IL DIRITTO URBANISTICO

.DIRITTO URBANISTICODocente: Prof. Antonino LongoOrario di ricevimento: mer. 11-14Email: alongo@dau.unict.itLuogo di ricevimento: D.A.U., piano IIICorso di Laurea: Edile-ArchitetturaAnno di corso: ISemestre: INumero totale dei crediti: 5 cfu1.CONTENUTO DEL CORSO (testo Urbani)Parte I: principi, funzioni, soggetti.Nozioni generaliEvoluzione e fonti del diritto urbanisticoAttori pubblici e funzioni urbanisticheLa funzione di salvaguardiaLa funzione di disciplina sostanzialeParte II: la funzione precettivaVI. I procedimenti di pianificazione urbanistica e territoriale. Profili generaliVII. Gli strumenti urbanistici comunaliSezione I: il piano regolatore generaleSezione II: la funzione di gestioneSezione III: la riconversione urbanaVIII. Le convenzioni urbanisticheIX. La pianificazione sovracomunale e di coordinamento e gli interesse differenziatiX. La proprietXI. Le opere pubblicheXII. Lurbanistica consensuale.Parte III: Controllo dellattivit ediliziaXIV. La funzione sanzionatoria

2.CONTENUTO DEL CORSO (Testo Longo)Capitolo I La riforma del Titolo V della Costituzione rilancia la territorialit quale fattore unificante dei governiCapitolo II Il consenso interistituzionale e la pianificazione territorialeCapitolo III La tutela nazionale degli interessi territoriali sul piano collaborativo e sussidiarioCapitolo IV I percorsi di cooperazione territoriale in EuropaCapitolo V Limiti dei moduli concertativi nellordinamento italianoCapitolo VI La necessit ineludibile di una legge di principiCapitolo VII Alcune considerazioni finali3TESTI DI RIFERIMENTOURBANI P., CIVITARESE S., Diritto Urbanistico, Torino, Giappichelli, 2010.

LONGO A., Governo del territorio, Milano, Giuffr, 2009.

Slides, dispense ed altro materiale didattico saranno resi disponibili durante lo svolgimento delle lezioni4MODALITA DESAMEDurante lo svolgimento delle lezioni saranno raccolte le firme attestanti la presenza.Controappelli saranno effettuati per verificare leffettiva frequenza degli studenti.Saranno effettuate verifiche scritte o colloqui orali in itinere sulla preparazione conseguita dagli studenti frequentanti ad integrazione dellesame finale.Lesame finale consister in una prova orale5UOMO E DIRITTOUbi societas, ibi ius una locuzione latina che significa "dove c' una societ (civile), l vi il diritto". Ogni societ non pu che fondarsi sul diritto, non pu esservi alcuna societ (civile) che non avverta l'esigenza di regolamentarsi."Ubi homo, ibi societas. Ubi societas, ibi ius. Ergo ubi homo, ibi ius".Principio di origine romanistica che sta ad indicare come l'uomo abbisogni necessariamente di regole giuridiche per poter vivere. Difatti se l'uomo un "animale sociale" per usare una espressione di Aristotele, ossia necessariamente deve vivere con altri uomini e si relaziona costantemente con altri uomini. Per poter fare tutto questo necessaria la creazione di regole.

6DIRITTO NATURALE E DIRITTO POSITIVOIl termine diritto, nella sua pi nota accezione, identifica l'insieme ed il complesso sistematico delle norme che regolano la vita dei membri della comunit di riferimento.Due concetti del diritto: naturale e positivo.Una delle concezioni pi risalenti la c.d. teoria del diritto naturale, o giusnaturalismo. Tale teoria postula lesistenza di una serie di princpi eterni e immutabili, inscritti nella natura umana. Il diritto positivo (cio il diritto effettivamente vigente) non sarebbe altro che la traduzione in norme di quei princpi. Il metodo adottato dal legislatore , dunque, un metodo deduttivo: da princpi universali si ricavano (per deduzione) le norme particolari.7LE NORMEPer norma giuridica si intende la regola di condotta, dotata dei caratteri della generalit e dellastrattezza, avente la capacit di determinare, in maniera tendenzialmente stabile, l'ordinamento giuridico generale (ossia il diritto oggettivo). Una norma una proposizione volta a stabilire un comportamento condiviso secondo i valori presenti all'interno di un gruppo sociale. Essa finalizzata a regolare il comportamento dei singoli appartenenti al gruppo, per assicurare la sua sopravvivenza e perseguire i fini che lo stesso ritiene preminenti. La generalit consiste nella ripetuta applicabilit della stessa ogni qual volta si presentino le condizioni prescritte.Lastrattezza si riferisce al fatto che la norma giuridica non deve essere ricondotta ad un caso specifico, ma deve riferirsi ad un situazione astratta, ci per garantire l'applicabilit ad una molteplicit di casi concreti.8COATTIVITA DELLE NORME GIURIDICHELa norma giuridica viene assimilata ad un comando, che impone all'individuo un determinato comportamento. Il carattere "coattivo" della norma giuridica , dunque, imprescindibile. Questo elemento centrale della norma giuridica contribuisce, in modo determinante, a differenziarla da altri tipi di norme, come quelle morali o religiose, che appartengono ad una sfera non coattiva. L'individuo libero o meno di assecondare un comando religioso o morale. Pu sentirsi perfino obbligato a farlo ma tale obbligo non generalizzabile. Affini alle norme giuridiche vere e proprie possono considerarsi quelle deontologiche, che appartengono pi alla sfera morale, ma che, quando sono inserite in disciplinari di ordini professionali o di associazioni di produttori, possono prevedere anche sanzioni in caso di violazione.

9CARATTERISTICHE DELLE NORME GIURIDICHELe caratteristiche di una norma sono: la generalit, l'astrattezza, la novit, l'imperativit o coazione. A parte generalit ed astrattezza di cui si detto innanzi, la novit intesa nel senso che ogni norma viene emanata per regolare un comportamento che fino a ieri si riteneva che non dovesse essere regolato, oppure allo scopo di modificare un gi esistente regolamento di quel tale comportamento. L'imperativit (o coazione) consiste nel fatto che, accanto ad una norma che contiene un precetto, esiste una norma che prevede la sanzione. Gli atti o fatti da cui scaturiscono le norme giuridiche costituiscono le fonti del diritto, e, pi esattamente, le fonti di produzione normativa o normogenetiche.10FONTI DEL DIRITTOLe fonti del diritto si distinguono in fonti di cognizione e fonti di produzione.Per fonti di cognizione s'intende l'insieme dei documenti che fornisce la conoscibilit legale della norma e sono, quindi, documenti che raccolgono i testi delle norme giuridiche, come la Costituzione, la Gazzetta Ufficiale e i codici.Per fonti di produzione s'intendono gli atti e i fatti idonei a produrre norme giuridiche. Le fonti di produzione si distinguono, a loro volta, in fonti-atto e fonti-fatto.Per fonti-atto si intendono atti giuridici volontari imputabili a soggetti determinati ed implicano l'esercizio di un potere ad esso attribuito (atti normativi), mentre le fonti-fatto, pur non essendo riconducibili ad azioni volontarie, sono accettati dall'ordinamento nella loro oggettivit, fatto normativo" (si tratta, in altri termini, di meri fatti giuridici).11ATTI GIURIDICI L'atto giuridico un fatto giuridico consistente in un comportamento umano volontario. Per gli atti giuridici, quindi, rilevante l'imputazione ad un soggetto di diritto, che pu essere la persona fisica che ha voluto il loro accadimento o la persona giuridica per la quale detta persona fisica ha agito in qualit di organo. Sono esempi di atto giuridico: la promessa, il testamento, la sentenza, il contratto, l'atto amministrativo. Sono, altres, atti la legge, il regolamento e, in generale, tutti gli atti che sono fonti del diritto in quanto il loro effetto la produzione, modificazione o abrogazione di una norma giuridica (atti normativi).Essi possono essere recettizi, non recettizi, leciti, illeciti, unilaterali, bilaterali, plurilaterali, collegiali, pubblici, privati.

12 E FATTI GIURIDICICon il termine fatto giuridico si indica un avvenimento o una situazione prevista dalla fattispecie di una norma. Al verificarsi del fatto giuridico la norma ricollega il prodursi di un effetto giuridico, ossia la costituzione, modificazione o estinzione di un rapporto giuridico. Il fatto giuridico si distingue dal fatto naturalistico. Se un fatto naturalistico previsto nella fattispecie di una norma, esso diventa giuridicamente rilevante in seno all'ordinamento giuridico ed qualificabile come fatto giuridico. I fatti giuridici si possono inoltre distinguere in:meri fatti, se per l'ordinamento irrilevante la volont del loro accadimento, a prescindere che sia determinato da un'azione umana o da una forza della natura (ad esempio la morte di una persona, un evento meteorologico);atti giuridici, se, invece, per l'ordinamento rilevante la volont del loro accadimento, determinato da un'azione umana (ad esempio un testamento, una sentenza, un contratto)

13NORMA E LEGGELa norma non va in nessun caso confusa con la legge. Mentre la legge un atto, la norma la conseguenza di questo. La legge una delle fonti del diritto, la norma diritto. La norma un comando che si ricava dall'interpretazione delle fonti del diritto (ermeneutica: dottrina e giurisprudenza). Le norme sono solitamente desumibili da una formulazione linguistica scritta (costituzione, legge, regolamento...) al fine di conferire alla stessa un alto grado di certezza e durevolezza nel tempo.14Fonti di produzione nell'ordinamento italiano (ABROGABILITA E IRRETROATTIVITA)

Costituzione (sovraordinata a tutte le altre fonti)legge costituzionale*legge ordinariadecreto legislativodecreto leggereferendum abrogativoregolamentocontratto collettivo di lavoro*legge regionaleL'art. 117 della Costituzione, cosi come modificato dalla riforma del titolo V con l.3/2001, individua tre tipi di competenza legislativa:la competenza esclusiva dello Stato;la competenza ripartita tra Stato e Regioni (entrambe, nelle materie espressamente indicate);la competenza esclusiva delle Regioni, in tutte le materie non enumerate (principio di residualit).le leggi regionali sono completamente equiparate alle leggi statali o ordinarie, per tale motivo si collocano insieme con esse tra le fonti primarie subcostituzionali.

