170

CHÍNH SÁCH ĐIỀU TIẾT GIÁ NHỮNG HÀNG HÓA QUAN TRỌNG, THIẾT YẾU VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ

PGS. TS. Ngô Trí Long

Nền kinh tế nước ta trong quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch tập trung, quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước đã được khẳng định. Trong quá trình đó, đòi hỏi vừa phải xây dựng những yếu tố, tiền đề của kinh tế thị trường, vừa phải hoàn thiện những yếu tố đã có. Cùng với tiến trình chung đó, cơ chế quản lý, điều tiết giá ở nước ta đã, đang từng bước được hoàn thiện và đổi mới nhằm thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô: Đảm bảo sự tăng trưởng ổn định, bền vững; Kiềm chế đẩy lùi lạm phát; Xây dựng ngân sách; Cán cân thương mại lành mạnh; Đảm bảo sự công bằng xã hội trên cơ sở một nền kinh tế phát triển có hiệu quả.

Đổi mới cơ chế quản lý, điều tiết giá là một trong những vấn đề quan trọng trong công cuộc cải cách kinh tế trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.

Chính sách điều tiết, kiểm soát giá của nhà nước thời gian qua và hiện nay đối với một số hàng hóa quan trọng và thiết yếu như: giá điện, giá xăng dầu, giá nhà đất, giá gas, giá sữa, giá thuốc Tây... là một trong những nội dung quan trọng trong việc bình ổn giá , kiểm soát lạm phát, thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Nội dung chính sách điều tiết giá được trình bày qua 2 nội dung sau:

- Chính sách điều tiết giá một số mặt hàng quan trọng, thiết yếu của nước ta

- Kết luận và những khuyến nghị

I- Chính sách điều tiết giá một số mặt hàng quan trọng, thiết yếu của nước ta

1- Giá bán điện 1.1- Thực trạng và chính sách giá bán điện

Tính đến nay, đa số các ngành trong nền kinh tế nước ta đã có sự cạnh tranh trên thị trường, song ngành điện vẫn ở thế độc quyền, đang vận hành theo mô hình liên kết dọc truyền thống. Hiện nay các bên tham gia vào thị trường phát điện tại Việt Nam là các công ty Nhà nước như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam (VINACOMIN) và các nhà sản xuất điện độc lập (IPPs) và dự án BOT nước ngoài. Các công ty Nhà nước chiếm thị phần rất lớn trong sản xuất điện.

Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) hiện đang sở hữu phần lớn công suất các nguồn điện, nắm giữ toàn bộ khâu truyền tải, phân phối và kinh doanh bán lẻ điện. EVN cũng giữ vai trò là đơn vị mua điện duy nhất, Tổng Công ty mua bán điện thuộc

171

EVN mua điện năng từ các nhà máy điện khác ngoài EVN như Tập đoàn dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản Việt Nam (TKV) v.v... để phân phối và bán lẻ điện cho các hộ tiêu thụ điện. Có thể nói, cho đến nay EVN vẫn là tổ chức độc quyền kinh doanh điện trong toàn quốc, chưa có sự cạnh tranh ở bất cứ hoạt động nào trong các khâu của ngành điện.

Theo số liệu của Cục Điều tiết Điện lực, tính đến đầu năm 2011, tổng công suất các nguồn điện toàn hệ thống là 21.542MW. Trong đó, EVN đang quản lý vận hành 24 nhà máy điện với tổng công suất là 14.233MW (chiếm 65,32%), PVN là 2.278MW (chiếm 10,57%), TKV là 1.046MW (chiếm 4,86%), các nhà đầu tư nước ngoài là 2.115MW (chiếm 9,82%), tư nhân là 50MW (chiếm 2,32%), nhập khẩu là 1.000MW (chiếm 4,64%), các loại hình khác là 370MW (chiếm 1,72%). Qua các số liệu trên cho thấy: EVN nắm giữ phần lớn công suất phát điện, các thành phần khác như PVN, TKV chiếm tỷ trọng rất nhỏ, với vai trò bổ sung thêm nguồn điện đóng góp vào nguồn điện đang thiếu hụt phục vụ phát triển kinh tế xã hội, mà chưa hề mang một dấu ấn gì trong phát điện cạnh tranh và kinh doanh bán điện độc lập.

Trong những năm gần đây hoạt động của EVN kém hiệu quả, sản xuất kinh doanh thua lỗ, nợ hàng năm tăng cao, dẫn tới thiếu nguồn vốn cho đầu tư phát triển, vay vốn rất khó khăn, thiếu minh bạch và mất lòng tin với khách hàng mỗi khi đề xuất việc tăng giá điện. Một trong những nguyên nhân gây ra tình trạng trên là do sự phát triển chậm chạp thị trường điện cạnh tranh, EVN nắm giữ độc quyền kinh doanh điện quá lâu.

Điện là loại hàng hóa có vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân và đặc biệt đối với sản xuất và đời sống. Mỗi sự thay đổi của giá điện đều tác động đến chi phí sản xuất, đến giá thành, giá cả của các hàng hoá khác và đến đời sống dân cư. Do vậy, giá điện là vấn đề hết sức nhạy cảm và được quan tâm bởi người sản xuất, kinh doanh điện, khách hàng tiêu dùng điện cho sản xuất và đời sống, các nhà đầu tư, người lãnh đạo, quản lý, nghiên cứu.

