Competencia en Telecomunicaciones - BBVA Research€¦ · Introducción 2 Competencia en Telecomunicaciones En la última década las telecomunicaciones se convirtieron en el símbolo

No. 22Agosto 2002

Serie Propuestas

Competencia en Telecomunicaciones


Contenido

1

2 Introducción

3 Telecomunicaciones y Desarrollo Económico

6 Las Telecomunicaciones en México

6 Más Competencia, Más Usuarios

11 Fusiones, Nacionalizaciones y Monopolios

16 Retos

18 Alternativas para un Desarrollo Futuro

22 Propuestas

25 Conclusiones

26 Bibliografía

Introducción

Competencia en Telecomunicaciones2

En la última década las telecomunicaciones seconvirtieron en el símbolo de la globalización y delprogreso tecnológico. Con los avances en latecnología digital y de protocolos de Internet, esposible enlazar a las redes de computadoras conla telefonía, el fax, la radio y la televisión, en loque hoy se conoce como tecnología de la infor-mación. Con ello se ha transformado la formacomo las personas, las empresas y los gobiernosse organizan, comunican, distribuyen y producensus bienes y servicios. Las telecomunicacioneshan facilitado el intercambio ágil de ideas, esti-mulando la acumulación de capital humano; sucontribución a los avances en la eficiencia y laproductividad del trabajo y el capital han impulsa-do el crecimiento económico en distintos países.

En México la apertura a la inversión privada, ladesregulación y el cambio hacia un modelo concompetencia en los mercados han permitido unmayor desarrollo de la industria, avances en lainfraestructura, la disponibilidad y la coberturade los servicios a partir de 1990. La telefoníalocal y de larga distancia, la telefonía celular, laInternet, etc. son sólo algunos ejemplos de losservicios que han registrado un gran dinamismoa lo largo de la década pasada y principio de laactual. La modernización de las telecomunica-ciones con la apertura a la inversión privada y a lacompetencia ha quedado patente en México conla introducción de la fibra óptica y la digitalizaciónde la red de telecomunicaciones en 100%. Ade-más, la promulgación de la Ley Federal deTelecomunicaciones (LFT) y la creación de la Co-misión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel)en 1995 y 1996, respectivamente, han facilitadoy hecho más transparente la regulación del sector.

Sin embargo, las telecomunicaciones en Méxicoestán menos desarrolladas que en otros países.Por ejemplo, la teledensidad (densidad telefónica)en México es menor a la de nuestros principalessocios comerciales, Estados Unidos y Canadá,pero también a la de países latinoamericanos de

Introducción

igual o menor tamaño al de nuestra economíacomo Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay.Además, la Internet, uno de los servicios conmayor expansión mundial, tiene una baja pene-tración en México en comparación con otrospaíses. Por otra parte, en los mercados de tele-comunicaciones aún son comunes las prácticasanti-competitivas y los desafíos de las empresasreguladas a las resoluciones de la Cofetel.

Este trabajo tiene dos objetivos: analizar losprincipales obstáculos que enfrentan las tele-comunicaciones en México y sus principalescausas, y elaborar propuestas para mejorar eldesempeño competitivo del sector a largo plazo.En nuestro análisis se argumenta que el mono-polio regulado en los servicios básicos detelecomunicaciones genera distorsiones en losprecios relativos de tales servicios y los de valoragregado a corto y mediano plazos, y que a largoplazo, dicha estructura de mercado no ofreceincentivos adecuados para que los operadorestengan una mayor cobertura y calidad en susservicios a precios competitivos.

En la primera parte de este trabajo se destaca laimportancia de las telecomunicaciones para laorganización y el crecimiento de la actividad eco-nómica; en la segunda, se presentan losprincipales avances de la industria fruto de la aper-tura a la inversión privada y de la desregulación,pero también las limitaciones y deficiencias quesubsisten; esta sección finaliza con un análisissobre las causas de los problemas y señala al-gunos de los retos que el sector enfrenta parasu desarrollo. En la tercera sección se planteanlas alternativas que tienen las telecomunicacionesen México desde un punto de vista económicoy a la luz de la experiencia en otros países. Final-mente, presentamos nuestras propuestas parafortalecer la competencia en el sector de lastelecomunicaciones en México y así generar losincentivos para aumentar la cobertura y la calidadde los servicios a precios competitivos.


Telecomunicaciones y Desarrollo Económico

3

En la última década, las telecomunicaciones hanexperimentado un notable dinamismo y se hanconvertido en símbolo de la globalización y delavance tecnológico. Entre 1991 y 2001 la in-dustria mundial creció 90% en líneas telefónicasprincipales; 6,338% en suscriptores de telefoníacelular y 11,377% en usuarios de la Internet; yel número de minutos en el tráfico de llamadastelefónicas internacionales subió 216%. Lasinversiones en telecomunicaciones detrás deestos avances se han acompañado, además,por otras en software y equipo de cómputo, asícomo por el diseño de nuevas y diversas apli-caciones telemáticas para atender a una granvariedad de usuarios. Por ejemplo, en la banca,a través de la Internet, es posible realizar ya agran escala consultas de saldos, pagos de ser-vicios y otras transferencias monetarias, con locual se reducen los costos de operación y transac-ción para los cuentahabientes en la administraciónde sus fondos.

La reciente expansión de las telecomunicacionesha sido vertiginosa: en el pasado a la radio y a latelevisión les tomó 38 y 13 años, respectiva-mente, alcanzar sus primeros 50 millones deusuarios y a la Internet sólo cuatro años. Estarápida evolución ha permitido ampliar la difusiónde todo tipo de información y, con ello, se hantransformado las formas de organizar el trabajoy el comercio. Cada vez es más frecuente elenvío de información por valija electrónica; máságil la comunicación entre personas en plazasremotas; y más amplia la audiencia a la cual sepuede hacer llegar en forma expedita informaciónpara la toma de decisiones mediante el correoelectrónico, las tele o video conferencias. Además,muchas empresas en diversos sectores (alimen-tos, automotriz, banca, bienes raíces, electrónica,editorial, restaurantes, seguros, etc.) ofrecen yasus servicios por la Internet y los últimos desa-rrollos en seguridad informática favorecen quelos consumidores estén cada vez más dispuestosa participar en el comercio electrónico.


Además, las telecomunicaciones han aumen-tado la eficiencia y la productividad en el uso delas computadoras al permitir su interconexión,facilitando de esta manera a los usuarios el inter-cambio de grandes flujos de información mediantela formación de redes. Gracias a la tecnologíadigital y de protocolos de internet, la telefonía,la radio y televisión se han enlazado con lascomputadoras en la transmisión de audio, datos,voz y video. El fenómeno se ha enmarcado en loque hoy se conoce como tecnología de la infor-mación y constituye ya un elemento esencial enel desarrollo económico moderno por su contri-bución para ampliar el conocimiento, aumentarla eficiencia productiva y reducir la incertidumbre.

Por ejemplo, en la industria, antes de la décadade los noventa, la mayor parte de las empresastenía que mantener grandes volúmenes de inven-tarios para responder a cambios en la demandadebido en gran parte a un conocimiento limitado.Actualmente, gracias a la tecnología de la infor-mación y en claro contraste con la situaciónanterior, las empresas pueden tener vínculosmás estrechos con sus proveedores y clientes ycon información en tiempo real pueden implantarsistemas productivos más eficientes, como elde “cero inventarios”.

La tecnología de la información ha transformadola forma en que las empresas se organizan, co-munican, distribuyen y producen sus bienes yservicios, pero también ha facilitado el intercam-bio ágil de ideas, la educación a distancia, laacumulación de capital humano —elementoesencial para el incremento de la productividad—,el cambio tecnológico y, en última instancia, delcrecimiento económico. La evidencia interna-cional sobre el acelerado crecimiento de laproductividad en la segunda parte de los noventamuestra que la tecnología de la información hajugado un papel central en los resultados. EnEstados Unidos, por ejemplo, donde la produc-tividad del trabajo creció a una tasa promedio



anual de 1.5% entre 1991 y 1995 vs. 2.6% entre1996 y 2000, diversos estudios muestran quela tecnología de la información permitió incre-mentos de la productividad por dos vías:elevando los niveles de capital por trabajador

—profundización del capital— y aumentando laeficiencia con la cual el capital y trabajo se com-binan para generar una mayor producción—productividad factorial total.

