DECENTRALIZCI S INTZMNYI AUTONMIA A KZOKTATSBAN

A decentralizci s az iskolai autonmia, tgabban a kzoktatsi rendszerek irnytsnak s szablyozsnak a krdsei a hetvenes vek kzepe ta nvekv figyelmet kapnak a nevelstudomny s az oktatsgy hazai s nemzetkzi irodalmban. E tanulmny clja ennek a krdskrnek az ttekintse a gyakorlati oktatspolitika-elemzs perspektvjbl.[1]AZ OKTATSGYI DECENTRALIZCI OKAI S AZ EZT CLZ POLITIKK

A decentralizci mint oktatsgyi problma

Az llam s az oktatsi rendszer kztti kapcsolatok meghatrozott mintit, a rendszerek centralizlt vagy decentralizlt jellegt egyes elemzsek a modern kzoktatsi rendszerek egyik legfontosabb megklnbztet jegynek tartjk, amelynek a gykerei kialakulsuk krlmnyeire vezethetk vissza, s amely ma is alapveten meghatrozza viselkedsket. (Archer, 1982).

Az oktatsi rendszerek s az iskolk ellenrzsnek, klnsen az llam szerepnek a krdse irnti intenzv rdeklds gykerei a XVIII. szzadig vezethetk vissza, amikor a nemzetllamok kialakulsa s megersdse nyomn szmos eurpai orszgban kzdelem bontakozott ki az egyhz s az llam kztt az oktats feletti ellenrzs megszerzsrt, illetve megtartsrt (Archer, 1979; Fuller s Robinson, 1992, Green et als., 1999). A nemzeti keretek kztt megszervezd modern llami kzoktatsi rendszerekben a XVIII. s XIX. szzad folyamn alakultak ki a rendszerszablyozs, a felelssg-megoszts s a kontroll ma is jellemz keretei. Szmos jel utal azonban arra, hogy a XX. szzad utols vtizedeiben ezek a keretek elbizonytalanodtak, s az llam s a kzoktats kztti kapcsolatrendszer alapjait rint vltozsok kezddtek el. Ennek egyik m korntsem egyetlen megnyilvnulsi formja a decentralizcis s intzmnyi autonmit erst oktatspolitikk megjelense, s e krds eltrbe kerlse a kzoktatssal foglalkoz tudomnyos kutatsban.

A kzoktatsi decentralizci okai

Az oktatsgyi decentralizcival foglalkoz irodalom e folyamatot tbbfle, egy idben jelentkez s egymst erst okra vezeti vissza, amelyek ltalban hozzkthetk a fejlett kapitalista orszgok trsadalmban s gazdasgban a hatvanas vek vge ta zajl tfog vltozsokhoz. Ezek az okok rszben az oktatsi rendszeren bell tallhatk, rszben azon kvl.

A brokratikus irnytst s a tlzott centralizcit Coombs (1971) a hatvanas vek vgn megjelent nagyhats knyvben, Az oktats vilgvlsg-ban a vlsg egyik meghatroz okaknt mutatja be. Baron (1981) szerint a nyugati trsadalmakban a hetvenes vekben egyfajta legitimcis s kormnyozhatsgi s vlsg alakult ki, amely e trsadalmakat a nagy rendszerek, gy az oktatsi rendszer kormnyzsnak (governance) az talaktsra knyszertette. Pusey (1997) Habermas gondolatait folytatva egyebek mellett annak elemzst adja, hogy e vlsg hogyan hat a tantervi politikra, mikppen alaktja a tartalmi szablyozs s fejleszts mechanizmusait, s hogyan hozza ltre az iskola alap tanterv-fejleszts modelljt. A norvg Lauglo (1990) meghatroz jelentsget tulajdont a nemzeti hagyomnyoknak s a klnbz politikai ramlatok (pl. demokratikus centralizmus, liberlis demokrcia, npi mozgalmak stb.) hatsainak: a norvg pldt bemutatva kiemeli a helyi kzssgi demokrcit hangslyoz npies ideolgia jelentsgt. A spanyolorszgi viszonyokat elemz Hanson (1989) a belpolitikai vltozsok, a sokves diktatra nyomainak a felszmolst s a demokrcia kiplst ksr belpolitikai kzdelmek hatst mutatta ki. Derouet (1991) elssorban az egysges kzpiskolnak a hetvenes vekben trtnt bevezetsre, illetve a tanul npessg heterogenitsnak ezt kvet ersdsre vezeti vissza a francia kzoktatsi decentralizcis politikt, hangslyozva a brokratikus szablyozs nyilvnval kudarct, s ezzel prhuzamosan az egyni elktelezettsgen alapul feladat-meghatrozs s a szerzds-elv felrtkeldst. Ugyancsak a franciaorszgi folyamatokat elemezve Charlot (1999) hrom okot emlt: (1) az iskolai kudarc elleni kzdelemnek a sajtos helyi megoldsokat erst jellegt s az oktatsi priorits znk ltrehozst, (2) az oktatson kvli kzigazgatsi decentralizcit s (3) a vrospolitikknak az urbanizcis vlsgok nyomn trtn megersdst. Van Haecht (1996; 1998) a kzhatalmi szervezetek rossz hatkonysgt feltr szervezetszociolgiai kvetkeztetseket s a modern menedzsment fell rkez kihvsokat hangslyozza s klnsen a brokratikus rendszereknek azt a problmjt emeli ki, hogy nem kpesek reaglni a leszakad csoportok specilis problmira. Winkler (1991) ngy olyan, az oktatsi rendszertl fggetlen tnyezt emel ki, amelyek a decentralizcis politikkat meghatrozhatjk: (1) a kzfinanszrozs rendszere, (2) a politikai kontextus, (3) a kzigazgatsi struktra, (4) a trtneti s kulturlis kontextus. Az oktatsi decentralizcis politikkat elemz Wise (1979) az oktatsra vonatkoz jogi szablyozs terjedelmnek a nvekedsvel, s az iskolai let ezzel sszefgg tlracionalizlsval hozza sszefggsbe a decentralizci irnti ignyt. Onestini (2000) az eurpai unis oktatsi programok s az iskolai autonminak a tagllamokban val alakulsa kztt mutat ki kapcsolatot.

A nyolcvanas vtized eleje ta vgzett, az oktats minsgnek a problmival foglalkoz szmos OECD vizsglat szinte kivtel nlkl a minsg-javts egyik fontos eszkzeknt mutatta be az egyes iskolk felelssgnek a nvelst (OECD, 1995a; OECD, 1989a; OECD, 1989b; OECD, 1994a). Laderrire (1996) elssorban az oktatsi rendszer s a gazdasgi rendszer kztti kapcsolatok talakulsra vezeti vissza az llam s az oktatsi rendszer kztti kapcsolatrendszer vltozsait, s az lethosszig tart tanuls perspektvjban a XIX. szzadban kialakult viszonyok alapvet trendezdst vetti elre. Az a reflexi, amely az OECD keretein bell a jv iskoljrl folyik, s amelynek kzppontjban ugyancsak az lethosszig tart tanuls ll, szintn az egyn, az oktatsi rendszer s az llam kztti kapcsolatok radiklis trendezdst helyezi kiltsba (OECD, 1998a). Sokan, gy pldul Green (1997) a kzvetlen llami irnyts szerepnek a cskkenst ahhoz az tfog gazdasgi s trsadalmi talakulshoz kapcsoljk, amelyet a poszt-indusztrilis trsadalom vagy a poszt-modern kor kialakulsaknt szoktak lerni.

Mint lttuk, tbb szerz hangslyozza: az oktatsgyi decentralizci elszakthatatlan a modern kzigazgatsi s kzfinanszrozsi rendszerekben zajl vltozsoktl. Ebbl a szempontbl klnsen fontos utalni arra, hogy a fejlett orszgokban ltalban ers s tudatos elktelezettsg figyelhet meg a dntsi hatalom alsbb szintekre deleglsa, a vlasztsi lehetsgek bvtse, a deregulci, a kzvetett eszkzknek az llami irnytsban val eltrbe helyezse, a verseny s a kzfunkcik n. kiszerzdse, a rugalmas szervezeti formk alkalmazsa, a trsadalmi partnerekkel val szerepmegoszts s hasonl clok irnt (OECD, 1995b). A kzigazgatsi reformok dnten ezeket az elveket kvetik, ami akr az oktatsi szektoron bell hat tnyezk ellenre is meghatroz mdon befolysolja az oktatsi rendszerek szablyozsnak az alakulst.