Giá điện ở Việt Nam, từ năm 1992 đến nay đã điều chỉnh tăng trên chục lần. Nếu tính từ năm 2009 đến nay, giá điện đã 5 lần tăng. Cụ thể, năm 2009 giá điện tăng 8,92%, giá điện sinh hoạt tăng theo mức giá từ 600 đến 1.790 đồng/kWh (tùy bậc thang). Đến năm 2010 giá điện tăng 6,8%, điện sinh hoạt tăng lên trong khoảng 600-1.890 đồng/kWh. Năm 2011, từ ngày 1-3 giá điện tăng 15,3%, giá điện sinh hoạt tăng lên từ 993 đến 1.974 đồng/kWh. Ngày 20-12-2011, giá điện tăng lần hai trong năm với mức 5%, giá bán điện sinh hoạt tăng từ 993 đến 2.060 đồng/kWh. Kể từ ngày 1-7-2012, giá điện bình quân tăng từ 1.304 đồng/kWh lên 1.369 đồng/kWh (tăng 65 đồng/kWh, khoảng 5%).

Biểu giá bán điện đã được điều chỉnh nhiều lần, với sự cải tiến nhằm đáp ứng những đòi hỏi mang tính khách quan của việc hình thành giá bán điện và yêu cầu

172

chính sách của Đảng và Nhà nước. Biểu giá điện hiện hành được xây dựng trên cơ sở giá thành bình quân toàn ngành có tính đến yếu tố đầu tư phát triển và chính sách xã hội. Trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi giá bán điện như thế nào để vừa phát triển ngành điện, vừa đảm bảo phát triển các ngành sản xuất khác, cạnh tranh được với các nước trong khu vực và thế giới.

Giá điện bình quân được xác định trên cơ sở của giá thành bình quân toàn ngành và thuế thu nhập. Hệ thống biểu giá bán lẻ điện phân theo nhóm đối tượng khách hàng (cho các ngành sản xuất, cho khối hành chính sự nghiệp, cho kinh doanh, cho sinh hoạt, cho điện sinh hoạt dùng công tơ thẻ trả trước ); phân cấp theo điện áp, theo giờ trong ngày.

Điện là một sản phẩm quá trình sản xuất và tiêu dùng diễn ra đồng thời, nên không thể tích trữ tồn kho. Điện còn là hàng hoá hết sức nhạy cảm, mỗi sự thay đổi của giá điện đều có tác động đến sản xuất và đời sống. Đến 31/12/2002, 100% số huyện trên toàn quốc đã có điện lưới và điện tại chỗ. Việc sản xuất và cung ứng điện hiện nay chủ yếu do Tập đoàn Điện lực Việt Nam đảm nhiệm, do vậy mang tính độc quyền cao. Chính vì vậy mà giá điện là một trong số ít giá đang được quản lý bằng các mức giá cụ thể.

Hơn 6 năm qua, việc thi hành Luật Điện lực đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Cơ chế, chính sách về giá điện được thực hiện theo hướng có sự điều tiết của Nhà nước. Có cơ chế bù giá hợp lý giữa các nhóm khách hàng, đặc biệt đối với nhóm khách hàng là người nghèo, người có thu nhập thấp. Hoạt động cấp phép được triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn quốc. Các quy định về thị trường điện tại Chương IV của Luật Điện lực là cơ sở pháp lý quan trọng, để triển khai việc chuyển các hoạt động điện lực sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Tính đến nay giá điện bình quân (kể cả thuế VAT) là 1.434 đ/kWh (tương đương 7 UScent/kWh). Biểu giá điện sau mỗi lần điều chỉnh có được cải thiện, tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được 3 mục tiêu chủ yếu của giá điện: hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội, khả thi tài chính.

Biểu giá điện và ban hành các kỳ điều chỉnh giá điện còn chưa thuyết phục, mang nặng cơ chế hành chính, thiếu cơ sở khoa học, thiếu minh bạch nên khó thuyết phục được sự đồng thuận của các khoa học, quản lý, đặc biệt các khách hàng sử dụng điện.

Giá điện hiện nay đang thực hiện theo Luật Điện lực ban hành ngày 14 tháng 12 năm 2004 bao gồm: (Điều 29. Chính sách giá điện. Điều 30. Căn cứ lập và điều chỉnh giá điện. Điều 31.Giá điện và các loại phí.)

Tuy nhiên, về phương pháp xây dựng biểu giá điện hiện nay chủ yếu dựa trên chi phí thống kê hạch toán giá thành của EVN (chưa đủ độ tin cậy), với mục đích bù lỗ mà không tính đến nguyên nhân và các biện pháp giảm chi phí, chưa áp dụng phương pháp phổ biến và hiện đại theo chi phí biên dài hạn, chưa xây dựng biểu giá 2 thành

173

phần: công suất và điện năng, điều chỉnh giá điện mới chú ý đến làm tăng giá điện mà chưa quan tâm đến giảm giá điện như mùa nước và việc tăng công suất các nhà máy thuỷ điện, giảm tổn thất, giá thành...

1.2- Những bất cập về giá điện hiện nay : Với nhu cầu về vốn rất lớn để đầu tư cho hệ thống điện lực quốc gia, nhưng Tập

đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) lại đang thiếu vốn trầm trọng. Trong khi đó, việc cổ phần hóa các doanh nghiệp phân phối trực thuộc, một giải pháp huy động vốn hữu hiệu bậc nhất, lại đang chững lại, mà theo lý giải của ngành điện, nguyên nhân cốt lõi là do giá điện thấp. Giá bán điện thấp cũng là nguyên nhân khiến các nhà đầu tư trong, ngoài nước không mặn mà bỏ tiền vào các khâu của quá trình sản xuất điện. Đối với việc cổ phần hóa, thì đây chính là một rào cản lớn. Cổ phần hóa bị ngưng trệ là thực trạng chung của ngành điện. Trước những khó khăn trong quá trình cổ phần hóa các doanh nghiệp kinh doanh, phân phối điện, tại văn bản số 1332/TTg-ĐMDN, ngày 18-9-2007, liên quan tới việc thành lập Công ty mua - bán điện độc lập, Chính phủ cũng đã chỉ đạo, tạm thời dừng cổ phần hóa các công ty phân phối điện tại EVN.

