CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA … · METROLOGIA (“INM”) Estudio de Necesidad y Red Institucional -Preliminar- Bogotá, D.C., abril 14 de 2011 . Departamento Nacional

Departamento Nacional de Planeación República de Colombia

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo República de Colombia

CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA (“INM”)

Estudio de Necesidad y Red Institucional

-Preliminar-

Bogotá, D.C., abril 14 de 2011

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ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES

ANDIMET Sistema Andino de Metrología

BIPM Oficina Internacional de Pesas y Medidas

DNP Departamento Nacional de Planeación

INM Instituto Nacional de Metrología

OIML Organización Internacional para la Metrología Legal

ONAC Organismo Nacional de Acreditación de Colombia

PTB Instituto Nacional de Metrología de Alemania

SIC Superintendencia de Industria y Comercio

SIM Sistema Interamericano de Mediciones

SNCA Subsistema Nacional de la Calidad

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TABLA DE CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN

II. PROBLEMÁTICA NACIONAL E INTERNACIONAL

III. CONTEXTO NACIONAL Y REFERENTES INTERNACIONALES

IV. OBJETO SECTORIAL E INSTITUCIONAL

V. RED INSTITUCIONAL

VI. OBJETO GENERAL

VII. FUNCIONES GENERALES

VIII. SERVICIOS A PRESTAR

IX. NECESIDADES A SATISFACER

X. CONCLUSIONES INICIALES

XI. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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I. INTRODUCCIÓN

En el año 1993, con el Decreto 2269 se organizó el Sistema Nacional de Normalización,

Certificación y Metrología como el Sistema Nacional de la Calidad en el que se especificaban

los lineamientos para desarrollar las actividades de “expedición de reglamentos técnicos,

normalización, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y metrología (CONPES

3446)1”.

En 2008, el anterior Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología (SNNCM),

por medio del Decreto de 3257 se convierte en el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) y

se constituye como un subsistema del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad

(SNC) que se creó mediante el Decreto 2828 de 2006.

Este Subsistema Nacional de la Calidad según el art. 1° del Decreto 3257 es el encargado de

“promover en los mercados, la seguridad, la calidad, la confianza, la productividad y la

competitividad de los sectores productivo e importador de bienes y servicios, y proteger los

intereses de los consumidores, en los asuntos relativos a procesos, productos y personas”.2

El SNCA debe adelantar y coordinar las actividades de formulación y seguimiento de las

políticas sobre normalización técnica, así como articular entidades públicas y privadas que

1 Este documento Conpes formula los lineamientos para una política nacional de la calidad y fue aprobado en

octubre de 2006. 2 Un Sistema Nacional de la Calidad está compuesto por seis actividades principales: normalización técnica,

elaboración y expedición de reglamentos técnicos, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y

metrología. La realización de estas actividades de manera armonizada y con reconocimiento internacional

permite, entre otros: i) proteger la vida, la salud, la seguridad nacional y el medio ambiente; ii) facilitar el

comercio; iii) mejorar la competitividad de las empresas; iv) ofrecer al consumidor garantías e información

sobre los productos que adquiere; v) contribuir al desarrollo de la innovación, la ciencia y la tecnología; y vi)

complementar y fortalecer el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

5



participen en la elaboración y expedición de reglamentos técnicos, acreditación, designación,

evaluación de la conformidad y metrología.

En los últimos años el SNCA ha presentado avances importantes especialmente en el área de

acreditación con la creación del Organismo Nacional de Acreditación ONAC3 y la consecuente

concentración de las funciones de acreditación que anteriormente ejercía la SIC y algunos

organismos nacionales4 en una única entidad. Además, se establecieron reglas de juegos claras

que permitieron ampliar la cobertura de las funciones de vigilancia y control con criterios de

transparencia y competencia técnica coherentes con las técnicas internacionales. Y

actualmente se está avanzando en el proceso de reconocimiento internacional del ONAC.5

Estos avances ayudarán, en parte, a los exportadores colombianos frente a actuales y

potenciales obstáculos técnicos al comercio, en razón de regulaciones y normas técnicas

aplicables a productos producidos nacionalmente.

No obstante estos avances, existen espacios en los que es indispensable un fortalecimiento

institucional, en las áreas reglamentación técnica, designación de la evaluación de la

conformidad y, muy particularmente, en materia de metrología (científica, industrial y legal).

Sólo en la medida en que el Sistema Nacional de la Calidad garantice una debida trazabilidad,

cumplimiento de estándares internacionales y mejore sus posibilidades de trabajar en los

foros de cooperación metrológica internacional, así como, ofrezca una mejor disponibilidad,

3 Para el cierre del año 2010, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia –ONAC- contaba con más

400 organismos de evaluación acreditados directamente o por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo

que implica un aumento del 25% de organismos de evaluación frente al año 2008. Para el año 2011 el ONAC

espera contar con más de 500 organismos de evaluación de la conformidad. Para el año 2012 espera firmar

acuerdo de reconocimiento mutuo –MLA- con ILAC. Ver ONAC, Memoria e Informe de Gestión 2010.

Págs. 7 a 11. 4 El ICA por ejemplo tenía esta facultad en aspectos fitosanitarios. Otras entidades como INS, IDEAM,

también podían participar en esos productos. ONAC e IDEAM han venido adelantando conversaciones para

que el ONAC realice actividades de evaluación de laboratorios ambientales. 5 La especialización de las instituciones del sistema de calidad ha demostrado ser una política adecuada para

el país. Adicionalmente al ICONTEC, que realiza la normalización técnica del país, el cual es reconocido

como un líder en la materia en foros internacionales como la ISO y el foro normalización que opera en el

APEC. El ONAC ha logrado hacer parte de los cuadros directivos de los foros internacionales de acreditación

y espera poder entrar en los foros PAC- Pacific Accreditation Cooperation y APLAC- Asia Pacific Laboratory

Acreeditation Cooperation. Ver ONAC, Memoria e Informe de Gestión 2010. Págs. 7 a 11.

6



confiabilidad y exactitud sobre sus mediciones, podrá tenerse una plataforma sólida para el

crecimiento y la promoción de los sectores de clase mundial y los cinco sectores escogidos por

el gobierno nacional como las “locomotoras” del desarrollo, sin contar otros muchos

beneficios que a los mercados y el desarrollo en general provee un adecuado Sistema Métrico

Nacional, según se expone más adelante.

Por estas razones, es necesario evaluar la necesidad de ajustar el actual Sistema Metrológico

Nacional, como parte del Subsistema Nacional de la Calidad, pues como lo reconoce el

documento Conpes 3582, Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, este sistema

es un componente primordial de la infraestructura para la innovación y el desarrollo

tecnológico; resulta necesario incluirlo en los programas de fortalecimiento institucional en

tanto el funcionamiento adecuado del mismo cumpliendo con los estándares internacionales

es un instrumento clave para la inserción en las cadenas globales de valor en eslabones con

alto valor agregado y la dinámica empresarial.

Además de estar consagrado en tres documentos Conpes, la creación del Instituto Nacional de

Metrología se encuentra incluido en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo,6 el cual indica:

“En el área de metrología90, se observa desarticulación de la infraestructura de la

metrología científica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y

desarrollar patrones nacionales de medición y articularse con las instancias

internacionales. Estos problemas afectan la homologación y trazabilidad de los métodos

nacionales91, la provisión de ciertos servicios metrológicos de importancia para el país y el

ejercicio de la metrología legal.

6 En la fecha de cierre del presente estudio, el texto mencionado había sido adoptado por las Comisiones

Conjuntas Terceras y Cuartas del Congreso de la República. Ver Proyectos de Ley Nos. 179/11 Cámara y

218/11 Senado. Adicionalmente, cursa en el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 64 de 2010

Senado, por medio del cual se adopta la Convención del Metro. Dicha convención es administrada, en la casi

totalidad de los casos, por los Institutos Nacionales de cada uno de sus países signatarios. La Convención del

Metro es la convención más antigua que sigue estando vigente, por más de cien años.

7



90 Ciencia que estudia las mediciones y la credibilidad de las mismas. 91 El país no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML (Organización Internacional de Metrología Legal), por lo que los métodos y los procesos de medición nacionales no tienen trazabilidad

directa sino indirecta a través del PTB de Alemania (Physikalisch Technische Bundesanstalt).”

8



II. PROBLEMÁTICA NACIONAL E INTERNACIONAL

1. Razones por las cuáles el Estado debe asumir algunas actividades del Sistema

Nacional de Calidad y, en especial, la metrología científica e industrial

En su estudio sobre la “Economía de las Mediciones” el profesor de economía y

administración de la innovación de la Universidad de Manchester Peter Swann, presenta las

razones económicas por las cuáles los Estados deben asumir algunas de las actividades de los

Sistemas Nacionales de Calidad, y en especial en lo que tiene que ver con la metrología

científica e industrial.7

Para Swann existen dos razones por las cuales el Estado debe proveer los fondos para ciertas

actividades de los Sistemas Nacionales de Calidad, dentro de los cuales encuadra la

metrología: (a) En primer lugar, el mencionado catedrático señala que existen razones para

que el Estado realice algunas de las actividades en materia de calidad (incluidas las

mediciones) para corregir fallas del mercado, por razones de externalidades, creación de

monopolios y asimetrías de información y; (b) como inversión de tipo estratégico a nuevas

industrias.

Según se indicó, ciertas actividades del Sistema Nacional de la Calidad se ven enfrentadas a

fallas del mercado. Para Swann, algunas de las actividades del Sistema Nacional de la Calidad

pueden ser rentables para los particulares, por lo que en este caso sugiere que dichas

actividades sean objeto de regulación por parte del Estado para evitar la creación de

monopolios. No obstante, aclara el autor que algunas actividades que se desarrollan dentro

del Sistema Nacional de la Calidad, si bien no son rentables para los particulares, si son

altamente rentables para la sociedad.

7 Ver Swann (2009), The Economics of Measurement, Junio de 1999. (En depósito con el DNP). En materia

metrología legal, por ser parte de las actividades de defensa de los consumidores hace parte de la actividad reguladora del Estado.

9



Según lo anterior, Swann varias de las actividades que se desarrollan en los Sistemas

Nacionales de la Calidad pueden desarrollarse por encima del costo de producción siendo

rentables para aquellas entidades que las desarrollan. En el Cuadro II.1 se señala con una letra

“A” el sector de la gráfica en la cual ello sucede. No obstante, como se puede ver en Cuadro II.1

hay varias actividades en las cuales el costo de la actividad no es rentable desde la perspectiva

privada, los cuales corresponden al sector “B+C”. No obstante, el sector “B” de la gráfica

contiene actividades que si bien no son rentables para la iniciativa privada individual, si son

rentables socialmente. El sector “C” establece actividades que no son rentables social o

privadamente.

CUADRO II.1(A)

Análisis Económico

Con base en lo anterior, se puede establecer que por una parte es socialmente rentable utilizar

dineros estatales en las actividades que se ubican en el sector “B” de la gráfica y sobre ella es

posible analizar el impacto de diferentes políticas, como qué pasa en el caso de que las

10



externalidades sean bajas, que exista una correlación positiva entre el beneficio y la

externalidad, que exista una correlación negativa entre el beneficio y la externalidad o que no

exista ninguna correlación directa entre estas dos. Asumiendo que no exista ninguna

correlación directa, el modelo económico sería el siguiente:

CUADRO II.1(B)

Análisis Económico sin correlación entre beneficio privado y externalidad positiva

Visto de desde una perspectiva Coaseana, de no existir costos de transacción en la sociedad y

una alta dispersión de los beneficios, cualquier persona que desarrollara un proyecto de

medición podría perseguir a todas las personas que se benefician de contar con mediciones

con baja incertidumbre, pero por el mismo hacho de que inversiones en los patrones de

medición benefician a muchos sectores, resulta imposible hacer internas dichas

externalidades positivas a manera de negocio.

11



Si bien, el impacto y correlación de los beneficios en ciertas actividades del Sistema Nacional

de la Calidad son difíciles de medir, en materia de metrología existen importantes estudios

que determinan su utilidad social:8

- Un estudio realizado por Spencer y Willliams en la Unión Europea muestran que la

financiación de la metrología en estos países representa alrededor del 1 por ciento del

PIB y tiene un retorno económico que oscila entre el 2 y el 7 por ciento del PIB (para

una media del 3% del PIB).9

- El organismo de metrología de los Estados Unidos – NIST- estima que por cada dólar

que invierte en metrología, la industria de ese país se beneficia en US$44.

- En un proyecto con la industria petrolera mexicana el Instituto Nacional de Metrología

de México –CENAM- reporta haber logrado eficiencias por $140 millones anuales en

ahorro por pérdida de crudo. 10

Otros académicos como Williams, señalan que en la medida en el acceso a los patrones de

medición son públicos, se reducen la posibilidad de monopolios, así mismo indican que se

induce al progreso técnico, en primer lugar porque la ausencia de patrones y capacidades

técnicas debía la inversión extranjera, la infraestructura de la medición puede soportar

clústeres, facilita las labores de I&D en las empresas, habilita sectores para imitar productos

del exterior e inclusive mejorarlos (se asume que éstos no cuentan con patentes), entre

otros.11

De otra parte, Swann considera que las asimetrías de información son otra razón para la

utilización de dineros públicos en las actividades de medición.12 Adicionalmente, debe

8 Para más estudios de impacto ver Birch (2002), Benefit of Legal Metrology for the Economy and Society.

9 Ver Spencer y Williams“The scope and dimensions of measurement activity in Europe”. European

Measurement Project Pembroke College - University of Oxford. Y Bement, Arden “Metrology is fundamental

to economic and social development”. 10

Ver Castelazo, (1994) “Estudio Incertidumbre en las Mediciones: Impactos Económicos y Sociales” Centro

Nacional de Metrología-CENAM-. 11

Ver Williams (2002), presentación al PTB. 12

Ver Swann (2009), The Economics of Measurement, Junio de 1999.

12



recordarse que como los sistemas de medición son jerárquicos, la intervención del estado es

los sistemas de calidad es deseable para evitar el abuso por parte de monopolios.

Por último, la inversión de tipo estratégico a nuevas industrias, será objeto de análisis en el

punto siguiente.

2. Marco de Política: Relevancia de la Metrología como habilitadora de las

“locomotoras” del desarrollo, para la estrategia de crecimiento productivo de

los sectores identificados como sectores de talla mundial en la estrategia de

crecimiento productivo Nacional.

