desarrollo regional la perspectiva desde los 90

Revista EURE (Vol. XVI, N 47), pp. 35-60, Santiago 1989

DESARROLLO REGIONAL EN LOS AOS NOVENTA

Tendencias y perspectivas en Latinoamrica

FR A N C IS C O UR IB E -EC H E V A R R A *

RESUMEN

En este trabajo se plantea que en los aos noventa los pases latino-americanos enfrentarn procesos que requieren de "lo regional" ajustes que difieren de aquellos que convencionalmente se propuso en el pasado cercano; argumenta a este respecto que el desarrollo regional se enfrenta actualmente a cambios estructurales, que provienen tanto de las trans-formaciones en las organizaciones productivas (derivadas de cambios tec-nolgicos y del avance hacia un modelo de "organizacin sensible") como de procesos socio polticos de democratizacin y descentralizacin. En esa perspectiva, la problemtica regional tender a concentrarse ms en via-bilizar potencialidades, que en la resolucin de problemas ms abstractos, como la existencia de disparidades sociales entre regiones y que se reenfocar hacia el desarrollo de sistemas parciales de actividad y/o grupos sociales territorialmente definidos, como las comunidades locales, tendiendo a abandonar la formulacin de grandes polticas regionales y el desa-rrollo de planes o programas globales. En este contexto, el autor concibe el desarrollo de una regin como el resultado de la superposicin de pro-cesos exgenos de expansin y acumulacin de capital (por tanto, sujetos a su lgica), y de procesos de desarrollo de la capacidad endgena de crear y materializar potencialidades a travs de la organizacin y la innovacin,

I. INTRODUCCION

No se necesita ser muy perspicaz para observar que el continente ha venido atravesando por una etapa traumtica de cambios y redefiniciones econmicas, sociales y polticas, que han afectado severamente, tanto el rol que tuvo "lo regional", como las metodologas y prcticas a travs de las cuales ste se manifest en el pasado. En lo esencial se observa que "lo regional" ha tendido a perder importancia y que, en este proceso, buena parte de los aparatos institucionales que se crearon a lo largo de tres dcadas se han ido esfu- mando en la irrelevancia., cuando no han sido oficialmente desmontados.

Es importante dejar claro, sin embargo, que a pesar de las evaluaciones poco positivas del aporte concreto del pensamiento regional al desarrollo de Amrica Latina en el pasado, la legitimidad y pertinencia de "lo territorial" no parece estar en cuestin (Boisier, 82; De Mattos, 84; Stohr y Todtling,

* Profesor del Instituto de Estudios Sociales (ISS) de La Haya, Holanda.

77; Uribe-Echeverra, 85), En principio, la crisis de "lo regional" no se refiere entonces al objetivo central planteado desde el comienzo de su desarrollo como un rea especificada de polticas pblicas: el estudio de los fenmenos regionales y el uso del conocimiento as adquirido para promover un desarrollo ms rpido, eficiente y equitativo.

Dicha crisis se refiere ms bien al rol de las regiones como instancias especficas de las estructuras sociales y polticas econmicas, y a la extensin, las estrategias y las metodologas de intervencin estatal, y se origina en la persistencia de esquemas tericos y operativos disfuncionales a las nuevas prioridades emergidas, tanto de las profundas transformaciones que Amrica La- tina ha sufrido, como de las necesidades de los procesos actualmente en desarrollo.

En estas condiciones, plantearse el problema del rol de "lo regional" en el desarrollo latinoamericano actual y futuro tiene, por cierto, varias limitaciones y no pocos problemas. Asumir un rol idntico, o por lo menos similar, para "lo regional" en todos y cada uno de los pases del rea puede constituir una simplificacin exagerada. Cierto es que las actuales coyunturas nacionales de desarrollo tienen ciertas races comunes, pero ello no asegura en modo al- guno la pertinencia de modelos similares de solucin. En efecto, las diferencias en el rango y en el tipo de opciones vlidas para cada uno de los pases individuales son demasiado grandes y diferenciadas.

En realidad, la hiptesis contraria es ms plausible y es muy probable que las futuras trayectorias de desarrollo de los pases latinoamericanos se hagan mucho ms dismiles que en el pasado. Si se fuese el caso, lo regional" se diferenciara siguiendo las especificidades de tales procesos y debera, por lo tanto, tender a definir prcticas tambin diferenciadas que podran requerir de elaboraciones tericas particulares.

Aceptar un grado ms alto de abstraccin para simplificar la discusin, limitndose a los rasgos generalizantes y soslayando las posibles diferenciacio- nes, puede reducir este problema, pero existen otras fuentes de incertidumbre. Por una parte, el desenlace de las transformaciones polticas que experimentan varios pases del rea, la "redemocratizacin", est sujeto al xito en la superacin de las serias dificultades econmicas y sociales que los aquejan. Por otra parte, la reorganizacin y la redefinicin del rol del Estado implica cambios sustanciales en la satisfaccin de las necesidades sociales y en la forma de concebir e implementar los intentos de influir los procesos sociales y las decisiones privadas cuyas consecuencias todava son difciles de anticipar. El resultado concreto de tales procesos depende a su vez del xito en la transfor- cin de sistemas institucionales de envergadura.

La incertidumbre es tambin evidente en casi todos los procesos de transformacin econmica. Las oscilaciones observables en las polticas pblicas de muchos pases sugieren que en ellos no han surgido an nuevos modelos de desarrollo econmico adaptados a las circunstancias actuales. En especial, la indefinicin del rol de los pases lationamericanos en la nueva divisin internacional del trabajo, fruto de los cambios en las tecnologas y en los flujos de comercio, es una fuente fundamental de esta incertidumbre.

No hay evidencia que el proceso de reconversin industrial necesario para participar en las exportaciones internacionales de manufacturas est ocurriendo y no es exagerado dudar an de su viabilidad. Por el contrario, se observa

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una cierta tendencia a la "reprimarizacin" de las economas latinoamericanas, curiosamente en aqullas con mayor xito como Chile y Colombia, lo que si bien ayuda a manejar la crisis actual en el corto plazo, no puede proporcionar la base para un desarrollo sostenible en el largo plazo.

En estas condiciones no debe sorprender que "lo regional" haya sido desde ya por algn tiempo, un tema elusivo, demasiado simple o demasiado difcil, y que el pensamiento regional haya tenido dificultades en encontrar una forma eficaz de reactualizar su contribucin al desarrollo en estos pases. Hay, por supuesto, algunas excepciones, y las ms notables me parecen aquellas que han planteado la "regionalizacin" casi como una forma general de organizacin de la vida nacional. Pero, si bien es cierto que ello ha ocurrido, o est ocurriendo en pases como los europeos, ha sido siempre una expresin de procesos y realidades histricas. Esto implica, a mi juicio, que la "construccin de un pas de regiones" puede difcilmente ser adoptado aqu como un objetivo, aun cuando pueda ser eventualmente un resultado.

A pesar de estos problemas, la reflexin sobre el futuro del desarrollo regional en Amrica Latina reviste una cierta urgencia, ya que existen varios argumentos de peso para sostener que lo regional puede tener un rol en la reconstruccin y en el desarrollo futuro de los sistemas econmicos, sociales y polticos.

Por otra parte, la necesidad de redefinir "lo regional" no es producto solamente de las caractersticas de la coyuntura actual, aun cuando sta haya exacerbado sus problemas y los haya hecho ms evidentes. Sus limitaciones quedaron en evidencia, aun en los perodos de auge, y redujeron la planificacin regional a un rol secundario. La bsqueda de lo que en otra ocasin llam un "nuevo modelo operativo" del desarrollo regional (Uribe-Echevarra, 85) debe basarse, por lo tanto, no slo en la identificacin de posibles contribuciones al avance de los procesos de transformacin, sino que debe incorporar tambin los resultados de las evaluaciones del funcionamiento de los aparatos institucionales en aquellos perodos en que los objetivos regionales llegaron a constituir un propsito importante de las polticas pblicas.

El propsito de este documento es explorar, desde ambos puntos de vista, algunos enfoques que podran ser tiles para renovar las prcticas convencio- nales y los roles asignados a "lo regional", su institucionalidad y sus metodo- logias. El trmino "explorar" debe ser tomado literalmente, ya que las reflexiones incluidas en este documento son todava de naturaleza muy tentativa.

La primera parte se concentra en el diseo de una nueva agenda para "lo regional" a partir de su posible contribucin a los procesos nacionales de cambio y de las condiciones en que ese aporte deber entregarse. Posteriormente, la segunda parte revisa, someramente por cierto, la experiencia regional latinoamericana en busca de lecciones que permitan mejorar su eficacia. Finalmente, en la tercera parte se analizan las implicaciones de ambos aspectos sobre el tipo de prctica requerida, su institucionalidad y su base terica. En una sntesis muy apretada, se sostiene que los roles relevantes de "lo regional" estn relacionados con el contrapunto entre los problemas regionales y los procesos nacionales, y que en los aos noventa los pases latinoamericanos se enfrentan a procesos que requieren en lo regional aportes que difieren de aquellos que convencionalmente se propuso en el pasado cercano.

