Desarrollo Regional Stder

ENSAYOS SOBRE DESARROLLO

REGIONAL

ENSAYOS SOBRE DESARROLLO REGIONAL

COMPILADORES

ISAAC GUERRERO RINCÓN

ANYELLA FUENTES ROMERO

Bucaramanga, 2003

COLECCIÓN CREANDO REGIÓN

Centro de Estudios

Regionales

Universidad Industrial de

SantanderEscuela de Economía

Primera edición

Enero de 2003

©2003, Universidad Industrial de Santander

Facultad de Ciencias Humanas - Escuela de Economía

Centro de Estudios Regionales

Carrera 19 No.35-02

Telf: (97) 6301593

[email protected]

Bucaramanga, Primera Edición, 2003

Colección Creando Región:

Dirección: Amado Antonio Guerrero Rincón

Edición: Anyella Patricia Fuentes Romero

Impresión y encuadernación:

©(Sic) Editorial Ltda.

Proyecto Cultural de Sistemas y Computadores Ltda.

Centro Empresarial Chicamocha Of. 303 Sur

Telf: (97) 6343558 - Fax (97) 6455869

Bucaramanga - Colombia

ISBN: 958-8187-17-6

Prohibida la reproducción parcial o total de esta obra,

por cualquier medio, sin autorización escrita del editor

Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia

CONTENIDO

PRESENTACIÓN ........................................................................ 9

ESTRATEGIA DE REGIONALIZACIÓN PARA ELDEPARTAMENTO DE SANTANDER: UN NUEVOENFOQUE DEL DESARROLLO REGIONAL. ........................... 11

Lewis Uriach Delgado Rueda.

Juan Darío Saavedra García.

BASES SOCIALES Y ECONÓMICAS PARA LACONFIGURACIÓN DE UNA CIUDAD-TERRITORIO:EL CASO DE BARRANCABERMEJA ........................................ 87

Sandra Milena Galvis Villamizar

Claudia Mercedes García Rueda

LAS ALIANZAS ESTRATÉGICAS Y SU INCIDENCIA EN LAECONOMÍA LOCAL: “EL CASO DE LAS PYMESMETALMECÁNICAS EN LA CIUDADDE BARRANCABERMEJA” ..................................................... 134

Diana Arias Hernández

Sonia Baez Carvajal

APROXIMACIÓN A LAS PRINCIPALESVARIABLES DEL DESARROLLO HUMANOEN SANTANDER DURANTE LA ÚLTIMA DÉCADA ................. 157

Luis M. Pérez González

Nelson Camelo Mancilla

Amado Antonio Guerrero Rincón

FOMENTO Y FORTALECIMIENTO DEL CAPITALSOCIAL DE LA CIUDAD DE BUCARAMANGA. ...................... 193

José Vladimir Arión Mendoza

Richard Nixón Pacheco Díaz

PRESENTACIÓN

La nueva ruta para el desarrollo regional supone el surgimientoy la existencia de una organización territorial que, expresada ensus diversos actores sociales, esté en condición de liderar laconstrucción del proyecto político regional. Se insiste en que enel marco de la globalización se trata de propiciar un ordenamientoinstitucional orientado a la competitividad y al desarrollo sosteniblede las actividades productivas de la región, como ejes estratégicosde largo aliento.

Varios de los teóricos de la globalización han sostenido que de lamano de ésta se da el advenimiento de una tendencia a ladisgregación y a la búsqueda de “ataduras e identidades locales”,por lo que es de gran importancia examinar los argumentos quesustentan estos puntos de vista, puesto que las teoríaspredominantes acerca del desarrollo regional se nutren de lasmismas concepciones. Se parte de presupuestos tales como elque hoy existe, o se está forjando, un único mercado mundial, yque éste es libre. Por ello no hay necesidad de un mercadonacional que permita hacer economías de escala y, en cambio,las unidades políticas pequeñas pueden competir con ventaja enel mercado mundial.

No es de extrañar entonces que se planteé la necesidad que laestrategia futura se enmarque dentro de dos tendencias:Globalización de las economías y regionalización de las unidadeseconómicas en las que las ciudades sirvan como vínculo con lasociedad global. A pesar de no ser ampliamente reconocido, esextremadamente importante entender que las regiones, no las

naciones, son el nivel más importante en el proceso deconfiguración de plataformas competitivas para el sectorempresarial. Con los ensayos reunidos en este libro y que versansobre el Ordenamiento Territorial, la construcción de ciudad-territorio, la formación de Capital Social y la evaluación sobre elDesarrollo Humano; se examina el caso concreto de Santander,los impactos económicos y sociales que la globalización hagenerado sobre este territorio, las políticas de descentralizacióny de ordenamiento territorial que se vienen adelantando con laparticipación del Estado, de la clase política regional, de lasUniversidades, de los actores institucionales y de importantessectores de la sociedad civil.

ESTRATEGIA DE REGIONALIZACIÓN

PARA EL DEPARTAMENTO DE

SANTANDER: UN NUEVO ENFOQUE DEL

DESARROLLO REGIONAL*.

Lewis Uriach Delgado Rueda.

Juan Darío Saavedra García.

INTRODUCCIÓN

Uno de los objetivos fundamentales del Plan Nacional deDesarrollo “Cambio para construir la paz” es el de construir undesarrollo democrático con el cual se identifiquen todos loscolombianos y sea la base de certidumbre y confianza para unavida política pacífica y una intensa participación ciudadana.

Dentro de las líneas estrategicas establecidas en aquel PlanNacional, se encontraba la de promover la participación social ydefinir un nuevo marco de relaciones entre el Estado, losciudadanos y sus organizaciones. Marco basado en la vigenciadel Estado de Derecho, el respeto de las garantías individuales ylos derechos sociales, el fortalecimiento de los derechos políticos,el respeto del gobierno a los asuntos internos de lasorganizaciones sociales y el reconocimiento de la representatividaddemocrática de sus dirigentes.

1 Enyaso elaborado a partir de tesis presentada a la Escuela de Economía

de la Universidad Industrial de Santander para obtener el título de

Economistas.

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Centro de Estudios Regionales -UIS

Con relación a los procesos de descentralización y desarrollo, elPlan estableció que la renovación de las entidades territorialesvigentes y el proceso de ordenamiento territorial, hará posibleque los diferentes entes territoriales y por consiguiente el Estado,expresen mejor la pluralidad social y la diversidad política de losciudadanos colombianos. El nuevo orden territorial generarátambién las condiciones institucionales para atender laespecificidad de los problemas locales y aprovechar laspotencialidades que brinda la diversidad cultural, étnica,geográfica y económica de las regiones.

Con pleno reconocimiento de la soberanía de las entidadesdepartamentales y la autonomía municipal, la auténticadescentralización propone fortalecer la capacidad institucional ylos recursos públicos en los órdenes de gobierno más cercanosa la vida cotidiana de las comunidades. Es allí donde surgen losproblemas, se generan las demandas y deben aplicarse lassoluciones. Por ello, para fortalecer el pacto entre la comunidady el departamento, se propone impulsar la descentralización defunciones, recursos fiscales y programas públicos hacia lasprovincias y los municipios, bajo criterios de eficiencia y equidad.

Desde 1997, se han divulgado varios proyectos de OrdenamientoTerritorial, que le dan vida a nuevas entidades territoriales, en unespíritu de reconocimiento de las necesidades de un nuevo ordenterritorial en un mundo cada vez más complejo y globalizado.Así, en concordancia con el Plan de desarrollo 1998- 2002, seplantea el proyecto de ley por el cual se aprueba la normatividadque cuenta dentro de sus objetivos fundamentales, fortalecer launidad nacional y reivindicar la función compensatoria del Pactosociedad - Estado; vigorizar la autonomía política de los diferentesentes territoriales ( departamentos, municipios, provincias y Áreasde Desarrollo Territorial) con base en relaciones

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Ensayos sobre Desarrollo Regional

intergubernamentales sustentadas en los principios decooperación y coordinación, mediante una profundaredistribución de facultades, funciones, responsabilidades yrecursos del gobierno nacional hacia los gobiernosdepartamentales y el municipio; así como el de construir unaestrategia fundamental para generar un mayor desarrollo político- económico regional y administrativo, con nuevos espacios departicipación social en todos los órdenes de gobierno.

El fortalecimiento de las capacidades político-institucionales,administrativas y financieras de los Gobiernos Departamentalesy Municipales, está encaminado a consolidar identidades políticasy a facilitar la participación de los diversos núcleos de la sociedadcivil.

Uno de los objetivos fundamentales de este proyecto de ley es elde fortalecer el Desarrollo Regional, pues un desarrolloequilibrado requiere consolidar el aspecto compensatorio delpacto comunidad- gobierno, lo cual debe traducirse en accionesconcretas para beneficiar a las regiones menos favorecidas. ElPrograma plantea:

• Fortalecer los programas de carácter compensatorioa cargo del departamento con criterios regionales eincentivar acciones similares en la relacióndepartamentos y los municipios.

• Apoyar un desarrollo equilibrado que integre lasdiversas regiones del departamento con losmercados nacionales e internacionales,aprovechando las ventajas comparativas que ofrezcacada región.

• Continuar los esfuerzos orientados al logro de unordenamiento territorial que racionalice la distribución

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de las actividades económicas y sociales del país ya propiciar un crecimiento ordenado de las ciudadesmediante la atención de las carencias acumuladasen la provisión de servicios públicos y equipamientourbano.

