CONCEPTUALES YLEGALES - bdigital.unal.edu.co · A. Posner, Economic analysis of law. Little, Boston, 1977. Por ejemplo, A. E. Kahn ... forma en las leyes adoptadas para el efecto

12 Veacutease por ejemplo R A Posner Economic analysis of law Little

Boston 1977 Por ejemplo A E Kahn (1970) Op cit expresa en la introducshycioacuten que Societymiddots choices are always between or among imperfect systems but that wherever it seems likely effective even very imperfect competition is preferable to regulation

13 Sobre este tema (regulacioacuten y poshyliacutetica ambiental) se ha desarrollashy

do una extensa literatura Veacutease por ejemplo W J Baumol W E Oates The theory of environmental policy Externalities public outlays and the quality of Jife Prentice-Hall 1975

14 G J Stigler The organization of industry Irwin 1968

15 Ver por ejemplo J S Bain Barriers to new competiacutetion Harvard University Press 1956

16 Si las caracteriacutesticas de la funcioacuten de costo de la industria son tales

que la estructura de produccioacuten maacutes eficiente es el monopolio (monopolio natural) la entrada de otros oferentes habraacute de implicar necesariamente cosshytos de abastecimiento maacutes elevados

17 D F Spulber (1989) op cit

18 A C Pigou (1920) op cit

REFORMA DEL SECTOR ENERGEacuteTICO (SUBSECTOR ELEacuteCTRICO)

FACTORES CAUSALES Y FUNDAMENTOS CONCEPTUALES YLEGALES

Catalina Granda Carvajala b

Osear Gonzalo Manrique DiacuteazCarlos Andreacutes Vergara Tamayo e

Cristina Isabel Llano Orregoa

RESUMEN

En este artiacuteculo se intentan explicitar los cambios acaecidos en las uacuteltimas deacutecadas en los aacutembitos econoacutemico poliacutetico y tecshynoloacutegico que han dado lugar a una nueva visioacuten sobre la naturashyleza socioeconoacutemica y la estructura adecuada para el suminisshytro de electricidad asiacute como los fundamentos conceptuales de la reforma de la industria eleacutectrica colombiana y su concrecioacuten en las Leyes de Servicios Puacuteblicos Domiciliarios y Eleacutectrica Inicialmente se identifican los cambios mencionados y los lineamientos de la transformacioacuten subsectorial a saber partishy

a Estudiantes de la Maestriacutea en Ciencias Econoacutemicas de la Universidad Nashycional de Colombia Sede Medelliacuten

b Profesor asistente de la Escuela de Economiacutea de la Universidad Nacional de Colombia Sede Medein

c Economista de la Universidad Nacional de Colombia Sede Medelliacuten

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cipacioacuten privada reformas regulatorias y revisioacuten de la esshytructura industrial basada en monopolios naturales Luego se establecen los principios teoacutericos y operativos de la reforshyma del sub sector eleacutectrico y se analiza coacutemo estos toman forma en las leyes adoptadas para el efecto Por uacuteltimo se esbozan algunas hipoacutetesis en relacioacuten con el papel de las instituciones multiacuteaterales de creacutedito en las pollticas y el desenvolvimiento subsectorial

ABSTRAeT

This article tries to explain the changes occurred during the last decades in the economical poliacutetical and technoogical fields that resulted in a new vision about the socioeconomic characteristics and the appropriate structure for electriciacutety supply as well as the conceptual fundaments of the Coombian electricity industry reform and their concretion in the Domiciliacuteary Public Services and Electric Laws Firstly the mentioned changes and the lines of the subsector transformation are identified the liacutenes are private participation regulatory reforms and a revision of the industry structure -based on natural monopoliacutees Then the theoretiacutecal and operational principIes of the electricity subsector reform are established and the way they take form in the adopted laws are anayzed Finaly some hypotheses related to the role of the multilateral instiacutetutions of credit in the policiacutees and the subsector perforshymance are indicated

1 INTRODUCCiOacuteN

En los uacuteltimos antildeos se han llevado a cabo reformas en las estructuras operativas y regulatorias relacionadas con el abasteshycimiento de energiacutea eleacutectrica en diversos paiacuteses del mundo las cuales se han dirigido en lo fundamental al otorgamiento de un mayor margen de maniobra a los actores privados en la provisioacuten de esta forma de energiacutea asiacute como en la promocioacuten de condicioshynes de competencia

Tales reformas han sido el resultado de la confluencia de camshybios sustanciales en las esferas econoacutemica poliacutetica y tecnoloacutegishyca que han conducido a la configuracioacuten de una nueva visioacuten acershyca de la naturaleza socioeconoacutemica y de las condiciones

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adecuadas para la provisioacuten de fluido eleacutectrico el cual es esenshycial y estrateacutegico para el desarrollo

En el presente artiacuteculo se intentan explicar de manera aproxishymada estos cambios e indicar los fundamentos conceptuales de la reforma de la industria eleacutectrica en Colombia asiacute como su conshycrecioacuten legal en el Estatuto de los Servicios Puacuteblicos Domiciliashyrios y la Ley Eleacutectrica Para tal efecto se divide en tres partes

En la primera se identifican las nuevas tendencias en cada una de las esferas sentildealadas y se sugieren las principales direcshytrices poliacutetico-econoacutemicas de la reforma que se implementariacutea en el subsector tales como la participacioacuten privada las reformas regulatorias y la revisioacuten de la organizacioacuten sectorial basada en monopolios naturales

En la segunda se complementan las pautas sentildealadas en la primera seccioacuten con otros conceptos y hechos a fin de establecer los fundamentos teoacutericos y operativos de la reforma del subsector eleacutectrico colombiano Asimismo se analiza coacutemo estos princishypios toman forma en las leyes adoptadas para el efecto

Por uacuteltimo se esboza una siacutentesis y se plantean las conclushysiones de lo analizado y se sugieren algunas hipoacutetesis de trabajo futuro en relacioacuten con los toacutepicos abordados y especialmente con el papel de las instituciones multilaterales de creacutedito en las poliacutetishycas y el desenvolvimiento subsectorial

2 NUEVAS TENDENCIAS EN LOS AacuteMBITOS ECONOacuteMICO POLiacuteTICO Y TECNOLOacuteGICO

Durante la deacutecada de 1980 ya principios de la del noventa la estructura vigente para el suministro de electricidad en Colombia se vio enfrentada a radicales cambios en las esferas econoacutemica poliacutetica y tecnoloacutegica

Estos cambios y sus tendencias se interrelacionan mutuamenshyte habida cuenta de los muacuteltiples viacutenculos que se presentan entre las dimensiones que atraviesan la provisioacuten de energiacutea Y a su vez contribuyen a sustanciales modificaciones en las actuacioshy

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cipacioacuten privada reformas regulatorias y revisioacuten de la esshytructura industrial basada en monopolios naturales Luego se establecen los principios teoacutericos y operativos de la reforshyma del subsector eleacutectrico y se analiza coacutemo estos toman forma en las leyes adoptadas para el efecto Por uacuteltimo se esbozan algunas hipoacutetesis en relacioacuten con el papel de las instituciones multilaterales de creacutedito en las poliacuteticas y el desenvolvimiento subsectorial

ABSTRAeT

This article tries to explain the changes occurred during the last decades in the economical political and technological fields that resulted in a new vis ion about the socioeconomic characteristiacutecs and the appropriate structure for electricity supply as well as the conceptual fundaments of the Colombian electricity industry reform and theirconcretion in the DomiciJiacuteary PubJic Services and Electric Laws Firstly the mentioned changes and the liacutenes of the subsector transformation are identified the lines are private participation regulatory reforms and a revision of the industry structure -based on natural monopolies Then the theoretical and operational principIes of the electricity subsector reform are established and the way they take form in the adopted laws are analyzed Finally some hypotheses related to the role of the multilateral institutions of credit in the policies and the subsector perforshymance are indicated

1 INTRODUCCiOacuteN



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2 NUEVAS TENDENCIAS EN LOS AacuteMBITOS ECONOacuteMICO POLIacuteTICO Y TECNOLOacuteGICO

Durante la deacutecada de 1980 y a principios de la del noventa la estructura vigente para el suministro de electricidad en Colombia se vio enfrentada a radicales cambios en las esferas econoacutemica poliacutetica y tecnoloacutegica

Estos cambios y sus tendencias se interrelacionan mutuamenshyte habida cuenta de los muacuteltiples viacutenculos que se presentan entre las dimensiones que atraviesan la provisioacuten de energiacutea y a su vez contribuyen a sustanciales modificaciones en las actuacioshy

----------------~CITJ~-----------------

nes de los actores existentes ya la introduccioacuten de nuevos actoshyres y de un ambiente ciertamente propicio para la competencia en el subsector lo cual se reflejoacute posteriormente en una nueva visioacuten acerca del marco institucional y operativo adecuado para la provisioacuten de fluido eleacutectrico

21 En el contexto econoacutemico Colombia el endeudamiento externo y las poliacuteticas de ajuste

La expansioacuten de liquidez internacional a que dio lugar el romshypimiento del reacutegimen de paridades fijas a principios de la deacutecada del setenta se manifestoacute en el reciclaje de los excedentes finanshycieros hacia Ameacuterica Latina mediante la forma de endeudamienshyto Dicho proceso se aceleroacute a partir de las crisis petroleras de 1973fi4 y 1979 en la medida que las cuantiosas ganancias (que los paiacuteses exportadores del crudo obtuvieron con las alzas de preshycios redundaron en la presencia creciente de petrodoacutelares en los circuitos financieros internacionales que a su vez) fueron orienshytados hacia los paiacuteses en desarrollo y principalmente hacia los latinoamericanos viacutea el otorgamiento de creacuteditos (Giraldo Giralshydo y Mora Toscano 1998) por parte de la banca privada internashycional y multilateral Tales creacuteditos se acordaron bajo condiciones generosas (menores tasas de intereacutes real mayores periacuteodos de gracia) y sin hacer consideraciones sobre el comportamiento de las variables macroeconoacutemicas (Pistonesi 1994 36)

Es asiacute como durante la deacutecada del ochenta las economiacuteas latinoamericanas sufrieron las consecuencias del alto endeudashymiento externo en que habiacutean incurrido desde comienzos del seshytenta y del desfavorable cambio en sus condiciones (aumento significativo de las tasas de intereacutes internacionales creacuteditos con plazos de amortizacioacuten maacutes cortos) A raiacutez de esta crisis y con el apoyo consensual de las instituciones de creacutedito multilateral acashydeacutemicos y gobiernos de los paiacuteses desarrollados se implemenshytaron diversas poliacuteticas de ajuste a fin de superar las dificultashydes de pagos internacionales y la consecuente paraacutelisis de preacutestamos bancarios externos Para ello las economiacuteas latinoashymericanas emprendieron estrategias y junto con eacutestas poliacuteticas orientadas a acumular excedentes de divisas que les permitieshy

sen transferir recursos para el pago del servicio de la deuda a los acreedores de las naciones industrializadas con la meta de volshyver a atraer flujos de inversioacuten privada interna y externa que los proveyesen de recursos para la reanudacioacuten del crecimiento

econoacutemico 1

Estas poliacuteticas se pusieron en marcha en varias etapas de las cuales en este apartado se abordaraacute la primera a saber

bull Ajuste y estabilizacioacuten2 en esta etapa se propugna por las

condiciones para una miacutenima estabilidad macroeconoacutemica mediante la aplicacioacuten de poliacuteticas de reduccioacuten (restricciones fisshycales y monetarias) y reorientacioacuten (depreciacioacuten del tipo de camshybio real) del gasto Por lo general estas medidas son compleshymentadas con financiacioacuten exterior por parte de instituciones multilaterales y la eliminacioacuten de subsidios a diversos consumos y actividades econoacutemicas

bull Reformas estructurales en esta fase se enfatiza en aquellas medidas que incentivan el uso maacutes eficiente de los factores

de la produccioacuten y promuevan su desplazamiento de los sectores de baja a alta productividad Dichas medidas incluyen la apertura comercial la liberalizacioacuten de los mercados financieros poliacuteticas para la promocioacuten de la competencia la flexibilizacioacuten laboral y la disminucioacuten de las trabas administrativas a las actividades proshyductivas asiacute como el fomento de un uso maacutes eficiente y equitativo de los recursos en el interior del sector puacuteblico

Estas poliacuteticas admiten cierta simultaneidad con las medishydas de estabilizacioacuten macroeconoacutemica ya que las reformas esshytructurales no pueden consolidarse si no se han restablecido los equilibrios macroeconoacutemicos fundamentales (Selowsky 199028shy30 Schmidt-Hebbel Serveacuten y Solimano 1996 143-146)

En Colombia el impacto de la crisis de la deuda fue un poco maacutes retardado y menos intenso a causa del boom externo por la venta de estupefacientes y cafeacute de fines del setenta y mediados del ochenta y por la bonanza petrolera de fines de esta uacuteltima lo que le permitioacute al paiacutes disponer de mayores fondos internos para afrontarla Sin embargo las medidas de ajuste y estabilizacioacuten se aplicaron con cierto rigor en virtud de la tradicioacuten colombiana en

