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Costos de la conflictividad socialen el sector de hidrocarburos

en Colombia

Cuadernos PNUD Al serviciode las personasy las naciones

Autor:

Jairo NuñezIngeniero Civil con Maestría en Economía y Doctorado en Ciencias Sociales y Humanas obteniendo el grado con honores Summa Cum Laude. Ha sido docente de la Universidad Javeriana, Santo Tomás, de los Andes y el ICESI. En el sector público se ha desempeñado como Director de Sistemas en el Distrito Capital, asesor de la Dirección de Estudios Económicos y Director de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación y Viceministro del Ministerio de Salud y Protección Social. Además, dirigió la Misión de Reducción de la Pobreza entre 2006 y 2008.

En el sector privado ha sido investigador en el CEDE de la Universidad de los Andes y en el Centro Nacional de Consultoría. Ha sido autor y coautor de más de sesenta publicaciones sobre, entre otros temas, educación, salud, mercado laboral, protección social, distribución del ingreso y pobreza. Como consultor privado ha sido asesor del PNUD, CEPAL, Banco Mundial, IFC, BID, PMA y la CAF y tiene amplia experiencia en evaluaciones cuantitativas de impacto y cualitativas del sector social. Actualmente es investigador de Fedesarrollo, asesora al gobierno nacional en los temas sociales y redistributivos y es profesor de la Universidad Javeriana.

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Costos de la conflictividad social en el sector de hidrocarburos

en ColombiaDesequilibrio social en las regiones convertido en

desequilibrio económico en las empresas y los municipios

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Cuadernos PNUD

Costos de la conflictividad social en el sector de hidrocarburos en Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Arnaud Peral

Director de País

Inka Mattila

Directora de País Adjunta

Lina Arbeláez Arbeláez

Coordinadora Área de Reducción de la Pobreza y la Inequidad

Jairo Nuñez

Investigador principal - Director

Julieth Parra

Investigadora de apoyo

Lina María Montes R.

Diseño y Diagramación

Laboratorio de Innovación Social, PNUD

Rock N Roll Agencia

Diseño de portada

ISBN: 978-958-8971-10-0

Fecha de publicación: Junio 2016

Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores del Laboratorio de Innovación Social

de Cuadernos PNUD “Costos de la conflictividad social en el sector de hidrocarburos en Colombia”,

son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a ninguna de las instituciones editoras.

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La conflictividad social en el sector de hidrocarburos

Resumen ejecutivo

Introducción

I. Conflictividad social en el sector minero-energético

II. Tipos de costos de la conflictividad social

III. Caso Ecopetrol

IV. Costos económicos de la conflictividad social para los municipios

Metodología

Sesgos

Método generalizado de momentos

Panel dinámico: Estimador Arellano-Bond

Estadísticas descriptivas

Resultados

Costos

V. Conclusiones y recomendaciones

Anexos

Referencias

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Resumenejecutivo

La expansión del sector de hidrocarburos en los últimos años ha propiciado el incremento de un clima de tensión y conflictividad entre las compañías y las comunidades. Los impactos medio ambientales, los conflictos laborales, la violación de derechos fundamentales como el de la consulta previa, la falta de desarrollo rural y el detrimento de las condiciones de vida son los efectos que más frecuentemente perciben las poblaciones afectadas por la explotación de recursos naturales. Como consecuencia, las comunidades presionan a las compañías ya sea mediante quejas formales ante las autoridades o a través de protestas, bloqueos y daños a la infraestructura. La situación de conflictividad se ha exacerbado tanto en los últimos años que los bloqueos pasaron de 38 en 2010 a 343 en 2015.

La conflictividad social y los bloqueos afectan la producción petrolera y el resto de actividades derivadas de la industria, así como los ingresos municipales. En este estudio se realizó un mapeo de los costos asociados a la conflictividad en el sector de hidrocarburos. Para ello se realizaron estimaciones tipo panel para valorar el efecto de los bloqueos en la industria, en los ingresos totales y en la producción municipal. Esto se complementó con un conjunto de entrevistas a profundidad con funcionarios de diferentes regionales de Ecopetrol, de modo tal, que se pudieran caracterizar los conflictos que afectan a la empresa y al sector en general.

Se encontró que un incremento en un 1% en los conflictos genera una disminución de 0,06% en los ingresos totales per cápita municipales y una reducción de 0,125% en la

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producción de petróleo. Se destaca que los bloqueos tienen un mayor impacto sobre los ingresos municipales que los ataques de grupos armados ilegales. Sólo en los municipios petroleros los bloqueos crecieron 6,55% entre 2010 y 2014.Esto les ha implicado un costo de 217 mil millones de pesos dada la pérdida de ingresos y producción. Dicha cifra equivale al 2% de los recursos del SGP de estos municipios o al 3% de las regalías de los mismos. Los municipios pierden como consecuencia de los conflictos, en la medida en que se haga más riesgosa y menos rentable la operación para las empresas petroleras, se cierren o se retrasen proyectos de exploración o producción y se obtengan menos ingresos por regalías.

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Introducción

La gran expansión que ha sufrido el sector minero-energético en los últimos años no ha sido suficiente para generar mejoras significativas en el desarrollo económico y en las condiciones de vida de las zonas vinculadas. En lugar de ello, se ha generado un clima de tensión y de conflictividad por las consecuencias negativas de la explotación de recursos naturales, a saber: i) daños ambientales, ii) conflictos laborales, iii) violación de derechos humanos, iv) profundización de los problemas de tenencia de la tierra y desarrollo rural, v) violación de la cultura y las tradiciones de las sociedades que habitan las zonas, vi) violación de la consulta previa y vii) detrimento de las condiciones de vida en general (CORDAID, 2011).

Los riesgos y los impactos percibidos por las comunidades que habitan en las zonas de explotación motivan todo tipo de reclamación, que puede ir desde una queja ante el gobierno o juzgados locales hasta protestas, bloqueos y daños a infraestructura. La situación empeora si se tiene en cuenta el conflicto armado en que vive el país y que se ubica en muchas de las zonas de explotación y además el nuevo Sistema General de Regalías, que le sustrajo recursos a las regiones productoras ha generado una disputa entre diferentes niveles de gobierno por la obtención de los mismos. Todo este contexto de conflictividad asociado al sector genera costos para las compañías, los gobiernos locales y el nacional, y para la sociedad civil en general. La conflictividad social bloquea la producción petrolera y los barriles que se dejan de extraer son una pérdida perpetua

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que afecta los ingresos locales por regalías; también afecta al resto de actividades económicas derivadas de la industria petrolera y paralelamente a los ingresos tributarios, los negocios y el empleo local. En síntesis, las pérdidas para el municipio y sus habitantes son irrecuperables en términos de ingreso y calidad de vida.

Se hizo un mapeo de los costos asociados a la conflictividad en el sector de hidrocarburos. Para ello se realizaron estimaciones tipo panel para evaluar el costo en términos de pérdida de ingreso y producción de los municipios; adicionalmente, se hicieron entrevistas a profundidad con funcionarios de diferentes regionales de Ecopetrol para caracterizar los conflictos que afectan a la compañía y al sector en general. Este documento cuenta con cinco secciones además de esta introducción. En la primera sección se definen los riesgos e impactos negativos que genera la industria y que incentivan diferentes vías de hecho por parte de las comunidades afectadas. Posteriormente, se plantean los diferentes tipos de costos que pueden traer los conflictos para diferentes actores. Más adelante se presenta el caso de Ecopetrol, elaborado con la información reportada en las entrevistas. En la cuarta parte del texto se presentan estimaciones de la pérdida en ingresos y en producción que tienen los municipios como consecuencia de la conflictividad en el sector. Por último, se encuentran las conclusiones y recomendaciones del estudio.

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I. Conflictividad en el sector minero-energético

La reciente expansión del sector minero-energético no ha permitido el desarrollo económico de las zonas de explotación pues no hay encadenamientos con otros sectores, la red vial sigue siendo escasa, la producción interna es insuficiente para la demanda de las áreas de explotación y no hay un desarrollo de los mercados locales. Por el contrario, se han generado efectos adversos sobre las condiciones de vida en los lugares de producción, generando inconformismo y percepciones negativas sobre los impactos que tiene este sector en su entorno socio económico, desencadenando tensiones y conflictos entre la comunidad y las compañías; esto, agravado por la debilidad institucional que impide que haya un mediador imparcial en los conflictos (CORDAID, 2011).

Los motivos para las manifestaciones y luchas sociales en torno al sector de hidrocarburos se dan principalmente por los temores que tienen las comunidades frente a los impactos ambientales y sociales que tienen los grandes proyectos extractivos. En cuanto a los efectos sobre el medio ambiente, tanto en las etapas de exploración como de explotación se

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presenta deterioro de las fuentes hídricas, detrimento del suelo y capa vegetal, generación de residuos sólidos peligrosos, contaminación atmosférica y sonora, y daño de los ecosistemas. A esto se le suma el inconformismo en gobiernos locales y comunidades al no ser tenidos en cuenta en negociaciones de los proyectos de gran escala a nivel nacional o frente a los lentos y en muchos casos inexistentes, verdaderos procesos de consulta previa y de concertación con la comunidad (CINEP, 2012).