La metrología (tanto la física, como la química), ciencia de la medición que involucra

actividades de calibración, inspección, pruebas, análisis y elaboración de materiales de

referencia, toma lugar en todos los procesos productivos de importancia (incluidos los de

bienes y servicios, públicos y privados). Como se indicó en el punto anterior, es una de las

inversiones más rentables económica y socialmente.

Por esa razón, si se quiere avanzar hacia la producción de bienes de alto valor agregado, debe

reconocerse que la metrología se requiere en todas las fases de un proceso productivo,

actualmente es un requisito básico para el ingreso y la competencia en un mercado (No basta

con medir, se debe hacer con métodos consistentes y confiables, con equipos adecuados,

recurso humano capacitado, basados en estándares internacionalmente reconocidos que

permitan tener trazabilidad, de tal forma que el productor pueda garantizar las cualidades y

propiedades de su producto).

Sin perjuicio de lo anterior, como se señaló en el punto anterior, no todas las actividades de

medición pueden ser adelantadas de forma rentable por el sector privado. Por ello, es

importante que el proceso de elección de las actividades que serán desarrolladas con dineros

públicos sean estratégicas, más si se considera que los recursos a invertir por parte del Estado

son limitados.

13



La estrategia nacional de competitividad reconoció que la infraestructura de la medición es

parte esencial de la infraestructura para la competitividad, y que es un instrumento esencial

para que el país desarrolle sus capacidades, logre mejoras sustanciales en productividad y

catalice los procesos de inserción internacional. Actualmente, la competencia se da en

términos de calidad, por lo que resulta necesario insistir y destacar que la metrología es una

condición necesaria (aunque no suficiente) para avanzar en competitividad.

No obstante, en el pasado, las inversiones en materia de metrología han sido determinadas

por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo que ha permitido contar con muy buenas

mediciones en el área de metrología física, que tienden a sustentar los procesos de control de

la metrología legal a cargo de dicha entidad. No obstante, por restricciones de diversa índole

los laboratorios de metrología de la Superintendencia, no desarrollaron capacidades en

materia de metrología química esenciales para la tecnificación de varios sectores con alto

potencial exportador y de desarrollo para el país.

Contar con infraestructura de la medición, significa que el país esté en la capacidad de

asegurar que los métodos y esquemas de seguimiento, producción y control, sean confiables y

tengan un alto grado de exactitud respecto de referentes internacionales (conocidos como

patrones internacionales) para garantizar que un producto cumpla con especificaciones

establecidas y esté en la capacidad de superar las pruebas de verificación en los mercados que

espera conquistar.

Esto se logra por medio de instrumentos adecuados, confiables, controlados y calibrados

periódicamente, que sean manipulados por personal capacitado y métodos ajustados para las

necesidades de la industria y las especificaciones requeridas a nivel local e internacional, de

tal forma que las cantidades y las características de un producto que se pactan entre un

mercado y el productor puedan cumplirse efectivamente.

De hecho, como se indicó, el sistema metrológico, es decir, el conjunto de instituciones e

infraestructura destinadas a las funciones relacionadas con la medición, constituye un

cimiento indispensable en la construcción de una estrategia para la productividad y la

competitividad, en tanto da soporte al desarrollo científico, tecnológico e industrial de un país

14



y a los demás sistemas del Estado colombiano, como los de la salud pública y las medidas

sanitarias y fitosanitarias, minas y energía, ambiente, ambiente, agricultura, medicina legal,

defensa y seguridad entre otras.

Para el sector empresarial, la metrología, esto es el hecho de medir, monitorear y controlar, es

básica para la búsqueda permanente de la calidad a través de la mejora continua de las

actividades, y es parte fundamental del proceso de innovación. El seguimiento y control

derivado de las actividades de medición es un medio por el que las empresas pueden ampliar

mercados y aumentar su productividad.

La metrología está al servicio de la población en doble vía. Por un lado ayuda al crecimiento de

la economía y a capturar nuevos mercados que pueden generar nuevos empleos; por otro lado

ayuda a proteger al consumidor, vigilando el contenido, la calidad y la seguridad de los

productos que se consumen y su impacto sobre el bienestar, la salud de la población y el

medio ambiente. Es la metrología la que puede ofrecer los lineamientos y esquemas que

determinen que esos productos de consumo respondan a normas o especificaciones sobre

salud y seguridad.

Sólo por mencionar la incidencia de la metrología en los sectores identificados por el

Programa de Transformación Productiva13 en su objetivo por lograr sectores de talla mundial,

vale la pena señalar que las industria textil, automotriz, de accesorios, de aparatos

electrodomésticos, de instrumentos científicos, médicos, y de equipos electrónicos y de

autopartes requieren piezas que se ensamblen adecuadamente unas con otras, para lo cual se

requiere contar con mediciones exactas. Otros sectores, como los de la palma africana y

biocombustibles, sector cárnico, requieren de mediciones químicas de la mayor exactitud, sin

perjuicio de muchas otras físicas, como las de medida, volumen, masa, etc.

En la industria de cosméticos y productos de aseo, se requiere medir temperaturas, niveles de

acidez y grado de protección de forma precisa en los diversos productos para que puedan

cumplir con las condiciones de seguridad y de uso sin afectar la salud de las personas.

13

Algunos de los sectores del programa de Transformación Productiva son Industria de autopartes y

vehículos, la industria de la Comunicación Gráfica; Energía Eléctrica, Bienes y Servicios Conexos; Sector

Textil, Confecciones, Diseño y Moda; Cosméticos y Productos de Aseo y Turismo de Salud.

15



En el sector de turismo de salud, la elaboración de medicamentos, el uso de técnicas de

diagnóstico, los análisis clínicos, la esterilización de material, requiere de mediciones,

procesos de calibración y métodos con los más altos niveles de exactitud. De otra parte, las

técnicas de análisis físico y químico requieren esquemas de seguimiento, mediciones exactas

de unidades como la magnitud de luz o de radiación y algunas aplicaciones médicas como los

rayos X son fundamentales para diagnóstico y requieren altos esquemas de seguridad y

exactitud para un diagnóstico preciso.

La industria de petroquímicos, pinturas y plásticos, y la producción de aparatos

electrodomésticos y vehículos también requieren mediciones adecuadas de temperatura.

Otra unidad de medición, como el tiempo es básico para las transacciones cotidianas, desde

las más simples como los taxímetros y otras transacciones basadas en el tiempo, hasta la

sincronización de actividades bursátiles y militares.

Las unidades de medida relacionadas con electricidad y magnetismo, son fundamentales para

la telefonía, la radio, la televisión, y las telecomunicaciones, siendo la metrología la que define

patrones y procedimientos, es clave para garantizar el manejo o uso de estos recursos de

forma eficiente.

En particular, se puede señalar su importancia para el buen desempeño del programa de

Transformación Productiva que se ha convertido en una estrategia sectorial de desarrollo,

crecimiento y competitividad, y que actualmente apoya diversas áreas que fueron

identificadas con potencial para insertarse en las cadenas globales de valor y satisfacer

mercados con altos requisitos de calidad. Para el caso de los sectores de autopartes, equipos y

elementos electrónicos, cosméticos y elementos de aseo y turismo de salud y el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo cuenta con un estudio elaborado por Bureau Veritas sobre la

brecha en materia de evaluación y mediciones en dichos sectores, prueba que en algunos de

16



ellos no se ha considerado la metrología como un requisito básico de desarrollo de estos

sectores.14

Como se mostró anteriormente, las unidades básicas de medición (longitud, tiempo,

temperatura, conductividad, entre otros) definen las características de los productos y deben

ser manipuladas con los más altos estándares de calidad y seguridad, por lo que el uso de

patrones y materiales de referencia constituye la base del trabajo y la garantía de la calidad.

En el país no existe una autoridad única en metrología que dicte los lineamientos nacionales,

articule y coordine el área, por lo que actualmente operan equipos no calibrados, medidas

inexactas que limitan la productividad y el crecimiento del sector productivo nacional.

Adicionalmente, como se indicó al inicio del presente estudio, al país le ha convenido la

especialización técnica y operativa de las entidades que soportan los esquemas básicos de la

evaluación de conformidad y normalización, por lo que no existe razón para considerar que

ello no sería bueno para la metrología.

La especialización de institutos en materia de metrología, no solo es la norma de hecho (se

exceptúan Perú, Chile y el Salvador –aclarando que El Salvador ha lanzado una nueva política

para establecer su propio instituto de metrología) sino que su estructura independiente es

sugerida por la Guía de la Organización Internacional para la Metrología Legal –OIML-

mediante su guía D-1, a los cuales denomina “Autoridades Centrales de Metrología”.15

Lo anterior genera un impacto importante en el cumplimiento de obligaciones

internacionales, así como, en la posibilidad de obtener las mejores ventajas de la cooperación

internacional, lo cual será objeto de discusión al final del presente aparte.

Por lo anterior, el fortalecimiento del Sistema Metrológico Nacional ha sido un objetivo

estratégico en la formulación de los lineamientos de la Política Nacional de Calidad (Conpes

3446), la Política Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación (Conpes 3582) y en la Política

Nacional de Competitividad y Productividad (Conpes 3527).

14

BVQi, Estudio de Diagnóstico de la Infraestructura Nacional de la Calidad de los Sectores de

Transformación Productiva, Informe Final, Bogotá: 2009. 15

OIML, Documento OIML/TC 3/WD 1: 2011. Borrador en Discusión.

17



El documento Conpes 3446 implementa el Sistema Nacional de la Calidad16 que actualmente

se denomina Subsistema Nacional de la Calidad (Decreto 3257 de 2008), y se reconoce que es

un instrumento determinante para facilitar el comercio, mejorar la competitividad, proteger

al consumidor, la vida, la salud y el medio ambiente; así como es una herramienta para

promover el desarrollo de la ciencia y la tecnología.

En ese documento se reconocen tres elementos que han limitado el desarrollo del Sistema

Metrológico. En primer lugar, se atribuye a la ausencia de una única autoridad en el área

científica e industrial; en segundo lugar se menciona la falta de recursos, personal y equipo.

Finalmente se señala que el débil ejercicio de la metrología legal se debe a la falta de una

legislación uniforme.

Como solución se propone la creación del Instituto Metrológico Nacional (IMN) que opere

como un nodo articulador de los laboratorios de referencia para el desarrollo de actividades

de metrología científica e Industrial, y que trabaje por el reconocimiento internacional,

mediante la participación en foros internacionales y la trazabilidad de las mediciones.

Adicionalmente se plantea la necesidad de fortalecer los marcos legales y administrativos

para la vigilancia de los mercados y los mecanismos de protección al consumidor.

En el documento Conpes 3527, que establece los lineamientos para la “Política Nacional de

Competitividad y Productividad”, se identifica que el fortalecimiento y desarrollo de la

infraestructura de la calidad es un eje estratégico y objetivo específico para obtener

resultados efectivos en productividad, empleo y competitividad.

De esa forma, se propone un plan para establecer el Instituto Nacional de Metrología (INM),

que en principio operaría como una dirección administrativa al interior del Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo, con la recomendación de ser sostenible a partir del tercer año

de su establecimiento.

En ese documento se propuso que esa dirección prestara el servicio metrológico nacional, de

transferencia de tecnología y la mejora de la productividad industrial, incluyendo el desarrollo

16

Este sistema cubre seis actividades: normalización técnica, elaboración y expedición de reglamentos

técnicos, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y metrología.

18



de los laboratorios de metrología química; sin embargo, los resultados del ejercicio de costeo

de la dirección reportaron que su operación no sería sostenible y que se requeriría un

esfuerzo fiscal para su establecimiento, por lo cual no se cumplía el requisito de ser a costo

cero y por eso se mantuvo en el Grupo de Metrología de la SIC.

Finalmente, en el documento Conpes 3582 “Política Nacional de Ciencia Tecnología e

Innovación”, se propone un conjunto de estrategias para el fortalecimiento institucional

donde se considera determinante el funcionamiento adecuado del sistema metrológico

nacional y sus organizaciones, con el objetivo de mejorar la prestación de servicios

metrológicos que puedan ser utilizados en la realización de actividades científicas,

tecnológicas y de innovación.

Adicionalmente, se propone desarrollar un programa de capacitación del recurso humano en

temas de metrología científica, química e industrial.

Entre otras recomendaciones, se promovía el desarrollo de la infraestructura de servicios

metrológicos a través de convenios entre entidades de gobierno, universidades, centros de

investigación y convenios de cooperación internacional. Asimismo, se propuso que en un

plazo de dos años el país se suscribiera a las convenciones internacionales de metrología y

pudiera trabajar en permanente cooperación internacional científica y tecnológica, de los

cuales aún se mantiene distante.

Como se menciona anteriormente, la creación de un Instituto Nacional de Metrología ha sido

una recomendación de política en varios espacios con el propósito de contar con una única

autoridad que estructure la trazabilidad metrológica interna y externa del país.

Sin embargo, la Superintendencia de Industria y Comercio sigue siendo la entidad encargada a

nivel nacional de la metrología científica, industrial y legal, limitando así el desarrollo de la

metrología científica, la participación en convenciones internacionales; y ejerciendo de forma

insuficiente las funciones de inspección, vigilancia y control en el área de metrología legal.

3. Diagnóstico del Sistema Nacional Metrología: Necesidad y Distribución de

Mediciones .

19



Se identifican tres áreas que son esenciales para el desarrollo de un Sistema Metrológico

integral: metrología científica, industrial y legal.

En primer lugar, la metrología científica es el área que se encarga del desarrollo de normas de

medición, su conservación, el desarrollo científico, la investigación, mantenimiento y custodia

de los patrones de medición. Es decir, se encarga de la base científica sobre la cual se

desarrollan los patrones primarios17, que darán sustento a las unidades básicas de medición,

evaluando adicionalmente los inconvenientes teóricos y empíricos que puedan presentarse en

la estructura del sistema, las equivalencias y los esquemas de conversión, así como la

conservación de las propiedades metrológicas que deben cumplir los instrumentos.

En segundo lugar la metrología industrial se encarga de los aspectos relacionados con los

medios y métodos de medición, los procesos de calibración, ensayo, inspección y control que

son soporte para la actividad empresarial. En particular, esta área se dirige hacia aquellos

procesos que se aplican en la industria, como soporte técnico para que el sector productivo

cuente con equipos y procedimientos de control y calibración apropiados, y pueda cumplir

estándares internacionales que le permitan acceder a mercados externos.

Finalmente, la metrología legal se encarga de la exactitud de las mediciones y “abarca todas

las actividades para las que se establecen los requisitos legales en la medición, unidades de

medida, instrumentos y métodos de medida; que se realizan por o en nombre de las

autoridades gubernamentales, a fin de garantizar un adecuado nivel de credibilidad de los

resultados de medición en el marco regulador nacional” (OIML, 2004)18. Esta rama de la

metrología se encarga de verificar las mediciones, los equipos que las realizan y los productos

finales con el propósito de proteger al consumidor, la salud y el medio ambiente.