Về giá điện hiện nay chứa đựng nhiều điều bất hợp lý. Phân phối là khâu hiện nay rất ít nhà đầu tư quan tâm, bởi giá bán điện thấp, hơn nữa, 28% sản lượng điện thương phẩm thực hiện trợ giá đối với người dân ở nông thôn, hộ nghèo. Do khâu phân phối điện chưa mang đặc trưng của thị trường, nguyên vật liệu đầu vào sản xuất điện, như: dầu, than, khí... có giá biến động liên tục, nhưng giá bán điện cho khách hàng lại cố định theo quy định của Chính phủ.

Giá điện không theo cơ chế thị trường mà tính theo chi phí bình quân dài hạn, trên cơ sở kế toán nội bộ ngành, có sự điều tiết của Nhà nước. Cách tính giá trên nhằm bảo đảm cân bằng cán cân kinh tế vĩ mô, cũng như các mục tiêu công ích. Bởi lẽ, nhiệm vụ đảm bảo an sinh xã hội, kiềm chế lạm phát nên EVN đã và đang phải bán điện thấp hơn giá thành. Giá điện thấp đã khiến không chỉ EVN mà các đơn vị sản xuất cung ứng điện khác như: PVN, TKV và các nhà đầu tư khác đang gặp nhiều khó khăn về hoàn vốn, đảm bảo đủ chi phí trong hoạt động điện lực. Tuy nhiên, thời gian qua, Chính phủ đang nỗ lực kiềm chế lạm phát nên ngành điện chưa thể tăng giá. Song, chính sự định giá không căn cứ vào thị trường kéo dài quá lâu, nặng yếu tố chủ quan, kế hoạch, dẫn tới sai lệch giữa giá thực sản xuất và giá bán. Giá điện thấp tạo sức ì của nhiều ngành kinh tế.

Giá điện thấp của nước ta hiện nay so với một số nước thuộc khu vực vô hình chung đang khuyến khích công nghệ lạc hậu, hao tổn năng lượng phát triển. Một số ngành tiêu hao năng lượng rất lớn, do áp dụng nhiều công nghệ lạc hậu, như xi-măng, sắt thép... nhưng hàng loạt dự án lớn vẫn được cấp phép, dù nhu cầu trong nước đã bão hòa. Bởi vậy, lợi nhuận của những ngành tiêu tốn năng lượng lớn này (riêng hai ngành xi-măng, sắt thép tiêu thụ điện năng chiếm 10% tổng điện năng cả nước), nhiều khi lại không bằng

174

khoản lỗ mà ngành điện phải bù do bán giá thấp. Điều này tạo ra lợi nhuận “ảo”, sự tăng trưởng không thực chất.

Ngành điện ngoài chức năng kinh doanh, còn phải đảm đương nhiệm vụ công ích, hỗ trợ giá điện cho các đối tượng có thu nhập thấp. Tuy nhiên, cách tính giá điện lũy tiến như hiện nay, chúng ta đang bao cấp giá cho cả hộ nghèo lẫn hộ giàu và các nhà đầu tư nước ngoài. Nhiều nhà đầu tư, khi sản xuất sản phẩm giá rẻ vì hưởng lợi từ giá điện thấp, nhưng xuất bán ra ngoài với giá cao. Tính công ích, xã hội trong giá điện, như mục đích ban đầu của nó, đã không thể hiện rõ nét.

Bất cập của giá điện như trên là khó tránh khỏi khi cơ chế hoạt động của EVN đang có sự chồng chéo giữa phần kinh doanh và công ích. Mặt khác, với cơ chế Nhà nước không bù lỗ mà ngành điện tự bù chéo, lấy điện giá rẻ (chủ yếu là thủy điện) bù nguồn điện giá cao hơn, khi xảy ra thiên tai, hạn hán, nguy cơ thiếu điện sẽ lại hiển hiện cùng áp lực tăng giá điện.

Mô hình tổ chức theo dạng khép kín, vẫn giữ phần chi phối ở nhiều khâu có thể tách ra độc lập của EVN cũng được coi là chưa phù hợp, dẫn tới sự thiếu cạnh tranh để tạo giá điện hợp lý. Mặt khác, để điều hòa, ổn định nền kinh tế vĩ mô, vai trò điều tiết của Nhà nước đối với giá điện rất quan trọng. Song về lâu dài, giá điện cũng cần chuyển sang cơ chế thị trường, khi đó vai trò điều tiết của Nhà nước chủ yếu thể hiện ở các quy định của Luật Điện lực, mà các bên tham gia thị trường điện phải tuân thủ chặt chẽ.

Những bất cập của giá điện cũng nảy sinh từ chính năng lực quản lý của EVN. Hàng loạt dự án lớn về nguồn điện, như nhiệt điện Hải Phòng, Quảng Ninh, Mạo Khê... đều bị chậm tiến độ so với quy hoạch gần hai năm, do việc lựa chọn nhà thầu chất lượng kém, công nghệ nhà máy điện lạc hậu... Hậu quả của những chậm trễ trên khiến Quy hoạch điện VI tới năm 2010 chỉ đạt 74% nguồn điện so với yêu cầu. Đây chính là một trong những nguyên nhân lớn nhất gây tình trạng thiếu điện. Dư luận đang đặt dấu hỏi lớn về trách nhiệm của chủ đầu tư những dự án này.

Hiệu quả kinh doanh thấp của các doanh nghiệp ngành điện một phần cũng do sức ỳ lớn vì hoạt động quá lâu trong cơ chế cũ. Việc cổ phần hóa cũng đồng nghĩa với áp lực lớn hơn về lợi nhuận, sự năng động trong sản xuất kinh doanh, do đó với sức ỳ trên, nhiều doanh nghiệp... ngại cổ phần hóa. Như vậy, bất cập về giá điện đến từ cả hai phía: cơ chế và năng lực quản lý, qua đó ảnh hưởng trực tiếp tới quá trình cổ phần hóa.