Egy korbbi elemzsnkben (Halsz, 1993a) a fejlett orszgokra jellemz decentralizcis politikkat a hetvenes vek kzepn jelentkez tbbfle vlsg s egyb folyamat egyttes hatsra vezettk vissza, gy a kvetkezkre: (1) kltsgvetsi finanszrozsi vlsg, (2) a versenykpessg romlsa, (3) a munkaerpiac vlsga, (4) a trsadalmi integrci nehzsgei, (5) a korbbi oktatsi reformstratgik vlsga, (6) az oktatsban val egyni (fogyaszti) rdekeltsg trsadalmi mret ersdse, (7) a nemzetkzieseds. Egy msik, az irodalom ltal emltett okok szmba vtelre is trekv elemzsben (Halsz, 1997) a fentieken tl mg az albbiakat klnbztettk meg : (1) a piaci erk szerept felrtkel neo-liberlis ideolgia, (2) az intzmnyszint megoldsokkal kapcsolatos pozitv gyakorlati tapasztalatok, (3) az oktatsi rendszerek nvekv komplexitsa, (4) az oktatsi rendszer s ms trsadalmi alrendszerek sszekapcsolsnak nvekv jelentsge s nehzsge, (5) a nem hagyomnyos oktatsi formk, ezen bell a modern kommunikcis s informcis oktatsi technikk terjedse.

Kln figyelmet rdemel az oktats irnytsnak a volt szovjet-blokk orszgaiban zajl talakulsa. A decentralizci ezek mindegyikben megjelent, s ltalban a politikai talakulshoz kapcsold sajtos bels okokra, illetve a nyugat-eurpai modellek gyors tvtelre irnyul trekvsekre vezethet vissza (Halsz, 1996a). Ebben a rgiban a decentralizci gyakran oly mdon trtnt, hogy nem volt mgtte kidolgozott, hossz tv stratgia (Halsz, 1993b). A kzp-kelet-eurpai rgi egyes orszgaiban ersen eltr nemzeti hatsok rvnyesltek s az irnytsi reformok eltr eredmnyeket is produkltak: van olyan orszg, ahol az oktatsi rendszer szablyozst megvltoztattk ugyan, de ez nem decentralizcis reformot jelentett (Altrichter s Halsz, 2000).

A decentralizcis politika mint fejlesztsi eszkz

Az esetek jelents rszben nem maga a decentralizci vagy az iskolai nllsg jelenik meg kzvetlen clknt, hanem olyan oktatsfejlesztsi eszkzket alkalmaznak, amelyek felttelezik a decentralizlt krnyezetet. gy pldul az n. eredmnyes iskola mozgalom (effective school movement) ltal javasolt megoldsok eleve nll intzmnyeket feltteleznek (Scheerens, 1992), s ugyanez jellemz az iskolra alapozott tantervfejleszts (school based curriculum development), az egyes iskolknak elrt intzmnyi programkszts (projet dtablissment), vagy az intzmnyi szerzdsek (institutional contract) alkalmazsa esetben (Charlot, 1999).

Hasonl megkzelts jellemz az iskolai nrtkelsre pl rtkelsi rendszerek vagy minsgbiztostsi rendszerek alkalmazsa esetn (European Commission, 1999). Helyi s intzmnyi nllsgra pl megoldsok alkalmazsa megjelenik pldul (1) a tanri szakmai fejleszts s tovbbkpzs terletn, amikor az iskolk kztti horizontlis kapcsolatok kpzsi cl felhasznlst ajnljk (Sapsl, 1998), (2) a krnyezeti nevelsben, amikor a krnyezetkkel sajtos kapcsolatot pt n. ko-iskolk ltrehozst javasoljk, vagy (3) a leszakads s az iskolai kudarc elleni kzdelemben, amikor oktatsgyi priorits-krzetek kialaktsval prblkoznak.

Az llam s a tbbi oktatsgyi szerepl kztti felelssg-megosztsnak az utbbiak javra trtn kisebb-nagyobb mdostsa, mint mr utaltunk r, implicit mdon jelen van az lethosszig tart tanulsra vagy a munka s az oktats kztti tmenetre vonatkoz javaslatokban (OECD, 2000a). Ezt felttelezik mindazok a megoldsok, amely a trsadalmi partnerek bevonsra vagy az n. NGO-k (nem kormnyzati szervek) szerepnek erstsre vonatkoznak. A helyi s intzmnyi nllsgot felttelez megoldsok alkalmazsa szinte valamennyi mrvad nemzetkzi szervezet javaslataiban s ajnlsaiban megjelenik (World Bank, 1995; European Commission, 1997; Unesco, 1996).

FOGALMI KERETEK S RTELMEZSI PROBLMK

Fontos hangslyozni: az oktatsgyi decentralizci fogalmnak rtelmezse korntsem egysges. Ez alatt ltalban a dntsi hatalom vagy felelssg alsbb szintre trtn deleglst szoktk rteni, de mint ltni fogjuk a tmval foglalkoz irodalom e fogalomnak valjban jval tgabb s sszetettebb rtelmezst ad. Az rtelmezsek egy rsze nem is mindig illeszthet abba a kpbe, amely a hatalomnak a magasabb szintrl alacsonyabb szintre vagy a kzpontbl a perifrira val deleglst brzolja. Valjban a rendszerszablyozs (system regulation), s a koordinci vagy kontroll talakulsrl kell beszlnnk, melynek a decentralizci csupn egyik formja, mikzben ez maga is sokfle mdon jelenhet meg.

A decentralizci eltr formi

Abban a legtbb megkzelts megegyezik, hogy a decentralizci nyomn a korbban egy ponthoz kapcsolt hatalom s felelssg tbb szerepl kztt oszlik meg, ugyanakkor ennek sokfle formja lehetsges, s a sz megszokott rtelmben ezeknek csupn egy rszt nevezhetjk decentralizcinak. gy pldul a felelssg megoszthat vertiklisan (pl. a dntsi hatalom alsbb szintekre deleglsval) s horizontlisan (pl. amikor a dntsi hatalom megmarad egy bizonyos szinten, de a korbbinl tbb szerepl kztt oszlik meg). Winkler (1991) az oktatsgyi decentralizci ngy alapvet tpust klnbzteti meg: (1) a dekoncentrci, amikor a dntsi hatalmat a kormny sajt terleti szerveihez helyezi t, (2) a delegls, amikor a hatalmat a kormnytl fggetlen, de annak elszmolssal tartoz autonm szervezetekkel, pldul egyhzakkal vagy szakkpzsi gynksgekkel osztjk meg, (3) a devolci, amikor a felelssg adkivetsi joggal s politikai nllsggal rendelkez helyi vagy terleti kormnyokhoz kerl s (4) a privatizci, amikor magnszervezetek kezbe kerl a rendelkezsi jog. Green et al (1999) az eurpai oktatspolitikkat elemezve a felelssg truhzsnak vagy megosztsnak tfle formjt azonostjk: (1) a hatalomnak a trsadalmi partnerekkel val megosztsa, (2) a regionlis szint politikai kzssgekhez vagy llami hatsgokhoz trtn delegls, (3) a helyi, kzsgi szintre val delegls, (4) az intzmnyi autonmia, s (5) a piacosts. Glenn (2000) tovbb azt a klnbsget is hangslyozza, ami decentralizci s a szubszidiarits kztt van: amg az els az adott hierarchin bell trtnik, addig az utbbi esetben az emberekrl val gondoskods felelssge valban a civil trsadalomhoz kerl.