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nes de los actores existentes y a la introduccioacuten de nuevos actoshyres y de un ambiente ciertamente propicio para la competencia en el subsector lo cual se reflejoacute posteriormente en una nueva visioacuten acerca del marco institucional y operativo adecuado para

la provisioacuten de fluido eleacutectrico


La expansioacuten de liquidez internacional a que dio lugar el romshypimiento del reacutegimen de paridades fijas a principios de la deacutecada del setenta se manifestoacute en el reciclaje de los excedentes finanshycieros hacia Ameacuterica Latina mediante la forma de endeudamienshyto Dicho proceso se aceleroacute a partir de las crisis petroleras de 197374 y 1979 en la medida que las cuantiosas ganancias (que los paiacuteses exportadores del crudo obtuvieron con las alzas de preshycios redundaron en la presencia creciente de petrodoacutelares en los circuitos financieros internacionales que a su vez) fueron orienshytados hacia los paiacuteses en desarrollo y principalmente hacia los latinoamericanos viacutea el otorgamiento de creacuteditos (Giraldo Giralshydo y Mora Toscano 1998) por parte de la banca privada internashycional y multilateral Tales creacuteditos se acordaron bajo condiciones generosas (menores tasas de intereacutes real mayores periacuteodos de gracia) y sin hacer consideraciones sobre el comportamiento de las variables macroeconoacutemicas (Pistonesi 1994 36)

Es asiacute como durante la deacutecada del ochenta las economiacuteas latinoamericanas sufrieron las consecuencias del alto endeudashy

miento externo en que habiacutean incurrido desde comienzos del seshytenta y del desfavorable cambio en sus condiciones (aumento significativo de las tasas de intereacutes internacionales creacuteditos con

i plazos de amortizacioacuten maacutes cortos) A raiacutez de esta crisis y con el apoyo consensual de las instituciones de creacutedito multilateral acashydeacutemicos y gobiernos de los paiacuteses desarrollados se implemenshytaron diversas poliacuteticas de ajuste a fin de superar las dificultashydes de pagos internacionales y la consecuente paraacutelisis de preacutestamos bancarios externos Para ello las economiacuteas latinoashymericanas emprendieron estrategias y junto con eacutestas poliacuteticas orientadas a acumular excedentes de divisas que les permitieshy

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sen transferir recursos para el pago del servicio de la deuda a los acreedores de las naciones industrializadas con la meta de volshyver a atraer flujos de inversioacuten privada interna y externa que los proveyesen de recursos para la reanudacioacuten del crecimiento econoacutemico

Estas poliacuteticas se pusieron en marcha en varias etapas 1 de las cuales en este apartado se abordaraacute la primera a saber





Estas poliacuteticas admiten cierta simultaneidad con las medishydas de estabilizacioacuten macroeconoacutemica ya que las reformas esshytructurales no pueden consolidarse si no se han restablecido los equilibrios macroeconoacutemicos fundamentales (Selowsky 1990 28shy30 Schmidt-Hebbel Serveacuten y Solimano 1996 143-146)


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cuanto al pago de obligaciones crediticias con el exterior y por los desequilibrios observados en algunos sectores de la economiacutea

De igual manera cabe sentildealar que la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina tuvieron dificultades para afrontar sus proceshysos de estabilizacioacuten debido a la imposibilidad de cumplir simulshytaacuteneamente con las transferencias al exterior para el pago de la deuda y el mejoramiento de la situacioacuten fiscal en contraste Coshylombia tuvo unos resultados favorables en el balance macroshyeconoacutemico los cuales le permitieron afrontar con mayor holgura la deacutecada perdida y que se atribuyeron al manejo gradual de la poliacutetica econoacutemica al menor peso relativo de las empresas estashytales en el conjunto de la economiacutea -en relacioacuten con otros paiacuteses de la regioacuten- ya una relativa estabilidad de la participacioacuten del gasto social dentro del gasto puacuteblico total a lo largo de la deacutecada (Pineda Hoyos 1995501-502 Ocampo et al 1994)

El subsector eleacutectrico como causa y efecto del endeudamiento y estas poliacuteticas

Desde la integracioacuten de un subsector eleacutectrico propiamente dicho el cual coincidioacute con la creacioacuten de Interconexioacuten Eleacutectrica SA (ISA) se evidenciaron fallas regulatorias y de planeacioacuten orishyginadas principalmente por la dispersioacuten y mezcla de responsashybilidades entre las entidades reguladoras del subsector la confushysioacuten de lo regulado con lo regulatorio conflictos de intereses entre las regiones (que obstaculizaban la seleccioacuten de una secuencia oacuteptima de proyectos de inversioacuten en generacioacuten eleacutectrica) agudizados por la ausencia de un ente que los compatibilizara3 y un tratamiento aislado de los problemas del subsector frente a las otras fuentes energeacuteticas (en contraste con los propoacutesitos de la planeacioacuten centralizada) entre otros (DNP 19912-3 Y 1992 4shy5 CGR 199227)

Asimismo las inversiones en obras de infraestructura para el suministro de energiacutea eleacutectrica realizadas entre fines de la deacutecashyda del setenta y principios del ochenta4 tomaron como base sushypuestos bastante optimistas acerca de la evolucioacuten de las variashybles macroeconoacutemicas y de crecimiento de la demanda y se

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enfocaron principalmente en generacioacuten hidraacuteulica en desmedro de proyectos de menor escala con base en carboacuten o gas y de las inversiones complementarias en transmisioacuten distribucioacuten y manshytenimiento de las instalaciones ya construidas5

lo que redundoacute en una capacidad instalada excedente en generacioacuten que no era aprovechada para proveer electricidad a los demandantes

En efecto los distintos proyectos de generacioacuten de electricishydad decididos a finales de la deacutecada del setenta se construyeron sobre la base de que la demanda creceriacutea a las tasas presentashydas en dicho decenio y el del sesenta del orden del 10 sin considerar que desde fines del uacuteltimo decenio las tasas de crecishymiento poblacional y urbana comenzaron a disminuir asiacute como que se observaban tendencias hacia el deterioro de la participashycioacuten de la industria en el crecimiento de la economiacutea con las conshysecuencias que todo ello traiacutea sobre la demanda del energeacutetico Con todo el registro real mostroacute que la demanda de electricidad soacutelo aumentoacute en la deacutecada del ochenta a una tasa promedio del 56

El Graacutefico 1 presenta el crecimiento de la capacidad instalashyda originado por la ejecucioacuten de los diversos proyectos de infrashyestructura en generacioacuten eleacutectrica en contraste con el consumo de energiacutea entre 1975 y 1993 De eacuteste se infiere la presencia de una brecha entre la oferta y la demanda durante el periacuteodo de tiempo considerado la cual aumentoacute a un ritmo mayor desde prinshycipios de los antildeos ochenta Aunque es claro que debe existir un margen de seguridad eacuteste fue superado con creces y ni siquiera una poliacutetica tarifaria laxa manejada con criterios afines a las neshycesidades del sistema poliacutetico y a contrapelo de la realidad ecoshynoacutemica pudo elevar suficientemente el consumo de energiacutea eleacutecshytrica en el paiacutes

En efecto es importante destacar que la poliacutetica tarifaria yde subsidios habiacutea creado distorsiones sobre los precios de los dishyferentes energeacuteticos que impediacutea que estos reflejasen sus costos de oportunidad dando de este modo sentildeales eqUivocadas a la demanda que se manifestaban en el hecho de que una alta proshyporcioacuten de la energiacutea eleacutectrica fuese consumida porel sector resishydencial (DNP 1991)

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De igual manera cabe sentildealar que la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina tuvieron dificultades para afrontar sus proceshysos de estabilizacioacuten debido a la imposibilidad de cumplir simulshytaacuteneamente con las transferencias al exterior para el pago de la deuda y el mejoramiento de la situacioacuten fiscal en contraste Coshylombia tuvo unos resultados favorables en el balance macroshyeconoacutemico los cuales le permitieron afrontar con mayor holgura la deacutecada perdida y que se atribuyeron al manejo gradual de la poliacutetica econoacutemica al menor peso relativo de las empresas estashytales en el conjunto de la economiacutea -en relacioacuten con otros paiacuteses de la regioacuten- ya una relativa estabilidad de la participacioacuten del gasto social dentro del gasto puacuteblico total a lo largo de la deacutecada (Pineda Hoyos 1995501-502 Ocampo etal 1994)


Desde la integracioacuten de un subsector eleacutectrico propiamente dicho el cual coincidioacute con la creacioacuten de Interconexioacuten Eleacutectrica SA (ISA) se evidenciaron fallas regulatorias y de planeacioacuten orishyginadas principalmente por la dispersioacuten y mezcla de responsashybilidades entre las entidades reguladoras del subsector la confushysioacuten de lo regulado con lo regulatorio conflictos de intereses entre las regiones (que obstaculizaban la seleccioacuten de una secuencia oacuteptima de proyectos de inversioacuten en generacioacuten eleacutectrica) agudizados por la ausencia de un ente que los compatibilizara3 y un tratamiento aislado de los problemas del subsector frente a las otras fuentes energeacuteticas (en contraste con los propoacutesitos de la planeacioacuten centralizada) entre otros (DNP 19912-3 Y 19924shy5 CGR 199227)

Asimismo las inversiones en obras de infraestructura para el suministro de energiacutea eleacutectrica realizadas entre fines de la deacutecashyda del setenta y principios del ochenta 4 tomaron como base sushypuestos bastante optimistas acerca de la evolucioacuten de las variashybles macroeconoacutemicas y de crecimiento de la demanda y se

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En efecto es importante destacar que la poliacutetica tarifaria y de subsidios habiacutea creado distorsiones sobre los precios de los dishyferentes energeacuteticos que impediacutea que estos reflejasen sus costos de oportunidad dando de este modo sentildeales equivocadas a la demanda que se manifestaban en el hecho de que una alta proshyporcioacuten de la energiacutea eleacutectrica fuese consumida por el sector resishydencial (DNP 1991)

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Graacutefico 1

Sector eleacutectrico colombiano Pot instalada VS consumo histoacuterico

Periacuteodo 1975-1993

MILES (MW)

1 2

J 1O

fI

middot middotmiddoti ~

1 ~

2

() ~ ~ 7fgt 76 l7 71 Jn no 01 ogt niexcl 011 flS miexcl 07 flO R9 90 91 92 93

AflOS

J rONflIlMO (MW) l] por INSTAL(MW)

Fuente DNP Conpes No 2534 1991

Al respecto cabe destacar que tradicionalmente el sector residencial ha tenido una participacioacuten dentro del con~umo total mayor de140 y superior a la participacioacuten del sector industrial lo que se constituye en un patroacuten de consumo atiacutepico y antieconoacutemi~o como puede observarse en el Graacutefico 2 En sistemas de paiacuteses con~rados de desarrollo comparables con el nuestro la particishypaclon del sector residencial oscila entre el 20 y treinta por ciento de la demanda total de energiacutea Lo anterior es consistente con e~onmiacuteas cuya dinaacutemica tiene en los sectores productivos los pnnclpales d~~andantes y consumidores de energiacutea eleacutectrica lo que no ha eXistido en Colombia

Graacutefico 2

Demanda de electricidad por sectores 1970-1999 (participaciones)

-------~-------~~~ ------~-----~

-+- Residencial

6000

4000 ~~rL-_------------j ___ comercial

rn (J)

industrialro ~ 3000 +-------- - ~ -- shy oficial o

-- alumbrado puacuteblicoo Q

2000 +--------~------- --otros

antildeos

Fuente ISA SINSE varios informes

De otro lado las empresas se caracterizaban por una defishyciente gestioacuten en los aacutembitos teacutecnico administrativo y financiero Estas deficiencias se agudizaban porque en el plano teacutecnico adeshymaacutes de fallas en la ampliacioacuten de la infraestructura de transmisioacuten que limitaban la entrega de energiacutea a importantes regiones las peacuterdidas de energiacutea crecieron aceleradamente pasando del 16 en 1970 al 24 a fines de los antildeos ochenta (DNP 1992 12-13)6 como puede observarse en el Cuadro 1

----------------~~r---------------- ------------------~[BJ~-----------------

- --- -

Graacutefico 1



MILES (MW)

12

10

6

2

shyo n 76 n 711 7B flO H 1 O 01 04 mj 05 fl7 01) 09 90 91 92 91

1CONntJMO lMW) iexclJ POI JNSTAUMW)

1

T - 11


Al respecto cabe destacar que tradicionalmente el sector residencial ha tenido una participacioacuten dentro del consumo total mayor del 40 y superior a la participacioacuten del sector industrial lo que se constituye en un patroacuten de consumo atiacutepico yantieconoacutemico como puede observarse en el Graacutefico 2 En sistemas de paiacuteses con~rados de desarrollo comparables con el nuestro la particishypaclon del sector residencial oscila entre el 20 y treinta por ciento de la demanda total de energiacutea Lo anterior es consistente con economiacuteas cuya dinaacutemica tiene en los sectores productivos los principales demandantes y consumidores de energiacutea eleacutectrica lo que no ha existido en Colombia

Graacutefico 2


4000 ~~~~_c-_______--i [--- Reidencialshygiexcl -11- comercial

sect industrialal 3000 +--~---- - -- - shy2 oficial

8 iexcl l--alumbrada puacuteblico 2000 ~~-----~---~------~ --otros

antildeos



bull I

----------------~~r----------------- ----------------~~~-----------------

Cuadro 1

Peacuterdidas de transmisioacuten y distribucioacuten en todos los mercados (teacutecnicas y no teacutecnicas)

Antildeo Sist Total EEEB EPM CORELCA ICEL EMCALI cvc I I

1971 169 141 205 124 168 106 250 i1974 174 144 181 172 189 98 317 1978 188 157 162 206 202 129 175 1981 i 201 182 190 236 200 121 181 I1984 239 255 202 239 228 168 157 i1987 245 264 NANA I NA NA NA1 I

Fuente The World Bank (1990)

Todas estas situaciones provocaron una insuficiente generashyclon d~ recursos p~ra servr la deuda acumulada y financiar la op~raclon y expan~lon del sistema de abastecimiento eleacutectrico y tuvlero~ un fuerte Impacto sobre las finanzas puacuteblicas a lo largo de la decada del ochenta y principios de la del noventa La situashycioacuten llegoacute al punto que alrededor del 30 de la deuda puacuteblica externa correspon~ioacute al endeudamiento del subsector eleacutectrico y gran parte de la misma estaba respaldada por el Gobierno Nashycional tal como se puede observar en el Cuadro 2 (DNP 1991 Y 1992 CGR 1992)