Asimismo se postula que el modelo de acumulacin y el conjunto de las polticas (macro y meso econmicas y sectoriales) que lo materializan, con-

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tiene lo que se ha dado en llamar un modelo implcito de desarrollo espacial. Ello supone, tanto la existencia de restricciones a la posibilidad de alcanzar ciertos objetivos, como de potencialidades de desarrollo regional, lo que plan-tea un problema complejo de compatibilidad entre las polticas sectoriales y espaciales. Sin embargo, se reconoce tambin que estos modelos tienen al-guna flexibil idad cuya uti l izacin depende de la capacidad social para ma-terializar las potencialidades que contiene y para crear nuevas a travs de la iniciativa y la innovacin.

Adicionalmente, se argumenta tambin que el desarrollo regional se en-frenta actualmente a cambios estructurales en el espacio de factibilidad de-finido por las potencialidades y restricciones mencionadas. Ellos provienen tanto de transformaciones en las organizaciones productivas (derivadas de cambios tecnolgicos y el avance hacia un modelo de "acumulacin flexible") como de procesos sociopolticos de democratizacin y descentralizacin (fun-cional y territorial) del poder de decisin.

Dentro de esta perspectiva, la problemtica regional tender a concen-trarse ms en viabilizar potencialidades. por ejemplo, la generacin de acti-vidades econmicas, empleo e ingreso, que en la "resolucin" de problemas ms abstractos como la existencia de disparidades sociales entre regiones. Asi-mismo, se reenfocar hacia el desarrollo de sistemas parciales de actividad y/o a grupos sociales territorialmente definidos, como las comunidades locales, tendiendo a abandonar la formulacin de grandes pol t icas regionales y el desarrollo de planes o programas globales.

En este contexto una acti tud de concertacin para la promocin de estas iniciativas tender a reemplazar la preeminencia otorgada en el pasado a enfoques normativos y/o estratgicos de carcter comprehensivo. Ello refor-zar la tendencia a abandonar el sesgo tecnocrtico del pasado, dejando paso a la actividad de los actores sociales mismos en los procesos de cambio e innovacin. Por ello, la organizacin y la participacin social adquirirn un rol esencial en el desarrollo de las regiones, en la medida en que ste ser el resultado de la accin concertada de redes de instituciones sociales autnomas.

Por ltimo, se considera innecesario oponer este principio territorial de organizacin a la racionalidad funcional y menos an optar entre procesos exgenos o endgenos como determinantes de los procesos de desarrollo re-gional. Se concibe el desarrollo de una regin como resultante de la super- imposicin de procesos exgenos de expansin y acumulacin de capital, y por tanto sujetos a su lgica, y de procesos de desarrol lo de la capacidad endgena de crear y materializar potencialidades a travs de la organizacin y la innovacin. Ms an, se considera que la forma especfica de incorpo-racin de los procesos exgenos depende en alto grado del desarrollo de la matriz social regional y de su capacidad de accin.

II. MIRANDO AL FUTURO: LAS TRANSFORMACIONES SOCIO-ECONOMICAS Y POLITICAS Y EL ROL DE LO REGIONAL

Hasta los aos setenta la agenda de la planificacin regional responda con claridad a algunos aspectos claves de los problemas centrales que el de-sarrollo latinoamericano enfrentaba en esos aos. Los aos de postguerra fueron relativamente fructferos desde el punto de vista del crecimiento eco-


nmico agregado y esta situacin se mantuvo hasta bien entrada la dcada de los setenta.

As, por ejemplo, el Informe preparado por el Banco Mundial en 1978 enfatizaba que "el progreso de los pases en vas de desarrollo haba supe-rado las expectativas". Mostraba que la tasa promedio de crecimiento haba subido de 2,0% a 3,4% y que estas tasas eran superiores a aquellas que haban alcanzado los pases desarrollados en los perodos de industrializacin. Des-tacaba tambin otros cambios que consideraba posit ivos como el aumento en la movilidad de los factores (incluyendo la migracin), mejoras sustan-ciales en la educacin, nutricin y salud y la modernizacin agrcola. Este progreso se sustentaba en una estrategia de industrializacin sustitutiva que Latinoamrica escogi bajo el liderazgo de CEPAL y la inspiracin de Ral Prebisch. Tal estrategia implic una profunda transformacin de la estructura espacial de los pases latinoamericanos al acelerar y dar forma a una versin especifica de urbanizacin. Con ayuda de la evidencia emprica en los pases de industrializacin ms temprana, una serie de investigadores argumen-taron entonces que esta estrategia exacerbara las diferencias interregionales, acelerara el crecimiento de las grandes ciudades y aumentara las desventa- jas de los grupos rurales pobres si el Estado no intervena en el proceso.

El esfuerzo estatal por regular el proceso tom la forma de lo que cono-cemos hoy como planificacin regional y tuvo, por lo tanto, desde el inicio, tanto una pretensin normativa como una clara orientacin redistributiva. Este esfuerzo redistributivo, si bien se expresaba territorialmente, persegua metas de equidad social . Responda de esta manera a las preocupaciones de Hirschman, Myrdal y luego Rodwin, Friedmann y otros, y siguiendo al pri-mero, se postul entonces la necesidad de crear un sistema institucional con este objetivo (Hirschman, 58; .Myrdal, 59; Rodwin, 69; Friedmann, 66 y 75). Los planificadores regionales asumieron el crecimiento econmico, al menos en el corto plazo, como un supuesto y se preocuparon por la distribucin de los beneficios que estaba generando y por las perspectivas de largo plazo. Este esfuerzo tom diversas formas, incluyendo la redistribucin del crecimiento econmico, la provisin de servicios pblicos y necesidades bsicas en gene-ral, la identificacin de proyectos en favor de grupos en desventaja y la pro-teccin del medio ambiente (Alden y Morgan, 74; Logan, 83).

Otras necesidades tales como la reconstruccin de zonas de catstrofe, la apertura de nuevas reas y la consolidacin de fronteras originaron tambin programas regionales, cuyo nivel de realizacin fue muchas veces superior. En general, sin embargo, se tendi a considerarlos como casos especiales fuera de la corriente principal (Helmsing y Uribe-Echevarra, 79; De Mattos, 84).

El desarrollo terico, si se excluyen los modelos locacionales de la cien- cia regional, se bas esencialmente en las implicaciones espaciales del pro-ceso de urbanizacin que se integraron en una versin terri torializada del modelo de polarizacin econmica, y se concentr en determinar las conse-cuencias de la distribucin territorial de las actividades econmicas y la po-blacin para la eficiencia y la equidad (Friedmann, 66; Sthr, 72).

Dentro de este contexto terico se interpret que los objetivos redistri-butivos dependan de la desconcentracin del patrn espacial de crecimiento econmico. Si se excluyen los proyectos iniciales, influenciados por los ejem-plos clsicos de las Corporaciones de Desarrollo de Cuencas Hidrogrficas, se pueden distinguir dos perodos bsicos con concepciones estratgicas diferentes.


El primero se caracteriz por los intentos de crear polos y centros de crecimiento perifricos y por dispersar el sector industrial para desconcentrar el desarrollo urbano-industrial. La frustracin con los resultados y la nueva preocupacin por la satisfaccin de las necesidades bsicas y la lucha contra la pobreza (Seers, 69) condujo a un segundo perodo en el que las estrategias regionales pusieron nfasis en el desarrollo rural, pretendieron reducir el ritmo de crecimiento de las economas urbano-industriales y, en general, neutralizar lo que se denunciaba como un "sesgo urbano" en las polticas de desarrollo.

Una serie de variantes pusieron nfasis en diversos aspectos de los di- seos bsicos o privilegiaron tipos de regiones especficas. Hubo tambin, por cierto, posiciones crticas que negaron la capacidad de estas estrategias tanto para modificar los patrones espaciales de desarrollo como para promover la equidad social, en la medida que no tocaban ninguno de los componentes estructurales del "modelo capitalista perifrico o dependiente" (Coraggio, 71; Slater, 75). Lamentablemente, las proposiciones asociadas con estos enfoques crticos no se concretaron ms all de llamados a transformaciones drsticas del sistema social, en la confianza que la sustitucin del capitalismo resolve- ra el problema.