17 Según el Vocabulario Internacional de Metrología (VIM), el patrón primario es el patrón

establecido mediante un procedimiento de medida primario o creado como un objeto elegido por convenio. Mientras que el patrón secundario es aquel que es establecido por medio de una calibración respecto a un patrón primario. 18

Elementos para una Ley de Metrología. Organización Internacional de Metrología Legal. 2004

20



Cada una de estas áreas y las tres de forma articulada son esenciales para el fortalecimiento

de la institucionalidad para la competitividad, la innovación, la salud y la seguridad. Sin

embargo, en Colombia el Sistema Metrológico Nacional ha operado bajo un esquema

desarticulado que ha rezagado el desarrollo de la metrología científica, no ha permitido

ampliar el ejercicio de la metrología industrial de una forma eficiente, generando altos costos

de transacción al aparato productivo nacional; y limitando el ejercicio de la metrología legal.

Es importante señalar que el funcionamiento adecuado del Sistema de Metrología no sólo

favorece las políticas de desarrollo empresarial o mejora de la competitividad, sino que incide

de forma definitiva en la equidad del mercado, la protección de la salud humana, la seguridad

y el cuidado del medio ambiente.

Al desarrollar el Sistema Metrológico se desarrolla la capacidad técnica local para que se

establezcan los mecanismos, instrumentos y procedimientos, que permitan controlar de

forma más eficiente los procesos productivos, ejercer un mayor control sobre las

transacciones comerciales, las cantidades, las propiedades y cualidades de los bienes y

servicios que circulan en el mercado local, protegiendo al consumidor de la entrada o

circulación de mercancías, sustancias o productos peligrosos para la salud humana o en

condiciones no aptas para el consumo o para el medio ambiente y la biodiversidad.

Asimismo, el Sistema de Metrología es un medio para lograr la calidad y la excelencia,

promoviendo una visión empresarial que se proyecte desde la gerencia de la calidad hasta el

control estadístico de la calidad y de los procesos, la certificación, la transparencia en las

transacciones al garantizar las características del producto en términos de contenido neto,

estado, etiquetado, y demás conformidades con respecto a la norma.

Contar con un Sistema Metrológico estructurado y con la adecuada capacidad instalada puede

soportar un sistema de salud más eficiente en el que se prescriban tratamientos a las personas

que realmente padecen una enfermedad y no a aquellas que por la falta de instrumentos de

21



medición calibrados hayan sido mal diagnosticadas, generando costos adicionales sobre el

sistema de salud y el ejercicio efectivo de la metrología legal.

Finalmente, la política de seguridad, también requiere de la exactitud de sus equipos e

instrumentos, y en este sentido, al articular el Sistema Metrológico y diversificar la oferta de

servicios, puede desarrollarse una capacidad técnica local de alto nivel para que se puedan

realizar los ejercicios de calibración y comparación, análisis y certificación de la conformidad

en este sector con los más altos estándares de calidad. Un SMN sólido también soporta la

industria de defensa y seguridad nacional, apoyando con técnicas de calibración de equipos

que requieren de alta precisión y mantenimiento de sus patrones de medida y de referencia,

consistentes con los requisitos internacionales y los requerimientos locales.

Por esta razón, se evaluará a continuación la estructura del sistema actual de metrología, sus

falencias y principales retos para consolidar un sistema que responda a los requerimientos

nacionales y las tendencias internacionales.

La metrología científica, industrial y legal se encuentra actualmente a cargo del Grupo de

Metrología, que es una dependencia de la Delegatura de protección al consumidor de la

Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).

Específicamente, con el decreto 2269 del 16 de noviembre de 1993 del Ministerio de

Desarrollo Económico actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se organiza el

Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología y dentro del marco de las

funciones asignadas en el decreto 2153 de 1992, se asignan a la Superintendencia de Industria

y Comercio las siguientes funciones en el área de metrología (Hoy en día recogidos en los

decretos 3523 de 2009 y 1687 de 2010):

Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, sobre pesas,

medidas y metrología.

Divulgar el sistema internacional de unidades en los diferentes sectores industriales.

22



Operar como laboratorio primario de la red de metrología cuando resulte procedente.

Integrar con otros laboratorios primarios y con los laboratorios acreditados, cadenas

de calibración, de acuerdo con los niveles de exactitud que se les haya asignado.

Estandarizar los métodos y procedimientos de medición y calibración y establecer un

banco de información para su difusión.

Proporcionar servicios de calibración a los patrones de medición de los laboratorios,

centros de investigación o a la industria, cuando estos no puedan ser proporcionados

por los laboratorios que conforman la red; participar en el intercambio de desarrollos

metrológicos con organismos nacionales e internacionales y en la intercomparación

de los patrones de medida.

Establecer relaciones de colaboración e investigación metrológica con gobiernos,

instituciones, organismos y empresas tanto nacionales como extranjeras.

Expedir la reglamentación para la operación de la metrología.

Oficializar los patrones nacionales, previa comparación con patrones internacionales o

extranjeros, conforme a lo recomendado por la Conferencia Internacional de Pesas y

Medidas.

Disponer de las colecciones debidamente escalonadas de patrones secundarios.

La normativa que le otorga a la SIC las facultades y funciones relacionadas con el área de

metrología se describe en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 1 Marco regulatorio que faculta a la SIC para realizar actividades de metrología

NORMATIVA AÑO DESCRIPCIÓN

Decisión 376 1995 Sistema Andino de Normalización, Acreditación, Ensayos, Certificación,

Reglamentos Técnicos y Metrológicos”

Decreto 3523 2009 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias

Resolución

502 – Junta

de Acuerdo

de Cartagena

1993 Reglamentos de las redes andinas de normalización, organismos nacionales de acreditación, ensayos, certificación y metrología.

23



Ley 170 1994 Por la cual se aprueba el acuerdo por el que se establece la Organización

Mundial del Comercio. OMC

Ley 172 1994 Por la cual se aprueba el Tratado de Libre Comercio entre los gobiernos

de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de

Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994.

Decreto 2153 1992 Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio

Decreto 300 1995 Por el cual se establece el procedimiento para verificar el cumplimiento

de normas técnicas colombianas oficiales obligatorias y los reglamentos

técnicos en los productos importados.

Decreto 2269 1993 Por el cual se organiza el sistema nacional de normalización, certificación

y metrología

Decreto 1112 1996 Por el cual se crea el sistema de información sobre medidas de

normalización y procedimientos de evaluación de la conformidad, se

dictan normas para armonizar la expedición de reglamentos técnicos y se

cumplen algunos compromisos internacionales adquiridos por Colombia

Decisión 506 2001 Reconocimiento y aceptación de certificados de producto que se

comercializan en la Comunidad Andina.

Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.

No obstante, la capacidad metrológica nacional no se limita a los laboratorios con los que

cuenta actualmente la SIC sino que existen laboratorios en el sector privado19 y otras

entidades del sector público que apoyan de forma importante el sistema metrológico.

En un estudio contratado por el DNP en 200620, se hizo un levantamiento de la capacidad

metrológica, con el objetivo de identificar los laboratorios de ensayo y calibración que

pudieran operar como laboratorios de referencia y de soporte en el área de metrología.

19

Según el ONAC, el país contaba a 31 de diciembre de 2010 con 207 laboratorios acreditados. 76 de ellos de

calibración. Ver ONAC, Informe de Gestión 2010. 20

Jorge Didier. 2006.

24



Como resultado de ese trabajo se encontró que múltiples entidades públicas diferentes a la

SIC están facultadas para desempeñar actividades de metrología, como el Instituto Nacional

de Salud (INS), el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IML), el Instituto Nacional

de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), el Instituto Colombiano Agropecuario

(ICA), el Instituto de Hidrológica y Metrología y Estudios Ambientales (IDEAM) e incluso el

Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) cuentan con laboratorios de calibración y ensayo.

El Instituto Nacional de Salud opera como laboratorio de referencia nacional en salud y como

coordinador técnico de la red nacional de laboratorios de salud pública en áreas relacionadas

con bancos de sangre, donación y trasplantes de órganos, entomología, mico bacterias,

microbiología, parasitología, patología, química clínica, salud ambiental y virología. Asimismo,

el INS adelanta trabajos de comparación ínter laboratorios, y realiza análisis y auditorías de

calidad de los exámenes definidos para la vigilancia de enfermedades de interés en salud

pública y la validación de métodos analíticos para estos exámenes.

El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) por medio del

Decreto 1290 de 1994, está facultado para “Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los

productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas

pertinentes, durante todas las actividades asociadas con su producción, importación,

comercialización y consumo”. En cumplimiento de este Decreto, el INVIMA se ha

desempeñado como laboratorio nacional de referencia y ha coordinado la red nacional de

laboratorios relacionados con los productos que estipula la Ley 100 de 1993. Otros 23

laboratorios a nivel nacional según cifras a 2008 de la SIC, soportan el trabajo del INVIMA en

el tema de alimentos y medicamentos, aunque su articulación es baja y la capacidad instalada

en términos de infraestructura y personal es insuficiente.

De conformidad con el Decreto 1277 de 1994, el Instituto de Hidrología, Meteorología y

Estudios Ambientales (IDEAM) está facultado para efectuar el seguimiento de los recursos

biofísicos de la Nación, especialmente en lo referente a su contaminación y degradación,

necesarios para la toma de decisiones de las autoridades ambientales. En el desarrollo de esta

25



función, el IDEAM distribuye material certificado de referencia que sea representativo de los

diferentes recursos naturales (agua, aire y suelo).

El Decreto 4764 de 2008, atribuye al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) las facultades

para adoptar, de acuerdo con la ley, las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que sean nece-

sarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos

biológicos y químicos. De esa forma, el ICA ha desarrollado laboratorios que se desempeñan

como laboratorios de referencia para el país, destacando los centros de diagnóstico vegetal,

centros de diagnóstico veterinario, laboratorios vegetales especiales, puestos de control y una

estación cuarentenaria vegetal.

Adicionalmente, por medio del Decreto 2323 de 2006, se estableció una Red Nacional de

Laboratorios en el sector de salud para la vigilancia en salud pública, la gestión de la calidad,

la prestación de servicios y la investigación, dirigida por el Ministerio de la Protección Social.

No obstante, esta red no es suficiente para cubrir los requerimientos de verificación de

calidad, de protección al consumidor y de soporte para la industria.

En lo referente al sector privado, algunas empresas cuentan con laboratorios internos porque

por medio de los artículos 33 y 34 del Decreto 2269 se exige que los prestadores de servicios

públicos domiciliarios cuenten con laboratorios de calibración, en tanto se exige que los

suministradores o abastecedores de agua, gas, energía eléctrica, combustibles derivados del

petróleo y telefonía tengan sus instrumentos debidamente calibrados. Aunque un gran

número de estos laboratorios no ofrecen servicios al público resulta clave vincularlos para

fortalecer la capacidad metrológica nacional21, a través de la designación podrá realizar el

INM.

A pesar de que existe cierta capacidad instalada en el sector público y privado, el país no

cuenta con laboratorios competentes en el área de metrología química, lo que restringe por

21 Actualmente se está adelantando una encuesta de reconocimiento de la capacidad nacional instalada en el

área de metrología por parte del MCIT en el Programa de Asistencia Técnica al Comercio de la Unión

Europea.

26



completo la realización de mediciones para el desarrollo de análisis, pruebas y ensayos

químicos. Además el país está totalmente aislado de organismos internacionales que

desarrollan actividades relacionados a la metrología química.

Los laboratorios del área química no cumplen con los requisitos para desempeñarse como

laboratorios de referencia. Ninguno está en la capacidad de elaborar materiales de referencia

certificados, ni participan en programas de intercomparación con otros laboratorios.

Tampoco cuentan con patrones primarios que garanticen trazabilidad con otras mediciones,

ni participan en foros internacionales del área, generándole altos costos de transacción al

sector industrial, quienes deben recurrir a instancias internacionales para la compra de

materiales de referencia y para las labores de calibración y ensayo.

Adicionalmente, la capacidad metrológica nacional del área física se encuentra fragmentada

porque no existe ningún mecanismo, ni nodo articulador entre los laboratorios privados22 y

públicos externos a la SIC. Adicionalmente estos laboratorios no tienen trazabilidad directa

por lo que algunos empresarios deben recurrir a laboratorios del exterior que puedan

garantizarle trazabilidad y reconocimiento de sus mediciones en el contexto internacional.

Esta organización y desarticulación de los laboratorios impone altos costos de transacción al

empresario, debilita la cadena de trazabilidad y limita los valiosos trabajos de

intercomparaciones que permitirían mejorar el nivel nacional de forma sustancial.

Esto se agudiza a nivel regional, donde el control metrológico adelantado por las Oficinas de

Pesas y Medidas opera de forma independiente del sistema de metrología del país. Según el

Decreto 2269, las entidades regionales están facultadas para establecer Oficinas de Pesas y

Medidas que podrían operar como oficinas de control metrológico23

como se señala en su artículo segundo:

22

Existen laboratorios privados de metrología que sólo prestan servicios de calibración para sus empresas

internamente. 23

Estas facultades son otorgadas por la Ley 33 de 1905, resolución 5 de 1920, decreto 956 de 1931,decreto

534 de 1954, decreto 1731 de 1967, decreto 1039 de 1988, decreto 493 de 1990, resolución 3086 de 1990,

resolución 5227 de 1990

27



“Las oficinas de pesas y medidas de las entidades territoriales y cualquier otra entidad creada o

autorizada por la ley, que cuenten con las instalaciones, equipos, patrones de medida, personal

técnico, organización y métodos operativos adecuados para asegurar la confiabilidad de los

servicios presten, podrán ser acreditados como Oficinas de Control Metrológico” (Art. 2 Decreto

2269 de 1993).

Sin embargo, estas oficinas trabajan de forma autónoma, y aisladas de la SIC y del Sistema

Metrológico Nacional, y cada oficina de forma independiente establece lineamientos técnicos,

procedimientos e instrumentos de calibración, ensayo y control.

Esta situación restringe el flujo de información entre los laboratorios, el cumplimiento de

estándares mínimos y la realización de intercomparaciones entre sus patrones, lo que a su vez

debilita el sistema de metrología, disminuye la confianza en las mediciones y desincentiva la

creación de nuevos laboratorios.