15FONTI-FATTILe fonti sopradette, sono cd. fonti-atti, vale a dire manifestazioni di volont espresse da un organo dello Stato o da altro ente a ci legittimato dalla Costituzione, che, di regola, sono formulate per iscritto. Nel nostro ordinamento sono, per, previste anche fonti-fatti, cio comportamenti oggettivi od atti di produzione esterni all'ordinamento che possono essere schematicamente sintetizzate in:consuetudinenorme di diritto internazionale generalmente riconosciuteaccordi internazionalifonti di ordinamenti stranieri richiamate nell'ordinamento

16FONTI INTERNAZIONALI L'ordinamento internazionale e quello interno convivono su piani paralleli, essendo espressione di distinti processi di integrazione politica. Perci, affinch le norme internazionali entrino a far parte dell'ordinamento interno, si deve verificare ci che si indica con il termine di "adattamento", che pu essere automatico o speciale.L'adattamento automatico o generale previsto dall'art. 10 della Costituzione, laddove dispone che l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute (cio le consuetudini internazionali).L'adattamento speciale, invece, impiegato per il diritto internazionale pattizio, pu consistere:Nel semplice ordine di esecuzione, che opera direttamente solo in relazione a trattati contenenti norme self-executing;nell'adattamento speciale ordinario, ossia in atti normativi interni necessari per dare esecuzione a norme internazionali che non siano self-executing. In seguito all'adattamento, le norme internazionali assumono, nell'ordinamento giuridico interno, la stessa posizione gerarchica delle fonti che lo operano

17 E IL DIRITTO DELLU.E.Una particolare posizione presenta, nel quadro del diritto internazionale, il diritto dell'Unione Europea, in quanto i Trattati e le fonti che ne derivano godono di una particolare copertura costituzionale (art. 11: l'Italia [...] consente, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni), in virt della quale presentano una particolare forza attiva, paragonabile a quella delle norme costituzionali, consistendo in una limitazione definitiva dei diritti sovrani dello Stato, e una resistenza passiva rinforzata, prevalendo, in virt della ripartizione di competenza operata dai Trattati, le norme comunitarie su quelle interne anche successive. Sono dette per questo motivo norme interposte in quanto si frappongono tra la Costituzione e le altre fonti primarie. La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha avallato la prassi per cui il diritto comunitario pu derogare anche leggi Costituzionali purch non siano norme fondamentali e immodificabili quali ad esempio diritti fondamentali, e democraticit dell'ordinamento italiano.

18

ORDINAMENTO GIURIDICOCon il termine ordinamento giuridico si intende sia una comunit organizzata in vista del perseguimento di uno scopo comune (quindi, in questo senso, si pu dire che lo Stato un ordinamento giuridico) sia l'insieme delle norme (il diritto positivo) che regolano la vita di questa comunit (in questo senso, quindi, si dir che lo Stato ha un ordinamento giuridico).Il diritto positivo il diritto vigente in un determinato ambito politico-territoriale in un determinato spazio di tempo, posto dal potere sovrano dello Stato mediante norme generali ed astratte contenute dalle leggi nonch da disposizioni concrete ed individuate di carattere "regolamentare-amministrativo.19

ORDINAMENTO ORIGINARIO E DERIVATOUn ordinamento giuridico pu essere originario oppure derivato. originario quando non deriva la sua sovranit da nessun altro ordinamento (ad esempio, lo Stato la Chiesa, la Comunit internazionale); invece derivato quando la sua sovranit non diretta e immediata, ma un riflesso della sovranit di un altro ordinamento (le Regioni italiane e lUnione europea sono entrambi ordinamenti giuridici derivati).La sovranit l'espressione della somma dei poteri di governo riconosciuta ad un soggetto di diritto pubblico internazionale. Tale istituto giuridico rappresenta uno degli elementi costitutivi dello Stato, assieme al territorio ed al popolo. La sovranit connota il potere supremo dello Stato nei rapporti internazionali e la sua essenziale indipendenza20STATOLo Stato un ordinamento giuridico politico, ovvero esercitante il potere sovrano su un determinato territorio e sui soggetti ad esso appartenenti. Esso comanda anche mediante l'uso della forza armata, della quale detiene il monopolio legale.Alla parola Stato afferiscono due concetti distinti:Stato-Comunit: popolo, stanziato su un territorio definito, che organizzato attorno ad un potere centrale (comunemente chiamato Stato-nazione"). Stato-apparato (o Stato-organizzazione): quel potere centrale sovrano, organizzato in possibili differenti modi, che detiene il monopolio della forza, e impone il rispetto di determinate norme nell'ambito di un territorio ben definito.

21STATO E NAZIONEUna nazione (dal latino natio: nascita") un complesso di persone che, avendo in comune caratteristiche quali la storia, la lingua, il territorio, la cultura, letnia, la politica, si identificano in una comune identit a cui sentono di appartenere legati da un sentimento di solidariet. questa coscienza di un'identit condivisa, questo sentimento di appartenenza a tale identit e di solidariet che li lega, diffusi a livello di massa e non solo tra ristrette cerchie di persone, che rende una comunit etnica, culturale, politica una nazione.Al fine di autodeterminare la propria esistenza, spesso la nazione aspira a diventare Stato, cio a darsi un ordinamento giuridico che ne affermi la sovranit. In tal caso si parler di Stato-nazione. Esistono nazioni senza Stato.

22STATO COME ENTE TERRITORIALElo Stato anche un ente territoriale, in quanto individuato da una porzione di territorio che soggetta alla sua sovranit.Lo Stato sovrano giacch superiore ad ogni altro soggetto entro i suoi confini. Per essere tale, la sovranit deve manifestarsi come "indipendenza" nei rapporti reciproci; per tale ragione, allora, lo Stato indipendente e sovrano; sovrano al suo interno, indipendente nei confronti degli altri Stati.Lo Stato esercita i seguenti poteri: la sovranit (esercitata attraverso i tre poteri pubblici legislativo, esecutivo e giudiziario) e il monopolio della forza affinch vi sia un fondamento obbligatorio.

23PRINCIPIO DELLA SEPARAZIONE DEI POTERILa separazione dei poteri uno dei principi fondamentali dello stato di diritto.Il concetto dello stato di diritto presuppone che l'agire dello Stato sia sempre vincolato e conforme alle leggi vigenti: dunque lo Stato sottopone se stesso al rispetto delle norme di diritto, e questo avviene tramite una Costituzione scritta (principio della civil law).La separazione dei poteri consiste nell'individuazione di tre funzioni pubbliche - legislazione, amministrazione e giurisdizione - e nell'attribuzione delle stesse a tre distinti poteri dello stato, intesi come organi o complessi di organi dello stato indipendenti dagli altri poteri.24I TRE POTERI DELLO STATONelle moderne democrazie:la funzione legislativa attribuita al parlamento, nonch eventualmente ai parlamenti degli stati federati o agli analoghi organi di altri enti territoriali dotati di autonomia legislativa, che costituiscono il potere legislativo;la funzione amministrativa attribuita agli organi che compongono il governo e, alle dipendenze di questo, la pubblica amministrazione, i quali costituiscono il potere esecutivo;la funzione giurisdizionale attribuita ai giudici che costituiscono il potere giudiziario.

25POTERE LEGISLATIVOIl potere legislativo uno dei tre poteri fondamentali attribuiti allo Stato.Negli stati contemporanei del potere legislativo titolare:il parlamento a livello nazionale;i parlamenti degli stati federati e nelle federazioni;eventuali organi, analoghi al parlamento, di regioni e altri enti territoriali ai quali riconosciuta autonomia legislativa. Detti organi producono le norme attraverso un atto che prende il nome di legge.

26POTERE ESECUTIVOIl potere esecutivo, generalmente posseduto da un'istituzione denominata governo", il potere di applicare le leggi, distinto dal potere legislativo, che il potere di fare le leggi e da quello giudiziario che il potere di giudicare, ed eventualmente punire, chi non rispetta le leggi. Il potere esecutivo esercitato da organi che eseguono le prescrizioni di legge e attuano in concreto le pubbliche finalit. I suoi compiti sono di:far rispettare l'ordine e la legge attraverso la gestione delle forze di polizia e dei penitenziari;condurre la politica estera dello Stato;dirigere le forze militari;dirigere i servizi pubblici e la pubblica amministrazione.

27POTERE GIUDIZIARIOIl potere giudiziario quel potere che, in quanto organo costituzionale, permette in via definitiva e autonoma di risolvere una controversia di natura civile, penale e amministrativa (secondo le diverse giurisdizioni) applicando la legge, nel rispetto del contraddittorio delle parti, trasparenza del procedimento e motivazione della decisione, da parte di un Giudice terzo.Questo procedimento si svolge in diversi uffici a seconda il grado di giudizio nellambito del quale il cittadino viene giudicato con la possibilit di impugnare le eventuali sentenze.28GIURISDIZIONE ORDINARIA Esistono due diverse giurisdizioni: una ordinaria e una speciale. Quella ordinaria si occupa di materie civile e penale. In ambito civile la controversia sorge tra soggetti privati che prendono il nome di "attore" (per colui che avvia la procedura) e "convenuto" (colui che si difende). In questo caso ci si rivolge in primo grado al Giudice di pace o al Tribunale, in secondo grado alla Corte d'Appello e in terzo grado (definitivo) alla Suprema Corte di Cassazione.29 E QUELLA SPECIALEPer quanto riguarda la giurisdizione speciale si divide in amministrativa, contabile e militare.La prima risolve controversie dove sono coinvolte le pubbliche amministrazioni (tutela degli interessi legittimi) e se ne occupa il giudice amministrativo, ovvero in primo grado il Tribunale Amministrativo Regionale e in secondo grado il Consiglio di Stato.La seconda risolve controversie sulla contabilit pubblica ed enti finanziari dallo Stato; se ne occupa il giudice contabile in primo grado la Corte dei Conti nella sezione regionale mentre, in secondo grado, nella sezione centrale.Infine, quella militare, si occupa dei reati commessi dalle forze armate.

30IL DIRITTO URBANISTICOSolo di recente il Diritto Urbanistico ha assunto una dignit disciplinare autonoma rispetto agli altri insegnamenti di materie giuridiche.Si tratta di una materia tipicamente interdisciplinare che seca trasversalmente numerosi campi disciplinari, sia tecnici sia giuridici.Esso afferisce, tuttavia, in misura largamente prevalente, al Diritto Amministrativo di cui costituisce un settore di estrema rilevanza non solo teorica, ma anche pratica.Il D.U. incide, peraltro, sui rapporti giuridici privati, sul regime giuridico del diritto di propriet dei beni immobili, si confronta costantemente con il diritto costituzionale anche di derivazione sovranazionale secondo quanto previsto dal novellato art. 117 Cost..E anche oggetto di studio del diritto penale laddove, come spesse, accade, le trasformazioni fisiche del suolo poste in essere in violazione della disciplina urbanistica, determinano feedback penalmente rilevanti.