A decentralizci krdse sajtos mdon jelenik meg a dl-eurpai (latin-mediterrn) orszgokban, ahol e fogalom helyett gyakran helyiv vagy terletiv vlsrl (territorialisation), illetve regionalizldsrl beszlnek (Association A.N.A.L.I.S.E., 1999). Elssorban ezeknek az orszgoknak a tapasztalatait elemezve Charlot (1999) a decentralizci hrom klnbz formjt klnbzteti meg: (1) a terleti kzelsgen (2) a nyelvi vagy kulturlis klnbzsgen s (3) a trsadalmi-gazdasgi felzrkztatsi trekvseken alapult. Az els az, amit hagyomnyosan valban decentralizcinak tekinthetnk. A msodik esetben az is elfordulhat (erre plda Belgium), hogy rszben ugyanazon a terleten l nyelvi kzssgekhez delegljk az oktatsrt val felelssget, s nem felttlenl kerl sor a kzpontbl a perifrira trtn deleglsra. A harmadik esetben nem is annyira decentralizcirl, mint inkbb egy, a helyi specialitsokra pl oktatspolitikai eszkz alkalmazsrl van sz (plda erre az oktatsi priorits znk kijellse s ezekben az egysgesen alkalmazott eljrsoktl eltrek tmogatsa).

Ami a decentralizcinak a trsadalmi partnerek bevonsra pl korbban emltett formjt illeti, valamennyi fejlett orszgra jellemez konzultatv s rdekegyeztet testletek ltrehozsa, ami megbontja a korbbi ktoldal (kormny/pedaggusok) struktrt. A trsadalmi partnersg gondolata klnsen az Eurpai Uni terletn, s klnsen a szakmai kpzs terletn jtszik nvekv szerepet az oktatsban (Eurydice, 1996; Szab, 2000). A regionlis politikai vagy kulturlis kzssgek hatalommal val felruhzsa jellemz pldul jabban Spanyolorszgban s Belgiumban, rgebben pedig a nmet nyelvterlet fderlis vagy kantonlis struktriban. A regionlis szint llami hatsgokhoz trtn jelentsebb hatalomdelegls jellemz valamennyi dl-eurpai orszgban s Franciaorszgban (ez utbbiban e szinten nvekv slya van a politikai kzssgeknek is). A helyi vagy kzsgi szint hatalommal val felruhzsa hagyomnyosan jellemz az szak-nyugat eurpai orszgokra. A nyolcvanas vekben ilyen irny radiklis reform trtnt pldul Svdorszgban, s hasonl irny vltozs jellemezte az elmlt kt vtized magyarorszgi fejldst is.

A decentralizcinak egyik sajtos formja az intzmnyi autonmia nvelse. Ez a forma az oktatsgyi irodalomban rthet mdon klnsen ers figyelmet kap, mivel ez nem felttlen kls politikai-igazgatsi hatsokhoz ktdik, s ennek gyakran jelentsebb pedaggiai tartalma is van (igaz, ilyen tartalom a helyi kzssgi iskola community school gondolata mgtt is tallhat). Az iskolai autonmia fontossgnak a hangslyozsa hagyomnyosan jellemz a reformpedaggikra. jabban amint erre mr utaltunk az intzmnyi nllsg gondolata ersen hozzkapcsoldott a minsg, eredmnyessg s hatkonysg (quality management, school effectiveness). illetve a vltozs, alkalmazkods, dinamizls s fejleszts (school improvement, school based development) cljaihoz s eszkzeihez. Ez a megkzelts amelyre ersen hatottak az zleti vilgra jellemz szervezeti megkzeltsek (Scherens, 1992, Wieringen, 1992) elszr az angolszsz orszgokban jelentkezett, majd a kilencvenes vekre Eurpa szerte elfogadott vlt, amit jl mutat az intzmnyi szint projekt vagy fejlesztsi terv (projet dtablissement) ksztsnek korbban mr emltett, sokfel terjed elrsa.

Az intzmnyi autonmia melletti eurpai szint elktelezdst jelzi az is, hogy EU oktatsi programjai eleve nll intzmnyeket feltteleznek (Onestini, 2000), tovbb az iskolai nrtkels mint a minsg biztostsnak egyik legfontosabb eszkze melletti unis elktelezds is (European Commission, 2000). Az iskolai autonmia megkzelts jabban ers figyelmet kap nmet nyelvterleten is, ahol a helyi kzssgi kontrollt hagyomnyosan ltalban kevsb fogadjk el (Dbert s Geissler, 1997, Altrichter, 1999). E tekintetben kln figyelmet rdemel a magyarorszgi fejlds, amelynek a nyolcvanas vektl kezdve fontos jellemzje az intzmnyi nllsg jogi garanciinak megteremtse (Szdi, 1998). rdemes tovbb megjegyezni, hogy az intzmnyi autonmia megkzeltsnek is van politikai dimenzija, ami az nigazgat trsadalom baloldali elkpzelshez kapcsoldik.

Az intzmnyi autonmia megkzeltsen bell tbbfle irnyzat figyelhet meg, aszerint, hogy az nllsggal jr jogokat vgl is kinek biztostjk. Van, amikor e jogok a menedzsment kezbe kerlnek, van, amikor a helyi kzssget s a trsadalmi partnereket s az egyb rdekelteket (stakeholders) reprezentl intzmnyi testletek kezbe s van, amikor a kliensek, az intzmnyhasznlk (users) vagy a fogyasztk kerlnek dominns szerepbe. Ez utbbi mr a decentralizci piaci modellje fel vezet.

Az oktats feletti ellenrzsi hatalomnak a fogyasztkhoz val deleglsa, azaz a piacosts kln figyelmet rdemel. Az oktats differencilsval, adaptivitsval s hatkonysgval kapcsolatos j ignyek szmos orszgban olyan politikkhoz vezettek, amelyek piaci mechanizmusokat vezettek be az oktatsi rendszerek szablyozsba. Tbbek kztt Green (1997) hvja fel a figyelmet arra, hogy bizonyos szervezeti reformok pl. az intzmnyi autonmia megteremtse esetn e clok a kzszolgltatsi logika mellett is rvnyesthetk. Laderrire (1989) szerint a fejlett orszgok nem abban klnbznek egymstl, hogy akarnak-e, s mg csak abban sem nagyon, hogy mennyire akarnak decentralizlni vagy deregullni, hanem abban hogy a kzszolgltatsi vagy a piaci paradigmt kvnjk-e kvetni. Az oktats minsgnek a jobbtsra, ami minden orszgban az egyik legfontosabb cl, mindentt eszkzknt hasznljk az intzmnyi szint felelssg erstst. Amg azonban az elbbi csoportban hossz ideig fenn kvnjk tartani az oktats kzszolgltats jellegt, s az intzmnyeknek mint kzintzmnyeknek kvnnak nagyobb nllsgot adni, az utbbi csoportban nem riadnak vissza az intzmnyek privatizcijtl s piaci ellenrzs al helyezstl.

E kt paradigma megklnbztetsnek az elmulasztsa nagymrtkben megneheztheti a modern oktatsi rendszerekben zajl szablyozsi vltozsok megrtst. gy pldul a nyolcvanas vek kzepn elindult angol szablyozsi reformot sokat centralizcinak szleltk, holott valjban elssorban piacost reformrl volt sz, amelyben a korbbi helyi autonmik megtrse nem annyira a kzpont hatalmnak a nvelst, mint inkbb a piaci folyamatok gtjainak a felszmolst jelentette. Ugyangy a tanri szakma autonmijnak a korltozsa sem elssorban a felsbb hatsgok, hanem a fogyasztk javra trtnt. Angliban ez a folyamat odig ment, hogy lehetv tettk az nkormnyzati iskolknak azt, hogy piaci mdon viselked nll intzmnny vljanak, st az llami kontroll legfontosabb intzmnyt, a felgyeletet is lnyegben privatizltk[2].