Por esta razón y para articular las actividades de metrología y lograr el reconocimiento de la

competencia técnica del país en el contexto internacional, se ha identificado la necesidad de

crear una Red Colombiana de Metrología (RCM) que permita reunir infraestructura, recursos

económicos, materiales, logísticos y humanos de los múltiples laboratorios a nivel nacional,

que permita fortalecer los vínculos entre ellos, les facilite el acceso a materiales de referencia

y la transmisión de conocimiento, permita ampliar su alcance y generar sinergias como

resultado de la articulación de la capacidad existente desarrollando laboratorios con alta

competencia técnica y tecnológica.

La Red Colombiana de metrología estaría conformada por los laboratorios de ensayo y

calibración acreditados por la SIC, los laboratorios de ensayo de medicamentos, alimentos,

productos biológicos, establecidos por el INVIMA, los laboratorios de ensayo físico y químico24

del área ambiental, establecidos por el IDEAM para el control nacional, y los laboratorios

24

La capacidad metrológica en el área química es bastante limitada y actualmente no están en condiciones

para servir de apoyo como laboratorios de referencia.

28



químicos, biológicos y físicos establecidos por Medicina Legal que apoyen las pruebas de

ciencias forenses y asuntos judiciales. Asimismo, los laboratorios de ensayo para diagnóstico

veterinario, el análisis de insumos agrícolas y agropecuarios del ICA; y los laboratorios de

calibración y ensayo del SENA.

Al conformar una red nacional con la capacidad instalada actualmente a nivel nacional se

podrá articular y desarrollar la competencia técnica de verificación de la calidad,

fortaleciendo la cadena de trazabilidad y promoviendo los trabajos de comparaciones inter-

laboratorios, que permitan hacer más eficiente el uso de la capacidad instalada y economizar

recursos públicos.

Al estructurarse la Red Colombiana de Metrología RCM se diversifica la oferta de servicios de

prueba, ensayos y calibración; se reúne y articula infraestructura, recursos económicos,

materiales, logísticos y humanos del área, promoviendo el intercambio de conocimiento

técnico y experiencias a través de trabajos de intercomparación y de capacitación, que

permitan desarrollar competencias técnicas y científicas de diferentes orígenes, ampliando el

alcance de los laboratorios y facilitando el acceso a materiales de referencia, la difusión de

conocimiento y la mejora de la productividad nacional.

Adicionalmente, se podrá cubrir áreas y sectores que actualmente no cuentan con trazabilidad

de sus mediciones, enfocar los recursos públicos hacia el desarrollo de laboratorios en el área

de metrología química; fortalecer los mecanismos de transferencia de conocimiento que

faciliten la capacitación continua del recurso humano en metrología; y finalmente enfocar los

laboratorios al desarrollo de funciones y áreas que permitan cubrir los requerimientos

nacionales y evitar la duplicidad de funciones y trámites.

Para que sea posible este proceso de articulación de la metrología a nivel nacional, se requiere

la creación del Instituto Nacional de Metrología (INM) que además de ser el representante e

interlocutor único internacional y pueda garantizar la trazabilidad interna y externa, opere

como el nodo articulador de la red nacional de laboratorios de referencia, vinculando el sector

29



productivo y académico en investigación y desarrollo tecnológico. Asimismo el INM debe

encargarse de la estandarización de los procedimientos de medición y calibración que rijan en

los laboratorios nacionales, el desarrollo y mantenimiento de los patrones nacionales de

medición, la fabricación de materiales de referencia, la homologación de materiales

importados y el programa inter-laboratorios por medio del cual se busca la armonización del

sistema, e incentivar los procesos de comparación, investigación, difusión y divulgación.

Actualmente la Superintendencia de Industria y Comercio es el organismo de vigilancia y

control encargado de ejercer el control metrológico. Sus facultades y funciones se le asignaron

en el Decreto 2153 de 1992, el Decreto 2269 de 1993, la Circular única de 2001 y en los temas

de metrología cumple con la norma NTC-ISO-IEC-17025 que dispone los requisitos generales

para la competencia de laboratorios.

Específicamente el Grupo de Metrología Legal es la dependencia de la SIC responsable de los

temas relacionados con la Metrología Legal y se ha encargado de los procesos de verificación

de balanzas en plazas de mercado, supermercados y otras comercializadoras, así como de la

revisión de surtidores de combustible, y el seguimiento y cumplimiento de normas técnicas.

No obstante, la capacidad la SIC para cubrir el territorio nacional es limitada y por eso ha

trabajado estrechamente con los laboratorios de pruebas y ensayos acreditados. A nivel

regional existen oficinas de pesas y medidas territoriales que podrían ejercer el control

metrológico pero al trabajar de forma independiente de la SIC, no cuentan con las facultades,

requisitos y la competencia técnica para validar sus evaluaciones.

Esto se atribuye a la ausencia de un marco regulatorio sólido y consistente que establezca un

esquema de vigilancia, supervisión y control de los instrumentos de medición que intervienen

en transacciones económicas o controles oficiales, lo que ha permitido que las actividades

metrológicas se desempeñen por múltiples agentes e incluso se ofrezcan servicios de

trazabilidad específicos a ciertos sectores sin un mecanismo de control ni coordinación.

Actualmente por medio del Decreto 2269 se dictan lineamientos en términos del

sometimiento al control metrológico. Se establece que el Gobierno debe “intervenir en la

30



fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos,

materias primas y artículos y mercancías con miras a defender el interés de los consumidores

y de los productores de materias primas”. Además el Decreto 2153 de 1992 faculta a la SIC

para establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de

calidad.

Sin embargo, este marco no ha sido suficiente para ejercer un control metrológico eficaz en el

territorio nacional. De hecho, el alcance legal de esta normativa es moderado puesto que no ha

dispuesto los criterios técnicos estándares para dicha labor, ni es riguroso con la fijación de

tarifas, sanciones y multas.

Por esa razón, se requiere un marco regulatorio que establezca, actualice y regule, los

principios generales para la organización y régimen jurídico de la actividad metrológica en el

país.

Del mismo modo, se deben disponer jurídicamente los criterios y mecanismos de selección,

formación y enseñanza del personal técnico, así como los mecanismos de participación e

interrelación entre los organismos y laboratorios existentes, entre otras disposiciones que

permitan ejercer un control más eficaz y firme a nivel regional.

Como se señaló, en un contexto más complejo de competencia, la existencia de un Sistema de

Metrología sólido, articulado y eficiente es un instrumento indispensable para apoyar al

aparato productivo nacional en la satisfacción integral de sus necesidades metrológicas, en el

reconocimiento de la capacidad técnica y el mejoramiento de la competitividad nacional.

Asimismo, el adecuado funcionamiento del Sistema Metrológico constituye un pilar clave en

los procesos de armonización, reconocimiento internacional, acceso a mercados

internacionales, la transferencia de tecnología, la transparencia de las transacciones, la

protección al consumidor, e incluso es un componente trascendental para estimular la

31



innovación, la optimización de procesos, promover la calidad y favorecer la dinámica

empresarial.

Esto se debe a que el ejercicio de la metrología no se queda en los aspectos técnicos de las

mediciones, sino que además interviene de forma definitiva en cuestiones legales y prácticas

del ejercicio de las mismas. Por esa razón, al fortalecerse el Sistema Metrológico Nacional se

permitirá controlar, mejorar e innovar.

Un Sistema Metrológico eficiente y articulado, permite que el país cuente con una capacidad

técnica para exigir y evaluar los requisitos de aseguramiento de calidad para que todos los

agentes que participan en la cadena productiva de cualquier bien o servicio, se comprometan

y garanticen las mediciones con la exactitud requerida.

En cualquier proceso productivo se encuentra una estrecha relación entre el proceso en sí y la

capacidad de medición de los sistemas que lo realizan, por esta razón, la búsqueda de la

exactitud en las mediciones, permite estar en una mejora continua del producto y el proceso y

generar dinámicas de procesamiento y análisis. En la medida en que se aproximen los

sistemas de medición con los procesos de producción, y se articule el sistema productivo con

el sistema metrológico nacional, se promoverá el monitoreo, seguimiento y los procesos de

adaptación que a su vez impulse la innovación en atributos, procesos y propiedades25.

De esa manera, se incentiva un mayor control de los procesos productivos, un máximo grado

de integración entre la medición y los procesos, y promueve la productividad facilitando la

creación de ciclos automáticos y cerrados de producción.

Con el fin de lograr un mayor diseminación de las mediciones a nivel nacional, se viene

trabajando con el Proyecto de Cooperación de la Unión Europea, en articular todas las

entidades que en el país que realizan actividades de metrología. Con ello, el Ministerio de

25

La innovación puede dase en las aplicaciones en la industria, comercio o servicios, originada en los

desarrollos metrológicos, o puede surgir en los métodos, instrumentos y sistemas de medición. Es decir la

innovación en este contexto no es en una sola vía, sino que también contribuye en el desarrollo de nuevas

técnicas de medición

32



Comercio, Industria y Turismo ha dado inicio desde el año 2010 a la Conformación de la Red

Colombiana de Metrología. En campos como este, la actuación en red es especialmente

benéfica ya que permite atender todas las necesidades en las diversas áreas (salud, ambiente,

alimentos, industria, medicina legal, minería, defensa, entre otros) aprovechando mejor las

capacidades nacionales, además que las demandas pueden ser resueltas con menos

inversiones y plazos adecuados, usando equipos y especialistas nacionales, siguiendo

patrones globales.

Esto permite que se avance en el desarrollo metrológico del país ya que a través de la Red se

pueden realizar investigaciones interdisciplinarias, generar productos metrológicos,

diseminar el conocimiento, crear ambientes dinámicos y sinérgicos, altamente especializados

y actualizados; actuar según preceptos mundiales de las mejores prácticas metrológicas, con

visión crítica del estado de la práctica y del estado del arte.

Por esto la Red Colombiana de Metrología tiene como principal objetivo mantener articulados

a todos los laboratorios del país, teniendo en cuenta la jerarquía metrológica definida a nivel

nacional basada en la categorización técnico-científica de la mismos, de tal forma que se

permita la diseminación de la trazabilidad tanto a nivel interno como externo.

El INM será el responsable de la misma, estableciendo las políticas para el funcionamiento y

desarrollo de la Red. El INM dentro de la jerarquía metrológica de la Red ocupará el nivel más

alto a nivel nacional y será el punto de relacionamiento con el nivel internacional.

4. Problemática Internacional: Dificultades de las autoridades colombianas para

obtener, recibir y administrar cooperación internacional en materia de

Metrología.

La experiencia internacional y de países de la región como México, Brasil, Costa Rica, Panamá,

Uruguay y Bolivia, para mencionar solamente algunos, demuestra que la existencia de un

Instituto Nacional de Metrología encargado de asegurar que los procedimientos, métodos y

unidades de medida apliquen y sean utilizados a nivel nacional, es necesario para unificar y

armonizar los esquemas locales con los sistemas internacionales de medidas, reduciendo los

costos de transacción para los productores nacionales y facilitando el acceso a nuevos

mercados.

33



Por esta razón se considera prioritaria la creación del Instituto Nacional de Metrología que

cuente además con reconocimiento internacional para conformar una infraestructura de la

calidad sólida que resulta imprescindible en un entorno más complejo de competencia, donde

existen fuertes requerimientos internacionales para los productos importados.

Cabe señalar que la negociación de los acuerdos de libre comercio si bien representa una

puerta de acceso a nuevos mercados, no asegura una entrada efectiva a los mismos. No basta

con negociar la eliminación de barreras arancelarias, mientras que los productos y servicios

que ofrece el aparato productivo nacional no cumplan con requisitos en términos de medición

(propiedades físicas y químicas) y calidad (seguridad, propiedades y atributos específicos).

Por ejemplo, un exportador colombiano podría perder su producción y cerrar un mercado en

el extranjero, porque los esquemas locales de medición le dicen que su mercancía tiene un pH

de 7 o pesa 1 Kg, pero al momento de ser evaluado en el exterior, con instrumentos calibrados

y autorizados, supera el nivel de acidez o el peso pactado. Asimismo, si a nivel local en los

procesos de producción, no se utilizan unidades de medida internacionalmente reconocidas,

habrá dificultades al momento de establecer las equivalencias en el mercado externo.

Por esta razón, si Colombia tiene como objetivo estratégico su posicionamiento en el mercado

internacional y la consolidación de sectores de talla mundial, debe empezar necesariamente

por contar con un sistema de apoyo metrológico comparable internacionalmente, donde la

plataforma de partida es la creación de un INM, que permita certificar y mejorar la calidad de

sus productos, garantizar la precisión de sus mediciones y de esa forma asegurar la

comercialización y competitividad de sus productos.

Adicionalmente, al estructurarse el Sistema Metrológico local, el país estará en la capacidad de

verificar los productos que ingresarán al país en el marco de acuerdos comerciales o de forma

ilegal, y proteger de esa forma los intereses nacionales legítimos, como la vida, la salud, la

biodiversidad, la seguridad y el medio ambiente.

Cabe señalar que además de esta normativa, se han aprobado Tratados de Libre Comercio

como una estrategia de acceso a mercados que sólo será efectiva en la medida en que el país

34



cuente con la capacidad de utilizar y garantizar que sus productos utilicen el Sistema

Internacional de Medidas y cumplen con estándares internacionales.

En particular, el Congreso de la República aprobó mediante la Ley 1372 el “Acuerdo de Libre

Comercio entre la República de Colombia y los Estados AELC”; mediante la Ley 1363 de 2009

el “Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y la República de Colombia”; mediante la Ley

1189 de 2008 el “Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de

Chile”; mediante la Ley 1241 de 2008 el “Tratado de Libre comercio celebrado entre la

República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras”; mediante la

Ley 1143 de 2007 el “Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y la

República de los Estados Unidos de América”: y mediante la Ley 1074 de 2006 el “Acuerdo de

Complementación Económica numero 33 celebrado entre la República de Colombia, los

Estados Unidos Mexicanos y la República Bolivariana de Venezuela- Sexto Protocolo

Adicional”, en los que se consideran capítulos sobre obstáculos técnicos al comercio (OTC) y

sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF).

Adicionalmente, debe recordarse que mediante Ley 172 de 1994, el Congreso aprobó el

Acuerdo de la OMC y con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, mediante el cual

en su artículo 9.1. Colombia se obligó a seguir y a hacer parte de los organismos

internacionales de metrología, en particular, del BIPM:

Sin embargo las deficiencias en el Sistema Metrológico Nacional en sus esquemas de medición,

la desarticulación de la capacidad nacional y la debilidad de la cadena de trazabilidad26 son

elementos que pueden distorsionar los efectos esperados de los TLC que se están firmando,

dado que no se cuenta con una capacidad metrológica local capaz de verificar el cumplimiento

de las mediciones físicas y químicas de los productos que lleguen al mercado nacional y aun

más preocupante, no se está en la capacidad de soportar a la industria para que esta cumpla

26

Cadena de trazabilidad según el Vocabulario Internacional de Metrología, se refiere a la sucesión de

patrones y calibraciones que relacionan un resultado de medida con una referencia. La cadena de trazabilidad

se define mediante una jerarquía de calibración y se emplea para establecer la trazabilidad metrológica de un

resultado de medida.