31ELEMENTI DEFINITORIIl D.U. presenta contorni disciplinari di carattere estremamente incerto e mutevole nel tempo.In un periodo compreso fra la legge urbanistica generale (L. n. 1150/1942) e i primi anni Settanta si pensava che il D.U. coincidesse con la regolamentazione dellincremento edilizio e la definizione dellassetto urbano attraverso ladozione di determinati piani urbanistici (D.U. in senso stretto).Pi di recente il D.U. ha assunto connotati pi fluidi, afferendo alla disciplina degli usi del territorio e delle sue risorse al fine di preservarli da iniziative economiche incompatibili con gli obiettivi della tutela e della conservazione (D.U. in senso lato).Prescindendo dai problemi definitori il D.U. ha assistito ad una notevolissima proliferazione della legislazione statale e regionale riguardante la disciplina degli usi, delle trasformazioni e della tutela del territorio nei suoi vari elementi costitutivi (paesaggio, risorse naturali, infrastrutture, centri abitati) ed al conseguente incremento dellintervento della P.A. con vieppi ampi poteri di regolazione e controllo.32IL D.U. E I PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVOIl D.U. ritenuto una partizione del Diritto Amministrativo di cui mutua concetti e relativi istituti giuridici.E, pertanto, necessario individuare preliminarmente la natura giuridica della funzione amministrativa cercando di distinguerla dalla funzione legislativa e da quella giurisdizionale.Secondo la dottrina pi classica la funzione amministrativa coincide con la funzione esecutiva: rappresenterebbe attivit esecutiva della legge. Ci in scrupolosa applicazione del principio di separazione dei poteri secondo cui a ciascun potere deve necessariamente corrispondere una specifica funzione.1) Il potere legislativo, con il compito di fare le leggi e di creare il diritto oggettivo;2) Il potere esecutivo, con il compito di dare esecuzione alla previsione legislativa;3) il potere giudiziario, con il compito di garantire losservanza dellordinamento giuridico.33.In questottica la funzione amministrativa rappresenta la cura concreta dellinteresse pubblico in esecuzione di quanto previsto da una norma giuridica.La pi recente dottrina ha, peraltro, rilevato la mancata rispondenza di tale tradizionale tripartizione alla concreta realt delle cose, poich ciascuno dei poteri esercita di fatto funzioni che sarebbero proprie di altri poteri. Non solo.La stessa funzione amministrativa non potrebbe comunque essere relegata a mera esecuzione di leggi dovendo, invece, ritenersi riconducibile, pi in generale alla regolazione e disciplina di rapporti giuridici e comportamenti, alla predisposizione di strumenti finanziari, alla definizione dei poteri dei privati, alla pianificazione territoriale.FUNZIONE AMMINISTRATIVA identifica, pertanto, linsieme delle attivit svolte dagli apparati amministrativi dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche per la cura dellinteresse generale.34IL MOTIVOA differenza di quanto accade in genere nel diritto privato, lattivit posta in essere da unamministrazione ai fini del perseguimento di un determinato scopo risulta giuridicamente rilevante per lordinamento.Se una societ privata decide di far costruire un edificio da destinare a propria sede, ci che rileva semplicemente che la proposta di affidamento dellappalto sia effettuata da chi legittimato a rappresentare la societ e che tale proposta non sia viziata da errore, violenza o dolo. Quando, tuttavia, la stessa attivit viene posta in essere da unamministrazione pubblica assume rilevanza IL MOTIVO ossia linteresse pubblico per la tutela del quale si vuole procedere a tale realizzazione, se e a chi serve, chi sar il contraente e perch, quanto coster lopera pubblica, in quale luogo e perch localizzarvi ledificio.Tutta la relativa attivit sar, ovviamente, caratterizzata da una sequela di atti amministrativi.Il tratto connotativo dellattivit posta in essere dalla P.A. rappresentato dalla necessit che il suo operato sia controllabile e verificabile; esigenza di controllo che costituisce la ragione precipua della qualificazione dellattivit amministrativa come esercizio di una funzione.35TRIPARTIZIONE DELLA FUNZIONE AMMINISTRATIVALattivit amministrativa si distingue in tre funzioni principali:1) attiva;2) consultiva;3) di controllo.La prima lattivit finalizzata alla cura degli interessi pubblici attraverso lemanazione di atti o il compimento di azioni reali (ad es. lordine di demolizione) di un fabbricato;La seconda serve a consigliare lamministrazione sul modo migliore di curare linteresse pubblico e da luogo ai pareri;La terza volta a sindacare loperato delle amministrazioni pubbliche cui sono affidati i compiti di amministrazione attiva.Soltanto per gli atti di amministrazione attiva si utilizzer il termine di PROVVEDIMENTO (atto con cui si esprime la volont imperativa dellente).Gli altri atti verranno denominati semplicemente atti amministrativi poich strumentali, o collegati, allatto amministrativo provvedimento.36UFFICI, ORGANI, POTESTA, COMPETENZE E ATTRIBUZIONILelemento basilare dellarticolazione della P.A. rappresentato dallUFFICIO.Esso costituisce la struttura organizzativa di base dei soggetti pubblici: ogni soggetto pubblico ha, cio, un disegno organizzativo secondo cui a ciascun ufficio affidato lo svolgimento di un certo compito (uffici funzionali).Taluni uffici sono denominati ORGANI giacch hanno il compito di imputare gli effetti della propria attivit allorganizzazione cui appartengono (il soggetto pubblico si esprime attraverso il suo organo).Cos accade per il Consiglio Comunale il quale organo del Comune poich esso pu emettere atti rivolti allesterno che modificano situazioni giuridiche soggettive come ladozione di un piano urbanistico.Prima di tale atto altri uffici avranno istruito la pratica, consultato ulteriori uffici, preparato e scritto materialmente il provvedimento (essi non sono, tuttavia, organi poich la loro attivit rileva solo ai fini dellorganizzazione interna).37.La POTESTA rappresenta lespressione del potere autoritativo ed unilaterale della P.A.. (fra gli atti e le attivit che ne sono espressione si ricordano il potere di stipulare contratti, di rilasciare certificati, di erogare prestazioni, di raccogliere dati, ecc.).Sia le potest sia gli altri compiti vengono comunque ripartiti fra le varie amministrazioni secondo due criteri: lATTRIBUZIONE e la COMPETENZA.Attribuzione lambito degli interessi pubblici che una norma giuridica affida alla cura di un soggetto in una determinata materia.Competenza va, invece, riferita esclusivamente allattivit degli organi e degli uffici ( un concetto pi ristretto rispetto a quello di attribuzione).Es. Il Comune ha attribuzione in materia di pianificazione urbanistica, il Consiglio Comunale (orano del Comune) ha competenza ad adottare il piano regolatore generale.38I POTERI AUTORITATIVI DELLA P.A.La funzione amministrativa pu essere esercitata in via autoritativa e non autoritativa (per accordi).Il potere di agire mediante atti dimperio costituisce il pi tangibile connotato del diritto speciale delle amministrazioni pubbliche.Quando unamministrazione esercita una potest pubblica, si dice che emette un provvedimento amministrativo autoritativo, incidendo, cio, unilateralmente sullaltrui sfera giuridica, in particolare costituendo, modificando o estinguendo situazioni giuridiche soggettive.Allimperativit si ricollegano tre caratteristiche principali:1) lesecutivit: i provvedimenti producono i relativi effetti indipendentemente dalla loro legittimit (c.d. presunzione di legittimit degli atti amministrativi i cui effetti cessano di prodursi solo a seguito di annullamento).2) lesecutoriet: la P.A. pu ottenere lesecuzione coattiva del proprio provvedimento anche con limpiego della forza pubblica.Tale caratteristica espressione del c.d. potere di autotutela esecutiva delle amministrazioni pubbliche le quali, a differenza di quanto accade per i privati, nellambito delle proprie attribuzioni possono portare ad esecuzione i propri atti senza la necessit di rivolgersi allautorit giudiziaria.

39.Nellambito dellautotutela esecutiva la dottrina fa rientrare anche il potere di eliminare o modificare i propri atti che risultino viziati e, quindi, irregolari o invalidi secondo le modalit ed i limiti fissati dalla legge.Nei casi in cui venga, infatti, sollevata da parte di un terzo privato o dalla stessa amministrazione una questione circa la regolarit dellatto, possono essere aperti procedimenti amministrativi specifici detti di riesame il cui esito va dalla conferma allannullamento dufficio, alla riforma dellatto stesso.I procedimenti di riesame differiscono sostanzialmente da quelli di revisione che danno luogo alle misure della revoca, ritiro o abrogazione dellatto..Peraltro, mentre lannullamento dufficio pu essere pronunciato soltanto in presenza di un vizio di legittimit del provvedimento, la revoca rappresenta la misura da adottare nel caso in cui lamministrazione dovesse reputare inopportuna una determinata decisione a seguito di una nuova valutazione degli interessi in gioco, oppure in ragione delle mutate circostanze di fatto oppure ancora in relazione a fatti di cui non si era tenuto conto in precedenza al momento dellemanazione del provvedimento.40.3) Linoppugnabilit: detta anche consolidazione, sicch una volta spirato il termine di sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento, non se ne pu pi chiedere al giudice amministrativo il relativo annullamento.Decorso il predetto termine (che di decadenza), solo la stessa amministrazione pu eliminarlo in virt dei suddetti poteri di autotutela esercitabili in ogni tempo.Linoppugnabilit , comunque, legata alla effettiva conoscenza del provvedimento medesimo da parte dei soggetti destinatari interessati alla sua impugnazione.In taluni casi la stessa legge a fissare le modalit di effettiva conoscenza del provvedimento mediante la fissazione di presunzioni: ad esempio per i PRG si presume la conoscenza del piano mediante la pubblicazione dello stesso sul Bollettino Ufficiale della Regione.In tutti gli altri casi onere dei destinatari del provvedimento che si intende impugnare la dimostrazione della data e della modalit di avvenuta conoscenza del provvedimento. Trascorsi inutilmente i sessanta giorni dalla conoscenza dellatto, il provvedimento si consolida e, per leffetto, non pu pi essere annullato.41I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLATTIVITA AMMINISTRATIVAI principi fondamentali dellattivit amministrativa sono quattro:1) il principio di legalit;2) la riserva di legge;3) il principio di imparzialit;4) il principio del buon andamento.Il primo trova il suo fondamento normativo nella L. 241/1990; gli altri tre nella Carta Costituzionale.Allorch lazione amministrativa si svolge in contrasto con i predetti principi essa diviene ingiusta (illegittima) ragione per cui lOrdinamento giuridico accorda ai cittadini lutilizzo di taluni strumenti di controllo volti alla difesa da possibili abusi da parte della P.A.

42IL PRINCIPIO DI LEGALITAEsso rappresenta il fondamento del c.d. Stato di diritto, laddove tutti i poteri devono essere subordinati alla legge.Si tratta del primato della legge sullamministrazione, ossia del Parlamento, espressione della volont popolare (per ci legittimato democraticamente), sui funzionari della P.A.In forza di tale principio nessun potere pu legittimamente essere conferito allamministrazione se non previsto da una norma giuridica.Il principio di legalit si configura un paradigma declinato in due distinti principi: di tipicit e di innovativit dei provvedimenti amministrativi.Il principio di tipicit postula la necessit che ogni ad ogni provvedimento amministrativo corrisponde una funzione tipica; deve, cio, avere una precisa finalit prevista da una norma.Il principio di innovativit stabilisce, invece, la tassativit del numero dei provvedimenti amministrativi (dotati di imperativit) non essendo consentito dalla legge lemanazione di provvedimenti non tipici, ossia non previsti espressamente dallordinamento giuridico (cosa che, di converso, pu accadere nel diritto privato).