Cuadro 2

Evolucioacuten de la deuda puacuteblica externa del subsector eleacutectrico 1980-1991 (millones de doacutelares)

Antildeo Deuda puacuteblica Crecimiento Deuda externa Participacioacuten de la deuda externa total () subsector eleacutectrico del subsector en la

deuda puacuteblica total ()

1981 5708 O 10570 1852 1982 1983 1984

6819 7780 8588

1946 1409 1039

15250 19340 2457

2236 2486 2861

1985 1986

10811 12691

2588 1739

29720 35160

2749 2770

1987 13947 990 41430 2971 1988 14011 046 40360 2881 1989 14011 046 40360 2324 1990 1991

14809 14721

524 -059

i

i

35361 29753

2388 2021

Fuente CGR (1992 21)

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De este modo el subsector eleacutectrico se constituyoacute en una de las causas fundamentales de las poliacuteticas de ajuste yestabilizashycioacuten llevadas a cabo en la economiacutea colombiana desde mediashydos de la deacutecada del ochenta al igual que provocoacute la destinacioacuten de buena parte del ahorro puacuteblico generado en ese periacuteodo (prinshycipalmente por las exportaciones petroleras y la bonanza cafeteshyra) a cubrir las cargas financieras externas8 y en algunos casos los gastos de operacioacuten de las empresas del subsector

En este contexto el gobierno nacional implementoacute entre 1987 y 1990 el Programa de Ajuste del Sector Eleacutectrico (PASE) aposhyyado por un preacutestamo de ajuste sectorial del Banco Mundial enfoshycado a la armonizacioacuten de la planeacioacuten y las inversiones futuras de esta actividad con las del resto del sector energeacutetico y con la programacioacuten macroeconoacutemica del paiacutes (Wiesner 1992 43) Para tal objeto el PASE procuroacute darle a las empresas una mejor posicioacuten financiera operativa y administrativa e introdujo mecashynismos que permitieran realizar un mayor control sobre la generashycioacuten de ingresos de las compantildeiacuteas especialmente con la aplicashycioacuten de la poliacutetica tarifaria entre otras medidas (DNP 1987)

Concomitante con el PASE se disentildearon algunas medidas para mejorar la capacidad de manejo del subsector entre las que se destacan la creacioacuten de la Comisioacuten Nacional de Energiacutea (CNE) para la centralizacioacuten e integracioacuten del manejo de la poliacutetishyca energeacutetica y la regulacioacuten de la utilizacioacuten racional de las fuenshytes de energiacutea y de la Financiera Eleacutectrica Nacional (FEN) para la financiacioacuten de proyectos del sector energeacutetico (CGR 1992)

22 En el contexto poliacutetico e institucional9

En Ameacuterica Latina la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste estructural implica la transicioacuten definitiva del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) al Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS) y su reacutegimen de acumulacioacuten asociado caracterizado por la globalizacioacuten de los mercados de bienes y la flexibilizacioacuten de Jos mercados de factores

Particularmente en Colombia todos estos cambios y nuevas tendencias en el plano econoacutemico-poliacutetico se manifiestan con dishyversos matices en el llamado discurso neoliberaJ1deg Este discurshyso se interesa en promover una transicioacuten guiada porel mercashy

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Cuadro 1


Antildeo Sist Total EEEB EPM CORELCA ICEL EMCAU CVC

1971 169 141 205 124 168 106 250 1974 174 144 181 172 189 98 317 1978 188 157 162 206 202 129 175 1981 201 182 190 236 200 121 181 1984 239 255 239 228 168 157202 I1987 245 264 NA NA NA NA NA1 iexcl


Todas estas situaciones provocaron una insuficiente generashyclan de recursos para servir la deuda acumulada y financiar la opracioacuten y expan~ioacuten del sistema de abastecimiento eleacutectrico y tuvieron un fuerte Impacto sobre las finanzas puacuteblicas a lo largo de la deacutecada del ochenta y principios de la del noventa La situashycioacuten llegoacute al punto que alrededor del 30 de la deuda puacuteblica externa correspon~ioacute al endeudamiento del subsector eleacutectrico y gran parte de la misma estaba respaldada por el Gobierno Nashycional tal como se puede observar en el Cuadro 2 (DNP 1991 Y 1992 CGR 1992)

Cuadro 2


Antildeo Deuda puacuteblica Crecimiento Deuda externa externa total () subsector eleacutectrico

1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753

Participacioacuten de la deuda del sub sector en la


1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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De este modo el subsector eleacutectrico se constituyoacute en una de las causas fundamentales de las poliacuteticas de ajuste y estabilizashycioacuten llevadas a cabo en la economiacutea colombiana desde mediashydos de la deacutecada del ochenta al igual que provocoacute la destinacioacuten de buena parte del ahorro puacuteblico generado en ese periacuteodo (prinshycipalmente por las exportaciones petroleras y la bonanza cafeteshyra) a cubrir las cargas financieras externasS y en algunos casos los gastos de operacioacuten de las empresas del subsector




En Ameacuterica Latina la aplicacioacuten de las poliacuteticas de ajuste estructural implica la transicioacuten definitiva del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) al Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS) y su reacutegimen de acumulacioacuten asociado caracterizado por la globalizacioacuten de los mercados de bienes y la flexibilizacioacuten de los mercados de factores

Particularmente en Colombia todos estos cambios y nuevas tendencias en el plano econoacutemico-poliacutetico se manifiestan con dishyversos matices en el llamado discurso neoliberaro Este discurshyso se interesa en promover una transicioacuten guiada por el mercashy

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do hacia el nuevo reacutegimen econoacutemico lo cual significa para el sector puacuteblico privatizacioacuten liberalizacioacuten e imposicioacuten de criteshyrios comerciales en el sector estatal que auacuten queda y para el secshytor privado desreglamentacioacuten y un nuevo esquema legal y poliacutetishyco que proporcione apoyo masivo a las soluciones de mercado (Jessop 199987)

En consecuencia el neoliberalismo se refleja en

bull La reorientacioacuten de la poliacutetica econoacutemica y social hacia las necesidades del sector privado favorecimiento de mercados

de trabajo de tiempo y salario flexibles utilizacioacuten de los prograshymas de seguridad social con fines disciplinantes reprobacioacuten de la asociacioacuten social y apoyo a las prerrogativas empresariales a las fuerzas del mercado y a un Estado fuerte

bull La adopcioacuten de un enfoque que acoge la internacionalizacioacuten del espacio econoacutemico domeacutestico tanto en la forma de inshy

versioacuten hacia dentro y hacia fuera como en los llamados a la libeshyralizacioacuten del comercio y la inversioacuten internacionales dentro de los bloques regionales y en general

Recuadro 1

Caracteriacutesticas del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) y el Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)

Los distintos objetivos del EBK con respecto a la reproduccioacuten econoacutemica y social fueron promover el pleno empleo en una economiacutea nacional relativamenshyte cerrada principalmente a traveacutes del manejo de la demanda y generalizar las normas del consumo de masas a traveacutes de los derechos al bienestar y de nuevas formas de consumo colectivo Naturalmente las formas concretas del EBK y los medios especiacuteficos para alcanzar esos objetivos variaron seguacuten fuera el caso (Jessop 1999 pp 64-65) En ese sentido cabe destacar que una caracteriacutestica del Estado Benefactor Keynesiano en Ameacuterica Latina y su modelo de acumulacioacuten asociado basado en la industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones es su naturaleza afordista en la medida que no dio lugar a la geneshyralizacioacuten de la relacioacuten salarial obstaculizando de este modo la conformacioacuten de una mayor demanda efectiva y por ende de un mayor nivel de producto

Por su parte los objetivos econoacutemicos y sociales del Estado de Trabajo Schumpeteriano que se estaacute conformando pueden sintetizarse en la proshymocioacuten de innovaciones de productos de procesos organizacionales y de mercados el mejoramiento de la competitividad estructural de las economiacuteas abiertas principalmente mediante la intervencioacuten en el lado de la oferta y la subordinacioacuten de la poliacutetica social a las exigencias de flexibilidad del mercado de trabajo y de competitividad estructural Aunque los rasgos distintivos del ETS se perciben maacutes claramente cuando se contrasta con el EBK es imporshytante sentildealar que la aparicioacuten del ETS no depende de la presencia de un EBK maacutes o menos propenso a la crisis (Jessop 1999 pp 65-66)

Como consecuencia de lo anterior se presenta un cambio en las atribuciones del Estado en relacioacuten con el proceso de acumushylacioacuten capitalista y la provisioacuten de bienes y servicios sociales 11

cediendo parcialmente ese rol a los agentes privados Para el caso colombiano este viraje doctrinario coincide con el intereacutes de los conglomerados econoacutemicos (CE) Y de las filiales de las empresas transnacionales (ETN) en incursionar en actividades econoacutemicas relacionadas con la prestacioacuten de servicios que anshyteriormente ofreciacutea el sector puacuteblico

Dicho cambio obviamente se refleja en el suministro de sershyvicios puacuteblicos incluyendo el de energiacutea eleacutectrica y en la consshytruccioacuten de infraestructura productiva En tal sentido se genera un consenso en torno a la necesidad de realizar reformas en el subsector que en las distintas naciones toma diversos matices pero que en el caso de los paiacuteses en desarrollo es abanderao por las entidades de creacutedito multilateral y propende ~or tres p~I~shycipios baacutesicos reestructuracioacuten reformas regulatonas y particIshypacioacuten privada (Banco Mundial 1993 IDEE 1994b)

La reestructuracioacuten del subsector en consonancia con la reestructuracioacuten econoacutemica general implica una revisioacuten del pashypel estatal y la apertura de espacios para los agentes privados inducieacutendose de este modo un viraje en las responsabilidades y capacidades del Estado hacia el favorecimiento de la competenshycia y su actuacioacuten como regulador

En cuanto a la regulacioacuten 12 de la industria eleacutectrica se preshysenta un cambio en las concepciones acerca de sus objetivos e instrumentos pues en adelante el Estado debe intervenir slashymente en los casos en que se le considere indispensable a objeto de garantizar una provisioacuten adecuada y equitativa ~~ los servicios sociales asiacute como de impedir el abuso de posIciones monoshypoacutelicas ~tilizando para ello los criterios y mecanismos maacutes cershycanos a los que empleariacutea el mercado

En tal sentido las reformas regulatorias entrantildean undesshyplazamiento del enfoque poliacutetico-administra~ivo que c~ract~r~za la intervencioacuten regulatoria gubernamental baJo el antenor reglmen de acumulacioacuten a un enfoque de la regulacioacuten de caraacutectereconoshymico (Cuervo Gonzaacutelez 1992 IDEE 1994b OLADE-CEPAL-GTZ

2002)

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do hacia el nuevo reacutegimen econoacutemico lo cual significa para el sector puacuteblico privatizacioacuten liberalizacioacuten e imposicioacuten de criteshyrios comerciales en el sector estatal que auacuten queda y para el secshytor privado desreglamentacioacuten y un nuevo esquema legal y poliacutetishyco que proporcione apoyo masivo a las soluciones de mercado (Jessop 1999 87)



de trabqjo de tiempo y salario flexibles utilizacioacuten de los prograshymas de seguridad social con fines disciplinantes reprobacioacuten de la asociacioacuten social y apoyo a las prerrogativas empresariales a las fuerzas del mercado y a un Estado fuerte


versioacuten hacia dentro y hacia fuera como en los llamados a la libeshyralizacioacuten del comercio y la inversioacuten internacionales dentro de los bloques regionales yen general

Recuadro 1


Los distintos objetivos del EBK con respecto a la reproduccioacuten econoacutemica y social fueron promover el pleno empleo en una economiacutea nacional relativamenshyte cerrada principalmente a traveacutes del manejo de la demanda y generalizar las normas del consumo de masas a traveacutes de los derechos al bienestar y de nuevas formas de consumo colectivo Naturalmente las formas concretas del EBK y los medios especiacuteficos para alcanzar esos objetivos variaron seguacuten fuera el caso (Jessop 1999 pp 64-65) En ese sentido cabe destacar que una caracteristica del Estado Benefactor Keynesiano en Ameacuterica Latina y su modelo de acumulacioacuten asociado basado en la industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones es su naturaleza afordista en la medida que no dio lugar a la geneshyralizacioacuten de la relacioacuten salarial obstaculizando de este modo la conformacioacuten de una mayor demanda efectiva y por ende de un mayor nivel de producto

Por su parte los objetivos econoacutemicos y sociales del Estado de Trabajo Schumpeteriano que se estaacute conformando pueden sintetizarse en la proshymocioacuten de innovaciones de productos de procesos organizacionales y de mercados el mejoramiento de la competitividad estructural de las economiacuteas abiertas principalmente mediante la intervencioacuten en el lado de la oferta y la subordinacioacuten de la poliacutetica social a las exigencias de flexibilidad del mercado de trabajo y de competitividad estructural Aunque los rasgos distintivos del ETS se perciben maacutes claramente cuando se contrasta con el EBK es imporshytante sentildealar que la aparicioacuten del ETS no depende de la presencia de un EBK

I maacutes o menos propenso a la crisis (Jessop 1999 pp 65-66) ~~--~----------~

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cediendo parcialmente ese rol a los agentes privados Para el caso colombiano este viraje doctrinario coincide con el intereacutes de los conglomerados econoacutemicos (CE) y de las filiales de las empresas transnacionales (ETN) en incursionar en actividades econoacutemicas relacionadas con la prestacioacuten de servicios que anshyteriormente ofreciacutea el sector puacuteblico

