
reelecciones y se proponen otras disposiciones orientadas a debilitar
el régimen de partidos, y debilitar aún más al Congreso de los
Diputados: todo lo cual por otra parte podría hacerse con una
reforma a la Ley Electoral y no a la Constitución. La supresión del
veto presidencial a ley del Senado orientado a fortalecer a
esta superinstitución . La limitación del régimen de antejuicios a
parlamentarios y funcionarios, mecanismo de protección de la función
pública. Debilitamiento del Poder Ejecutivo; el Presidente y
Vicepresidente podrían ser destituidos con base en conceptos
indeterminados que no dice quien califica, como si demuestran
incompetencia, se extralimitan en el ejercicio de sus funciones, se
entrometen en la actividad de los otros organismo del Estado o
cometen actos de corrupción. Limitación al principio del sufragio
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universal y el derecho de elegir y ser electo, trabajosamente logrado
a lo largo de nuestra vida republicana. (Jorge Mario García
Laguardia, Derechos políticos, sufragio y democracia.)
En general, se puede concluir que el proyecto de reforma se
dirige a cambiar en forma total el sistema político-constitucional que
existe en el país y que hemos construido a lo largo de nuestra
Historia independiente, construcción que se inicia con el Proyecto
Constitucional que nuestro diputado llevó a Cádiz en 1810, proyecto
en el que se apoyan los autores del proyecto de reforma, proceso
constitucional que se desarrolla trabajosamente hasta la Constitución
vigente de 1985. Este aspecto es clave para nuestras consideraciones
finales.
El Proyecto Pro-Reforma tiene una fuente de la cual se
extraen las ideas sin gran modificación. Son tres libros que se
unificaron en uno, con el nombre de Derecho, Legislación y
Libertad publicado en Guatemala por la Universidad Francisco
Marroquín , en 2006, y que sus primeras ediciones en español por
partes se hicieron en 1978, 1979 y 1982 por Unión Editorial en
España. Su autor uno de los teóricos más importantes del
neoliberalismo en el mundo, el profesor Friedrich Hayek.
Hayek -1899-1992- escribe el libro en el período en que el
neoliberalismo en Europa y en el mundo estaba en ascenso y
reconocimiento muy amplio. Su esquema fue formulado para un
sistema parlamentario y un sistema jurídico especial distinto al
sistema continental y al latinoamericano. Por eso en su libro es
terminante al señalar lo que aquí hasta el momento hemos
considerado, Hayek , hace su análisis sobre la base de la reforma del
sistema parlamentario y dice textual y terminantemente;
“Suponiendo que pueda trazarse una línea divisoria entre ambos tipos
de normas que hoy conocemos con el nombre de “ley”, su significado
resultaría mas claro si describimos con suficiente precisión un modelo
constitucional que garantice una autentica separación de poderes
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entre dos organismos representativos diferentes, de tal suerte que
dictar leyes en sentido estricto y gobernar en sentido propio se
realizaran desde luego democráticamente, pero por dos organismos
distintos y recíprocamente independientes. Mi objetivo no es
proponer un esquema institucional de aplicación inmediata. Tampoco
es proponer que algún país con una tradición propia ya establecida
tenga que sustituir su propia Constitución por otra redactada en los
términos que aquí sugiero Op. Cit. , p. 475.
Este es nuestro caso. Nuestra tradición de régimen
constitucional no parlamentario y de larga data, es diferente
totalmente y cualquier reforma, si fuere conveniente, debe realizarse
después de consultas extensivas y cuidadosas teniendo en cuenta
nuestra rica tradición y la coyuntura en que se realice.
IV. CONCLUSIONES.
La doctrina francesa de derecho constitucional ha estudiado
dos tipos de fenómenos. La del “falseamiento de la Constitución “,
cuando es interpretada en un sentido contrario a sus orientaciones, lo
que se produce en varios países cuando los Tribunales encargados
de su interpretación son integrados en forma no adecuada y sus
titulares responden a intereses extraños a su función. Y la del
“fraude constitucional”, que hace referencia a reformas
constitucionales que utilizando los procedimientos establecidos
pretenden cambiar el régimen político sin las consultas y el
procedimiento convenientes. Y aquí es donde los límites implícitos de
la reforma constitucional tienen preeminencia. No se puede, por
caminos equívocos, tratar de sustituir un régimen político sin consulta
con la voluntad popular. Para hacerlo, es indispensable analizar la
necesidad o no de una reforma y los términos de la misma,. en forma
cuidadosa y con la mayor participación popular de todos los sectores.
El constitucionalista Miguel Carbonell afirma correctamente, que con
28
ese procedimiento “puede caerse fácilmente en lo que se ha llamado
el “fraude constitucional” o el “falseamiento de la Constitución”, al
tratar de revestir jurídicamente lo que en realidad no es mas que la
instauración de un régimen político distinto. Toda constitución, por el
contrario, debe estar comprometida con algunos valores “mínimos “
que debe proteger de manera inexorable, sin que sea admisible en el
texto constitucional una “indiferencia valorativa o ideológica”. De
otra forma, la Constitución no pasa de ser un recipiente vacío que
puede rellenarse con cualquier contenido”, (Miguel Carbonell,
Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en
México; también ver Javier Ximenez Campo, Algunos problemas
de interpretación en torno al título X de la Constitución:
Ignacio de Otto, Razón práctica y normas; y Alf Ross, Sobre el
derecho y la justicia. Hitler utilizó ese procedimiento para
terminar con la Constitución de Weimar.
El Congreso de la República no debe aprobar la reforma
propuesta con base en los artículos 280 y 281 de la Constitución.
Es conveniente involucrar a los diferentes sectores académicos y
de otra índole, en la discusión del tema, para establecer si es
necesaria la reforma y en su caso los términos de la misma.
.