43LA RISERVA DI LEGGETale principio rappresenta un rafforzamento della funzione garantista del principio di legalit.La riserva di legge esclude, infatti, che una determinata materia, in mancanza di una espressa disciplina legislativa, possa essere oggetto di una regolamentazione attraverso atti normativi secondari (regolamenti).Si tratta di una garanzia posta a tutela dei cittadini secondo la quale determinati argomenti di particolare rilevanza i cui effetti sono suscettibili di poter incidere in modo significativo sulla sfera giuridica soggettiva dei singoli, debba necessariamente essere normata con legge del Parlamento.Secondo lart. 23 della Costituzione, ad esempio, limposizione di tasse e tributi pu essere disposta esclusivamente in forza di una norma di legge. In definitiva la riserva di legge ha una funzione essenziale di garanzia in quanto intende assicurare che in materie particolarmente delicate, come quella dei diritti fondamentali del cittadino, le decisioni vengano assunte dallorgano pi rappresentativo del potere sovrano dello Stato: il Parlamento.44I PRINCIPI DI IMPARZIALITA E BUON ANDAMENTOI principi di imparzialit e buon andamento della P.A. sono previsti dallart. 97 della Carta Costituzionale.Buon andamento significa efficienza della P.A. che si traduce in economicit ed efficacia dellazione amministrativa a cui risultano affiancati quelli di imparzialit, di pubblicit e di trasparenza. Sulla scorta di tali principi la P.A. deve informare il proprio agire al raggiungimento del miglior risultato costi/benefici non potendo limitarsi allattestazione di un risultato meramente formale.Limparzialit attuazione del principio di giustizia.La P.A., nellesercizio delle proprie funzioni, tenuta a tenere in assoluta considerazione tutti i fatti afferenti agli interessi considerati dalla legge secondo le regole improntate a certezza, trasparenza e democraticit.Esso costituisce corollario del pi generale principio di uguaglianza sancito dallart. 3 della Costituzione.Costituisce tipica espressione del principio di imparzialit lobbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, il principio di partecipazione dei privati al procedimento amministrativo, il vizio delleccesso di potere.Ai superiori principi generali se ne affiancano di ulteriori aventi origine nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dellUnione Europea e, specificamente:- il principio di proporzionalit e quello di non discriminazione.45LA DISCREZIONALITA AMMINISTRATIVALa discrezionalit amministrativa rappresenta un concetto fondamentale del diritto amministrativo.Vi sono taluni casi nei quali la funzione amministrativa si trova sostanzialmente vincolata allorch, in presenza di determinati presupposti stabiliti da una norma di legge, la P.A. non ha altra scelta che assumere un determinato comportamento (provvedimento).In tali ipotesi la P.A. si limita allaccertamento circa la sussistenza dei necessari presupposti sanciti dalla norma per ladozione di quel determinato provvedimento richiesto (come accade nel permesso di costruire).In altri casi, invece, lattivit amministrativa discrezionale.La discrezionalit il metodo mediante il quale la P.A., secondo il proprio prudente apprezzamento, stabilisce come realizzare, in concreto, linteresse pubblico quando ci non sia prestabilito dalla legge.Le norme di legge, infatti, nellattribuire il potere allamministrazione, indicano, seppure raramente, linteresse pubblico da tutelare (interesse primario) che dovr, tuttavia, necessariamente collidere con altri interessi, pubblici o privati (secondari), ritenuti subordinati al primario interesse pubblico da curare.La P.A. dovr, pertanto, esercitare i poteri attribuiti dalla legge scegliendo di soddisfare linteresse primario o ritenere prevalenti gli interessi secondari.La c.d. discrezionalit amministrativa sta proprio nella prudente ponderazione comparativa dellinteresse primario con gli interessi secondari.Lesito di tale valutazione sar lindividuazione dellinteresse meritevole di tutela da parte dellamministrazione.

46.Tale giudizio di prevalenza varia a seconda dellambito di discrezionalit concesso dalla norma alla P.A.La norma di legge pu, infatti, attribuire alla P.A. la determinazione discrezionale del contenuto del provvedimento (discrezionalit sul quid);Pu lascare alla P.A. solo la scelta su se emanare il provvedimento (discrezionalit sullan);Pu consentire alla P.A. solo i tempi e i modi di adozione di un provvedimento (discrezionalit sul quomodo).Ad esempio, nella formazione di un piano territoriale obbligatorio per legge la P.A. ha discrezionalit nel quid, ma non anche nellan, ben potendo stabilire discrezionalmente i contenuti del piano , ma non anche la necessit o meno di adottarlo (lo deve adottare).La discrezionalit amministrativa non va confusa con la discrezionalit assoluta: la P.A. non gode affatto della liberta di scelta; al contrario necessita che ogni decisione sia il frutto dellosservanza di precisi criteri alcuni dei quali sono espressione di principi generali (ragionevolezza, imparzialit, uguaglianza, trasparenza, ecc); ci quando tali criteri non siano gi contenuti nella norma attributiva del potere amministrativo di adozione del provvedimento (circostanza rara).

47LA MOTIVAZIONE DELLA SCELTAElemento essenziale per rendere trasparente lutilizzo dei criteri stabiliti dalla norma ai fini delladozione del provvedimento che tali criteri, posti a fondamento del provvedimento, siano resi noti allesterno.La motivazione del provvedimento posta a giustificazione della decisione adottata nei confronti di tutti i cittadini i quali devono essere posti nelle condizioni di conoscere se la scelta adottata dalla P.A. risulti o meno coerente con i criteri che lamministrazione ha dichiarato di porre a base della decisione.vi , pertanto, una stretta correlazione nellattivit amministrativa fra interesse pubblico, scelta discrezionale e motivazione della scelta, dovendo lamministrazione evidenziare lattualit dellinteresse pubblico da soddisfare. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 7/1999).48ESEMPIOLAssessorato Regionale al territorio, che ha competenza sui beni paesaggistici, viene a conoscenza della costruzione di unabitazione privata in una zona vincolata senza la necessaria autorizzazione (N.O. Soprintendenza per i BB.CC.AA.).Lufficio preposto pu adottare tre distinte soluzioni:1) ordinare la demolizione della costruzione;2) autorizzare i lavori in sanatoria;3) autorizzare i lavori con prescrizioni.In tutte le ipotesi menzionate la P.A. irrogher una sanzione amministrativa pecuniaria (obbligatoria per legge Codice dei bb.cc.).Nel primo caso la sanzione coincider con la demolizione;Nel secondo e terzo la sanzione pecuniari si accompagner al rilascio di unautorizzazione in sanatoria.La P.A. dovr, comunque, motivare la propria decisione in relazione allinteresse primario (tutela del patrimonio paesaggistico) e agli interessi secondari (quello privato).Nellipotesi in cui decidesse per la demolizione dovr necessariamente dimostrare la necessit del suo abbattimento per la liberazione del panorama tutelato; laddove, in caso contrario, la relativa decisione sarebbe ritenuta sproporzionata ed irragionevole e, quindi, annullabile.Nellipotesi in cui, viceversa, dovesse decidere per il mantenimento della costruzione (sanatoria e prescrizioni) dovr necessariamente giustificare il provvedimento sulla base dellininfluenza della costruzione in ordine alla tutela del paesaggio, magari disponendo leliminazione solo di una parte delledificio.

49LIMITI INTERNI ED ESTERNI ALLA DISCREZIONALITALa presenza di altri interessi (non primari) suscettibili di poter incidere sfavorevolmente sulla soddisfazione dellinteresse pubblico primario ha imposto i c.d. limiti interni alla discrezionalit della P.A..Qualora tali limiti dovessero essere superati si configurerebbe un eccesso di potere con la conseguente invalidit del relativo provvedimento amministrativo.Dai predetti limiti interni vanno distinti i c.d. limiti esterni che si indirizzano non alla discrezionalit della decisione amministrativa quanto direttamente al potere della P.A. che viene limitato allorigine attraverso una contrazione dei poteri stessi.Es. Nei procedimenti di pianificazione urbanistica, ove massima leterogeneit degli interessi in gioco, linteresse primario (lordinato e razionale assetto del territorio) frutto di unarticolata quanto complessa ponderazione degli interessi da tutelare.Ladozione di una soluzione rispetto ad unaltra dipender da scelte discrezionali a cui assolutamente difficile apporre limiti se non nellorganizzazione, da parte della norma, della discrezionalit amministrativa, in articolati procedimenti che siano idonei a contemperare il pi elevato numero di interessi in campo.

50La discrezionalit tecnicaDiversa dalla discrezionalit amministrativa di cui abbiamo finora parlato la c.d. discrezionalit tecnica la quale consiste nellassunzione, allinterno del procedimento, di quelle regole desperienza e/o della scienza e/o della tecnica che non implicano ponderazione e valutazione degli interessi in gioco.Si tratta di una scelta obbligata da parte della P.A. determinata dalla valutazione di fatti alla stregua di conoscenza extragiuridiche.Es. la sismicit di una zona verr dichiarata con provvedimento amministrativo in ragione dei rilievi geologici e delle indagini storiche effettuate sul territorio in questione.Quali conseguenze sul piano operativo:La giurisprudenza ritiene che gli atti caratterizzati da discrezionalit tecnica siano sindacabili solo in presenza di sintomi di assoluta e manifesta illogicit.Ci ha ricadute enormi nellambito dei procedimenti di pianificazione urbanistica: il principio generale che i provvedimenti amministrativi generali (che sono diretti ad un pluralit indefinita di soggetti), di cui i provvedimenti di piano costituiscono una species, (ad es. il PRG) non vanno obbligatoriamente motivati. Laddove, invece, gli atti individuali (destinati, invece, a singoli soggetti o ad una pluralit definita di soggetti) necessita della motivazione. 51IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVOIl procedimento amministrativo un istituto finalizzato allassoggettamento dellesercizio del potere amministrativo a regole controllabili, verificabili dallesterno, e si trova in stretta correlazione con la discrezionalit giacch proprio attraverso il procedimento amministrativo che si esplica quella valutazione degli interessi che rappresentano la manifestazione di tale discrezionalit.Esso pu essere definito come una sequenza di atti posti in essere dalla P.A. fra loro correlati e volti al perseguimento di un unico scopo. Scopo che definisce il procedimento attraverso lemanazione di un provvedimento.Va precisato come il procedimento amministrativo si distingua da altri procedimenti (sequenza di atti finalizzati allemanazione di una sentenza o di una legge) poich la successione di atti preordinata allemanazione di un provvedimento amministrativo costituisce un complesso atti amministrativi volti alla ponderazione di una pluralit, pi o meno complessa, di interessi.