• Redistribuir el gasto público con sentido regional deldesarrollo, otorgándose carácter prioritario a lasentidades y regiones con mayores rezagos.

• Hacer más vigorosa la participación de los municipiosen la preparación y la ejecución de planes yprogramas para el desarrollo sectorial y regional conel fin que respondan cabalmente a las exigencias debienestar de la sociedad en general y de lascomunidades en particular.

• Alcanzar plenamente los propósitos de mayordesarrollo social, político y económico para lo cual ,se requiere combatir las disparidades que distinguea las actividades productivas y sociales en distintasregiones y sectores del departamento. Estasdisparidades se expresan entre las personas por ladiferencia de oportunidades y de ingresos y en lasregiones, por las ventajas de unas sobre otras en uncontexto de mayor competitividad económica.

• Promover una mayor integración y homogeneidadentre las regiones acelerando el desarrollo de las quetienen mayor crecimiento relativo y manteniendo ladinámica de crecimiento de las que registran mayorcapacidad de respuesta productiva y más altosíndices de bienestar social. En esta tarea la práctica,en su sentido económico y social, se constituye enun instrumento de trascendencia fundamental.

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• Por su parte, en el Plan de Desarrollo Departamentalse establece que la prioridad es el mejoraprovechamiento de todos los recursos materialesexistentes en la región. Por ello uno de los objetivosestratégicos establecidos en el Plan de Desarrollodel departamento es el de alentar el desarrolloregional sustentable e integral, enfatizando a lossectores prioritarios y ciudades medias.

• Con la regionalización se pretende homogeneizar yequilibrar los criterios para definir la estrategia queimpulse el desarrollo de las regiones en eldepartamento. Que se atienda la región desde laregión misma.

• Santander es un departamento con cerca de 2millones de habitantes (1.964.361 segúnproyecciones del DANE para el año 2000) y cuentacon un amplio territorio, con excelentes recursoshumanos y materiales, que le permiten integrarse aldesarrollo económico del país.

• Para descentralizar la economía del departamentode Santander, se tendrá que descentralizar en primerlugar la infraestructura que permita hacer unarealidad el desarrollo regional y de esa formaaprovechar adecuadamente las potencialidades decada una de las regiones y frenar la emigración ruraly de ciudades medias.

• Uno de los elementos fundamentales de laadministración pública con un nuevo estilo degobierno debe ser la Planeación Democrática queimprima solidez, dinamismo, permanencia y equidadal crecimiento de la economía regionalizada.

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• La planeación implica un proceso visionario,estratégico para incorporar actitudes másresponsables y reafirmar valores locales regionales.En ese sentido se busca una regionalización en laque se conjugue la concurrencia de esfuerzosmunicipales con la integración territorial, en unaregionalización que sea sustento práctico para undesarrollo social equilibrado.

• Los criterios fundamentales para definir la nuevaregionalización administrativa fue lo de, considerarlacomo una herramienta de trabajo para unificar losesfuerzos y la información, analizando enseguida laforma en que venían operando las distintasdependencias, las vías de comunicación principalesdentro de las mismas regiones y la similitud deproblemática y potencialidades; sin embargo, loscriterios que unificaron los esfuerzos fueron: 1. Visiónde Futuro; 2. Realidad actual; 3. Disponibilidad deServicios; 4. Cuencas hidrológicas y agropecuarias;5. Homogeneidad Socioeconómica; 6. ConectividadInterregional; 7. Indicadores de dependencias; 8.Necesidades de las dependencias para ubicarcabecera de región.

Ahora bien, la necesidad de adoptar una nueva regionalizaciónadministrativa se basó en los siguientes criterios básicos:

• Óptimo agrupamiento de municipios de acuerdo conel proyecto de desarrollo futuro del departamento,delineado en el Plan de Desarrollo.

• Generar un proceso de desarrollo sustentable encada región que incluya:

1. Crecimiento económico.

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2. Autonomía regional de decisión.3. Participación de los sectores más necesitados.4. Concientización en torno a la protección ambiental y

manejo de recursos naturales.5. Concientización colectiva de pertenencia regional.6. El impulso multiplicador de potenciales y

capacidades de cada región.

Como ya quedó establecido, la regionalización es una estrategiapara el desarrollo que implica acciones tales como la integraciónterritorial de los 87 municipios en 7 regiones, con finesadministrativos, de planeación y coordinación intermunicipal.Implica también un proceso de descentralización ydesconcentración de las administraciones estatal y departamentalhacia las regiones, con la definición y programación regional delgasto público con la participación de las comunidades.Igualmente la integración de una cartera de proyectos productivospara su promoción estatal, nacional e internacional, con lacreación de un fondo de desarrollo regional para aplicarlo aproyectos estratégicos de cada región. Finalmente implica lacreación de un Subcomité Departamental de Desarrollo Regionalcon el propósito de dar congruencia territorial a la inversión públicay la creación de un Subcomité de Planeación en cada una de lassiete regiones para definir el proyecto de desarrollo de la región yvigilar su operación.

Los beneficios de la regionalización se pueden concretar en lossiguientes puntos:

a. Representa un mecanismo para canalizar recursos y generarfuentes de empleo en los municipios.

b. Significa una transferencia programada hacia las regionesde la toma de decisiones que tiene que ver con sus municipiosy sus comunidades.

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c. Habilita a las autoridades municipales a lograr acuerdos conmunicipios vecinos para tratar y resolver problemas que lesson comunes.

d. Implica un medio para participar en la definición de losproyectos productivos, sociales, de infraestructura y deseguridad pública de las regiones.

e. Se pueden realizar en la sede regional trámites y gestionesque actualmente sólo se efectúan en la capital delDepartamento.

f. Facilita la coordinación de acciones intermunicipales enmateria de seguridad pública y con ello propiciar un climade mayor tranquilidad en las regiones.

g. Alienta la inversión privada en proyectos concentrados, conproyección social y rentabilidad.

h. Se genera, desde la región y con los de la región el desarrollourbano y social para una mejor calidad de vida.

La regionalización administrativa del departamento de Santanderpermitirá impulsar el desarrollo de los Entes Territoriales, unagestión adecuada a nivel regional, integral, participativa ydescentralizada de la acción institucional, buscando con ello laintegración territorial de los 87 municipios.

I. DISPARIDADES REGIONALES EN ELDEPARTAMENTO DE SANTANDER: UNA MIRADAA LA PROBLEMÁTICA SOCIAL

Disparidades en el nivel de vidaLas disparidades regionales existentes dentro del departamentode Santander son una temática poco discutida por parte de losorganismos de control y de planeación gubernamental, lo cual

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se convierte en obstáculo para generar un desarrollo y uncrecimiento equilibrado en las regiones. El concepto dedisparidades, se refiere a la forma como una región o regionesacceden o no, a determinados bienes y servicios necesarios parapotencializar su desarrollo.

En Santander, la estructura del desarrollo está orientadafuncionalmente hacia el eje Bucaramanga - Barrancabermeja,la primera como centro del poder social, económico y financierodel departamento y la segunda gracias a su localizacióngeoestratégica como polo industrial colombiano. Estas ciudadesconcentran más del 60% de los recursos económicos y del empleodel departamento, lo cual ha generado grandes desigualdadesen la obtención de recursos para generar desarrollo económicoy social en el resto del departamento (Cámara de comercio de

Bucaramanga 2000, Plan de Desarrollo De Santander: “Tierra de

Oportunidades” 2001-2003).

Haciendo un análisis de indicadores de calidad de vida como elNBI y el índice de miseria, por subsistemas al interior deldepartamento, se observa que el subsistema con mejor nivel devida es Bucaramanga, el cual presenta los menores indicadoresde miseria y de NBI del departamento (6,86% de miseria y 23,61%de NBI respectivamente), como consecuencia del alto grado decobertura de servicios públicos de salud, educación, vivienda,acueducto y alcantarillado que presenta Bucaramanga y su ÁreaMetropolitana, siendo a su vez el subsistema con mayor gradode desarrollo económico y generación de empleo (Dane, Citado

por la Secretaria de Planeación Departamental, 2000).

Los Subsistemas de Málaga, Socorro y Cimitarra presentanindicadores alarmantes de calidad de vida. Los subsistemas máspreocupantes son los de Socorro y Málaga (25,6% y 23,93% demiseria), los cuales pierden preponderancia en la estructura

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económica del departamento, debido a problemas en lasustentabilidad de su desarrollo. El subsistema Socorro, porno poseer actualmente forma alguna de brindar una coberturaadecuada en servicios públicos (acueducto) y el subsistemaMálaga, por la escasa funcionalidad con el interior deldepartamento, al no contar con vías de acceso eficientes y defácil movilidad, pues el pésimo estado de la vía Bucaramanga -Los Curos – Málaga, ha imposibilitado que Málaga tenga ampliosnexos comerciales con los municipios del AMB y del interior deldepartamento.

Cuadro 1. Población departamental por subsistemas

Fuente: Dane Proyección Censo 2000, Cálculos de los Autores.

El NBI, como sumatoria de varios indicadores, permitedeterminar el grado de eficiencia de las políticas sociales en loreferente a vivienda, salud, hacinamiento y dependenciaeconómica. Resulta preocupante ver como algunos subsistemascomo Socorro, San Gil y Barbosa, presentan índices de NBImayores al 40% de su población y el caso alarmante de lossubsistemas de Málaga y Cimitarra que presentan indicadoresdel 53% y 60% respectivamente; estas situaciones se conviertanen bombas sociales y caldo de cultivo para el aumento de laviolencia en las regiones.

