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Dott. Simone SplendianiDipartimento di Studi Aziendali e Giuridici
(Di.S.A.G.)
Marketing e Management del Turismo,
T. Pencarelli (a cura di), cap. 9
Evoluzione storica della legislazione turistica
La “Prima Legge Quadro” del 1983
La “Seconda Legge Quadro” del 2001 e la riforma
del Titolo V della Costituzione
La Pubblica Amministrazione e il turismo
La tutela del consumatore/turista
Protezione della Privacy
Contratto di viaggio
Le Agenzie di Viaggio
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1. Fino agli anni Cinquanta: il controllo
2. Anni Settanta: le responsabilità
3. Anni Ottanta: il sistema
4. Oggi: le autonomie
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Il turismo costituiva un interesse per pochi
La normativa puntava sul controllo dei
viaggiatori e sulle imprese che organizzavano
i loro spostamenti
Approccio tipico di un regime autoritario
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Testo Unico di Pubblica Sicurezza (Regio
decreto 18 giugno 1931, n.773)
Non regolamenta specificatamente il settore
turistico ma disciplina le autorizzazioni di PS per
lo svolgimento di numerose attività commerciali,
anche strutture ricettive
La Legge 135/2001 inserisce molte
semplificazioni, ma gran parte dei controlli è
ancora in vigore
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Legge 23 novembre 1936, n. 2523
Vincoli e regole all‟attività di produzione e vendita
dei servizi turistici che ancora esistono
Obbligo per le agenzie di viaggio di autorizzazione,
direttore tecnico abilitato e di operare in
condizioni regolamentate
Divisione delle AdV in 3 categorie:
Categoria A, autorizzate a svolgere tutte le operazioni
tipiche;
Categoria B, uffici turistici che operavano sul piano
locale;
Categoria C, uffici di navigazione autorizzati a vendere
biglietteria
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Obiettivo: regolamentare i diritti e i doveri
degli operatori di un settore in crescita
Convenzione internazionale relativa ai
contratti di viaggio (Legge 27 dicembre 1977,
n.1084)
Regola i rapporti tra viaggiatori e operatori
Normativa ancora in vigore, integrata con la
direttiva UE n.314 del 13 giugno 1990
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Legge 10 giugno 1978 n.110
Ratifica della Convenzione europea degli
albergatori firmata a Parigi il 17 dicembre 1962
Introduzione nel codice civile di norme
(dall‟art.1783 al 1786) che riguardano la
responsabilità degli albergatori sulle proprietà
dei clienti
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Legge 17 maggio 1983 n.217 "Legge quadro
per il turismo e interventi per il
potenziamento e la qualificazione
dell'offerta turistica"
Tappa di fondamentale importanza nel percorso
della legislazione turistica in Italia. Nonostante
sia stata abrogata, molti dei suoi contenuti
principali sono stati all‟epoca acquisiti dalle
legislazioni regionali e ancora mantenuti,
costituendo, ancora oggi, un punto di
riferimento.
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Nella prima parte della legge sono contenuti alcuni principi generali che dovevano costituire il “quadro” entro il quale le Regioni potevano muoversi nella loro autonomia legislativa: l’organizzazione locale del turismo (Art.4),
articolata in ATP (Aziende di promozione turistica) e IAT (Uffici di Informazione e Accoglienza Turistica), sotto il controllo delle Regioni;
le strutture ricettive (Artt. 6 e 7), suddivise in categorie e con requisiti di base da rispettare su tutto il territorio nazionale;
le agenzie di viaggio (Art. 9);
le associazioni senza scopo di lucro (Art. 10);
le professioni turistiche (Art. 11).
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Art.4 – Organizzazione turistica regionale
Per l'espletamento delle attività di promozione e
propaganda delle risorse turistiche locali, di
informazione e di accoglienza, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano provvedono
alla costituzione di "aziende di promozione
turistica" (APT), quali organismi tecnico-operativi e
strumentali muniti di autonomia amministrativa e
di gestione.
[…]
Le aziende provvedono, previo nulla-osta della
regione, ad istituire uffici di informazione e di
accoglienza turistica denominati IAT.
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Art.5 – L‟impresa turistica Sono imprese turistiche quelle che svolgono
attività di gestione di strutture ricettive e annessi servizi turistici.