Dicho cambio obviamente se refleja en el suministro de sershyvicios puacuteblicos incluyendo el de energiacutea eleacutectrica yen la consshytruccioacuten de infraestructura productiva En tal sentido se genera un consenso en torno a la necesidad de realizar reformas en el subsector que en las distintas naciones toma diversos matices pero que en el caso de los paiacuteses en desarrollo es abanderao por las entidades de creacutedito multilateral y propende ~or tres p~I~shycipios baacutesicos reestructuracioacuten reformas regulatonas y partIcIshypacioacuten privada (Banco Mundial 1993 IDEE 1994b)


En cuanto a la regulacioacuten 12 de la industria eleacutectrica se preshysenta un cambio en las concepciones acerca de sus objetivos e instrumentos pues en adelante el Estado debe intervenir solashymente en los casos en que se le considere indispensable a objeto de garantizar una provisioacuten adecuada y equitativa ~~ los servicios sociales asiacute como de impedir el abuso de pOSICiones monoshypoacutelicas utilizando para ello los criterios y mecanismos maacutes cershycanos a los que empleariacutea el mercado

En tal sentido las reformas regulatorias entrantildean un desshyplazamiento del enfoque poliacutetico-administrativo que caracteriza la intervencioacuten regulatoria gubernamental bajo el anterior reacutegimen de acumulacioacuten a un enfoque de la regulacioacuten de caraacutecter econoacuteshymico (Cuervo Gonzaacutelez 1992 IDEE 1994b OLADE-CEPAL-GTZ 2002)

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Por uacuteltimo es necesario resaltar que la participacioacuten privada Incluye la privatizacioacuten pero no se reduce a ella exclusivamente La participacioacuten privada consiste en el fomento de la entrada ~e agentes privados en el subsector a fin de eliminar el monoposhyho estatal en la provisioacuten de electricidad y favorecer esquemas de lire mercado mientras que la privatizacioacuten constituye la enajenashycioacuten de activos puacuteblicos

23 En el contexto tecnoloacutegico

A raiacutez de la crisis ambiental que comienza a evidenciarse a fi~es de la deacutecada del sesenta y los problemas energeacuteticos acaeshyCidos en 197374 y 1979 se ponen en marcha poliacuteticas orientashydas hacia un uso racional de la energiacutea entre las cuales se destashycan el desarrollo de tecnologiacuteas que incrementen la eficiencia en el consumo de energeacuteticos foacutesiles (petroacuteleo carboacuten gas) y reduzshycan I~ emisioacuten de gases contaminantes principalmente aquellos aSOCiados al efecto invernadero (dioacutexido de carbono) y la lluvia aacutecida (oacutexidos de nitroacutegeno y azufre)

~na de las principales actividades econoacutemicas que se vio ImbUida en esta tendencia en muchos paiacuteses es el suministro de energiacutea eleacutectrica debido a la importancia de los energeacuteticos foacutesishyles como fuentes primarias para la generacioacuten de esta forma de energiacutea En teacuterminos generales la industria eleacutectrica se ha visto obligada a adelantar innovaciones en generacioacuten teacutermica que fashyvor~zcan la ~tilizacioacuten de combustibles foacutesiles de mejor calidad (b~Jo ~ontenl~o de azufre) una combustioacuten limpia y una elevada eficaCia del ciclo termodinaacutemico a objeto de disminuir las emishysiones contaminantes y el costo de la energiacutea generada (Cabashynillas Cabanillas el al 2001)

En este contexto se han perfeccionado las turbinas de vapor y de gas que operan en ciclos simples incrementado su rendishymiento y se han desarrollado turbinas de gas de ciclo combinashydo qu~ integran ambos tipos de ciclo (vapor y gas) lo que se ha traducido en uno de los meacutetodos de generacioacuten de electricidad maacutes eficientes de que se dispone en la actualidad 13

La turbina de gas de ciclo combinado presenta adicionalshymente otras ventajas tales como el tiempo y los voluacutemenes de

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financiacioacuten que requiere su construccioacuten los cuales son menoshyres en comparacioacuten con otras tecnologiacuteas de generacioacuten la facishylidad para su instalacioacuten y el aprovisionamiento del combustible -cuando el gas se suministra a traveacutes de redes- un alto rendishymiento auacuten en escalas reducidas lo que permite su montaje y funshycionamiento en forma descentralizada para autoconsumo Y geneshyracioacuten independiente Y una mayor continuidad en la operacioacuten entre otras Todos estQS atributos hacen muy atractiva esta tecnoshylogiacutea para los inversionistas privados en tanto implican un menor costo de construccioacuten y operacioacuten asiacute como menores riesgos asoshyciados a los proyectos que la contemplen (veacutease Norris 1994)

A medida que se han introducido estos nuevos desarrollos tecnoloacutegicos en los distintos paiacuteses se ha producido una recomshyposicioacuten de la canasta de proyectos de generacioacuten eleacutectrica lo que ha dado lugar a modificaciones parciales en la estructura de costos de suministro de electricidad que ha conllevado a la reconshysideracioacuten de los monopolios naturales (estatales) tradicionales en el subsector a favor de la promocioacuten de entornos competitivos (con participacioacuten de actores privados)

En este uacuteltimo sentido algunos diagnoacutesticos subsectoriales han sentildealado que las economiacuteas de escala presentes en algunos eslabones de la cadena eleacutectrica (generacioacuten y transporte) coshymenzaron a agotarse desde comienzos de la deacutecada del ochenta en algunos paiacuteses latinoamericanos (OLADE-CEPAL-GTZ 1995 y 2002 Pistonesi 2001) incluyendo Colombia (Cuervo Gonzaacutelez 1992 Departamento Nacional de Planeacioacuten 1992) lo que coadyudoacute auacuten maacutes a la reconsideracioacuten de los monopolios natushyrales y reforzoacute los argumentos a favor de la introduccioacuten de reforshymas orientadas hacia el libre mercado en el subsector

3 LOS FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y LEGALES DE LA REFORMA COMO

CONSOLIDACiOacuteN DE LAS TENDENCIAS

A partir de 1990 se ponen en marcha las reformas estructushyrales en la economiacutea colombiana configurando la denominada Apertura Econoacutemica

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Por uacuteltimo es necesario resaltar que la participacioacuten privada incluye la privatizacioacuten pero no se reduce a ella exclusivamente La participacioacuten privada consiste en el fomento de la entrada de agentes privados en el subsector a fin de eliminar el monoposhylio estatal en la provisioacuten de electricidad y favorecer esquemas de

libre mercado mientras que la privatizacioacuten constituye la enajenashycioacuten de activos puacuteblicos


A raiacutez de la crisis ambiental que comienza a evidenciarse a fines de la deacutecada del sesenta y los problemas energeacuteticos acaeshycidos en 197374 y 1979 se ponen en marcha poliacuteticas orientashydas hacia un uso racional de la energiacutea entre las cuales se destashycan el desarrollo de tecnologiacuteas que incrementen la eficiencia en el consumo de energeacuteticos foacutesiles (petroacuteleo carboacuten gas) y reduzshycan la emisioacuten de gases contaminantes principalmente aquellos asociados al efecto invernadero (dioacutexido de carbono) y la lluvia aacutecida (oacutexidos de nitroacutegeno y azufre)

Una de las principales actividades econoacutemicas que se vio imbuida en esta tendencia en muchos paiacuteses es el suministro de energiacutea eleacutectrica debido a la importancia de los energeacuteticos foacutesishyles como fuentes primarias para la generacioacuten de esta forma de energiacutea En teacuterminos generales la industria eleacutectrica se ha visto obligada a adelantar innovaciones en generacioacuten teacutermica que fashyvorezcan la utilizacioacuten de combustibles foacutesiles de mejor calidad (bajo contenido de azufre) una combustioacuten limpia y una elevada eficacia del ciclo termodinaacutemico a objeto de disminuir las emishysiones contaminantes y el costo de la energiacutea generada (Cabashynillas Cabanillas et al 2001)

En este contexto se han perfeccionado las turbinas de vapor y de gas que operan en ciclos simples incrementado su rendishymiento y se han desarrollado turbinas de gas de ciclo combinashydo que integran ambos tipos de ciclo (vapor y gas) lo que se ha traducido en uno de los meacutetodos de generacioacuten de electricidad maacutes eficientes de que se dispone en la actualidad13


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financiacioacuten que requiere su construccioacuten los cuales son menoshyres en comparacioacuten con otras tecnologiacuteas de generacioacuten la facishylidad para su instalacioacuten y el aprovisionamiento del combustible -cuando el gas se suministra a traveacutes de redes- un alto rendishymiento auacuten en escalas reducidas lo que permite su montajeyfunshycionamiento en forma descentralizada para autoconsumo y geneshyracioacuten independiente y una mayor continuidad en la operacioacuten entre otras Todos estas atributos hacen muy atractiva esta tecnoshylogiacutea para los inversionistas privados en tanto implican un menor costo de construccioacuten y operacioacuten asiacute como menores riesgos asoshyciados a los proyectos que la contemplen (veacutease Norris 1994)





A pa rtir de 1990 se ponen en ma rcha las reformas estructushyrales en la economiacutea colombiana configurando la denominada Apertura Econoacutemica

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En la concepcioacuten de esta estrategia incidieron no solamente los derroteros sentildealados por los organismos multilaterales de creacuteshydito14

sino tambieacuten los cambios que se produjeron en el sector externo colombiano a fines de los antildeos ochenta en los que el cafeacute dejoacute de ser el principal producto de exportacioacuten y cedioacute esta posishycioacuten a las exportaciones minero-petroleras asiacute como el desenshycanto de los CE y las ETN con las poliacuteticas de sustitucioacuten de imshyportaciones auacuten vigentes15 (Misas 2002a)

En Colombia la adopcioacuten e implementacioacuten de las poliacuteticas de ajuste estructural estuvo sujeta a una negociacioacuten poliacutetica que quedoacute plasmada en la Constitucioacuten Poliacutetica de 1991 la cual estishypula nuevos derechos sociales y econoacutemicos asiacute como la desshycentralizacioacuten poliacutetica y administrativa lo que ha redundado en nuevas obligaciones por parte del Estado sin embargo simultaacuteshyneamente la Constitucioacuten enarbola con distintos matices el disshycurso neoliberal sentildealado

Las reformas estructurales impulsadas en Ameacuterica Latina implicaron cambios profundos en los distintos sectores de las economiacuteas yen especial en aquellos que proveen bienes y servishycios puacuteblicos en la medida que se empezoacute a considerar a estos como bienes y servicios econoacutemicos por los que habiacutea que pagar necesariamente un precio y contribuir de esa manera a una asigshynacioacuten maacutes eficiente de los recursos

Esta nueva concepcioacuten se manifestoacute en la adopcioacuten de un nuevo marco legal e institucional para las actividades econoacutemishycas que propugnara por condiciones para una economiacutea de mershycado abierta y la estabilizacioacuten econoacutemica A ello no estuvieron exentas las industrias energeacuteticas y especialmente en Colombia la industria eleacutectrica cuyo impacto sobre las poliacuteticas de ajuste y estabilizacioacuten llevadas a cabo durante la deacutecada del ochenta motivoacute el deseo del gobierno nacional de incorporar importantes transshyformaciones en su desempentildeo

En efecto estos cambios y nuevos principios se reflejan en la nueva Constitucioacuten Poliacutetica en relacioacuten con los Servicios Puacuteblicos Domiciliarios en la medida que aqueacutella sentildeala que el Estado debe asegurar la prestacioacuten eficiente de los servicios puacuteblicos a todos los habitantes del territorio nacional suministraacutendolos directa o indirectamente o permitiendo su provisioacuten a comunidades orgashy

nizadas o particulares pero que en todo caso al Estado le coshyrresponde cumplir una funcioacuten regulatoria y de vigilancia (art 365) por medio de la Superintendencia de Servicios Puacuteblicos Domiliarios (SSPD) para lo cual le otorga a la ley la facultad de fijar competencias y responsabilidades respecto de la prestacioacuten de los servicios puacuteblicos domiciliarios su cobertura calidad fishynanciacioacuten y su reacutegimen tarifario (art 367)

De esta manera la Constitucioacuten de 1991 ademaacutes de recoshynocer una gran importancia a lo que denomina Servicios Puacuteblicos Domiciliarios (SPD) transformoacute el concepto tradicional sobre sus criterios de manejo pues aunque recalcoacute su caraacutecter de necesishydades colectivas que deben ser garantizadas por el Estado abrioacute la posibilidad para que su prestacioacuten se delegara en terceros (Cuervo Gonzaacutelez 1994310)

De otro lado en 1992 la confluencia de un fenoacutemeno climaacutetico que determinoacute una intensa sequiacutea conocido como el Fenoacutemeno del Nintildeo Y los diversos factores que caracterizaban la estructura institucional Y econoacutemica del sector eleacutectrico y que incidiacutean en la crisis que afrontaba tienen su expresioacuten maacutes visible en el racionashymiento del fluido a que se vio sometido el paiacutes 16 Dicho racionashymiento evidencioacute puacuteblicamente los problemas que enfrentaba el subsector y dio un impulso definitivo a la adopcioacuten de las reforshymas que ya veniacutean gestaacutendose en cuanto a la provisioacuten de electrishycidad (Cuervo Gonzaacutelez 1994 310)

De esta manera se agota definitivamente el modelo anteshyriormente vigente para el abastecimiento de energiacutea eleacutectrica ~ se asientan en la sociedad las ideas de participacioacuten privada resshypecto de este servicio que ya veniacutean preconizando los organisshymos mu Itilaterales y el gobierno 17 y que avalaba la nueva precepshytiva constitucional Las nuevas ideas se concretan y ponen er marcha con la expedicioacuten de los llamados Estatuto de los Servishycios Puacuteblicos Domiciliarios (ley 142 de 1994) y la Ley Eleacutectrica (ley 143 de 1994) en cuya definicioacuten tuvo una importante particishypacioacuten la firma consultora inglesa Coopers and Lybrand que posshytula un modelo de provisioacuten eleacutectrica similar al que en aquella eacuteposhyca se estaba implementando en el Reino Unido_