1.3- Những khuyến nghị về chính sách điều tiết giá điện cho năm 2013 và những năm tới

Theo lộ trình Chính phủ phê duyệt, thị trường bán lẻ điện cạnh tranh sẽ được thực hiện sau năm 2022. Trên lộ trình đó, giá điện sẽ dần được vận hành theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên để thị trường trên hoạt động, cần chuẩn bị, tạo dựng rất nhiều các điều kiện.Trong giai đoạn trước mắt, giá điện thấp, cùng với khó khăn của ngành điện là một thực tế rõ ràng. Việc tăng giá điện là điều khó tránh khỏi, thậm chí nên làm, vấn đề quan trọng là cần thay đổi nhận thức về tăng giá điện và cách thức tăng ra sao. Việc tăng

175

giá điện không phải để bắt kịp các nước xung quanh, hay để bù lỗ cho ngành điện đơn thuần, mục đích chính của nó là tạo điểm nhấn để góp phần tái cơ cấu cả nền kinh tế, tăng sức cạnh tranh thực chất của các doanh nghiệp trong môi trường toàn cầu. Theo đó, nên tăng giá điện sản xuất trước tăng giá điện sinh hoạt, nhằm loại thải dần thói quen tận dụng công nghệ cũ, tiêu tốn năng lượng trong nhiều lĩnh vực, của không ít nhà đầu tư cả trong và ngoài nước.

Trong ngắn hạn, việc tăng giá điện sẽ làm tăng lạm phát, giảm tăng GDP, song về dài hạn, sẽ có lợi rất lớn cho nền kinh tế, sàng lọc và loại thải những hiện tượng tăng trưởng “ảo”, sức cạnh tranh “ảo” núp bóng giá điện thấp, coi trọng chất lượng thay vì số lượng tăng trưởng của nền kinh tế. Chính giá điện rẻ đã kích thích nhu cầu sử dụng điện tăng nhanh và làm cho các nhà đầu tư, các chủ doanh nghiệp ít quan tâm đến việc sử dụng điện một cách hiệu quả và tiết kiệm. Lĩnh vực sản xuất công nghiệp hiện nay tiêu thụ khoảng 47% tổng sản lượng năng lượng toàn quốc. Tại các cơ sở sản xuất, tỷ trọng chi phí điện năng trong cơ cấu giá thành một đơn vị sản xuất của Việt Nam cao gấp 3 - 4 lần các nước tiên tiến. Ví dụ: Chi phí điện năng để sản xuất ra 1 kg thép của Việt Nam gấp 4 lần Hàn Quốc. Như vậy, việc sử dụng năng lượng điện trong công nghiệp của Việt Nam rất lãng phí, một dạng lãng phí mà người ta ít cảm nhận được, nhưng sẽ gây ra nhiều hậu quả cho doanh nghiệp và đất nước. Nếu không xử lý tốt vấn đề này thì tốc độ tăng trưởng của điện không bao giờ đáp ứng được tốc độ tăng trưởng GDP. Giá bán điện thấp cũng không tạo ra sức ép buộc các nhà sản xuất thay đổi công nghệ lạc hậu bằng công nghệ tiết kiệm điện, hiệu suất cao.

Giải quyết sự chồng chéo giữa nhiệm vụ kinh doanh và công ích, ngành điện đã đề xuất tách bạch hai phần trên. Nếu không tách được, thì có thể dùng một quỹ công ích độc lập để bù đắp theo kênh riêng. Song các phương án trên đến nay vẫn chưa thực hiện được, vì khá phức tạp và không có cơ quan nào đứng ra đảm nhận. Bởi vậy, cơ cấu giá điện lũy tiến bậc thang nên duy trì, đồng thời giãn rộng hơn nữa khoảng cách giá của 100 số đầu (giá thấp), để hỗ trợ người nghèo hiệu quả hơn, vừa khuyến khích tiết kiệm điện - tất nhiên cách tính trên vẫn chỉ có ý nghĩa tương đối.

Giá điện nên được một đơn vị, tổ chức định giá độc lập, uy tín định giá. EVN cũng nên công khai cơ chế tính giá, cùng một cam kết cải cách ngành điện hợp lý nhất, tăng giá phải có lộ trình, từng bước và gắn với tăng chất lượng điện. Đa dạng hóa các nguồn cung điện, tránh lệ thuộc tối đa vào điện nhập khẩu, để chủ động bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia.

Cần tách bạch các khâu trong quy trình sản xuất, tiêu thụ điện mà ngành điện không cần thiết nắm giữ ra khỏi EVN, như nguồn, phân phối, thậm chí điều độ. Ngay cả với khâu truyền tải, ngành điện có thể chỉ nắm giữ phần điều hành, còn đầu tư nên xã hội hóa. Việc huy động vốn được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, song hành với cổ phần hóa. Từ nay cho đến khi có được thị trường điện cạnh tranh hoàn hảo ở nước ta, cần thực hiện một số vấn đề sau :

176

- Về nguyên tắc, việc xây dựng và điều chỉnh giá điện cần dựa vào các căn cứ sau: Chính sách năng lượng quốc gia, chính sách giá năng lượng và đặc biệt chính

sách giá điện. Điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và khả năng chi trả của người dân. Quan hệ cung cầu về điện năng. Chi phí sản xuất kinh doanh và lợi nhuận hợp lý của các đơn vị điện lực nhằm

đảm bảo phát triển tài chính cho phát triển ngành điện. Mức độ phát triển của thị trường điện lực.

- Về giá điện, quan trọng nhất là giá bán lẻ bình quân và biểu giá bán lẻ cho các khách hàng trực tiếp dùng điện. Thị trường điện là nơi giao dịch giữa hai đối tượng chủ yếu: người cung cấp và người tiêu thụ trực tiếp thông qua giá cả. Người cung cấp đối với thị trường điện bao gồm các đơn vị sản xuất, truyền tải, phân phối và quản lý: người tiêu thụ bao gồm các khách hàng trực tiếp dùng điện. Giá bán điện được xác định trên cơ sở giá thành sản xuất, truyền tải, phân phối và lợi nhuận hợp lý, với sự đồng thuận của người khách hàng. Nhà nước sẽ quyết định giá bán lẻ bình quân và biểu giá điện.