52.Cos, ad es., per il rilascio di una licenza di abitabilit, il procedimento sar determinato esclusivamente dalla verifica circa la sussistenza di taluni semplici presupposti (la conformit del fabbricato al progetto e linsussistenza di cause di insalubrit) da parte di un organo monocratico del Comune (lUfficio preposto).Quando, invece, si parla pianificazione urbanistica la complessit e la pluralit degli interessi pubblici e privati in gioco oggetto della necessaria ponderazione da parte del Comune impone linstaurazione di un procedimento amministrativo correlativamente complesso costituito da pi atti amministrativi strumentali al conseguimento dello scopo (decisione finale rappresentata dal provvedimento amministrativo), posti in essere da pi uffici di varie amministrazioni pubbliche.

53LE FASI DEL PROCEDIMENTOLe fasi del procedimento amministrativo sono quattro:1) la fase di iniziativa;2) la fase istruttoria;3) la fase decisoria;4) la fase di integrazione dellefficacia.La fase diniziativa apre il procedimento e ne determina loggetto introducendo linteresse primario.Latto di iniziativa pu provenire da un soggetto privato, ed allora ricever impulso di parte; se, invece, proviene dalla stessa amministrazione, allora si ha liniziativa dufficio.La concessione edificatoria rilasciata dallamministrazione su istanza di parte; un piano urbanistico viene disposto dallamministrazione dufficio.La fase istruttoria serve ad introdurre gli altri interessi (quelli secondari) da ponderare nel procedimento e a raccogliere i fatti e gli atti necessaria alla valutazione del peso degli interessi in gioco: maggiore sar il numero di questi, pi complessa sar listruttoria.Lo scopo di tale fase quello di preparare il materiale necessario alla formazione della decisione della P.A. Vediamo i pi ricorrenti.

54.Lacquisizione e la presentazione di documenti e certificazioni (talvolta richiesti a pena di improcedibilit, come lallegazione dellelaborato di progetto nellipotesi di richiesta di permesso di costruire);Lacquisizione di attivit di scienza, quali le ispezioni dei luoghi, sovente affidati a tecnici abilitati, interni o esterni allamministrazione, come nel caso della progettazione di un piano urbanistico;Lattivit di pareristica resa da altre amministrazioni, che possono consistere in consigli obbligatori o facoltativi. Nel primo caso essi devono essere richiesti dallamministrazione decidente; in mancanza il procedimento risulta viziato e, pertanto il relativo provvedimento impugnabile per il relativo annullamento. Nel secondo caso il parere pu essere richiesto a discrezione dellamministrazione procedente.Tali pareri non vanno confusi con i c.d. pareri vincolanti i quali non sono veri e propri consigli, ma atti vincolanti la decisione dellamministrazione procedente sicch si avr una decisione preliminare.Gli atti istruttori di intervento nel procedimento (come ad esempio le osservazioni, le proposte o le opposizioni formulate dai singoli privati in ordine alladozione di un piano urbanistico). 55.Nellalveo della fase istruttoria del procedimento amministrativo assume particolare rilievo la figura del R.U.P. (Responsabile Unico del Procedimento) il quale ha il compito precipuo di curare ogni aspetto dellistruttoria e linterfaccia diretta dellamministrazione rispetto a tutti i cittadini interessati al procedimento medesimo.C) La fase decisoria o costitutiva quella in cui viene adottato il provvedimento amministrativo e rappresenta lesito del procedimento amministrativo.Il soggetto decidente pu essere un organo monocratico (il dirigente, il prefetto, il sindaco) sia un organo collegiale (il consiglio comunale).Pu accadere che alladozione della decisione concorrano diversi organi, monocratici e collegiali; in tal caso si ha un provvedimento assunto di concerto fra pi organi dellamministrazione o di pi amministrazioni coinvolte dalla decisione (ad es. lintesa fra il Comune ed il Genio Civile in sede di adozione di un piano urbanistico ricadente in zona sismica).D) la fase di integrazione dellefficacia una fase eventuale e non necessaria poich spesso i provvedimenti amministrativi risultano efficaci al momento dellesito del procedimento senza la necessit che ci necessiti una fase ulteriore. Si dice che il procedimento si perfezionato con la definizione del provvedimento amministrativo.56.Talvolta, tuttavia, accade che un provvedimento amministrativo, per acquisire efficacia, debba necessariamente essere sottoposto ad una fase ulteriore: ci si verifica, ad es., allorch il PRG adottato debba essere necessariamente pubblicato sul Bollettino Regionale affinch possa essere conoscibile alla collettivit ed acquisti la relativa efficacia.Subprocedimento.Accade spesso che, allinterno del procedimento amministrativo, formato da una sequenza di atti amministrativi preordinati alladozione del provvedimento finale, si ritrovi un atto a sua volta frutto di unulteriore procedimento amministrativo; si ha, in tal caso un Subprocedimento allorch uno o pi atti rappresentano il risultato di un ulteriore procedimento amministrativo dipendente da altra amministrazione diversa da quella procedente. Lesito del subprocedimento quello di un vero e proprio provvedimento o subprovvedimento necessario alla prosecuzione dellistruttoria e dellesito del procedimento.57DIRITTI SOGGETTIVI E Cosa una situazione giuridica soggettiva?Una relazione qualificata fra un interesse ed un soggetto ritenuta meritevole di tutela da parte dellordinamento giuridico.Quando una norma valuta favorevolmente un determinato interesse lo eleva a situazione giuridica soggettiva.Una situazione giuridica soggettiva implica un rapporto giuridico, ossia una relazione fra due o pi soggetti regolata dal diritto (es. vendita, fornitura, ecc.)Ogni situazione giuridica soggettiva pu essere declinata variamente mediante le sue plurime manifestazioni giuridiche:sul lato attivo del rapporto, il diritto soggettivo che si esprime tramite poteri e facolt;sul lato passivo del rapporto, il dovere, l'obbligo e la soggezione.58.Il diritto soggettivo il potere di agire in base al proprio libero apprezzamento per il soddisfacimento del proprio interesse, protetto dallordinamento giuridico. E la pretesa che altri tenga un comportamento di contenuto positivo (dare o fare) o negativo (non fare) (es. diritto di credito, diritto di propriet).la facolt situazione giuridica soggettiva attiva- la possibilit di tenere un determinato comportamento e, quindi, l'opposto del dovere o obbligo- situazioni giuridiche soggettive passive (la facolt di usare il bene di cui il titolare del diritto soggettivo di propriet titolare e il corrispondente obbligo di tutti i terzi di astenersi dal porre in essere condotte turbative del diritto). Diverso dallobbligo o dovere l'onere che la situazione giuridica soggettiva caratterizzata dal fatto che il soggetto su cui grava tenuto ad un determinato comportamento nel proprio interesse, poich in mancanza non si produrrebbe un effetto giuridico a lui favorevole.Il potere, situazione giuridica soggettiva attiva la possibilit attribuita dall'ordinamento ad un soggetto di produrre effetti giuridici, ossia di creare, modificare o estinguere un rapporto giuridico (il potere di agire in giudizio a tutela di propri diritti soggettivi di credito).Se il soggetto attivo del rapporto titolare di un potere, in capo al soggetto passivo sussiste la corrispondente soggezione.

59 INTERESSI LEGITTIMIDal punto di vista della P.A. pu dirsi che il suo potere autoritativo si esprime mediante lesercizio di una potest pubblica.Se ci si pone nella prospettiva del singolo cittadino di fronte alla potest espressa dalla P.A., allora il singolo si trova in una posizione di soggezione. Egli, di fronte allimperativit del provvedimento, si trova costretto a subirne gli effetti.Se il cittadino posto nella situazione di soggezione titolare di un diritto soggettivo questi pu subire lazzeramento della propria situazione giuridica soggettiva (perdita del diritto di propriet in caso di espropriazione per pubblica utilit) ovvero vederla limitare (la facolt di edificazione in conformit ai parametri ed ai criteri stabiliti dai piani urbanistici).Vi sono altri casi nei quali la P.A. non manifesta una potest incidendo sui diritti soggettivi dei singoli, ma costituisce essa stessa diritti in capo ai singoli (rilascio di una concessione edificatoria o laggiudicazione di un pubblico appalto).In tali ultime ipotesi ciascun singolo privato, persona fisica o giuridica, aspira al conseguimento di unutilit legata ad una decisione della P.A. (provvedimento amministrativo). Va da s che non tutte le aspettative espresse dai singoli privati potranno risultare soddisfatte sicch linteresse sotteso da tale aspettativa e correlato allesercizio del potere amministrativo (funzione amministrativa) viene denominato interesse legittimo.

60INTERESSE LEGITTIMO E DIRITTO SOGGETTIVOLinteresse legittimo, contrariamente al diritto soggettivo, non garantisce al suo titolare una tutela diretta, ragione per cui si dice che, di fronte al potere espresso dalla P.A., il titolare della situazione giuridica soggettiva corrispondente allinteresse legittimo eserciti un diritto soggettivo, per cos dire, affievolito essendo privo dei relativi poteri di espressione della decisione finale in realt spettante alla P.A. con lemanazione del relativo provvedimento sul quale il soggetto destinatario pu incidere soltanto attraverso gli strumenti approntati dallordinamento e finalizzati allorientamento della P.A. in ordine alla determinazione del suo contenuto.Attraverso tali strumenti il soggetto amministrato pu far valere linteresse legittimo al corretto uso del potere amministrativo in conformit al dettato normativo (il candidato che dovesse risultare escluso da una procedura concorsuale ovvero limpresa che non dovesse risultare aggiudicataria di una gara dappalto in conformit alle prescrizioni di legge in materia).Nellipotesi, invece, di potere amministrativo esercitato in difformit alle prescrizioni normative il soggetto amministrato pu far valere (ha il potere) di agire in giudizio al fine di ottenere un provvedimento dellAutorit Giurisdizionale idoneo a rendere invalido il provvedimento reso dalla P.A..

61LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVAAllorch un provvedimento amministrativo non risulta corrispondente al dettato normativo esso risulta invalido, ossia affetto da un vizio di legittimit o di opportunit.Bench esecutivo e suscettibile di esecutoriet esso pu, tuttavia, essere annullato in via amministrativa mediante un nuovo provvedimento reso in autotutela dalla stessa P.A. che lo ha emanato ovvero, in mancanza, attraverso un provvedimento reso dallautorit amministrativa gerarchicamente sovraordinata (ricorso gerarchico) ovvero ancora tramite il ricorso al Presidente della Repubblica; in via giudiziaria mediante la proposizione di un ricorso in sede giurisdizionale (T.A.R. in primo grado, Consiglio di Stato in sede di gravame).Ai sensi dellart. 113 della Costituzione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti posti in essere dalla P.A.. Sicch quando lattivit della P.A. dovesse essere lesiva di un interesse legittimo ammesso il ricorso allAutorit Giudiziaria in sede amministrativa; viceversa, allorch dovesse essere leso un diritto soggettivo sar competente a conoscere della controversia lAutorit Giudiziaria Ordinaria. 62LA GIURISDIZIONE ESCLUSIVA DEL GIUDICE AMMNISTRATIVO IN MATERIA URBANISTICA ED EDILIZIALart. 34 del d.lgs. 31.03.1998, n. 98 stabilisce la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo per tutte le controversie aventi per oggetto gli atti ed i provvedimenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, ricomprendendo nellaccezione di urbanistica ogni aspetto relativo alluso del territorio.Come accennato in precedenza il provvedimento amministrativo pu essere impugnato entro il termine decadenziale di sessanta giorni dal momento della conoscenza legale del medesimo da parte del destinatario laddove, invece, risulta quinquennale nellipotesi in cui dovesse essere fatto valere un diritto soggettivo innanzi allA.G.O..Contrariamente a quanto accade nel giudizio innanzi allA.G.O. il Giudice amministrativo non pu sindacare il merito della scelta compiuta dalla P.A. non potendo sostituirsi allamministrazione nella valutazione comparativa degli interessi in gioco ai fini dellemanazione del provvedimento impugnato, dovendosi limitare alla verifica giudiziale della conformit, o meno, della decisione ai principi normativi che presiedono allesercizio della funzione amministrativa.

63.Una volta accertato il vizio che affligge il provvedimento posto in essere dalla P.A. il Giudice amministrativo annulla lo stesso ripristinando, per quanto possibile, la situazione giuridica anteriore allemanazione dellatto.Il nostro ordinamento giuridico prevede tre distinte, e tassative, ipotesi di illegittimit:1) la violazione di legge;2) lincompetenza;3) leccesso di potere.Si ha la violazione di legge allorch il potere amministrativo risulti esercitato in difformit rispetto al contenuto di norme contenute in leggi, regolamenti, atti amministrativi che dispongano in ordine al contenuto, al procedimento ed alla forma degli atti (il permesso di costruire esitato senza il previo parere della Commissione Edilizia Comunale C.E.C.).Ricorre, invece, lincompetenza allorquando il provvedimento risulti emanato da un organo amministrativo quando avrebbe dovuto essere emanato da altro organo appartenente alla stessa o ad altra P.A. (il PRG adottato dal Sindaco o dalla Giunta comunale in luogo del Consiglio comunale; si tratta di unipotesi di nullit relativa che genera lannullamento del provvedimento posto in essere dalla P.A.)Lincompetenza relativa si distingue da quella assoluta nellipotesi in cui lorgano emanante il provvedimento non risulti neanche astrattamente competente a porre in essere la decisione. La relativa sanzione , in tal caso, la nullit-inesistenza del provvedimento amministrativo.

64.Si configura, infine, lipotesi delleccesso di potere allorch la P.A., ancorch perseguire il fine stabilito dallordinamento giuridico, ne consegue uno diverso.SI tratta della figura pi rilevante ed articolata fra i vizi di illegittimit in cui pu incorrere lattivit amministrativa e consiste nella violazione dei limiti interni della discrezionalit amministrativa (nellipotesi di dichiarazione di notevole interesse di unarea di pregio paesistico ambientale laddove tale decisione non sia determinata dallapprezzamento dellarea sotto tale profilo, ma da un fine diverso).In tal caso la P.A. eccede i limiti del potere attribuitogli dalla legge deviando la propria azione amministrativa dallinteresse primario ad altri non meritevoli di tutela da parte dellordinamento (sviamento della causa tipica) ovvero mancando del tutto di perseguire linteresse primario (mancanza della causa tipica).A tali figure la giurisprudenza ha accostato altre ipotesi, c.d. figure sintomatiche delleccesso di potere quali la manifesta illogicit, il travisamento dei fatti, la mancata ponderazione di un interesse ritenuto essenziale nella valutazione comparativa, la mancanza o il vizio di motivazione, la disparit di trattamento.In tutti i casi sopra evidenziati la decisione adottata dalla P.A. risulta viziata di eccesso di potere ragione per cui lAutorit Giurisdizionale dovr effettuare un vaglio giudiziario estremamente penetrante suscettibile di produrre lannullamento del provvedimento amministrativo.

65LE FONTI DEL DIRITTO URBANISTICOCarta CostituzionaleArt. 42: tutela la propriet privata ponendo il limite della funzione socialeArt. 41 comma 3: la legge pu stabilire i programmi ed i controlli affinch liniziativa economica risulti finalizzata a fini sociali.E evidente la tensione fra libert dei singoli privati e tutela della collettivit laddove la prima trova il limite della seconda.Codice CivileLintero Libro III del codice civile (artt. 810-1172) recante la rubrica Della Propriet, diritto reale fondamentale del nostro ordinamento giuridico, che disciplina lesercizio dei c.d. diritti reali di godimento: usufrutto, uso, abitazione, servit, enfiteusi, superficie.Le fonti precipue del Diritto UrbanisticoSono leggi statali e regionali giacch, ai sensi dellart. 117 della Costituzione, come modificato dalla Legge costituzionale 3/2001, lurbanistica rientra fra le materie di competenza concorrente Stato-Regioni ricomprese nella locuzione governo del territorio.66.Competenza concorrente significa che la disciplina normativa risulter dal concorso fra quella di cornice predisposta dallo Stato attraverso lenunciazione dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato, e quella fissata dalle Regioni. Tale limite vincola, peraltro, solo le Regioni a statuto ordinario poich quelle a statuto speciale godono del regime di potest legislativa primaria sicch le relative leggi incontrano il solo limite rappresentato dai principi generali dellordinamento interno, comunitario, di diritto internazionale e di grande riforma di natura economico-sociale.Fonti secondarieTra le fonti secondarie del diritto urbanistico si annoverano quelle frutto della potest regolamentare stabilita dallart. 117, comma 6 della Costituzione, la quale spetta allo Stato soltanto nelle materie di esclusiva competenza legislativa statale e, in via residuale, ossia in tutte le altre materie, alle Regioni.Ci significa che in materia urbanistica (rectius governo del territorio) lo Stato non ha alcuna potest regolamentare spettando la stessa alle Regioni e agli enti locali (Comuni, Province e Citt metropolitane).

67LE SINGOLE FONTI DEL DIRITTO URBANISTICOLa Legge Fondamentale 17 agosto 1942, n. 1150 (LU), che ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico il sistema dei Piani Urbanistici costituisce il pilastro essenziale della materia.Poi modificata dalla Legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. Legge Ponte), poich avrebbe dovuto rappresentare la transizione verso una nuova legge urbanistica generale, poi mai emanata).Tale ultima, pur nello spirito della transizione, ha introdotto modifiche di assoluta rilevanza fra cui i limiti allattivit edilizia in assenza di strumenti urbanistici generali (c.d. standard generali o di salvaguardia) e limiti urbanistici di tipo quantitativo finalizzati allorientamento delle decisioni urbanistiche adottate a livello locale allo scopo di garantire la presenza di infrastrutture e servizi; le norme sulla lottizzazione (frammentazione della propriet in porzioni di terreno mediante frazionamento catastale); lobbligo della licenzia edilizia per la realizzazione di fabbricati nel territorio comunale; la necessaria realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria anteriormente al rilascio della licenza edilizia (op. urb primaria: strade, reti fognarie e idriche di distribuzione dellenergia elettrica e del gas, pubblica illuminazione , spazi destinati a parcheggio; op. urb. secondaria: asili, scuole, marcati, chiese, impianti sportivi, aree destinate a verde attrezzato, centri culturali).68.Bench anteriormente e posteriormente alla L.P. si sia progressivamente formata una notevole produzione legislativa che costituisce, in buona parte, il nucleo normativo del Diritto Urbanistico contemporaneo, tre risultano, in particolare, le fonti di attuale rilievo: il T.U. in materia edilizia (DPR 06.06.2001, n 380), il T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilit (DPR 08.06.2001, 327) ed il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (d.lgs. 22.01.2004, n. 42).Si tratta di corpi normativi che hanno avuto il merito di aver messo ordine normativo nellaffastellata successione, non sempre organica e sistematica e sovente di natura contingente, di provvedimenti legislativi, sostituendo o abrogando precedenti disposizioni (in particolare il T.U. edil. ha sostituito la concessione edilizia con il permesso di costruire assorbendo le disposizioni in materia di controllo dellattivit edilizia, salvaguardia e recupero del patrimonio edilizio; il T.U. espr. Ha disposto soprattutto sui vincoli urbanistici e sulla disciplina dei P.U.A. Piani Urbanistici Attuativi).Il comune denominatore essenziale attorno a cui ruota lintero sistema normativo (bench sia ardito denominarlo in tal modo) del D.U. il Piano Urbanistico variamente declinato, in ragione del relativo contenuto tematico in:

69.P.E.E.P. (Piano di Edilizia Economica e Popolare L. 18.04.1962, n. 167);Piano di Lottizzazione (L.P. 06.08.1967, n. 765)Piano degli insediamenti produttivi (L. 27.10.1971, n. 865)Programma Integrati dIntervento (L. 17.02.1992, n. 179)P.R.U. (Programma di Recupero Urbano - L. 04.12.1993, n. 493).Ciascuno di tali piani sovente oggetto della c.d. Variante, originariamente concepita come strumento di modifica del piano regolatore generale in ragione di specifiche sopravvenute ragioni di inattuabilit o nellipotesi di migliorabilit dello stesso e autorizzata preventivamente dal Ministero LL.P.P. (oggi le Regioni) ed oggi degradata a meccanismo tipico di realizzazione dellinteresse attuale ritenuto maggiormente degno di tutela.A ciascuno di tali piani corrisponde un interesse sotteso ragione per cui si assiste ad una frammentazione della disciplina urbanistica quale risposta dellordinamento alla pluralit degli interessi da soddisfare.Quale urbanistica oggi?70LURBANISTICA OGGINella sua pi attuale accezione lUrbanistica non detiene, in via esclusiva, il primato nella disciplina del territorio, essendo il territorio oggetto di studi disciplinari trasversali.Ci emerso in modo inequivocabile a seguito dellorientamento palesato dalla giurisprudenza costituzionale, dapprima formalizzato nel dualismo urbanistica-governo del territorio (culminata nella L. Cost. 3/2001), ed ora evolutasi nellindividuazione di discipline distinte quali il paesaggio, la protezione della natura, la difesa del suolo.Ci senza pregiudizio della nozione legale di Urbanistica che, ai sensi dellart. 34 d.lgs. 80/1998 (la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti delluso del territorio) e della giurisprudenza amministrativa consolidata degli ultimi trentanni, definisce il concetto di urbanistica quale elemento potenzialmente ricomprensivo di tutte le forme di uso del suolo.