En todo caso, es necesario reconocer que, aunque disentamos de las cau- sas y de las soluciones, los enfoques aplicados fueron poco efectivos. Las diferencias interregionales que constituan su objetivo principal no slo no disminuyeron en el grado deseado sino que tendieron, en muchos casos, a acentuarse. Los pobres, tanto urbanos como rurales, siguieron soportando la mayor parte de los problemas asociados con los patrones espaciales emergen- tes, y el aporte de la planificacin regional a una mayor equidad social fue, generalmente, marginal.

La institucionalidad a que dio origen esta concepcin de lo regional", y las metodologas y prcticas que se utilizaron, eran consistentes con esta agenda. Consisti en una "regionalizacin" exhaustiva del espacio nacional, y en el establecimiento de un sistema de planificacin de niveles mltiples, en que las oficinas de planificacin regional constituan un punto de articulacin entre lo nacional y lo local. Esta organizacin y su evolucin sern discutidas en la segunda parte de este documento.

En lo metodolgico se adopt una postura tecnocrtica que privilegiaba la intervencin estatal y procedimientos formales de planificacin. Este "modelo operativo" de planificacin regional predomin en Amrica Latina, con algunas diferencias por pases, hasta mediados de los setenta, fecha a partir de la cual esta versin de lo regional" empez a perder mucho del prota- gonismo que haba llegado a adquirir.

En estas circunstancias, los intentos de rescate se concentraron en re- plantear sustantivamente los instrumentos estratgicos para alcanzar niveles ms equilibrados de desarrollo de las regiones. Una lnea particularmente des- tacada ha sido la que postula el estmulo del desarrollo organizativo de las sociedades regionales y el incremento de su capacidad endgena de actua- cin y participacin. Sin embargo, el inters ha sido especialmente en el nivel terico, habiendo slo un nmero reducido de experiencias concretas (Boi- sier, 79; Haddad, 80; Boisier, 82 y 88).

Esta interpretacin de la crisis de "lo regional" es, sin embargo, parcial e inadecuada. Como he sugerido en la introduccin, la prdida de relevancia est slo parcialmente relacionada con la ineficacia de los modelos estratgi-


cos adoptados para reducir las disparidades regionales, y lo mismo puede de- cirse de la prdida de funcionalidad de los modelos institucionales frente a los "nuevos problemas regionales".

Desde mi punto de vista, en cambio, la prdida de relevancia tiene que ver, en lo esencial, con la emergencia de nuevos procesos de transformacin nacional que demandan contribuciones diferentes de "lo regional". Procesos para los cuales no slo las concepciones estratgicas e institucionales, sino tambin la base metodolgica y an terica de la planeacin regional con- vencional, eran y siguen siendo poco relevantes.

Algunos de estos cambios son evidentes tanto en los procesos de largo plazo como en los coyunturales. En el primer caso, la mayora de los pases alcanzaron muy altos grados de urbanizacin, lo cual comenz a afectar la plasticidad de las estructuras espaciales y su velocidad de transformacin, que era, por cierto, una condicin importante de las estrategias de desconcentracin espacial. Por otra parte, les procesos ms importantes de cambio econmico en Amrica Latina han dejado de ser esencialmente intersectoriales. Predominan, hoy en da, las transformaciones de carcter intersectorial que se derivan especialmente de los cambios en los modelos tecnolgicos de organizacin de la produccin.

En lo coyuntural, la doble crisis externa e interna desencadenada por factores que no vale la pena repetir aqu, enfrenta a los pases del rea con nuevas prioridades y con profundas transformaciones de los mecanismos de articulacin de la accin social. Un buen nmero de pases se encuentran actualmente consolidando su situacin despus de una profunda crisis poltica, y prcticamente todos estn empeados en procesos de transformacin del aparato estatal y del balance entre la esfera de lo pblico y lo privado. En lo econmico, el crecimiento ha vuelto a ser, despus de una "dcada per- dida", la preocupacin ms importante, y existe conciencia que sin una (difcil) reconversin industrial significativa el continente puede quedar reducido a un rol primario-exportador. Por otra parte, es evidente que la reconversin no puede ocurrir sin la incorporacin a los procesos de cambio tecnolgico actuales.

Por ltimo, ha habido un cambio de perspectiva en la forma en que en-frentamos la idea misma de desarrollo. La concepcin de que todos los pases se desarrollarn, y que el problema esencial es la forma de ese desarrollo, ha perdido mucho de su credibilidad en estos (difciles) ltimos diez aos. Aparentemente, las transformaciones que normalmente asociamos con "desarrollo" son un problema en s mismas y es muy probable que ellas se logren en un grado muy diferente entre los pases pobres.

Parece lgico por tanto que una nueva agenda para "lo regional" surja de las necesidades de estos procesos, a la vez que de sus implicaciones para los per- files nacionales de desarrollo regional. Extraer estos dos tipos de elementos no es en absoluto fcil. El intento que se presenta a continuacin se basa en el anlisis de tres procesos bsicos que en mi opinin constituyen el ncleo de los procesos que se experimentan en la regin latinoamericana:

i) las transformaciones polticas que algunos autores han denominado "redemocratizacin";

ii) los cambios en el rol y la organizacin del Estado, proceso tambin co-nocido como "descentralizacin", y


i i i) los ajustes en las estructuras econmicas que algunos definiran como reconversin industrial" y "reinsercin" en la economa internacional.

En lo que s igue tratar de perf i lar las tendencias que se observan en estos procesos, intentando plantear algunas hiptesis sobre el rol eventual de "lo regional" en ellos, e identificar sus implicaciones sobre la naturaleza de los "problemas regionales" que ellos plantean. Dada la relacin entre "demo-cratizacin" y descentralizacin, en general he preferido tratar ambos pro-cesos en conjunto. De todas formas, el tratamiento de este tema ser relati-vamente breve y orientado ms a establecer un marco general que a delinear una vis in muy especf ica. El extenso tratamiento que el tema ha tenido, tanto por quienes lo ven como el eje del nuevo modelo de insercin regional como por quienes lo dudan, me facilita esta tarea grandemente.

1. LOS CAMBIOS EN EL PERFIL SOCIOPOLTICO : DEMOCRATIZACIN, REORGANIZACIN DEL ESTADO Y DESCENTRALIZACIN

Varios pases latinoamericanos se encuentran reconstruyendo actualmente sus s is temas pol t icos despus de la ruptura de la vida democrt ica a que condujo el fracaso de las instancias institucionales para hacer frente a la agu-dizacin de los conflictos econmicos, sociales y polticos en la dcada de los setenta. En lo esencial, el xito del proceso depende, como es lgico, de la capacidad del sistema de partidos polticos para interpretar y negociar los variados intereses de los distintos grupos sociales y de la solidez de las re-glas del juego constitucionales y jurdicas que deben enmarcar eficazmente estos procesos.

Sin embargo, el proceso actual va ms lejos que una vuelta a "la demo-cracia formal" con poderes separados y elegidos por voluntad popular. Simul-tneamente se l leva a cabo un cambio del rol y la organizacin del Estado que se caracter iza , por una par te , por una substancia l reduccin de su ta-mao y de sus funciones, y su retorno o transferencia, segn se prefiera, a la sociedad civil; y por otra, por un aumento de la importancia de los niveles territoriales ms bajos de la administracin pblica que han ido recibiendo mayores funciones, recursos y capacidad de decisin.

En el primer caso se advierten dos componentes principales del proce-so: i) un proceso de privatizacin, que implica tanto la transferencia de em-presas y agencias estatales al sector privado como la formacin de sistemas mixtos en que la participacin privada toma distintos niveles de profundidad, y ii) un proceso de desregulacin que implica esencialmente la reduccin de las normativas pblicas en general, y del rol de la planificacin y las polticas en la orientacin de las decisiones en el seno de la sociedad, en particular.

En el segundo caso, el proceso se caracteriza bsicamente por una trans-ferencia de funciones y de recursos a los gobiernos locales que han asumido un rango mucho mayor de funciones relacionadas con el consumo colectivo. Cabe preguntarse qu reverti la tendencia histrica a la centralizacin que predomin en Amrica Latina por un largo perodo y qu hizo fracasar repe-tidos intentos por descentralizar el manejo de los recursos.

La evidencia de bajos niveles, tanto de eficiencia como de eficacia redis-tributiva de la accin pblica ha jugado ciertamente un papel. Pero es obvio que los argumentos ms poderosos han estado relacionados con la intencin,


en el nivel poltico-ideolgico, de reducir la importancia del Estado en s mismo, y en el nivel socioeconmico, de desarrollar un nuevo sistema de regula-cin del gasto pblico en general y del consumo colectivo en particular.

La privatizacin contribuye a estos objetivos al relacionar ms estrecha-mente las decisiones de asignacin de recursos para servicios sociales a la demanda efectiva, y la descentralizacin territorial, al ligar la inversin en estos servicios a los recursos locales, desincentiva las presiones reivindicativas sobre el presupuesto nacional. En conjunto, la racionalidad de la poltica apun- ta a controlar el gasto pblico y el gasto social, como parte de los ajustes ma-croeconmicos encaminados a recuperar capacidad de acumulacin, reducir las presiones inflacionarias, etc.