A privatizcinak s a piaci regulcinak felttele az, hogy nemzeti szinten meghatrozzk a verseny kereteit s a szolgltatsok standardjait. Ez is a tradicionlis autonmik korltozst jelentheti, ami sokak szmra centralizciknt jelenik meg. A fogyaszti ellenrzs, a fogyasztnak biztostott vlasztsi szabadsg (free choice) s ltalban a piaci kontrollmechanizmusok erstsre val trekvs az USA-ban s ms angolszsz orszgokban vlt klnsen erss a nyolcvanas s kilencvenes vekben, de ez az orientci megjelent tbb olyan eurpai orszgban is, ahol korbban megkrdjelezhetetlennek tnt a kzszolglati elv (Miron, 1993). Ezt a vllalati menedzsmentbl vett fogalmaknak (verseny, zleti terv, termk, szolgltats, fogyasztk, marketing stb.) az oktats vilgba val behatolsa is ksrte, ami nvekv befolyst gyakorolt a tantsrl s az iskolkrl folytatott diskurzusra is.

Decentralizci s tanulsszervezs

A pedaggin bell a tants s tanuls elmlete s gyakorlata alkotjk azokat a terleteket, amelyekre az oktatsgyi decentralizci a legersebb hatst gyakorolja. Fontos ugyanakkor hangslyozni, hogy e terlet maga is szksgkppen megfogalmaz olyan kvetkeztetseket, amelyeknek tfog rendszerszablyozsi implikcii vannak, s amelyek a decentralizcit vagy centralizcit tmogat kvetkeztetsekhez vezetnek. A nyolcvanas-kilencvenes vek tantervelmleti s tanterv-politikai irodalma rendkvl gazdag a decentralizci s az nll intzmnyi szint tervezs melletti rvekben (OECD, 1994b; OECD, 1998c; Vass, 2000).

rdemes kiemelni, hogy a tanuls s tants elmletvel sszefgg rendszerszablyozsi kvetkeztetsek levonsa Magyarorszgon klnsen gazdag irodalomra tmaszkodhat. Bthory (1992) az iskolk s a tanulk kztti klnbsgek tnybl kiindulva s e klnbsgek oktatsgyi kezelhetsgt elemezve, tovbb a tantrgyak kztti kapcsolatok megteremtsnek az ignyvel sszefggsben hangslyozza az intzmnyi szint jelentsgt s fogalmazza meg a tartalmi szablyozs ebbl fakad modelljt. Ballr (1996) a tantervelmleti paradigmk trtneti alakulst elemezve egy hossz hazai fejldsi folyamat utols llomsaknt mutatja be az n. ktplus (kzponti s helyi) tartalmi szablyozs modelljnek a kialakulst. Sska (1988) a tananyag-szablyozs ktfle, tantervi vagy vizsgk ltal trtn logikjt hasonltja ssze, ms szval az inkbb a centralizlt rendszerekre jellemz bemeneti s az inkbb a decentralizltakat jellemz kimeneti szablyozs hatsait elemzi.

rdemes utalni arra is, hogy az oktatsgyi decentralizci nem fggetlen az iskolaszerkezet krdstl: ennek eltr formja vagy mrtke alakulhat ki az oktatsi rendszer egyes alrendszereiben is (Riddel, 1997; Halsz, 1996b). A helyi s a kzponti irnytsi szervek hatskrt ltalban nem egyformn hatrozzk meg az egyes oktatsi szintekkel kapcsolatban. Jellegzetes pldul, hogy az als fok oktatsban a helyi kzssgek nagyobb beleszlsi jogot kapnak, mint a kzpfok oktatsban. Ezzel rszben ellenttes az, amikor a kzpfok oktats intzmnyei nagyobb mrtk autonmit lveznek, mint az alapfok oktats. Eltr lehet a kls trsadalmi partnerek beleszlsi lehetsge az ltalnos s a szakmai kpzsben: az utbbiban inkbb jellemz a kls partnerek (pl. gazdasgi szervezetek) bevonsa.

Gyakorlati problmk s filozfiai vitk

Fontos hangslyozni, hogy a klnbz fogalmi magyarzatok mgtt meghatrozott filozfiai premisszk, rtkvlasztsok vagy tfog trsadalomrtelmezsi problmk is meghzdnak. E tanulmny a decentralizci s az iskolai autonmia problmakrt a gyakorlati oktatspolitika szempontjbl elemzi, gy nem feladata ennek az elmleti rtegnek a feltrsa. A problmakr adekvt kezelse azonban megkvnja, hogy legalbb rviden utaljunk erre is.

A problma legltalnosabb formban ltalban az autonmia fogalmval kapcsolatban fogalmazdik meg. Berka (2000) elemzse szerint az autonmia mint jellegzetes trsadalmi problma elszr kzpkori feudlis trsadalomban jelent meg. E trsadalom a klnbz nemzetsgek, npcsoportok, feudlis uradalmak, vallsi s helyi kzssgek (vrosok), tovbb mestersgbeli csoportok (chek) egymst ellenslyoz, ltalban az uralkodi hatalom ltal garantlt autonmiira plt. Ezen bell jelent meg az egyetemeknek, mint a tanulsra s tantsra szervezd kzssgeknek az autonmija. Ezt az autonmia-felfogst az ipari trsadalom kialakulsval rszben egy msik vltotta fel. A kzssgek autonmijt hangslyoz kzpkori megkzelts helybe az egynek s a gazdasgi kzssgek (trsasgok) szerzdsktsi autonmijt hangslyoz j megkzelts lpett.

A klnbz autonmia-rtelmezsek s persze autonmia-kvetelsek azonban a ksbbiekben is egyms mellett ltek. Ennek megfelelen az eurpai viszonyokat elemezve Reguzzoni (idzi Van Haecht, 1996) az oktats terletn az autonmia hrom tpust klnbzteti meg. Az els esetben vlasztott, politikai autonmival rendelkez helyi kzhatalmi szervek gyakoroljk az ellenrzst az iskolk felett (pl. nkormnyzati iskolk). A msodik esetben vallsi vagy egyb kzssgek mkdtetnek az llamtl fggetlen iskolkat (pl. egyhzi iskolk). A harmadik esetben az iskolk sajt irnyt testlettel rendelkeznek, amelyekben a szlk, a helyi kzssgek, a gazdasgi let s ms terletek kpviseli kaphatnak helyet, s az llam ezekkel osztja meg az iskola feletti ellenrzs jogt. Ezek mellett jelenik meg az oktatst ignybe vev, a gyermekeik nevelse felett rendelkezni kvn egynek autonmija.

Az autonmival kapcsolatos vitkban rtelemszeren mindig felvetdik az a krds, hogy kinek s kivel szembeni autonmijrl van sz: ha ez nincsen specifiklva, az errl foly diskurzus rtelmezhetetlen marad. Berka klnsen jogi kontextus esetn hangslyozza e krds explicit formban val megfogalmazsnak jelentsgt. A kzoktatsi rendszerben e vonatkozsban a kvetkez hrom szerepl relcijt emeli ki: (1) az llam vagy a kormnyok, (2) az intzmnyek, (3) az egyes tanrok (lsd 1. Tblzat). 1. Tblzat Az autonmia-relci szintjei s szerepli a kzoktatsi rendszerekben Kinek az autonmijaKivel szembeni autonmiaAz a szint, ahol a problma megjelenik

Oktatsi rendszer, pedaggiaPolitika, kormnyzat, uralkod ideolgia, trsadalomRendszer

Iskola mint szervezet, intzmnyFelettes hatsgok, tulajdonos, helyi kzssgIntzmny

A hivats gyakorli, a szakma, az egyes pedaggusokBrokratikus kontrollt gyakorl felettesekEgyn

Fontos hangslyozni, hogy az egyes autonmik szksgkppen gyngtik is egymst. gy magnak az oktatsi rendszernek az autonmija egytt jrhat a rendszeren belli intzmnyi vagy egyni szint autonmia ers korltozsval. Az intzmnyek autonmija ltalban egytt jr az egynek autonmijnak a cskkensvel, vagy fordtva: az egyni autonminak ppen az intzmnyi autonmia korltozsa lehet az egyik garancija.

Decentralizci s autonmia krdsrl foly vitban Charlot (1999) szerint hromfle alapkrds merlhet fel. Az els a legitimits krdse, vagyis az, hogy milyen mdon legitimljk az oktatsrt val felelssgnek az llamhoz vagy ms szereplkhz val helyezst. A msodik az eredmnyessg, vagyis az, hogy az oktats megszervezsnek mely mdja eredmnyesebb vagy kevsb az. Vgl a harmadik az egyenltlensgek, vagyis az, hogy a felelssg megosztsa mikppen ersti-e vagy gyengti az oktats egysgt s az eslyek egyenlsgt.