35



con los requerimientos internacionales para acceder a mercados externos, afectando

negativamente la competitividad nacional.

De otro lado, un instituto de metrología está llamado a brindar asesorías y a desarrollar

convenios de investigación con los particulares. Como la SIC es una entidad de vigilancia y

control, dichas actividades tienen un potencial de entrar en conflicto con las demás

actividades de la Superintendencia, ya sea porque la actividad de asesoría pueda ser objeto de

vigilancia y control o porque los interesados decidan no acercarse a tomar los servicios por

temor o desconfianza de la actividades de control y vigilancia. De hecho, la escición sería

beneficiosa para ambas entidades,

de otra parte, las deficiencias del sistema metrológico no sólo se debe a la insuficiente

separación entre los servicios metrológicos y las actividades de control de la SIC. La

membrecía en esas organizaciones requiere un pago anual que le resulta difícil costear al

Grupo de Metrología con la prestación de los servicios actuales de calibración. Por ejemplo, la

participación nacional en la Convención del Metro27 le costaría al país cerca de USD 20.000 y

el costo de la participación en BIPM supera los € 53.000 anuales. Estos son costos muy

elevados para ser asumidos por la SIC puesto que actualmente los ingresos que recibe por las

actividades de calibración están limitados a las tarifas que se disponen en el Decreto 234 de

1983, y la capacidad actual de la SIC no es suficiente para atender los requerimientos de la

industria limitando su cobertura.

Lo anterior, ha restringido la participación de Colombia en los acuerdos internacionales de

metrología del área física y química, limitando así el desarrollo de otras actividades que son

esenciales para el fortalecimiento del Sistema Metrológico Nacional. Esos espacios

internacionales permiten que los países participen en actividades de investigación e

intercomparación, y en los programas de capacitación y pasantías, favoreciendo el acceso a

información y a patrones primarios y de referencia, y también desarrollan programas de

27

Actualmente se está tramitando el Proyecto de Ley No. 64 de 2010, en el Senado, "por medio de la cual se

aprueba la Convención del Metro", firmada en París el 20 de mayo de 1875 y modificada el 6 de octubre de

1921 y "Reglamento Anexo", adelantada por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio,

Industria y Turismo. Gaceta: 486 y 756 de 2010

36



formación del capital humano, así como fortalecer la capacidad científica nacional y la

trazabilidad del sistema.

Las relaciones entre los distintos actores y organizaciones del sistema internacional de

metrología se presentan por medio de una estructura de pirámide (Gráfico 1) que ilustra los

procesos, jerarquías y la importancia de las relaciones en las diferentes direcciones, que

permiten fortalecer los procesos de diseminación, trazabilidad 28 y comparabilidad en

metrología.

Gráfico 1. Estructura de trazabilidad, diseminación y comparabilidad en metrología.

Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio, Taller de estructuración de la RCM. 30 junio de 2010.

28

Involucra todos los aspectos necesarios para garantizar una medición exacta y confiable independiente del

instrumento o la magnitud de medición. Según el Vocabulario Internacional de Metrología, el concepto de

trazabilidad se define como aquella “propiedad del resultado de una medición o del valor de un patrón, en

virtud de la cual ese resultado se puede relacionar con referencias estipuladas, generalmente patrones

nacionales o internacionales, a través de una cadena ininterrumpida de comparaciones que tengan todas las

incertidumbres determinadas”.

37



Si se analiza la estructura de pirámide y la participación del sistema metrológico colombiano

en las distintas escalas, se identifican espacios en los que se fractura la cadena de trazabilidad,

diseminación y comparabilidad nacional.

En la parte más alta de la pirámide, en la cual se discuten los temas fundamentales en

metrología y se definen las unidades del Sistema Internacional de medidas (SI), el Bureau

Internacional de Pesas y Medidas (BIPM)29 es la autoridad máxima a nivel internacional en el

área de metrología científica e industrial en el área de la física. Sin embargo, actualmente

Colombia no participa en la Convención del Metro30, en el Comité Internacional de Pesas y

Medidas (CIPM) ni en los trabajos del (BIPM), a diferencia de otros países latinoamericanos

como Venezuela, Argentina, Chile, Brasil y recientemente Ecuador y Bolivia.

29 El BIPM está sujeto a la exclusiva supervisión del Comité Internacional de Pesas y Medidas (CIPM) el cual está a su

vez bajo la autoridad de la Conferencia General de Pesas y Medidas (CGPM). El BIPM funciona desde la firma de la

Convención del Metro en 1875, cuyo órgano de decisión es la Conferencia General de Pesos y Medidas (CGPM), que se

encarga de tomar decisiones en materia de metrología y está conformada por los delegados de los Estados miembros de la

Convención del Metro y los Estados asociados. 30

La Convención del Metro, es un tratado que fue suscrito en París en 1975, y fue modificado en 1921.

http://es.wikipedia.org/wiki/Metrolog%C3%ADa

http://es.wikipedia.org/wiki/Convenci%C3%B3n_del_Metro

38



Fuente: DDE-DNP. Estudio escisión División de Metrología DNP. 2008

Según cifras de BIPM, a diciembre de 2010, esta Oficina cuenta con 54 Estados Miembros y 32

Economías y Estados Asociados a la Conferencia General. Estos países trabajan de forma

conjunta para proporcionar la base técnica que permita asegurar la uniformidad y

trazabilidad de las mediciones como principal objetivo de BIPM. Para ello se encarga de

conservar, mantener y difundir los patrones primarios, desarrollar trabajos de comparación

con otras unidades de base o derivadas y adelantar la difusión adicional de estas unidades. El

BIPM adelanta las acciones pertinentes a nivel mundial en materia de metrología,

principalmente aquellas relacionadas con las medidas estándar, rangos, incertidumbre, y la

Participantes BIPM (Bureau International des Poids et Mesures)

Asociados CGPM (Conférence Générale des Poids et Mesures)

No participantes BIPM

39



necesidad de demostrar equivalencias entre medidas estándar nacionales31. Colombia, Perú,

Paraguay y algunos países Centroamericanos son los únicos países que no han

registrado mediciones para reconocimiento mutuo.

En el área química, el país está totalmente aislado de organismos internacionales como la

Asociación de Oficiales de Química Analítica (AOAC), el Comité Europeo en Química Analítica

(EURACHEM) y la entidad de Cooperación de Trazabilidad Internacional en Química Analítica

(CITAC) que son las autoridades en el área.

Colombia tampoco tiene presencia en el segundo escalón de la pirámide, puesto que no

participa en el Arreglo de Reconocimiento Mutuo (MRA)32 del CIPM que opera desde octubre

de 1999, y fue creado en París por los directores de 38 Estados Miembros de BIPM, y

representantes de dos organizaciones internacionales, el Institute for Reference Materials and

Measurements (IRMM), y el International Atomic Energy Agency (IAEA)33. Este Arreglo

trabaja los temas relacionados con las mediciones estándar nacionales los certificados de

medidas y calibración emitidos por los Institutos Nacionales de Metrología.

Por medio del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de CIMP se estandarizan mediciones,

certificados de medición y calibración, lo que permite que los certificados que hayan sido

emitidos por un laboratorio acreditado de un Estado Miembro tengan validez y

reconocimiento en los demás países que participen en el ARM. Esta figura surgió como

respuesta a la creciente necesidad de un esquema abierto, transparente y comprehensivo para

la ofrecer a los usuarios servicios de intercomparación y proveer la base técnica para la

negociación de acuerdos comerciales y medidas regulatorias justas.

31

El BIPM además se desempeña como la secretaría científica y administrativa para la Conferencia General

de Pesas y Medidas (CGPM), el Comité Internacional de Pesas y Medidas (CIPM) y los Comités Consultivos. 32

En 1999 fue creado el CIPM ARM (MRA), bajo la autoridad de la Convención del Metro. Actualmente, el

Acuerdo de Reconocimiento Mutuo del CIPM cuenta con 79 institutos de metrología de 48 Estados Miembros

y 28 asociados de la Conferencia General de Pesas y Medidas (CGPM), y 3 organizaciones internacionales,

con lo que cubre más de 134 institutos nacionales de metrología.

33 En 2010 además se inscribió la World Meteorological Organization (WMO).

http://www.irmm.jrc.be/

http://www.iaea.org/

http://www.wmo.int/

40



Colombia sólo se ha inscrito al Sistema Interamericano de Metrología (SIM), que es un

acuerdo regional de reconocimiento mutuo, creado en 1979 en el marco de un proyecto

especial en metrología, liderado por la Organización de Estados Americanos (OEA). Este

acuerdo interamericano busca promover y apoyar el desarrollo de una infraestructura para la

medición, que permita asegurar la transparencia en las transacciones que se den en el

mercado regional, permitiendo garantizar que los miembros de la cadena cumplen con los

requisitos, características y cantidades que se pactan y se comercializan. Asimismo trabaja

por mejorar la calidad de vida y facilitar el comercio internacional, reuniendo las

organizaciones metrológicas de los 34 países inscritos.

El SIM se encuentra dividido en 5 subregiones: ANDIMET (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y

Venezuela), CAMET (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y

Panamá), CARIMET (Antigua y Barbados, Bahamas, Barbados, República Dominicana,

Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago), NORAMET

(Canadá, México y Estados Unidos), y SURAMET (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y

Uruguay). La SIC representa al país en el grupo ANDIMET, donde ha sido clasificado como un

país con facilidades metrológicas bien desarrolladas34.

A través de este espacio se ha trabajado por el establecimiento de sistemas nacionales y

regionales de medición, el desarrollo de patrones nacionales de cada país y en alguna medida

la creación de espacios de concertación para el desarrollo de patrones regionales e

internacionales y para la comparabilidad de los resultados de investigaciones y el

entrenamiento del personal técnico y científico.

Figura No. 2 Zonas geográficas y grupos del SIM

34

El SIM agrupa los países americanos en 5 categorías de países: i) facilidades metrológicas nacionales

completamente desarrolladas; ii) facilidades metrológicas nacionales bien desarrolladas; iii) facilidades

metrológicas nacionales razonablemente desarrolladas; iv) facilidades metrológicas nacionales mínimas

desarrolladas y finalmente, v) no hay facilidades metrológicas nacionales desarrolladas.

41



Fuente: Sistema Interamericano de Metrología35

A manera de conclusión, Colombia está distanciada de las organizaciones que están en la parte

más alta de la pirámide y sólo participa en el organismo regional de metrología, SIM, con el

cual ha logrado aproximarse de forma indirecta a las instancias internacionales del área.

En la siguiente escala de la pirámide, donde participan los Institutos Nacionales de Metrología,

es la SIC quien en desarrollo de las funciones que le han sido asignadas en el área de

metrología, ha actuado como el representante internacional (laboratorio designado) ante la

ausencia del Instituto de Metrología local. Cabe señalar que el rezago en el desarrollo de la

metrología científica nacional ha requerido que el país adquiera materiales de referencia

certificados que sean trazables a los patrones primarios, generando altos costos para el

35 Consultado en http://www.sim-metrologia.org.br/spanol/quiensomos.php

42



sistema metrológico nacional en los procesos de adquisición, verificación y calibración que

deben realizarse en algunos laboratorios extranjeros36. Esto se debe a que la capacidad

instalada en la SIC es insuficiente para adelantar las funciones de metrología científica,

industrial y legal, por lo que se ha limitado al mantenimiento de patrones de medida, dejando

de lado actividades de investigación y ensayo que son fundamentales para el fortalecimiento

del sistema nacional y su correspondencia con las necesidades de la industria.

En las siguientes escalas de la pirámide, se encuentra que el trabajo que adelantan los

laboratorios prestadores de servicios, los laboratorios de referencia, calibración y secundarios

es desarticulado y no se apoya ni se coordina con la SIC. Esto ha debilitado la cadena de

trazabilidad nacional, los trabajos de intercomparación, los procesos de estandarización y

diseminación de métodos y procesos.

En cuanto a Metrología Legal, el país tampoco participa en la Organización Internacional de

Metrología Legal37 (OIML) fundada en 1955 y que se encarga38 de establecer los lineamientos

técnicos, legales y procedimentales para fortalecer el sistema de verificación, controles de

fabricación de instrumentos de medición, bienes y servicios, así como el aseguramiento

metrológico, los aspectos contractuales y otros aspectos de carácter legal.

Esta ausencia nacional en los espacios internacionales del área metrológica afecta la

trazabilidad y el conocimiento internacional del sistema metrológico colombiano, imponiendo

altos costos de transacción al aparato productivo local, debilitando la la confiabilidad de la

36 Además, no existe un control eficaz que soporte la vigilancia y el control sobre los materiales de referencia

importados. 37

Actualmente se está tramitando el Proyecto de Ley Nº 63 de 2010 Senado. "Por medio de la cual se aprueba

la Convención para Constituir una Organización Internacional de Metrología Legal", firmada en París, el 12

de octubre de 1955, modificada en 1968 por enmienda del artículo XIII conforme a las disposiciones del

artículo XXXIX", presentado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y

Turismo. Gaceta: 483 y 703 de 2010. 38 Actualmente cuenta con 57 Estados Miembros y 55 Miembros Correspondientes. Donde sólo participan

Brasil y Cuba como países miembros, mientras Argentina, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Paraguay y

Uruguay participan como miembros correspondientes.

43



capacidad técnica nacional y limitando el acceso a nuevos mercados por la creación de

obstáculos técnicos a las exportaciones colombianas de mayor valor agregado,.

Sin embargo, no puede desconocerse el trabajo de la SIC en materia de acreditación de sus

laboratorios con la cooperación que se ha venido recibiendo del Instituto de Metrología de

Alemania “Physikalish-Technischen-Bundesanstalt” (PTB), a través del cual el país ha logrado

trazabilidad en cierto grado39 (indirecta) en metrología física. Asimismo, se han realizado

trabajos de intercomparación con otros países como el Centro Nacional de Metrología de

México (CENAM) y el Centro Español de Metrología (CEM), a pesar de que la participación de

Colombia no es constante.