En el tema económico y social, el inconformismo se genera por las falsas expectativas que se crean en las comunidades con la llegada de grandes proyectos de inversión minera o de hidrocarburos; a ello se le suman impactos como el incremento del precio de la tierra, el incremento del costo de vida, los problemas de inseguridad y efectos negativos en la salud pública, entre otros. Entre la población nativa de las áreas de explotación, las reivindicaciones más frecuentes tienen que ver con desalojos y pagos de indemnizaciones injustas, así como con la dificultad para acceder a empleos ante la llegada de trabajadores externos; adicionalmente, existen empresas contratistas e intermediarios que cobran un porcentaje de los salarios a cambio de tramitar la vinculación laboral de las personas (CORDAID, 2011). Las protestas también se generan por conflictos laborales entre contratantes y empleados, quienes buscan mejores salarios, cumplimiento en el pago de sueldos y bonificaciones, estabilidad laboral, respeto a las convenciones vigentes, seguridad industrial, jornadas de trabajo ajustadas a la normatividad y el derecho a la sindicalización y a la protesta (CORDAID, 2011).

La reacción de las comunidades locales ante la percepción que tienen sobre los impactos negativos que generan los proyectos minero-energéticos puede variar de quejas ante entidades gubernamentales, juzgados o las mismas compañías, hasta protestas, bloqueos de vías y daños a la infraestructura. En el Gráfico 1 se observa el número de conflictos presentados en el sector de hidrocarburos, los cuales se miden como la cantidad de bloqueos de vías de acceso a los campos y pozos reportados por Ecopetrol entre 2010 y 2015. El número de eventos de este tipo pasó de 38 en 2010 a 343 en 2015, aún sin finalizar este año; lo que representa un crecimiento anual promedio del 44,3% (aun cuando en 2013 se presentó una disminución importante en la variable).

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Gráfico 1 Bloqueos de vías de acceso a campos y pozos

Fuente: Ecopetrol, corte a octubre de 2015

Los bloqueos son generados por diversos actores como contratistas, empleados, jubilados, gremios de transportadores y comerciantes, y sociedad civil en general. Entre los motivos son recurrentes las demandas por contratación de mano de obra local, incumplimiento en el pago de salarios, despidos, prácticas inadecuadas de los contratistas, inconformidad con compras y contrataciones, entre otros. Un hecho adicional que se destaca de este tipo de conflictos es que se localizan en muy pocas zonas, principalmente las de mayor producción petrolífera y tienden a perpetuarse -e incrementarse- en el tiempo, tal como se observa en el Gráfico 2.

Gráfico 2 Ubicación de los conlfictos y de la producción petrolera

Fuente: Ecopetrol, corte a octubre de 2015

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A todo lo anterior hay que sumarle que la expansión de sectores extractivos profundiza problemas históricos en Colombia en cuanto a propiedad de la tierra, el desarrollo rural y el conflicto armado. La explotación de recursos naturales genera cambios en el uso del suelo en la medida en que se pasa de un uso agrícola o pecuario a uno que sirve a la instalación de campamentos, plataformas e infraestructura asociada a la extracción. En muchas zonas, esta situación ha estado acompañada por el desplazamiento de indígenas, afrodescendientes y campesinos.

De otro lado, las zonas de explotación de recursos naturales tienden a ser aquéllas en las que históricamente ha habido un intenso conflicto armado. Con el incremento de la inversión en el sector y en los precios de los recursos naturales, los grupos armados ilegales encontraron una nueva fuente de financiación y han captado recursos mediante múltiples mecanismos: explotación directa de los recursos naturales o mediante empresas fachadas, robo de combustibles o de refinerías de crudo de modo ilegal, destrucción de la infraestructura, extorsión a las grandes compañías o venta de protección, “vacunas” a los pequeños mineros por el derecho a explotar los minerales o la facilitación de la llegada de empresas a las zonas mediante el desplazamiento de los habitantes de la misma, empleando amenazas, intimidaciones y muertes selectivas en las zonas de extracción. También se han presentado casos en los que los grupos armados ilegales controlan o administran una proporción de la oferta laboral, manipulan los conflictos sociales e incluso amenazan a sindicalistas, lo que ha llevado a muchas empresas a señalar que los manifestantes tienen vínculos con la guerrilla o que esta está detrás de las manifestaciones. Otro mecanismo ha sido la captación, por la fuerza o por acuerdos, de una proporción de las regalías de los municipios (CITpax, 2012).

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II. Tipos de costos de la conflictividad social

Los riesgos medio ambientales y socioeconómicos se trasladan en conflictos que pueden generar costos para las compañías, para la sociedad civil y para el gobierno local y nacional en la medida en que puedan ver reducidos los ingresos que perciben. A través de entrevistas a profundidad y estudios de caso, Davis & Franks (2014) exploran la variedad de costos que pueden experimentar las compañías extractivas, clasificándolos en dos categorías, los que tienen que ver con la prevención y los que están asociados con los conflictos. Entre los primeros cabe destacar los gastos adicionales que deben realizar las empresas para garantizar su seguridad, el posible incremento en las primas y en las coberturas de seguros que adquieren las firmas, así como la contratación de personal que pueda manejar las relaciones con la comunidad.

En cuanto a los costos que se generan una vez se presentan los conflictos, cabe resaltar los gastos adicionales requeridos para el rediseño o modificación de los proyectos, mayor contratación de personal con experticia en el manejo de conflictos, gastos para la reparación de infraestructura y los costos asociados a pérdida del valor del capital. Asimismo,

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las empresas pueden ver incrementados sus gastos en relaciones públicas para que no se pierda la confianza inversionista, así como asumir el pago de compensaciones pactadas por obligaciones sociales y/o ambientales (Davis & Franks, 2014). Existen también costos de oportunidad en la medida en que muchos conflictos sociales limitan las posibilidades de continuar o expandir los proyectos en el futuro. Un costo indirecto muy importante y que poco se tiene en cuenta es el relacionado con el tiempo que el personal, incluso de cargos directivos, debe gastar en la resolución de los conflictos (Davis & Franks, 2014).

Las consecuencias y, por ende, los costos de los conflictos pueden variar dependiendo del momento del ciclo en que se encuentren los proyectos. En las primeras etapas del ciclo de producción es más probable que las compañías consideren rediseñar los proyectos o renunciar definitivamente a una inversión. Según Frank, et al (2014) las etapas de factibilidad y construcción de los proyectos son en las que se presentan, en una mayor proporción, abandono o suspensión como consecuencia de los conflictos. Esto puede deberse a que es justo en estos períodos cuando se presentan mayores transiciones y expectativas para las comunidades, también se presenta un gran flujo de trabajadores desde otros lugares y es cuando la población puede tener la oportunidad de influenciar el curso de los proyectos.

En contraste, cuando los proyectos están más avanzados y se ha invertido el capital son más evidentes los impactos ambientales y socioeconómicos, pero cualquier cambio puede acarrear costos importantes. Cuando los proyectos ya están operando y se están generando ingresos se crean inconformidades tanto de la sociedad civil como de los gobiernos locales que pueden empezar a creer que los beneficios de las compañías son excesivos. En esta etapa, las compañías pueden acarrear también grandes costos para defender su infraestructura o para proveer rápidas reparaciones ante los daños a la infraestructura. Así, durante la operación de los proyectos es menos probable que las compañías los abandonen, situación que podría darse solo si este empezara a ser comercialmente inviable o ante caídas importantes de los precios o porque la situación política llegase a ser insostenible (Bray, 2003).

Según Frank (2014), una compañía con un proyecto de clase mundial en minería que represente gastos de capital entre US$3 y $5 billones puede sufrir pérdidas cercanas a US$ 20 millones por semana en valor presente neto, como

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consecuencia de los retrasos generados por los conflictos sociales. En las etapas iniciales de exploración, por cada día de retraso pueden perderse cerca de US$10.000 en términos de salarios perdidos y costos para el mantenimiento de campos de exploración. Cuando ya se está en fases de perforación y delineación geofísica este valor puede ascender a US$50.000 por día1.

Lo anterior explora los costos que puede tener una compañía ante los conflictos generados por los riesgos e impactos ambientales y socioeconómicos de las actividades de explotación de recursos naturales. No obstante, a nivel agregado también se presentan costos en términos de producción, ingresos fiscales y empleo, tanto en las entidades territoriales como a nivel nacional. Estimaciones realizadas para Perú, que también ha tenido un gran auge de su sector minero en los últimos años, muestran que desde 2011 se han retrasado inversiones mineras por más de US$21,5 mil millones como consecuencia de los conflictos sociales y/o trabas burocráticas. Empleando multiplicadores del PIB, empleo e impuestos para las fases de inversión y producción, y considerando el tiempo de puesta en marcha de los programas y el efecto total de la inversión, se encuentra que entre 2008 y 2014 se habrían perdido US$67,2 mil millones para el país, 16,7 puntos porcentuales de crecimiento del PIB, 534 mil empleos anuales y US$4.734 millones en impuestos (IPE, 2015).