Mindezek mgtt azonban egyb alapvet filozfiai krdsek is meghzdnak. gy pldul az, hogy ki a gyermekek nevelsnek vagy mg tovbb menve a felettk val rendelkezsnek a joga, amit tbb trsadalmi szerepl is (mindenekeltt a szlk vagy a tgabb csald, a nemzeti vagy kulturlis kzssg) magnak kvetelhet. Ugyanilyen krdsek az iskolval mint intzmnnyel kapcsolatban is felvethetk (Kozma, 1990).

DECENTRALIZCI S RENDSZERSZABLYOZS

A rendszerszablyozs mechanizmusai

Amint arra korbban utaltunk, ltalnosabb rtelmezsi keretben a decentralizci helyett clszerbb a hatalomgyakorls, a rendszerszablyozs, a rendszer-koordinci vagy a kontroll vltozsairl beszlni. A tmval foglalkoz szerzk ltalban Max Webernek az uralom klnbz formirl alkotott klasszikus tipolgijt fejlesztik tovbb. E tipolgiban a tradicionlis, a karizmatikus s a brokratikus uralom ll egymssal szemben (Weber, 1987). Ezek a fogalmak az oktats s az iskola vilgban is jl rtelmezhetk.

Clark a felsoktatsi rendszerek fejldst s mkdst elemz alapvet munkjban (1983) a koordinci klnbz formirl beszl, ami alatt lnyegben ugyanazt rti, mint amit itt a rendszerszablyozs fogalmval jellnk. A felsoktatsi rendszerek koordinlsnak hrom plust klnbzteti meg, melyek (1) az llami brokrcia, (2) a piac, s (3) az akadmiai oligarchia. E hrom plus ltal alkotott trbe elhelyezhetk az egyes orszgok felsoktatsi rendszerei. Ennek alapjn a rendszer-koordinci ngy tpust is megklnbzteti: (1) a brokratikus, (2) a politikai, (3) a szakmai s (4) a piaci. Setnyi (1992) ugyancsak a felsoktatst elemezve klnbz rendszerintegrcis oktatsi politikkat klnbztet meg, gy a tervezsen alapult, a participcisat s a tnyleges vagy szimullt privatizcin alapult.

Weiss az oktatsgyi kontroll elmleti problmit ttekint tfog cikkben (1988) a Clark fle tpusokat egy tdikkel, az rtkek vagy idelok ltal vezrelt formval egszti ki. Ez egyes tpusok elemzsnl kitr ezek (1) forrsaira, (2) azokra az aktorokra, amelykehez az adott tpus kapcsolhat, tovbb (3) mindegyik jellegzetes elnyeire s htrnyaira. Ennek az elemzsnek rtelmben akr egy nagyon decentralizlt rendszer is lehet ersen szablyozott s egysges standardokat kvet, pldul a piaci vagy az rtkvezrelt kontroll eredmnyekppen.

Leithwood s Menzies (1998) kifejezetten az iskola autonmia szempontjbl elemzi a kontroll klnbz formit. Az iskolkhoz teleptett menedzsment felelssg (school based management) klnbz formit elemezve hromfle tpust klnbztetnek meg: a kontroll igazgatsi (az igazgathoz rendelt), szakmai (a tanrokhoz rendelt) s kzssgi (a szlkhz vagy a helyi kzssg tagjaihoz rendelt) formit. Ez az elemzs arra hvja fel a figyelmet, hogy a kontroll termszett s az egyes aktorok ltal szlelt erssgt tekintve mg azok kztt az oktatsi rendszerek kztt is nagy eltrsek lehetnek, amelyek egybknt megegyezek abban, hogy az iskolknak autonmit biztostanak.

A kzoktatsi rendszerek szablyozst elemezve egy korbbi munkban (Halsz, 1993c) a szablyozs formi mellett a szablyozs ngy jellegzetes eszkzt (diszkrt dntsek, jog, szakmai nkontroll s finanszrozsi rdekeltsg) s lehetsges trgyait (hatalmi-szervezeti viszonyok, a tants s a szocializci tartalma, az erforrsok elosztsa s a rendszeren belli tanuli tovbbhalads) klnbztettk meg.

Decentralizci s llami felelssg

A decentralizcit gyakran az llam hatalmnak s szerepnek a cskkensvel azonostjk. Valjban, amint azt tbben hangslyozzk (Winkler, 1991; McDonnel s Elmore, 1987; OECD, 1995c, Halsz 1993a, Halsz 1997; Green, 1997), ez a vltozs nem felttlen gyengti, hanem talaktja, sok szempontbl bonyolultabb teszi, s brmennyire paradoxonnak tnik nem egyszer ersti az llam szerept. Ez az talakuls elssorban az llami politika megvalstst szolgl szablyozsi eszkzk (policy instruments vagy policy tools) kszletnek a megvltozst, azaz gazdagodst s sszetettebb vlst jelenti. A decentralizci mindig tanulsi folyamattal is egytt jr: az egyes aktorok, belertve ebbe az llamot vagy a kzponti kormnyt, fokozatosan megtanuljk, milyen mdon rvnyesthetik rdekeiket a dntsi hatalom jraosztst kveten s fokozatosan szert tesznek azokra az eszkzkre, amelyek ezt lehetv teszik. Az oktatsi rendszerek szablyozsi problmival foglalkoz irodalom egyik legrtkesebb eredmnye ppen ennek az eszkzrendszernek a bemutatsa s elemzse.McDonnel s Elmore (1987) pldul ngyfle eszkzt klnbztetnek meg: (1) jogalkots, (2) sztnzs, (3) kompetenciapts s (4) szervezeti vltoztats. Winkler a decentralizlt oktatsi rendszerekben alkalmazott llami irnytsi eszkzknek tfle tpust emlti: (1) informci s kpzs, (2) pnzgyi incentvk, (3) jraeloszts, (4) szablyozs s felelssg-meghatrozs, (5) kzvetlen hatkrbe vons. Bardach (1996) a politikaelemzknek ksztett kziknyvben tz olyan cselekvsi formt sorol fel, amelyeket az llam a cljai elrse rdekben alkalmazhat. Egy elemzsben (Halsz, 2000) tizenegy olyan eszkzt mutattunk be, amelyeket a decentralizlt magyar kzoktatsi rendszerben a teleplsek kztti egyttmkds erstsre alkalmaznak.

A decentralizci legyen sz annak brmely formjrl , ebben az rtelemben nem az llami kontroll cskkenst, hanem formjnak az talakulst jelenti, ami adott esetben akr intenzvebb vlst is jelenthet. A kialakul kzvetett kontrollmechanizmusok ugyanis komplex rendszerekben nemcsak hatkonyabbak lehetnek, mint a kzvetlen ellenrzs, hanem akr a kontroll ersdst is jelenthetik. Ez is oka annak, hogy a tanrok, a tanri szakszervezetek gyakran nemcsak ambivalens llspontot kpviselnek a decentralizci s az iskolai autonmia krdsben, hanem egyenesen el is utastjk ezt. Ebben szerepe lehet annak is, hogy amint arra korbban mr utaltunk ha n az oktatsi rendszer egy-egy szerepljnek (pl. az intzmnyeknek) az autonmija, akkor az ms szereplk (pl. az intzmnyekben dolgoz tanrok) autonmijnak a cskkensvel jrhat. Broadfoot (1985) a tanri szakmaisg angol s francia megkzeltst sszehasonltva mutatja be, hogy a centralizlt francia rendszerben az egyes tanr valjban kevsb rzi magt ellenrzttnek, mint a decentralizlt angol rendszerben, ahol ersebb a helyi kzssgi kontroll. Glenn (2000) beszmol olyan spanyolorszgi jogi vitkrl, ahol az alkotmnybrsgnak kellett meghatroznia azt, hogy az iskola milyen mrtkben knyszertheti a tanrait arra, hogy a sajt filozfijhoz, szervezeti identitshoz val alkalmazkodst elvrja tlk.[3]

A kzkelet hiedelemmel szemben teht a decentralizci nem felttlenl jelenti az oktats feletti politikai ellenrzs cskkenst, st annak nvekedsvel is jrhat. Az eurpai oktatsirnytsi rendszerek tipolgijt felvzol Van Haecht (1994) a kzponti-helyi kontroll dimenzijtl fggetlennek tekinti a politikai-szakmai kontroll dimenzijt s e kt dimenzi mentn az oktatsirnytsi rendszerek ngy alapvet tpust klnbzteti meg. Eszerint a centralizlt s decentralizlt rendszerek egyarnt mkdhetnek politikai vagy szakmai ellenrzs alatt.