No obstante, este trabajo no es suficiente para que Colombia ocupe una posición internacional

relevante en el tema metrológico, puesto que su ausencia en espacios internacionales como el

BIPM, no le permite tener un acceso directo a patrones, mediciones y métodos universales,

por lo cual los procesos de calibración, medición y control que actualmente tienen

trazabilidad indirecta, por medio del PTB de Alemania, no tienen reconocimiento

internacional.

39

Los equipos e instrumentos de medición nacionales, no tienen trazabilidad directa, en tanto no tienen

acceso a los patrones primarios a los que se accede participando en BIPM. Por el contrario, estos instrumentos

por medio de acuerdos de cooperación con otros países le permiten realizar los ejercicios de comparación y de

calibración con éstos organismos que sí han tenido acceso a los patrones primarios. En particular, el trabajo de

cooperación que adelanta actualmente la SIC con el Physikalish-Technischen-Bundesanstalt (PTB) de

Alemania, quien tiene el reconocimiento internacional, le ha permitido tener trazabilidad indirecta ya que le

facilitó el acceso a algunos materiales de referencia, le permite calibrar los instrumentos y equipos.

44



III. CONTEXTO NACIONAL Y REFERENTES INTERNACIONALES

La existencia de un organismo autónomo que opere como la máxima autoridad en temas de

metrología es clave para el fortalecimiento del Sistema Metrológico Nacional, como se

evidencia a nivel internacional.

En países como México, España, Brasil, Alemania y Bolivia, se han creado organizaciones40 e

institutos independientes para el desarrollo de la metrología científica e industrial que

pueden ser interlocutores ante foros internacionales y adelantar trabajos de

intercomparación.

En particular, en Colombia, la creación del INM además permitirá separar la metrología

industrial de la metrología legal, concentrando esta última en el control y la protección al

consumidor (verificación, aprobación del modelo, vigilancia de mercados). De esta forma, se

puede concentrar las labores de metrología científica e industrial al fomento de la industria, la

competitividad y al desarrollo de la capacidad tecnológica nacional. Esta separación no

significa que las dos actividades se realicen de forma aislada, sino que deben soportarse la una

a la otra en donde sea necesario; esto además permitiría a la SIC enfocarse en la defensa del

consumidor y la competencia de los mercados, mientras el INM se encarga de la parte de

investigación científica, análisis y soporte a la industria, los Centros de Desarrollo Tecnológico

y demás actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como de

promover estructuras de cooperación para la innovación cumpliendo con altos estándares de

calidad.

Con la creación del INM se desarrollará un marco institucional sólido para fortalecer el

Sistema Metrológico que permita apoyar a la industria, las dinámicas de emprendimiento y de

40

Instituto Nacional de Metrología, Normalización y Calidad Industrial – INMETRO - (Brasil); National

Institute of Standars and Technology – NIST- (Estados Unidos); Centro Español de Metrología – CEM-

(España), Centro Nacional de Metrología –CENAM- (México); Instituto Bolivariano de Metrología

IBMETRO (Bolivia); Physikalish Technischen Bundesanstalt – PTB – (Alemania).

45



innovación, hacer más eficiente la utilización de la capacidad instalada y facilitar el proceso de

inserción al mercado internacional.

De esa manera y como lo revela la experiencia internacional, se requiere de una autoridad

nacional que sea especializada en el área metrológica, para desarrollar, articular y coordinar

los laboratorios de referencia, ensayo y calibración; y que opere como el representante único

ante los sistemas internacionales como BIPM/CIPM. No obstante, el INM podrá designar otros

laboratorios competentes para ciertos temas o magnitudes para los Acuerdos de

Reconocimiento Mutuo (ARM) de CIPM.

A continuación se presenta la estructura y funciones de los Institutos Nacionales de

metrología de México, Estados Unidos, España y Brasil, que ilustran la existencia de institutos

de metrología autónomos para el desarrollo de la metrología, lo que les han permitido unificar

la representación del país en foros internacionales y promover la investigación y el

fortalecimiento del área.

1. Centro Nacional de Metrología de México (CENAM)

El CENAM fue creado en 1992 por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, como un

organismo descentralizado para que se encargara de funciones de alto nivel técnico en

materia de metrología y operara como el laboratorio nacional de referencia en materia de

mediciones relacionadas con metrología científica e industrial.

El CENAM dicta los lineamientos científicos y tecnológicos para las unidades de medición y

además es el interlocutor nacional en los espacios internacionales. Su participación en los

foros internacionales le ha permitido certificar la equivalencia de sus patrones nacionales con

los de otros países, especialmente con los principales socios comerciales.

El CENAM también contribuye al desarrollo de la metrología legal a través de su participación

en diversos comités y grupos de trabajo en organizaciones internacionales de metrología y de

normalización, aunque el control metrológico, es decir la metrología legal, la ejercen

46



organizaciones regionales apoyadas por el Centro Metrológico de México que es

independiente del Instituto.

Reconocimiento Multilateral Internacional

En 1890, México se adhirió a la Convención del Metro a través del cual se establecieron las

bases para el desarrollo del Sistema Internacional de Unidades.

En 1994, el CENAM firmó el acuerdo NORAMET del Sistema Interamericano de Metrología

(SIM) con los laboratorios nacionales de Estados Unidos y Canadá, el National Institute of

Standards and Technology (NIST) y el Institute for National Measurement Standards/National

Research Council, respectivamente. Desde 1999, se estableció un Arreglo de Reconocimiento

Mutuo de Capacidades de Calibración y Medición entre estos tres Institutos Nacionales de

Metrología.

La participación del CENAM en el Sistema Interamericano de Metrología (SIM), que es la

Organización Regional de Metrología de los países miembros de la Organización de los

Estados Americanos (OEA), le ha permitido adelantar labores para la organización de trabajos

de intercomparación de patrones nacionales y la capacitación de personal. Actualmente, el

CENAM preside el Comité de Desarrollo Profesional del SIM y participa en los grupos de

trabajo de metrología y de calidad.

En 1999, el CENAM se incorporó al Arreglo de Reconocimiento Mutuo (MRA) del Comité

Internacional de Pesas y Medidas (CIPM) donde participa con otros 38 Institutos Nacionales

de Metrología y dos organizaciones internacionales. La participación en este espacio le ha

permitido trabajar en procesos de intercomparación de los servicios de calibración y

medición, y fortalecer la competitividad de los sectores productivos del país, optimizando la

capacidad de exportación y de verificación de las importaciones.

México también participa en el North American Calibration Committee (NACC) que es un

programa de colaboración entre los organismos de acreditación y los institutos nacionales de

metrología de América del Norte, que tiene por objeto garantizar la confiabilidad en las

47



calibraciones y mediciones realizadas por los laboratorios acreditados por las entidades de

México, Estados Unidos y Canadá.

Finalmente, el CENAM tiene convenios de colaboración con los laboratorios nacionales de

metrología de Alemania, Canadá, Corea, Ecuador, España, Estados Unidos, Italia, Japón,

Panamá, Reino Unido y Uruguay, en el marco de los cuales se adelantan programas de

capacitación del personal y trabajos que permiten el reconocimiento mutuo en los patrones

nacionales de los diversos países.

De esta forma, el CENAM ha logrado consolidar su capacidad metrológica y técnica, que le

permite actualmente ofrecer programas de asesorías y cursos a países latinoamericanos como

Venezuela, Argentina, Perú, Costa Rica, Bolivia, Honduras, El Salvador, Colombia, Jamaica,

Nicaragua, Panamá, Ecuador, Brasil y Chile, en colaboración con el PTB de Alemania.

2. Instituto Nacional de Metrología del Brasil (INMETRO)

INMETRO fue creado por la Ley 5966 de 1973 para apoyar al sector empresarial del Brasil,

incrementar su productividad y la calidad de bienes y servicios; con la premisa de mejorar la

calidad de vida y promover la competitividad de la economía por medio de la metrología y la

calidad. A diferencia de países como México, Estados Unidos y Alemania, el Instituto Nacional

de Metrología concentra las actividades de metrología científica, industrial, legal y las labores

de normalización y acreditación.

INMETRO opera como el centro del Sistema Nacional de Metrología, Estandarización y Calidad

Industrial del Brasil (SINMETRO). En 1999, por medio de la Ley 9933 se complementa la Ley

5966 de 1973 y se establece que INMETRO es la autoridad máxima del Consejo Nacional de

Metrología, Estandarización y Calidad Industrial (CONMETRO), conformando así un marco

institucional para mejorar la competencia técnica y la productividad nacional.


48



Brasil se suscribió como Estado Miembro de BIPM en 1921 y desde 1999 participa en los

Acuerdos de Reconocimiento Mutuo de CIPM.

INMETRO también participa en actividades de trabajo conjunto con el National Institute of

Standars and Technology (NIST) de Estados Unidos y en trabajos de cooperación con el

Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) de Alemania.

INMETRO también es el representante de Brasil en el grupo SURAMET41 del acuerdo regional

de metrología, denominado Sistema Interamericano de Metrología (SIM); y en los temas de

acreditación cuenta con reconocimiento internacional al ser miembro del International

Accreditation Forum (IAF), la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC) y el

International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC).

En el área de metrología legal, Brasil participa como Estado Miembro de la Organización

Internacional de Metrología Legal (OIML).

Finalmente, Brasil hace parte de la Federación no gubernamental denominada IMEKO donde

se encuentran inscritas otras 39 organizaciones que participan de forma individual por el

avance de la tecnología de la medición. Esta Federación que se fundó en 1958 busca promover

el intercambio técnico y científico de la información sobre las mediciones y los instrumentos;

asimismo desarrolla trabajos de cooperación entre científicos e ingenieros.

3. National Institute of Standards and Technology United States

(NIST)

El Instituto Nacional de Metrología de Estados Unidos (NIST) se fundó en 1901, como una

agencia federal del Departamento de Comercio de los Estados Unidos. El NIST tiene como

objetivo la promoción de la competitividad industrial, la promoción de la innovación y el

avance de las ciencias de la medición, estándares y la tecnología para que mejore la seguridad

económica y la calidad de vida, conjugando una serie de acciones que promueven la 41Donde también participan Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

49



normalización, la metrología, la tecnología, la innovación, la productividad y la competitividad

de EEUU.

Los laboratorios adscritos al NIST trabajan en proyectos de investigación y de desarrollo de

infraestructura tecnológica para cubrir las necesidades de la industria y mejorar

continuamente la calidad de los productos y servicios nacionales, promoviendo la excelencia

en la industria manufacturera, las empresas de servicios, instituciones educativas y la

capacidad local de verificación y certificación de la calidad.

Adicionalmente, apoya las labores de acreditación adelantadas por la American Association

for Laboratory Accreditation (A2LA) que es el organismo multidisciplinario más grande en los

temas de acreditación en Estados Unidos. El NIST además cuenta con un programa de

acreditación voluntario denominado el National Voluntary Laboratory Accreditation Program

(NVLAP), que apoya en labores de ensayo y calibración de laboratorios para la acreditación.

Los programas que se desarrollan en el marco del NVLAP se establecen en respuesta a los

mandatos del Congreso de Estados Unidos y las acciones administrativas dictadas por el

Gobierno Federal en torno a los requerimientos del sector privado, las organizaciones del

sector y las agencias del gobierno.


Estados Unidos es Estado Miembro de BIPM desde 1878. Adicionalmente, el NIST se

encuentra inscrito ante el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de CIPM, desde el 14 de octubre

de 1999 y participa de los Comités Consultivos del área.

Estados Unidos también participa como miembro en el Sistema Interamericano de Metrología,

en la Región NORAMET donde trabaja con México y Canadá.

El NIST igualmente opera como la autoridad nacional en los temas de metrología legal y

participa como Estado miembro de la OIML en cumplimiento de esa función. Adicionalmente,

tiene acuerdos de cooperación con Argentina, Brasil, Canadá, República Checa, Ecuador,

Egipto, Finlandia, Indonesia, Japón, Kenia, Corea del Sur, Rusia, entre otros.

50



4. Centro Español de Metrología (CEM)

El CEM creado por la Ley 31 de 1990 de conformidad con la Ley de Metrología (Ley 3 de

1985) es consistente con el Artículo 149 de la Constitución Española, el máximo órgano

técnico en el campo de la metrología en España, adscrito a la Secretaría General de Industrial

del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

El CEM concentra las actividades de la metrología científica, industrial y legal, mientras que

las actividades de normalización y de acreditación las cumplen la Asociación Española de

Normalización y Certificación, y la Entidad Nacional de Acreditación respectivamente.

En España, las prácticas de las unidades de medida (patrones nacionales) y la difusión de los

mismos se realiza a través del CEM y los laboratorios asociados, dentro de los que participan

el Real Observatorio de la Armada (ROA), el Centro de Investigaciones Energéticas,

Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), el Instituto de Física Aplicada (IFA), el Instituto

Nacional de Técnica Aeroespacial (INTA), el Instituto de Salud Carlos III (IC III), entre otros

laboratorios, que conforman así una red multidisciplinar que apoyan el trabajo del CEM, en el

mantenimiento de los patrones y el fortalecimiento de la cadena metrológica.

Cabe señalar que el CEM cuenta con un Sistema de gestión de calidad que cumple a

satisfacción con las normas internacionales ampliamente aceptadas como ISO EN UNE 17025,

ISO- EN 17020, EN 45012, ISO 14001.


El Reino de España fue uno de los estados que suscribió la Convención del Metro en 1875, año

de su creación.

Adicionalmente el CEM participa en acuerdos de reconocimiento con organismos

internacionales como el Bureau Internacional de Pesas y Medidas (BIPM) y en los Comités

Consultivos del CIMP.

51



En 1999, España firmó el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (ARM) de CIPM donde se ha

adelantado un trabajo en red con otros Institutos Nacionales de Metrología, en el desarrollo

de aspectos científicos y técnicos y en la conformación de estructuras de reconocimiento.

El CEM además participa en la organización regional de metrología denominada European

Association of National Metrology Institutes (EURAMET42) que se encarga de coordinar la

cooperación entre los Institutos Nacionales de Metrología de Europa, y de los temas

relacionados con investigación, trazabilidad de medidas, reconocimiento internacional y las

Capacidades de Medición y Calibración (CMC). Este organismo además es responsable de la

elaboración y ejecución del Programa Europeo de Investigación y Metrología (EMRP por sus

siglas en inglés).

El CEM también es el encargado de la metrología legal en España y adelanta las actividades

por las que se establecen las exigencias legales sobre las medidas, unidades, instrumentos y

métodos de medida, cuyos resultados puedan tener influencia sobre las transacciones

comerciales, la salud, la seguridad de consumidores y usuarios, así como sobre el medio

ambiente. Estas actividades se realizan bajo la responsabilidad y la supervisión de las

autoridades competentes con el fin de garantizar con un nivel apropiado de credibilidad sus

resultados en el marco de una reglamentación, ya sea armonizada a nivel europeo, o nacional.