Contribución de la Tecnología de la Información (TI) al Incremento en Productividad en Estados Unidos

Período estudiado

Incremento en productividad laboral

Profundización de capital Relacionado a TI Otros Crecimiento de productividad factorial total Producción TI Resto de la economía Otros factores Efecto cíclico Medición de precios Calidad laboral

Consejo de AsesoresEconómicos de EUA

(2001)

Jorgenson yStiroh(2000)

Fuente: FMI, “World Economic Outlook”, octubre 2001

1995-2000

1.63

0.380.62-0.231.190.181.000.040.04

—0.00

1995-1999

1.16

0.330.50

-0.170.800.310.490.04

——

0.04

1995-1998

0.95

0.290.34

-0.050.650.240.410.01

——

0.01

1995-1999

1.33

0.33——

0.310.290.020.690.500.140.05

Oliner y Sichel

(2000)

Gordon

(2000)

El incremento de la productividad significa quecon un mismo número de horas trabajadas sepuede lograr una mayor producción, aumentandoasí la capacidad productiva de las empresas. Laevidencia disponible muestra que las industriasque producen o usan la tecnología de la infor-mación hacen ya importantes contribuciones alcrecimiento económico de Estados Unidos,Reino Unido y Holanda; además, en estos paísesla nueva tecnología de la información ha impul-sado un proceso de “destrucción creativa” enotras industrias para sustituir viejas tecnologíaspor otras nuevas. La tecnología de la informacióny las redes de telecomunicaciones en estospaíses son sin duda un factor que influirá favora-blemente en su crecimiento económico potenciala largo plazo.

Contribución de la Tecnología de la Información(TI) al Crecimiento del PIB, 1990-1998 • % anual

CanadáDinamarcaFinlandiaFranciaAlemaniaItaliaJapónHolandaReino UnidoEUA

Total


0.20.20.70.30.10.20.30.30.40.5

0.60.30.00.20.40.50.50.70.60.9

0.80.50.70.50.50.70.81.01.01.4

2.11.81.61.31.11.41.42.52.13.2

Contribución industriasrelacionadas a TI

ProductorasUsuariasVar. % realdel PIB



5

A diferencia de otros cambios tecnológicos delpasado, el rápido avance en las telecomunica-ciones permite pensar que en el mediano y ellargo plazos se modificará la participación delcapital físico y humano dentro de los procesosproductivos. La Internet ha removido barreraspara la consulta y la comunicación entre cientí-ficos y ha facilitado con ello la acumulación de

capital humano, lo que se traduce en menorescostos de producción y en una mayor eficienciapara realizar actividades de investigación y de-sarrollo tecnológico. Cabe esperar que el capitalhumano como fuente del crecimiento econó-mico adquiera una dimensión más importantegracias a la rápida adopción de la tecnología dela información.

Contribución de Nueva Tecnología al Crecimiento Económico • % anual

Vapor (Reino Unido)

Ferrocarriles (Reino Unido)

Ferrocarriles (Estados Unidos)

Electricidad (Estados Unidos)

Tecnología de la información(Estados Unidos)

Progresotecnológico en uso

Profundizaciónde capital


0.32

——

——

—0.70

———

—

0.100.09

0.090.24

0.070.05

0.170.240.50

0.19

0.130.14

0.120.32

0.340.23

0.520.551.36

1780-1860

1840-18701870-1890

1839-18701870-1890

1899-19191919-1929

1974-19901991-19951996-2000

Progreso tecnológicoen producción

Período Total

0.51

0.230.23

0.210.56

0.410.98

0.690.791.86

Las Telecomunicaciones en México


Más Competencia, Más UsuariosLa apertura a la inversión privada y desregulaciónde la industria a partir de 1990 han impulsadoel desarrollo de las telecomunicaciones en elpaís. El peso de la industria pasó de 1.0% delPIB en 1990, a 3.0% en 2001. A partir de 1990ha aumentado considerablemente la inversión yse han ampliado la infraestructura y la disponibili-dad y la cobertura de los servicios. La participaciónprivada ha permitido avances en materia de te-lefonía local y de larga distancia. Por ejemplo,


entre 1989 y 1990, el número de poblacionesurbanas con servicio telefónico pasó de 4,219 a7,270, 72% más, mientras que la telefonía ruralcasi se triplicó, de 1,683 localidades a 4,683.Asimismo, el crecimiento de las líneas telefónicasen servicio durante los primeros cinco años dela década de los noventa (11.5%), casi duplicóel de la década de los ochenta (6.6%). En marzode 2002, el número de líneas instaladas en paísllegó a 14 millones; esto es, la infraestructurase triplicó respecto a la existente en 1989.

Líneas Telefónicas Fijas • Millones

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

5.46.0

6.87.6

8.5 8.8 8.89.3

9.910.9

12.3

13.8 14.0

* Cifras a marzoFuente: Cofetel

La telefonía de larga distancia, desde su aper-tura en 1997, ha crecido con rapidez y al mismotiempo se han reducido sus tarifas: de 1997 a2000, el crecimiento anual de los minutos deconferencia de larga distancia (nacional e inter-nacional) fue de 17.1%; por su parte, las tarifas

de larga distancia nacional se redujeron 64% entérminos reales del cierre de 1996 al final de 2000,mientras que en larga distancia internacional(Estados Unidos y Canadá) la disminución fue de63%. En la actualidad, hay 25 empresas concesio-narias u operadores para la prestación del servicio.



7

La telefonía móvil comenzó su desarrollo en1990 con la concesión a 18 operadores distri-buidos en nueve regiones de México. A partirde su introducción, el número de usuarios deeste servicio ha crecido en forma significativa:de 64 mil, a 3.3 millones entre 1990 y 1998;este incremento fue mayor a partir de 1999,

por la introducción del principio “el que llamapaga”. Desde entonces, el número de usuariossubió más de 100% en un año, hasta llegar a7.7 millones, y para abril de 2002 ya había 23.5millones. De hecho, desde 2000, la penetraciónde la telefonía móvil supera a la de la telefoníafija.

Conferencias de Larga Distancia • Millones

1983 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 '00 '01 p0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

Internacional

Nacional

Fuente: Cofetel

Usuarios de Telefonía Móvil • Millones

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

0.1 0.2 0.3 0.4 0.6 0.7 1.01.7

3.3

7.7

14.1

21.8

23.5

* Cifras a abrilFuente: Cofetel



En los servicios de radiolocalización el númerode usuarios creció 150% entre 1995 y 2001,de 250 mil a 630 mil; si se añaden los usuariosde radiolocalización de flotillas (“trunking”) estacifra llega a 900 mil. Hasta el momento, el de-sarrollo del servicio de radiolocalización se havisto limitado por la competencia de la telefoníamóvil; sin embargo, esta tendencia podría cambiaren la medida en que sus servicios generen másvalor agregado, con el acceso a la Internet, elcorreo electrónico de voz, etc. En lo que toca atelevisión restringida, el número de suscriptorespasó de un millón en 1992, a 3.4 millones en2001.

A nivel mundial, el servicio de la Internet ha sidouno de los principales factores de impulso aldesarrollo de las telecomunicaciones, especial-mente desde la segunda mitad de la década delos noventa del siglo pasado. En México, elnúmero de usuarios pasó de 36 mil en 1994, a3.6 millones en 2001. En la actualidad más de

Usuarios de Internet en México • Miles

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

39 94 187

596

1,222

1,822

2,712

3,636

Fuente: Cofetel

Usuarios de Internet en México, 2001 • Distribución %

44.1%

38.3%

9.7%7.8%

Negocios

Hogar

Educación

Gobierno

Fuente: Cofetel

80% de las cuentas de usuarios de la internetcorresponden a negocios y hogares; las institu-ciones educativas y el gobierno registran uncierto rezago respecto a aquéllos, pues en formaconjunta acumulan sólo 650 mil cuentas. Elnúmero de proveedores de este servicio pasóde 29 en 1995 a 248 en 2000.



9

El crecimiento de la red de fibra óptica es unindicador del desarrollo de la infraestructura paralas telecomunicaciones. En 1992 en Méxicohabía instalados alrededor de cinco mil kilómetrosde esta fibra y en 2000, cerca de 100 mil; es

decir, esta red se multiplicó por 20 en ocho años.Este aumento estuvo asociado también a la di-gitalización de la planta telefónica, que en 1990era menor a 30%, y en 2001 se había comple-tado ya 100%.

Red de Fibra Optica • Miles de kilómetros

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

5.5

15.8

37.542.8

56.1

65.1

75.3

85.7

98.1

Fuente: Cofetel

Digitalización de la Planta Telefónica • %

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

29

39

52

65

8388 90 90

98 100 100 100

Fuente: Cofetel



Densidad Telefónica en Países SeleccionadosLíneas telefónicas por cada 100 habitantes

PerúVenezuelaMéxico*ColombiaBrasilArgentinaChileUruguayEspañaItaliaAustraliaFinlandiaCanadáEstados Unidos

* Se refiere a 2002Fuente: Banco Mundial y Cofetel

20021990

6.710.814.017.020.521.322.027.742.147.452.454.767.769.2

2.77.66.47.26.59.56.5

13.432.338.846.053.555.054.6

Con la promulgación de la Ley Federal de Tele-comunicaciones y la creación de la ComisiónFederal de Telecomunicaciones (Cofetel) en1995 y 1996, se dieron los primeros pasos paraestablecer un marco normativo que de certidum-bre a la inversión y fomentar las condiciones decompetencia en la industria. Entre 1995 y 2001,la inversión en la industria acumuló 22,5 milmillones de dólares que representaron el 27.0%de la inversión extranjera directa en el país en elmismo período. Entre los más recientes avancesen materia de regulación destaca el acuerdosuscrito entre los concesionarios de redes ina-lámbricas móviles en enero de 2001 promovidopor Cofetel para elevar la calidad de estas redes,que contribuye a la definición de estándares deservicio, así como a aumentar la informaciónde los usuarios respecto de los distintos pro-veedores. Otro es la consolidación de áreas deservicio local para la telefonía móvil, pues éstafavorecerá su crecimiento al clasificar como lo-cales llamadas que antes se consideraban de largadistancia. Se espera que las áreas de serviciolocal pasen de 1,464 en 1999, a 403 al final de2002.