A rendszer feletti ellenrzs szempontjbl ugyancsak ngyfle tpust klnbztet meg Sander (1989), aki a kls-bels ellenrzs dimenzijt a tartalmi-eszkzjelleg dimenzival lltja szembe. Ezek a tpusok melyek elvileg centralizlt s decentralizlt rendszerekben egyarnt megjelenhetnek , eltr mrtkben alkalmasak az egyes alapvet oktatsgyi clok szolglatra. gy az emltett szerz szerint a bels tartalmi ellenrzs a kulturlis relevancinak, a bels eszkzjelleg a pedaggiai hatkonysgnak, a kls tartalmi a politikai megfelelsnek s a kls eszkzjelleg pedig a kzgazdasgi hatkonysgnak kedvez. Mindezek arra hvjk fel a figyelmet, hogy az oktats feletti kontroll problematikja jval tgabb, mint a decentralizci, s hogy az utbbi elemzsnl a kontroll e tgabb problmakrre is oda kell figyelni.

Szablyozsi szintek, funkcik s mdok

Az oktatsi rendszereken belli dntsi mechanizmusok sszehasonlt elemzse sorn jabban hatrozott klnbsget tesznek a dnts vagy szablyozs (1) szintjei, (2) az ltala rintett terlet vagy funkci s (3) annak mdja szerint. Az OECD n. indiktor (INES) programjban a kilencvenes vek elejtl alkalmazott rtelmezsi keret is e hrom dimenziban val elemzst tesz lehetv (lsd 2. Tblzat). E keret magalkotsa nemcsak a kzoktatsi irnytsi problematika elmleti megragadsban jelent komoly elrelpst, hanem ennek alapjn olyan empirikus mdszerekkel vgzett sszehasonlt vizsglatok is folyhatnak (s folynak is), amelyek lehetv teszik a klnbz oktatsi rendszerek mrhet mutatkon alapul sszehasonltst ezen az egybknt rendkvl nehezen kvantifiklhat terleten (OECD, 1995c; OECD, 1998b). 2. Tblzat Az kzoktatsi dntsek szintjei, terletei s mdjaiSzintTerlet vagy funkciMd

1. Iskola

2. Helyi hatsgok

3. Kztes irnytsi szint

4. Kzponti kormny1. A tants megszervezse

2. Szemlyzet

3. Tervezs s struktrk

4. Forrsok1. Teljes dntsi nllsg

2. Dnts msokkal val konzultcival

3. Dnts a felsbb hatsgok ltal rgztett keretek kztt

Forrs: Education at a Glance, 1998

A szinteket az emltett OECD vizsglatban alkalmazottnl finomabb bontsban is lehetsges elemezni. Az standard eurpai terleti statisztikai osztlyozsi rendszer, az n. NUTS (Nomenclature des Units Territoriales Statistiques) pldul t szintet klnbztet meg: (I.) orszgos, (II.) magasabb terleti vagy regionlis, (III.) terleti vagy megyei, (IV.) kistrsgi vagy jrsi s (V.) kzsgi vagy helyi. Ezekhez elvileg hatodikknt lehet hozzkapcsolni az intzmnyi szintet, st pedaggiai elemzsben a tanuli szint is megklnbztethet.

A dntshozatal terleteit vagy az rintett rendszerfunkcikat is lehet tovbb differencilni vagy mskpp meghatrozni. Ez az a tma, amivel kapcsolatban a legtbb vita figyelhet meg, hiszen ebben jelennek meg a leginkbb az oktatsi rendszerrl alkotott eltr elkpzelsek (pl. a tantrgyak raszmnak a meghatrozsa tekinthet a tants-szervezsi, tervezsi s struktra-meghatrozsi krdsnek is; a tanri brek meghatrozsa tekinthet is tekinthet mind szemlyzeti, mind forrs-krdsnek). Egy, a Vilgbank ltal szervezett kzp-kelet eurpai sszehasonlt vizsglatban pl. a kvetkez terleteket klnbztettk meg: (1) a tanrok s ltalban a szemlyzeti politika, (2) az oktats tartalma, (3) az oktats infrastruktrja, (4) beiskolzs s tanuli tovbbhalads, (5) a minsg biztostsa, (6) finanszrozs s gazdlkods. E kutatsban ezeket funkciknt definiltk, s ezekkel kapcsolatban elemeztk a dntsi felelssg megosztst (Balzs et al., 2000). Egy msik, ugyancsak a Vilgbank szmra kszlt tanulmny hat funkcit klnbztet meg s ezek mkdst mutatja be centralizlt, vegyes s decentralizlt rendszerekben (Winkler, 1991).

A dntsgyakorls mdjnak a meghatrozsa is eltrhet attl, ahogy az OECD vizsglatban trtnt. Egy, a kzp-eurpai orszgokra irnyul sszehasonlt elemzs (Altrichter s Halsz, 2000) pldul hrom mdot klnbztetett meg: (1) dntsi jog vagy felelssg, (1) szablyozsi jog vagy felelssg s (3) konzultcis jog vagy ktelezettsg, tovbb ezeket erssgk szerint is osztlyozta. Ez az elemzs a funkcik vagy terletek vonatkozsban is nagyobb mrtk distinkcikkal lt (a magyar oktatsi rendszer ennek megfelel lerst mutatja be a 3. tblzat).3. tblzat Klnbz irnytsi szintek (szereplk) egyes oktatsgyi funkcikkal kapcsolatos szerepei Magyarorszgon, 1998SZINTEK/SZEREPLK

----------

FUNKCIKkzponti kormnyzati szervekterleti irnyt szervekhelyi (teleplsi) hatsgokintzmnyi szinttanrok, szakmai csoportokszlk, helyi kzssg

clok, profil meghatrozsa Sz +Sz+D ++, KoD ++D++Ko+

Finanszrozs s forrsokSz++, D +D++* D +D++, KoD ++, KoKo+

SzemlyzetSz ++-D ++, KoD ++

TartalomSz ++, Ko

D++ **-D ++,KoD ++, KoD++Ko+

plet, infrastruktra, felszerelsSz +Sz +, D +D ++D +

bels szervezetSz +-D ++, KoD ++D++Ko+

minsgbiztosts s fejlesztsSz ++

D++*** Sz +D +,KoD ++D++

tanulk felvtele, tovbbhaladsaSz +Sz +, D +Sz, D ++D ++D++

rtkels s bizonytvnyokSz ++--D ++D++

Sz = szablyozs

D = dnts

Ko = konzultci+ van szerepe

++ ers szerepe van

* cltmogatsokrl

** tanknyvlistrl

*** szakrti listrl, nagyobb vizsglatokrl

Az irnytsi vagy szablyozsi funkcik ms logikban is megklnbztethetk. gy pldul megklnbztethet (1) a politikai-rdekegyeztet, (2) a vgrehajt-hatsgi s (3) a szakmai funkci, s ennek alapjn is elemezhetk a kzoktats-irnyts szintjei, szerepli s a kzttk lv viszonyok (Halsz s Lannert, 1998).