Para el cumplimiento de esta labor se apoya en la designación de Administraciones Públicas

españolas.

El CEM en cumplimiento de esta función, participa en representación de España (Estado

miembro) en la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML).

5. Financiamiento de los INM a nivel internacional

42

Opera desde el 1 de julio de 2007, como sucesor de EUROMET.

52



Como se mencionó anteriormente, los institutos nacionales de metrología son los

representantes a nivel mundial en los espacios internacionales, y permiten representar los

Sistemas Nacionales ante las instancias más altas de metrología (BIPM/CIPM –ARM-),

ofreciéndole trazabilidad y reconocimiento a los sistemas y esquemas locales de medición. La

existencia de Instituto Nacional de Metrología en esos países, les ha permitido establecer los

lineamientos y pautas para el desarrollo de la metrología y generar trabajos de

intercomparaciones que les permite tener acceso a patrones internacionales, métodos,

procedimientos que son determinantes para el fortalecimiento de la capacidad metrológica

local, la productividad, innovación y competitividad de sus productos.

Estos son organismos indispensables en el fortalecimiento de los sistemas de calidad y

productividad, generan beneficios en términos de competitividad de los productos y de las

empresas, protección al consumidor, al medio ambiente, la salud y la seguridad.

Sin embargo, son organismos que requieren de un fuerte apoyo del Estado para su

funcionamiento, porque si bien generan ingresos provenientes de sus programas de

calibración, ensayo y capacitación, estos no son suficientes para cubrir los costos operativos.

Actualmente, ningún Instituto Nacional de Metrología en el mundo logra ser auto-sostenible

con los recursos provenientes de la prestación de servicios.

Por el alto contenido tecnológico y científico de sus actividades, el carácter transversal de sus

funciones y su vital participación en los espacios internacionales, estos institutos requieren un

alto volumen de inversión que proviene de diversas fuentes.

El financiamiento de estos institutos se solventa principalmente a través del Estado, quien

opera como proveedor de bienes y servicios públicos que sirven de soporte para el sector

empresarial y de plataforma para las mejoras de la competitividad nacional.

A nivel internacional se observa que el apoyo gubernamental es clave en el sostenimiento

básico de la organización que comprende el funcionamiento, los gastos de inversión para el

mantenimiento y renovación del equipo y los pagos de las membrecías a organismos

internacionales.

53



A modo de ejemplo, puede presentarse el caso de Estados Unidos, que destinó en 2010 un

total de USD 856,6 millones, del presupuesto gubernamental para el NIST según la Ley Pública

111-117, y recibió por concepto de recaudos tan sólo USD 49,9 millones y USD 101,2 millones

de otros organismos en programas de cooperación y agencias nacionales, siendo así el

Gobierno estadounidense la principal fuente de recursos. Así mismo ocurre en Alemania

donde el aporte estatal supera el 90% de los ingresos y en España donde supera el 58%.

La segunda fuente de recursos por excelencia en estos institutos es la prestación de sus

servicios de calibración, el apoyo para otros laboratorios de referencia, asesorías y

capacitación que por lo general soportan el crecimiento del instituto. Adicionalmente

recurren a recursos de cooperación internacional.

Por ejemplo, el Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) de Alemania creado en 1887, en

2008 recibió un presupuesto anual superior a los €125 millones, de los cuales, los ingresos

por prestación de servicios no superó el 12% del presupuesto anual del Instituto.

Presupuestos INMs en Europa

(Porcentajes de distribución)

54



Fuente: Williams (2002)

Otra fuente de recursos, adicional a los ingresos derivados de los servicios de ensayo y

calibración, permiten el sostenimiento de estos grandes Institutos alrededor del mundo. En

Ingresos

totales

(€)

Principal

Fondos del

Gobierno

EU

(Unión

Europea)

Actividad de

Servicios

Acuerdos

Industriales Otros TOTAL (%)

Austria 5,800,000 86.0 0.0 14.0 0.0 0.0 100

Bélgica 3,150,000 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100

Dinam. 5,449,344 24.3 3.1 56.8 2.2 13.7 100

Finlandia 7,755,724 78.0 0.6 14.6 1.5 5.4 100

Francia 23,967,353 86.3 4.8 8.4 0.2 0.2 100

Alemania 234,800,000 90.8 1.4 3.9 3.8 0.0 100

Grecia 1,047,000 73.8 0.0 26.2 0.0 0.0 100

Ilanda 3,990,000 71.1 1.3 27.6 0.0 0.0 100

Italia 21,485,000 71.8 2.6 19.7 3.3 2.6 100

Holanda 15,800,000 56.0 3.0 41.0 0.0 0.0 100

Portugal 8,031,127 9.8 0.1 90.1 0.1 0.0 100

España 6,150,000 58.8 11.8 14.7 2.0 12.7 100

Suecia 45,765,169 10.0 2.0 82.0 6.0 0.0 100

Reino

Unido 139,058,377 47.9 2.4 47.5 2.2 0.0 100

Unión

Europea 30,000,000 0.0 90.0 10.0 0.0 0.0 100

Total EU-

15 552,249,094 63.9 6.8 25.9 2.9 0.5 100

55



particular, algunos institutos que logran desarrollar su área científica y tecnológica, pueden

además solventarse por medio de proyectos de investigación y desarrollo. El CENAM de

México, por ejemplo, ha desarrollado un conjunto de actividades de asesorías e investigación

que le han permitido crecer rápidamente. Principalmente ofrece servicios de análisis de alta

confiabilidad que son diferentes tipos de ensayos de alto nivel que se realizan mediante sus

sistemas de referencia que se articulan con una sólida infraestructura metrológica y cuentan

con el reconocimiento internacional en diferentes mercados como resultado de los acuerdos

de reconocimiento mutuo de los cuales el CENAM forma parte.

Esos servicios de alta confiabilidad se realizan con el objetivo de apoyar la solución de

problemas tecnológicos sobre propiedades de materiales y mediciones químicas. Estos

servicios se han consolidado como herramientas indispensables para mejorar la calidad y la

eficiencia de los procesos de producción, para asegurar la conformidad con requisitos,

estándares internacionales, promover el desarrollo y la competitividad de los productos, que

favorecen la industria local y se ha convertido en una fuente de recursos importante para el

CENAM.

Adicionalmente, ofrece asesorías en metrología a los sectores productivos, brindando

orientación y apoyo en la solución de sus problemas o inquietudes sobre temas específicos de

medición, para garantizar el cumplimiento de especificaciones de productos y procesos a

pesar de la variabilidad e incertidumbre inherente a la medición.

Gráfico 3. Composición de ingresos Institutos de Metrología

56



Fuente: DNP-DDE. Cifras a 2006. Consultoría DNP – Metrología Didier.

A pesar de la diversidad de servicios que se han empezado a ofrecer en los últimos años, los

ingresos por calibraciones, servicios de capacitación y otros servicios del CENAM

corresponden al 20% del ingreso total que reporta el Instituto de México. El apoyo

gubernamental permite soportar la gran inversión en equipo e infraestructura que supera los

USD 25 millones anuales.

Brasil es un caso ejemplar que ha desarrollado servicios alternos a los de calibración, como

son los programas de asesoría, investigaciones y publicaciones que le han permitido depender

en menor medida del aporte del gobierno aunque sigue siendo una fuente importante de

ingresos.

En general, se observa que a nivel mundial ningún instituto de esta naturaleza ha sido auto-

sostenible. Puesto que a pesar de su amplia trayectoria, del reconocimiento internacional y de

atender grandes mercados internos y externos, que les representan ingresos significativos por

la prestación de servicios, dependen en gran medida del apoyo gubernamental para

consolidar su estructura y capacidad técnica, y para el sostenimiento de esta actividad que

genera grandes beneficios sociales y económicos.

57



Aunque se requiere de una fuerte inversión y esfuerzo por parte del Gobierno, algunos

estudios han demostrado, que son recursos que multiplican el beneficio a la sociedad de

forma importante. Estudios realizados por investigadores de Estados Unidos y la Unión

Europea revelaron en 2002 que el esfuerzo de financiación del área metrológica en esos

países alcanza el 1% del PIB y obtiene un retorno que se encuentra alrededor del 2 y el 7% del

PIB.

Spencer et al (2002) realizaron un análisis Costo-Beneficio para algunos países de la Unión

Europea y encontraron que la inversión de estos países es cercana al 1% del PIB y que los

beneficios al menos duplican los costos de la inversión realizada en metrología, representadas

en beneficios a la sociedad, externalidades, beneficios en productividad y promoción de

transferencia de conocimiento.

Gráfico 3. Relación Costo-Beneficio inversión en metrología - Unión Europea.

Fuente: Spencer, Christopher y Williams (2002).

0,98%

0,30%

0,94%

1,21%

0,68%

0,80%

1,21%

3,1%

1,3%

2,1%

3,9%

1,5%

3,6%

1,9%

Unión Europea

Dinamarca

Francia

Alemania

Italia

Holanda

Reino Unido

% del PIB

Relación Costo - Beneficio Inversión en Metrología Unión Europea 2002

Relación Costo Beneficio Inversión

58



En Estados Unidos, según 27 estudios de impacto adelantados por el NIST, se encontró que en

promedio la industria encontraba una tasa interna de retorno de sus inversiones en

metrología que se encuentra entre el 20 y 25%43.

Lo que señala que si bien existe un costo elevado para consolidar un sistema metrológico

eficiente, al invertirse en la capacidad técnica y tecnológica del área, se obtienen beneficios no

sólo económicos, sino en términos de transferencia de conocimiento y tecnología, la reducción

de costos de transacción, beneficios en términos de calidad y seguridad para cualquier tipo de

usuario, protegiendo la salud y el medio ambiente.

43 Bement, Arden. Ponencia Metrology is Fundamental to Economic and Social Development. Simposio de

Metrología 25 al 27 de Octubre de 2004

59



IV. OBJETO SECTORIAL E INSTITUCIONAL

En cumplimiento del art. 69 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Nacional de Metrología puede

crearse por medio de la utilización de las facultades conferidas al Presidente de la República

por Ley. En el Decreto que se expida con base en la Ley de facultades, se debe determinar sus

objetivos, estructura orgánica, estatutos, naturaleza jurídica, y el soporte presupuestal de

conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Art.

50).

Se propone que el Instituto Nacional de Metrología (INM) sea un establecimiento público con

personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, que desempeñe funciones

administrativas y la prestación de servicios públicos.

Al crearse el INM como un establecimiento público, se le puede adscribir un patrimonio

independiente, y puede contar con autonomía administrativa y financiera que le permitirá

apropiarse de los ingresos provenientes de la prestación de sus servicios de calibración,

pasantías y los servicios de apoyo que se espera desarrolle en el ejercicio de sus funciones,

como asesorías al sector privado, venta de publicaciones técnicas, ensayos de aptitud,

servicios de alta confiabilidad para la solución de problemas tecnológicos sobre propiedades

de materiales y mediciones, e incluso el desarrollo de un programa de materiales de

referencia trazables certificados.

Según la Ley 489 de 1998, al crearse el INM como un establecimiento público, este debe estar

adscrito a un Ministerio o Departamento Administrativo, y sería parte del Sector

Descentralizado de la Administración Pública Nacional, que de conformidad con el art. 46 de

la misma Ley, podría participar la formulación de la política y en la elaboración de planes

sectoriales.

60



V. RED INSTITUCIONAL

El INM según el Art. 68 de la Ley 489 será parte de las entidades descentralizadas del orden

nacional que aunque tiene autonomía administrativa se somete al control político y a la

dirección del órgano de la administración al cual se adscriben.

Dado que las labores de metrología hacen parte del Subsistema Nacional de la Calidad, que

actualmente coordina el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Instituto Nacional de

Metrología podría estar adscrito a este Ministerio, y de esa forma apoyar el Sistema Nacional

de Competitividad.

Sin embargo, cabe señalar que actualmente el sector de Ciencia, Tecnología e Innovación está

en un proceso de crecimiento y estructuración importante que podría apoyar de forma

substancial la creación y consolidación del Instituto Nacional de Metrología (INM).

Adicionalmente, las labores que debe adelantar el INM en el ejercicio de sus funciones de

metrología científica e industrial, tienen un alto contenido tecnológico y científico de sus

actividades y un carácter transversal de sus funciones, que no sólo se restringe al sector

comercio o a la política de competitividad nacional.

Las actividades que se adelanten para el fortalecimiento de la cadena de calidad nacional,

donde la metrología juega un papel fundamental, corresponderán a actividades de apoyo a la

investigación y a la innovación tecnológica. Por esa razón, el fortalecimiento de la capacidad

metrológica nacional dependerá de la generación de conocimientos científicos y tecnológicos,

que son el resultado de actividades de ciencia, tecnología e innovación, y los procesos de

61



transferencia de conocimiento. En este sentido, el INM deberá contar con una regulación que

le permita actuar y beneficiarse de los programas de Colciencias.44

En consecuencia, el INM debe tener como primera prioridad la calibración de instrumentos y

patrones de medición para la industria y el comercio y, con la capacidad restante que tengan

los laboratorios se debe adelantar investigación, con prioridad para las “locomotoras” de

desarrollo y los sectores de talla mundial.

44

Países como El Salvador y Honduras que han puesto a su autoridad de metrología en el sector de Ciencia y

Tecnología, recientemente han retornado tal institución al sector de industria del país.

62



VI. OBJETO GENERAL

El Instituto Nacional de Metrología deberá desarrollar actividades de metrología científica e

industrial que soporten el desarrollo económico, científico y tecnológico del país.

Adicionalmente, el INM será apoyo en el ejercicio de la metrología legal que seguirá a cargo de

la Superintendencia de Industria y Comercio, puesto que las actividades que se desarrollan en

esta área son de carácter de supervisión y vigilancia del cumplimiento de normas que el

Estado debe ejercer para garantizar que las mediciones que se realicen a nivel nacional,

aseguren la protección de intereses nacionales como la salud, la seguridad, la protección al

consumidor y el medio ambiente.

Adicionalmente, servirá de enlace de Colombia con las organizaciones internacionales en

materia de metrología científica e industrial como el SIM y ANDIMET (y en un futuro próximo,

ante la Oficina Internacional de Pesas y Medidas –BIPM).

De igual forma el INM servirá de nodo articulador de la capacidad metrológica nacional a

través del cual se establezcan los mecanismos de participación y seguimiento de otros

laboratorios de referencia, regionales o sectoriales como los que actualmente operan en el

INVIMA, el IDEAM, el ICA y el INS.