Sin embargo, a pesar de los avances, la industriade las telecomunicaciones en el país está reza-gada respecto a la de otros países. No obstanteque México fue uno de los primeros en permitiruna mayor participación a la inversión privadaen el sector, la cobertura en los servicios medidapor ejemplo por el número de líneas por cadacien habitantes en el país es menor al que seregistra en Argentina, Uruguay, Brasil, Chile yColombia, y se encuentra muy lejos del que sepresenta en Estados Unidos y Canadá. Además,las condiciones de competencia en la industriapresentan limitaciones que han impedido quelos usuarios paguen menores tarifas por losservicios.

Precios de Servicios Telefónicos Anualizados enPaíses de la OCDE • Dólares anuales, agosto de 2000

AlemaniaAustraliaAustriaBélgicaCanadáCoreaDinamarcaEspañaEUAFinlandiaFranciaHolandaHungríaIrlandaItaliaJapónMéxicoNoruegaNva. ZelandaPortugalReino UnidoSueciaSuizaTurquía

* Incluye pago fijo más cobro por uso. Excluye larga distanciay llamadas a sistemas móviles

** Cobro promedio por llamada ponderada por tráficoFuente: OCDE. Telecommunications Outlook, 2001

ComercialResidencial

0.790.800.801.170.212.380.501.090.550.810.600.331.110.550.932.903.250.460.770.970.870.390.301.67

1.161.121.211.560.742.770.811.520.871.090.750.481.770.761.353.253.940.711.061.380.940.610.372.07

Larga distancia**

ComercialResidencial

773.5782.0796.0833.9472.7428.9508.6729.9891.9576.2665.5538.5593.6698.3771.6

1,669.31,391.2

561.9662.1600.1809.8538.8897.6567.3

331.1336.9374.1387.5286.1157.0334.3320.8466.0331.9326.9299.4263.1379.4347.6706.3415.8355.2270.2343.7311.8283.5414.8193.7

Local*



11

Fusiones, Nacionalizaciones y MonopoliosLa industria de las telecomunicaciones en elmundo ha tenido profundas transformacionesa lo largo de su historia. En los años cincuentay sesenta, hubo fusiones y nacionalizaciones queafectaron a las principales empresas privadasde telefonía —operadas por inversionistas ex-tranjeros en la mayoría de países en desarrollo—y que dio lugar a la constitución de monopoliosdel Estado; a lo largo de los ochenta y principiode los noventa, y tras importantes desequilibriosen las finanzas públicas y crisis económicas endiversos países, las empresas de telefonía fueronprivatizadas, pero en su mayoría preservaronsu integración vertical; finalmente, en la faseaún en marcha, hay un proceso de apertura a lacompetencia.

1 Según la Ley Federal de Competencia Económica los elemen-tos que deben considerarse para determinar la existencia de unpoder sustancial de mercado en un agente económico son: laparticipación de mercado y la capacidad del agente para fijarprecios o restringir el abasto unilateralmente en el mercadorelevante; la existencia de barreras a la entrada a la industria;la existencia de competidores; la disponibilidad de insumospara el agente y sus competidores y la conducta del agente.

Penetración de Internet en Países SeleccionadosUsuarios por cada 100 habitantes

NoruegaSueciaCorea del SurEstados UnidosJapónCanadáSuizaReino UnidoAustraliaAlemaniaSingapurHolandaAustriaNueva ZelandaBélgicaItaliaFranciaChileEspañaHungríaUruguayPerúCosta RicaArgentinaVenezuelaBrasilMéxicoFuente: International Telecommunications Union (ITU)

20011997

59.6351.6351.0749.9545.4743.5340.4039.9537.2336.4336.3132.9231.9428.0727.9927.5826.3820.0218.2714.8411.9011.509.348.005.284.643.49

29.4323.743.55

22.409.16

15.017.727.308.646.70

13.186.394.46

14.524.912.274.291.072.801.973.390.411.660.280.390.820.62

Por ejemplo, la Comisión Federal de Compe-tencia Económica (Cofeco), ha determinado queTelmex mantiene poder sustancial1 en los mer-cados de telefonía local y de larga distanciadonde tiene participaciones de mercado de 96%y 70%, respectivamente. Esta situación ha favore-cido que la empresa como operador pre-establecidotenga fuertes incentivos a ejercer su poder demercado en las tarifas. En México las tarifas en latelefonía local (para uso comercial y residencial)son superiores a las de casi todos los paísesmiembros de la OCDE; y en larga distancia, lastarifas mexicanas ocupan la primera posición.

Otro indicador del rezago del país en materiade telecomunicaciones a nivel internacional estáen la escasa penetración de la Internet en México,menos de 4% de la población. En Suecia y Fin-landia cerca de 50% de la población tiene accesoa la Internet, y en Estados Unidos y Canadá, másde 40%. La penetración de la Internet en Méxicoes menor también a la de otras economías lati-noamericanas de igual o menor desarrollo como:Chile, Uruguay, Perú, Costa Rica, Argentina, Ve-nezuela y Brasil.

Por último, un obstáculo que prevalece para elincremento de la inversión en la industria delas telecomunicaciones está en la restricciónlegal de que la inversión extranjera se limite a49% en la mayor parte de las actividades; unaexcepción es la telefonía móvil, donde la parti-cipación extranjera puede llegar a 100%. Dehecho, la mayor facilidad que tiene la inversiónextranjera para penetrar en la telefonía móvil ycon ello incrementar la competencia es quizásuno de los principales factores que explican elpor qué existe un mayor número de líneas mó-viles que fijas.



en su producción. Un ejemplo clásico de bienpúblico es la defensa nacional, pues el costode brindar protección a la soberanía de un paísno varía con el tamaño de la población y todaslas personas la reciben independientemente desi pagan o no sus impuestos. Sin embargo, latelevisión de paga o la telefonía son bienes pri-vados. Estos servicios sólo benefician a losusuarios que lo reciben y la tecnología permiteexcluir a quienes no pagan por él. Por tanto,desde el punto de vista de los bienes públicos,no hay una justificación económica para la presta-ción directa de los servicios de telecomunicacionespor parte del Estado. En este sentido, las privati-zaciones en las pasadas décadas representaronun paso hacia una asignación más eficiente delos recursos.

El segundo caso de intervención del Estado enla prestación o regulación de un bien se pre-senta cuando existen economías a escala ensu producción —los costos por unidad dismi-nuyen conforme aumenta la cantidad producida;esto hace que en términos económicos sea máseficiente la existencia de sólo un productor —un“monopolio natural”. En las telecomunicacio-nes, en especial en los orígenes de la telefonía,los altos costos de la infraestructura, las eco-nomías de escala en la red2 y los requerimientosde armonización llevaron al Estado a consolidara las empresas privadas y a participar como unproveedor directo para ampliar la cobertura delos servicios. La intervención gubernamentalocurrió en casi todo el mundo; no fue así enCanadá y Estados Unidos.

Sin embargo, el monopolio natural y la búsquedadel servicio universal son características que entodo el mundo se están revisando y reconside-

2 El valor que un usuario otorga a una red depende del númerode usuarios que pueden conectarse a ella. Entre mayor seala red, mayor será el valor que le asignen los usuarios. Enlas redes locales de telefonía —construidas con alambre decobre— el número de conexiones es directamente propor-cional al número de usuarios, pero una vez instalada la redtiene costos fijos que son una importante fuente de economíasde escala: los polos telefónicos y los conductos subterráneos.