Los diagnoacutesticos y propuestas contenidas en diversos docushymentos de anaacutelisis subsectorial propugnaban por darle un mayal

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En la concepcioacuten de esta estrategia incidieron no solamente los derroteros sentildealados por los organismos multilaterales de creacuteshydito

14 sino tambieacuten los cambios que se produjeron en el sector

externo colombiano a fines de los antildeos ochenta en los que el cafeacute dejoacute de ser el principal producto de exportacioacuten y cedioacute esta posishycioacuten a las exportaciones minero-petroleras asiacute como el desenshycanto de los CE y las ETN con las poliacuteticas de sustitucioacuten de imshyportaciones auacuten vigentes 15 (Misas2002a)





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De otro lado en 1992 la confluencia de un fenoacutemeno climaacutetico que determinoacute una intensa sequiacutea conocido como el Fenoacutemeno del Nintildeo y los diversos factores que caracterizaban la estructura institucional y econoacutemica del sector eleacutectrico y que incidiacutean en la crisis que afrontaba tienen su expresioacuten maacutes visible en el racionashymiento del fluido a que se vio sometido el paiacutes 16 Dicho racionashymiento evidencioacute puacuteblicamente los problemas que enfrentaba el subsector y dio un impulso definitivo a la adopcioacuten de las reforshymas que ya veniacutean gestaacutendose en cuanto a la provisioacuten de electrishycidad (Cuervo Gonzaacutelez 1994310)

De esta manera se agota definitivamente el modelo anteshyriormente vigente para el abastecimiento de energiacutea eleacutectrica y se asientan en la sociedad las ideas de participacioacuten privada resshypecto de este servicio que ya veniacutean preconizando los organisshymos multilaterales y el gobierno 17 y que avalaba la nueva precepshytiva constitucional Las nuevas ideas se concretan y ponen en marcha con la expedicioacuten de los llamados Estatuto de los Servishycios Puacuteblicos Domiciliarios (ley 142 de 1994) y la Ley Eleacutectrica (ley 143 de 1994) en cuya definicioacuten tuvo una importante particishypacioacuten la firma consultora inglesa Coopers and Lybrand que posshytula un modelo de provisioacuten eleacutectrica similar al que en aquella eacuteposhyca se estaba implementando en el Reino Unido

Los diagnoacutesticos y propuestas contenidas en diversos docushymentos de anaacutelisis subsectorial propugnaban por darle un mayor

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espacio al mercado en el desarrollo y provisioacuten del servicio eleacutecshytrico a traveacutes del fomento de Ia competencia y el cambio en las modalidades regulatorias La introduccioacuten de mecanismos de mercado en la operacioacuten del subsector obedecioacute al supuesto de que la competencia traeriacutea dos efectos de una parte que el Estashydo dejariacutea de hacer inversiones en esta aacuterea liberando recursos para inversioacuten social y la consolidacioacuten de una infraestructura que contribuiriacutea a soportar los impactos negativos previstos a causa de la apertura de la economiacutea y procesos asociados y de otra que como resultado de la mayor competencia los costos de proshyduccioacuten bajariacutean y por tanto las tarifas a los usuarios finales con las consiguientes mejoras en el bienestar individual y social

Las leyes 142 y 143 de 1994 le atribuyen al Estado el rol de promotor de condiciones de desarrollo del servicio de electricishydad dentro de un marco regulatorio fuerte -concentrado en la Comisioacuten Reguladora de Energiacutea y Gas (CREG)- relativamente autoacutenomo e independiente de injerencias poliacuteticas y gubernamenshytales que cree un ambiente propicio para la eficiencia mediante la introduccioacuten de la competencia donde sea posible y la protecshycioacuten frente a abusos monopoacutelicos en concordancia con los fines por los que propugnan las reformas regulatorias

De esta manera la nueva legislacioacuten abre el espacio para que las actividades econoacutemicas en el subsector sean desarrollashydas por agentes privados y concentra al Estado en su papel regushylador sentando a su vez las bases para la eliminacioacuten del monoshypolio estatal en el aacuterea de los servicios puacuteblicos domiciliarios (OLADE-CEPAL-GTZ 199552)

La ley 142 de 1994 consagra los fines y las modalidades de la intervencioacuten estatal en el campo de los servicios puacuteblicos domishyciliarios y estipula que dicha intervencioacuten estaraacute orientada a gashyrantizar la prestacioacuten continua e ininterrumpida de los SPD con calidad cobertura y eficiencia propendiendo por el mejoramienshyto de las condiciones de vida de los usuarios en un marco de competencia y con un reacutegimen tarifario que atienda los preceptos de equidad y solidaridad (art 2)

Por su parte la ley 143 de 1994 pretende subsanar los proshyblemas estructurales que aquejaban al subsector estableciendo

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un nuevo marco institucional y unos principios fundamentales para la provisioacuten del servicio eleacutectrico que refuercen el papel rector del Ministerio de Minas y Energiacutea 18 modifiquen el reacutegimen legal y coshymercial del subsector para permitir la construccioacuten operacioacuten y administracioacuten de cualquier proyecto eleacutectrico dentro de un marco regulatorio claro facilitando la accioacuten del sector privado en esta

aacuterea

Para tal fin esta ley enfatiza en

bull La creacioacuten de condiciones de libre competencia en aras de fomentar la eficiencia

bull La creacioacuten de un Mercado de Energiacutea Mayorista (MEM) en el que se intercambian grandes bloques de energiacutea entre geshyneradores y comercializadores bien sea a traveacutes de contratos de energiacutea a largo plazo o directamente en la Bolsa de Energiacutea (en la que los precios son fijados en el momento de hacer la transacshy

cioacuten)

bull La creacioacuten de un nuevo eslaboacuten en la cadena eleacutectrica como es el de comercializacioacuten

bull La apertura a los agentes privados en todas las actividades de provisioacuten eleacutectrica (generacioacuten transmisioacuten distribucioacuten y comercializacioacuten) aboliendo virtualmente (desde el punto de visshyta contable) la integracioacuten vertical predominante en el subsector

y con regulacioacuten estatal en aquellos eslabones donde exista moshynopolio natural (transmisioacuten distribucioacuten)

bull La segmentacioacuten de la demanda de electricidad mediante 20

las figuras de mercado libre y regulad0

bull La introduccioacuten de principios sanos de administracioacuten en las empresas de servicio eleacutectrico a objeto de garantizar la calishydad y continuidad en el suministro

bull La eliminacioacuten de la rigidez de los planes de expansioacuten y

bull La racionalizacioacuten de la poliacutetica tarifaria y la definicioacuten clara de una poliacutetica en materia de subsidios

En consecuencia se introdujeron cambios sustanciales en el marco de operacioacuten del servicio eleacutectrico que buscaban fortaleshy

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19

espacio al mercado en el desarrollo y provisioacuten del servicio eleacutecshytrico a traveacutes del fomento de la competencia y el cambio en las modalidades regulatorias La introduccioacuten de mecanismos de mercado en la operacioacuten del subsector obedecioacute al supuesto de

que la competencia traeriacutea dos efectos de una parte que el Estashydo dejariacutea de hacer inversiones en esta aacuterea liberando recursos para inversioacuten social y la consolidacioacuten de una infraestructura que contribuiriacutea a soportar los impactos negativos previstos a causa de la apertura de la economiacutea y procesos asociados y de otra que como resultado de la mayor competencia los costos de proshyduccioacuten bajariacutean y por tanto las tarifas a los usuarios finales con las consiguientes mejoras en el bienestar individual y social


De esta manera la nueva legislacioacuten abre el espacio para que las actividades econoacutemicas en el subsector sean desarrollashydas por agentes privados y concentra al Estado en su papel regushylador sentando a su vez las bases para la eliminacioacuten del monoshypolio estatal en el aacuterea de los servicios puacuteblicos domiciliarios (OLADE-CEPAL-GTZ 1995 52)



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un nuevo marco institucional y unos principios fundamentales para la provisioacuten del servicio eleacutectrico que refuercen el papel rector del Ministerio de Minas y Energiacutea 18 modifiquen el reacutegimen legal y coshymercial del subsector para permitir la construccioacuten operacioacuten y administracioacuten de cualquier proyecto eleacutectrico dentro de un marco regulatorio claro facilitando la accioacuten del sector privado en esta aacuterea



bull La creacioacuten de un Mercado de Energiacutea Mayorista (MEM) en el que se intercambian grandes bloques de energiacutea entre geshyneradores y comercializadores bien sea a traveacutes de contratos de energiacutea a largo plazo o directamente en la Bolsa de Energiacutea (en la que los precios son fijados en el momento de hacer la transacshycioacuten)


bull La apertura a los agentes privados en todas las actividades de provisioacuten eleacutectrica (generacioacuten transmisioacuten distribucioacuten y comercializacioacuten) aboliendo virtualmente (desde el punto de visshyta contable) la integracioacuten vertical predominante en el subsector19


bull La segmentacioacuten de la demanda de electricidad mediante las figuras de mercado libre y regulad020





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cer el caraacutecter comercial y de autofinanciamiento de las empreshysas del subsector asiacute como disminuir la participacioacuten de los subshysidios dentro de la estructura de tarifas y su financiacioacuten con carshygo a los presupuestos puacuteblicos21

De otro lado se permite la participacioacuten ciudadana con la creacioacuten de Comiteacutes de Desarroshyllo y Control Social de los SPD

Es asiacute como se pasa de una modalidad de coordinacioacuten22

centralizada a una de mercado abierto lo cual requiere que los cambios que se promuevan en la organizacioacuten productiva e instishytucional y los principios regulatorios que se establezcan generen condiciones de disputabilidad (veacutease Recuadro 2) En este conshytexto las decisiones de inversioacuten son tomadas de manera desshycentralizada por los muacuteltiples actores participantes y coordinadas a traveacutes del mercado con excepcioacuten de las actividades de transshymisioacuten y distribucioacuten en las que prevalece la regulacioacuten (OLADEshyCEPAL-GTZ 2002 53)

Esto implica a su vez que la planeacioacuten se desplaza en su orientacioacuten desde una concepcioacuten centralizada y normativa a una descentralizada e indicativa23

pasando de esta manera a privileshygiar a los mecanismos de mercado y la actividad reguladora esshytatal en la asignacioacuten de recursos e inversiones en el subsector (OLADE-CEPAL-GTZ 1995611) En estas condiciones la forshymulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteticas subsectoriales se hace mucho maacutes compleja ya que la intervencioacuten del Estado tendiente a orientar los procesos de toma de decisiones de asignacioacuten de recursos en las diferentes actividades del subsector hacia finalidades puacuteshyblicas debe ser mucho maacutes indirecta Asiacute muchas de las medishydas administrativas que eran utilizadas anteriormente para ejecushytar las decisiones contenidas en los planes deben ser reshyemplazadas ahora por mecanismos de incentivo o instrumentos de poliacutetica fiscal (OLADE-CEPAL-GTZ 2002 11)

Recuadro 2

Mercados disputables

La teoriacutea de los mercados disputables (o contestables) puede ser concebida como una generalizacioacuten o un intento de proveer un sustituto para el ~odelo de competencia perfecta en un mundo donde predominan las economlas de esshy

cala Esta teoria postula que un mercado puede ser vulnerable a la competencia aunque se caracterice por una situacioacuten monopoacutelica u oligopoacutelica Los rasgo~ principales de los mercados disputables deben ser hbre ~ facll entra~a y~ahshyda a fin de que la competencia potencial pueda ser sufiCiente para diSCiplinar el ~omportamiento de las firmas oligopoacuteliacutecas o monopoacutelicas presentes

Cuando un mercado es disputable la reglamentacioacuten -especialrnente si eacutesta constituye una barrera legal a la entrada de nuevas firmas~ es Inneces~rla o inconveniente en contraste en aquellos mercados monopohcos u ollgopohcos no disputables la reglamentacioacuten es un instrumento indispensable para p~oshymover un mayor bienestar Sin embargo en la reahdad d~1 sect~r energetlco ocurre que los altos costos hundidos debidos ~ la fuerte I~verslon de caplt~1 en infraestructura que caracterizan este sector Impiden la libre entrada y salishyda del mercado por parte de los competidores

Pese a ello cabe destacar que la teoriacutea de los mercados disputables ha posishybilitado co~struir una teoria de la estructura industrial e introducir un nuevo concepto de eficiencia econoacutemica la eficienciacutea estructural ~eguacute~ ~s~e conshycepto una estructura industrial es eficiente si la misma permite minimiZar los costos de la produccioacuten requeridos para abastecer la demanda

Fuente Pistonesi (2001) Y OLADE-CEPAL-GTZ (2002)

4 ANOTACIONES FINALES

Con la creacioacuten de ISA es decir con la integracioacuten de los sistemas eleacutectricos regionales puede decirse que se ~reoacute ~I subsector de electricidad en Colombia el cual se caracterizo Inishycialmente por ser un monopolio estatal integrado Empero desd~ un principio el funcionamiento interno del subsector se cara~tenshyzoacute por una racionalidad contradictori~ pues a~nque el gob~erno central promoviacutea la articulacioacuten del sistema electrlco a tra~es de ISA la conformacioacuten de dicha firma haciacutea que las prinCipales empresas socias tuviesen objetivos diferentes y un mayor pod~r de decisioacuten que el gobierno central sobre las inverSiones y polltlshycas subsectoriales de modo que el Estado controlaba con mushychas limitaciones la asignacioacuten de recursos Y la gestioacuten de las compantildeiacuteas de servicio eleacutectrico