El INM se convertirá en un órgano asesor del gobierno nacional en el direccionamiento y

planeación de la política metrológica nacional, que desarrolle principios, conceptos y prácticas

mundialmente reconocidas en medición, y que permitan contar con un conjunto base de

principios de referencia y que garanticen trazabilidad, confiabilidad y transparencia al

sistema nacional, apoye el subsistema nacional de la calidad en la expedición de normas, la

estructuración de una red metrológica y la coordinación de los actores del SMN.

En los campos en lo que las calibraciones lo permitan, servirá de centro de investigación y

desarrollo de los sectores estratégicos para la economía.

Servirá de apoyo a las labores de evaluación inicial de los instrumentos y patrones de

medición, que deben ser autorizados por la Superintendencia de Industria y Comercio. La

63



separación de las funciones de metrología científica e industrial del área legal, como lo

recomienda la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML)45 permitirá un mayor

desarrollo de la parte científica y así mismo le dará un espacio importante a la SIC para que

pueda concentrarse en las funciones de inspección, vigilancia y control así como fortalecer el

control metrológico a nivel regional.

45

Postula en “Elementos para una ley de metrología” (2004) que deben separarse las funciones de metrología

científica e industrial en un Instituto Nacional de Metrología que se encarga de la custodia de los patrones de

medición, y se propone que las funciones de metrología legal se concentren en un Instituto Nacional de

Metrología Legal que se encargue de las especificaciones técnicas, el control metrológico y el soporte a los

otros organismos que ejerzan control metrológico a nivel nacional.

64



VII. FUNCIONES GENERALES

Las funciones que tendrá a cargo el Instituto Nacional de Metrología se describen a

continuación:

1. Establecer, custodiar y conservar los patrones nacionales de medida.

2. Coordinar y articular la Red Colombiana de Metrología.

3. Asegurar la trazabilidad de las mediciones al Sistema Internacional de unidades

(SI) definido por la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM).

4. Apoyar la metrología legal cuyo ejercicio estará a cargo de la Superintendencia de

Industria y Comercio, gobernadores, alcaldes, y autoridades locales competentes u

organismos delegados.

5. Coordinar la Red Colombiana de Metrología (RCM), hacer seguimiento a los

laboratorios y designar laboratorios de referencia nacionales cuando cumplan con

los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional.

6. Asesorar al sector real de la economía, en aspectos científicos y técnicos de las

mediciones, la certificación de materiales y patrones de referencia.

7. Participar y representar al país en los espacios internacionales, foros,

organizaciones regionales y multilaterales competentes en los temas relacionados

con metrología científica e industrial.

8. Adelantar y promover actividades de investigación, desarrollo científico y

tecnológico y cooperar en la formación del recurso humano para el área.

9. Ofrecer trazabilidad a los laboratorios nacionales de referencia y fortalecer la

cadena metrológica nacional.

10. Capacitar a los Laboratorios de Referencia de Ensayo en los aspectos técnicos

relativos a ensayos.

11. Fabricar, de acuerdo a estándares internacionales, los materiales de referencia

requeridos por el país, mantenerlos y conservarlos en condiciones adecuadas

hasta su fecha de expiración.

65



12. Importar aquellos materiales de referencia que no puedan ser producidos

internamente y sean requeridos en el país, mantenerlos y conservarlos en

condiciones adecuadas hasta su fecha de expiración.

13. Establecer mecanismos de homologación de los materiales de referencia que

ingresan al país cumpliendo los estándares internacionales para cada material y

manteniendo una base de datos de proveedores de materiales de referencia que

cumplen requisitos.

14. Promover y participar de las intercomparaciones nacionales, participando en

comparaciones internacionales de materiales de referencia con los materiales que

produce directamente o los que puedan generarse desde los Laboratorios de

Referencia.

15. Publicar documentos de consulta en el área de ensayos y materiales de referencia.

16. Orientar sus inversiones de conformidad con lo establecido por su Consejo Asesor.

17. Recibir y brindar cooperación internacional en relación con las materias a su

cargo.

18. Promover y ejecutar programas de cooperación técnica internacional que se

requieran para el desarrollo de sus funciones.

66



VIII. SERVICIOS A PRESTAR

Se propone que el Instituto Nacional de Metrología preste servicios de conservación de

patrones primarios, calibración e investigación en las siguientes áreas, con los siguientes

laboratorios:

Área Eléctrica

Laboratorio de tiempo y frecuencia.

Laboratorio de corriente continúa y alterna.

Laboratorio de potencia y energía.

Laboratorio de transformación de medida.

Área Mecánica

Laboratorio de masa.

Laboratorio de fuerza.

Laboratorio de volumen.

Laboratorio de presión.

Laboratorio de torque.

Laboratorio de metrología dimensional.

Área termodinámica

Laboratorio de humedad.

Laboratorio de densidad.

Laboratorio de temperatura

Área Química

67



.

Laboratorio de pH y conductividad.

Laboratorio de materiales de referencia.

Laboratorio de Biomedicina

Adicionalmente, se busca crear y desarrollar dos laboratorios del área química,

principalmente para manejar los temas de PH y conductividad, en las magnitudes de .

(*) Los laboratorios de PH y conductividad serían los primeros laboratorios de referencia del

área química que se deben desarrollar en el INM. Se espera que resultado del proyecto de

Asistencia Técnica al Comercio con la Unión Europea puedan adquirirse los primeros equipos

para el desarrollo de estos laboratorios con el apoyo logístico del CENAM que ofreció su

colaboración en la estructuración de los mismos.

(**) Los laboratorios de materiales y de biomedicina de referencia serán desarrollados para

apoyar los sectores estratégicos del gobierno en materia de desarrollo económico e inversión.

Adicionalmente, a los servicios de conservación de patrones primarios y calibración, el INM

coordinará la red metrológica nacional, designará los laboratorios de referencia nacional con

Area

Eléctrica

Tiempo y frecuencia

Corriente continua y alterna

Potencia y Energía

Transformación de medida

Area Mecánica

Laboratorios de masa.

Fuerza

Volumen

Presión

Torque

Metrología dimensional

Area Termodinámica

Humedad

Densidad

Temperatura

Area de Química

pH y conductividad

Materiales de Referencia**

Biomedicina**

68



base en su mayor jerarquía técnica, y velará por la diseminación de mediciones adecuadas en

todo el territorio nacional, asegurando que la red nacional de metrología se beneficie de la red

internacional de inter-comparaciones de la cual se beneficia el INM.

El INM se convertirá en un órgano asesor del gobierno nacional en el direccionamiento y

planeación de la política metrológica nacional, que desarrolle principios, conceptos y prácticas

mundialmente reconocidas en medición, y que permitan contar con un conjunto base de

principios de referencia y que garanticen trazabilidad, confiabilidad y transparencia al

sistema nacional, apoye el subsistema nacional de la calidad en la expedición de normas, la

estructuración de una red metrológica y la coordinación de los actores del SMN.

69



IX. NECESIDADES A SATISFACER

El INM pretende satisfacer las siguientes necesidades:

Ante la necesidad que el país cuente con buenas mediciones, el INM debe establecer, custodiar

y conservar los patrones nacionales de medida y segurar la trazabilidad de las mediciones al

Sistema Internacional de unidades (SI) definido por la Oficina Internacional de Pesas y

Medidas (BIPM). Para ello, deberá y representar al país, representándolo en los espacios

internacionales, foros, organizaciones regionales y multilaterales competentes en los temas

relacionados con metrología científica e industrial

Frente a la necesidad de que se diseminen en todo el territorio nacional las buenas

mediciones, del INM debe coordinar y articular la red de laboratorios que tengan patrones de

referencia y patrones nacionales, orientando los procedimientos de medición y calibración

hacia métodos estándares. Con ellos, deberá coordinar la Red Colombiana de Metrología

(RCM), hacer seguimiento a los laboratorios y designar laboratorios de referencia nacionales

cuando cumplan con los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional. Además, debe

ofrecer trazabilidad a los laboratorios nacionales de referencia y fortalecer la cadena

metrológica nacional y capacitar a los Laboratorios de Referencia de Ensayo en los aspectos

técnicos relativos a ensayos. También debe promover y participar de las intercomparaciones

nacionales, participando en comparaciones internacionales de materiales de referencia con

los materiales que produce directamente o los que puedan generarse desde los Laboratorios

de Referencia.

Considerando la importancia de que los equipos y patrones de medida se encuentren

calibrados y trazados, el INM apoyará la metrología legal cuyo ejercicio estará a cargo de la

Superintendencia de Industria y Comercio, gobernadores, alcaldes, y autoridades locales

competentes u organismos delegados.

70



Ante la necesidad del sector privado de poder superar obstáculos técnicos al comercio o

mejorar su productividad o materiales con los que trabaja el INM debe asesorar al sector real

de la economía, en aspectos científicos y técnicos de las mediciones, la certificación de

materiales y patrones de referencia y adelantar y promover actividades de investigación,

desarrollo científico y tecnológico y cooperar en la formación del recurso humano para el

área.

Ante la inexistencia de metrología química en el país que permita mejorar la productividad de

los sectores claves de la economía, el INM debe fabricar, de acuerdo a estándares

internacionales, los materiales de referencia requeridos por el país, mantenerlos y

conservarlos en condiciones adecuadas hasta su fecha de expiración o importar aquellos

materiales de referencia que no puedan ser producidos internamente y sean requeridos en el

país, mantenerlos y conservarlos en condiciones adecuadas hasta su fecha de expiración y

publicar documentos de consulta en el área de ensayos y materiales de referencia.

71



X. CONCLUSIONES INICIALES

El fortalecimiento del Sistema Metrológico Nacional es un instrumento indispensable en un

entorno más complejo de competencia y en los procesos de inserción en los mercados

internacionales. No sólo porque la industria nacional debe demostrar ante los demandantes

externos que satisfacen con los criterios particulares de esos mercados y de esa forma facilitar

el comercio, mejorar la competitividad, promover el desarrollo de la ciencia y la tecnología;

sino porque el país debe estar en la capacidad de verificar las cualidades de los productos que

ingresan al país y así proteger al consumidor, la vida, la salud y el medio ambiente.

Adicionalmente, cabe señalar que el fortalecimiento de la capacidad metrológica del país y su

reconocimiento internacional son requisitos para que los sectores que actualmente están

trabajando y los que en un futuro se inscriban en el marco del Programa de Transformación

Productiva; realmente tengan la capacidad técnica para garantizar la competitividad de

productos y servicios a nivel internacional, y promover de esa manera la remoción de

barreras técnicas al comercio que permitan un efectivo aprovechamiento de los acuerdos de

comercio que se han venido negociando.

De esa manera, la creación del Instituto Nacional de Metrología resulta ineludible para que el

aparato productivo nacional oriente su estrategia de competitividad en la calidad y el

cumplimiento de altos estándares internacionales, y de esa forma promover transacciones

comerciales más justas y apoyar el desarrollo básico en la salud, en la seguridad, en el

desarrollo industrial sostenible y en la protección del medio ambiente.

Con el Instituto Nacional de Metrología, el país podrá participar en los espacios

internacionales del área y desarrollar las capacidades técnicas locales, participar en procesos

de comparación y de fortalecimiento del recurso humano nacional a nivel internacional. Todo

esto con miras al fortalecimiento de la cadena de trazabilidad nacional y soportar el ejercicio

del control metrológico a nivel regional, para lo cual se apoyará en la Red Colombiana de

Metrología. Asimismo, se encargará de desarrollar laboratorios de referencia en el área

química, que se encuentra totalmente rezagada en el país, y articular los laboratorios

72



nacionales, formulando los

lineamientos, métodos y procedimientos que deben

estandarizarse a nivel nacional.

El Instituto Nacional de Metrología permitirá que se cuente con una autoridad única nacional,

que adecúe recursos físicos, técnicos y de personal en el área, para ampliar la oferta de

servicios de medición para que responda con las necesidades del sector productivo, el sector

de salud y defensa.

La separación de las actividades de metrología científica e industrial que adelantará el INM, de

la metrología legal, que llevará a cabo la SIC, permitirá que ésta última pueda ejercer un

control metrológico más estricto y eficiente, en pro de la salud y la protección al consumidor.

La creación del INM no es el único medio ni el único requisito para el fortalecimiento del

Sistema Metrológico. Adicionalmente, se requiere desarrollar un marco legal para el

desarrollo de la metrología, que regule, establezca y actualice los principios generales para la

organización y régimen jurídico de la actividad metrológica en el país. Por medio de esa Ley se

deben definir los lineamientos y requerimientos sobre la fabricación, reparación y verificación

de instrumentos para medir, las cualidades de los instrumentos de medida, el sometimiento a

controles metrológicos, las competencias de los distintos actores en la cadena metrológica, las

funciones de las oficinas regionales y la obligatoriedad de las mediciones que estén

enmarcadas en una transacción económica.

73



XI. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Departamento Nacional de Planeación (2006). Lineamientos para una Política Nacional de la

Calidad. Documento Conpes 3446, Bogotá D.C., Colombia: DNP.

Departamento Nacional de Planeación (2008). Política Nacional de Competitividad y

Productividad. Documento Conpes 3527, Bogotá D.C., Colombia: DNP.

Departamento Nacional de Planeación (2009). Política Nacional de Ciencia, Tecnología e

Innovación. Documento Conpes 3582, Bogotá D.C., Colombia: DNP.

Departamento Nacional de Planeación (2010). Diagnóstico y Requerimientos del Sistema

Nacional de Metrología – Institucionalidad de la medición para la competitividad, Bogotá D.C.,

Colombia: DNP.

Departamento Nacional de Planeación (2011). Bases para el Plan Nacional de Desarrollo,

Bogotá D.C., Colombia: DNP.

Maskus y Wilson (2004), Quantifiying the impact of Technical Barriers to Trade. Michigan.

ONAC (2011), Informe de Gestión 2010

Programa Asistencia Técnica al Comercio de la Unión Europea y el Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo y ONAC (2011), La Acreditación en Colombia.

USAID (2005). Análisis del Sistema de Metrología de Colombia. Colombia Productiva. (S.l.):

USAID.

Spencer y Williams (2002). “The Scope and dimensions of measurement activity in Europe”.

European Measurement Project Pembroke College-University of Oxford.

Swann (2007) The Economics of Measurement.

74



Documents

CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA … · METROLOGIA (“INM”) Estudio de Necesidad y Red Institucional -Preliminar- Bogotá, D.C., abril 14 de 2011 . Departamento Nacional