En México, la estructura del mercado posibilitaal operador pre-establecido en la telefonía influiren los precios y tarifas de los bienes y serviciosque presta a otros operadores y a los usuariosfinales. Al igual que en otros casos en el mundo,el poder del operador pre-establecido en el mer-cado interno radica en su capacidad paraadministrar los números telefónicos y contro-lar la red local de telecomunicaciones.

a) Intervención del EstadoEn México, el monopolio regulado para la mayo-ría de los servicios de telecomunicaciones tienesus antecedentes en 1936. En este año el go-bierno mexicano informó que las dos principalesempresas privadas de telefonía en competencia,Ericcson y Compañía Telefónica y TelegrafíaMexicana, S. A, deberían enlazar sus líneas ycombinar sus servicios. Esta fusión comenzóen 1946, y en 1947 se constituyó Teléfonos deMéxico, S. A., (Telmex) con capital de Ericcson,para enlazar en forma automática a los dos sis-temas existentes. En 1950, Telmex adquirió laCompañía Telefónica y Telegrafía Mexicana, S.A. y en 1972 el gobierno federal compró 51%de las acciones de Telmex. A partir de estemomento, el Estado constituyó un monopolioen la prestación del servicio público de teleco-municaciones (telefonía fija, principalmente).

Cabe considerar que, en términos económicos,la intervención del Estado en una actividad pro-ductiva sólo se justifica en dos situaciones: elbien a prestar es público o la tecnología de pro-ducción da lugar a un monopolio natural. Elprimer caso se presenta cuando las caracterís-ticas de no rivalidad —los costos de produccióndel bien no cambian con el número de personasque lo consumen— y de imposibilidad de ex-clusión en el consumo —toda persona recibeel bien independientemente de si paga o no porél— no generan incentivos para la prestaciónprivada del bien y, por tanto, si se desea queéste exista es necesario que el Estado participe



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tencia lleve a los precios a igualar los costoseconómicos y elimine cualquier beneficio ex-cedente en favor de las empresas.

En contraste, los monopolios son ineficientes; losprecios son mayores a los costos económicos y,por tanto, se generan beneficios excedentes.Estos disminuyen los incentivos para aumentarla inversión y la cantidad producida por la em-presa monopolista, al tiempo que la ausenciade competencia reduce la presión para mejorarla calidad o eliminar las ineficiencias. Bajo estascondiciones, el monopolista tiene fuertes incen-tivos para realizar todas las acciones comercialesy de inversión que le permitan mantener supoder de mercado —capacidad para fijar precios—y lograr así beneficios excedentes. Esto distor-siona los precios relativos, pues el monopolistatratará de invertir en aquella tecnología que pre-sente más barreras de entrada a la industria obien incurrirá en prácticas comerciales y de pre-cios que hagan poco rentable para otras empresasparticipar en la industria. Dichas prácticas reducenla rapidez con la cual pueden adoptarse nuevastecnologías y el surgimiento de una competenciaefectiva. Por su parte, los usuarios no cuentan conalternativas para elegir los bienes y serviciosque desean consumir.

En México, el monopolio del Estado en las te-lecomunicaciones —telefonía principalmente—antes de la re-privatización de Telmex en1990, ilustra las ineficiencias que dicha estruc-tura de mercado genera en perjuicio de losconsumidores. Del monopolio se derivó un es-caso desarrollo de la industria y por décadas lacobertura y la calidad en los servicios de telefoníafue baja. La densidad telefónica promedio en1984-1989 fue de 5 líneas en servicio por cada100 habitantes, lo que representó una de lasmás bajas de América Latina. El tiempo de es-pera para reparaciones o para la instalación delíneas telefónicas en México podía llegar hasta4.9 años, mientras donde había mercados encompetencia estos trámites tomaban sólo algu-

3 Véase Laffont y Tirole (1998)4 Véase Roger Noll (2000)

rando en la organización de las redes de teleco-municaciones por dos razones principales: losmonopolios han generado problemas en términosde cobertura, precio y calidad de los servicios;y el cambio tecnológico. Este último ha permi-tido disminuir la importancia de las economíasa escala y ha eliminado condiciones para el mo-nopolio natural en la telefonía de larga distancianacional e internacional y, en menor medida,en la telefonía local.3

Por ejemplo, el avance en la telefonía inalám-brica mediante la telefonía celular ha reducidola barrera de entrada que implicaría la construc-ción de redes paralelas a las que poseen losoperadores pre-establecidos en la telefonía fija;pero aunque éste no fuera el caso, la expansiónde la demanda en las zonas urbanas densamentepobladas ya puede hacer rentable la duplicaciónde instalaciones. Asimismo, la tecnología haceinnecesaria la duplicación de redes, pues técni-camente es posible compartir la red del operadorpre-establecido con los nuevos operadores; loúnico que se requiere para su operación es laexistencia de estándares técnicos comunessobre la información que se transmitirá por ellay acuerdos para compartir los costos de co-nexión.4 Por tanto, el hecho de que en algunospaíses sólo una empresa provea los serviciosbásicos obedece más a exigencias legales que ala imposibilidad técnica de los competidores paraingresar en la industria.

b) Monopolio vs. CompetenciaLa competencia en los mercados ofrece mejoresresultados que el monopolio. La competenciapromueve la eficiencia, asegura que los costossean minimizados y que los recursos económicossean orientados hacia los usos que presentanmás valor, pues las empresas, ante la demandade los individuos y su libertad de elección, tienenfuertes incentivos para innovar y disminuir suscostos, mejorar la calidad y la variedad de pro-ductos o servicios para sus clientes y para atraernuevos consumidores. De ahí que la compe-



inversiones de capital. Además, la propiedadestatal generó distorsiones en los precios rela-tivos de la economía, pues la Secretaría deHacienda y Crédito Público trató a las tarifas te-lefónicas como impuestos, hubo subsidioscruzados entre grupos de consumidores —ser-vicios de larga distancia vs. servicio local— yse exentó del pago de los servicios a las agenciasgubernamentales y a los empleados públicosque laboraban en el monopolio estatal.

c) Privatización de Telmex y CompetenciaLa privatización de Telmex en 1990 y las nuevasempresas en la telefonía de larga distancia en1997 constituyeron importantes pasos en latransformación de las telecomunicaciones enMéxico. La inversión en esta industria aumentóy los usuarios cuentan con más alternativas paraelegir a sus proveedores de servicios. Sin em-bargo, el marco institucional y legal que sederiva del título modificado de concesión de Tel-mex no genera los incentivos suficientes paraque a largo plazo aumenten la competencia ylos beneficios para los usuarios.

Apertura a la Inversión Privada

ArgentinaChileJamaicaMalasiaMéxicoFilipinasVenezuela

* Tasas de crecimiento promedio anual** Líneas por trabajadorFuente: BBVA Bancomer con datos de Ahmed Galal y Bharat Nauriyal (1995)

Productividad laboral**Expansión de red*Períodos

Post-reformaPre-reformaPost-reformaPre-reformaPost-reformaPre-reforma

96812654

1223683

58483526953568

9.414.318.812.312.84.9

11.8

5.37.56.2

17.67.07.26.5

1991-19921987-19921988-19921987-19921990-19921986-19921991-1993

1981-19901981-19861981-19871981-19861981-19891980-19851981-1990

En agosto de 1990 se emitió el título modificadode concesión de Telmex con vigencia hasta2026, pero que puede aumentar en 15 años.En él se regula a la empresa como un monopolio,prohibiéndole la exclusividad en los serviciosde telefonía celular, redes privadas y fabricaciónde equipo y estaciones terrenas para la comu-nicación vía satélite; se establece un sistemade regulación de tarifas por medio de preciostope; se regulan las negociaciones de interco-nexión entre Telmex y otros proveedores deservicios; se permite a Telmex y a otras empresasla transmisión de cualquier tipo de señal, excep-

5 Véase Roger Noll (2000)

nos días. De hecho, Argentina, Chile y Venezueladonde hubo servicios telefónicos monopolizados,presentaron similares problemas al de Méxicoentre 1986 y 1991, con tiempos de espera de4.1, 5.7 y 2.5 años, respectivamente.5

El monopolio del Estado en la telefonía en Méxicopresentó ineficiencias en el uso de los recursos.El número de trabajadores por línea telefónicafue excesivo y existió un inadecuado reemplazoy expansión de las instalaciones por falta de



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En el primer caso, entre 1996 y 1998, se pre-sentaron cargos indebidos cuando la tarifa deinterconexión era de 5.6 centavos por minuto yTelmex aplicó cargos por “servicios de interco-nexión complementarios”. Las empresasoperadoras de larga distancia cuestionaron lalegalidad de dichos cargos, pero la Cofetel mo-dificó la regulación para incluir todos los cargosasociados con el uso de la red. Sin embargo, losoperadores de larga distancia apelaron esta de-cisión ante las instancias judiciales y ganaronuna orden para suspender el pago de las nuevastarifas.