1 Este estudio, sin embargo, no profundiza en los costos que asumen las empresas sino en aquellos que van directamente dirigidos a la población a través de la caída en los

ingresos per cápita de los municipios.

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III. Caso Ecopetrol¿Cómo enfrenta la conflictividad la empresa más grande del país?

Ecopetrol es una de las compañías más representativas del sector, cuenta con la mayor producción de petróleo del país y genera grandes ingresos fiscales a través de las regalías y los dividendos girados a la Nación y sus accionistas. Para comprender mejor la realidad de los costos que se enfrentan y los medios para la resolución de los conflictos se elaboraron entrevistas a profundidad con funcionarios de esta empresa; de esta forma se obtuvo un mayor conocimiento sobre los conflictos sociales que la afectan a ella misma y al sector en general. Con base en la información reportada durante las entrevistas, a continuación, se presenta una descripción de los problemas que causan tensiones en las comunidades, las formas en que se manifiestan, los mecanismos de prevención y resolución de los conflictos, y los costos que le genera a las compañías.

Es importante empezar mencionando que uno de los problemas de fondo relacionados con la conflictividad del sector es que las zonas de explotación suelen ubicarse en zonas con baja presencia del Estado, las necesidades básicas insatisfechas son altas, hay pocas oportunidades laborales y poco desarrollo de otro tipo de actividades económicas. Esta última situación se ha exacerbado con la reciente coyuntura de precios bajos del petróleo que ha venido limitando las oportunidades laborales y de oferta de bienes y servicios, lo que ha generado también inconformidad en comunidades

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que aún no son conscientes de la nueva realidad del sector de hidrocarburos. Como un círculo vicioso, la menor producción y los menores ingresos por regalías en las regiones, motivan a las comunidades a presionar a las empresas en el peor momento de su historia.

Las actividades de transporte, comercio y hotelería, entre otros, se encuentran en plena recesión y han parado sus actividades, y la contratación de personal. Al mismo tiempo, la población desempleada, desesperada por la situación, demanda a los productores de petróleo todo lo que anteriormente las compañías podían fácilmente abastecer. De esta forma, el conflicto se exacerba, la producción es bloqueada y cada vez la situación empeora: el desequilibrio económico de las empresas se convierte en desequilibrio social en las regiones.

En las entrevistas fue recurrente que se mencionara como una de las principales causas de los conflictos, las expectativas de la comunidad frente a la contratación de mano de obra y de bienes y servicios. En primer lugar, uno de los principales reclamos es que las compañías contraten mano de obra local. Al respecto, es importante mencionar que según Decreto 2089 de 2014 el Gobierno Nacional obliga a que se priorice la contratación de mano de obra local en áreas de explotación petrolera así: la totalidad de la mano de obra no calificada contratada debe residir en el municipio y con prioridad en el área en que se encuentre el proyecto de exploración y producción; respecto al trabajo calificado, al menos el 30% del personal contratado debería ser de la región2. Según las entrevistas, Ecopetrol contrata personal tal como lo estable la norma: 100% del personal no calificado de la región y más del 30% del calificado; no obstante, la población local sigue reclamando que se contrate sólo personal de la zona, aun cuando no se cumpla la especificidad de los perfiles requeridos por la empresa o incluso, que las empresas que contratan con Ecopetrol empleen 100% de la mano de obra de la región.

2 Mano de obra calificada entendida como perfiles que deben ser desempeñados por personas con formación técnica, tecnológica o profesional.

“Y entonces ahora qué pasa. Ahora, la comunidad prácticamente

quiere el 100% de la mano de obra formada. Ecopetrol desde hace

tiempo lo hace, cumpliendo con el obligatorio del 30% de la mano de

obra formada, sin embargo la comunidad no lo quiere aceptar. Ahora

quieren el 100% de la mano de obra , […] de igual forma la rotación

cada cuatro meses de la mano de obra formada, lo cual genera

inconvenientes, en especial las altas posibilidades de un

incidente o un accidente son mayores”

-Funcionario, Regional Sur-

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Problemas adicionales con la contratación de la mano de obra tienen que ver con la intermediación y con la implementación del Servicio Público de Empleo (SPE). De un lado, la intermediación laboral en el sector genera muchos beneficios para agentes que la ejercen de modo corrupto e ilegal; en muchos casos son las mismas Juntas de Acción Comunal quienes ejercen este rol. De otro lado, la implementación del SPE, que es una estrategia para lograr mayor transparencia en la contratación de mano de obra, ha generado mucha inconformidad en las comunidades que han perdido ese poder de intermediación -y presión- para que Ecopetrol contrate a personas específicas o cambie los perfiles de ciertos cargos.

“Por contratación de mano de obra, ¿qué ocurrió? Las Juntas de

Acción Comunal o líderes comunitarios no solamente empezaron

a utilizar el tema de la contratación de mano de obra local, sino

que desafortunadamente empezaron a encontrar un beneficio al

hacer la intermediación. Entonces ellos nos presionaban para que

contratáramos la mano de obra local, pero eso se convirtió en una

presión extorsiva; extorsiva porque en muchas instalaciones nos

terminó ocurriendo que: ‘me tiene que contratar es a Pepito Pérez’;

cumpla o no cumpla las competencias. E incluso han llegado a

presionar para que la industria baje sus perfiles. Yo me atrevería a

decir que, de pronto, en algunos escenarios tenemos perfiles muy altos

que no favorecen localmente a la gente de nuestros territorios, pero

también estoy segura que muchas de las revisiones [a los perfiles]

que han hechos los ingenieros, no se pueden rebajar, porque esto

es una industria especializada que maneja unos muy altos riesgos”

Funcionaria, Regional Caribe.

“Nosotros estamos contratando el 100% de la mano de obra no

formada. La estamos contratando en la localidad. Hasta antes de que

el Servicio Público de Empleo se pronunciara, cumplíamos la Ley por

Política de Responsabilidad Social y Empresarial de mínimo el 30%.

De hecho, el promedio de mi regional está en el 46%, pero resulta que

ya hay comunidades que dicen: ¡No!, Queremos que sea el 100% de la

mano de obra formada. Además, nos dicen que bajemos los perfiles”

Funcionaria, Regional Caribe.

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Otro reclamo frecuente de las comunidades tiene que ver con la contratación del 100% de los bienes y servicios de la región, sumado a pretensiones para imponer tarifas más altas de lo usualmente establecido. Esto genera tensiones porque las empresas no pueden contratar la totalidad de los bienes y servicios con empresas locales, puesto que, de un lado, en los territorios la capacidad de las pequeñas empresas es reducida para lograr dar alcance con los requerimientos de escala y, de otro, la compañía ya cuenta con contratos a nivel nacional para la prestación de ciertos bienes y servicios.

Los entrevistados también señalaron como causa de conflictividad los pasivos sociales adquiridos por Ecopetrol con las regiones. En muchas ocasiones la empresa cedió fácilmente a las pretensiones, a veces excesivas, de las comunidades; esto para evitar que se frenara la operación y porque los altos precios del crudo así lo permitían. Esto se suma a que los territorios ven a Ecopetrol como la compañía que debe responder como Estado supliendo las carencias en la oferta de bienes públicos. Más grave aún es que la población se acostumbró a los beneficios que tiene la industria, pese a su inestabilidad, y no quieren trabajar en otros sectores. Dado todo lo anterior, se ha creado una mentalidad en los pobladores que ha llevado a que se abuse de las empresas en repetidas ocasiones.

“Quieren que los bienes y servicios sean 100% de la región. Pero,

entonces, actualmente Ecopetrol tiene contratos nacionales y los

contratos no se pueden terminar porque eso tiene unas consecuencias,

de una posible demanda y todas las situaciones que conllevan

terminar un contrato. Y segundo, con el tema de los bienes y

servicios pues la comunidad quiere poner las tarifas […] Desde que

sea competitivo, bienvenido sea, pero la comunidad quiere, por

decir algo, si un taladro vale 100 pesos en todo el país allá quieren

agregarle 100% […] Fuera de que quieren que sea bienes y servicios

de la región, pues no son precios competitivos”

Funcionario, Regional Sur

“La gente se acostumbró o los acostumbramos, como se quiera decir:

a que trabajar en la industria es muy bueno. ¿Es muy bueno a qué

precio? La gente prefiere trabajar tres meses y descansar nueve meses,

depende de cómo sea la rotación. Vamos a poner el ejemplo de tres

meses: trabajar tres meses y descansar nueve meses o vivir sentado

nueve meses en una silla, esperando que le vuelva a tocar el turno; y

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Durante las entrevistas se reportaron otras causas de conflictividad: i) alta presencia de grupos armados ilegales (FARC, ELN, BACRIM); ii) muchas de las zonas de producción, exploración y transporte coinciden con corredores del narcotráfico y minería ilegal; iii) aspectos ambientales como el fenómeno del niño y las disputas por el uso de los recursos; iv) fuerte presencia sindical al interior de Ecopetrol, donde existen siete sindicatos; v) problemas con las zonas de reserva campesina y con lograr acuerdos con las comunidades indígenas; vi) el cierre de la frontera con Venezuela representa un gran problema para la región del Catatumbo y vii) en la Región Caribe se mencionan dos particularidades, una tiene que ver con las zonas restringidas para la pesca alrededor de los puertos, lo