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centralizada a una de mercado abierto lo cual requiere que los cambios que se promuevan en la organizacioacuten productiva e instishytucional y los principios regulatorios que se establezcan generen condiciones de disputabilidad (veacutease Recuadro 2) En este conshytexto las decisiones de inversioacuten son tomadas de manera desshycentralizada por los muacuteltiples actores participantes y coordinadas a traveacutes del mercado con excepcioacuten de las actividades de transshymisioacuten y distribucioacuten en las que prevalece la regulacioacuten (OLADEshyCEPAL-GTl 200253)


pasando de esta manera a privileshygiar a los mecanismos de mercado y la actividad reguladora esshytatal en la asignacioacuten de recursos e inversiones en el subsector (OLADE-CEPAL-GTl 1995611) En estas condiciones la forshymulacioacuten y ejecucioacuten de poliacuteticas subsectoriales se hace mucho maacutes compleja ya que la intervencioacuten del Estado tendiente a orientar los procesos de toma de decisiones de asignacioacuten de recursos en las diferentes actividades del subsector hacia finalidades puacuteshyblicas debe ser mucho maacutes indirecta Asiacute muchas de las medishydas administrativas que eran utilizadas anteriormente para ejecushytar las decisiones contenidas en los planes deben ser reshyemplazadas ahora por mecanismos de incentivo o instrumentos de poliacutetica fiscal (OLADE-CEPAL-GTl 2002 11)

Recuadro 2


La teoriacutea de los mercados disputables (o contestables) puede ser concebida como una generalizacioacuten o un intento de proveer un sustituto para el ~odelo de competencia perfecta en un mundo donde predomman las economlas de esshy

cala

Esta teoriacutea postula que un mercado puede ser ~ulnera~le a I~ competencia aunque se caracterice por una situacioacuten monopoacutellca u 01190~ohca Los rasgo~ principales de los mercados disputables deben ser libre ~ facll entra~a y ~ahshyda a fin de que la competencia potencial pueda ser sufiCiente para diSCIplinar el comportamiento de las firmas oligopoacutelicas o monopoacutelicas presentes

Cuando un mercado es disputable la reglamentacioacuten -especial~ente si ~sta constituye una barrera legal a la entrada de nuevas firmas~ es IOn~ces~rla o inconveniente en contraste en aquellos mercados monopohcos u ohgopohcos no disputables la reglamentacioacuten es un instrumento indispensable para p~oshymover un mayor bienestar Sin embargo en la realidad d~1 sec~~r energet~co ocurre que los altos costos hundidos debidos ~ lafuerte IOverSlon de caplt~1 en infraestructura que caracterizan este sector Impiden la libre entrada y salishyda del mercado por parte de los competidores

Pese a ello cabe destacar que la teoriacutea de los mercados disputables ha posishybilitado construir una teoriacutea de la estructura industrial e introducir un nuevo concepto de eficiencia econoacutemica la eficiencia eStructural ~eguacuten este conshycepto una estructura industrial es eficiente SI la misma permite minimizar los costos de la produccioacuten requeridos para abastecer la demanda



Con la creacioacuten de ISA es decir con la integracioacuten de los sistemas eleacutectricos regionales puede decirse que se creoacute el subsector de electricidad en Colombia el cual se caracterizoacute inishycialmente por ser un monopolio estatal integrado Empero desd~ un principio el funcionamiento interno del subsector se caraterlshyzoacute por una racionalidad contradictoria pues aunque el gobierno central promoviacutea la articulacioacuten del sistema eleacutectrico a tra~eacutes de ISA la conformacioacuten de dicha firma haciacutea que las principales empresas socias tuviesen objetivos diferente~ y un mayor pod~r de decisioacuten que el gobierno central sobre las Inversiones Y polltlshycas subsectoriales de modo que el Estado controlaba con mushychas limitaciones la asignacioacuten de recursos y la gestioacuten de las compantildeiacuteas de servicio eleacutectrico

----------------~~~---------------shy----------------~~r----------------shy

Durante la deacutecada del setenta y los primeros antildeos de la del ochenta se presentoacute en todos los paiacuteses latinoamericanos un acelerado proceso de endeudamiento externo En Colombia este proceso estuvo estrechamente relacionado con la financiacioacuten de obras de infraestructura y en especial para el suministro de elecshytricidad

Es asiacute como la crisis econoacutemica que se presenta en la deacutecashyda del ochenta asociada a las dificultades para el pago de las obligaciones crediticias estaacute vinculada fuertemente en el caso colombiano con los problemas de planeacioacuten financieros y de gestioacuten empresarial que afectaban desde tiempo atraacutes al subsector eleacutectrico En cuanto a la planeacioacuten subsectorial la fishynanciacioacuten de proyectos que sobredimensionaron el crecimiento del subsector le significaron -y auacuten hoy le significan- al Estado la responsabilidad de repagar cuantiosas deudas contratadas con la banca internacional

Frente a esta situacioacuten el gobierno colombiano respondioacute a fines de la deacutecada del ochenta con un programa de ajuste macroshyeconoacutemico y sectorial y a comienzos del noventa en el marco de las reformas estructurales la expedicioacuten de una nueva Constitushycioacuten Poliacutetica en 1991 y las onerosas consecuencias del apagoacuten de 1992 con la transformacioacuten definitiva de la estructura sectorial y los arreglos institucionales para la provisioacuten de electricidad

De una parte el PASE se constituyoacute en pantildeos de agua tibia en relacioacuten con la solucioacuten de los problemas del subsector en la medida que se centroacute en el problema financiero y desconocioacute los limitantes estructurales que afrontaba la organizacioacuten vigente para la provisioacuten de electricidad en especial aquellos de caraacutecter tecshynoloacutegicd4

bull

Tales limitantes estructurales estaacuten relacionados con los proshyblemas ya sentildealados al igual que con los cambios que se estashyban gestando en el reacutegimen de acumulacioacuten (Modelo de Sustitushycioacuten de Importaciones) que con las condiciones que se fueron plasmando en el plano internacional desde fines de la deacutecada del sesenta (agotamiento del modelo de reconstruccioacuten y fomento en los paiacuteses en desarrollo nuevo paradigma tecnoloacutegico internashycionalizacioacuten del capital financiero crisis del petroacuteleo) y las difishycultades para el pago de la deuda externa latinoamericana en el

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ochenta ya no resultaba sostenible y terminoacute transformaacutendose en concordancia con los postulados del Consenso de Washingshyton en un modelo de apertura econoacutemica

Con la crisis de la deuda tambieacuten entra en crisis la modalishydad de intervencioacuten estatal asociada al reacutegimen de acumulacioacuten sustitutivo caracterizada por la planeacioacuten centralizada y normashytiva y por el eacutenfasis en el fomento econoacutemico Dicha crisis poliacutetica genera el caldo de cultivo para el auge del discurso poliacutetico neolishyberal el cual propende por una transicioacuten guiada por el mercado hacia el nuevo reacutegimen econoacutemico lo que implica cambios susshytanciales en el papel del Estado

Es asiacute como eacuteste cede su anterior lugar de privilegio en la conduccioacuten de la economiacutea yen la provisioacuten de bienes y servicios sociales en favor de la actuacioacuten de los agentes privados y se relega para siacute un rol regulatorio que propugna por la promocioacuten de la competencia y la proteccioacuten del consumidor frente a los abusos monopoacutelicos (en los casos en los que la libre competencia no es posible) el cual ejerce utilizando los criterios y mecanismos maacutes cercanos a los que empleariacutea el mercado (Giraldo 2001)

Por uacuteltimo la preocupacioacuten ambiental y las crisis energeacuteticas de 197374 Y 1979 ponen de presente la necesidad de desarroshyllar y utilizar tecnologiacuteas que reduzcan el consumo de combustishybles foacutesiles y la emisioacuten de gases contaminantes En ese contexshyto los perfeccionamientos de las turbinas de gas y vapor de ciclos simples y la tecnologiacutea del ciclo combinado contribuyen a solucioshynar la necesidad mencionada e incrementan notoriamente los renshydimientos de generacioacuten eleacutectrica ademaacutes dichas tecnologiacuteas resultan poco costosas y requieren de menores tiempos de consshytruccioacuten y un marco institucional para su operacioacuten mucho maacutes flexible en comparacioacuten con otras -como las de tipo hidraacuteulico- con lo que se pone en entredicho el predominio tradicional de los monopolios naturales en esta actividad del abastecimiento eleacutecshytric025

bull

Las transformaciones que posteriormente se efectuacutean en el subsector de otra parte estaacuten inmersas en las reformas estructushyrales de las distintas economiacuteas latinoamericanas en la medida que dichas reformas implicaron cambios en la concepcioacuten de alshygunos servicios y sectores anteriormente considerados estrateacutegishycos entre los cuales se incluye el de energiacutea eleacutectrica

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Durante la deacutecada del setenta y los primeros antildeos de la del ochenta se presentoacute en todos los paiacuteses latinoamericanos un acelerado proceso de endeudamiento externo En Colombia este proceso estuvo estrechamente relacionado con la financiacioacuten de obras de infraestructura y en especial para el suministro de elecshy

tricidad



De una parte el PASE se constituyoacute en pantildeos de agua tibia en relacioacuten con la solucioacuten de los problemas del subsector en la medida que se centroacute en el problema financiero y desconocioacute los limitantes estructurales que afrontaba la organizacioacuten vigente para

bull la provisioacuten de electricidad en especial aquellos de caraacutectertecshynoloacutegic024

bull


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Es asiacute como eacuteste cede su anterior lugar de privilegio en la conduccioacuten de la economiacutea y en la provisioacuten de bienes y servicios sociales en favor de la actuacioacuten de los agentes privados y se relega para siacute un rol regulatorio que propugna por la promocioacuten de la competencia y la proteccioacuten del consumidor frente a los abusos monopoacutelicos (en los casos en los que la libre competencia no es posible) el cual ejerce utilizando los criterios y mecanismos maacutes cercanos a los que empleariacutea el mercado (Giraldo 2001)

Por uacuteltimo la preocupacioacuten ambiental y las crisis energeacuteticas de 197374 Y 1979 ponen de presente la necesidad de desarroshyllar y utilizar tecnologiacuteas que reduzcan el consumo de combustishybles foacutesiles y la emisioacuten de gases contaminantes En ese contexshyto los perfeccionamientos de las turbinas de gas y vapor de ciclos simples y la tecnologiacutea del ciclo combinado contribuyen a solucioshynar la necesidad mencionada e incrementan notoriamente los renshydimientos de generacioacuten eleacutectrica ademaacutes dichas tecnologiacuteas resultan poco costosas y requieren de menores tiempos de consshytruccioacuten y un marco institucional para su operacioacuten mucho maacutes flexible en comparacioacuten con otras -como las de tipo hidraacuteulico--- con lo que se pone en entredicho el predominio tradicional de los monopolios naturales en esta actividad del abastecimiento eleacutecshytric025


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Las reformas implementadas propenden por una reorganizashycioacuten institucional de las actividades tendientes al abastecimiento de electricidad consecuente con los principios de mercado Para ello se posibilita y estimula la entrada de capital privado bien a traveacutes de la creacioacuten de empresas o mediante la venta de comshypantildeiacuteas estatales y se limita la participacioacuten del sector puacuteblico a las funciones de regulacioacuten y planificacioacuten indicativa asimismo se enfatiza en el caraacutecter comercial de la racionalidad que orienta las actuaciones de las firmas del subsector tanto de las privadas como de las estatales que auacuten quedan

Cabe destacar que las instituciones multilaterales de creacutedito e~pec~almente ~I Banco Mundial han desempentildeado un papel sig~ mflcatlvo en la Implementacioacuten de las medidas mencionadas y de este modo en el desenvolvimiento de la economiacutea y del subshysector eleacutectrico colombiano habida cuenta de su intereacutes en aseshygurar las condiciones que les permitan recuperar los dineros presshytados asiacute como un retorno sobre estos asimismo porque sus posiciones y actuaciones han estado atravesadas por una visioacuten particular del desarrollo guiada fundamentalmente por la teoriacutea econoacutemica dominante

Teniendo en cuenta estos criterios dichas instituciones han incidido en Colombia en la conformacioacuten desenvolvimiento crishysis y transformacioacuten de los distintos modelos de provisioacuten de elecshytricidad toda vez que han influido en el proceso y en las directrishyces de las reformas econoacutemicas y subsectoriales asiacute como en la planeacioacuten (general y subsectorial) la creacioacuten de instituciones las poliacuteticas de tarifas y la composicioacuten de la inversioacuten y su conteshynido nacional

En tal sentido es de sentildealar que el acceso al creacutedito de esshytas entidades ha facilitado el desarrollo de programas de invershysioacuten en el subsector a costa de rubros como el gasto social en las uacute~timas deacutecadas y ha implicado la obligacioacuten de mantener bajos niveles de proteccioacuten a la industria nacional productora de bienes de capital contribuyendo de esta manera al incipiente desarrollo de dicha industria a los seculares deacuteficits en las cuentas externas ya la dependencia de importaciones de bienes de alto valor agreshygado y componente tecnoloacutegico significativo (Bernal 1994 195 Ocampo et al 1994)

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Cabe destacar que las instituciones multilaterales de creacutedito especialmente el Banco Mundial han desempentildeado un papel sigshynificativo en la implementacioacuten de las medidas mencionadas y de este modo en el desenvolvimiento de la economiacutea y del subshysector eleacutectrico colombiano habida cuenta de su intereacutes en aseshygurar las condiciones que les permitan recuperar los dineros presshytados asiacute como un retorno sobre estos asimismo porque sus posiciones y actuaciones han estado atravesadas por una visioacuten particular del desarrollo guiada fundamentalmente por la teoriacutea econoacutemica dominante