71ATTORI PUBBLICI E FUNZIONI URBANISTICHELesercizio dei poteri correlati alle finzioni urbanistiche spetta, in ragione delle norme contenute nelle leggi statali e regionali, alle Regioni, alle Province, alle Citt Metropolitane ed ai Comuni oltre che a talune Amministrazioni settoriali quali le Autorit di Bacino e gli Enti Parco.Il criterio di individuazione dei poteri spettanti a ciascuno dei superiori attori fondato sulla valutazione di due parametri essenziali:1) il territorio;2) gli interessi.Ciascuna amministrazione ha competenza ad un determinato livello territoriale (esistono i piani regionali, provinciali, comunali).Tale criterio va, tuttavia, valutato in relazione alla dimensione degli interessi da tutelare la cui ampiezza, in ragione delle relative rifluenze, pu essere locale, provinciale, regionale, interregionale, nazionale.Il menzionato criterio valutativo del binomio territorio/interessi rappresenta lelemento dirimente delle potenziali controversie nascenti fra i diversi attori pubblici nellesercizio delle rispettive funzioni urbanistiche (si pensi, ad es., alla destinazione duso fissata dal PRG di un Comune laddove questo dovesse scontrarsi con altra successiva destinazione disposta in un piano provinciale).72LE FUNZIONI URBANISTICHELesercizio delle funzioni urbanistiche pu essere descritto come lincontro del valore rappresentato dagli interessi e di quello costituito dal territorio su un sistema di assi cartesiani ortogonali:sullasse delle ascisse la funzione urbanistica generale consistente nellattribuzione di un razionale ed ordinato assetto al territorio;sullasse delle ordinate le funzioni determinate dalla dimensione degli interessi emergenti dal territorio.Di seguito le funzioni urbanistiche:La funzione di salvaguardia: ha carattere transitorio e rappresenta la misura necessaria alla salvaguardia del territorio nellipotesi in cui dovesse mancare lo strumento pianificatorio; volto ad evitare le trasformazioni del territorio non pianificato in modo tale da condizionare le scelte del futuro pianificatore.Nellalveo della funzione di salvaguardia vanno annoverati i c.d. standard ope legis i quali rispondono allesigenza di assicurare che le prescrizioni contenute nei PRG adottati dai Comuni, ma non ancora vigenti, risultino vanificati dal rilascio di permessi di costruire difformi dal piano medesimo in pendenza della relativa approvazione; nonch le misure di salvaguardia in senso stretto, le quali sono strettamente legate al procedimento di formazione dei piani urbanistici e risultano preordinati alla tutela dellefficacia dei futuri PRG in pendenza di altri vigenti strumenti urbanistici.

73.La funzione di disciplina del potere di pianificazione urbanistica: quella preordinata alla fissazione di criteri utili alla guida dellesercizio del potere di pianificazione territoriale.La funzione di controllo sulluso dei suoli: ha lo scopo di verificare che i singoli interventi sul territorio risultino conformi alle prescrizioni urbanistiche vigenti e si esplicano con ladozione di atti e provvedimenti amministrativi (permessi di costruire, rilascio del certificato di conformit urbanistica, ecc).La funzione sanzionatoria: rappresenta lesercizio del potere amministrativo nellipotesi di inosservanza delle prescrizioni urbanistiche (ordinanza di demolizione derivante dalla realizzazione di unopera edilizia in assenza di permesso di costruire).La funzione di gestione: ha lo scopo di garantire lattuazione di previsioni di carattere generale sotto forma di incentivazione alla realizzazione di quanto prescritto nel piano (ad es. nei programmi pluriennali di attuazione esso ha il fine di orientare lo sviluppo del territorio nella direzione di quegli usi che i singoli privati non ritengano attualmente abbastanza remunerativi).74GLI ATTORI PUBBLICI Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasportiLamministrazione dello Stato pi coinvolta nella disciplina del Diritto Urbanistico certamente il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ex Ministero per i Lavori Pubblici). Prima che fosse istituito lattuale Dicastero il Ministero dei Lavori Pubblici aveva funzione di vigilanza e di controllo sulloperato dei Comuni (attraverso lemanazione dei piani territoriali di coordinamento mai emanati).Per lesercizio di tali compiti esso era dotato di una solida struttura territoriale: provveditorati alle opere pubbliche, sezioni urbanistiche compartimentali e comitati tecnici amministrativi, oggi (tranne i primi) passati alle dipendenze delle Regioni.Attualmente, la pi parte delle funzioni urbanistiche, una volta di competenza del M. LL.PP., risulta trasferita alle Regioni.Le attivit oggi poste in essere dal M. II e TT. ha per oggetto lesercizio del potere di indirizzo e di coordinamento afferente allidentificazione delle linee fondamentali dellassetto del territorio nazionale con riferimento allarticolazione territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed ecologica del territorio, nonch della difesa del suolo.Lesercizio della relativa funzione spetta al Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero in parola con la conferenza Stato Regioni ed Enti Locali.75.I Ministeri dellAmbiente e dei Beni ed Attivit CulturaliTra le principali attivit svolte dal M. A. in materia urbanistica si ricordano quelle relative alla tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali ed ambientali parte dei quali risultano, tuttavia, gi delegati alle Regioni, nonch di promozione della cultura urbanistica ed architettonica (v. Codice dei beni culturali).Il M. A. strutturato sul territorio attraverso le sue articolazioni locali rappresentate dalle soprintendenze operanti su scala regionale, ciascuna in ragione di ambiti specifici di competenza (ambito storico, paesaggistico, ecc.).Il Dicastero non risulta dotato di uffici periferici. Esso si occupa principalmente di assetto del territorio, di tutela di aree protette, di riqualificazione dellambiente, di V.I.A..La RegioneLa fonte dei poteri regionali risiede negli statuti e nelle leggi emanate dalle singole Regioni nellalveo dei principi stabiliti dalla Carta Costituzionale.La disciplina urbanistica presidiata dai relativi Assessorati o Dipartimenti (a seconda dellorganizzazione di ciascuna di esse) a capo dei quali posto un componente della giunta regionale.

76.Le funzioni regionali si distinguono in compiti di direzione e controllo e funzioni precettive.1) Le prime assolvono al compito istituzionale della Regione volto alla formazione del piano territoriale regionale.La funzione di indirizzo di esplica sia attraverso provvedimenti amministrativi mediante leggi regionali mirate aventi per oggetto linee guida di carattere politico amministrativo indirizzate soprattutto ai Comuni ai fini della formazione dei P.R.G.Quella di controllo afferisce ai poteri surrogatori rispetto agli obblighi inadempiuti dai Comuni in ordine alla formazione dei P.R.G. ed al rilascio dei permessi di costruire.2) Per quanto concerne le funzioni precettive, le Regioni non esercitano poteri di pianificazione urbanistica in senso stretto espletando compiti di conformazione del territorio attraverso la fissazione di prescrizioni urbanistiche (piani paesaggistici, piani A.S.I.).Accanto alle predette funzioni le Regioni hanno competenza in materia di controllo sulluso dei suoli provvedendo ad emanare provvedimenti in materia di tutela del paesaggio, dellassetto idrogeologico, forestale, antisismica.

77.La ProvinciaAttraverso il T.U. EE.LL. alle Province viene attribuita competenza in materia urbanistica della quale era in precedenza priva.1) La sua pi rilevante attribuzione consiste nella predisposizione e adozione del Piano Territoriale di Coordinamento.Il livello di governo del territorio sul quale viene esercitato il potere relativo quello provinciale il quale rimane, comunque subordinato alla pianificazione regionale (i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali devono sottostare alle direttive contenute nei Piani Regionali ove previsti).2) la seconda attribuzione di cui la Provincia risulta investita quella relativa alla funzione di controllo di competenza regionale che la stessa Regione pu delegare al livello provinciale in ordine allaccertamento della conformit dei Piani Comunali con quelli provinciali.La Citt MetropolitanaAi sensi dellart. 114 della Carta Costituzionale anche la Citt Metropolitana avrebbero competenza in materia urbanistica.Aree territoriali di attrazione dei comuni circostanti espressamente individuate dalla legge (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari e Napoli) mai istituite dovrebbero interfacciarsi con i Comuni ai fini dellinterfaccia funzionale sulle relative attivit economiche, sociali e culturali.78.Il ComuneE lattore protagonista della scena del Diritto Urbanistico.Esso titolare delle principali funzioni urbanistico-edilizie in materia di governo del territorio.Esso composto da organi di indirizzo politico (il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco) nonch da quelli gestori (dirigenti).Il Consiglio Comunale lorgano comunale pi rilevante nel governo del relativo territorio e risulta competente allemanazione delle prescrizioni urbanistiche tassativamente stabilite dalla legge (T.U. EE.LL.).Fra questi:I piani territoriali ed urbanistici;I programmi di opere pubbliche;I programmi annuali e pluriennali per la relativa attuazione;La Giunta Comunale, nella sua qualit di organo del governo del Comune ed espressione della maggioranza consiliare, ha competenza nelladozione dei piani c.d. planovolumetrici, particolari piani di lottizzazione derivanti da un piano particolareggiato, nonch nellapprovazione del piano urbanistico prima della sua presentazione al Consiglio per la relativa adozione.I Dirigenti, ai quali sono state attribuite le pi importanti competenze un tempo facenti capo al Sindaco esercitano i poteri legati alla funzione di controllo sulluso dei suoli ed alladozione dei provvedimenti afferenti alle trasformazioni urbanistico-edilizie.