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Cuadro 2. Población total del sistema urbano funcional

POBLACIÓN TOTAL DEL SISTEMA URB%

Bucaramanga 1.180.823 Barbosa 164.664 Barranca 280.152 Málaga 127.113 San Gil 155.681 Socorro 96.021 Cimitarra 54.442 Total Sistema 2.058.896 Bucaramanga

Fuente: Dane Proyección Censo 2000, Cálculos de los Autores.

Otro aspecto importante en estos subsistemas es el alto índicede Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) regionales, lascuales alcanzan niveles del 31,17% de la población departamental,equivalentes a 611.272 habitantes del departamento.

De los 87 municipios del departamento de Santander, 13presentan índices de NBI por debajo del promedio deldepartamento; de estos, 7 se ubican en el subsistemaBucaramanga (Bucaramanga, Floridablanca, Girón,Piedecuesta, Zapatoca, Vetas y California), presentando índicesque oscilan entre el 2,7% y el 6,7% de miseria y el 16,2% y 30%de NBI, los 6 municipios restantes, son las cabeceras de lossubsistemas del departamento. Esto indica que las mejorescondiciones de vida se encuentran en los polos de desarrollo olugares centrales de las diversas subregiones, a excepción deSocorro y Cimitarra, los cuales presentan los más altosindicadores de miseria para lugares centrales.

Concentración de la actividad económica e industrial

Las disparidades anteriores son consecuencia de las diferenciasestructurales en las economías regionales y del peso relativo decada uno de sus sectores económicos; a medida que crece laparticipación de la población económicamente activa en lossectores secundario y terciario (manufacturas y servicios),aumenta el ingreso percápita. Lo anterior como consecuenciade la concentración de la actividad económica del departamentoen el ámbito industrial, ubicada en el eje Bucaramanga –Barrancabermeja y de las cadenas productivas que esto genera.

La consolidación industrial de las dos ciudades tiende a gravitara su alrededor criterios de eficiencia y rentabilidad, que no sonfavorables para el resto de centros provincias - Socorro, Vélez,Málaga y San Gil - donde su especialización productiva basadaen la economía campesina no es competitiva respecto a laindustria manufacturera y los altos excedentes de la producciónpetrolera.

Son estos factores los que acentuaron la heterogeneidad socioterritorial, la desarticulación sectorial de la agricultura y laconsolidación de la industria como tendencia prevaleciente, quelejos de atenuarse, originó mayores presiones productivas haciala explotación y comercialización de los recursos naturales y delpetróleo.

Concentración del desarrollo social

La población del departamento asciende a 1.961.270 habitantes(Censo Dane, 2000) ubicados en un 69,6% en la zona urbana y un34,4% en la zona rural, presentándose una tendencia hacia laurbanización y la concentración poblacional en dos polos: ÁreaMetropolitana de Bucaramanga y Barrancabermeja.

El paulatino desmejoramiento de la calidad de vida de lossantandereanos generado por problemas de inequidad, exclusión,marginalidad social, informalidad, pobreza, desempleo, conflictosocial y violencia, se constituye en el principal aspecto que vienenafectando el desarrollo integral de la población.

Esta disminución en la calidad de vida de la población deldepartamento, principalmente la rural, ha generado procesosmigratorios hacia el eje Bucaramanga - Barrancabermeja, debidoa que estas ciudades ofrecen mayores oportunidades dedesarrollo y generación de empleo. La falta de oportunidades yde expectativas de desarrollo de las distintas subregiones generapresiones en la comunidad que aunadas a factores de violenciahacen que se produzcan migraciones cada vez más continuos.

Analizando los censos realizados por el Dane, se puede ver quelas poblaciones con mayor crecimiento demográfico son aquellasde importancia política y económica en el departamento: en eleje Bucaramanga – Área Metropolitana - Barrancabermeja; elAMB aglutinaba en 1964 el 28,4% de la población departamentalmientras que para el año 2000 absorbe el 49,08% de la poblacióntotal; lo cual significa un aumento del 21,4% en sólo 36 años.Por otra parte, Barrancabermeja registra un crecimiento sostenidode su población, sustentado en la refinación petrolera y la actividadagroindustrial, sin desconocer el peso de las migraciones forzadasocasionadas por los conflictos sociopolíticos y territoriales en laszonas adyacentes.

Aceleración del proceso migratorio

Los desequilibrios señalados entre las regiones y sus sectores,especialmente el industrial y agrícola, la concentración en latenencia de la tierra, las escasas oportunidades de trabajo en elcampo, la violencia, las deficiencias en la prestación de los

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servicios social y la concentración del desarrollo social en lasgrandes ciudades, son entre otras, las causas del procesomigratorio.

Hay que señalar que actualmente existen dos tipos demigración: las producidas naturalmente, por el agotamientode las actividades económicas de una región, exclusión social,desempleo, pobreza y falta de oportunidades, y el segundotipo: la migración forzada o desplazamiento producido porlas acciones de algunos de los actos violentos contra lapoblación civil (Paramilitares, FARC, ELN o EPL), los cualesen su búsqueda de fortalecimiento territorial y de ganancia,han producido el desplazamiento de familias hacia los centrosurbanos. Cabe anotar que esta tendencia a escala nacionalse presenta en zonas de explotación y de gran riqueza enrecursos naturales como palma, caucho, petróleo, carbón,oro, etc.

Es de señalar la construcción de escenarios territoriales a partirde las nuevas dinámicas de la guerra: el espacio territorial de laguerrilla es ampliamente diferente del espectro territorial de losparamilitares. parte de las zonas de latifundios y de ganadería,con proyección de cultivos agroindustriales como palma y caucho,presentan actualmente presencia paramilitar, mientras zonascon recursos naturales como petróleo, carbón, oro, maderastienen una gran incidencia y presencia guerrillera. Esto acordecon la lógica mercantil que presenta cada uno de los actoresarmados dentro del departamento.

En general, los municipios con saldo migratorio intercensalnegativo son aquellos predominantemente agrícolas, contendencia al minifundio o con poco dinamismo en los sectoresagrícolas e industrial. En los municipios de saldo migratorio

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positivo se encuentran las cabeceras de los subsistemas Barbosa,San Gil, Málaga y el eje Bucaramanga – Área Metropolitana -Barrancabermeja.

El AMB es uno de los principales centros de atracción poblacionaldebido a su amplia cobertura en los servicios públicos, mejorescondiciones en el nivel de vida y las ventajas económicas y socialesque presenta. Bucaramanga y su AMB actúan como focos deatracción poblacional gracias a su fuerte composición social, locual produce una presión sobre la prestación de servicios públicosesenciales y repercute en la disminución de la calidad de vida deniños y jóvenes y casos de hacinamiento. A su vez, laconcentración y el aumento de la presión demográfica intensificanel desequilibrio entre la oferta y la demanda de empleo.

Figura 1. El desplazamiento en Santander

MUNICIPIOS EXPULSORES MUNICIPIOS RECEPTORES

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social de la Gobernación de Santander, Plan

Quinquenal de Paz. Adaptado por los Autores.

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Estructura urbana desequilibrada

La espontaneidad en el desarrollo regional y urbano sin un marcoteórico que lo sustente, ha desarticulado la economíasantandereana, creando un dualismo entre una economía arcaica(rural) y otra ligada a sistemas de organización industrial ycomercial, radicada en las zonas urbanas.

Además, ha desarticulado el mismo sistema urbano-funcionaldel departamento, como lo demuestra la insuficientecomunicación entre las subregiones y sus áreas de influencia yla falta de complementariedad entre los servicios que cadasubsistema y su respectivo centro suministran.

En síntesis, como consecuencia del proceso operado se haconformado una estructura departamental con una concentraciónde actividades y problemas en las dos principales ciudades comoson Bucaramanga y Barrancabermeja.

Los centros intermedios presentan estancamiento económico ygran déficit en su equipamiento social, al olvidar el concepto deCOMPLEMENTARIEDAD en la prestación de los serviciosesenciales.

A su vez, los pequeños centros urbanos presentan una estructuraeconómica y social inadecuada para atender su población, locual acelera las migraciones hacia los centros, haciendo perderdinamismo a los primeros y agravando los problemas de lossegundos. Este tipo de problemas en el desarrollo ha sidoestudiado ampliamente; y gracias a ello se promulgó un conjuntode leyes como la 152 de 1994 y la ley 388 de 1997 a la vez queen la Constitución Nacional se estableció la planeación comonorma vital para la generación del desarrollo.

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En el ámbito departamental existe un debate amplio sobre laforma de visualizar el ordenamiento de los territorios; Para unossectores es necesario el establecimiento de directrices queplanteen políticas sectoriales adecuadas a las necesidades deplaneación y desarrollo del departamento, para otros elordenamiento territorial es solo una nueva ley que en nadasustenta el desarrollo territorial de las comunidades; sin embargo,lo que se puede observa es que existe un desconocimiento delconcepto de ordenamiento territorial y de los conceptos en loscuales se enmarcan su desarrollo y sus posibilidades.

La falta de conocimiento de las potencialidades de desarrollo dela Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, es generalen casi todos los municipio. Conceptos como Áreas de DesarrolloTerritorial, Regiones Provinciales, Regiones Administrativas dePlanificación (RAP)entre otras, son poco conocidos por losencargados de la planeación municipal. Además, la falta de unavisión subregional por parte de los administradores locales, limitalas posibilidades de desarrollo de las mismas asociacionesmunicipales.