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NOTAS

1 De la tipologiacutea establecida que coincide con la planteada por economdistas de diversos organismos multilaterales se excluye la etapa corresp~n lente

a la madurez de las reformas y elevado crecimiento puesto que el penodo de tiempo que comprende excede el considerado en el presente articulo sin restarle validez y rigor a la luz de los propoacutesitos del mismo

2 Las poliacuteticas de ajuste se refieren al equilibrio de la balanzae ~~gosl ~es-pueacutes de una perturbacioacuten por su parte las poliacuteticas de esta~lhzaclon a u en

a restricciones de la demanda global de la economiacutea con el obJet~ fundarnental de elimiacutenar la incertidumbre y fluctuaciones de los precios (Ramlrez Faundez

2000)

3 Aunque esta funcioacuten le correspondiacutea al Ministerio de Minas y Enerhgiacutea la festructura institucional del subsector impediacutea que eacuteste cumpllera dlc a unshy

cioacuten satisfactoriamente

4 Cabe recordar que el gobierno del presidente Julio Ceacutesar Turbay Ayala (197shy1982) incurrioacute en un creciente endeudamiento para financiar las obras e

infraestructura minero-energeacutetica estipuladas en el plan de desarrollo Plan de Integracioacuten Nacional

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____o El papel del Estado en el sector de la energiacutea XXVI Curso latinoshyamericano de economiacutea y planificacioacuten energeacutetica San Carlos de Bariloche IDEE 1994b

JESSOP Bob iquestHacia un Estado de Trabajo Schumpeteriano Observacioshynes preliminares sobre la economiacutea poliacutetica postfordista Traduccioacuten al espantildeol de Alberto Supelano Sarmiento En Alberto Supelano Sarmiento y Jorge Ivaacuten Bula (compiladores) Crisis del Estado de Bienestar Hacia una teoria del Estado y sus consecuencias sociales Santafeacute de Bogotaacute Siglo del Hombre Universidad Nacional de Colombia 1999

Leyes 142 y 143 de 1994



____o Avatares de la Economiacutea del Desarrollo Conferencia (diapositishyvas) Medelliacuten Universidad Nacional de Colombia 2002b

____-o De la sustitucioacuten de importaciones a la apertura econoacutemica La difiacutecil consolidacioacuten industrial En Gabriel Misas Arango (editor) Desashyrrollo econoacutemico y social en Colombia Siglo XX Bogotaacute Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Econoacutemicas 2001



OLADE-CEPAL-GTZ Energla y Desarrollo Sustentable en Ameacuterica Latina yel Caribe Guia para la Formulacioacuten de Poliacuteticas Energeacuteticas Santiago de Chile CEPAL 2002


PINEDA HOYOS Saul Apertura econoacutemica y equidad Los retos de Colomshybia en la deacutecada de los antildeos noventa En Jorge Orlando Melo (coordinashy

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dor) Colombia Hoy perspectivas hacia el siglo XXI Santafeacute de Bogotaacute Tercer Mundo 1995

PISTONESI Heacutector Elementos de teorla econoacutemica de la regulacioacuten Aplicashycioacuten a las industrias energeacuteticas San Carlos de Bariacuteloche Instituto de Economiacutea Energeacutetica 2001

El Financiamiento de las Inversiones Documento San Carlos de Bariloche Instituto de Economiacutea Energeacutetica 1994

RAMIREZ FAUacuteNDEZ Jaime Las Poliacuteticas de Ajuste y la Naturaleza del Esshytado en Ameacuterica Latina (mensaje electroacutenico) En defensa de Marx lthttp Ipoorgargt (28 de junio del 2000)

SCHMIDT-HEBBEL Klaus SERVEacuteN Luis y SOLlMANO Andreacutes Ahorro inversioacuten y crecimiento Una revisioacuten de la literatura Pensamiento Iberoshyamericano No 29 enero-junio de 1996 pp 107-155



WIESNER D Eduardo Plan energeacutetico nacional Poliacutetica energeacutetica yesshytructura institucional en Colombia Bogotaacute MME-CNE 1992

NOTAS

1 De la tipologiacutea establecida que coincide con la planteada por economstas de diversos organismos multilaterales se excluye la etapa correspondiente

a la madurez de las reformas y elevado crecimiento puesto que el periodo de tiempo que comprende excede el considerado en el presente artiacuteculo sin restarle validez y rigor a la luz de los propoacutesitos del mismo

2 Las poliacuteticas de ajuste se refieren al equilibrio de la balanza de pagos desshypueacutes de una perturbacioacuten por su parte las poliacuteticas de estabilizacioacuten aluden

a restricciones de la demanda global de la economiacutea con el objeto fundamental de eliminar la incertidumbre y fluctuaciones de los precios (Ramiacuterez Fauacutendez 2000)

3 Aunque esta funciacuteoacuten le correspondiacutea al Ministerio de Minas y Energiacutea la estructura institucional del subsector impediacutea que eacuteste cumpliera dicha funshycioacuten satisfactoriamente

4 Cabe recordar que el gobierno del presidente Julio Ceacutesar Turbay Ayala (1978shy1982) incurrioacute en un creciente endeudamiento para financiar las obras de


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5 De acuerdo con el Banco Mundial resulta maacutes rentable financiar el mantenishymie~to Ia prolongacioacuten de la vida ~til y el mejoramiento de los procesos y

tecnologlas Incorporadas en las Instalaciones ya existentes que realizar aportes para nuevas centrales de generacioacuten Ello se debe a que la primera alternativa aumenta la disponibilidad de las instalaciones y reduce la necesidad de manteshyner un gran margen de reserva en las centrales

Iroacutenicamente en aquella eacutepoca esta entidad de creacutedito multilateral estimuloacute la realizacioacuten de nuevas inversiones en la medida que no permitiacutea la realizacioacuten de desembolsos para gastos ordinarios incluyendo los repuestos (Banco Munshydial 199329-30 37)

6 En los paiacuteses industrializados las peacuterdidas de electricidad a lo largo de toda la cadena de abastecimiento no pasan del 12

7 Entre 1980 y 1988 la generacioacuten interna de fondos aportoacute menos del 25 de lo~ recurs~s requeridos por el subsector al punto que en algunos antildeos el deficlt de este alcanzoacute niveles cercanos al 13 del PIB

8 Aunque los recursos canalizados por el Fondo de Monedas Extranjeras (Fodex) se captaron como preacutestamos los atrasos en el cumplimiento de estos exishygieron del gobierno nacional un respaldo efectivo

9 Por conveniencia expositiva se describen en este apartado los cambios que ~e gestan en el aacutembito poliacutetico empero estos y sus implicaciones se evishy

denCian de manera directa en Colombia a partir de la implementacioacuten de las reformas estructurales como se veraacute en la siguiente seccioacuten

10 Erroacuteneamente se ha considerado que el neoliberalismo es una corriente teoacuterica de la economia o maacutes auacuten un modelo de desarrollo La perspectiva

aqw planteada cOincide con Jessop (1999) y Gonzaacutelez (2001) en que este teacutermino es maacutes apropiado para sentildealar las particularidades de un discurso poliacutetico que para explicar las caracteriacutesticas de una escuela o modelo econoacutemico

11 Uno de los pilares de las reformas estructurales es el redimensionamiento del Estado como empresario y promotor directo de diferentes sectores ecoshy

noacutemicos (industrial financiero comercio servicios energiacutea etc) pues en aquel momento se catalogaba a eacuteste como distorsionador de las condiciones de una economiacutea de mercado

12 El teacutermino regulacioacuten se entiende aqui en el sentido anglosajoacuten Dentro de dicha tradicioacuten el concepto de regulacioacuten se vincula esencialmente con el

aspecto microeconoacutemico en el que las acciones de intervencioacuten regulatoria se fundamentan en las fallas de mercado (existencia de barreras o externalidades) o de acuerdo con las visiones maacutes recientes en la falta de disputabilidad o en la presencia de mercados faltantes (OLADE-CEPAL-GTZ 2002 112)

En cambio seguacuten la Escuela Francesa de la Regulacioacuten este uacuteltimo conshycepto estaacute vinculado con la dinaacutemica de acumulacioacuten del sistema capitalista Esta corriente denomina al teacutermino anglosajoacuten con la palabra reglamentacioacuten (Jessop 1999)

13 Las turbinas de ciclo combinado permiten obtener un rendimiento cercano al 50 con base en un menor valor de consumo caloriacutefico de gas natural y en

la ener~iacutea eleacutectrica de salida en contraste las plantas de vapor a carboacuten arrojan e~lclenclas que OSCilan entre el 34 y el 385 Ello se traduce para la turbina de ciclo combinado en una reduccioacuten de los costos de generacioacuten eleacutectrica y

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adicionalmente en menores emisiones de dioacutexido de carbono por kWh generashydo en comparacioacuten con una planta a vapor (Norris 1994)

14 Las reformas estructurales estuvieron basadas y complementadas por los principios del Consenso de Washington los cuales comprenden la disciplishy

na fiscal la focalizacioacuten del gasto puacuteblico el fortalecimiento de los impuestos indirectos la liberalizacioacuten financiera y comercial la libre movilidad de capitales el fomento de la inversioacuten extranjera directa la privatizacioacuten de las empresas del Estado la desreglamentacioacuten de las distintas actividades econoacutemicas y una deshyfinicioacuten adecuada de los derechos de propiedad

Este Consenso fue adoptado a partir de una reunioacuten realizada en 1989 entre acadeacutemicos y funcionarios del gobierno de Estado Unidos el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional Y recoge el quehacer en materia de poliacutetica econoacuteshymica por parte de las naciones en desarrollo a fin de retomar su senda de crecishymiento (Dallanegra 2002 Misas Arango 2002b)

15 Tal desencanto radicaba seguacuten estos en que el modelo de desarrollo anteshyrior habiacutea dado lugar a un agotamiento de las pOSibilidades de crecimiento

y a atraso tecnoloacutegico ya que la proteccioacuten del mercado interno habiacutea inducido un ambiente de poca competencia al igual que estimulaba la injerencia de sectores rentistas que se beneficiaban con ella en contra de los intereses del consumidor (Giraldo 2001) Esta posicioacuten era esbozada en distintos diagnoacutesticos que sentildeashylaban el contraste entre la situacioacuten econoacutemica interna caracterizada por cierto estancamiento de la produccioacuten y poca productividad y los procesos de globalizacioacuten a los cuales se argumentaba que la economiacutea nacional debiacutea recoshynocer e insertarse 16 Paradoacutejicamente esos mismos factores determinaron que el racionamienshy

to se produjese en el contexto de sobrecapacidad en generacioacuten ya mencioshynado (se proyectoacute que tal sobrecapacidad desapareceria en 1993-94) lo que refleja el alto componente hiacutedrico que caracterizaba la generacioacuten eleacutectrica en aquella eacutepoca asi como que no se aplicaron oportunamente los correctivos para mejorar el mantenimiento del parque teacutermico existente y de las obras de transmishysioacuten y distribucioacuten lo que afectoacute la disponibilidad de las centrales eleacutectricas y la confiabilidad del sistema con onerosas consecuencias para el paiacutes

17 Previamente a la expedicioacuten de las leyes 142 y 143 de 1994 se publicaron y discutieron gran cantidad de informes y documentos que analizaban la proshy

blemaacutetica del subsector destacaacutendose los diagnoacutesticos de organismos multishylaterales como el Banco Mundial (The World Bank 1990) Y de entidades gubershynamentales del orden nacional como el DNP (en particular el documento CONPES 2534 de 1991)

A tal respecto vale la pena mencionar que algunas de las estrategias derivashydas de estos diagnoacutesticos y trazadas por el gobierno para la reestructuracioacuten del sector energeacutetico contemplaban la disminucioacuten del ritmo de inversiones puacuteblicas en dicho sector y la promocioacuten de la competencia a cargo del Estado asiacute como el fortalecimiento del marco regulatorio y de control propendiendO por una mayor transparencia e independencia del gobiemo a fin de fomentar la eficiencia sectoshyrial de la misma manera sentildealaban la necesidad de una poliacutetica tarifariacutea que reflejase los costos de provisioacuten del servicio y de programas tendientes a dismishynuir el consumo de electricidad en aquellos usos en donde son maacutes convenienshytes otros energeacuteticos (como es el caso del gas natural para coccioacuten) al igual que la creacioacuten de condiciones para la regionalizacioacuten -principalmente en la distrishy

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5 De acuerdo con el Banco Mundial resulta maacutes rentable financiar el mantenishymiento la prolongacioacuten de la vida uacutetil y el mejoramiento de los procesos y

tecnologiacuteas incorporadas en las instalaciones ya existentes que realizar aportes para nuevas centrales de generacioacuten Ello se debe a que la primera alternativa aumenta la disponibilidad de las instalaciones y reduce la necesidad de manteshyner un gran margen de reserva en las centrales

Iroacutenicamente en aquella eacutepoca esta entidad de creacutedito multilateral estimuloacute la realizacioacuten de nuevas inversiones en la medida que no permitiacutea la realizacioacuten de desembolsos para gastos ordinarios incluyendo los repuestos (Banco Munshydial 1993 29-30 37)


7 Entre 1980 y 1988 la generacioacuten interna de fondos aportoacute menos del 25 de los recursos requeridos por el subsector al punto que en algunos antildeos el deacuteficit de eacuteste alcanzoacute niveles cercanos al 13 del PIB


9 Por conveniencia expositiva se describen en este apartado los cambios que se gestan en el aacutembito poliacutetico empero estos y sus implicaciones se evishy

dencian de manera directa en Colombia a partir de la implementacioacuten de las reformas estructurales como se veraacute en la siguiente seccioacuten