A korbban emltett, a Vilgbank ltal szervezett kutats a kzoktatsi felelssg-megoszts krdst megint ms mdon kzeltette meg. Mivel nem egyszeren a rendszer lersra trekedett, hanem az elemzst konkrt oktatspolitikai problmk megoldsra is hasznlni kvnta, az egyes szintekkel s funkcikkal vagy terletekkel kapcsolatban nem csak a dntshozatal vagy a szablyozs mdjt kereste, hanem a lehetsges problmaforrsokat is. Ezrt a dntsi felelssg helynek vagy alloklsnak a krdse mellett felvetett kt msik krdst: (a) vajon rendelkezsre llnak-e a felelssg gyakorlshoz szksges eszkzk (forrsok, informci, kompetencia), illetve (b) megvan-e a felelssg gyakorlshoz szksges motivci (rdekeltsg, incentvk, ellenrzs, szankcik). Ez az elemzs abbl indult ki, hogy meghatrozott, a szablyozsi rendszerrel sszefggsbe hozhat oktatsgyi problmkat (pl. a tanulsi eredmnyek romlsa vagy tl nagy egyenltlensgek) hrom mdon lehet megoldani: (a) a dntsi felelssg jra-alloklsval, (b) a meglv dntsi jogok rintetlenl hagysa mellett a dntshozk rendelkezsre ll eszkzk javtsval, (c) a meglv jogok s eszkzk rintetlenl hagysa mellett a dntshozk rdekeltsgnek az alaktsval (Balzs et al, 2000). Ez az elemzs teht mindenekeltt arra hvta fel a figyelmet, hogy a szablyozsi rendszerrel sszefgg oktatsgyi problmk megoldsa ltalban nem a dntsi hatalom jraosztst, hanem msfle beavatkozsokat (pl. kompetenciafejlesztst) kvn.

Oktats s ms rendszerek kapcsolata

A centralizci vagy decentralizci ltalban nemcsak az oktatsi rendszeren belli hatalmi viszonyok talakulst jelenti, hanem egyttal az oktatsi rendszer s ms trsadalmi alrendszerek kztti kapcsolatok talakulsval is jr. A decentralizci kedvezhet azoknak az integrcis folyamatoknak, amelyek az oktatsi rendszert kzelebb viszik pldul a foglalkoztats vagy a szocilis gondoskods rendszereihez, s kedvezhet a kzigazgats s az oktatsigazgats integrcijnak is. Az oktatsi s kzigazgatsi rendszerek kztti integrci ugyanakkor nem szksgkppen jr egytt a decentralizcival: az integrci, ha ritkn is, de centralizlt rendszerekre is jellemz lehet (Halsz, 1996b).

Nemzeti s nemzet feletti szintek

Az oktatsi decentralizci s tgabban a rendszerszablyozs problmjt elemezve ltalban a nemzeti (orszgos) s a nemzeti alatti (szubnacionlis) szintek kztti kapcsolatrl beszlnk. Ebben az sszefggsben azonban nem kerlhet meg a nemzeti s a nemzetfeletti (szupranacionlis) szintek kapcsolatnak a problmja sem. A globalizlds s a nemzetkzi integrci, a nemzetkzi szervezetek szerepnek s az orszgok klcsns fggsnek az ersdse, tovbb az oktatsi javak vilgmret piacnak a kialakulsa az oktats terletn is elkerlhetetlenl a nemzet feletti szint jelentsgnek a nvekedsvel jr (Green, 1997; Spring, 1998).

A nemzetek feletti szint szerept tekintve klnsen az egyttmkdsnek olyan ers formi rdemelnek figyelmet, mint amilyen az eurpai integrci. Noha az Eurpai Unirl szl szerzds ttelesen tiltja azt, hogy az Uni a tagllamok oktatsi rendszereinek harmonizlsra trekedjk, a valsgos folyamatok elemzse mgis azt mutatja, hogy a kzssgi hatsok egyre ersebben befolysoljk a nemzeti rendszerek fejldst. Az Eurpai Unin belli egyttmkds az n. szubszidiarits elvre pl, amelynek rtelmben a kzssgi szervek csak abban az esetben cselekszenek az oktats terletn, ha azt, amit tesznek a nemzeti kormnyok nem vagy csak rosszabb eredmnyessggel tudnk megtenni, s e cselekvs mrtke nem haladhatja meg az indokolt szintet (Lenaerts, 1994).

A kzssgi intzmnyek cselekvse nyomn az unis hats az oktats terletn is egyre jelentsebb vlik. Ebben elssorban nem az egybknt elhanyagolhat mrtk kzssgi jogalkots jtszik szerepet, hanem (1) a ms terletekre (pl. foglalkoztats) vonatkoz szablyok oktatsgyi hatsa, (2) az Eurpai Brsg tletei, (3) a kzssgi oktatsi programok, s (4) egyre inkbb a kzssgi fejlesztsi alapok (Frazier, 1995; Field, 1998).

A kzs foglalkoztatspolitika egy sor ponton (pl. meghatrozott kpzsi programok tmogatsval) direkt mdon befolysolja a nemzeti oktatsi rendszerek fejlesztst. A kzssgi oktatsi programok (Socrates, Leonardo) tbbek kztt azt is lehetv teszik, hogy a tagorszgok intzmnyei kzvetlenl a nemzetek feletti Eurpai Bizottsggal kssenek szerzdseket kzssgi szinten meghatrozott clok megvalstsra, s ehhez Brsszeltl kapjanak pnzgyi tmogatst. A kzssgi fejlesztsi alapok (strukturlis alapok) tbb orszgban olyan oktatsi reformok megvalstst tettk lehetv, amelyek cljait az rintett orszgok s az Eurpai Bizottsg kztti egyeztets keretei kztt hatroztk meg. Figyelmet rdemel az is, hogy maga az Eurpai Bizottsg kifejezetten elktelezett a szubnacionlis szint szereplk, gy a rgik, a trsadalmi partnerek s az intzmnyek szerepnek a nvelse mellett.[4]

A DECENTRALIZCI HATSA S PERSPEKTVI

A decentralizci s intzmnyi autonmia elemeit a legtbb orszg s nemzetkzi szervezet oly mdon ptette bele programjba, hogy csak minimlis igazolt tudssal rendelkezett arrl, vajon ezek milyen tnyleges hatssal vannak a kzoktatsra. Nem vletlen, hogy egyre gyakrabban teszik fel azt az alapvet krdst, vajon e folyamat hogyan befolysolja az alapvet kzoktatsi clok teljeslst. E krds megvlaszolsa persze azt felttelezi, hogy e clokkal kapcsolatban ltezzen egyfajta minimlis konszenzus.

A decentralizci hatsaGlenn (2000) elemzse szerint az intzmnyi autonmia nvekedse egyszerre jr elnykkel s htrnyokkal, illetve kockzatokkal. Az elnyk kztt emlti a hatkonysg s eredmnyessg nvekedst, amit elssorban annak tudnak be, hogy az autonmival rendelkez intzmny sajt maga hatrozza meg cljait, gy azok a sajt felttelek s lehetsgek elemzsre plnek, s emiatt koherensebb rendszert alkothatnak. Az iskolai eredmnyessggel kapcsolatos tapasztalati vizsgldsok valban igazoltk, hogy a vilgos sajt kldets-deklarcival rendelkez szervezetek hatkonyabbak, eredmnyesebbek, s az ott dolgozk a szervezethez lojlisabbak, ezrt aktvabbak. Az autonmia ltalban nveli az alkalmazkodkpessg, a krnyezet ignyeire val vlaszol kpessget (responsiveness).

A htrnyok s kockzatok kztt emlti Glenn a diszkriminci s az egyenltlensgek lehetsges nvekedst. Az autonm intzmny ugyanis vlogathat a kliensek vagy az alkalmazottnak felveendk kztt, ami megklnbztetshez vezethet. Ha a forrsokat s az outputokat is autonm mdon hatrozza meg, egyenltlensgek keletkezhetnek. Tovbb srlhet a trsadalom kulturlis kohzija: az autonm intzmnyek a kulturlis s vallsi klnbsgeket tlhangslyozhatjk, ami ilyen termszet konfliktusokhoz vezethet.Riddell (1997) azt fontos tnyt hangslyozza, hogy az egyenltlensgek nvekedse nem egyszeren az oktatsi rendszer decentralizltsgnak a kvetkezmnye, hanem annak, hogy a rendszert felgyel llam nem cselekszik elg aktvan annak rdekben, hogy ezt kikszblje. Az egyenltlensgek teht nem annyira a szablyozs mdjtl fggenek, mint inkbb attl, hogy ezek ellenslyozsa politikai prioritss vlik-e, s hogy ennek rdekben megfelel eszkzket mozgstanak-e.