De manera que la tan resistida descentralizacin ha llegado a ser funcio-nal a la nueva etapa de desarrollo del capital al colaborar en la creacin de un nuevo sistema de regulacin para corregir la tendencia a la cada de las tasas de ganancias que result del sostenimiento de la tendencia expansiva en el gasto pblico y el consumo colectivo, a pesar de la cada en las tasas de crecimiento de la productividad.

En todo caso, resulta necesario ahora integrar el proceso de descentrali-zacin en el marco de la democratizacin. Para ello es necesario un proceso activo de construccin social y, sobre todo, de articulacin de la amplia red de instituciones y formas de asociacin que se han venido desarrollando en Amrica Latina. Del xito de esta integracin depender el impacto real de la descentralizacin, ya que la participacin constituye el requisito ms im-portante para materializar sus ventajas (Uribe-Echevarra, 85).

Discutir el rol de "lo regional" en los procesos anteriormente analizados implica entonces abordar dos temas conexos: el perfil poltico-administrativo de las regiones como parte de la institucionalidad estatal y, por consiguiente, su rol en el proceso de participacin; y el papel de la construccin y movili-zacin social regional en los procesos de desarrollo econmico y social.

En relacin con el pr imer tema, la descentral izacin de recursos y de funciones se ha dirigido en Latinoamrica hacia el nivel local y es difcil ima-ginar que ocurra algo similar con el nivel regional. Este ltimo debe hacer, sin embargo, aportes vitales a la descentralizacin y la democratizacin. Debe constituir la base de los sistemas de apoyo al nivel local y al mismo tiempo ofrecer canales de participacin y un punto de encuentro local-nacional donde el dilogo sectorial-espacial sea posible. Al mismo tiempo, su rol en la con-certacin entre programas locales de inversiones de infraestructura social y econmica, y en la prestacin de servicios, ser de fundamental importancia. Como es evidente, este perfil del rol de la institucionalidad pblica regional difiere marcadamente del rol redistributivo interregional muy cercano al go-bierno central que predomin hasta la dcada pasada.

En relacin con el segundo tema citado, es evidente que se ha venido insinuando una nueva concepcin de la intervencin social en los procesos de desarrollo, distinta de la nocin de planificacin y ms cercana a la de ges-tin. En esta nueva concepcin la intervencin ser orientada a la accin y buscar especialmente crear condiciones para desarrollar potencialidades a travs de la innovacin y la concertacin. Ser la sociedad civil misma la que dar origen a esta intervencin y ella se realizar a travs de la articulacin y desarrollo de sistemas pblico-privados conformados por los actores mismos.


En estos sistemas, que podramos llamar de "autogestin social", las actividades de estudios y planeacin surgirn de las necesidades de la accin y no la antecedern como en el pasado.

El papel de lo regional en estos procesos ser de gran importancia en la medida en que los subsistemas institucionales por lneas de accin" tendern a constituirse en las intersecciones de los sectores con las regiones. En espe-cial, el nivel regional puede proveer la capacidad de estimular la organizacin de tales sistemas articulando total o parcialmente iniciativas locales, y pro-moviendo el desarrollo de sus capacidades de operacin.

2. DESARROLLO ECONMICA, CAMBIO TECNOLGICO, RECONVERSIN INDUSTRIAL Y DESARROLLO REGIONAL

Las c i rcunstancias econmicas que Amrica Lat ina ha vivido en los ochenta son muy diferentes de aquellas que predominaron en las dos dcadas anteriores. Los pases del rea han enfrentado un perodo de estancamiento cuando no de franco retroceso. Los problemas comenzaron a manifestarse a mediados de la dcada de los aos setenta cuando la dinmica de crecimiento industrial desciende y consolida un perfil productivo en que los nicos sec-tores con saldo comercial positivo son sectores primarios (la agricultura o la minera).

Todos los pases exhiben un sector manufacturero deficitario, excepcin hecha de Brasil que registra un supervit a partir de 1982 y sobre cuyo origen y solidez existe an una polmica no resuelta (Fajnzylber, 89). Este estanca-miento fue acompaado de un deterioro en los trminos de intercambio que en el primer quinquenio de los ochenta incluy al petrleo, que haba esca-pado a esta tendencia en la dcada anterior.

El f lujo de capital posibil i tado por la l iquidez internacional permiti amortiguar el impacto de estas tendencias por algn tiempo, pero estas po-sibilidades se agotaron temprano en el decenio actual, dejando a los pases extremadamente endeudados y sin que se hubiera logrado cambiar las tenden-cias al deterioro econmico. Los problemas del sector industrial parecen ser de naturaleza ms profunda y relacionados en especial con una muy baja capacidad para incorporar creadoramente progreso tcnico y, por lo tanto. tambin para incrementar la productividad.

De hecho, en varios pases del rea se puede hablar de una crisis de acu-mulacin en el sentido que los incrementos de productividad fueron insufi-c ientes para sostener , por una par te , la expansin de las expecta t ivas de consumo colect ivo de los aos se tenta y , por o tra , tendieron a pres ionar hacia la baja las tasas de ganancia a pesar de la modestia, o la inexistencia de avances en el nivel real de las remuneraciones (Lipietz, 82; Kalmanovitz, 86),

El enfrentamiento de esta crisis ha tomado das direcciones complemen-tarias y ambas tendrn repercusiones de importancia para el rol de "lo regio-nal", y para la configuracin tanto de los problemas regionales como de los instrumentos para aperar sobre el los . Uno de los componentes de este es-fuerzo, la redefinicin de los lmites entre las esferas del Estado y la sociedad civil, que incluye la reorganizacin del primero, fue discutido en la primera parte del documento.

Por otra parte, se han iniciado procesos de reestructuracin econmica como los llamados programas de ajuste estructural propiciados tanto por el


Fondo Monetario Internacional como por el Banco Mundial. En ellos se asu- me que una poltica de precios de mercado para factores, liberalizacin y desregulacin, acompaada de una reduccin del gasto pblico, debera reestruc- turar la economa y reestablecer su capacidad de crecimiento. Por supuesto, no todos aceptan que estas medidas sean adecuadas o suficientes para generar una reestructuracin industrial exitosa, pero esta discusin supera en mucho los propsitos de este documento (Cornia y Stewart, 87; Lautier, 88; Stewart y Ranis, 89; Fitzgerald, 89).

Cualquiera sea la poltica que se impulse, la reestructuracin industrial de los pases latinoamericanos deber tener lugar en el contexto de una profunda transformacin tecnolgica e institucional, lo que ha sido interpretado como una transformacin en el modelo de acumulacin del capitalismo con- temporneo. La caracterstica ms importante de este proceso consiste en la declinacin relativa de la produccin en masa o produccin "fordista", y la revalorizacin de formas de produccin menos rgidas que obedeceran a la lgica de un nuevo "modelo de acumulacin flexible", junto con el cual es- taran apareciendo nuevos espacios industriales (Aglietta, 76; Lipietz, 86; Scott, 88).

El modelo o rgimen "fordista" se desarroll durante unos cincuenta aos (1920 y 1970) y su corazn lo constituy un conjunto de industrias de produccin masiva tales como automviles, equipos de capital y bienes de consumo durable. Estos sectores, basados en costos bajos y decrecientes de la energa, se caracterizan por requerir lneas de montaje, extrema divisin tcnica del trabajo y standarizacin de los productos buscando la explotacin de economas internas de escala.

Estos mtodos de produccin implicaban un sistema rgido de relaciones laborales, una fuerza de trabajo estable y la existencia de reglas y categoras de trabajo definidas (Lipietz, 82; Piore y Sabel, 84). La consolidacin de este modelo de produccin implic el montaje de un sistema de regulacin social que incluy la gestin macroeconmica de tipo keynesiano y el "Esta- do del Bienestar" como parte de un contrato social para viabilizar el sistema y permitir la superacin de las crisis de tipo coyuntural.

El modelo tuvo tambin una expresin y una dinmica espacial caracterstica. Gener regiones industriales con una gran densidad de relaciones interindustriales y, dentro de ellas, aglomeraciones urbanas. La planeacin ayud a asegurar la viabilidad del sistema mediante la regulacin del consumo colectivo y el estimulo al desarrollo comunitario. A su vez, el crecimien- to de los sindicatos logr regular las condiciones de trabajo y la participacin en los incrementos de productividad.