“Aquí inició la industria, inició con un paternalismo total y no es tan

fácil mutar a que nosotros no somos Estado, que nosotros no podemos

suplir al Estado y de estos pasivos laborales, estos pasivos sociales que

de una u otra forma se han generado, eso romperlo no es tan fácil”

Funcionario, Regional Central

“Una de las principales dificultades que hay en el territorio es que ven

a la empresa, ven a Ecopetrol como la mayor generadora de empleo,

pero no solamente eso sino que la ven como la empresa que más paga

en recursos y que más asegura todo lo que se llaman parafiscales y

todos los temas de ley laborales. Entonces resulta y creo que ustedes

ya lo han oído en todas partes que la misma empresa de vigilantes

que está aquí en el territorio se la pelea la gente por el único o por

los dos puestos que hay en una planta de Ecopetrol y resulta que

necesitan un vigilante para el Banco Popular o necesitan un vigilante

para la escuela o necesitan un vigilante para la Casa de la Cultura

pero resulta que ninguno quiere porque en Ecopetrol se pagaba más”

Funcionario, Regional Caribe

no hacen más, y se acostumbró su mente a que, si se gana, voy

a poner una cifra, tres millones de pesos por tres son nueve

millones, las personas se acostumbraron a ganarse nueve

millones de pesos en el año, ya, y con eso saben que tienen

que sobrevivir los 365 días del año”

Funcionario, Regional Sur

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cual, genera mucho inconformismo en los pescadores; la otra tiene que ver con los problemas de microextorsión y microtráfico.

Un último problema -probablemente el más importante y el que ayuda a perpetuar los otros- reportado en las entrevistas es la falta de respuesta del sistema judicial ante los problemas que enfrentan las compañías del sector. Pese a que frecuentemente se interponen demandas contra los responsables de extorsiones, amenazas, atentados y protestas no pacíficas; no se ha llegado a judicializar a ninguna persona. Tampoco existen soluciones policiales y judiciales cuando la compañía advierte con anticipación la ocurrencia o posible ocurrencia de un hecho conflictivo.

Ahora bien, ante todas estas situaciones latentes que pueden generar conflictos, Ecopetrol tiene varias estrategias para prevenir vías de hecho. En primer lugar, ha sido fundamental el diálogo permanente y continuo con las comunidades para informarles, oportuna y francamente, sobre la situación real de los proyectos, el presupuesto, las tarifas que se manejarán, entre otros temas. En ese sentido, la compañía también ha realizado esfuerzos para mantener comunicación constante con las autoridades locales y ha participado en la elaboración de planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial. Una medida adicional es el monitoreo permanente del territorio y la gestión oportuna de alarmas y peticiones, quejas y reclamos realizados por la comunidad.

De acuerdo con los funcionarios entrevistados, los conflictos pueden evitarse si la compañía respeta los acuerdos y convenciones y es responsable con el medio ambiente. De ahí que para mejorar las relaciones con el territorio y evitar realizar las grandes concesiones del pasado, Ecopetrol ha empezado a guiarse por la Estrategia de Gestión del Entorno, con la cual se busca fortalecer la institucionalidad de las regiones, planificar la entrada a los territorios y mantener un contacto sólido y continuo con ellos, realizar intervenciones e inversiones sociales, entre otros. Bajo esta nueva estrategia se tiene como principio no

“Nosotros, cada vez que se presenta una acción de hecho, hacemos

las denuncias respectivas, llámense denuncias cuando uno no conoce

bien quién fue el que ocasionó o denuncias con nombres propios, pero

que realmente no se ven los resultados; la misma gente que lo bloquea

a uno le dice: vea denuncie al que quiera porque aquí no nos van a

judicializar’” Funcionario, Regional Central

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negociar bajo presión o con actores ilegales, defender la vida, la integridad y los derechos de las personas, proteger el ambiente y otros3.

Una estrategia transversal al sector es la Estrategia Territorial de Hidrocarburos, la cual es una iniciativa del Gobierno Nacional a través de la ANH y de Ecopetrol. Uno de sus componentes busca generar herramientas para prevenir y solucionar los conflictos mediante el diálogo entre los diferentes actores, la garantía de derechos como el de la consulta previa, el adecuado acercamiento a las comunidades, la participación ciudadana y la atención temprana de señales de alarma que se puedan derivar en vías de hecho4.

Pese a las estrategias, tanto de las compañías como del Gobierno Nacional, se siguen presentando conflictos que afectan la operación de las compañías del sector. Las situaciones conflictivas con la comunidad se materializan de diferentes formas: i) acciones de hecho o bloqueos a las vías de acceso a campos y pozos; ii) atentados terroristas, hurto de bienes y robo de hidrocarburos, especialmente en las zonas de fuerte presencia de conflicto armado; iii) protestas no pacíficas e intimidación; iv) mítines permanentes.

Según las entrevistas, una vez se presentan estos hechos conflictivos, desde la Compañía se propician espacios para acercar a las partes para dialogar franca y directamente con los grupos de interés. Adicionalmente, se cuenta con un plan de emergencia de modo tal, que se pueda asegurar la operación y un plan de seguridad física según el cual la Policía interviene para garantizar el acceso a los campos5.

En este punto vale la pena destacar que, tanto los conflictos como las estrategias para prevenirlos y solucionarlos, les generan grandes costos a las compañías. En primer lugar, empresas del sector pueden acarrear grandes pérdidas en caso de tener que modificar, cancelar o reducir un contrato o incluso, ante la necesidad de dejar de operar en ciertos lugares que dejan de ser rentables; en otros casos se retrasan los cronogramas, y las demoras pueden generar importantes descensos en la utilidad de las compañías, los impuestos que pagan, las regalías y los dividendos a la nación, en el caso de Ecopetrol.

3 Más detalles de la estrategia: http://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/informacion-para-contratistas/noticias/2015/2015/LineamientosycriteriosestrategiaentornoEcopetrol

4 http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/operations/projects/poverty_reduction/estrategia-territorial-para-la-gestion-equitativa-y-sostenible-d.html

5 En algunas regiones y situaciones se ha llegado a requerir el apoyo adicional de la infantería de marina y el ejército.

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De acuerdo con las entrevistas, se asumen importantes costos en términos del personal que se debe dedicar a la prevención y solución de conflictos pues deben afrontar reuniones no programadas, desgaste y un incremento en su carga laboral, más cuando ante la reciente coyuntura de precios del crudo se ha reducido la contratación. Un gasto importante que realizan las compañías tiene que ver con la inversión social que realizan en los territorios para tener una entrada y operación segura en ellos. Otros costos asociados con los conflictos asumidos por las compañías tienen que ver con gastos en comunicación, logística y transporte para el acercamiento con las comunidades. Por último, se identificó que las compañías deben hacer desembolsos, como parte de sus convenios con la fuerza pública, para que tengan una acción inmediata en caso de cualquier evento y también deben asumir los costos adicionales de bodegaje para el almacenamiento de crudo cuando los bloqueos impiden el transporte.

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IV. Costos económicos de la conflictividad social para los municipiosEn esta sección se analiza si hubo algún costo en términos de pérdidas de ingresos municipales o producción y la magnitud del mismo (lo anterior como una aproximación a todos los costos que se mencionaron en la sección anterior). Para ello, se realizaron estimaciones que buscan determinar la elasticidad de los ingresos municipales y la producción a los conflictos. A continuación, se presenta la metodología, estadísticas descriptivas y los resultados de las estimaciones.

MetodologíaEn este estudio se utiliza la metodología de datos de panel con el fin de estimar la elasticidad de ciertas variables (producción, ingresos y empleo) a la conflictividad social, medida como el número de bloqueos a vías de acceso a campos y pozos reportados por Ecopetrol. Este tipo de modelos permite aprovechar la variabilidad transversal de los datos, en especial cuando no se cuenta con suficiente variación temporal. En términos generales, el modelo de datos panel puede expresarse de la siguiente forma:

yit=αit+β1i x1it+β2i x2it+...+βki xkit+υit

i = 1,2,…,Nt = 1,2,…,T

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El cual permite múltiples parámetros temporales e individuales, y no presenta ningún tipo de restricciones sobre el comportamiento de los errores. Sin embargo, este tipo de modelos no son viables de estimar, por lo cual es necesario establecer ciertos supuestos y restricciones con el fin de poder obtener estimadores consistentes. De acuerdo a Johnston (1992), este tipo de supuestos y restricciones nos conducen a siete tipos diferentes de especificaciones:

De todos estos modelos, los más utilizados en la literatura y en especial en problemas similares a los que estamos abordando en este estudio, son los modelos II(a) y II(b), los cuales, dados los supuestos sobre el vector de errores o perturbaciones, suelen ser denominados como modelo de efectos fijos y modelo de efectos aleatorios respectivamente. En otras palabras, la diferencia entre estos dos modelos no radica en la forma en la cual se especifique el modelo, sino en el tratamiento que se le da a la heterogeneidad en los errores.