Pero este desconocimiento no radica solo en la dinámica delordenamiento de los territorios, sino en el conjunto de leyes y denormas que dan vida a una verdadera política de desarrolloterritorial; conceptos como RAP, las provincias, áreas dedesarrollo territorial, la misma LOOT, los planes parciales y planesde ordenamiento, son desconocidos por una buena parte de losfuncionarios de los entes municipales y solo algunos funcionariosde los entes territoriales están al tanto de la evolución ydinamismo de la normatividad vigente.

De allí que sea imperante revisar el concepto de desarrollo alinterior de los entes territoriales y el generar nuevas herramientas

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que les permita caminar por la senda de la planeación y el manejoeficiente de los recursos gubernamentales. Hay que recordar quea partir de este año la DAF (Dirección de Apoyo Fiscal) de lasecretaria de hacienda será el organismo encargado de dar elvisto bueno de la viabilidad municipal y aquellos entes territorialesque no se reestructuren a escala económica y social podrán perdersu condición de municipio o departamento y convertirse en unaprovincia o corregimiento de los territorios contiguos (Ley 617 de

2000).

II. ANÁLISIS DEL SISTEMA URBANO FUNCIONAL DELDEPARTAMENTO DE SANTANDER

El análisis regional se hace bajo la perspectiva de las relacionesurbano-funcionales, las cuales proveen las bases para unacercamiento a lo local, tendiente a señalar directrices dedesarrollo fundadas en una realidad social y económicaestablecida por medio de estas relaciones funcionales.

Estado de la cuestión

El sistema urbano-funcional del departamento de Santander estáconformado por una red o malla urbana regional, en la cualBarrancabermeja, San Gil, Barbosa, Málaga y Socorro jueganel papel de centros funcionales de consumo de bienes y serviciospara la subregión que polarizan, conformando subsistemasurbanos propios, aunque estrechamente interrelacionados, sobrelos cuales domina jerárquicamente la ciudad de Bucaramanga.La capital Bucaramanga y su Área Metropolitana, estáncaracterizadas por una acusada macrocefalia, en donde habitaaproximadamente el 50% de la población del departamento deSantander. Esta concentración de población es un procesotodavía activo, que se está traduciendo en una incorporaciónpaulatina de los municipios colindantes a la capital y al procesode crecimiento (conurbación). Esta expansión urbana genera un

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elevado costo territorial, que afecta tanto a la propia ciudad comoal equilibrio del sistema urbano funcional del departamento ensu conjunto (en la actualidad, municipios como Lebrija y Rionegrose están incorporando sistemáticamente a estos procesos deconurbación del AMB).

Barbosa, Puente Nacional, San Gil, Socorro, Málaga, Vélez,Landázurí, Puerto Wilches, Barrancabermeja, Sabana de Torresy San Vicente de Chucurí, ofrecen servicios urbanos a sus núcleosmas cercanos y conforman una red básica de núcleos con ciertainfluencia regional. El resto de los núcleos del interior son detamaño mucho menor, menos dinámicos demográficamente,pero muy activos desde el punto de vista urbano.

Al interior del departamento se encuentran sistemas deasentamientos que se articulan alrededor de los centrosintermedios que a su vez permiten equilibrar el sistema urbanofuncional. En las provincias de Guanentá, Comunera y GarcíaRovira, dichos subsistemas se articulan con sus capitaleshistóricas, San Gil, Socorro y Málaga; por otra parte, Barbosase erige como el nuevo eje vital de la provincia de Vélez, al igualque Barrancabermeja en la provincia de Mares; Cimitarra en elde la nueva provincia del Carare y el opón, donde existen otrosmunicipios de gran dinamismo (Landázurí, Puerto parra y SantaHelena del Opón).

El sistema urbano del departamento de Santander se estructuraen cuatro niveles jerárquicos. El liderazgo es ejercido porBucaramanga y su Área Metropolitana que se constituyen en ellugar central y centro regional de importancia de todo el sistemanororiental de la nación, la cual la ubica en el quinto lugar decentralidad de Colombia después de Bogotá, Medellín, Cali yBarranquilla.

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En segundo orden el núcleo de Barrancabermeja se establececomo centro de relevo principal nivel 1, aunque el reducidotamaño del municipio crea problemas de vivienda, equipamientose infraestructura etc. que han de resolverse en otros municipioscolindantes. La estructura se complementa con los núcleostradicionales o centros de relevo principal nivel 2, en dondeencontramos a San Gil, Socorro, Barbosa, Málaga, Vélez,Cimitarra y Ocaña ( centro de relevo principal no subsistémico,no hace parte del departamento pero debido a la influenciaeconómica del sistema y a los flujos entre las dos regiones suárea se encuentra bajo la influencia de Bucaramanga).

Centros de relevo secundarios son aquellos que presentan unmenor peso demográfico y funcional y se diferencian de loscentros de relevo principal debido a que sus equipamientosurbanos sólo alcanzan para la población que se concentran ensu casco urbano y proximidades rurales.

Sistemas urbano funcionales al interior del departamentode santander

Las estrategias de reequilibrio territorial tendientes a disminuirlas disparidades existentes al interior del departamento, debencentrarse en aquellos núcleos que no corren el riesgo de serabsorbidos por el crecimiento de Bucaramanga y su ÁreaMetropolitana, ordenando adecuadamente el desarrollometropolitano de la capital y su área de influencia inmediata.Para lograrlo, se propone a través del modelo territorial, articularel entorno geográfico a un sistema principal llamado SistemaBucaramanga, que contiene los nodos estructurantes queconforman a su vez los subsistemas de la estructura urbano-funcional del departamento de Santander: el sistemaBucaramanga está formado por su Área Metropolitana,

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Barrancabermeja, San Gil, Socorro, Barbosa, Málaga, Cimitarray otras zonas que aunque no pertenecen al departamento, sonáreas no subsistemicas de gran influencia en las actividadeseconómicas y sociales; dentro de estas áreas no subsistemicasse encuentran Ocaña y Aguachica.

El Sistema Bucaramanga se localiza en el nororiente del país,sobre el valle medio del Magdalena y la cordillera oriental; incluyetodo el territorio de Santander y áreas vecinas de Boyacá,Antioquia, Cesar, Bolívar y Norte de Santander. Limita al sur yoriente con Boyacá, al occidente con Antioquia, al Norte conBolívar y Cesar y al nororiente con Norte de Santander.

Cuadro 3. Descripción de los lugares centrales del sistemaurbano regional de Santander

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AD

AC

TIV

IDA

D

PR

INC

IPA

L

PO

BA

CIO

N

TO

TA

L 2

000

B/manga C. mayor C.Subregional

2380 Diversificada 539.320Hab

Barranca C. mayor c. Urb. Ppal 566 Predominante

197.655Hab

San Gil C.intermedia

C. LocalPpal

219 Servicios 41.048 H

Socorro C.intermedia

C. UrbanoBásico


Málaga C.intermedia

C. UrbanoBásico


Barbosa C.intermedia

C. UrbanoBásico

N.D Comercio yagro

25.377 H

Cimitarra C. menor C. UrbanoBásico

N.D Agropec yservicios

29.120 H

Ocaña C.intermedia

C. Urbano nosist

298 Servicios 70.166Fuente: Cálculo de los Autores en base a datos de Planeación Departamental.

1997- 2000

Comprende dos regionalizaciones que se encuentran vigentes:la primera consiste en una división geográfica, con la región delmagdalena medio y la región de la montaña santandereana. Lasegunda con fines electorales y para la práctica de gestión del

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gobierno departamental es una división en provincias (seis entotal). Estas ultimas fueron social y políticamente creadas por lapoblación desde finales del siglo pasado XIX y comienzos XX delpresente y en épocas reciente por el gobierno departamental comodivisión territorial pero sin poder real.

En ambos casos se conformaron en razón de las característicasgeográficas, actividades económicas o conexiones viales delterritorio, lo cual permite identificarlas como regiones funcionalesdenominada provincias de Santander. Esta regionalizaciónrepresenta cada una en diferente escala de análisis laheterogeneidad social y ambiental de Santander.

El sistema urbano regional propiamente dicho lo estructuraBucaramanga, en el territorio del sistema; el rol urbano regionalde esta ciudad está desempeñado en ciertos puntos geográficosdistintos y distantes de Bucaramanga por otros centros urbanosque le están relevando allí en las subregiones de su papel central;estos centros son Barrancabermeja, San Gil, Socorro, Málaga,Barbosa, Cimitarra, Aguachica en el departamento del Cesar yOcaña en Norte de Santander. Estos centros estructuran suterritorio vecino más inmediato, convirtiéndolo en su área deinfluencia, catalogándose como lugar central. Bajo talescondiciones, estos lugares centrales y sus centros urbanos yrurales de influencia, conforman los sistemas urbanosregionales, que por su ubicación y dependencia del SistemaBucaramanga se convierten cada uno en divisiones de este ySubsistemas.

El Sistema Santander o Bucaramanga polariza en total 113municipios que contienen 1 518 núcleo rurales; los municipiosestán distribuidos de la siguiente manera: 87 en Santander, unoen Antioquia, tres en Bolívar, siete en el Cesar, ocho en Norte de

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Santander y siete en Boyacá. Del total de municipios, nueve sonlugares centrales, los restantes municipios no lo son. Estoslugares centrales poseen un nivel de desarrollo municipal quelos clasifica de la siguiente forma: dos ciudades mayores(Bucaramanga y Barrancabermeja), seis ciudades intermediasy una ciudad pequeña (Cimitarra).