La dinmica espacial del sistema ha sido descrita en marcos tericos tales como los modelos del ciclo del producto y del ciclo de la ganancia (Mar- kusen, 85). En el primer caso, se postula que el replantamiento y la descali- ficacin de ciertos procesos de trabajo permite su recomposicin en plantas caracterizadas por procesos rutinarios y subordinados que pueden descentra- lizarse a regiones perifricas. En el segundo, en cambio, se supone que las transformaciones en el perfil locacional industrial derivan de la presin sala- rial en las aglomeraciones urbanas originarias que terminan deprimiendo la tasa de ganancia y fuerzan a seleccionar localizaciones en la periferia que minimizan el costo del trabajo.


De hecho, como lo ha sealado Aydalot, la descentralizacin industrial observable en algunos de los pases europeos tuvo muy poco que ver con los incentivos del gobierno. As, en Francia, una encuesta llevada a cabo en 1975 encontr que de 788 casos de operaciones de descentralizacin, slo 30, es decir menos del 5%, haban sido influidas por los subsidios estatales (Ay-dalot, 76). El factor ms importante fue la existencia de una reserva de tra-bajo no calificado compuesta de mujeres, residentes rurales y jvenes.

En los pases en vas de desarrollo, y en particular en Amrica Latina, la importacin del modelo fordista" fue realizada a travs de la estrategia de sustitucin de importaciones, pero las condiciones que se hicieron necesarias para su implantacin implicaron una serie de distorsiones y disfuncionalida- des que terminaron agotando sus posibilidades de desarrollo sin que alcan-zara una verdadera capacidad competit iva internacional y/o se creara una capacidad endgena de progreso tcnico. En esencia, el modelo fordista pe-rifrico", que emergi de la aplicacin de estas polticas, no desarroll capa-cidad de reproduccin y transformacin.

En lo espacial, esta variante gener una alta concentracin en regiones metropolitanas, y salvo algunas tendencias relativamente dbiles en los pases ms grandes, resisti todos los esfuerzos para provocar su desconeentra-cin. En especial, discrimin en contra de la industrializacin en regiones ru-rales y las especializaciones industriales en ciudades intermedias y menores. Como se discute en la parte dedicada a la experiencia regional de la Amrica Latina, estos resultados fueron la consecuencia de las tendencias locacionales implcitas del proceso, y no de la ausencia de "planificacin regional".

En contraste, el nuevo rgimen de acumulacin flexible, basado en la gran disminucin de los costos de producir, ordenar, procesar y transmitir infor-macin, se apoya en la art iculacin de unidades de produccin de tamao medio y pequeo que difieren marcadamente de los sectores "fordistas" (Or-me, 79; Forrester, 80). Estas nuevas formas de produccin se caracterizan por una gran habilidad para cambiar los procesos y los productos con gran rapidez. Al mismo tempo, tienden a externalizar los procesos productivos tan- to como les es posible y desarrollan redes flexibles de ligazones externas y procesos de trabajo. Estos cambios van acompaados de la intensificacin de la competencia, el desarrollo de actitudes fuertemente empresariales y una gran actividad de innovacin tecnolgica (Scott, 88; Fajnzylber, 89).

Adems de los servicios, en especial pero no exclusivamente de negocios, que constituyen una proporcin muy alta de las nuevas fuentes de empleo, dos sectores manufactureros parecen ser los ms importantes: la actividad de diseo intensivo, caracterstica de industrias con alta diferenciacin de pro-ductos; y las industrias de alta tecnologa en una variedad de subsectores, in-cluyendo las industrias que se benefician de su aplicacin a sus propios pro-cesos de produccin y aquellas que elaboran productos de alta tecnologa.

Como ha sido discutido por varios autores, y especialmente por la es-cuela regulacionista francesa, el surgimiento de estos nuevos sectores de pro-duccin flexible ha sido reforzado por cambios de gran envergadura en las formas de regulacin social. Adems de los cambios en el papel del Estado y el progresivo desarme del Estado del Bienestar que ya han sido menciona-dos, el establecimiento del nuevo rgimen ha conllevado la desregulacin de los mercados de trabaje (Lipietz, 82; Standing, 88; Scott, 88). La flexibili-zacin de estos ltimos es fundamental para hacer posibles prcticas tales


como elevadas tasas de rotacin y proporciones altas de trabajo temporal y de tiempo parcial, que adquieren especial relevancia en las nuevas tecnolo-gas. De ah que en los casos en que la desregulacin de los mercados de tra-bajo no tiene lugar, los sistemas de produccin flexible incorporan un gran porcentaje de mujeres, jvenes y grupos con menor nivel de organizacin o relativamente marginados de los sistemas institucionales de proteccin.

Este tipo de comportamiento no se limita a las empresas medianas o pe-queas. Los empleadores grandes tienden a externalizar sus necesidades de trabajo no especializado mediante subcontratistas que operan estos mismos sub- mercados y retienen slo un ncleo de trabajadores especializados de alta re-muneracin (Standing, 88; Scott, 88; Uribe-Echevarra, 89). En este sentido, contribuyen a aumentar el grado y la complejidad de las segmentaciones en el mercado de trabajo, pero tienden tambin a desdibujar la identificacin entre pequeas empresas y procesos de trabajo flexible con aquellos que se suelen incluir en el concepto de informalidad. Procesos de este tipo han sido identi-ficados en estudios de la crisis de comienzos de la dcada en Colombia y en Venezuela (Uribe-Echevarra, 89; Mndez, 89).

Las implicaciones espaciales de estas transformaciones son importantes y apuntan a la creacin de nuevos espacios de industrializacin. Como ha sido planteado por Scott y otros, el incremento de la incertidumbre, la inestabilidad y la competencia en los mercados de productos tiende a tornar disfuncionales las economas de escala y de espectro, con lo cual se crean condiciones para procesos de desintegracin vertical y horizontal de los sistemas productivos (Leborgne y Lipietz, 87; Scott, 88).

La mayor ventaja de la desintegracin reside en la flexibilidad para recom-binar procesos a travs de variaciones en las transacciones externas que, en definitiva, son las que estructuran los sistemas de produccin. En este sistema, la competitividad de las empresas y la capacidad de expansin del conjunto depende de las economas externas y su maximizacin exige la minimizacin del costo de estas transacciones (Williamson, 75; Scott y Storper, 87 Scott 88).

Estos costos incluyen transporte, comunicaciones, informacin, bsqueda, etc., y tienden a crecer rpidamente a medida que la divisin del trabajo en estos complejos crece y la relacin entre transacciones externas e internas se sesga en favor de las primeras. Por lo tanto, en la medida que los nuevos sis-temas de produccin flexible se desarrollan, aparece una tendencia a la re- aglomeracin masiva, si bien selectiva de plantas (Walker, 87; Scott, 88).

Dos formas especificas de complejos productivos han emergido: i) siste-mas de pequeas empresas ligadas mediante subcontratacin con empresas de produccin masiva y, ) sistemas de pequeas y medianas empresas indepen-dientes aglomeradas, lo que se ha dado en denominar reas sistemas (Cor-tellese, 88). Estas nuevas aglomeraciones han tendido a ocurrir, en el caso de los pases industrializados, al interior de regiones urbanizadas o en reas peri-fricas fronterizas a centros de industrializacin masiva del pasado. Han ten-dido a evitar reas en que los mercados de trabajo han mantenido su rigidez y se han dirigido, en cambio, a reas en que existen importantes reservas de trabajo no formal. Al mismo tiempo, aquellas que se ubican en sectores de alta tecnologa, han tendido a concentrarse en localidades con una alta densidad de centros de innovacin tecnolgica.

Los pases latinoamericanos que se enfrentan a la necesidad de agregar valor, econmico e intelectual, a sus productos primarios debern adelantar la


reconversin industrial en este contexto de cambio tecnolgico cuyo impacto debe ser visto desde una doble perspectiva. Por una parte implica una desva- lorizacin relativa de las ventajas de la disponibilidad de mano de obra barata. En efecto, es evidente que actividades que haban casi desaparecido en los pases industrializados han sido reviabilizados por la desregulacin de los mercados de trabajo y los cambios tecnolgicos. Por otra parte, implican la necesidad de participar activamente en el proceso de adopcin/adaptacin/creacin de las nuevas tecnologas, en la medida que sin ello es ilusorio suponer competitividad internacional.

Hasta el presente, los avances en el proceso de adaptacin a las transformaciones tecnolgicas y organizacionales son muy modestos. Los esfuerzos se han concentrado en la administracin de la crisis generalizada que los aqueja y, en especial, en el tratamiento de las variables macroeconmicas para su control. No hay planteamientos ni esfuerzos definidos hacia metas de reconversin industrial que permitan alcanzar objetivos de crecimiento, competitividad y equidad.

En todo caso, el nivel regional tendr un rol importante en el apoyo al proceso eventual de reconversin industrial. Las nuevas formas de industrializacin se basarn en un grado mucho ms alto en escalas pequeas y medianas de produccin. Para que ellas alcancen capacidad de desarrollo aut- nomo ser necesario la generacin de "reas sistemas" especializadas de produccin manufacturera que incluyan capacidad de innovacin y adaptacin tecnolgica y donde se desarrollen mercados de trabajo calificados y ms flexibles.