En lo que se refiere a discriminación en los ser-vicios, el estudio de la OCDE señala que Telmextiene la capacidad de restringir la competenciaretrasando la provisión de conexiones y circuitosnecesarios para la interconexión. Tales prácticashan sido llevadas a cabo por el operador pre-es-tablecido aun cuando tenía acuerdos suscritoscon otros operadores de larga distancia; final-mente, el operador pre-establecido ha incurridoen la práctica de disminuir drásticamente susprecios finales al consumidor en larga distancia,en tanto que las tarifas de interconexión se man-tienen altas; ello ha hecho imposible la competenciapor parte de otras empresas, las cuales no sólotienen que cubrir las tarifas de interconexiónsino también sus costos de operación más unmargen de utilidad.8

En 1997, la Cofeco determinó que Telmex esun operador con poder sustancial en los mer-cados de telefonía local, acceso, larga distancianacional e internacional y reventa. En 2000, laCofetel notificó a Telmex su resolución de esta-blecer obligaciones específicas para la empresarelacionadas con los precios, la calidad del ser-vicio y la información, a fin de limitar su poderen los mercados relevantes señalados por laCofeco; sin embargo, Telmex apeló la resolucióny ésta no ha sido aplicada.

6 Véase Sánchez (1992)7 Véase OCDE (2002) 8 Véase OCDE (2002)

to radio y televisión, por las redes concesiona-das; se obliga a la empresa a ampliar la redpública telefónica, a una tasa mayor de 12%anual, así como a ofrecer servicio telefónicobásico con conmutación automática a todas laspoblaciones de más de cinco mil habitantes y aque todas las poblaciones de más de 500 habi-tantes tengan acceso al servicio telefónico almenos mediante una caseta pública o agenciade servicio de larga distancia, y se estableció laapertura del servicio de larga distancia interna-cional a la competencia en 1997. Además, eltítulo modificado obligó a Telmex a realizar unaseparación contable y gradualmente eliminarsubsidios cruzados entre los servicios locales yde larga distancia. 6

Sin embargo, el título modificado preservó paraTelmex la integración vertical en los insumos yproductos del monopolio del Estado, de tal formaque la empresa, al tener un control sobre insumosesenciales para la prestación de los serviciosde telecomunicaciones y al mismo tiempo par-ticipar como un prestador de estos servicios,tiene fuertes incentivos para limitar la compe-tencia a fin de maximizar sus beneficios. Dehecho, la Comisión Federal de CompetenciaEconómica ha elaborado investigaciones rela-cionadas con prácticas anti-competitivas y deuso de poder de mercado que se derivan delcontrol del operador pre-establecido de la redlocal.7 En este mercado la participación de lasempresas que compiten con Telmex se limita a4% y toma principalmente la forma de compe-tencia por segundas líneas telefónicas, pues enlíneas principales el control de números telefó-nicos y de acceso dan importantes ventajas aloperador pre-establecido.

La OCDE en su más reciente estudio sobre lacompetencia y la regulación en México docu-menta algunas de las principales prácticasanti-competitivas: cargos indebidos, discrimina-ción en servicios y estrangulamiento de precios.



Elementos del Título Modificado de Concesión de Telmex

1. Alcances de los servicios: local, larga distancia nacional e internacional, complementarios, móvil, etc.2. Control mayoritario de acciones por mexicanos3. Prohibiciones:

• Actividades monopólicas, trato discriminatorio y ventas atadas• Recurrir a autoridades extranjeras

4. Obligaciones de expansión: servicio universal, expansión y modernización de la red pública, telefonía rural,casetas públicas

5. Regulación económica• Regulación de precios considerando una canasta básica de servicios (instalación, conexión, renta mensual,

llamada en exceso, larga distancia y servicio comercial y residencial)• Permitir el libre acceso a otras redes (interconexión)• Separación contable de los servicios de larga distancia y local, y eliminar gradualmente el subsidio cruzado• No efectuar prácticas monopólicas o ejercer su poder de mercado en servicios complementarios• Obligación de cobertura social de servicio (a todas las poblaciones de más de 500 habitantes). Ampliación

de la red pública a una tasa mayor de 12% anual• Cumplir normas específicas de calidad de acuerdo a un índice de continuidad del servicio, calidad de

servicio básico, y calidad de líneas y circuitos privados

Fuente: OCDE (2000)

con una línea telefónica, pero la cobertura tele-fónica dista mucho de ser uniforme en todo elpaís: por ejemplo, en el Distrito Federal 66%de los hogares tenían servicio telefónico y enChiapas sólo 11.8%. Además, por estrato deingreso, según los resultados de la EncuestaIngreso - Gasto de los Hogares de 2000, la co-bertura de la telefonía en el decil de más altosingresos es similar a la del promedio de los paísesdesarrollados en el mismo decil; sin embargo,en los deciles de menores ingresos es prácti-camente nula. Así, uno de los principales retospara los reguladores en materia de telecomuni-caciones consiste por una parte en facilitar unmayor acceso a la población a los distintos ser-vicios de telecomunicaciones, y con ello a latecnología, la información y el conocimiento y,por otra en proveer los incentivos que conllevena los operadores a invertir y extender la cober-tura de sus servicios.

Un elemento central para avanzar en la cober-tura, el precio y la calidad de los servicios detelecomunicación es sin duda el fortalecimientode la estructura competitiva de la industria, puesello permitirá a mediano y largo plazos generarlos incentivos adecuados para que crezca la

RetosLa infraestructura de telecomunicaciones repre-senta un medio esencial para aumentar eldesarrollo económico de México. Lo anteriorresulta cada vez más evidente ante un entornoexterno global donde el conocimiento y la in-formación juegan un papel cada vez másimportante en la toma de decisiones y en la asig-nación eficiente de los recursos productivos. EnMéxico, las telecomunicaciones han sido obje-to de profundas transformaciones y avances conla eliminación del monopolio estatal en la tele-fonía y la apertura de esta industria a la inversiónprivada. El aumento de la competencia ha per-mitido aumentar la calidad y la variedad de losservicios que se prestan a los usuarios, así comolos recursos invertidos en la red de telecomu-nicaciones.

Sin embargo, los avances han sido insuficientes.México es aún un país de baja densidad en lastelecomunicaciones —inferior al promedio deAmérica Latina y muy por debajo de los nivelesalcanzados en Estados Unidos y Canadá— y conun muy desigual acceso a estos servicios. Re-gionalmente, de acuerdo con el censo de 2000,sólo 36.2% de los hogares en ese año contaba



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Las telecomunicaciones y la tecnología de lainformación ofrecen una promisoria oportunidadpara aumentar el desarrollo de México mediantela difusión de información científica y tecnoló-gica y la acumulación de capital humano conprogramas de educación y salud a distancia. Sinembargo, un reto para las autoridades educativasdel país para poner en marcha todo este tipode programas está en desarrollar simultánea-mente la formación de cuadros profesionales ytécnicos en el área de tecnología de la informacióny en elevar la calidad educativa dentro de losprogramas existentes. Según la experiencia in-ternacional, los niveles de capital humano tienenuna correlación positiva alta con la adopción dela tecnología de la información; y los países queincluyen dentro de sus planes educativos elconocimiento del idioma inglés y el manejo decomputadoras han expandido de manera notablesus conexiones de la Internet las cuales a suvez muestran una alta correlación con el creci-miento económico.

Finalmente, si bien México cuenta con un régimencomercial abierto a las importaciones, es nece-sario avanzar más en la apertura a la inversiónextranjera directa para aumentar las oportunida-des de adoptar nuevas tecnologías. Se requiereuna legislación que otorgue más seguridad jurí-dica a todos los inversionistas en redes detelecomunicación.

oferta de servicios de la red de telecomunica-ciones. No obstante, el reto para los reguladoresestá precisamente en establecer esos incentivosdentro del marco legal que faciliten una mayorcompetencia, pues en el mercado son aún comu-nes los problemas de prácticas anti-competitivasen diversos segmentos tales como líneas fijas,servicios de larga distancia, telefonía celular yprovisión del servicio de acceso a la Internet.

Sin embargo, un obstáculo que enfrenta el cami-no hacia una mayor competencia en la industriaestá en la poca autonomía del órgano regulador.En la actualidad, las decisiones de la Cofeteldeben ser aprobadas por la Secretaría de Co-municaciones y Transportes (SCT) antes de seradoptadas; además, los miembros de la Cofetelpueden ser removidos de sus cargos por decisiónde la misma Secretaría. De esta forma, las re-soluciones del órgano regulador en el sector nose encuentran exentas de la influencia de inte-reses políticos como pueden ser la coberturauniversal en los servicios sin tomar en cuentala rentabilidad en las inversiones. Además, laCofetel no cuenta con los mecanismos legalesapropiados para hacer valer sus resoluciones yes común que éstas sean desafiadas por lasempresas reguladas. Un buen ejemplo de loanterior lo constituyen las disposiciones a Telmexen materia de tarifas, calidad de servicio e in-formación para facilitar la competencia, pero queno han sido aplicadas por el operador debido arecursos legales como el amparo.

Alternativas para un Desarrollo Futuro


En las últimas dos décadas el desarrollo delsector de telecomunicaciones ha sido influidopor el avance tecnológico y el crecimiento de lademanda de los servicios. Ello ha favorecido laapertura y el fortalecimiento a la competencia.Según la Unión Internacional de Telecomunicacio-nes, más de dos terceras partes de los suscriptoresde servicios de telecomunicación en sus 196países agremiados tienen hoy en día la posibilidadde elegir a su operador del servicio y casi 100%en telefonía móvil e Internet.