La población total del Sistema proyectada para el año 2 000 esde 2 377 144 habitantes; en los lugares centrales se encuentraubicado el 41,62% de la población total del sistema, es decir 989544 habitantes; contando con el Área Metropolitana deBucaramanga, la población aumentaría a 1 422 301 habitantes,lo que implicaría que el 60% de la población de este Subsistemase configura espacialmente alrededor de sólo doce ciudades.1

Cuadro 4. Población departamental por subsistemas

Subsistema población % Dptal % Miser % de NBI

Bucaramanga 1.163.652 59.33 6.86 23.61

Barbosa 164.664 8.40 16.24 43.92

Barranca 228.959 11.67 15.34 34.22

Málaga 97.851 4.99 23.96 53

San Gil 155.681 7.94 15.67 40.16

Soco rro 96.021 4.90 25.63 40.59

Cimitarra 54.442 2.78 29.55 60.41

No

Subsistemas

Aguachica 126.825

Ocaña (N.S) 172.600

Total Dptal 1.961.270 100.00

% pob en Mis 11.74

% con NBI 31.17

Fuente: Dane, proyecciones para el 2000. Adaptado por los Autores.

Analizando La conformación poblacional de los Subsistemasque le dan vida al Sistema Bucaramanga, encontramos que elde mayor concentración poblacional es el Subsistema ÁreaMetropolitana de Bucaramanga, que concentra el 59,33% de la

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población total que hace parte del sistema urbano deldepartamento (1.163.652 habitantes); siendo el de mayordesarrollo social, menores índices de miseria y NBI encomparación con los demás subsistemas del sistema urbanosantandereano.

Los lugares centrales distribuyen su respectiva población así: el90,18% de su población se radica en las zonas urbanas, mientasque el restante 9.82% se ubica en las zonas rurales. Losmunicipios que no son lugares centrales (80 en el departamento)concentran alrededor del 25% de la población en los cascosurbanos y el restante 75% se ubica en zonas rurales,presentándose de esta manera una concentración de la poblaciónrural en los municipios no centrales.

Los renglones más representativos de la economía del sistemason principalmente la producción agrícola y pecuaria tanto depequeños productores campesinos, como de medianos ygrandes propietarios; en segundo lugar aparece la agroindustriay la explotación forestal, la industria petroquímica y lametalmecánica. Finalmente aparecen la pesca, la minería, lasartesanías y el turismo. El destino de la producción esprincipalmente Bucaramanga, Bogotá, Barranquilla, Cúcuta,San Gil, Málaga, Barrancabermeja, Socorro, Cimitarra, Barbosa,Aguachica y Ocaña.

Fuera del sistema Bucaramanga se comercia con Bogotá,Medellín, Estados Unidos y Europa, a través de los puertos de lacosta Atlántica. Otros destinos son Venezuela, Puerto Boyacá,Puerto Berrio, La Dorada, Pamplona, Yondó, Gamarra, SanPablo, Meta, Casanare y Boyacá. Además, el sistema ofrece

1 Dane. Censo de 1993 y datos del DNP: Variables por municipios 1999

y 2000.

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servicios que se pueden denominar de “paso viajero” a personasy productos que se desplazan entre Bogotá y la costa Atlántica yVenezuela.

Los desplazamientos de productos hacia sus diferentes destinosse hacen preferiblemente por carreteras que cubren todo el sistema(Troncal Oriental, Troncal del Magdalena Medio, Troncal del Norte,Transversal del Carare y Transversal Barranca - Cúcuta); ensegundo orden por el río Magdalena y vía Aérea; en tercer lugarpor el mar Caribe en el caso de las exportaciones y el ferrocarril.Los desplazamientos en el interior se producen principalmentepor vía carreteable, lo que implica desplazamientos de 7 a 400kilómetros, en viajes de 15 minutos hasta 12 horas máximo.

Figura 2. Esquema funcional de la infraestructura vial

Fuente: Atlas Ambiental de Santander Adaptado por los Autores.

Los desplazamientos hacia los destinos nacionales fuera delsistema, implican recorridos de 200 a 800 kilómetros, conduración de 3 a 10 horas. Para los destinos internacionales se

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utiliza la vía aérea y marítima hacia EEUU y Europa, con duraciónde 12 horas de vuelo y 7 días en barco. Hacia Venezuela se utilizaprincipalmente la carretera en un recorrido de 150 kilómetroshasta San Cristóbal; primera ciudad venezolana fronteriza conColombia.

Subsistemas

Subsistema Área Metropolitana de Bucaramanga: En estesubsistema se encuentra como lugar central únicamente aBucaramanga que actúa como centro subregional, los demásmunicipios no poseen índices de centralidad, ni áreas de influenciasignificativas. Las funciones de sus áreas inmediatas sondiversificadas, pero con una clara distribución de éstas y deltrabajo regional. En el Área Metropolitana de Bucaramanga seencuentran actividades industriales especialmente de alimentos,metalmecánica y confección de bienes intermedios, comotambién un fuerte sector secundario donde sobresalen la ofertade servicios públicos y privados, el sector bancario, el comercio yel transporte regional.

Subsistema Barrancabermeja: Está adscrito al sistemaBucaramanga formando parte del área de influencia de estaciudad. Se localiza en el occidente de Santander contiguo a lossubsistemas del Área Metropolitana de Bucaramanga yCimitarra, el área no subsistémica de Aguachica, el área sur deSantander sobre el valle medio del Magdalena y las áreascontinuas en Antioquia sobre este valle.

Se ubica en el valle medio del Magdalena, en su parte norte enSantander y áreas contiguas en Antioquia y Bolívar, en relievesde pastos y bosques depredados en alturas de 400 a 700 metros,de baja pluviosidad en clima seco y enclaves como el petróleo y

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la palma africana. Comprende seis (6) municipios:Barrancabermeja y Puerto Wilches en Santander, el municipiode Yondó en Antioquia, San Pablo, Simití y Morales en Bolívar;estos a su vez poseen solamente cuatro núcleos rurales.

Hay que resaltar que en esta parte del valle se ubican Sabana deTorres, San Vicente de Chucurí y el Carmen, los cuales pertenecenfuncionalmente al subsistema del Área metropolitana deBucaramanga, dado que mantienen sus principales y másfrecuentes vínculos con este centro, establecidos por el mayorflujo de bienes y servicios a esta ciudad que a Barrancabermeja.

El subsistema Barrancabermeja lo estructura esta ciudad comolugar central con categoría y funciones de centro de relevoprincipal, los restantes municipios no poseen centralidadsignificativa mas allá de sus áreas inmediatas y se ubican en labase de la estructura de esta ciudad como lugar central.

En las actividades económicas se desarrolla la pesca, agricultura,ganadería extensiva, explotación forestal comercial y de economíacampesina, destinadas a los mercados de Barrancabermeja yBucaramanga. De acuerdo a los lineamientos y directrices delordenamiento Territorial para el departamento de Santander, estesubsistema hace parte del valle agroindustrial del MagdalenaMedio, destinado a la generación de productos agroindustrialesde amplia demanda en los mercados internacionales, como sonla palma africana y el caucho.

Excepcionalmente Barrancabermeja con su alto grado deurbanización gracias a la industria petrolera, se convierte en unode los mercados de aquella producción y en centro prestador deservicios de comercio para la población regional del sistema. Conel dinamismo de la troncal del Magdalena se ha dado un

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2 La troncal del Magdalena Medio es responsable de la crisis actual que

presentan sectores como alimentos y hotelero al interior de

Bucaramanga, pero es más responsabilidad de los encargados de

planificación al interior de la ciudad que solo previeron la perdida de

150 puestos de trabajo, que, según ellos, ocurrirían en los restaurantes

y puestos ubicados en carretera. Hoy se ha establecido un promedio de

3000 a 4000 puestos de trabajo perdidos en la ciudad por el

desplazamiento de la vía central por parte de la troncal del Magdalena

(Fuente: Cotelco Seccional Bucaramanga).

rompimiento en el desarrollo del departamento por la preferenciade esta ruta (sobre la troncal oriental) que conduce de Bogotá ala costa atlántica, por parte de viajeros y transportadores decarga.2

En cuanto al nivel de desarrollo municipal, solo Barrancabermejapresenta un alto nivel, el cual la cataloga como ciudad mayor,semejante a las capitales de departamentos. El resto demunicipios presentan el más bajo desarrollo municipal que loscataloga como núcleos rurales aislados.

Subsistema San Gil: Está adscrito al sistema Bucaramangaformando parte de su área de influencia secundaria. Comprende18 municipios que contienen 286 núcleos rurales, los cuales seubican en la parte central del departamento sobre la topografíaabrupta de laderas y cañones de la cordillera oriental.

Los centros urbanos se ubican en forma radiocéntrica,concentrados sobre ejes viales que desde distintos puntosgeográficos llegan a San Gil que actúa como lugar central.

El subsistema lo estructura San Gil como lugar central concategoría y funciones de centro de relevo principal, los restantesmunicipios no poseen centralidad significativa más allá de susáreas inmediatas y se ubican en la base de la estructura urbano

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regional como centros urbanos básicos. En este subsistema sedesarrollan actividades principalmente del sector agrícola en formade economías campesinas; en menor escala aparecen loslatifundios ganaderos, actividades turísticas, la minería de calizasy en San Gil una significativa actividad artesanal de pequeñaindustria y de un gran dinamismo en el sector turístico.