Estas "reas sistemas" se producirn en principio alrededor de las reas metropolitanas actuales o los centros de produccin primaria, minero o agrcola, que puedan proporcionar el ncleo dinmico de tales complejos. A su vez la posibilidad de producir cambios en el perfil industrial espacial depender de la capacidad de apoyar el desarrollo de concentraciones relativamente grandes en las cuales se alcance las economas externas necesarias para estimular un proceso dinmico y de externalizacin y desintegracin vertical de la produccin, y el aumento sostenido en el grado de divisin del trabajo que dara fundamento al proceso aglomerativo.

III. LA EXPERIENCIA REGIONAL LATINOAMERICANA

La importancia de "lo regional" aument considerablemente durante las aos sesenta en los pases en vas de desarrollo en general, y en Latinoamrica, en particular. En especial, se produjo un cambio en la orientacin de los esfuerzos desde los proyectos especficos en reas-problemas hacia la creacin de sistemas nacionales de planeacin inter e intrarregional.

Estos sistemas involucraban una regionalizacin exhaustiva del espacio nacional, generalmente sobre la base de la identificacin de espacios "pola- rizados" en ciudades secundarias. A travs de ellos se buscaba fundamental- mente la introduccin de criterios redistributivos en la desagregacin regional de las metas nacionales. Adoptaron la planificacin como instrumento de operacin y crearon, por lo tanto, una institucionalidad orientada a preparar y ejecutar planes regionales basados en la intervencin del Estado.


Los resultados obtenidos han sido objeto de polmica, pero en general se reconoce que sus xitos fueron limitados y que se produjeron muchos im- pactos no anticipados. Las conclusiones de Barkin mostrando cmo las inversiones regionales del gobierno mexicano, tanto en infraestructura como en produccin, beneficiaron esencialmente a los grandes productores agrcolas, son representativas de las evaluaciones del impacto real de las polticas regionales (Barkin, 78).

Webb lleg, como es bien sabido, a conclusiones similares en el Per, donde las desigualdades interregionales aumentaron entre 1960 y 1970 a pesar de una intencin explcita de reducirlas. En un nivel ms general, el anlisis de 15 pases no logr confirmar la tesis de convergencia de Williamson, y en el caso del nordeste del Brasil, el ingreso real de los grupos ms pobres de- clin y la pobreza se increment a pesar de programas de industrializacin, de inversiones masivas en infraestructura, transferencias de capital y programas de crdito agrcola e infraestructura rural (Gilbert y Goodman, 76).

Estos resultados no son privativos de Amrica Latina. Las experiencias de muchos otros pases es similar. Es difcil llegar a conclusiones precisas sobre los factores responsables, pero las evaluaciones existentes apuntan a un conjunto de factores que parecen haber tenido algo de responsabilidad. Estas factores se encuentran tanto en la concepcin sustantiva (terica) del problema regional como en la efectividad de los sistemas de intervencin, incluyendo el desarrollo de las instituciones y la calidad de los esfuerzos de planeacin.

En el primer caso, las dificultades se relacionan con la definicin de los problemas de desarrollo regional y con la naturaleza de los procesos de regionalizacin. En el segundo caso, los factores ms importantes parecen haber sido el desbalance entre la coordinacin vertical y la horizontal y la relacin entre la descentralizacin y los procedimientos de planeacin.

1. EL DESEMPEO DE LA PLANEACIN REGIONAL: EL DESARROLLO INSTITUCIONAL, LA POLTICA DE DESARROLLO Y LOS RECURSOS DE PLANEACIN

a) La regionalizacin y la planeacin del desarrollo regional

La delineacin de regiones para propsitos de planificacin tuvo como modelo la creacin de un sistema nacional constituido por regiones similares dotadas de poderes e instituciones idnticas. Ello parece haber sido una estrategia errnea, porque no permiti recoger adecuadamente la diversidad de los problemas regionales y redujo las posibilidades de eficacia.

De hecho, la experiencia muestra que en aquellos casos en que la estructura operativa sigui ms de cerca la configuracin tpica de los problemas propios de una regin, la efectividad del sistema de planeacin fue superior. La creacin de sistemas uniformes, capaces de manejar todos los aspectos tericamente posibles de emerger, y aplicables a todas las regiones por igual, resulta, por lo general, o en desperdicio de recursos> o en la imposibilidad de alcanzar el grado suficiente de implementacin como para tener un impacto en la realidad.

Por otra parte, el funcionamiento efectivo de los sistemas de planeacin depende no solamente de una concepcin adecuada de la institucionalidad en que se llevan a cabo los procesos, sino tambin del nivel de desempeo


cualitativo de los equipos de planeacin. Por ello, las reorganizaciones admi-nistrativas pueden facilitar el trabajo de planeacin, pero no pueden sustituir a equipos de planificadores con experiencia complementados por subsistemas eficientes de apoyo.

La evidencia proporcionada por la experiencia latinoamericana, as como de los pases en vas de desarrollo en general, sugiere que este tipo de consi-deraciones no siempre fueron tomadas en cuenta adecuadamente. Los siste-mas de planeacin fueron a menudo diseados con escasa consideracin de sus implicaciones sobre el costo y/o la escasez de recursos tcnicos. En estas condiciones es dudoso que ms planificacin sea igual a mejor planificacin, y menos an a mejores decisiones.

Por otra parte, si se revisan los casos de mayor xito en la concrecin de iniciativas de desarrollo regional se advierte en ellos un importante rol de la cooperacin entre los diferentes niveles del sistema institucional: ya sea por la respuesta adecuada de los niveles locales a iniciativas centrales, o el apoyo de este ltimo nivel a iniciativas locales o regionales. Esto parece subrayar la importancia de los vnculos verticales de cooperacin.

Desafortunadamente, la tendencia predominante de los aos setenta fue hacia la implementacin de ejercicios comprehensivos de planificacin en cada uno de los niveles, lo que enfatiz en especial la dimensin horizontal de la coordinacin y redujo los enlaces verticales a una funcin canalizadora de informacin y recursos. Esto lesiona la eficacia de las intervenciones por cuanto los problemas de desarrollo involucran simultneamente varios niveles de accin. Por lo tanto, un mayor grado de cooperacin vertical selectiva es ms efectivo que la creacin de sistemas globales de relacin entre niveles que dependen de la integracin de planes comprehensivos locales, subregionales, regionales y nacionales.

b) Descentralizacin del poder de decisin. Los recursos y la coordinacin de la implementacin

Invariablemente, la evaluacin de los sistemas de toma de decisin y de planeacin reafirma las restricciones impuestas por el sesgo centralista que ha predominado en los pases en vas de desarrollo en general y latinoameri-canos en particular. Dentro de esta perspectiva, los intentos por mejorar la eficacia de las polticas pblicas en los distintos niveles, excepcin hecha del nacional, han sido ms un ejercicio intelectual que una realidad.

La experiencia de los intentos por fortalecer los niveles bajos del sistema no fueron acompaados por procesos comparables en cuanto a recursos, poder y capacidad de decisin. El debate sobre el papel de la descentralizacin es demasiado conocido para hacer necesaria su repeticin aqu. La mayor parte de los documentos nacionales de polticas pblicas contuvieron, por lo menos, alguna referencia a este problema, pero en la prctica se progres muy lenta-mente hasta la dcada actual cuando las necesidades de regulacin del con- consumo colectivo y del gasto pblico replantearon la visin del problema desde el punto de vista nacional.

Las experiencias real izadas parecen sealar que en la medida en que se logr una mejor identificacin de las verdaderas prioridades de la comu-nidad local, se movilizaron recursos comunitarios, se puso en marcha un es-fuerzo sistemtico de organizacin de la comunidad y se conect el aparato


pblico con las organizaciones no gubernamentales, los resultados de la descentralizacin fueron de mayor envergadura. La promocin de la participacin social parece ser, por lo tanto, una condicin fundamental para obtener los resultados esperados de la descentralizacin.

c) Una breve sntesis

Los sistemas de planeacin del desarrollo regional que se crearon para hacer operativo el enfoque de lo regional que prevaleci hasta los aos setenta, exhiben una serie de rasgos que influyeron en el bajo nivel de xito en la aplicacin de las polticas respectivas. Fue demasiado ambicioso pretender desarrollar simultneamente un sistema de niveles mltiples de planeacin que cubriese todo el espacio nacional (Helmsing y Uribe-Echevrra, 79). Al mismo tiempo, ello fue demasiado rgido para adecuar la direccin de los esfuerzos y la institucionalidad regional a las caractersticas de los problemas regionales y de las polticas que se deseaban aplicar.