De manera general, el modelo puede expresarse como sigue:

donde αi representa todos aquellos elementos no observables que son transversales entre los individuos (el intercepto), y la gran diferencia será determinada por si estos efectos se consideran fijos (determinados), o si se definen como una parte fija más una parte aleatoria para cada individuo. Este tipo de consideraciones son las que marcan la diferencia entre la estrategia de estimación para el modelo de efectos fijos y el modelo de efectos aleatorios.

Modelo Supuestos Sobreel Intercepto

Supuestos Sobrelos Coeficientes

Supuestos Sobreel Vector de Errores

I(a) Común en i y en t Común en i y en tMatriz de varianzas y covarianzas escalar

I(b) Común en i y en t Común en i y en tMatriz de varianzas y

covarianzas NO escalar

II(a) Variando en i Común en i y en t Efectos Fijos

II(b) Variando en i Común en i y en t Efectos Aleatorios

III(a) Variando en i y en t Común en i y en t Efectos Fijos

III(b) Variando en i y en t Común en i y en t Efectos Aleatorios

IV Variando en i Variando en tMatriz de varianzas y

covarianzas escalar o NO escalar

α β υ

yit=αi+βxit+υit

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Sesgos

Uno de los problemas que pueden presentarse con las estimaciones propuestas, es que puede haber endogeneidad entre las variables de conflictividad y los recursos de regalías. Este problema ha sido ampliamente estudiado en la literatura y puede ser corregido utilizando el Modelo Generalizado de Momentos (GMM por sus siglas en inglés) en un panel de datos dinámico, donde se parte de la búsqueda de un instrumento para la variable endógena (Anderson & Hsiao, 1982). Para esto, se toma como variable dependiente la primera diferencia de la variable de interés (conflictividad) y las variables independientes en su primera diferencia. Para la identificación del sistema de ecuaciones se utiliza el primer momento y los rezagos de las variables independientes como instrumentos. Con esta transformación el sistema queda solucionado y el sesgo por endogeneidad es eliminado (Arellano & Bond, 1991).

Método generalizado de momentos

Tal como se expuso anteriormente, para controlar la posible endogeneidad que pueda introducir el modelo de datos panel, se instrumentará mediante los rezagos de las variables de interés utilizando el Método Generalizado de los Momentos. Para esto se parte de suponer una función gi la cual se encuentra en función de un vector aleatorio en el tiempo Xt y de un vector de coeficientes desconocidos que se pretende estimar que denotaremos por θ. De este modo, la función puede definirse como:

Si adicionalmente se supone que el verdadero valor de θ es θ0, entonces se puede asegurar que se cumplen las siguientes igualdades:

estas se conocen como condiciones de ortogonalidad y constituyen el pilar sobre el cual se sustenta el método de los momentos. Estas condiciones parten de

gi (Xt,θ) i=1,…,k

E[gi (Xt,θ0 )]=0 i=1….1k

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proposiciones que se originan en los datos. Por ejemplo, en el modelo de regresión simple el cual puede definirse como yt=Xt β+εt , y en el cual E[Xt,εt ]=0. No obstante, es importante resaltar que estas condiciones deben estar justificadas teóricamente, a pesar de que en algunas ocasiones pueden originarse de los datos.

En la práctica, esta estimación debe realizarse utilizando un conjunto finito de observaciones XT={Xt } (t=1,…,k). Es decir, que si se cumplen las igualdades que se expusieron anteriormente, la estimación de θ0 debe estar basada en

que equivale a la media muestral. De este modo, y si el número de condiciones de ortogonalidad es igual al número de parámetros que se quiere estimar, entonces la estimación de θ0 por el Método Generalizado de los Momentos corresponde al sistema de ecuaciones:

Además de esto, cuando el número de parámetros a estimar es menor que el número de condiciones de ortogonalidad, entonces es imposible que se cumplan las igualdades mencionadas anteriormente. En este caso, la solución consiste en encontrar el valor de θ0 que más acerque el siguiente vector a cero:

En este momento, el problema subyace en definir que es estar cerca de cero, para lo cual se utiliza la definición de una métrica, la cual puede definirse como sigue:

donde M es una matriz definida positiva la cual según Hansen (1982) debe ser igual a la matriz de varianza-covarianza del vector f y la cual denotaremos por Ω. Siguiendo a Hamilton (1994), esta matriz puede ser estimada (siempre y cuando

fi (XT,θ)=1

fi (XT,θ)=0

[fi (XT,θ)]’ M[fi (XT,θ)]

fi (XT,θ)=f1 (XT,θ)

fk (XT,θ)

gi (Xt,θ)∑T

T

t=1

...

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la serie multidimensional de tiempo {f(XT,θ0 )}T=-∞,…,∞ no este serialmente correlacionada), de manera consistente de la siguiente forma:

No obstante, debe tenerse en cuenta que, en la expresión anterior, para poder obtener la estimación de Ω debe contarse con la estimación de θ y viceversa con lo cual nos encontramos en una trampa circular. Para salir de este problema, Chumacero (1997) propone el siguiente proceso iterativo:

y de este momento en adelante,

Este proceso se continúa hasta el momento en el que θT ≈ θT . La función f se estima utilizando rezagos del vector X hasta que se cumplan las expresiones expuestas. En este sentido, el uso de los rezagos de funcionan como instrumento de ella misma, de tal forma que se eliminen los problemas de endogeneidad. El test de Sargan probará la hipótesis sobre exogeneidad en la variable instrumentada a través de este método.

Panel dinámico: estimador Arellano-Bond A pesar de que la estimación por el Método Generalizado de los Momentos descrita anteriormente corrige algunos de los problemas de endogeneidad, aún falta corregir el sesgo que se produce cuando los efectos no observados se encuentran correlacionados con el rezago de la variable dependiente. Para solucionar este problema, Arellano y Bond (1991) proponen un estimador el cual, basado en la metodología de Método Generalizado de los Momentos descrita

[f(XT,θ0 )] [f(XT,θ0 )]’ ∑T

T

t=1ΩT=

1

[f(XT,θT )] [f(XT,θT )]’

∑T

T

t=1ΩT =

1

ΩT=Ik0

θ0 =ar gθ min{[f(XT,θ)]’ [ΩT ]-1[f(XT,θ)]} 1 0

θ0 =ar gθ min{[f(XT,θ)]’ [ΩTk-1]-1[f(XT,θ)]} k

k

k-1 k

k k

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anteriormente, utiliza los rezagos y las diferencias de las variables del modelo como variable instrumental para solucionar el problema anteriormente descrito. Siguiendo esta metodología, el modelo a estimar seria de la siguiente forma:

Donde, y es la variable dependiente que se quiere medir para el departamento i en el momento t, x es un vector de variables exógenas y w es un vector de variables endógenas. Debe tenerse en cuenta que υi se encuentra correlacionado con yi,t-1, por lo cual se hace necesario estimar también el modelo en primeras diferencias, el cual puede expresarse como:

Sin embargo, dado que Δyi,t-1 también se encuentra correlacionado con Δeit,, Arellano y Bond proponen utilizar como instrumentos los rezagos de las variables endógenas y las diferencias de las variables exógenas, para de este modo poder obtener estimadores insesgados.

Estadísticas descriptivasComo se ha mencionado anteriormente, se realizaron estimaciones tipo panel para determinar la elasticidad de los ingresos totales per cápita de los municipios y de la producción petrolera a los conflictos en el sector, controlando por variables como los recursos directos girados por el antiguo Sistema General de Regalías (SGR) y los aprobados por el nuevo SGR de 2012 en adelante; también se incluyó el índice de desempeño integral, matrícula escolar, cobertura del Régimen Subsidiado, ataques de grupos al margen de la ley y representatividad de los alcaldes. En la Tabla 1 se presentan unas estadísticas descriptivas de estas variables.

yit=β0 yi,t-1+β1 xit+β2 wit+υi+eit

Δyit=Δβ0 yi,t-1+Δβ1 xit+Δβ2 wit+Δeit

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Tabla 1 Estadísticas descriptivas: media y tasa de crecimiento anual

Fuente: elaboración propia, a el período inicial es 2012 y la tasa de crecimiento presentada es entre

2012 y 2014.

Se observa que los ingresos totales per cápita son más altos en los municipios productores de petróleo, aunque su tasa de crecimiento anual fue más baja. En cuanto a los conflictos, medidos como bloqueos a vías de ingreso a campos y pozos de acuerdo con información suministrada por Ecopetrol, se observa una mayor incidencia de los conflictos en los municipios productores. Un hecho evidente y esperable es la reducción de los giros del viejo Sistema General de Regalías y que fue mucho más fuerte para los municipios productores; esto, en contraste con el crecimiento de los recursos aprobados por el nuevo SGR que crecieron menos para los municipios productores entre 2012 y 2014, sin duda esto podría llegar a ser otra fuente de conflictividad en el sector. Por último, los ataques de grupos armados ilegales son más altos en los municipios productores.