Winkler a kevsb fejlett orszgok tapasztalataival foglalkoz s kifejezetten a decentralizcis politikk rtkelsre irnyul elemzse (1991) hrom alapvet cl fggvnyben rtkeli a decentralizci elnyeit s htrnyait: (1) a trsadalmi hatkonysg, (2) a technikai hatkonysg s (3) a mltnyossg. Trsadalmilag akkor tekint hatkonynak egy rendszert, ha (1.1) a sokfle egyni ignyt nagy mrtkben kpes kielgteni, (1.2) sokfle externlit (kzssgi hasznot) termel s (1.3) nagy kls hatkonysghoz (pl. a munkaerpiac ignyeihez val alkalmazkodshoz) vezet. Technikai rtelemben akkor tekinti a rendszert hatkonynak, ha (2.1) magas a bels hatkonysga (azaz alacsony kltsggel magas outputot produkl), s ha (2.2) kpes a technolgiai vltozsokhoz alkalmazkodni. Vgl a mltnyossgot tekintve megklnbzteti annak (3.1) horizontlis s (3.2) vertiklis dimenzijt, az elz alatt azt rtve, ha a klnbz egynek hasonl helyzetekben hasonl bnsmdban rszeslnek, az utbbi alatt azt, ha a megfelel minsg szolgltatshoz val hozzjuts eslye egyenl.

A mr idzett, t kzp-eurpai orszgra kiterjedt elemzs (Altrichter s Halsz, 2000) ht alapvet clkitzs rvnyeslst vizsglja klnbz szablyozsi politikkkal jellemezhet oktatsi rendszerekben: ezek a minsg s eredmnyessg (quality, effectiveness); a hatkonysg (efficiency); az egyenlsg vagy mltnyossg (equality, equity); a szabad vlaszts s a vltozatossg (free choice, variability); az tlthatsg (transparency); az alkalmazkodkpessg (adaptability); valamint a stabilits s kiszmthatsg (stability, predictability). E vizsglat eredmnyei arra utalnak, hogy az oktatsgyi decentralizci ltalban kedvez a vltozatossgnak s az alkalmazkodkpessgnek, s nem kedvez az egyenlsgnek s mltnyossgnak. A tbbi cl esetben az adott trsadalmi, gazdasgi s politikai kontextustl fggen eltr hatsa lehet: azaz kedvezhet is s rthat is.

Noha sokan egyetrtenek abban, hogy a decentralizci ltalban nem kedvez az eslyegyenlsg fenntartsnak, vannak olyan elemzsek is, amelyek fordtott kvetkeztetshez jutnak. A leszakads s az iskolai kudarc problmival foglalkozk egyre gyakrabban amellett rvelnek, hogy a leginkbb htrnyos helyzet csoportok specializlt bnsmdot ignyelnek, ami csak decentralizlt krnyezetben garantlhat. Amint arra mr utaltunk, Derouet (1992) a francia pldn keresztl mutatja be, hogyan trtnik meg annak felismerse, hogy az egyenltlensgek az ersen centralizlt rendszerben sem sznnek meg, s hogy bizonyos esetekben ezek kezelse csak decentralizlt megoldsokkal (pl. specilis znk kijellsvel s helyi problmakezelssel) lehetsges.

Trtntek prblkozsok arra is, hogy egzaktabb adatokkal rtkeljk a centralizlt s a decentralizlt oktatsi rendszerek teljestmnyt, s ebbl vonjanak le kvetkeztetst e kt irnytsi modell elnyeire vagy htrnyaira. Az elemzsek azt mutatjk, hogy tbb jellegzetesen centralizlt oktatsi rendszerben (pl. Japn, Ausztria vagy Franciaorszg) viszonylag magas eredmnyek jelentek meg, s tbb jellegzetesen decentralizlt rendszerekben (USA, Egyeslt Kirlysg, Dnia) viszonylag gyengk. Ugyanakkor a gyengbbek kztt is tallhatk centralizlt rendszerek (pl. Portuglia, Grgorszg), s a decentralizltabb orszgok (Svjc, Hollandia) megjelennek a jobbak kztt (OECD, 1998b; Green, 1997). Ha az oktats eredmnyessgnek mrcjeknt a felntt lakossg rottszveg-rt kpessgt nzzk, akkor azt talljuk, hogy a decentralizltabb szak-nyugat eurpai rendszerek egyrtelmen elnyben vannak centralizltabb dl- s kelet-eurpai rendszerekkel szemben (OECD, 2000b). Ezek az sszehasonltsok azonban ppen a centralizci/decentralizci megfelel indiktorainak hinya miatt ltalban kevss megbzhatak.

Perspektvk

Az oktatsgyi decentralizci s az iskolai autonmia krdsvel kapcsolatban szksges rviden a perspektvk krdsvel is foglalkozni. A tmt trgyal elemzsek gyakran a decentralizlt s centralizlt modellek kzeledst jsoljk (pl. Archer, 1982; Broadfoot, 1985; Green et als. 1999). Ms elemzsek (pl. Laderrire, 1990), inkbb a klnbz modellek kztti verseny ersdst vettik elre, azzal szmolva, hogy majd az id dnti el, melyik bizonyul eredmnyesebbnek s hatkonyabbnak.

E folyamatot nyilvn nagymrtkben meghatrozzk az oktatsi rendszerek s iskolk jvbeni fejldst jellemz nagyobb trendek. Az oktatsgyi decentralizcinak e tanulmny elejn emltett kivlt okai tbbsgkben az elkvetkez idszakban is hatni fognak. Ezek mellett jabbak is megjelenhetnek. gy pldul knnyen belthat, hogy az olyan jabb trendek, mint a tanuls slypontjnak a formlis kezd iskolzs fell a felnttkori tanuls fel trtn eltolsa, azaz az lethosszig tart tanuls eltrbe kerlse vagy ppen ezzel sszefggsben a kvalifikcis rendszerekkel kapcsolatban megfogalmazd olyan j ignyek, amelyek a nem formlis oktatsban szerzett kompetencik elismersre helyezik a hangslyt (European Commission, 1995), a decentralizcis hatst erstik. A nemzeti s a nemzetek feletti szintek kztti kialakul j erviszonyok vagy az oktatsi javak globlis piacnak a kiplse (WTO, 1998) ugyanebbe az irnyba mutatnak. Klnsen ers, az oktatsi szektoron bell is decentralizcis vltozsokat elidz hatsa lehet azoknak a kormnyzati s kzigazgatsi rendszerekben zajl reformoknak, amelyek a deregulci, a magnszfra bevonsa, s a szubszidiarits cljait kvetik. Ugyancsak ilyen irny vltozst sejtet szmos, az iskolai tanuls s ltalban az iskolaszervezet jvbeni vltozsaival kapcsolatos elrejelzs.

Valsznsthet, hogy a tg rtelemben decentralizcisnak tekinthet folyamatoknak az oktatsi rendszerekben val elre haladsval prhuzamosan az elemzsek hangslya is meg fog vltozni. Annak a krdsnek a helybe, hogy j vagy rossz az oktatsgyi decentralizci, illetve hogy annak mely formja az inkbb vagy kevsb j, az a krds fog kerlni, vajon mikppen biztosthat a decentralizlt oktatsi rendszerekben a rendszer integrcija s az alapvet trsadalmi clok teljeslse. Mindez vrhatan egyre inkbb az oktatsi rendszerek szablyozsnak tfog problmjra s az llami oktatspolitika ltal decentralizlt krnyezetben alkalmazhat j eszkzk s irnytsi technikk krdsre irnytja mind az oktatspolitikai gyakorlat, mind a kutats figyelmt.

INCLUDEPICTURE "http://halaszg.ofi.hu/download/Decentralizacio_elemei/image002.gif" \d

INCLUDEPICTURE "http://halaszg.ofi.hu/download/Decentralizacio_elemei/image001.gif" \d