Un enfoque selectivo, en reconocimiento a las dificultades y costos invo- lucrados, y una visin realista tanto de la capacidad de planeacin como de la probabilidad de la descentralizacin, habra sido probablemente ms eficaz. Ello habra permitido concentrar los esfuerzos en aquellos niveles, regiones y sectores en los cuales era factible obtener resultados de alguna significacin. El intento de comprehensividad diluy el Impacto de estos sistemas y en definitiva logr menores resultados.

Sin embargo, es evidente que aun si estos problemas hubiesen sido corre- gidos, los resultados no hubiesen sido necesariamente diferentes. En realidad, el modelo global de la planificacin regional" descrito anteriormente presen- taba algunos problemas sustantivos que se analizan a continuacin.

2. LOS PROBLEMAS SUSTANTIVOS: ASPECTOS CONCEPTUALES Y ESTRATGICOS

El sistema institucional es un componente importante de cualquier intento sistemtico de planeacin del desarrollo regional. Sin embargo, subrayar su importancia puede hacer olvidar que ello no sustituye la necesidad de polticas adecuadas y/o factibles y de la capacidad poltica, no slo para aprobarlas sino tambin para implementarlas. El xito o el fracaso de los esfuerzos encaminados a aplicarlas slo puede ser explicado por la combinacin de estos factores cuyo impacto individual es a veces muy difcil de separar.

a) La compatibilidad entre el entorno de las polticas macroeconmicas y sectoriales y las polticas regionales

En una medida significativa, los escasos logros en la implementacin de polticas regionales tiene su origen en las dificultades para percibir los conflictos entre las polticas macroeconmicas y sectoriales por un lado y las polticas espaciales por el otro. Esto, en primera instancia, es el resultado de una conceptualizacin que enfatiz el rol compensador, redistribuidor y corrector de las polticas regionales en relacin con el impacto espacial de las polticas nacionales.

La creencia de que era posible modificar los patrones de desarrollo espacial sin variaciones significativas en los procesos sectoriales prob ser una evaluacin demasiado optimista de la capacidad de los instrumentos de las


polticas espaciales y locacionales para contrarrestar las tendencias espaciales implcitas en los procesos de transformacin inter e intrasectoriales. Como se ha sugerido en varias evaluaciones de las polticas de desconcentracin espa-cial del desarrollo y reduccin de las desigualdades regionales, las polticas macro y mesoeconmicas tienen un impacto decisivo sobre las transformaciones espaciales (Hammer, 85).

Este impacto se canaliza especialmente a travs de efectos de composicin, estructurales y secuenciales, que inducen tendencias especficas en la conformacin de la organizacin productiva, tanto en lo que se refiere a las tecnologas utilizadas como a la configuracin de los procesos y mercados de trabajo (Uribe-Echevarra, 89a y 89b). As, en el caso de Amrica Latina, la adopcin de un modelo de industrializacin sustitutiva como base del desarrollo econmico implicaba necesariamente un alto grado de metropolizacin. Desde el punto de vista de su contenido el modelo sustitutivo deba alentar el desarrollo de industrias de alta intensidad de capital, dadas las rigideces de las tecnologas generadas exgenamente, en una amplia gama de productos industriales que intentaba satisfacer la demanda de bienes de consumo de los mercados urbanos.

El sesgo concentrador fue reforzado por la discriminacin negativa que el entorno de polticas econmicas necesarias para viabilizar la estrategia es-cogida impuso a una serie de actividades. Las exportaciones, la industriali-zacin de materias primas (en especial las agrcolas) y las ramas intensivas en la utilizacin de trabajo fueron fuertemente penalizadas por factores tales como las tasas de cambio sobrevaloradas, subsidios al capital, sistemas impo-sitivos, tasas efectivas diferenciales de proteccin, etc.

Las polticas de modernizacin agrcola contribuyeron en estas condicio-nes a debilitar la articulacin del mercado, que fue por lo general la nica existente entre la expansin de la produccin agraria y el desarrollo industrial en las regiones esencialmente agrarias. La estructura de los insumos y la par-ticular distribucin del ingreso asociada con las tecnologas mecanizadas y extensivas favorecieron una evolucin de la demanda industrial que aument la propensin a importar desde las regiones industrializadas y tendi a reducir los niveles de autosatisfaccin de las necesidades de consumo industrial (Uri-be-Echeverra, 89b).

Adicionalmente, los estrechos mrgenes de viabilidad que estas polticas impusieron a los sistemas de produccin "trabajo-intensivos" en pequea es-cala, mantuvieron las condiciones para la reproduccin y el crecimiento de un enorme sector microproductor que se distribuy de acuerdo con el mer-cado. El impacto de estas tendencias fue importante para el f racaso de la industrializacin en regiones no-metropolitanas, porque, por una parte, contri-buy al dinamismo econmico de las regiones metropolitanas y facilit el pro-ceso de insercin productiva de los inmigrantes y, por otra, dificult la emer-gencia de formaciones industriales interregionales en la periferia, dadas las limitaciones del sector microempresarial para operar fuera de los mercados locales. Adems, la escasa capacidad de absorcin de empleo del modelo y la generacin de una brecha significativa en los ingresos rural-urbanos condujo a la formacin de un vasto estrato de autoempleados en un verdadero proceso de urbanizacin del excedente estructural de fuerza de trabajo.

Finalmente, el efecto del orden secuencial en el desarrollo de las ramas industriales tambin gener consecuencias espaciales. El desarrollo temprano


de industrias de consumo final basadas en materias primas y productos in-termedios importados indujo a su concentracin en las reas metropolitanas donde se encontraban los principales mercados. A su vez, la subsecuente sus-titucin de insumos intermedios encontr tambin ventajas en mantener el mismo patrn de localizacin industrial. De esta forma, la sustitucin de las materias primas en el sector primario encontr un patrn de localizacin con-solidado y cuyos costos de relocalizacin eran relativamente altos.

Por ello, como es notable observar, las industrias de productos intermedios de origen agrcola se encuentran, en Latinoamrica, localizadas en general cerca de los mercados y slo parcialmente en relacin con la produccin de materias primas. Esto debilit otra de las posibilidades de industrializacin en las regiones rurales.

Se puede argir, por lo tanto, que una vez definidas las polticas macro-econmicas, el campo especfico de posibilidades tecnolgicas y las caracte-rsticas del rgimen laboral, el margen de variacin de los patrones espaciales de desarrollo es relativamente limitado. Todo ello parece validar la hiptesis de que la compatibilidad de las polticas regionales con el entorno de pol-ticas macroeconmicas y sectoriales constituye la ms importante condicin de su factibilidad.

Si se acepta esta afirmacin, ello significa que el marco terico utilizado por la planificacin regional tenia serias debilidades. En primer lugar, no in-clua un conjunto de relaciones explcitas entre las transformaciones, tanto de composicin como estructurales al interior de los sectores, y la formacin y evolucin de los patrones de localizacin espacial. Ello haca muy difcil ana-lizar, y ms an medir, el grado de compatibilidad de las estrategias espaciales recomendadas con el marco general de las polticas nacionales.

En segundo lugar, concibi estas relaciones como reversibles y, por lo tanto, intent utilizar transformaciones en los patrones espaciales para indu- cir cambios en la estructura econmica y social de las regiones. As, se inten- t, por ejemplo, utilizar polticas de urbanizacin, como el desarrollo de ciu-dades intermedias, para fomentar la desconcentracin industrial. En realidad. eran ms bien las debilidades de la industrializacin en las regiones rurales lo que, al desincentivar el desarrollo de ciudades intermedias en estas regiones, gener la concentracin metropolitana. De hecho, las ciudades intermedias florecieron sin muchos problemas alrededor de las reas metropolitanas.

IV. ALGUNAS HIPOTESIS Y REFLEXIONES FINALES

Recuperar la relevancia de "lo regional" implica adecuarla a las necesida-des de los procesos de transformacin a que se enfrentan los pases del rea: la re-democratizacin, la descentralizacin del Estado (en los dos sentidos plan-teados anteriormente) y la reconversin industrial.

En todos ellos, lo territorial en general y lo regional en particular tienen un rol importante que desempear. En el caso de la redemocratizacin, la ar-ticulacin de las aspiraciones y demandas de las comunidades territoriales es un componente fundamental para incentivar la participacin social y dar ex-presin a la diversidad social y econmica de un pas.


En cuanto a la descentralizacin, dirigida especialmente al nivel local, el rol de lo regional debe ser la concertacin entre las unidades locales de accin y la canalizacin de las relaciones verticales del sistema. Finalmente, en el caso de la reconversin industrial , el nivel regional puede desempear un papel muy importante identificando las posibilidades de industrializacin la-tentes y ayudando a crear las condiciones para el desarrollo de ncleos de innovacin y progreso tcnico orientados a permitir el desarrollo de especia-lizaciones industriales significativas en relacin con la dotacin de recursos regionales.