Ngày 31/5, Bộ trưởng Bộ Công Thương Vũ Huy Hoàng, thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ đã trình bày Tờ trình về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật điện lực trước Quốc hội. Trong dự thảo luật sửa đổi lần này, vấn đề giá điện đã được đề nghị điều chỉnh cho phù hợp với nền kinh tế, giảm rủi ro cho doanh nghiệp sản xuất điện v.v… Hơn 6 năm qua, việc thi hành Luật Điện lực đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Cơ chế, chính sách về giá điện được thực hiện theo hướng có sự điều tiết của Nhà nước. Có cơ chế bù giá hợp lý giữa các nhóm khách hàng, đặc biệt đối với nhóm khách hàng là người nghèo, người có thu nhập thấp. Hoạt động cấp phép được triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn quốc. Các quy định về thị trường điện tại Chương IV của Luật điện lực là cơ sở pháp lý quan trọng, để triển khai việc chuyển các hoạt động điện lực sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Trong quá trình thực thi luật đã xuất hiện không ít khó khăn, bất cập, nhất là về giá điện. Việc điều chỉnh giá bán điện chưa bảo đảm tính kịp thời so với sự biến động của các yếu tố đầu vào hình thành giá. Giá bán điện bình quân càng ngày càng thấp hơn so với giá thành sản xuất kinh doanh điện. Giá điện không đáp ứng được yêu cầu giảm rủi ro cho doanh nghiệp sản xuất điện; kém hấp dẫn các thành phần kinh tế đầu tư vào sản xuất xuất điện và hệ thống lưới truyền tải v.v... Ngoài ra, khi thực hiện theo cơ chế thị trường, giá điện luôn biến động, không thể bất biến trong một thời gian dài nên việc giao cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt biểu giá bán lẻ theo Luật Điện lực hiện hành không còn phù hợp với thực tế.

Trên thế giới có nhiều nước điều chỉnh giá điện hàng năm hoặc hàng quý, thậm chí là hàng tháng theo các yếu tố đầu vào có nhiều biến động như: tỷ giá, giá nhiên liệu, điều kiện thuỷ văn... Tuy nhiên, ở nước ta vì điện năng là một loại hàng hoá đặc

177

biệt, việc điều chỉnh giá điện có ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất và đời sống nhân dân, nên giá điện vẫn phải chịu sự điều tiết của Nhà nước. Do đó, dự thảo sửa đổi luật bổ sung khoản 1a Điều 29 “Quy định giá bán điện thực hiện theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước”.

Về giá bán lẻ điện, dự thảo luật quy định ”Giá bán lẻ điện do đơn vị điện lực xây dựng căn cứ cơ chế quản lý và điều chỉnh giá bán lẻ điện do Thủ tướng Chính phủ quy định”. Việc sửa đổi này xuất phát từ việc thực hiện giá bán điện theo cơ chế thị trường. Điều chỉnh giá bán điện cần được thực hiện theo sự biến động của các yếu tố đầu vào hình thành giá. Các đơn vị điện lực xây dựng giá bán lẻ điện trên cơ sở các quy định của Nhà nước (do Thủ tướng Chính phủ ban hành). Nhà nước điều tiết và kiểm soát giá bán lẻ điện bằng các biện pháp kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật về giá điện đối với các đơn vị điện lực.

Đối với giá phát điện, truyền tải điện, phân phối điện, bán buôn điện, phí điều độ vận hành hệ thống điện, phí điều hành giao dịch thị trường điện lực và giá dịch vụ phụ trợ hệ thống điện, dự thảo luật đã sửa đổi theo hướng chi tiết hơn. Cụ thể, trong dự thảo luật ghi rõ: “phí truyền tải điện”, “phí phân phối điện” và “phí dịch vụ phụ trợ hệ thống điện” thành “giá truyền tải điện”, “giá phân phối điện” và “giá dịch vụ phụ trợ hệ thống điện”, nhằm phản ánh đúng bản chất của các chi phí, để thực hiện các hoạt động này. Quy định trên bảo đảm cho các đơn vị điện lực thực hiện hoạt động truyền tải điện, phân phối điện và dịch vụ phụ trợ hệ thống điện thu hồi đủ các chi phí hợp lý, hợp lệ và có lợi nhuận hợp lý để duy trì hoạt động sản xuất, kinh doanh. Đồng thời, dự thảo luật bổ sung quy định giao Bộ trưởng Bộ Công Thương hướng dẫn phương pháp lập; trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt khung giá phát điện, giá truyền tải điện…

Theo quan điểm cá nhân về chính sách giá điện từ nay cho đến khi Việt Nam có thị trường điện cạnh tranh hoàn hảo như sau:

- Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt giá bán lẻ bình quân và biểu giá điện khi lập và điều chỉnh giá điện cho toàn quốc.

- Thủ tướng không quy định giá phát điện, giá bán buôn và các loại giá truyền tải, phân phối và giá dịch vụ phụ trợ HTĐ. Các loại giá này sẽ được thương thảo bởi các đơn vị có liên quan đến tham gia thị trường với sự quản lý của Bộ Công Thương.

- Bỏ các loại phí đối với giá điện, chỉ gồm các loại giá: giá phát điện, giá truyền tải, giá phân phối, giá dịch vụ phụ trợ HTĐ .

- Không bù chéo trong giá điện, mà chỉ nên quy định giá bán lẻ hợp lý cho từng đối tượng khách hàng trong biểu giá điện.