10 Erroacuteneamente se ha considerado que el neoliberalismo es una corriente teoacuterica de la economiacutea o maacutes auacuten un modelo de desarrollo La perspectiva

aqui planteada coincide con Jessop (1999) y Gonzaacutelez (2001) en que este teacutermino es maacutes apropiado para sentildealar las particularidades de un discurso poliacutetico que para explicar las caracteriacutesticas de una escuela o modelo econoacutemico



12 El teacutermino regulacioacuten se entiende aquiacute en el sentido anglosajoacuten Dentro de dicha tradicioacuten el concepto de regulacioacuten se vincula esencialmente con el




la energiacutea eleacutectrica de salida en contraste las plantas de vapor a carboacuten arrojan eficiencias que oscilan entre el 34 y el 385 Ello se traduce para la turbina de ciclo combinado en una reduccioacuten de los costos de generacioacuten eleacutectrica y

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Este Consenso fue adoptado a partir de una reunioacuten realizada en 1989 entre acadeacutemicos y funcionarios del gobierno de Estado Unidos el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y recoge el quehacer en materia de poliacutetica econoacuteshymica por parte de las naciones en desarrollo a fin de retomar su senda de crecishymiento (Dallanegra 2002 Misas Arango 2002b)

15 Tal desencanto radicaba seguacuten estos en que el modelo de desarrollo anteshyrior habia dado lugar a un agotamiento de las posibilidades de crecimiento

y a atraso tecnoloacutegico ya que la proteccioacuten del mercado interno habiacutea inducido un ambiente de poca competencia al igual que estimulaba la injerencia de sectores rentistas que se beneficiaban con ella en contra de los intereses del consumidor (Giraldo 2001) Esta posicioacuten era esbozada en distintos diagnoacutesticos que sentildeashylaban el contraste entre la situacioacuten econoacutemica interna caracterizada por cierto estancamiento de la produccioacuten y poca productividad y los procesos de globalizacioacuten a los cuales se argumentaba que la economiacutea nacional debiacutea recoshynocer e insertarse

16 Paradoacutejicamente esos mismos factores determinaron que el racionamienshyto se produjese en el contexto de sobrecapacidad en generacioacuten ya mencioshy

nado (se proyectoacute que tal sobrecapacidad desapareceriacutea en 1993-94) lo que refleja el alto componente hidrico que caracterizaba la generacioacuten eleacutectrica en aquella eacutepoca asiacute como que no se aplicaron oportunamente los correctivos para mejorar el mantenimiento del parque teacutermico existente y de las obras de transmishysioacuten y distribucioacuten lo que afectoacute la disponibilidad de las centrales eleacutectricas y la confiabilidad del sistema con onerosas consecuencias para el paiacutes


blemaacutetica del subsector destacaacutendose los diagnoacutesticos de organiacutesmos multishylaterales como el Banco Mundial (The World Bank 1990) y de entidades gubershynamentales del orden nacional como el DNP (en particular el documento CONPES 2534 de 1991)

A tal respecto vale la pena mencionar que algunas de las estrategias derivashydas de estos diagnoacutesticos y trazadas por el gobierno para la reestructuracioacuten del sector energeacutetico contemplaban la disminucioacuten del ritmo de inversiones puacuteblicas en dicho sector y la promocioacuten de la competencia a cargo del Estado asiacute como el fortalecimiento del marco regulatorio y de control propendiendo por una mayor transparencia e independencia del gobierno a fin de fomentar la eficiencia sectoshyrial de la misma manera sentildealaban la necesidad de una politica tarifaria que reflejase los costos de provisioacuten del servicio y de programas tendientes a dismishynuir el consumo de electricidad en aquellos usos en donde son maacutes convenienshytes otros energeacuteticos (como es el caso del gas natural para coccioacuten) al igual que la creacioacuten de condiciones para la regionalizacioacuten -principalmente en la distrishy

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bucioacuten de electricidad- y la participacioacuten del sector privado bajo distintas modashylidades (Departamento Nacional de Planeacioacuten 1991)

18 Veacutease nota 3

19 Esta separacioacuten busca evitar que las empresas que integran dos o maacutes acshytividades de la cadena se apoyen en una de ellas para sacar ventajas indeshy

bidas en las otras o escondan ineficiencias en unas transfirieacutendole beneficios de las demaacutes

20 El mercado regulado estaacute formado por los pequefios consumidores cuyas tarifas de suministro estaacuten reguladas por la CREG y que son abastecidos

por una uacutenica empresa con la obligatoriedad expresa de proveer el servicio (en cada aacuterea geograacutefica) De otro lado el mercado no regulado estaacute conformado por los grandes consumidores que estaacuten facultados para negociar libremente los precios de suministro de electricidad con cualquier firma generadora

21 La ley 142 de 1994 plantea un esquema de subsidios que contempla la combinacioacuten de subsidios focales con subsidios cruzados toda vez que

estipula que los sectores maacutes pudientes de la poblacioacuten asiacute como los usuarios industriacuteales y comerciales paguen una tarifa superior al costo real de provisioacuten a fin de que con el monto del sobreprecio pagado se sufraguen los subsidios otorgados a los sectores de menor ingreso (subsidios cruzados) y cuando los aportes descritos no alcancen a remunerar el acceso de los pobres el gobierno proporcione la diferencia (subsidio a la demanda) que en el caso de la electricishydad se cubre a traveacutes de los Fondos de Solidaridad y Redistribucioacuten

22 El concepto de modalidad de coordinacioacuten se refiere a las formas de orgashynizar institucionalmente yo coordinar las decisiones de asignacioacuten de recurshy

sos dentro de la cadena productiva correspondiente a cada subsector y del sisteshyma energeacutetico en su conjunto al tipo de racionalidad que orienta dichas decisioshynes (o sea las finalidades que se pretenden alcanzar) y al esquema utilizado para regular el funcionamiento de los mercados

23 En la planeacioacuten indicativa el Estado prepara los planes y suministra la informacioacuten para que los distintos actores la utilicen en el mercado

24 A tal respecto una de las consideraciones principales de este programa consistioacute en la consecucioacuten de los creacuteditos necesarios para realizar el ajuste

subsectorial y financiar las inversiones necesarias para solventar la sobreshyexpansioacuten en potencia y completar el plan de expansioacuten

25 Con todo la mayor participacioacuten de las plantas teacutermicas ha sido duramente cuestionada debido a las consecuencias econoacutemicas de la construccioacuten de

algunas de eacutestas bajo la modalidad de los PPAS Ver Reyes Pentildea Joseacute Daniel Impacto econoacutemico de las garantiacuteas de la Nacioacuten en proyectos de infraestructura DNP Archivo de Economia No 184 abril 2002 Molina B Mario F et al Contrashytos PPA el alto costo de evitar un racionamiento energeacutetico En Revista Econoacutemishyca Colombiana No 287 diciembre 2001

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UN ANAacuteLISIS BIBLIOMEacuteTRICO DE T~BAJOS RECIENTES EN MICROECONOMIA

Oiga Luciacutea Manrique Ernesto Caacuterdenas

RESUMEN

A partir de una revisioacuten de los artiacuteculos p~blicados e~ las revistas maacutes consultadas a nivel internaCional Amencan Economic Review Journal of Political Economy Journal of Economic Literature y Quarteny Journal of Economics duranshyte el periacuteodo 1998-2003 con una metod~ogiacutea similar ~ la utilizada por Chiappori y Levitt (2003) se mtenta deterrlInar cuaacuteles han sido las aacutereas de intereacutes en mlcroeconomla en los uacuteltimos antildeos al mismo tiempo que mostrar la tendencia con relacioacuten al caraacutecter teoacuterico o empiacuterico de estos trab~Jos Para que este ejercicio resulte inte~esante se hac~ el mIsmo anaacutelisis a partir de los artlculos publicados en el penodo 1998shy

Documento presentado en el Primer Simposio de Microeco~omiacutea ~ Teas Afines (Universidad Nacional de Colombia (Sede 80gota) Universidad

Externado de Colombia) Agradecemos al profesor Sergio Monsalve por habershynos motivado a realizar este trabajo

Profesora de la Facultad de Ciencias Econoacutemicas de la Unive~sidad Nadeshynal de Colombia Miembro de la Unidad de Estudios en Interacciones Econoshy

micas Profesor de la Facultad de Economiacutea de la Universidad Externa~oe Colomshy

bia Miembro de la Unidad de Estudios en Interacciones Economlcas

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cipacioacuten privada reformas regulatorias y revisioacuten de la esshytructura industrial basada en monopolios naturales Luego se establecen los principios teoacutericos y operativos de la reforshyma del sub sector eleacutectrico y se analiza coacutemo estos toman forma en las leyes adoptadas para el efecto Por uacuteltimo se esbozan algunas hipoacutetesis en relacioacuten con el papel de las instituciones multiacuteaterales de creacutedito en las pollticas y el desenvolvimiento subsectorial

ABSTRAeT

This article tries to explain the changes occurred during the last decades in the economical poliacutetical and technoogical fields that resulted in a new vision about the socioeconomic characteristics and the appropriate structure for electriciacutety supply as well as the conceptual fundaments of the Coombian electricity industry reform and their concretion in the Domiciliacuteary Public Services and Electric Laws Firstly the mentioned changes and the lines of the subsector transformation are identified the liacutenes are private participation regulatory reforms and a revision of the industry structure -based on natural monopoliacutees Then the theoretiacutecal and operational principIes of the electricity subsector reform are established and the way they take form in the adopted laws are anayzed Finaly some hypotheses related to the role of the multilateral instiacutetutions of credit in the policiacutees and the subsector perforshymance are indicated

1 INTRODUCCiOacuteN



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2 NUEVAS TENDENCIAS EN LOS AacuteMBITOS ECONOacuteMICO POLiacuteTICO Y TECNOLOacuteGICO

Durante la deacutecada de 1980 ya principios de la del noventa la estructura vigente para el suministro de electricidad en Colombia se vio enfrentada a radicales cambios en las esferas econoacutemica poliacutetica y tecnoloacutegica

Estos cambios y sus tendencias se interrelacionan mutuamenshyte habida cuenta de los muacuteltiples viacutenculos que se presentan entre las dimensiones que atraviesan la provisioacuten de energiacutea Y a su vez contribuyen a sustanciales modificaciones en las actuacioshy

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ABSTRAeT


1 INTRODUCCiOacuteN



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econoacutemico 1








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Graacutefico 1



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Graacutefico 1



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10

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Graacutefico 2





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Cuadro 1






Cuadro 2




1981 5708 O 10570 1852 1982 1983 1984

6819 7780 8588

1946 1409 1039

15250 19340 2457

2236 2486 2861

1985 1986

10811 12691

2588 1739

29720 35160

2749 2770

1987 13947 990 41430 2971 1988 14011 046 40360 2881 1989 14011 046 40360 2324 1990 1991

14809 14721

524 -059

i

i

35361 29753

2388 2021


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Cuadro 1






Cuadro 2



1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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Recuadro 1










2002)

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Recuadro 1





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aacuterea




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Recuadro 2









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Recuadro 2



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CGR 1992











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2001





CGR 1992






21 de 1991




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Leyes 142 y 143 de 1994










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Tercer Mundo 1995









NOTAS





2000)





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Leyes 142 y 143 de 1994










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NOTAS








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RESUMEN







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ABSTRAeT


1 INTRODUCCiOacuteN



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econoacutemico 1








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Graacutefico 1



MILES (MW)

1 2

J 1O

fI


1 ~

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AflOS




Graacutefico 2


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-+- Residencial

6000

4000 ~~rL-_------------j ___ comercial

rn (J)



2000 +--------~------- --otros

antildeos



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Graacutefico 1



MILES (MW)

12

10

6

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1

T - 11



Graacutefico 2





antildeos



bull I

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Cuadro 1






Cuadro 2




1981 5708 O 10570 1852 1982 1983 1984

6819 7780 8588

1946 1409 1039

15250 19340 2457

2236 2486 2861

1985 1986

10811 12691

2588 1739

29720 35160

2749 2770

1987 13947 990 41430 2971 1988 14011 046 40360 2881 1989 14011 046 40360 2324 1990 1991

14809 14721

524 -059

i

i

35361 29753

2388 2021


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Cuadro 1






Cuadro 2



1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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6819 7780 8588

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2236 2486 2861

1985 1986

10811 12691

2588 1739

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2749 2770

1987 13947 990 41430 2971 1988 14011 046 40360 2881 1989 14011 046 40360 2324 1990 1991

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1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



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2236 2486 2861

1985 1986

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2588 1739

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1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



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1946 1409 1039

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1985 1986

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1946 1409 1039

15250 19340 2457

2236 2486 2861

1985 1986

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2588 1739

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1985 1986

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Cuadro 2



1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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RESUMEN







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Cuadro 1






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1981 5708 O 10570 1852 1982 1983 1984

6819 7780 8588

1946 1409 1039

15250 19340 2457

2236 2486 2861

1985 1986

10811 12691

2588 1739

29720 35160

2749 2770

1987 13947 990 41430 2971 1988 14011 046 40360 2881 1989 14011 046 40360 2324 1990 1991

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i

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Cuadro 1






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1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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Recuadro 1










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1981 5708 O 10570 1982 6819 1946 15250 1983 7780 1409 19340 1984 8588 1039 2457 1985 10811 2588 29720 1986 12691 1739 35160 1987 13947 990 41430 1988 14011 046 40360 1989 14011 046 40360 1990 14809 524 35361 1991 14721 -059 29753



1852 2236 2486 2861 2749 2770 2971 2881 2324 2388 2021


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Documents

CONCEPTUALES YLEGALES - bdigital.unal.edu.co · A. Posner, Economic analysis of law. Little, Boston, 1977. Por ejemplo, A. E. Kahn ... forma en las leyes adoptadas para el efecto