Curso de Políticas Públicas - Completo

7/22/2019 Curso de Polticas Pblicas - Completo

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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGUrea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno

PROFESSOR MARCELO GONALVES

www.pontodosconcursos.com.br 1

com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos

para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de

analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, poisrepresenta uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo

por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no

apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das

carreiras de Estado mais importantes do Pas.

Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e

tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia

ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de

polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo

propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina.

bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia

poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de

pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto

governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao

Pblica.

Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais

de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma

reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial.

Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma

vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,

as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um

panorama do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas.

Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda

tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais

da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os

iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para

prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em

alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos

menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas

reitero: serei sucinto no que for possvel.


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O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no

trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com

caractersticas e necessidades prprias. Logo, ofeedbackdos candidatos fundamental

para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, aparticipao dos alunos no frum absolutamente relevante.

O curso tratar os trs itens previstos no edital, em quatro aulas. A idia cobrir

todo contedo no espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou

bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei

elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em

todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os

alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos

matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las.

Lembrem-se, sugestes sero sempre bem-vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso,

Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em

escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de

Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola

Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e

Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas:

1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas,

formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e

democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e

eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal,

regulatria, cambial e monetria).


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3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de

planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros.

4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de

objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programase projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.


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PROCESSODEFORMULAOEDESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando por que polticas pblicas esto assumindo

tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade

que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.

Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios

concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou

aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos

concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).

O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes

razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar deuniversalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige

mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por

conhecimento especializado aumenta;

b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas degastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser

precisas;

1Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.


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c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes deequacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas

capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso

social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimentoespecializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente

sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como

foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias

estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e

analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo

multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca

explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos

agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e

poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.

Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos.

Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que

conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco.

Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de

procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se

destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais

compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das

riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos

que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea

sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os

conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica

resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.


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O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia

de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejamexecutadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos

atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico.

Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se

algumas definies para mais interessantes:

1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir umefeitos especficos.

2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no.3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por

delegao, e que influenciam a vida dos cidados.

4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responders seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.

5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressauma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou

coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.

Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2:

As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade

poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao

imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e

deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e

requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decisestomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de

alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando

uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por

mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou

apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social

sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas

2 Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa.Resume muito bem a idia do processo estudado.


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caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade

soberana do poder pblico (com adaptaes).

Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento

pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e dedentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as

demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo,

os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas

polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu

processamento pelo sistema poltico.

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao

das polticas pblicas.

ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes

apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas

que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses

autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado

como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao,

passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a

apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:

Processamento

pelo sistema

poltico


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Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a

realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se

confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao

continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma

etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora

apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo.

Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de

polticas pblicas:

1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica,quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem

despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais

poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so

inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma

soluo;

2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico aspossveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar

prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas

das alternativas apresentadas;

3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel.Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser

materializada;

4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo deimplementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao


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que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para

apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia,

sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John

Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para

tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no,

e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos

formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda,

prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item

da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores

de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma

uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico.

Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem

estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na

agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que

Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum

momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.

Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda

governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem

abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma

segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda

governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja,

esto prestes a virar polticas pblicas.


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impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos,

configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3.

Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se

problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder.

O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma

anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma

relativamente independente:

1. Fluxo de problemas (problem stream);2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy

stream);

3. Fluxo da poltica (politics stream).Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados

como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores.

Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um

lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que

trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda

governamental:1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer

com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos

sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda

governamental. o caso do movimento negro no Brasil.

2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam aateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas

questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentosde surtos epidmicos para promover suas idias;

3. Feedbackde aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores podelevar a alterao nas aes futuras.

3Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de decisosobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado doemperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam

fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaaminteresses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado decoisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.


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Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o

fluxo da atividade poltica.

O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas

alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemascorrelatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em

comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por

especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com

preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policyarea).

Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do

consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades

at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que

compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que

fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte

pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de

formulao na arena decisria.

Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente:

1. Viabilidade tcnica;2. Custos tolerveis;3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica

stritusenso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de

coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao

da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser

impulsionada para a agenda pela atividade poltica:

1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situaoao mesmo tempo;

2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir onvel de conflito para os formuladores;

3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.

Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na

agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre


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a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h

um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas

tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon

classificou como janela da poltica (policy windows).Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre

convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam.

plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os

fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos

fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta

agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato.

Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou

decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que

especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes,

desde a sua concepo como um problema.

Modelo de fluxos Mltiplos:

Formulao de Polticas Pblicas

A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo

decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,

manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto

com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.

Fluxo de problemaIndicadores

crisesEventos focalizadores

Feedback de aes

Fluxo de soluesViabilidade tcnica

Aceitao pela comunidadeCustos tolerveis

Fluxo polticoHumor nacional

ForasorganizadasMudanas degoverno

Oportunidade de MudanaConvergncia dos fluxospelos empreendedores

Formao da agendaAcesso de uma questo

agenda decisria


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A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de

seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de

cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de

issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores,gera expectativas e catalisa o conflito.Nesse sentido, as preferncias so formadas em

torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como

objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida.

Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de

luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de

soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de

equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre

vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica.

O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo.

As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e

negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia

no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim,

durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos

envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suaspreferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumascaractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao.

Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,

de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A

tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do

4 Anatol Rapoport.


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autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas

em quatro grupos5:

1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram aquesto dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so

caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que

polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam

custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a

presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas

beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente

pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de

servios e benefcios.

2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticose grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies,

decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so

determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas.

Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os

grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm

podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de

consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao

especfica das polticas.

3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdasconcretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros

para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a

caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o

desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros

valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

5Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nostexto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto

Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: UmDebate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil.Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000


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4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadorasou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os

atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos

e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendonegociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao

de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autoresda academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o

processo de formulao.

ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas

idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao,

lembre-se disso!

1. IncrementalismoUma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo

assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas

substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa

forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente

nenhum modusoperandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre

tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente.

Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da

trajetria (pathdependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de

economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e

processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a

to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira,

uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, poisuma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o


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sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que

sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!).

Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de

avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem

alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa

de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A

situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso

que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo.

Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de

conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer

deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer

que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste

fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos

consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar

mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais

ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio.

No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, diz-

se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica

trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais

as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais asconseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor

conseqncia e age.

Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de

tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.

E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator

governo.


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Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem

informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas

apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o

problema da assimetria informacional entre os atores no existe.

Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as

de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por

menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas

polticas.

3. ModeloMixed-ScanningDiante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca

capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no

considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a

possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope

uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na

rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,

estratgicas).

Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla

reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa.

Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a

decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises

estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja,

pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises maisdetalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbagecan)Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica

chamada de lata de lixo. o caso do MultipleStream analisado anteriormente. Esses

instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o


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Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca

consistncia.

Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas

preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades

de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as

solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando

novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum

problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas,

no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum

momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata

de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica.

Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento

coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as

organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,

leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesaEsse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes

com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu

comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy

subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo

com seus interesses em polticas pblicas.

Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de

mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar

maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de

defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema

poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos

subsistemas polticos.

Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes

entre os atores.


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6. Equilbrio pontuado

O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendnciada administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos

de mudanas profundas.

Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade,

principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso

tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou,

apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais

radicais.

Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a

insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a

diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista

como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade.

Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado,

em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dosatores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no

modelo.

7. Modelos influenciados pelo GerencialismoOs anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em

desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do

gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da

Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um

resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela

significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas

pblicas dos pases que o adotaram.

As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da

eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve


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nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com

cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa.

Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse

sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e

precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos

agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os

atores, pblicos ou privados, devem lidar.

Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do

gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com

independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os

processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm

como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens

pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em

que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes.

Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as

polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da

publicizao um reflexo imediato disso.

Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do

gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica

pblica:

y abrangente, no se limite a leis e regras;y Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;y Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja

materializada nos governos

y uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados;y Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo;y Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica

tambm implementao e avaliao.


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INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA

(to be continued)

Exerccios para Fixao:

1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcadade 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.

Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas

caractersticas comuns:

Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:

1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador,

ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.

2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas

intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais.

3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados

como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade

e controle de custos.

4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos pororganismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica

(audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se

multiplicam.

Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que:

a) esto todas corretas.

b) apenas a n 1 est correta.


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c) apenas a n 2 est correta.

d) apenas a n 3 est correta.

e) esto todas incorretas.

A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo

acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a

fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na

assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a

coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado

passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um

dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao

pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta.

E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas,

ao qual me referi acima.

Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A

2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas

caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Comrelao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa

verdadeira.

1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de

polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande

nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes

oramentria, por se tratar de uma prioridade;

2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos

tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as

classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas

redistributivas;

3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao

controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac.


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4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de

polticas redistributiva.

5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de

conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao.

Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em

polticas regulatrias como em polticas redistributivas.

Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que:

a) esto todas corretas.

b) apenas a 1 e a 5 esto corretas.

c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta.

d) apenas a n 3 est correta.

e) esto todas incorretas.

Alternativa correta 3:

Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atoresetc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente

bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria

que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a

atividade de qualquer setor est definindo uma poltica


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com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos

para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de

analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois

representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheopor meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no

apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das

carreiras de Estado mais importantes do Pas.

Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e

tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia

ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de

polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo

propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina.

bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia

poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de

pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto

governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao

Pblica.

Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais

de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma

reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial.

Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma

vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,

as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um

panorama geral do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas.

Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda

tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais

da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os

iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para

prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em

alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos

menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas

reitero: serei sucinto no que for possvel.


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O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no

trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com

caractersticas e necessidades prprias. Logo, ofeedbackdos candidatos fundamental

para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, aparticipao dos alunos no frum absolutamente relevante.

O curso tratar os trs itens previsto no edital em quatro aulas. A idia cobrir

todo contedo no do espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou

bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei

elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em

todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os

alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos

matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las.

Lembrem-se, sugestes sero sempre bem vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso,

Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em

escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de

Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas

Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola

Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e

Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas:

1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas,

formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e

democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e

eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal,

regulatria, cambial e monetria).


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3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de

planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros.

4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de

objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programase projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.


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PROCESSODEFORMULAOEDESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando porque polticas pblicas esto assumindo

tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade

que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.

Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios

concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou

aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos

concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).

O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes

razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar deuniversalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige

mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por

conhecimento especializado aumenta;

b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas degastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser

precisas;

1Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.


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c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes deequacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas

capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso

social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimentoespecializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente

sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como

foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias

estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e

analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo

multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca

explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos

agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e

poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.

Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos.

Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que

conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco.

Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de

procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se

destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.

Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais

compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das

riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos

que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea

sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os

conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica

resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.


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O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia

de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejamexecutadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos

atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico.

Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se

algumas definies para mais interessantes:

1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir umefeitos especficos.

2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no.3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por

delegao, e que influenciam a vida dos cidados.

4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responders seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.

5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressauma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou

coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.

Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2:

As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade

poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao

imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e

deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e

requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decisestomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de

alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando

uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por

mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou

apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social

sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas

2 Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa.Resume muito bem a idia do processo estudado.


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caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade

soberana do poder pblico (com adaptaes).

Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento

pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e dedentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as

demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo,

os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas

polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu

processamento pelo sistema poltico.

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao

das polticas pblicas.

ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes

apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas

que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses

autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado

como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao,

passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a

apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:

Processamento

pelo sistema

poltico


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Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a

realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se

confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao

continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma

etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora

apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo.

Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de

polticas pblicas:

1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica,quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem

despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais

poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so

inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma

soluo;

2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico aspossveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar

prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas

das alternativas apresentadas;

3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel.Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser

materializada;


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4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo deimplementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao

que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para

apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia,sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John

Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para

tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no,

e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos

formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que

to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda,

prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item

da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores

de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma

uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico.

Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem

Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum

momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.

Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda

governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem

abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma

segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda

governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja,

esto prestes a virar polticas pblicas.


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estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na

agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que

impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos,

configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3

.

Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se

problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder.

O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma

anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma

relativamente independente:

1. Fluxo de problemas (problem stream);2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy

stream);

3. Fluxo da poltica (politics stream).

Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados

como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores.

Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um

lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo quetrabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda

governamental:

1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazercom que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos

sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda

governamental. o caso do movimento negro no Brasil.

2.

Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam aateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas

questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos

de surtos epidmicos para promover suas idias;

3Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de decisosobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado doemperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaamfortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaaminteresses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado decoisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.


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3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores podelevar a alterao nas aes futuras.

Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com ofluxo da atividade poltica.

O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas

alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas

correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em

comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por

especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com

preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policyarea).

Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do

consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades

at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que

compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que

fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte

pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de

formulao na arena decisria.

Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente:

1. Viabilidade tcnica;2. Custos tolerveis;3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica

stritusenso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de

coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao

da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser

impulsionada para a agenda pela atividade poltica:

1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situaoao mesmo tempo;

2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir onvel de conflito para os formuladores;

3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.


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Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na

agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre

a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) hum problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas

tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon

classificou como janela da poltica (policy windows).

Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre

convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam.

plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os

fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos

fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta

agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato.

Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou

decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que

especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes,

desde a sua concepo como um problema.

Modelo de fluxos Mltiplos:

Formulao de Polticas Pblicas

Fluxo de problemaIndicadores

crisesEventos focalizadores

Feedback de aes

Fluxo de soluesViabilidade tcnica

Aceitao pela comunidadeCustos tolerveis

Fluxo polticoHumor nacional

ForasorganizadasMudanas degoverno

Oportunidade de MudanaConvergncia dos fluxospelos empreendedores

Formao da agendaAcesso de uma questo

agenda decisria


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A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo

decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,

manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto

com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.

A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de

seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de

cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de

issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores,

gera expectativas e catalisa o conflito.Nesse sentido, as preferncias so formadas em

torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como

objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida.

Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de

luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de

soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de

equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre

vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica.

O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo.

As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e

negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia

no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim,

durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos

envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas

preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas

caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao.

Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,

4 Anatol Rapoport.


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de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A

tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do

autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas

em quatro grupos5

:

1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram aquesto dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so

caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que

polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam

custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a

presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas

beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente

pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de

servios e benefcios.

2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticose grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies,

decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so

determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas.

Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os

grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm

podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de

consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao

especfica das polticas.

3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdasconcretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros

para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a

caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela

capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o

5Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nostexto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 PortoAlegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: UmDebate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil.Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000


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desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros

valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadorasou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os

atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos

e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo

negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao

de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores

da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o

processo de formulao.

ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas

idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao,lembre-se disso!

1. IncrementalismoUma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo

assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas

substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessaforma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente

nenhum modusoperandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre

tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente.

Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da

trajetria (pathdependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de

economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e

processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a


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to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira,

uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois

uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o

sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo quesejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!).

Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de

avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem

alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa

de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A

situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso

que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo.

Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de

conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer

deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer

que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste

fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos

consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar

mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais

ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio.

No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, diz-se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica

trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais

as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as

conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor

conseqncia e age.

Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de

tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.


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E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator

governo.

Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem

informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas

apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o

problema da assimetria informacional entre os atores no existe.

Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as

de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por

menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas

polticas.

3. ModeloMixed-ScanningDiante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca

capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no

considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a

possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, propeuma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na

rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,

estratgicas).

Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla

reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa.

Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a

decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises

estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja,

pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais

detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbagecan)


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Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica

chamada de lata de lixo. o caso do MultipleStream analisado anteriormente. Esses

instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o

Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com poucaconsistncia.

Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas

preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades

de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as

solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando

novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum

problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas,

no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum

momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata

de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica.

Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento

coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as

organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,

leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesaEsse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes

com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu

comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policysubsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo

com seus interesses em polticas pblicas.

Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de

mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar

maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de

defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema


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poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos

subsistemas polticos.

Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes

entre os atores.

6. Equilbrio pontuadoO modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia

da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos

de mudanas profundas.

Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade,

principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso

tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou,

apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais

radicais.

Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a

insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a

diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista

como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade.

Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado,

em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos

atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no

modelo.

7. Modelos influenciados pelo GerencialismoOs anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em

desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do

gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da

Reforma de Estado

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