- Các yếu tố đầu vào khi xem xét điều chỉnh giá điện cần tính đến các yếu tố làm giảm giá điện như yếu tố mùa và công suất, sản lượng tăng thêm đối với nhà máy thuỷ điện, giảm tổn thất HTĐ.

178

2- Giá xăng dầu

2.1- Thực trạng cơ chế, chính sách giá xăng dầu

Xăng dầu là yếu tố đầu vào của nhiều hoạt động sản xuất và tiêu dùng xã hội, nên sự điều chỉnh giá xăng dầu có ảnh hưởng trước hết và trực tiếp tới chi phí sản xuất của hầu hết các ngành và hoạt động kinh tế, xã hội có liên quan đến xăng dầu. Khi giá xăng dầu tăng đều trực tiếp dẫn đến sự điều chỉnh tăng, giảm chi phí và giá cả các yếu tố cấu thành hàng hóa-dịch vụ “sản phẩm đầu ra” của xã hội, do đó làm tăng giá hầu hết các hàng hóa và dịch vụ xã hội, từ đó làm cho mặt bằng giá tăng, lạm phát tăng, tác động tới các yếu tố kinh tế vĩ mô. Ngoài ra, giá xăng dầu tăng còn là nguyên cớ “té nước theo mưa” để tất cả các loại hàng hóa khác tăng.

Xăng dầu là mặt hàng vật tư thiết yếu và mang tính chiến lược đối với sự phát triển của đất nước. Nước ta thực hiện độc quyền của mình đối với xuất nhập khẩu xăng dầu thông qua quyền quản lý trực tiếp xuất nhập khẩu của doanh nghiệp và quy định hạn ngạch nhập khẩu. Trên cơ sở cân đối nhu cầu xăng dầu hàng năm của nền kinh tế quốc dân, Nhà nước giao hạn ngạch nhập khẩu cho 11 doanh nghiệp đầu mối, trong đó, Petrolimex được giao với khối lượng tương ứng với thị phần 55-60%. Như vậy, Petrolimex giữ vị trí thống lĩnh thị trường xăng dầu nội địa.

Xăng dầu là một trong những mặt hàng chiến lược có ảnh hưởng lớn tới nền kinh tế, để quản lý giá xăng dầu Nhà nước đã nhiều lần điều chỉnh chính sách phù hợp với từng thời kỳ.

Giai đoạn trước năm 1993, Nhà nước đã ban hành mức giá chuẩn với mặt hàng này, các DN kinh doanh đầu mối được quyết định giá bán là +/-10% so với giá chuẩn để bảo đảm hoạt động.

Từ năm 1993, quy định giá tối đa với xăng, dầu đã được Nhà nước ban hành, DN lúc đó được quyết định giá bán buôn, bán lẻ. Thông qua mức độ chịu đựng của nền kinh tế, Nhà nước chỉ điều chỉnh giá khi đã sử dụng hết các công cụ điều tiết giá. Cơ chế "giá tối đa" trong giai đoạn này không những bảo đảm được cung - cầu phục vụ nền kinh tế mà còn tạo ra nguồn thu ổn định cho Nhà nước và DN.

Song, cơ chế này đã bộc lộ nhiều bất cập khi thị trường xăng, dầu thế giới biến động mạnh. Đầu những năm 2000, giá xăng, dầu thế giới thiết lập mặt bằng mới, cao hơn nhiều so với giai đoạn trước. Do thực hiện chính sách bù giá nên ngân sách phải bù lỗ mặt hàng này đã tăng từ 1.000 tỷ đồng (năm 2000) lên 22.000 tỷ đồng (năm 2008). Quyết định 187 (năm 2003) và Nghị định 55 (năm 2007) quy định về cơ chế điều hành, kinh doanh xăng, dầu của Chính phủ đã được ban hành, mở ra một giai đoạn mới về việc xây dựng thị trường kinh doanh xăng, dầu cạnh tranh. Tuy nhiên, trong suốt thời gian hiệu lực của hai văn bản này, cái gọi là “cơ chế thị trường” đối với giá xăng dầu vẫn chưa áp dụng được trên thực tế, bởi lẽ mỗi lần điều chỉnh giá, doanh nghiệp đều

179

phải trình và chờ quyết định chính thức của cơ quan quản lý. Kết quả là giá xăng dầu vẫn bất ổn, Nhà nước vẫn tiếp tục bù lỗ và người tiêu dùng vẫn tiếp tục phản ứng mỗi khi giá xăng dầu biến động do chưa hiểu rõ được nguồn gốc. Chủ trương đưa kinh doanh xăng dầu vận hành theo thị trường được bàn thảo rầm rộ đã từ lâu và kể từ năm 2007 được cụ thể hóa bằng Nghị định 55/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ.

Trong khoảng từ cuối năm 2008 trở lại đây, thị trường xăng dầu nước ta thường xuyên bất ổn về giá, mà nguyên nhân là sự bất ổn về chính sách quản lý thị trường xăng dầu.

Về khái niệm đưa kinh doanh xăng dầu vận hành theo thị trường vẫn chỉ trên văn bản do nhiều yếu tố chưa thực hiện được và chủ trương đó lại tiếp tục được thể hiện trong Nghị định 84/NĐ-CP ngày 15/12/2009 thay thế Nghị định 55. Lần đầu tiên, một Nghị định quy định rất cụ thể, khống chế định mức, định lượng, thời hạn của việc tăng, giảm giá xăng dầu. Đặc biệt là việc công khai hóa công thức tính toán hình thành giá bán lẻ xăng dầu, công khai minh bạch để làm căn cứ giám sát quá trình tăng, giảm giá. Nghị định cho phép doanh nghiệp được phép tự ban hành, công bố và áp dụng giá bán mà không cần đăng ký, xin phép phương án điều chỉnh giá, bỏ qua khâu kiểm tra, phê duyệt phương án như trước đây, từ đó xóa bỏ được tình trạng cơ quan quản lý chờ doanh nghiệp đăng ký giá, còn doanh nghiệp nhìn nhau để tăng, giảm, tức là loại bỏ yếu tố phi thị trường. Sự ra đời của Nghị định 84 được xem là hành lang pháp lý để xăng dầu chính thức đi vào hoạt động. Tuy nhiên, thực tiễn một lần nữa việc điều hành lại gặp khó khăn không như mục tiêu đề ra.