En el mundo hay una estructura de mercadoampliamente difundida en las telecomunicaciones:el monopolio privado regulado en los serviciosbásicos como el acceso a la red local (por ejemplo,servicio de telefonía local) con competencia enlos llamados servicios de valor agregado comola Internet, la telefonía celular, la televisión porcable, etc. donde el grado de competencia esal menos 50% en términos de la participación demercado de las empresas no pre-establecidas.Sin embargo, gracias a las redes con protocolosde Internet (IP) y a la posibilidad de que lasempresas de televisión por cable ofrezcan ser-vicios de transmisión de datos e Internet, esclara ya una tendencia hacia una mayor compe-tencia tanto en los servicios básicos como enaquellos de valor agregado.

a) Monopolio Privado ReguladoEn un mercado donde un operador controla yopera la red local de telecomunicaciones, insumopara los servicios de larga distancia, la telefoníalocal fija y móvil, Internet, etc., y al mismo tiempoofrece servicios de valor agregado a los usuariosfinales, hay fuertes incentivos para que dichooperador restrinja o niegue el acceso a la red anuevos operadores. Esto se debe a que con suacceso y conexión a la red, los nuevos opera-dores pueden ofrecer sustitutos cercanos a losque vende el operador pre-establecido. Con lacompetencia, éste disminuiría sus beneficios.


Al utilizar la infraestructura existente, los nuevosoperadores se especializarán en aquellos serviciosdonde la competencia es viable, construyendosólo la infraestructura necesaria para ello, evi-tando así la duplicación de la red del operadorpre-establecido.

Por lo anterior, una condición esencial para unacompetencia efectiva en un mercado dondeexiste un operador pre-establecido es el accesoy la conexión a su red local por parte de nuevosoperadores de servicios.9 Por ello en todos lospaíses donde hay monopolio en la red local, lalegislación en la materia se ha encaminado afacilitar el acceso a dicha red y el órgano regu-lador ha establecido los lineamientos paradeterminar los cargos por conexión. Sin embargo,la experiencia internacional muestra que las ins-tituciones reguladoras no siempre cuentan conla información suficiente y adecuada acerca dela demanda, los costos, la tecnología y la ver-dadera eficiencia y rentabilidad del monopolioque quieren regular, de tal forma que difícilmentese pueden establecer precios y tarifas similaresa los que surgirían en un mercado de compe-tencia. Ello implica que, a pesar de la regulación,subsistan ineficiencias. Así pues, las dificultadesinherentes a la implantación de una efectivaregulación constituyen un poderoso argumentoen favor de una estructura de competencia, en lu-gar de mantener un monopolio privado regulado.

Otro aspecto que ha tenido dificultades paracumplirse cuando existe un monopolio privadoregulado es la obligación del monopolista debrindar un acceso eficiente y tarifas de conexióncompetitivas para los nuevos operadores deservicios. Puesto que el operador pre-estable-cido goza de poder de mercado sobre los cargospor la terminación de conexiones a la red localy no tiene incentivos para ofrecer el acceso adicha red a otros operadores, siempre buscarámantener a todos los usuarios finales que le

9 Véase Gil (2000)



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sea rentable atender e imponer barreras deentrada a los nuevos operadores de servicios.Dado que el atractivo de una red de telecomu-nicaciones depende de que la mayoría de losusuarios puedan comunicarse, los nuevos ope-radores requieren forzosamente la conexión conla red para enlazar a sus clientes con los deloperador pre-establecido, de ahí que éste puedacrear barreras de entrada cobrando altas tarifaspara completar las conexiones que hacen uso desu infraestructura u ofrecer enlaces de menorcalidad entre su red y la de sus competidores.

En ningún país con este modelo se han evitadototalmente las prácticas anti-competitivas quesurgen de los incentivos que tiene el monopolioprivado regulado. Por ejemplo, las diferenciasentre Alemania, Argentina, Australia, Finlandia,Holanda, México y el Reino Unido —país quesuele tomarse como modelo de regulación parael monopolio en telecomunicaciones— son sólode grado. En los países de la OCDE que tieneneste modelo los problemas de competencia sonsimilares y en su mayoría se relacionan con elacceso a las instalaciones esenciales bajo el con-trol de un operador pre-establecido. De estaforma en estos países existen prácticas anti-com-petitivas como la negación o restricción delacceso, la discriminación de precios y las ventasatadas.10 A largo plazo cabe esperar que la inefi-ciencia inherente a los monopolios, el avancetecnológico y una mayor demanda de los servi-cios de telecomunicaciones actúen en favor dela transición hacia un mercado de competencia.

b) CompetenciaLa supervisión directa de los reguladores engran parte puede ser sustituida por la disciplinaque imponen las fuerzas del mercado. En com-petencia, un operador de servicios no tiene lacapacidad de fijar los precios y sus beneficiosestán directamente relacionados con sus ingresos,los cuales dependen de la cantidad de producciónque puedan vender, dado su costo de producción.Por tanto, esta estructura de mercado ofrece

fuertes incentivos a los operadores para mejorarla calidad y extender los servicios a sus clientes.Ello implica que los consumidores tengan la po-sibilidad de adquirir sus servicios de variosoperadores y que, como resultado, enfrentenmenores precios a los que pueden prevalecerbajo un monopolio. Además, la competencia fa-vorece la innovación y la inversión, pues losoperadores buscarán minimizar sus costos me-diante la mejor tecnología disponible y ello significala modernización de las redes de telecomuni-caciones y de los aparatos de comunicación.

En la actualidad pocos países cuentan con mer-cados de competencia en todos los segmentosde las telecomunicaciones, entre los que des-taca Estados Unidos y Canadá. En las últimasdécadas Chile, Filipinas, Hungría y Polonia de-cidieron pasar directamente del monopoliopúblico a la libre entrada y competencia para laindustria. A continuación se presentan los casosde Estados Unidos y Chile como ejemplos depaíses donde la competencia ha generado im-portantes beneficios en cobertura, calidad yprecio de los servicios para sus respectivaspoblaciones.

Estados UnidosEn Estados Unidos las medidas económicas,regulatorias y el desarrollo tecnológico han in-fluido de forma importante en la evolución delsector de telecomunicaciones: la reestructuraciónde su monopolio telefónico privado en 1984; elestablecimiento de lineamientos para la definiciónde servicios básicos y servicios de valor agrega-do; la desregulación y la apertura a la competencianacional y extranjera de los servicios de valoragregado; la definición de reglas para el accesoa la red básica, etc.

En Estados Unidos hasta 1984 hubo un mono-polio privado regulado: la compañía AT&T. En1982, el Departamento de Justicia logró unacuerdo con esta compañía para que disolvierasu monopolio nacional y en 1984 AT&T se re-

10 Véase OCDE (2002)



11 Véase Ruelas (1995)

estructuró en siete compañías regionales co-nocidas como Baby Bells y se formaron cincounidades básicas: Comunicaciones —serviciode larga distancia—, Información —procesa-miento de datos—, Tecnología —equipo—,Laboratorios Bell —Investigación—, Internacional—mercadeo. Entre las acciones que hicieroninsostenible el monopolio regulado se encuentran:la oposición de AT&T a que sus suscriptoresfueran propietarios del equipo terminal y a lacertificación de equipo por agencias externas;la disminución de los precios de sus equipospara impedir la competencia; la imposición dedispositivos adicionales (interfases) para poderconectarse a la red; el no arrendamiento de cir-cuitos locales; el arrendamiento limitado delíneas a sus competidores y, una política paralíneas privadas que redujo los precios hasta 80%,para eliminar la entrada de competidores.11

La desintegración del monopolio regulado tuvocomo propósito aumentar la competencia (AT&Tcontrolaba 82% del servicio telefónico local y100% del servicio de larga distancia nacional einternacional); modernizar la red de telecomu-nicaciones; y eliminar la práctica de subsidioscruzados entre servicios básicos y de valor agre-gado, así como las prácticas predatorias de laempresa dominante, que subsidiaba algunas desus actividades menos remunerativas con lasde mayor rentabilidad. Las Baby Bell recibieronautorización para operar el servicio telefónicoregionalmente y AT&T continuó prestando elservicio de larga distancia nacional en compe-tencia con otros operadores.

A fin de aumentar la competencia y de reduciro eliminar la regulación innecesaria en los mer-cados de telecomunicaciones y en especial en lared local, el Congreso de Estados Unidos reformóen 1996 la Ley Federal de Telecomunicacionesy permitió que las Baby Bell entraran en el mer-cado de larga distancia una vez que cumplieranlos requerimientos de la Federal CommunicationsCommission (FCC) y abrieran sus mercados

regionales a la competencia. Las empresas lo-cales pre-establecidas deberían ofrecer a lasnuevas empresas: a) conexión a su red a tarifasrazonables y no discriminatorias; b) el arrenda-miento de enlaces a las redes locales a tarifasrazonables y no discriminatorias, y c) la reventade servicios para usuarios finales a tarifas demayoreo.