Todos los municipios Municipios productores de petroleo

Variable 2010 2014 Tasa decrecimiento anual 2010 2014 Tasa de

crecimiento anual

Log (Producción Petroleo pc) 9,84 10,26 10,53%

Log (Ingresos Totales pc) 8,98 9,47 12,39% 9,28 9,67 9,77%

Log (Ingresos Totales) 9,35 9,86 12,85% 10,05 10,47 10,68%

Log (Ingresos Tributarios pc) 6,66 7,14 12,16% 7,25 7,70 11,36%

Log (Ingresos por predial pc) 5,26 5,47 5,37% 5,37 5,63 6,64%

Log (Ingresos de Ind y Comercio pc) 4,65 5,20 13,76% 5,83 6,39 14,01%

Log (Ingresos por regalías pc) 5,06 6,86 45,04% 7,31 7,87 14,23%

Log (Conflictos) 0,02 0,05 0,88% 0,14 0,40 6,55%

Log (Giros de regalías viejo SGR pc) 2,87 0,41 -61,52% 17,13 0,60 -413,33%

Log (Recursos aprobados nuevo SGR pc)* 6,29 12,61 316,32% 10,09 16,20 305,31%

Índice de desempeño integral 63,70 70,32 2,50% 59,60 69,54 3,93%

Tasa de matrícula 0,90 0,88 -0,51% 0,97 0,95 -0,53%

Cobertura en Salud 0,82 0,81 -0,42% 0,81 0,79 -0,41%

Log (Ataques paramilitares) 0,09 0,04 -1,12% 0,20 0,12 -2,05%

Log (Ataques guerrilleros) 0,05 0,05 0,05% 0,12 0,19 1,74%

Representatividad electoral 0,47 0,48 0,71% 0,45 0,47 1,42%

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ResultadosLas estimaciones se realizaron para los ingresos totales municipales y para la producción de hidrocarburos a nivel municipal empleando la metodología descrita en la metodología. En el caso de los ingresos se estimó la siguiente ecuación:

Donde i denota a cada municipio y t cada uno de los años entre 2010 y 2014; β1

es el coeficiente que da cuenta de la elasticidad de los ingresos municipales per cápita a la conflictividad en el sector, la cual se mide en términos de bloqueos de vías de acceso a campos y pozos. Se realizaron estimaciones empleando efectos fijos y efectos aleatorios y se realizó el test de Hausman el cual arrojó que con efectos fijos se obtienen estimadores consistentes6.

Los resultados indican que los conflictos tienen un efecto negativo y significativo en los ingresos de los municipios y que esta elasticidad es de 0,059%, es decir, un incremento en un punto porcentual en los hechos conflictivos está asociado con una disminución de 0,059% en los ingresos per cápita de un municipio. Los bloqueos pueden generar varios efectos negativos sobre las actividades económicas de los municipios en la medida en que afectan la producción de hidrocarburos, la exploración de los mismos, el empleo, el transporte y el comercio en las zonas de influencia.

La Tabla 2 también indica que los recursos de regalías afectan positiva y significativamente los ingresos per cápita, aunque la elasticidad es mayor para los recursos aprobados con el nuevo sistema que con el viejo (0,0065% frente a 0,0018%). Esto se refuerza con el hecho de que la sola puesta en marcha del nuevo SGR, esto es 2012 en adelante) genera un incremento en los ingresos significativo, pues se ha logrado una mejor redistribución de las regalías generadas en el sector para todos los municipios del país. Como es de esperarse, un mejor desempeño integral está asociado con mayores ingresos.

6 Ver Anexo 1 para una explicación más detallada

ln(ingresos totales pcit)=β0 +β1 ln(conflictosit ) + β2 (Productori*Conflictosit )+β3 Ln(Recursos viejo SGR pcit )+β4 Ln(Recursos nuevo SGR pcit )+β5 NuevoSGRt+β6 Indice Desemp Integralit+β7 ln(ataques paramilitaresit )+β8 Matriculait+β9 Cobertura Saludit+β10 ln(ataques guerrilait )+β11*Representatividad alcaldeit+ εit

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En contraste, los ataques de los grupos armados ilegales están asociados a un menor nivel de ingresos. Un incremento en un punto porcentual de los ataques de los paramilitares genera una disminución de 0,04% en los ingresos de los municipios, el efecto de los ataques de la guerrilla no es significativo. En este punto, vale la pena destacar que el coeficiente asociado a la conflictividad social en el sector es incluso mayor que el de los ataques de grupos paramilitares. Por último, la representatividad de los alcaldes, esto es, el porcentaje con el cual ganaron las elecciones en 2007 y 2011, no resulta ser significativo en las estimaciones.

Tabla 2 Estimaciones de los ingresos municipales per cápita, Efectos Fijos

Variable Coeficiente Estimado

Log (Conflictos) -0,0588**

(-2,203)

Log (Recursos girados por regalías viejo SGR y transición) 0,00184*

(1,702)

Log (Recursos aprobados SGR) 0,00651***

(14,61)

Dummy Nuevo SGR 0,238***

(31,78)

Tasa de matrícula -0,0905**

(-2,020)

Cobertura en Salud -0,236

(-1,600)

Indicador de desempeño integral 0,00479***

(11,53)

Log (Ataques paramilitares) -0,0406**

(-2,355)

Log (Ataques guerrilleros) -0,0265

(-1,484)

Proporción de votos obtenida por el alcalde 0,0724

(1,628)

Constante 8,.932***

(68,14)

Observaciones 5,468

R2 0,441

Número de municipios 1,101

Robust t-statistics in parentheses

*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

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Dado que los ingresos totales tienen varios componentes y los conflictos podrían afectar a más de uno de ellos, se realizaron estas estimaciones para los ingresos tributarios, ingresos por predial, ingresos por industria y comercio e ingresos por regalías. Tal como se observa en las tres primeras columnas de la tabla A2 del Anexo 2, no hay efecto de los conflictos en los ingresos tributarios o de predial o por industria y comercio. En contraste, cuando se consideran los ingresos por regalías se encuentra una elasticidad de -0,513, mucho más alta que la obtenida para los ingresos totales. Esto sugiere que los ingresos de los municipios se ven afectados principalmente por los ingresos no percibidos por regalías, una vez se presenta un bloqueo: la producción petrolera, en especial, se ve afectada lo que inmediatamente reduce los ingresos que el municipio recibe por esta fuente de recursos.

Ahora bien, las estimaciones de ingresos utilizando como variable independiente los conflictos pueden ser endógenos, es decir, puede haber circularidad entre las dos variables en la medida en que los ingresos también pueden explicar los conflictos. Esta causalidad en doble dirección implica que las estimaciones podrían estar calculando no sólo la correlación en una dirección (que es la que interesa), sino en ambas direcciones. En otras palabras, las estimaciones tradicionales (por mínimos cuadrados ordinarios) adquieren un sesgo que podría subestimar enormemente los costos del conflicto que se quieren calcular en este estudio. Esto puede solucionarse empleando un panel de datos dinámico; no obstante, no se cuenta con la suficiente cantidad de períodos de tiempo para llevar a cabo este análisis. En lugar de ello, se aprovechó el hecho de que los datos de producción de petróleo y conflictos son mensuales y se empleó el estimador de Arellano-Bond7 para estimar la elasticidad de la producción petrolera a los bloqueos (impacto de la conflictividad social sobre la producción de petróleo a nivel municipal). En suma, para cada municipio i en el período t, se estimó la relación producción-conflictos (β2) mediante el siguiente modelo:

7 En resumen, el estimador Arellano-Bond controla efectivamente e problema de endogeneidad, eliminando la sobreestimación causada por la doble causalidad mencionada.

Δln(Producción Petroleo pcit )=β0 +β1 Δ Δln(Producción Petroleo pcit-1 )+β2 Δln(conflictosit )+β3 ΔNuevoSGRt +β4 ΔLn(Recursos pc viejo SGRit )+β5 ΔLn(Recursos pc nuevo SGRit )+β6 ΔIndice Desemp Integralit+β7 Δ ln(ataques paramilitaresit )+β8 ΔRepresentatividad alcaldeit+β9 ΔMatriculait+β10 ΔCobertura Saludit+β11 ΔEpocaelectoral+β12 Δln(PrecioVentait )+β13 Δln(PrecioVentait-1)+ Δεit

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Para la estimación, se emplearon seis rezagos de la variable endógena como instrumentos, las diferencias en las variables exógenas y las diferencias rezagadas de la variable dependiente. Al realizar el test de Sargan se encuentra que el modelo está correctamente identificado, esto es, el número de instrumentos fue el adecuado; así mismo, el test de correlación serial de Arellano-Bond muestra correlación en la primera diferencia de los errores y cero del segundo rezago en adelante, lo cual es lo adecuado. Los resultados se presentan en la Tabla 3.

Se encuentra que un incremento en un 1% en los conflictos genera una disminución del 0,125% de la producción de barriles de petróleo; dicho de otra forma, si los conflictos se duplicaran en un municipio promedio (incremento de 100%), los barriles de petróleo se reducirían en 12,5%. Las demás variables sugieren que la producción ha disminuido desde la implementación del nuevo SGR (no como una causa sino como una correlación) y en épocas electorales. También se encuentra que hay una dependencia positiva de la producción de sus dos primeros rezagos y del precio contemporáneo: a mayor precio mayor producción.