79.Lo Sportello S.U.A.P. (Sportello Unico per le Attivit Produttive)A mente del T.U. sulledilizia i Comuni devono dotarsi, individualmente o in forma associata, dello S.U.A.P. allo scopo di provvedere in ordine allintervento edilizio oggetto della richiesta di permesso di costruire o di denuncia di inizio dattivit.Ai suoi impiegati con funzioni apicali sono attribuiti compiti di vigilanza sul territorio correlati strettamente alla funzione sanzionatoria in concreto esercitata mediante la polizia municipale ed il personale di appositi uffici (c.d. antiabusivismo).La C.E.C. (Commissione Edilizia Comunale) rappresenta un altro organo collegiale comunale di natura tecnico-professionale (composta da architetti, avvocati, ingegneri, ecc.) e ha i suoi compiti principali in quelli consultivi consistenti nel rilascio dei permessi di costruire.80LA FUNZIONE DI SALVAGUARDIALa funzione di salvaguardia consta di quello strumento di supplenza volto ad evitare che il territorio non pianificato sia suscettibile di essere trasformato in modo tale da condizionare le scelte del futuro pianificatore.Quali conseguenze per lA.C. e per i singoli privati nellipotesi di assenza di uno strumento urbanistico generale.Successivamente alla L.P. sostanzialmente tutte le leggi regionali impongono allA.C. ladozione di un siffatto Strumento.E stata proprio la L.P. ad introdurre nel nostro ordinamento la disciplina generale ed inderogabile sulluso dei suoli da applicarsi in assenza di uno strumento urbanistico vigente o qualora questo sia divenuto totalmente o parzialmente inefficace.Questi sono i c.d. standard ope legis.In virt di tali standard minimi da osservare stato, pertanto, posto un limite al potere dei privati di utilizzazione dei propri beni immobili.In virt, pertanto, di tali principi non risulta in alcun modo possibile utilizzare ai fini urbanistico-edilizio alcuna porzione del territorio nazionale al di fuori di regole prestabilite.81.La disciplina attuale di tali standard la seguente:- fuori dal perimetro dei centri abitati ledificazione residenziale non pu eccedere la densit fondiaria di mc 0,03 per metro quadrato;- per gli interventi edilizi a scopo produttivo, sempre posti al di fuori dei centri abitati, la superficie coperta non pu eccedere il 10% dellarea di superficie della propriet;- fuori e dentro i centri abitati sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo oltre che di manutenzione ordinaria e straordinaria.Sono fatti salvi i limiti pi restrittivi previsti dalle leggi regionali.Qual la nozione di centro abitato i fini dellapplicazione degli standard ope legis?Lart. 17 della L.P. prevedeva una preliminare delibera del Consiglio Comunale con cui individuare il centro abitato.La giurisprudenza ha, peraltro, stabilito come, anche in mancanza di tale delibera ed in assenza di perimetrazione, gli standard trovano, comunque, applicazione dovendosi ritenere quale centro abitato la sua individuazione sulla base di un accertamento empirico e, in caso di dubbio, la relativa identificazione sulla base della norma comunque pi restrittiva82LE MISURE DI SALVAGUARDIALe misure di salvaguardia, introdotte con la l. 1902/1952 ed oggi disciplinate nel T.U. sulledilizia, a differenza degli standard ope legis, risultano strettamente correlate al procedimento di formazione dei piani urbanistici.Attraverso lutilizzo di tali misure il nostro ordinamento garantisce la tutela giuridica dellinteresse pubblico cui finalizzata la piena vigenza dello strumento urbanistico impedendo che effetti di tale piano possano risultare vanificati in ragione di atti o provvedimenti amministrativi incompatibili con la future vigenza dello stesso.Le misure di salvaguardia in senso stretto (o ordinarie) sono quelle previste in relazione ai piani regolatori comunali.La legge stabilisce come il Comune debba sospendere ogni propria determinazione in merito alle istanze relative a permessi di costruire che si dovessero porre in contrasto con le prescrizioni contenute nel PRG o in quello attuativo soltanto adottato dal consiglio comunale, ma non ancora approvato e, pertanto, ancora privo della sua efficacia giuridica.Le misure di salvaguardia hanno, comunque, una durata limitata nel tempo derivante dalla loro natura cautelare: tre anni dalladozione del piano, che possono giungere a cinque qualora si tratti di piano suscettibile di essere approvato da unamministrazione diversa dal Comune e la trasmissione del piano adottato si avvenuta entro un anno dalla scadenza del termine di pubblicazione.

83.Qualora nei superiori termini i relativi piani non dovessero essere resi definitivi, le misure di salvaguardia diventerebbero inefficaci ed il Comune sarebbe tenuto a pronunciarsi sulla domanda secondo la disciplina urbanistica in quel momento vigente che, al limite, potrebbe essere costituita anche dagli standard ope legis qualora il Comune dovesse essere sfornito di strumenti urbanistici vigenti.Quando i piani divengono definitivi le misure di salvaguardia perdono automaticamente la loro efficacia; in tal caso il Comune dovr necessariamente pronunciarsi sulla domanda del privato senza nessun altro impulso da parte dello stesso.Dalle misure sopra menzionate (ordinarie) si distinguono quelle c.d. eccezionali, di competenza della Regione su proposta del Comune.La differenza sostanziale data dal fatto che, in questo, caso, leffetto di salvaguardia riguarda i permessi di costruzione gi rilasciati al fine di ordinare la sospensione di interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che siano tali da compromettere o rendere pi onerosa lattuazione degli strumenti urbanistici.Mentre nel caso delle misure di salvaguardia ordinarie la P.A. priva di discrezionalit nelladozione della propria decisione, in quelle eccezionali la Regione deve invece valutare con attenzione gli interessi in gioco al fine di verificare se linteresse del singolo privato risulti effettivamente in contrasto con la disciplina urbanistica in fieri.

84LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E TERRITORIALEIl procedimento di pianificazione urbanistico-territoriale non risulta dissimile dalle regole generali del procedimento amministrativo procedimento amministrativo.Va, tuttavia, rilevata la peculiarit dello stesso, ma soprattutto, la estrema complessit dei relativi provvedimenti.Tale complessit data sia dallelevato numero di prescrizioni sia perch aventi come destinatari una pluralit indefinita di soggetti.Punti cardine sotto il profilo concettuale:1) Le prescrizioni contenute nel piano urbanistico non sono sempre espresse in forma letterale, ma anche in quella della rappresentazione grafica e ci costituisce una specificit del procedimento (mappe, modelli iconografici, simbolici, retinature ecc.)Tali segni grafici costituiscono essi stessi precetti a contenuto giuridico prescrittivo nei confronti dei destinatari. Parte grafica e parte letterale rappresentano elementi fra loro fortemente complementari che vanno interpretati in modo sistematico ed organico.85.Nellipotesi, non infrequente, in cui dovesse insorgere un contrasto ermeneutico fra parte grafica e parte letterale, la giurisprudenza ha avuto modo di stabilire come sia la parte letterale a prevalere su quella grafica sempre che questa risulti sufficientemente chiara e precisa.Va, tuttavia, rilevato come linterprete debba ricercare la ratio della prescrizione attraverso una valutazione sistematica di tutto il complesso delle prescrizioni contenute nel piano, ragione per cui pu accadere che, in taluni casi, possa ritenersi prevalente la rilevanza delle tavole grafiche.2) Altra peculiarit del procedimento amministrativo afferente alla determinazione del provvedimento costituito dal piano quella per cui possono configurarsi due distinte tipologie di piano: A) piani generali;B) piani settoriali.Il primo persegue la finalit di ordinato assetto territoriale (la destinazione di unarea ad espansione industriale piuttosto che a terreno incolto);Il secondo, invece, contiene norme finalizzate ad un preciso scopo comunque volto al perseguimento dellinteresse pubblico che vi presiede (tutela dellambiente, recupero urbanistico, ecc.)

86.I piani pi frequenti nel diritto positivo sono i seguenti:a) piani regolatori generali;b) i piani particolareggiati;c) i piani regolatori intercomunali;d) i piani territoriali di coordinamento regionali, provinciali ed intercomunali.Risulta ormai acquisita dalla giurisprudenza in materia la tendenziale prevalenza del piano settoriale su quello generale.3) Alla dicotomia piano generale-piano settoriale si sovrappone quella piano generale-piano attuativo laddove la tensione fra i termini generale/attuativo attiene alla diversa ampiezza non delle finalit perseguite quanto della maggiore astrattezza o meno dei relativi contenuti.4) Altra rilevante peculiarit da considerare nellalveo del procedimento urbanistico-territoriale rappresentata dalla tipologia del contenuto delle prescrizioni di piano che possono distinguersi in:a) prescrizioni di zona;b) prescrizioni di localizzazione. 87Le prescrizioni di zona o zoning, impiegate, soprattutto nei piani generali,ed in particolare che piano regolatore comunale.Secondo tale tecnica i possibili usi del territorio vengono stabiliti in base alla funzione principale assegnata dal piano ad una determinata area spaziale (residenziale, produttiva, agricola ecc.). Contestualmente vengono stabiliti gli indici di fabbricabilit dellarea in questione (definiti in termini di indici di zonizzazione strutturale o architettonica) oppure prescrizioni relative ad altro tipo di trasformazione degli immobili (ad es. riserva naturale).Di norma le prescrizioni relative ai parametri di edificabilit sono contenute allinterno delle c.d. norme di attuazione (N.T.A.).

88IL PROCEDIMENTOIl procedimento amministrativo riguardante la pianificazione urbanistico-territoriale si divide in fasi distinte bench tra loro funzionalmente connesse:LA FASE DI INIZIATIVALa prima fase quella relativa alliniziativa che, di regola, dufficio.E la stessa P.A. a promuovere il procedimento sebbene, in taluni casi, sia lo stesso singolo privato ad azionarlo, come nella proposta di un piano di lottizzazione ed allora il procedimento ha inizio su presentazione di un determinato progetto urbanistico.Per quanto riguarda gli altri piani pu essere previsto uno specifico atto di iniziativa, ma, laddove dovesse mancare, linaugurazione del procedimento pu aver luogo anche attraverso il conferimento dellincarico ad un progettista esterno allamministrazione ovvero allorch ad un ufficio interno qualora dovesse essere attrezzato per ladempimento del compito assegnatogli.LA FASE DI ISTRUTTORIA

89.La fase relativa allistruttoria rappresenta il cuore di tutto il procedimento amministrativo nel provvedimento urbanistico-territoriale.Essa contiene la ponderazione dei numerosi interessi da contemperare, che, nella formazione di un piano, raggiunge la sua massima complessit.E, infatti, in questa fase che prende forma la decisione della P.A., continuamente soggetta a mutamenti e verifiche fino al raggiungimento dellatto giuridico formale (il provvedimento).Prima di tutto lamministrazione identifica i fatti e gli interessi da valutare attraverso la determinazione degli indirizzi da seguire.Ci avviene attraverso la formalizzazione di un atto proveniente dallorgano dotato del potere decisionale che rivolge le indicazioni di indirizzo allUffico che seguir listruttoria stessa.Tale atto denominato deliberazione programmatica.LUfficio chiamato a condurre listruttoria un ramo dellamministrazione stessa (un ufficio, un servizio, ) il quale chiamato allacquisizione degli elementi conoscitivi finalizzati alla decisione finale.Essi sono:90.1) lanalisi delle vocazioni territoriali sotto il profilo storico, geoeconomico, giuridico, sociale e culturale;2) lassunzione dei pareri necessari o facoltativi di altre amministrazioni a contenuto prevalentemente tecnico.Segue la redazione del piano ossia la prima stesura dello stesso che costituisce atto vero e proprio del procedimento con un limitato rilievo esterno sicch lassenza di tale atto emanato dallorgano a ci deputato dalla norma determinerebbe un vizio del procedimento impugnabile innanzi alla competente Autorit Giudiziaria Amministrativa.Nei casi in cui la redazione di tale bozza non dovesse essere prevista dalla legge tale stadio del procedimento rimane fase essenziale dellistruttoria e coincide con la consegna del piano da parte del progettista, interno o esterno allamministrazione.In quasi tutte le tipologie di piano territoriale, l