Con las modificaciones legales, las nuevasempresas lograron en junio de 2000 una parti-cipación de 6.7% del total de líneas telefónicasen EUA. La importancia que esto reviste parala competencia en los mercados locales varíapor servicio, tipo de cliente y área geográfica.En general, las nuevas empresas se han espe-cializado en atender a empresas de mediana ygran escala en grandes centros urbanos, y supenetración en los mercados residencial y depequeños negocios es de 3.2% de estas líneas.En lo que se refiere los servicios de larga distan-cia, las tarifas han continuado con su tendenciaa la baja.12

ChileHasta 1981 hubo dos empresas estatales detelecomunicaciones: la Compañía de Teléfonosde Chile (CTC) en servicios locales y Entel enlarga distancia nacional e internacional. En 1982,la legislación chilena permitió la participaciónprivada y desreguló el sector. En 1987, se realiza-ron modificaciones a la Ley de Telecomunicacionespara regular las tarifas de servicios no competiti-vos y a partir de 1994 se permite la competenciaen larga distancia nacional e internacional.

En Chile no se establecen obstáculos a la entradade empresas en el sector de telecomunicaciones,pero se otorgan licencias de concesión para laprestación de los servicios de telefonía básica,larga distancia nacional e internacional, telefoníamóvil y televisión por cable. Las tarifas estándesreguladas para todos los servicios, exceptoaquellos que no pueden prestarse en condicionesde competencia. La interconexión es obligatoria

12 Véase OCDE (2002)



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y no hay límites para la participación de la inversiónextranjera. Asimismo, están prohibidas las licen-cias con exclusividad, a fin de evitar la creaciónde monopolios legales; se prohiben los subsidioscruzados entre servicios y no se exige a las em-presas privadas metas de penetración o inversiónobligatorias, pues, como ha sido demostradoen otros casos, las inversiones no rentables noson sostenibles en un mercado competitivo ycon ello se eliminan los riesgos de un rescatede empresas por parte del gobierno.13

En 1994, el Estado creó el Fondo de Desarrollode Telecomunicaciones para financiar inversionesen el servicio básico de telefonía en áreas ruralesy de baja densidad poblacional; mediante unconcurso público, las empresas privadas com-piten por los recursos subsidiados y ofrecenprestar el servicio al menor costo. Además, parafortalecer la libertad de elección del usuario y conello aumentar la competencia en los serviciosde larga distancia, en ese mismo año se introdujoel sistema multiportador, el cual permite selec-cionar al operador de los servicios cada vez quese hace una llamada, como en Estados Unidos.

El modelo chileno de competencia ha combi-nado bajas tarifas para los usuarios con unafuerte expansión de la inversión, el empleo y lapenetración de los servicios. Las tarifas de largadistancia internacional se redujeron en 56.6%entre 1991 y 1998, luego de la introducción delsistema multiportador, pero también la mayorcompetencia impulsó la modernización de la redde telecomunicaciones y conllevó más inversióny empleo. Entre 1990 y 2000, la inversión pasóde 370 millones de dólares (md) a 1,118 md y elpersonal ocupado de 9,820 a 21,128 empleados,lo que significó incrementos de 202.2% y127.7%, respectivamente. Por su parte, la pe-netración en, por ejemplo, la telefonía fija pasóde 5.4 líneas por cada 100 habitantes en 1980a 10.8 en 1990 y fue de 23.1 en 2001.

El mayor beneficio que brinda a los usuarios detelecomunicaciones un mercado de competenciagracias a los incentivos económicos sobre laproducción son evidentes: menores tarifas,mayor calidad y número de alternativas de ser-vicio, así como una mayor penetración de losservicios en la población (ver cuadro adjunto).Pero los beneficios de la competencia puedenquedar incompletos cuando se mantiene unmonopolio regulado en los servicios básicos.En los países seleccionados se observa que lapenetración de los servicios de telefonía fija yde valor agregado (Internet) es mayor donde haycompetencia que donde existe un monopolioregulado en los servicios básicos. Asimismo,en los países con sistemas de competenciamixtos hay una menor competencia en la tele-fonía fija y una mayor penetración en la telefoníamóvil, donde la competencia es permitida y elcambio tecnológico permite salvar con mayorfacilidad las barreras de entrada al mercado.

13 Véase Chambouleyron (1999)

Indicadores de Telecomunicaciones, 2001Penetración

Servicio básico con monopolio regulado y competenciaen servicios de valor agregadoMéxicoEspañaReino Unido

Competencia en servicios básicos y de valor agregadoChileCanadáEstados Unidos

Internet***Telefoníamóvil**

3.518.339.9

20.043.550.0

20.165.578.3

34.032.044.4

Telefoníafija*

13.543.157.8

23.165.566.5

* Número de líneas por cada 100 habitantes** Número de abonados por cada 100 habitantes*** Usuarios como porcentaje de la poblaciónFuente: BBVA Bancomer con datos de SUBTEL Chile, Julio 2002

Propuestas


En nuestro país la apertura a la inversión privadaen las telecomunicaciones representó un notableavance, pero la configuración de un monopolioen los servicios básicos no genera los incentivosapropiados para lograr una mayor cobertura ycalidad a precios competitivos en el conjunto dela industria. En la experiencia internacional, la al-ternativa que ha brindado los incentivos paraobtener mejores resultados es la competencia tan-to en servicios básicos como de valor agregado.

Sin embargo, en México las disposiciones legalescontenidas en el Título Modificado de Concesiónde Telmex determinan que la transformaciónde la industria hacia dicha estructura de mercadosea lenta. Si bien, el país deberá continuar conel monopolio regulado en los servicios básicoshasta el año 2026, en nuestra opinión es posiblelograr avances importantes hacia una mayorcompetencia durante el período de transición. Enparticular se proponen las siguientes medidas:

• Fortalecer la libertad de elección de losusuarios y facilitar la competencia

Los usuarios deben contar con la libertad deelegir al operador de los servicios de telecomu-nicaciones de su preferencia y contar confacilidades para cambiarlo cuando así lo consi-deren conveniente. En la telefonía local sepropone la portabilidad de números telefónicos—el usuario conserva su número telefónico deforma independiente al operador que le prestalos servicios— y que dichos números se en-cuentren ya a disposición de la competenciaentre todos los operadores de los servicios. Enla telefonía de larga distancia y en los serviciosde la Internet se propone establecer un sistemade marcación que permita al usuario elegir aloperador de los servicios en el momento querequiera realizar una llamada.

La libertad de elección permite al usuario “premiar”o “castigar” la calidad de los servicios que recibe.Ello genera fuertes incentivos para que los ope-

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radores compitan por elevar la calidad de susservicios al menor precio, debido a que el usuariotiene la posibilidad de cambiar de operador cuan-do no le satisfaga el servicio. La portabilidad denúmeros telefónicos permite eliminar costos alusuario por cambiar de operador de servicios yello elimina un incentivo negativo para perma-necer con el mismo operador. La portabilidadfacilita el acceso de los operadores a los usuariosy estimula la competencia entre los operadores.

Un sistema de marcación en que el usuario eligeal operador en el momento de realizar una lla-mada estimularía una mayor competencia enlos servicios de larga distancia e Internet, puesfacilitaría la elección de los usuarios sobre suoperador y, sobre todo, los usuarios podríanpremiar o castigar de forma efectiva con sudemanda la calidad de los servicios que reciben.Si bien el sistema de marcación que se proponees para los servicios de larga distancia e Internet,ello no debe ser una limitante para que, si elavance tecnológico lo hace económicamenteviable, se aplique a otros servicios como la te-lefonía local.

• Eliminar las restricciones a la participaciónde la inversión extranjera

El sector de telecomunicaciones debe estarcompletamente abierto a la inversión privadanacional y extranjera. Se propone eliminar lasrestricciones legales a la participación del capitalextranjero en las operadores de telecomunica-ciones que operen en el territorio nacional.

La eliminación de restricciones legales a la in-versión facilitaría la transferencia tecnológica yestimularía el empleo en el mercado doméstico.En un sector altamente globalizado y en continuoavance tecnológico como el de las telecomunica-ciones, asegurar el acceso a nuevas tecnologíases clave para fortalecer la competencia en elmercado interno y así reducir costos y mejorarlos servicios a largo plazo. Además, la eliminación


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de restricciones incrementaría la inversión, puesevitaría que los operadores que cuentan con par-ticipación extranjera incurran en mayores costospara proteger y aumentar sus inversiones a travésdel uso de figuras jurídicas que permiten trian-gular su propiedad y cumplir así con la actual ley.