La producción agropecuaria, artesanal y minera es llevada a losmercados de Bucaramanga y Bogotá, como también a San Gilque posee un mercado amplio gracias a su alta urbanización yconcentración del 78,17% de su población en el casco urbano;su relación con Bucaramanga le ha permitido diversificar susactividades comerciales en forma balanceada, sin existir unpredominio de los sectores de industria, comercio, servicios,transporte y turismo. Además por este subsistema hacen transitolos productos y personas que van y vienen entre Bogotá y laCosta Atlántica.

San Gil, Valle de San José y Chalará son los centros de mayordesarrollo municipal catalogados como ciudades intermedias,las segundas en importancia a nivel departamental y nacional.Los restantes municipios (15) tienen un menor desarrollo,clasificándose como núcleos rurales aislados. La calidad de vidade San Gil presenta un índice del 74% considerado bueno,mientras que en el resto del subsistema solo la mitad de losmunicipios apenas superan las condiciones de pobreza coníndices promedios de 36; los restantes 11 municipios están encondiciones de pobreza con índices menores de 30.

Subsistema Socorro: Está adscrito al sistema Bucaramangacomo parte de su área de influencia secundaria, comprende 15municipios que contienen 212 núcleos rurales. Se ubica en elcentro del departamento contiguo al subsistema San Gil, sobre

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la misma topografía abrupta de laderas y cañones de la cordilleraoriental. Sus centros urbanos se ubican conformandoaglomeraciones, lo cual significa viajes por carreteras hasta ellugar central, Socorro entre 30 minutos y 4 horas. Con relacióna otros subsistemas, los más cercanos son los de San Gil a 30minutos de viaje y el subsistema del Área Metropolitana deBucaramanga a 3 y ½ horas de viaje por carretera.

El subsistema lo estructura Socorro como lugar central concategoría y funciones de centro de relevo principal. Los restantesmunicipios no poseen centralidad significativa mas allá de susáreas inmediatas y se ubican en la base de la estructura urbanoregional como centros urbanos básicos.

En este subsistema se desarrollan predominantementeactividades de agricultura de economía campesina y ganaderíaextensiva, cuya producción es llevada principalmente a losmercados de Bucaramanga y Bogotá; además de esaproducción, por este subsistema hacen transito los productos ypersonas que se desplazan entre Bogotá y la Costa Atlántica yVenezuela.

Socorro, Contratación, Galán y Suaita presentan el mayordesarrollo municipal en el subsistema, catalogadas comociudades intermedias, las segundas de mayor jerarquía en eldepartamento. Los restantes municipios presentan el más bajonivel de desarrollo municipal catalogados cuatro de ellos comomunicipios pequeños y los restantes siete como núcleos ruralesaislados.

La calidad de vida en el Socorro presenta un índice de 73considerado bueno, mientras en el resto del subsistema solo tresmunicipios apenas superan las condiciones de pobreza o están

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muy cerca de esta, los restantes 11 municipios están encondiciones de pobreza.

Subsistema Málaga: Está adscrito al sistema Bucaramanga,formando parte del área de influencia secundaria de esta ciudad;se localiza al oriente del departamento, contiguo al subsistemaÁrea Metropolitana, limitando al norte con el departamento deNorte de Santander y al sur con Boyacá, ubicándose en lacordillera oriental en topografía seriamente abrupta de laderas ycañones con alturas que oscilan entre 1.000 y 4.000 metros sobreel nivel del mar; el subsistema comprende 15 municipios quecontienen 188 núcleos rurales.3

Los centros urbanos se localizan sobre ejes viales que recorrenel subsistema entre sus extremos, dándole una formación lineal.Los centros urbanos se encuentran a distancias de 25 a 83kilómetros por carreteras algunas sin pavimentar, que implicanviajes de hasta 4 horas.

El Subsistema lo estructura el Municipio de Málaga como lugarcentral con categoría y funciones de centro de relevo principal.Los restantes municipios no poseen centralidad significativa masallá de sus áreas inmediatas, ubicándose en la base de suestructura urbano regional como centros urbanos básicos.

En este subsistema se desarrollan principalmente actividades deagricultura tradicional y ganadería de especies menores queforman economías campesinas. Su producción se destina a losmercados de Bucaramanga, Bogotá, Pamplona y Cúcuta.Málaga representa otro mercado de menor tamaño relacionado

3 De los 15 municipios que conforman el actual subsistema Málaga, 12

pertenecen al departamento de Santander y 3 pertenecen al

departamento de Boyacá.

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con su menor tamaño poblacional, solo 22.113 habitantes, delos cuales el 78,05% (17.260 habitantes) se ubican en el cascourbano. Málaga es una ciudad predominantemente de serviciosy actividades rurales, agrícolas y pecuarias, además manifiestauna actividad comercial y minera en crecimiento.

Málaga presenta el mayor nivel de desarrollo municipal en elsubsistema catalogada como ciudad intermedia. Los restantesmunicipios presentan bajo nivel de desarrollo municipal,catalogados como núcleos rurales aislados.

La calidad de vida en Málaga tiene un índice de 69, consideradobueno, mientras en el resto del subsistema solo tres municipiosapenas superan las condiciones de pobreza o se encuentran muycerca del limite de esta condición. Los restantes 11 municipiosestán en condiciones de pobreza (ver cuadros y mapas).

Subsistema Cimitarra: Está adscrito al área de influenciasecundaria de Bucaramanga. Se ubica al occidente deldepartamento sobre la zona sur del Valle Medio del Magdalenaque corresponde a Santander, en relieve de llanuras de pastos ybosques depredados en alturas de 400 a 700 metros, de bajapluviosidad, clima cálido seco y enclaves agroindustriales.

Es vecino de casi todos los subsistemas y áreas de Santander:Barrancabermeja, Área Metropolitana, San Gil, Socorro yBarbosa; solo no tiene vecindad con el subsistema de Málagaubicado al extremo oriental del departamento. Es ademáscolindante de las áreas limítrofes de los departamentos deBoyacá, Caldas y Antioquia.

Se ubican allí 4 municipios que contienen 101 núcleos rurales.Este subsistema presenta los centros urbanos distribuidos enforma dispersa o aleatoria dentro de la zona boscosa tropical y

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alejados del margen del río Magdalena. Estos se encuentran adistancias entre sí que oscilan desde 34 a 70 kilómetros, el máslejano implica viajes por carretera con duración de 1 a 4 horas.

Este subsistema se destaca por sus actividades de ganaderíaextensiva4 y agricultura tradicional, explotación de bosques, y unproceso de colonización aún activo. La producción es desplazadaa los mercados de Bucaramanga, Bogotá y Medellín. Los centrosurbanos básicos se desempeñan como cabeza y asiento de losprocesos de colonización al interior del territorio, al igual que encuanto a insumos, acopio, comercio y transporte regional paraaquellas actividades agroindustriales.

Uno de los ejes vitales del subsistema es la Troncal delMagdalena Medio, la cual se convirtió en la ruta principal dedesplazamiento de productos de Bogotá a la Costa Atlántica,permitiendo una mejor estructura funcional al interior deldepartamento; lo anterior aunado a los procesos de desarrollodel subsistema en actividades industriales y energéticas (la plantade tratamiento de gas en Cimitarra y la construcción de la refineríaen Puerto Olaya), y la apertura de la transversal del Carare, laconvierten en una zona potencial de desarrollo económico ymovilidad poblacional al interior del departamento.

El lugar que actualmente polariza la población y la dinámicaeconómica es Cimitarra y por ende este se erige como el lugarcentral del Subsistema. Los restantes municipios de este

4 Al igual que el subsistema de Barrancabermeja, el subsistema Cimitarra

comprende actualmente territorios enmarcados en el desarrollo

agroindustrial con prevalencia de cultivos como palma y caucho; según

los informes presentados en los Lineamientos y Directrices del

Ordenamiento Territorial, junto con Fedepalma y Procaucho, esta zona

perteneciente al valle medio del Magdalena es una zona rica en potencial

agroindustrial.

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subsistema son: Landázurí, Puerto Parra y Santa Helena delOpón, los cuales presentan los más bajos niveles de desarrollomunicipal catalogados como núcleos rurales aislados.

Susbsistema Barbosa: Pertenece al área de influencia secundariade Bucaramanga, se ubica en el sur del departamento sobre lacordillera oriental en un relieve abrupto de laderas de alturas dehasta 500 metros sobre el nivel del mar. Es vecino de lossubsistemas Socorro y Cimitarra, y posee límites con eldepartamento de Boyacá. Se ubican en su interior 16 municipiosque contienen 215 núcleos rurales, esta área presenta susmunicipios distribuidos en tres aglomeraciones en distintos puntosgeográficos. Dos grupos se concentran sobre los ejes vialessecundarios que se dirigen al tercer grupo que contiene a dosmunicipios dominantes concertados sobre vías principales. Ensíntesis este es un subsistema de dos aglomeraciones de núcleosurbanos que circundan a una tercera que actúa como centro.