Para cumplir con estos roles, "lo regional" requerira un doble perfil de carcter poltico en primer lugar, y promocional en segundo lugar. El primero orientado a hacer viable su rol en el proceso de democratizacin-descentra-lizacin, y el segundo, para desempear un rol creativo en la transformacin de las economas regionales. El desempeo de estos roles tendra como pro-psito promover el desarrollo de la sociedad regional, influenciando las deci-siones sobre el uso de recursos nacionales y locales a travs de la instancia poltica y proveyendo un escenario en que se pueden concertar recursos para viabilizar proyectos o programas de desarrollo a travs de la instancia socio-econmica.

Ello implicara relativizar el rol de las metas de muy largo alcance, tales como la correccin de las disparidades regionales, en favor de metas de ms corto plazo, como la creacin de empleo, incremento de la competitividad, me-joramiento de la productividad y desarrollo social de las comunidades locales que forman una regin. La tarea promocional es siempre concreta, especfica y se define como la identif icacin de oportunidades de mejoramiento eco-nmico y social, y la realizacin de acciones para concretarlas.

Cualquiera sea el grado de descentralizacin que se alcance en el manejo del desarrollo regional, siempre habr legitimidad para postular objetivos na-cionales de desarrollo de las regiones. El abandono de la tutela nacional, sin embargo, implica un cambio de perspectiva en el cual las polticas nacionales tendrn que ser formuladas en trminos de objetivos definidos, referirse a aspectos especficos y estar respaldados por instrumentos concretos de ac-cin. Para ser consistente con el espritu descentralizador tales instrumentos debieran ser puestos a disposicin de las regiones y/o las localidades que cumplan con los requisitos de propsitos y condiciones que se definan para la participacin en la iniciativa.

En lo que sigue se bosquejan los rasgos principales de un posible "mo-delo operativo" orientado a modificar la insercin de "lo regional" en los pro-cesos de desarrollo y refuncionalizar su contribucin a ellos. Con este prop-sito se han distinguido tres aspectos: la articulacin de lo regional en el Es-tado, la estructura de la institucionalidad regional y la base terica.

1 . L A A R T I C U L A C I N R E G I N - E S T A D O

Existen dos alternativas principales de articulacin que, en mi opinin, pueden conducir a resultados completamente diferentes. La primera pone n-fasis en el desarrollo de un sistema poltico al interior de la regin. Privile- gia un despliegue horizontal y se aproxima a un modelo de carcter nacional, similar a aquellos de los pases federativos. Se expresa en proposiciones co-


mo la profundizacin de la funcin de asignacin de recursos pblicos me-diante la ampliacin de sus atribuciones presupuestales, o en las ideas en torno a la creacin de rganos legislativos regionales. Dada esta orientacin, la idea de la "construccin de las comunidades regionales" se justifica plena-mente y adquiere una importancia central. En sntesis, se tratara de impul- sar un proceso de descentralizacin en el nivel regional (Boisier, 88).

El modelo alternativo privilegiara la construccin de un sistema verti-calmente coordinado en que los tres niveles desempearan roles diferentes. En este modelo "lo regional" se articulara polticamente en el nivel nacional, en el entendido que su funcin central sera generar accesibilidad regional a los procesos polticos nacionales. A ttulo de ejemplo solamente, esto podra conseguirse mediante la definicin de un rol regional para las representacio- nes parlamentarias respectivas.

Pero a su vez la regin debe jugar su rol intermediador en contacto di-recto con las instituciones de los gobiernos locales y las fuerzas sociales. La insercin poltica, por lo tanto, debe permitir la concertacin entre estos tres tipos de actores pero no buscara materializar un nuevo nivel de descentrali-zacin que replicara tanto las instituciones nacionales como locales. Ello dara al nivel local el rol protagnico en la construccin de una sociedad direc-tamente participativa y reservara para la regin un rol concertador y cana-lizador de las relaciones interlocales y local-nacional.

2. LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL Y SU MODELO OPERATIVO

Obviamente, la opcin de insercin condiciona en gran medida el ca-rcter de la institucionalidad poltica pertinente y en alguna medida aquella ms especializada en el cumplimiento del rol creador-promocional. Sin em-bargo, pueden hacerse algunas hiptesis sobre las distintas opciones en este l t imo caso. En primer lugar , hay que precisar que la adopcin de un rol promocional ms que planificador, implica abandonar objetivos de compre-hensividad, sea territorial o intersectorial, de los esfuerzos en favor de la iden-tificacin de oportunidades de desarrollo de proyectos concretos y concertar los aportes de los varios niveles del Estado y la sociedad civil en su realizacin.

Las opciones de institucionalidad son varias, pero tal vez se pueden ca-racterizar en dos estrategias diferentes. La primera consiste en definir una base institucional comn y permanente para las regiones. Esta fue, en alguna medida, la opcin del sistema de planificacin regional que se desarroll en las dcadas anteriores y, como se ha hecho notar anteriormente, result ser una institucionalidad rgida, costosa y difcil de adaptar a requerimentos cam-biantes sin sacrificar los niveles de competencia tcnica.

En contraste, la minimizacin regional y la diversificacin interregional del ncleo institucional pblico, en favor de la capacidad de la generacin o subcontratacin de agencias especializadas temporales, dependiendo del perfil de las iniciativas, y la incorporacin sustancial del sector privado en estas tareas, permitira replicar algo de la lgica del nuevo modelo de "acumula-cin flexible".


3. ALGUNAS IMPLICACIONES PARA LA TEORA

Discutir este tema requerir a un documento completo, y esta no es la ocasin adecuada para intentar tal tarea. Sin embargo, hay por lo menos dos aspectos que me gustara mencionar aunque sea brevemente. El primero se refiere a la necesidad de desarrollar una construccin terica en que la rela-cin entre las transformaciones sectoriales y las tendencias del desarrollo re-gional sea tratada en forma explcita.

Este ngulo del problema me parece importante por dos razones. La pri-mera es que hay una cierta evidencia de que el descuido de estos aspectos cre muchas dificultades para la planificacin regional en el pasado, al os-curecer la percepcin de los problemas de compatibilidad entre los entornos de polticas macro y mesoeconmicas y sectoriales, y las polticas regionales.

Por otra parte, el eje del desarrollo terico tradicional, constituido por las implicaciones regionales del proceso de urbanizacin y cambio intersec-torial, si bien adecuado a las circunstancias anteriores, resulta ahora insufi-ciente para las necesidades analticas actuales. En el futuro los cambios al interior de los sectores sern sin duda el eje de las transformaciones econmi-cas y ciertamente la clave para el crecimiento y el desarrollo. Si se agrega la especificidad de los desarrollos sectoriales actuales en los diversos pases, se refuerza la necesidad de considerar las relaciones sector-espacio como un objeto analtico de especial relevancia.

Temas prioritarios de esta preocupacin seran el anlisis de las implica-ciones espaciales de los modelos de acumulacin, la organizacin de sistemas de empresas, el cambio tecnolgico y las modificaciones de los procesos de trabajo, entre otras, sobre las oportunidades y las restricciones de desarrollo para tipos especficos de regiones. Ciertamente, ello no implica desconocer la relevancia del desarrollo poltico y social como una fuerza capaz de generar transformaciones sobre todo a travs de las innovaciones y la capacidad que Boisier ha llamado "sinergtica" de los esfuerzos desde la base (Boisier, 86).

Implica simplemente reconocer que la eficacia de estos instrumentos es ms clara cuando se mueven dentro de los mrgenes de factibilidad defini-dos por el tipo de variables indicadas. Y que tal vez, la accin social y/o po-ltica tendra que dirigirse, y tener xito, en cambiar estas variables para ob-tener condiciones de viabilidad sostenibles en el t iempo para las metas de-seadas de desarrollo social regional.

Por lo tanto, desde el punto de vista propiamente regional, excluyendo la esfera local, un segundo tema de anlisis de fundamental importancia es, en mi opinin, el estudio de los procesos polticos y su impacto sobre el de-sarrollo de las regiones. El tema ha sido tocado muchas veces, pero ha sido estudiado menos detenida y detalladamente que lo que merece. En especial porque ha habido una tendencia a reducirlo, sea al problema de organizacin del sector pblico, o al problema de la organizacin social para acciones con-certadas de desarrollo.

Estos dos ltimos aspectos completan la triloga de las reas ms relevan-tes de desarrollo terico. Dentro de ellas me parece que el problema de ges-tin de sistemas institucionales de promocin es claramente prioritario, y que los debates tericos sobre la privatizacin-estatizacin y normatividad-desre-gulacin estn recin empezando en el continente.


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