• Suprimir las obligaciones legales de co-bertura e inversión a los operadores

Los operadores deben realizar sus proyectos deinversión con base en criterios de rentabilidad,pues en un entorno de competencia sólo lasinversiones rentables son sostenibles a largoplazo. Por ello, se propone eliminar toda obligaciónlegal de cobertura e inversión para los operado-res, por ejemplo, de telefonía local y de largadistancia.

Esta propuesta evitaría las inversiones no ren-tables por parte de los operadores de telecom-unicaciones y que eventualmente el gobiernose viera obligado a destinar recursos para evitarla quiebra de estas empresas. Por su parte, lacompetencia ofrece incentivos para que losoperadores busquen aumentar la cobertura desus servicios. La evidencia internacional confirmaque es mayor la cobertura cuando no existendistorsiones en los planes de inversión de losoperadores, que en aquellos casos en que sefijan metas de cobertura a priori.

• Hacer congruente y completar el marcojurídico de las telecomunicaciones

Se debe asegurar la congruencia en los preceptoslegales de las telecomunicaciones en México.En especial, deben subsanarse las deficienciasconceptuales en términos de dominancia y re-glamentarse los procedimientos de acceso einterconexión a la red local.

Los conceptos de “dominancia” y “operadordominante” están ampliamente difundidos enla industria, entendidos como la capacidad deun operador para ejercer un poder sustancial—determinar precios o cantidades— en un

mercado con base a su participación en el merca-do. Sin embargo, la Ley Federal de Competenciasólo reconoce los conceptos de poder sustancialy mercado relevante y no define los de operadordominante o dominancia. Los vacíos legalesactúan en detrimento de la competencia, puesal no definir claramente derechos y obligacionespara los operadores favorecen una aplicacióndiscrecional de la Ley por parte de las autoridadesy ello genera incertidumbre sobre los procedimien-tos que deben llevar a la solución de controversiasentre los participantes en el mercado.

La regulación debe, además, garantizar el accesoe interconexión entre redes de telecomunicacio-nes reglamentando los procedimientos para suconsecución y fijando elevadas sanciones porviolaciones en los procedimientos o bien porprácticas anti-competitivas. La reglamentaciónde las condiciones de acceso e interconexiónes una condición necesaria para garantizar laexistencia de la competencia en los distintosmercados de servicios de telecomunicaciones.También debe reglamentarse la portabilidad, lacual si bien está contemplada en la legislaciónvigente no ha sido instrumentada porque requierede una autorización discrecional de la SCT.

• Fortalecer y garantizar la autonomía dela Cofetel

Debe fortalecerse la independencia del órganoregulador. Se propone la autonomía de la Cofetelen el ejercicio de sus funciones y en su admi-nistración y presupuesto; el servicio civil decarrera, y que los comisionados se desempeñenen su cargo durante períodos de tiempo esca-lonados para facilitar el ejercicio autónomo desus funciones. Además, debe facilitarse la ren-dición de cuentas de los servidores públicos dela Cofetel para evitar los conflictos de interésde éstos con la industria, el Estado o cuerpospolíticos. Se propone que la Cofetel proporcioneal público informes sobre las condiciones decompetencia en los mercados de telecomunica-ciones y ponga a disposición de los operadoresla información utilizada para regular los mercados.

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La competencia en los mercados requiere que losderechos de propiedad de los agentes econó-micos sean respetados y existan procedimientosclaros para la solución de controversias. Si elórgano regulador genera y provee informaciónpara la toma de decisiones y con sus resolucionesfacilita la competencia en los mercados, se redu-cirán los costos de transacción para la economíay aumentará la cobertura de los servicios a precioscompetitivos a largo plazo.

• Determinar los precios del monopolio regu-lado emulando condiciones de competenciaen los mercados

La regulación de precios y tarifas debe modifi-carse conforme a las condiciones del mercado.Se propone liberar los precios de los serviciosde larga distancia dentro de los servicios básicosdel monopolio regulado y que los precios de latelefonía local se regulen con base a criteriosde competencia. Asimismo se propone que enel caso de que los operadores no logren unacuerdo en materia de tarifas de interconexión ala red local, la autoridad intervenga fijando dichastarifas con base a la comparación internacional“benchmarking” en mercados competitivos.

La competencia ha llevado a bajas tarifas en latelefonía de larga distancia. Mantener preciostope en estos servicios sólo distorsiona los pre-cios relativos en la canasta básica del monopolioregulado y ofrece fuertes incentivos para la exis-tencia de subsidios cruzados entre la telefonía local—precios altos— y la de larga distancia —preciosbajos. Ello además impide a los reguladorestener un seguimiento claro de los avances enla reducción de precios de la telefonía local.

En lo que se refiere a interconexión, la propuestarespeta la libertad de los particulares para negociar

sus tarifas, pero en caso de que las autoridadestengan que regularlas, el método de benchmar-king ofrece importantes ventajas prácticas paraemular las condiciones de competencia en losmercados. El benchmarking permite que losreguladores tengan mejor información sobre lastarifas de interconexión que prevalecen en con-diciones reales de mercado y ello ofrece unamayor transparencia y certidumbre para todoslos operadores en relación con métodos alter-nativos que se basan en modelos teóricos quecuentan con información incompleta en su re-presentación empírica.

• Establecer un fondo para la infraestruc-tura y el apoyo a zonas marginadas

Debe integrarse un fondo de recursos para lacreación de infraestructura en telecomunicacionesy apoyo a las personas de escasos recursos enzonas marginadas que sea congruente con lasalud de las finanzas públicas. Se propone quese subsidie a la demanda en lugar de a la oferta.Específicamente que los subsidios a las personasse otorguen mediante certificados o vales conlos cuales éstas puedan pagar total o parcial-mente los servicios de telecomunicaciones.

Esta propuesta favorece la creación de infraes-tructura a costos competitivos pues con el tamañode la demanda así generada se justificarían lasinversiones de los operadores. Además, estemecanismo tiene como ventajas un respeto porla salud de las finanzas públicas y una transpa-rente asignación de subsidios dirigidos a losusuarios. El sistema de vales al subsidiar a lademanda y no a la oferta pone a disposición delas personas un medio efectivo para que éstascon su demanda y libertad de elección exijanservicios de calidad y estimulen la competenciaentre los operadores.

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En la última década las telecomunicaciones seconvirtieron en el símbolo de la globalización ydel progreso tecnológico. Además, su contribu-ción a una mayor eficiencia y productividad delos factores de producción y la facilidad con lacual han permitido un intercambio más ágil deideas ha estimulado la acumulación de capitalhumano y el crecimiento económico potencialen distintos países. No es extraño entonces quea nivel internacional exista un movimiento gene-ralizado hacia una mayor apertura y desregulaciónen la industria para fortalecer así la competenciay el desarrollo económico. México en línea conlas tendencias mundiales ha logrado importantesavances en sus telecomunicaciones con la apertu-ra del sector a la inversión privada, pero mantieneuna estructura de mercado mixta: un monopolioprivado regulado en los servicios básicos y com-petencia en los llamados servicios de valoragregado.

Conclusiones

En este trabajo se argumenta que la estructurade mercado mixta que existe en nuestro paíspuede mejorarse para lograr una mayor cober-tura, calidad y precios competitivos a largo plazopor lo que es necesario fortalecer la competenciaen los servicios básicos y en la industria en suconjunto. Desde un punto de vista tecnológicoya es posible una mayor competencia en losservicios básicos gracias al avance tecnológicoen por ejemplo el uso de redes con protocolosde Internet (IP) y a la posibilidad de que las em-presas de televisión por cable ofrezcan serviciosde transmisión de datos e Internet, sin embargopor su importancia resulta indispensable modi-ficar el marco regulatorio e institucional vigentepara garantizar el acceso e interconexión de todoslos operadores a la red de servicios básicos asícomo también fortalecer la libertad y facilidadde los usuarios para elegir al operador de supreferencia. Nuestras propuestas se encaminanprecisamente a fortalecer estos elementos conuna visión de largo plazo.


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Estudios Económicos

Economista PrincipalManuel Sánchez González

Estudios Macroeconómicos y PolíticosFernando González CantúDavid AylettEduardo Torres Villanueva

Sistema Financiero y BancarioNathaniel KarpFco. Javier Morales E.Jorge Chirino CamposLuis Enrique Almanza Ramírez

Estudios Sectoriales y RegionalesEduardo Miguel Angel Millán LozanoAlma G. Martínez Morales

Economía Internacional y Propuestas a AutoridadesCarlos A. Herrera GómezOctavio R. Gutiérrez Engelmann

Información y Apoyo a NegociosEligio San Juan ReyesClaudia Torres GómezLeonardo Beltrán Rodríguez

CoordinadorFernando Tamayo Noguera

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Competencia en Telecomunicaciones - BBVA Research€¦ · Introducción 2 Competencia en Telecomunicaciones En la última década las telecomunicaciones se convirtieron en el símbolo