Escluse le imprese turistiche che non offrono ospitalità (es. ristoranti).
Volontariamente esclusa dalla definizione di impresa turistica, anche l‟agenzia viaggi e turismo, per la quale la legge quadro riservava l‟art. 9
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Art.6 – Strutture ricettive Definisce le varie tipologie di strutture ricettive
descrivendo quelle che erano le più consolidate al momento della emanazione della normativa e lasciando, contemporaneamente, la possibilità alle regioni “di individuare e disciplinare altre strutture destinate alla ricettività turistica”
Nell‟individuare 12 tipi di strutture ricettive pone una prima distinzione tra strutture alberghiere(alberghi, motel, villaggi - alberghi, residenze turistico-alberghiere) e strutture ricettive extralberghiere (esercizi di affittacamere, case e appartamenti per vacanze, case per ferie, ostelli per la gioventù, rifugi alpini, alloggi agrituristici e all‟aria aperta come campeggi e villaggi turistici)
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Art.7 – Classificazione strutture ricettive La legge individua i requisiti minimi necessari alle
strutture ricettive per essere qualificate come tali, lasciando poi alle Regioni l‟onere di fissare i criteri per la classificazione, tenendo conto “delle dimensioni e dei requisiti strutturali dei servizi offerti e della qualifica degli addetti”.
Le Regioni devono fissare i criteri per assegnare le stelle; attribuendo un punteggio ad ogni servizio che l‟albergo offre. La somma dei punteggi, derivante dall‟offerta di più servizi (televisione in camera, bagno per ogni camera, piscina, portiere di notte, ecc.), permette di attribuire all‟albergo da 1 a 5 stelle.
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Art.9 – Agenzie di viaggio “imprese che esercitano attività di produzione,
organizzazione di viaggi e soggiorni, intermediazione nei predetti servizi o anche entrambe le attività, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza ai turisti”.
Già il Regio Decreto 23 novembre 1936 n.2523 imponeva una rigida regolamentazione a controllo delle agenzie di viaggio, la cui attività era subordinata al rilascio di una specifica licenza che valutasse non solo l‟idoneità tecnica dei locali e della strumentazione, ma anche quella del titolare o di un suo direttore. In quella norma nasce la figura del direttore tecnico, tutt‟ora obbligatoria in ogni agenzia seppur senza compiti specifici.
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Legge 135/2001 e riforma del Titolo V della Costituzione (Legge cost 18 ottobre 2001 n. 3)
Il nuovo articolo 117 della Costituzione ridisegna la struttura precedente che prevedeva 19 ambiti nei quali le Regioni potevano legiferare con il limite dei rispetto dei “principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”, oltre che dell‟interesse nazionale e di quello delle altre Regioni.
Ora la potestà legislativa delle Regioni è sottoposta a soli tre limiti: il “rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall‟ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”; l‟esclusione da 17 materie su cui lo Stato mantiene la competenza (ad
esempio difesa, legge elettorale, ecc.); le materie oggetto di legislazione concorrente, per le quali rimane il
vincolo per le Regioni che legiferano di rispettare i principi fondamentali definiti dallo Stato (esempi sono la tutela e la sicurezza sul lavoro, l‟istruzione, ecc.).
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Legge 135/2001 e riforma del Titolo V della Costituzione (Legge cost 18 ottobre 2001 n. 3)
Il turismo, dunque, non essendo esplicitamente citato né tra le materie di competenza dello Stato né tra quelle in concorrenza Stato Regioni, diviene di esclusivacompetenza delle Regioni.
Tuttavia, essendo il quadro legislativo sul turismo assai complesso e non omogeneo, permangono diversi aspetti su cui la competenza risulta essere dello Stato o in concorrenza con le Regioni, ovvero; la disciplina delle imprese, quella fiscale e delle professioni
turistiche; la tutela dei consumatori; la libertà di circolazione e di espatrio; la salute e il benessere fisico; la tutela dei beni culturali e paesaggistici; la tutela ambientale.