Tabla 3 Estimaciones Arellano-Bond para la producción de petróleo per cápita


Log (Producción de Petróleo)t-1 0,663***

(21,79)

Log (Producción de Petróleo)t-2 0,118***

(4,321)

Log (Conflictos) -0,125***

(-3,104)

Log (Conflictos)t-1 0,0722

(1,413)

Log (Recursos aprobados SGR) 0,00375

(1,062)

Dummy Nuevo SGR -0,242***

(-4,014)

Log (Recursos girados por regalías viejo SGR y transición) 0,00818**

(2,076)

Indicador de desempeño integral -0,00548

(-1,285)

Tasa de matrícula 0,115

(0,285)

Cobertura en Salud -1.848***

(-3.055)

Proporción de votos obtenida por el alcalde -9.84e-05

(-0.000247)

Época electoral -0.102***

(-4.114)

Log ataques paramilitares 0.223**

(2.557)

Log ataques guerrilleros 0.0517

(0.547)

Log (Precio de venta Petróleo) 1.272***

(12.71)

Log (Precio de venta Petróleo)t-1 -0.802***

(-13.47)

Constante 1.921***

(2.940)

Observaciones 4,544

Número de municipios 99

z-statistics in parentheses

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

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CostosLos resultados de las secciones anteriores mostraron que los ingresos y la producción disminuyeron como consecuencia de la conflictividad social en general y en el sector de hidrocarburos en particular. A continuación, se presenta un cálculo sobre los costos que implican estos hechos conflictivos (monetización de los impactos). Con respecto a los ingresos municipales per cápita, se encontró que la elasticidad con respecto a los conflictos es de -0,059% (ver Tabla 2). Esta elasticidad se interpreta como la disminución en el crecimiento de los ingresos per cápita como consecuencia del cambio en los conflictos; de este modo, al multiplicar este parámetro por el crecimiento anual de los conflictos en los municipios productores (6,55%) se obtiene la disminución en el crecimiento anual per cápita de los ingresos municipales, esto es, 0,3851%. En otras palabras, si los conflictos no se hubieran incrementado en la forma como ocurrió, la tasa de crecimiento de los ingresos per cápita de los municipios productores habría sido 0,3851 puntos porcentuales más alta; es decir que, la tasa de crecimiento anual de los ingresos per cápita entre 2010 y 2014 hubiera sido 10,155% en lugar de 9,77% (Ver Tabla 4).


Log (Producción de Petróleo)t-1 0.663***

(21.79)

Log (Producción de Petróleo)t-2 0.118***

(4.321)

Log(conflictos) -0.125***

(-3.104)

Log(conflictos)t-1 0.0722

(1.413)

Log(recursos aprobados SGR) 0.00375

(1.062)

Dummy Nuevo SGR -0.242***

(-4.014)

Log(recursos girados por regalías viejo SGR y transición) 0.00818**

(2.076)

Indicador de desempeño integral -0.00548

(-1.285)

Tasa de matrícula 0.115

(0.285)

Cobertura en Salud -1,848***

(-3,055)

Proporción de votos obtenida por el alcalde -9,84e-05

(-0,000247)

Época electoral -0,102***

(-4,114)

Log (Ataques paramilitares) 0,223**

(2,557)

Log (Ataques guerrilleros) 0,0517

(0,547)

Log (Precio de venta Petróleo) 1,272***

(12,71)

Log (Precio de venta Petróleo)t-1 -0,802***

(-13,47)

Constante 1,921***

(2,940)

Observaciones 4,544

Número de municipios 99

z-statistics in parentheses

*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1


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En términos de ingresos se puede simular lo que hubiera sucedido sin el incremento en la conflictividad social: el logaritmo del ingreso per cápita pasó de 8,977 en 2010 a 9,472 en 2014; en ausencia de conflictos, el valor para 2014 habría sido 9,474. La diferencia entre el valor de los ingresos en ausencia del crecimiento de los conflictos y el valor real obtenido (esto es 9,474 - 9,472), arroja el costo que tuvo para los municipios el crecimiento de los bloqueos de vías y pozos petroleros. Esta diferencia, en pesos, equivale a $ 2.693; esto significa que los municipios dejaron de recibir $2.693 pesos de ingreso por persona entre 2010 y 2014, lo que en total representa una pérdida de ingresos para los municipios de $128.331.827.370 (Tabla 4). Siguiendo el mismo procedimiento, se encuentra que sólo en los municipios productores, el costo de la conflictividad social ha sido de $ 126.163.601.332.

Tabla 4 Costo monetario de los conflictos en términos de ingresos totales

Es importante mencionar que el logaritmo de la producción de petróleo per cápita fue de 9,837 en 2010 y de 10,258 en 2014; en ausencia de bloqueos, el valor para 2014 habría sido 10,291, pues la producción habría tenido una tasa de crecimiento mayor. La diferencia entre el valor de la producción en ausencia del crecimiento de los conflictos y el valor real obtenido (esto es 10,291 -10,258), arroja el costo del crecimiento de los bloqueos de vías y pozos en términos de producción per cápita de los municipios. Esta diferencia equivale a 0,095 barriles per cápita8, lo que significa que los municipios dejaron de producir 0,095 barriles por persona por cuenta del crecimiento la conflictividad social. La pérdida total de la producción para los municipios petroleros fue de 487.586

8 Obtenida de sacar la diferencia en el exponencial de los logaritmos anteriores.

Concepto Sólo municipios productores

Log (Ingresos totales per cápita 2010) 9,278

Log (Ingresos totales per cápita 2014) 9,669

Tasa de crecimiento anual de los ingresos per cápita 2010-2014 9,770%

Tasa de crecimiento anual de los ingresos per cápita 2010-2014 si no hubieran crecido los conflictos

10,155%

Log (ingresos totales per cápita 2014 si no hubieran crecido los conflictos)

9,684

Ingresos per cápita ($) que dejaron de percibir los municipios como consecuencia del crecimiento de los conflictos

$ 24.560

Ingresos totales ($) que dejaron de percibir los municipios como consecuencia del crecimiento de los conflictos

$ 126.163.601.332

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barriles entre 2010 y 2014, lo que en pesos representa $90.742.104.9099. Este valor es consistente con las estimaciones para el ingreso per-cápita. En total, los municipios productores han perdido $216.905.706.240 como consecuencia del incremento en los conflictos, esto representó el 1,98% de los recursos del SGP para los municipios productores entre 2010 y 2014 y el 3% de las regalías para los mismos municipios.

Tabla 5 Costo monetario de los conflictos en términos de producción

9 Se multiplicaron los 487,586 barriles de producción perdida por el precio promedio del barril WTI en 2014 que fue de 93.02 dólares y por la tasa de cambio promedio de

2014 que correspondió a $2000.68

Log (Producción de petróleo per cápita 2010) 9,837

Log (Producción de petróleo per cápita 2014) 10,258

Tasa de crecimiento anual de la producción de petróleo per cápita 2010-2014

10,526%

Tasa de crecimiento anual de la producción de petróleo per cápita 2010-2014 si no hubieran crecido los conflictos

11,344%

Log (producción de petróleo per cápita 2014 si no hubiesen crecido los conflictos)

10,291

Producción de petróleo per cápita (barriles) perdida como consecuencia del crecimiento de los conflictos

0,095

Producción de petróleo (barriles) perdida como consecuencia del crecimiento de los conflictos

487.586

Costo de la producción de petróleo ($) perdida como consecuencia del crecimiento de los conflictos entre 2010 y 2014 $90.742.104.909

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V. Conclusiones y recomendaciones

En las zonas de exploración, producción y transporte de hidrocarburos se ha generado un permanente clima de tensión por las consecuencias negativas que perciben las comunidades en cuanto a destrucción medio ambiental, ausencia de oportunidades laborales, falta de desarrollo económico del territorio, violación de derechos fundamentales como el de la consulta previa para comunidades indígenas, entre otros. Estas tensiones se manifiestan en acciones de hecho mediante las cuales las comunidades buscan presionar a las compañías para que escuchen sus peticiones; la más común de ellas es el bloqueo de vías de acceso a campos y pozos. La situación de conflictividad se ha exacerbado tanto en los últimos años que los bloqueos pasaron de 38 en 2010 a 343 en 201510.

En el estudio se encontró que un incremento en un 1% en los conflictos genera una disminución de 0,06% en los ingresos totales per cápita municipales y una disminución de 0,125% en la producción de petróleo. Lo anterior implica que el crecimiento que han tenido los conflictos entre 2010 y 2014 le han costado sólo a los municipios productores 217 mil millones de pesos, lo que equivale al 2% de los recursos del SGP de estos municipios o al 3% de las regalías de los mismos. Los municipios pierden como consecuencia de los conflictos, en la medida en que se haga más riesgosa y menos rentable la operación para las empresas petroleras, se cierren o se retrasen proyectos de exploración o producción y se obtengan menos ingresos por regalías.