Những tháng đầu năm 2010 khi Nghị định 84 có hiệu lực, đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải xem xét cho thấu đáo để có sự nhìn nhận đúng đắn hơn một số vấn đề bất cập cần tháo gỡ, đó là:

- Nhằm mục đích đưa kinh doanh xăng dầu vận hành theo cơ chế thị trường, nhưng Nghị định 84/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 ra đời có hiệu lực 15/12/2009 trong bối cảnh trên thị trường kinh doanh xăng dầu chưa có sự cạnh tranh thực sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu. Điều này được thể hiện về xuất phát điểm của các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu có sự chênh lệch lớn về: lợi thế hạ tầng kỹ thuật; năng lực về cầu cảng và kho chứa; mạng lưới phân phối; vốn; thị phần chiếm lĩnh v.v… nhưng lại đưa về cùng một mặt bằng để cạnh tranh với nhau, dẫn đến doanh nghiệp mạnh càng có cơ hội chiếm lĩnh và chi phối thị trường, doanh nghiệp nhỏ phải nhìn doanh nghiệp lớn để kinh doanh trong khi các yếu tố đầu vào thua kém hơn. Như vậy Nghị định 84 ra đời trong bối cảnh kinh doanh xăng dầu vẫn còn trong tình trạng có độc quyền, chưa có một thị trường cạnh tranh thực sự.

- Chúng ta đã có nhà máy lọc dầu Dung Quất, sản lượng đáp ứng được 25- 30% nhu cầu, do vậy không nên quy định dự trữ 30 ngày. Cũng không lấy giá bình quân 30

180

ngày làm cơ sở cho việc điều chỉnh tăng hoặc giảm giá, do phải chờ giá cơ sở theo giá nhập trung bình 30 ngày đã làm mất cơ hội tăng, giảm giá xăng bán lẻ trong nước. Hiện quy định này cũng cản trở việc điều chỉnh giá xăng trong nước. Theo Nghị định 84/2009 NĐ-CP quy định cho tất cả các đầu mối chi phí kinh doanh định mức tối đa 600 đ/lít là không hợp lý do những yếu tố chủ yếu dẫn đến chi phí đầu vào khác nhau, giá vốn khác nhau, không lấy chi phí đầu vào như vậy làm cơ sở điều hành do chi phí hình thành giá 1 lít xăng dầu của các doanh nghiệp là khác nhau.

- Việc thành lập và sử dụng Quỹ bình ổn giá xăng dầu trước hết doanh nghiệp là người hưởng lợi, được sử dụng tạo nguồn vốn lưu động mà không phải đi vay, không phải trả lãi, Nhà nước có thêm công cụ để điều tiết giá, kiềm chế lạm phát ổn định an sinh xã hội. Tuy nhiên, việc trích lập, sử dụng và điều hành Quỹ bình ổn giá xăng dầu còn nhiều bất cập, nhiều người cho rằng Quỹ bình ổn là một khoản trả trước của người tiêu dùng giao cho doanh nghiệp quản lý để ổn định giá khi biến động theo sự điều hành của Nhà nước. Song về nguồn thu từ quỹ đó chưa công bằng, thu chưa đúng thời điểm, việc sử dụng, quản lý đó còn chưa minh bạch.

- Về phương thức điều hành giá kinh doanh xăng dầu tại Việt Nam trên danh nghĩa đã được chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước từ sau 16/9/2008, tuy nhiên cơ chế hiện nay còn chưa thực hiện được. Về cơ chế định giá còn mang “lưỡng tính” hay “nửa vời”, nghĩa là Nhà nước giao quyền cho doanh nghiệp định giá, nhưng Nhà nước sẽ tham gia một phần trong việc điều chỉnh giá. Căn cứ theo Nghị định 84/CP, không phải giao toàn quyền cho doanh nghiệp định giá. Định giá xăng dầu sẽ được chia thành 3 bước:

+ Nếu giá nguyên liệu đầu vào thay đổi 0-7% thì doanh nghiệp được quyền quyết định giá xăng dầu;

+ Nếu giá nguyên liệu biến đổi 7-12% thì Nhà nước sẽ tham gia một phần trong việc điều chỉnh giá;

+ Trong trường hợp giá nguyên liệu tăng trên 12% thì Nhà nước tham gia định đoạt giá xăng dầu.

Ngoài ra, Nghị định 84 quy định, trong hoàn cảnh đặc biệt như xăng dầu biến động làm ảnh hưởng đến toàn xã hội thì Nhà nước sẽ toàn quyền quyết định việc điều chỉnh giá xăng dầu để bình ổn giá trong nền kinh tế. Về cơ chế điều hành giá như vậy là không phù hợp với cơ chế thị trường.

Về nguyên tắc quản lý giá theo cơ chế thị trường, hiện nay tất cả mọi quốc gia trên thế giới hoạt động theo cơ chế thị trường, đó là: tùy thuộc vào vị trí, tính chất (độc quyền hay cạnh tranh) của sản phẩm đó trên thị trường mà có cách thức quản lý giá phù hợp. Nếu là sản phẩm có tính độc quyền thì do Nhà nước định giá, còn sản phẩm có tính cạnh tranh thì việc định giá do thị trường quyết định, (do doanh nghiệp tự định

181

giá). Nghĩa là trên thị trường không có cơ chế định giá “lưỡng tính” hay “song trùng”, hoặc kiểu “nửa vời” như trong Nghị định 84/CP .