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Dalle linee guida alle linee di armonizzazione L‟art.11 prevedeva che per abrogare la legge
dell‟83 dovessero essere emanate delle linee guida che, inizialmente, avrebbero rappresentato il quadro statale di riferimento. Tuttavia, tali disposizioni sarebbero state illegittime a seguito della riforma dell‟autonomia legislativa concessa alle Regioni dalla riforma costituzionale. Per uscire da tale situazione che rischiava di ingessare la legislazione, si sono sostituite alle “linee guida” le cosiddette “linee di armonizzazione”, ovvero accordi tra le Regioni sugli stessi punti che avevano costituito le linee guida.
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Dalle linee guida alle linee di armonizzazione L‟accordo sui punti previsti avvenne solo parzialmente e
nonostante ciò fu emesso un Decreto PCM (13 settembre 2002) previsto dall‟art.2 della legge del 2001, in cui erano riportati i pochi punti su cui si era trovato l‟accordo e si rinviava a successivi accordi. Il primo elemento di accordo fra le Regioni (punto a, comma 4 art.2 legge
135/2001) riguarda le “terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi di informazione e di accoglienza ai turisti”.” Gli uffici di informazione e accoglienza turistica hanno denominazione unica di IAT e sono contrassegnati all‟esterno da tale marchio, comune su tutto il territorio nazionale”. L‟accordo, però, non dice nulla sulle competenze degli IAT, in particolare non dice se tali uffici possono vendere servizi turistici, attività, di norma, esclusiva delle agenzie di viaggio.
Il secondo punto oggetto dell‟accordo (punto b, comma 4 art.2 legge 135/2001) riguarda l‟”individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle attività di accoglienza non convenzionali”. Vengono individuate 6 tipologie:
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Punti rinviati a successivi accordic) i criteri e le modalita' dell'esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese
turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di standard omogenei ed uniformi;
d) gli standard minimi di qualita' delle camere di albergo e delle unita' abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale;
e) gli standard minimi di qualita' dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive;
f) per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attivita'similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'Unione europea;
g) i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di profili omogenei ed uniformi, con particolare riferimento alle nuove professionalita' emergenti nel settore;
h) i requisiti e gli standard minimi delle attivita' ricettive gestite senza scopo di lucro;
i) i requisiti e gli standard minimi delle attivita' di accoglienza non convenzionale;
j) i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per attivita' turistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonche' di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attivita' imprenditoriali, assicurando comunque l'invarianza di gettito per lo Stato;
k) gli standard minimi di qualita' dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico;
l) i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche.
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C) i criteri e le modalita' dell'esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di standardomogenei ed uniformi
D.P.C.M. 21 ottobre 2008 “Definizione delle tipologie dei servizi forniti dalle imprese turistiche nell‟ambito dell‟armonizzazione della classificazione alberghiera”
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Capo I – Principi, competenze e strutture Art.5 – Sistemi Turistici Locali
1) “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate.
2) Gli enti locali o soggetti privati, singoli o associati, promuovono i sistemi turistici locali attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di categoria che concorrono alla formazione dell'offerta turistica, nonche' con i soggetti pubblici e privati interessati.
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Capo I – Principi, competenze e strutture Art.5 – Sistemi Turistici Locali
3) Le regioni provvedono a riconoscere i sistemi turistici locali di cui al presente articolo.
4) Le Regioni definiscono le modalita' e la misura del finanziamento dei progetti di sviluppo dei sistemi turistici locali, predisposti da soggetti pubblici o privati, in forma singola o associata, che perseguono, in particolare, le seguenti finalita„:1) sostenere attivita' e processi di aggregazione e di integrazione tra le imprese turistiche,
anche in forma cooperativa, consortile e di affiliazione;
2) attuare interventi intersettoriali ed infrastrutturali necessari alla qualificazione dell'offerta turistica e alla riqualificazione urbana e territoriale delle localita' ad alta intensita' di insediamenti turistico-ricettivi;
3) sostenere l'innovazione tecnologica degli uffici di informazione e di accoglienza ai turisti, con particolare riguardo alla promozione degli standard dei servizi al turista, di cui all'articolo 2, comma 4, lettera a);
4) sostenere la riqualificazione delle imprese turistiche, con priorita' per gli adeguamenti dovuti a normative di sicurezza, per la classificazione e la standardizzazione dei servizi turistici, con particolare riferimento allo sviluppo di marchi di qualita', di certificazione ecologica e di qualita', e di club di prodotto, nonche' alla tutela dell'immagine del prodotto turistico locale;
5) promuovere il marketing telematico dei progetti turistici tipici, per l'ottimizzazione della relativa commercializzazione in Italia e all'estero.