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Adicional a los costos que representa para los municipios y para la nación (en términos de pérdida de ingresos fiscales), las compañías del sector también asumen importantes cargas como consecuencia de los bloqueos y demás vías de hecho. Uno de ellos tiene que ver con el tiempo y esfuerzo que realiza el personal -en muchos casos de niveles directivos- para poder negociar, dialogar y resolver las tensiones con los territorios. Otro costo tiene que ver con las demoras en los cronogramas, la reducción o cancelación de contratos, los sobrecostos en la operación o cierres de la misma ante la baja rentabilidad. Un gasto recurrentemente realizado por las compañías, particularmente Ecopetrol, tiene que ver con el de inversión social en los territorios para menguar las tensiones con las comunidades en las zonas de influencia de los proyectos.

Una recomendación para solucionar las situaciones de conflictividad es realizar más esfuerzos por impulsar el desarrollo económico de las regiones y limitar su dependencia del sector de hidrocarburos que es menos estable y que tiene pocos encadenamientos con otras actividades económicas. Es importante que las comunidades dejen de ver a las compañías de hidrocarburos, particularmente a Ecopetrol, como las responsables de atender las necesidades básicas insatisfechas de la zona. En ese sentido, también es fundamental que Ecopetrol desmonte gradualmente los compromisos sociales que ha venido asumiendo en la provisión de bienes y servicios, pues no es su competencia. En lugar de ello, se debe lograr mayor presencia del Estado en las zonas de producción y exploración y garantizar la operación de la industria, en especial en los sectores de seguridad y justicia.

Por parte de las autoridades locales se requiere una mayor acción para la prevención y solución de los conflictos. En particular, es paradójico que los alcaldes no tengan presente los altos costos que generan los conflictos en los mismos presupuestos que posteriormente ejecutarán bajo los giros por regalías. Así mismo, es importante que inviertan mejor las regalías para que las comunidades perciban beneficios de la actividad de hidrocarburos y para mejorar las condiciones de necesidades básicas insatisfechas en las mismas. Un punto en el que enfatizaron los funcionarios entrevistados es en los problemas de implementación del SGR y en la necesidad de un acompañamiento permanente para que funcione adecuadamente en los territorios. Por parte de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos se requiere presencia permanente en el territorio y menor manejo político. Por último, urge que se tipifiquen los delitos relacionados

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con los conflictos violentos, presiones y amenazas extorsivas en el sector y que el sistema judicial actúe ante las demandas presentadas por las empresas, de modo tal que se puedan evitar actos violentos o que se condenen los actos delictivos.

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AnexosAnexo 1 Test de HausmanComo se mencionó a lo largo del documento, se realizaron estimaciones tipo panel empleando el modelo de efectos fijos y de efectos aleatorios. El test de Hausman compara los coeficientes estimados empleando ambos métodos y si se encuentran diferencias sistemáticas la estimación mediante efectos fijos es consistente. Así, la hipótesis nula es que la diferencia en los coeficientes no es sistemática y que por tanto los coeficientes de efectos aleatorios son inconsistentes. Para las estimaciones realizadas para los ingresos y la producción se concluye que el modelo de efectos fijos es el adecuado.

Tabla A1 Test de Hausman para las estimaciones de los ingresos totales per cápita

Variable Efectos Fijos Efectos Aleatorios Diferencia Error estándar

Log (conflictos) -0,0588 0,0050 -0,0637 0,0078

Log (Giros viejo SGR pc) 0,0018 0,0055 -0,0036 0,0004

Log (Recursos aprobados SGR pc) 0,0065 0,0069 -0,0003 0,0001

Dummy Nuevo SGR 0,2376 0,2452 -0,0076 0,0010

Tasa de matrícula -0,0905 0,1427 -0,2332 0,0284

Cobertura en salud -0,2365 0,1838 -0,4203 0,0781

Indicador de Desempeño Integral 0,0048 0,0045 0,0002 0,0001

Log (ataques paramilitares) -0,0406 -0,0427 0,0021 0,0055

Log (ataques guerrilla) -0,0265 -0,0395 0,0130 0,0058

Representatividad alcalde 0,0724 0,1543 -0,0819 0,0140

Chi2(10)=284,01

Prob>chi2 = 0,0000

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Anexo 2 Estimaciones para diferentes componentes del ingreso

Tabla A2 Estimaciones para ingresos tributarios, predial, industria y comercio y regalías, Efectos Fijos

Variable

Ingresos tributarios

(I)

IngresosPredial

(II)

Ingresos Industria y Comercio

(III)

Ingresos regalías

(IV)

Log (Conflictos) -0,0140 -0,0286 0,00409 -0,513***

(-0,481) (-1,100) (0,0908) (-4,073)

Log (Cecursos girados por regalías viejo SGR y transición) -0,00340*** -0.00487** -0,00354

(-2,602) (-2,269) (-1,547)

Log (Recursos aprobados SGR) 0,00287*** -0,000231 0,00316***

(4,543) (-0,247) (3,372)

Dummy Nuevo SGR 0,179*** 0,135*** 0,280*** 0,955***

(14,33) (8.545) (13,57) (13,38)

Tasa de matrícula 0,0204 -0,107 0,0738 -0,384

(0,285) (-0,772) (0,622) (-0,667)

Cobertura en Salud -0,829*** -0,332 -0,939*** -2,828**

(-5,487) (-1,494) (-3,025) (-2,212)

Indicador de desempeño integral 0,00486*** 0,00194** 0,00563*** 0,0176***

(7,657) (2,307) (5,885) (5,442)

Log (Ataques paramilitares) -0,0108 0,0195 0,0174 -0,333**

(-0,543) (0,597) (0,584) (-2,148)

Log (Ataques guerrilleros) -0,0426 -0,0106 -0,0407 -0,448***

(-1,325) (-0,172) (-0,979) (-3,090)

Proporción de votos obtenida por el alcalde 0,155** 0,103 -0,0890 -0.0594

(2,013) (0,858) (-0.,) (-0,124)

Constante 7,010*** 5,481*** 5,108*** 6,797***

(44,76) (23.,58) (17,32) (5,692)

Observaciones 5466 5401 5399 4009

R2 0,177 0,046 0,142 0,111

Número de municipios 1101 1099 1099 1095

t-estadísticos robustos en paréntesis

*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

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Referencias• Bray, J. 2003. Attracting Reputable Companies to Risky

Environments: Petroleum and Mining Companies. En: Natural Resources and Violent Conflict. Eds: Bannon, I; Collier, P. The World Bank.

• CINEP. 2012. Minería, Conflictos Sociales y Valoración de Derechos Humanos en Colombia. Disponible en: http://www.alainet.org/images/IE_CINEP_octubre_2012.pdf

• CITpax. 2012. Actores Armados Ilegales y Sector Extractivo en Colombia. Disponible en: http://www.citpaxobservatorio.org/images/stories/Resumen_ejecutivo_DDR_Definitivo.pdf

• CORDAID. 2011. Conflictividad en el Sector Minero-Energético en Colombia. Disponible en: http://justiciaypazcolombia.com/IMG/pdf/conflictividad_minero_energetica.pdf

• Davis, Rachel and Daniel M. Franks. 2014. “Costs of Company-Community Conflict in the Extractive Sector.” Corporate Social Responsibility Initiative Report No. 66. Cambridge, MA: Harvard Kennedy School

• Franks, DM, Davis, R, Bebbington, AJ, Ali, SH, Kemp, D, Scurrah, M. 2014. Conflict translates environmental and social risk into business costs, Proceedings of the National Academy of Sciences. Disponible en: http://www.pnas.org/cgi/doi/10.1073/pnas.1405135111

• Instituto Peruano de Economía. 2015. El costo económico de la no ejecución de los proyectos mineros por conflictos sociales y/o trabas burocráticas. Disponible en: http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-economico-de-la-no-ejecucion-de-los-proyectos-mineros-por-conflictos-sociales-yo

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Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloAvenida calle 82 #10-62, piso 3

(+57) 1 4889000www.co.undp.org

Bogotá D.C., Colombia

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia, desde el área de Reducción de la Pobreza y la Inequidad, publica la serie Cuadernos PNUD con investigaciones y estudios realizados por especialistas en temas sociales y económicos pertenecientes al Laboratorio de Innovación Social del área.

Uno de los objetivos de las investigaciones y estudios publicados es que sean fuente de información para tomadores de decisiones de entidades del Gobierno, autoridades regionales y locales, Organizaciones No Gubernamentales, organismos internacionales, entre otros. De igual forma, se abran espacios de análisis y discusión y un posible intercambio de experiencias, conocimientos y aprendizajes relevantes que contribuyan al desarrollo humano en el país.

Investigadora deapoyo:

Julieth ParraEconomista de la Universidad de Antioquia. Se ha desempeñado como asistente de investigación en el Banco de La República Sede Medellín, en la Universidad de Antioquia y actualmente en Fedesarrollo. Su trabajo se ha centrado en temas como evaluación de políticas públicas, protección social y desarrollo económico.

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