Los municipios conforman un subsistema urbano funcional concentralidad en Barbosa, el cual junto con Vélez y Puente Nacional,polarizan el interior del subsistema; en tal sentido, Vélez, PuenteNacional y Barbosa poseen los mayores índices de centralidady son catalogados como centros locales principales con ciertodominio sobre el resto de municipios. Estos últimos por elcontrario se jerarquizan como centros urbanos básicos.

Esta región se destaca por la actividad comercial, su producciónagropecuaria y agroindustrial que se destina a los mercados deBogotá y Bucaramanga, además que en este subsistema transitagran parte de bienes, servicios y personas entre la vía Bogota –Bucaramanga - la costa Atlántica. Barbosa es el lugar central,prestador de servicios y transporte para todo el subsistema,mientras Vélez y Puente Nacional son centros prestadores de

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servicios para los municipios que se enmarcan dentro de su radiode influencia.

Áreas no Subsistémicas

Area Ocaña: Está adscrita al sistema urbano regional de Cúcuta(N. S) el cual se inscribe en el sistema urbano nacional de Bogotáy en la región Bogotá, correspondiente a la parte central del país.En esta área, Cúcuta es un centro subregional polarizado porBogotá, donde se destaca Ocaña como lugar central cuyosubsistema urbano forma parte del sistema Bucaramanga.

Esta última polariza a Ocaña y su área inmediata, incluyéndolasen su área de influencia secundaria. De tal forma, Ocaña es uncentro de revelo de Cúcuta en un área geográfica de Norte deSantander pero bajo la influencia de Bucaramanga. El ÁreaOcaña se localiza al norte de Bucaramanga, contiguo a lossubsistemas Área Metropolitana de Cúcuta, Área Metropolitanade Bucaramanga y el área no subsistémica de Aguachica.

Se ubica sobre la cordillera oriental en su parte terminal y estrecha,en topografía de laderas y pequeños cañones con alturas queoscilan entre los 1200 y 3500 metros sobre el nivel del mar. Apartir de allí la cordillera reduce su anchura para conformar laSerranía de los Motilones que termina en la Serranía del Perijá ylos Montes Oca en el Cesar y la Guajira. Estas serraníasconfiguran el límite internacional con Venezuela.

Este subsistema comprende ocho municipios con 140 núcleosrurales. Los centros urbanos se localizan en tres aglomeracionesen distintos puntos geográficos que se conectan por víassecundarias a los ejes viales que se dirigen a Ocañaprincipalmente. El subsistema toma forma de aglomeraciónurbana radiocéntrica. Los centros urbanos se encuentran a

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distancias por carretera de 40 minutos a 3 horas. Con respectoa los subsistemas vecinos, se encuentra a 6 horas de Cúcuta, a3 de Aguachica y a 6 de Bucaramanga.

Esta área no subsistémica estructura a Ocaña como lugarcentral con categoría y funciones de centro de relevo principalsecundario. Los restantes municipios no poseen centralidadsignificativa más allá de sus áreas inmediatas, y se ubican en labase de la estructura urbana regional. En esta área se desarrollanactividades principalmente agrícolas en pequeñas y medianaspropiedades que generan principalmente economías campesinasa partir de cultivos de clima templado y de ladera.

La producción se destina a los mercados de Cúcuta,Bucaramanga, Barranquilla Bogotá y Venezuela principalmente.Ocaña presenta el mayor nivel de desarrollo municipal en estaárea catalogada como ciudad intermedia, las segundas enjerarquía en el país. Los restantes municipios presentan bajo nivelde desarrollo municipal catalogados como núcleos ruralesaislados.

La población del subsistema estimada para el 2000 es de191.423 personas de las cuales el 39% se localiza en Ocaña lacual tiene una población estimada de 74.648 habitantes. Losrestantes 7 municipios poseen una población entre los 8.000 y30.000 habitantes, en los cuales el 81.8% de la población se sitúaen las zonas rurales y el 18.2% en zonas Urbanas.

Área Aguachica: Esta adscrita al sistema Valledupar inscrito asu vez en el sistema o región Barranquilla, correspondiente alárea de la costa Atlántica. En esta área, Barranquilla actúa comometrópoli regional, y Valledupar es un centro subregionalpolarizado por Barranquilla, que a su vez polariza al territorio del

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Cesar donde se destaca Aguachica como lugar central confunciones de centro de relevo secundario.

Aguachica es un centro de relevo de Valledupar en un áreageográfica del Cesar, que se encuentra bajo la influencia funcionalde Bucaramanga. El Subsistema Aguachica se localiza al nortede Bucaramanga contiguo a los Subsistemas de Ocaña, ÁreaMetropolitana de Bucaramanga y el municipio de Bolívar sobreel río Magdalena que forma parte del subsistemaBarrancabermeja.

Se ubica sobre la transición del valle medio bajo del Magdalenaen relieves de llanuras de pastos y bosques depredados en alturasde 400 a 700 metros de baja pluviosidad con clima cálido y secocon enclaves secos. Esta área comprende 7 municipios quecontienen 37 núcleos rurales. Los centros urbanos se localizanconcentrados sobre varios ejes viales que desde distintos puntosgeográficos llegan y pasan por Aguachica. Los centros urbanosse encuentran a distancias entre sí que oscilan de 17 a 40kilómetros el más lejano, lo cual implica viajes por carreteras de20 minutos a una hora. Con relación a otros subsistemas, seencuentra a 5 horas de Valledupar, a 6 de Barranquilla, a 2 deOcaña y a 3 de Bucaramanga.

El Área Aguachica lo estructura el municipio de Aguachica comolugar central con categoría y funciones de centro de relevosecundario. Los demás municipios no poseen centralidadsignificativa más allá de sus áreas inmediatas, ubicándose en labase de la estructura urbano regional. Se desarrollan en estaárea actividades fundamentalmente agrícolas, comerciales enmedianas y grandes propiedades a partir de algunos enclavesindustriales agropecuarios como la palma africana, los derivadosde la leche y frigoríficos de la carne de res.

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Existen en segundo orden la ganadería extensiva y la agriculturatradicional de pequeña propiedad generadora de economíascampesinas. La producción se destina al mercado exterior(Venezuela) y en el interior del país hacia Bogotá, Medellín,Barranquilla y Bucaramanga.

Las conexiones físicas al interior de esta área, se hacenexclusivamente por carreteras principales, secundarias yterciarias; en segundo orden aparece el ferrocarril que solo cubreuna parte del área ubicada sobre la margen del río Magdalena(se encuentra fuera de operación). En relación a otrossubsistemas tiene conexión a través de carreteras principales conlos subsistemas del Área metropolitana, Ocaña, Santa Marta,Cartagena, y Barranquilla.

Aguachica presenta el mayor nivel de desarrollo municipal enesta área catalogándose como ciudad intermedia, las segundasen jerarquía en el país. Los restantes municipios presentan bajodesarrollo municipal catalogados como núcleos rurales aislados.La población de esta área es estimada en 126.825 habitantesde los cuales el 42% se concentra en Aguachica que posee unapoblación de 52.904 habitantes. Los restantes 6 municipiosposeen una población de 73.921 habitantes en el rango de 8.000a 15.000 habitantes ubicados el 65% en los cascos rurales.Aguachica por el contrario concentra su población en el cascourbano.

III. EL MODELO DE REGIONALIZACIÓN

Las Políticas de Desarrollo Regional y Urbano.

La política de desarrollo regional debe ser compatible con lasnecesidades de la expansión económica nacional, ya que una

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descentralización económica puede conducir, a mediano plazo,al estancamiento económico y una concentración excesiva delas inversiones pueden acentuar las disparidades regionales y enconsecuencia, producir una distribución inequitativa de losbeneficios del desarrollo económico.Se trata en definitiva, de establecer cuales son los equilibrios ydesequilibrios soportables que permitan, simultáneamente, elcrecimiento de la economía nacional y el beneficio económico ysocial de las regiones.

Los desequilibrios regionales no se corrigen espontáneamentepor los mecanismos naturales de la economía. El libre juego deestos mecanismos puede agravar la situación, por esta razónes indispensable una política regional y urbana concertadas.

Objetivos Generales: Los objetivos generales de esta políticaconsisten en lograr la Integración Física, Económica ySociopolítica.

• Generar procesos de integración física que permitaintercambiar los llamados “enclaves regionales“ almercado regional, mediante la red secundaria decarreteras y caminos vecinales.

• Integrar económicamente, en gran parte determinadapor la integración física, se traduce en la ampliaciónde los mercados y la localización de actividades enregiones de alto nivel y potencial de desarrollo.

• Desarrollar la integración sociopolítica para ladisminución de las disparidades regionales en laprestación de los servicios públicos esenciales comorecreativos, de salud, educación, acueductos,alcantarillados para lograr una mayor participación

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de la población en el proceso decisorio del país.

Objetivos Específicos: Específicamente estos objetivos seconcretan en:

• Aumentar del nivel de vida en las regiones: La políticadebe considerar como objetivo importante elevar elnivel de vida en las regiones, más no necesariamenteigualarlo, pues las disparidades en los ingresos entrezonas diversas pueden explicarse por causasestructurales: los bajos ingresos en algunas regionesse explican generalmente por la existencia deactividades ineficientes o por la ausencia de recursos.

• Orientar el proceso de las migraciones: Dentro delactual desarrollo, algunas zonas superpobladas yde bajo potencial deben disminuir su densidaddemográfica, con el fin de que una parte de lapoblación eleve su productividad y mejore susingresos. Suprimir las migraciones en estos casossería un error grave en una región en vía de desarrollo.Los flujos migratorios, por el contrario debenorientarse y estimularse. Dentro de estaperspectiva el estimulo de algunos centros urbanosintermedios y de las zonas de colonización permitiríaorientarlos.