5) Il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, nell'ambito delle disponibilita' assegnate dalla legge finanziaria al Fondo unico per gli incentivi alle imprese, provvede agli interventi di cofinanziamento a favore dei sistemi turistici locali per i progetti di sviluppo che prestino ambiti interregionali o sovraregionali.
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Capo II – Imprese e professioni turistiche Art.7 – Imprese turistiche e attività professionali Sono imprese turistiche quelle che esercitano attività
economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l'intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell'offerta turistica.
Definizione più ampia di quella dell‟83
Comprende anche le agenzie di viaggio Volontà di equipararla a quella industriale, con la
conseguente possibilità (comma 4) di poter accedere a tutte “le agevolazioni, contributi, sovvenzioni, incentivi, benefici” previsti per l‟industria, cosa di estrema importanza per lo sviluppo del settore turistico.
Per la classificazione l‟art. rimanda alle linee di armonizzazione
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Ministero del turismo (Maggio 2009)
coordinamento della politica nazionale di promozione del turismo e dell'immagine dell'Italia all'estero;
norme e principi generali per la disciplina del turismo mediante la individuazione dei «livelli essenziali delle prestazioni» relativi ai diritti degli utenti nel settore turistico (facendo salve le norme costituzionali)
fissazione, d'intesa con il competente Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, delle «norme generali» in materia di «istruzione turistica» e dei cosiddetti «livelli essenziali delle prestazioni» che le Università, le Istituzioni di livello universitario, nonché gli istituti professionali devono assicurare agli studenti affinché i titoli che rilasciano alla fine dei corsi (da istituire) siano in linea con le esigenze del mercato;
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La Conferenza Stato-Regioni
Sede della negoziazione politica tra
amministrazioni centrali e il sistema delle
autonomie regionali
Il turismo è una delle materie oggetto della
negoziazione
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Art. 2 Statuto, comma 1: «L‟Agenzia provvede alla promozione turistica internazionale dell‟Italia e delle sue realtà regionali, conformando la propria attività ai principi di efficienza, efficacia e di economicità»
«orientare l‟offerta turistica nella scelta dei mercati, sia tradizionali che emergenti, attraverso l‟elaborazione del Piano Nazionale promozionale triennale e dei relativi piani esecutivi annuali, da sottoporre all‟approvazione del Ministero vigilante, sentita, per i soli Piani triennali, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»
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Competenze (DPR 207/2006, art.2) Comma1:
a) Cura la promozione all‟estero dell‟immagine turistica unitaria italiana […] nonché la promozione integrata delle risorse turistiche delle Regioni;
b) Realizza le strategie promozionali a livello nazionale e internazionale e di informazione all‟estero e di sostegno alla commercializzazione dei prodotti turistici italiani […];
c) Svolge attività di consulenza e assistenza per lo Stato, per le Regioni e per altri organismi pubblici in materia di promozione di prodotti turistici […];
d) Organizza servizi di consulenza, assistenza e collaborazione in favore di soggetti pubblici e privati […] per promuovere e sviluppare processi indirizzati ad armonizzare i servizi di accoglienza e di informazione ai turisti […];
e) Attua forme di collaborazione con gli uffici della rete diplomatico-consolare del Ministero degli affari esteri.
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Competenze (DPR 207/2006, art.2)
Comma2: Per lo svolgimento delle funzioni di
cui al comma 1, l‟Agenzia elabora il Piano
nazionale promozionale triennale e i relativi
piani esecutivi annuali
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Capo II, articoli da 82 a 100. Limiti di applicazione: pacchetto turistico: Art.82: Le disposizioni del presente decreto si applicano
ai pacchetti turistici definiti dall‟art.84, venduti od offerti in vendita nel territorio nazionale dall‟organizzatore o dal venditore, di cui agli articoli 83.
Art.84: i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso, risultanti dalla prefissata combinazione di almeno due degli elementi di seguito indicati, venduti od offerti in vendita ad un prezzo forfetario, e di durata superiore alle 24 ore ovvero comprendente almeno una notte:
Trasporto, alloggio, servizi turistici non accessori al trasporto o all‟alloggio di cui all‟art.86, lettere i) e o), che costituiscano parte significativa del pacchetto turistico.