• Aumentar la competencia y eficiencia regional: Allocalizarse, muchas industrias toman únicamente enconsideración los factores que producen máximobeneficio para la empresa, tales como costos detransporte, materias primas, mano de obra, etc. Sedeben considerar factores tan importantes como laseconomías de escala, las necesidades del desarrolloregional y los imperativos de eficiencia que imponen

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la competencia internacional y los acuerdos decomercio que se firman entre los países (G-3, Alca,Nafta, Mercosur etc).

• Eficiencia de las inversiones públicas en el sectorsocial: Esto dada la subutilización de servicios comola salud y la educación que generan grandes brechasen la espacialidad de las inversiones públicas ydisparidades en la calidad de vida de la población delas regiones. Por la razón anterior, el propósito de laeficiencia debe buscar también al nivel de lasinversiones públicas. En este sentido, el gobiernoprocurará una relación adecuada entre la dimensiónde los equipos urbanos que se instalen en cada centroy la población de la zona de influencia que cadadotación debe servir.

• Modificar la estructura urbano-funcional: la excesivaconcentración de la actividad económica que se haproducido en Bucaramanga, el AMB yBarrancabermeja durante los últimos años, ligadaal estancamiento relativo de algunas capitalessubregionales hace inaplazable la corrección deldesequilibrio regional.

• Acción conjunta de los sectores públicos y privado:Se buscará acelerar el desarrollo regional mediantela acción conjunta de los sectores publico y privado.La programación de las inversiones públicas es uninstrumento valioso para alcanzar tal objetivo, ya quetales inversiones, debidamente orientadas, son unfactor de estimulo para la actividad privada enaquellas regiones que los entes territorialesconsideren de alta prioridad para el desarrollo.

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El modelo de regionalización y su aplicabilidad: El modelode regionalización corresponde a la necesidad de crear elinstrumento adecuado que permita realizar un análisis conjuntosobre las implicaciones de los diferentes criterios para orientar laacción de los entes territoriales (en nuestro caso el departamentode Santander) hacia un desarrollo integral y armónico de lasdiferentes regiones.

La necesidad de lograr un desarrollo integral y armónico requiereque las metas de los diferentes entes territoriales (llámese Nación,departamento, municipio) se refieran a espacios geográficosfuncionales, que permitan complementar los distintos planesregionales, fijar prioridades para el desarrollo urbano, coordinarel crecimiento de las zonas más atrasadas con las más vigorosasy actuar sobre las corrientes migratorias internas con el fin decontrolar la marginalidad urbana e impedir el crecimientodesmesurado y desordenado de algunos centros urbanoscentrales (DNP, 1982, Cap II, 12).

Con este propósito se elabora este modelo de regionalizacióncuyas bases generales se exponen a continuación:

Las regiones son los marcos geográficos de atracción de uncentro urbano importante, que suele denominarse LUGARCENTRAL, en el cual se concentran las actividades económicasy sociales de una zona que supera generalmente las divisionesPolíticos-administrativas y que se constituyen en su “zona deinfluencia” (DNP, 1982, Cap II, 14).

El Modelo de Regionalización comienza con la jerarquizaciónfuncional de los principales centros urbanos pertenecientes a lasdiferentes subregiones, dicha jerarquización urbana consiste enla determinación del nivel, la función y los servicios que brindacada centro con relación a los demás, puesto que no todas las

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ciudades presentan la misma importancia regional o municipal.Se realiza sobre la base de tres conceptos: El demográfico, eleconómico y el social.

En lo demográfico se estudia la población en cuanto a su tamaño,concentración, vitalidad y movilidad. En el campo económico seanalizan las actividades principales que sustentan su desarrolloy las potencialidades a nivel inter y extra regional. Lo Social seestudia al considerar el “equipamiento urbano o “equiposurbanos” es decir, las instalaciones que nos facilitan la prestaciónde servicios comunales: educación, salud, comercio, recreacióny demás servicios necesarios para la subregión.Una vez jerarquizados los municipios al interior del departamento,hallamos sus relaciones de interdependencia, esto se logramediante la construcción de la malla Urbana-Regional, es decirla distribución espacial de los centros urbanos jerarquizados.

Finalmente, con base en la geografía y las relaciones entre loscentros urbanos, se delimitan las regiones para el desarrollo,respetando o adecuando las zonas de influencia, de tal formaque permita la distribución y localización de inversiones enequipamiento urbano y actividades generadoras de desarrollo.

La jerarquización municipal permite inducir la redistribución dela población, de acuerdo con la localización de los recursosnaturales y las actividades económicas. De esta manera esposible modificar la dirección de los flujos migratorios internos ycontrolar la atrofia o la hipertrofia de algunos centros Urbanos(DNP, 36)

Sobre la base de los nuevos espacios es posible, además crearinstituciones locales y regionales más adecuadas que lasactualmente existentes y capaces de promover el desarrollo

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económico y socio político de los centros Urbanos y sus zonasde influencia (COT, 1999).Los objetivos de la estrategia de regionalización serían: consolidarun Estado de derecho y democrático; lograr un economía justa yeficiente y humana; mejora la calidad de vida y alcanzar eldesarrollo administrativo.

Los acuerdos legales que sustentan la regionalización son: la ley600 de 1993, lay 128 de 1994, ley 136 de 1994, ley 152 de 1994,ley 388 de 1997 y Ley orgánica de Ordenamiento Territorial. Estemarco permite la conversión de las provincias en Entidadesterritoriales (Ordenamiento Territorial). En este contexto, se tomala provincia como marco territorial para la desconcertación delas competencias y servicios a cargo de los departamentos, locual indica el establecimiento de un consejo y director provincial,de áreas de desarrollo territorial, con éstas áreas se reconoce eimpulsa la existencia y el desarollo de realidadessocioeconómicas, étnicas y ambientales que traspasan los límitesde las entidades territoriales y que constituyen un verdaderopotencial de desarrollo territorial, así como la creación deasociacines municipales y departamentales.

¿Qué es una región?

Existen varias definiciones de región, sin embargo para los efectosdel proyecto se presenta la siguiente: Región es una zona delterritorio compuesta de municipios, que debido a su proximidadespacial tienen interacción e influencia mutua en el proceso deldesarrollo económico social.

Funciones de las regiones en el proceso de desarrollo

De acuerdo con la Estrategia de Desarrollo Regional, cuandoeste proceso se lleva a cabo se persiguen cinco objetivosfundamentales:

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a. Crear, analizar y proyectar información regional.b. Mejorar la distribución espacial de las inversiones

públicas en las regiones.c. Coordinar la inversión sectorial en el ámbito regional.d. Incorporar al proceso de desarrollo regional los

recursos naturales, humanos y financieros.e. Organizar y racionalizar las presiones políticas locales

y regionales para contribuir al proceso de toma dedecisiones

¿Por qué la regionalización en Santander?

Globalización: Porque el nuevo panorama mundial requiereregiones que estén preparados para esta realidad internacional.

Centralismo: Porque las decisiones centralizadas en materia deinversión no permiten el desarrollo pleno de los municipios.

Integración: Porque de esta manera los municipios resolveránproblemas que en forma aislada no pueden solucionar.

Desarrollo Regional: Porque es necesario aprovechar la riquezay variedad que cada una de las regiones posee frente a losfenómenos de emigración, pobreza, desempleo y disminuir lasdesigualdades entre las mismas.

Implicaciones sobre la Regionalización

Una región esta formada por la agrupación o delimitación en elespacio geográfico de un conjunto de municipios que constituyenun sistema organizado, generalmente funcional para alcanzarun determinado propósito.

En el departamento de Santander, esto implica:

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• Integrar territorialmente los municipios deldepartamento de Santander, en siete regionesadministrativas.

• Fomentar el proceso de descentralización ydesconcentración hacia las regiones.

• Fomentar el proceso de planeación (integral,participativa y estratégica) para desarrollar lasregiones.

• Definir y programar eficientemente el gasto públicotomando en cuenta la participación de los principalesactores sociales en el ámbito regional.

Acciones relacionadas con la Regionalización

• Creación del subcomité departamental dedesarrollo regional: Cuyo fin es promover, encauzare instrumentar el desarrollo regional, la congruenciade ese desarrollo con el Estado y su interrelación conlos subcomités sectoriales, especiales y regionales.

• Integración del subcomité de planeación en cadauna de las siete regiones: Que se convierten en elmecanismo ideal de participación social, consultaciudadana y de coordinación intermunicipal para lasdecisiones y la definición de proyectos regionales dedesarrollo cuyos objetivos son conseguir lacongruencia de la planeación regional de losmunicipios que forman parte de cada región.

• Comité de planeación para el desarrollomunicipal: Los COPLADEMUN serían los órganosa través de los cuales se promovería la participaciónen la toma de decisiones de los ciudadanos a nivel

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municipal, razón por la cual representan el insumobásico de operación de la regionalización.

• Creación de los subcomités sectoriales yespeciales: Cuyo fin sería “Promover, encauzar einstrumentar el desarrollo de los distintos sectoresexistentes en el municipio (vivienda, salud, educación,agua potable, desarrollo rural, etnias y regionesprioritarias, asistencia social)

Objetivos de la regionalización en Santander

Figura 3. Objetivos de la Regionalización

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