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Responsabilità venditore. Art.22 legge 1084 del 1977:”l‟intermediario
risponde di qualsiasi inosservanza che commette nell‟adempimento dei suoi obblighi, l‟inosservanza venendo stabilita considerando i doveri che competono ad un intermediario di viaggi diligente”.
Il decreto 206 prevede uno stretto legame fra le responsabilità dell‟organizzatore di viaggi e del venditore (sempre nel caso dei pacchetti turistici e non dei servizi isolati), pur riconoscendo le loro differenze. Per tutti i viaggi venduti esiste una responsabilità sussidiaria del venditore che rappresenta l‟interlocutore privilegiato del consumatore
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Responsabilità venditore. Art. 83 decreto 206: “Ai fini del presente decreto,
consumatore è l‟acquirente, il cessionario di un
pacchetto turistico o qualunque persona anche da
nominare, purché soddisfi a tutte le condizioni
richieste per la fruizione del servizio, per conto
della quale il contraente principale si impegna ad
acquistare senza remunerazione un pacchetto
turistico”.
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Contenuto del contratto e caparra (art. 86) Art. 86 decreto 206 fissa contenuto in modo chiaro.
Il 25% del prezzo va versato in anticipo e funge da caparra confirmatoria, quindi se il cliente rinuncia alla partenza la perde. Se però il viaggio viene annulla per colpa dell‟organizzatore ci sono 2 eventualità: L‟operatore rende il doppio dell‟anticipo; Il consumatore chiede un risarcimento dei danni.
Annullamento senza penali: Per forza maggiore; Per mancanza del numero minimo dei partecipanti (sul
contratto deve essere indicato entro quando notificare l‟annullamento).
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Informazione del consumatore (art. 87)
Obbligo per l‟operatore di informare il
consumatore su tutto:documenti e certificati;
dati sull‟itinerario; orari di partenza e dati
alberghi; possibilità di sottoscrivere
un‟assicurazione sulla mancata partenza o sul
rimpatrio per malattia. TUTTI I DISGUIDI
COLLEGATI CON LA MANCANZA DI QUESTE
INFORMAZIONI SONO IMPUTABILI
ALL‟OPERATORE
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Impossibilità del consumatore a partire
(art. 89)
Via d‟uscita nel caso il viaggiatore non abbia
stipulato assicurazione:
“Il consumatore può sostituire a sé un terzo che
soddisfi tutte le condizioni per la fruizione del
servizio, nei rapporti derivanti dal contratto, ove
comunichi per iscritto all‟organizzatore o al venditore,
entro e non oltre quattro giorni lavorativi prima della
partenza, di trovarsi nell‟impossibilità di usufruire del
pacchetto turistico e le generalità del cessionario.
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Modifica del prezzo (art. 90)
Solo se prevista dal contratto;
L‟aumento del prezzo deve essere causato dai
motivi espressamente previsti dall‟articolo 90:
Variazione costi del trasporto, del carburante, dei
diritti e tasse di atterraggio, sbarco ecc., del tasso di
cambio.
Se l‟aumento è di più del 10%, anche con
giuste motivazioni, il consumatore ha diritto di
recedere e riavere la somma versata.
La variazione va fatta prima dei 20 giorni dalla
partenza.
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Annullamento del viaggio per causa
dell‟operatorerisarcimento del danno:
Tranne che se annullato per mancato
raggiungimento del minimo dei partecipanti;
Il viaggio è stato annullato per cause di forza
maggiore.
È escluso l‟OVERBOOKING. In tal caso il
risarcimento dei danni è inevitabile.
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Risarcimento del danno
Patrimoniale: può essere espresso in termini
esatti e corrisponde alla eventuale maggior
spesa che il turista ha sostenuto per il servizio
che era inizialmente previsto;
Non patrimoniale: si aggiunge a quello
patrimoniale ed è valutato in via equitativa dal
giudice.
Dott. Simone SplendianiDipartimento di Studi Aziendali e Giuridici
(Di.S.A.G.)
Marketing e Management del Turismo,
T. Pencarelli (a cura di), cap. 9