Trong điều kiện trên thị trường xăng dầu còn độc quyền, giá thế giới lại luôn biến động, với cơ chế “lưỡng tính” trong định giá xăng dầu như NĐ 84 quy định, nên sự điều chỉnh giá không kịp thời. Có thời kỳ lỗ 2.500 – 3.000đ/lít, làm cho các doanh nghiệp lỗ nặng. Qua các lần điều chỉnh tăng, giảm giá cho thấy việc điều hành giá không đúng với diễn biến của giá thị trường thế giới (trong hai năm 2009 -2010) khi có sự diễn biến phức tạp của giá xăng dầu thế giới. Do việc kìm giá quá lâu hệ lụy dẫn đến chỉ trong tháng 3 năm 2011 phải tăng đột biến 2 lần liên tiếp với mức tăng cao từ 2.000- 3.500 đồng/lít xăng dầu, tạo ra một cú sốc lớn cho người tiêu dùng và xã hội, vấn đề này đã được dần khắc phục trong những tháng vừa qua.

Theo Nghị định 84/2009 NĐ-CP thương nhân đầu mối được quyền quyết định giá bán lẻ, nhưng còn độc quyền do lợi thế nên chi phí đầu vào của các doanh nghiệp này (có khi đến vài trăm đồng/lít), vì vậy, khi có lãi, doanh nghiệp có lợi thế chỉ cần duy trì ở mức lãi thấp thì các doanh nghiệp khác vẫn bị lỗ. Thực tế cho thấy từ khi có Nghị định 84 thì các doanh nghiệp được quyết định giá trong 2 tháng (tháng 1 và tháng 2/2010) nhưng việc quyết định là do một vài doanh nghiệp lớn chứ không phải doanh nghiệp nào cũng quyết định được và các doanh nghiệp nhỏ chỉ thực hiện theo.

Khi giá thế giới tăng cao doanh nghiệp lỗ, chưa được điều chỉnh giá kịp thời, doanh nghiệp hạn chế nhập khẩu, giảm thù lao xuống mức thấp nhất để giảm lỗ, các đại lý có điều kiện về tài chính bán hàng cầm chừng găm hàng để chờ tăng giá, các đại lý điều kiện tài chính kém hơn thì cũng chỉ cầm cự được một thời gian ngắn và không thể chấp nhận được việc càng bán càng lỗ, vốn kinh doanh cạn dần và đóng cửa hàng, tạo ra tâm lý căng thẳng thiếu nguồn cung cục bộ, làm cho người tiêu dùng vất vả, có khi đi qua hàng chục trạm xăng nhưng không mua được, một điều rất lạ có lẽ chỉ xảy ra đối với xăng dầu đó là nhiều khi nguời bán hàng sợ khách hàng đến mua hàng của mình.

Khi giá thế giới xuống thấp, doanh nghiệp nhập khẩu bắt đầu có lãi, nhiều khi chưa bù đủ phần lỗ. Trước sức ép của dư luận, liên Bộ thường chỉ đạo điều chỉnh giảm giá ngay. Một số doanh nghiệp có lợi thế hoặc khi mua hàng may mắn đúng vào thời điểm giá thế giới thấp không tự giác đăng ký giảm giá bán ở hệ thống cửa hàng của mình mà lại cho chi phí hoa hồng cao từ 500 - 600 đ/lít thậm chí có thời điểm 800 - 900 đ/lít điều này dẫn đến thị trường hỗn độn, các đại lý, tổng đại lý không chấp hành đúng Nghị định, cùng một lúc đồng thời ký hợp đồng với nhiều đầu mối và lựa chọn mua của đầu mối có mức chi phí hoa hồng cao hơn. Doanh nghiệp có lợi thế thì tiêu thụ mạnh còn doanh nghiệp không có lợi thế không bán được. Tổng đại lý được hưởng lợi lớn trong khi người dân vẫn phải mua theo đúng giá quy định, doanh nghiệp thất thu và nguồn thu của Nhà nước từ thuế thu nhập doanh nghiệp bị giảm.

182

Có những thời điểm chính sách điều hành giá bán thấp hơn giá vốn và thấp hơn giá của các nước trong khu vực dẫn đến việc xuất lậu ra nước ngoài cũng như hàng tạm nhập tái xuất quay lại cả hai đều gây tổn hại không đánh giá được. Việc Nhà nước giữ giá ổn định trong một thời gian quá dài, thoát ly giá thế giới, đã tạo sức ỳ và tâm lý phản ứng thái quá của người tiêu dùng, ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp xăng dầu

- Việc các cơ sở kinh doanh xăng dầu công bố Bảng tính giá cơ sở theo Nghị định số 84/2009/NĐ-CP chưa đựợc các cơ quan chức năng kiểm chứng, đánh giá tính xác thực của nó, bởi nhiều lý do. Một trong những lý do chính là tính phức tạp của quá trình hạch toán, kinh doanh của xăng dầu, đồng thời do hạn chế về nghiệp vụ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý của các cơ quan chức năng. Đây chỉ mới là thông tin một chiều từ phía doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu. Sự nghi ngờ của người tiêu dùng đối với các thông tin công bố của các doanh nghiệp xăng dầu là có cơ sở. Điều này đựợc minh chứng: Bởi, lâu nay điệp khúc của các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu luôn là “lỗ”, thậm chí không ít thời điểm “nước sôi, lửa bỏng” cả ngân sách nhà nước và người tiêu dùng đều phải bỏ tiền vào Quỹ bình ổn để hỗ trợ, bù lỗ cho doanh nghiệp nếu không muốn để họ tăng giá. Nhưng khi đưa lên sàn, doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu chiếm thị phần lớn nhất có bản cáo bạch, cho thấy năm 2008 lãi hơn 913 tỷ đồng, năm 2009 lãi 2.880 tỷ đồng, năm 2010 lãi 81 tỷ đồng, năm 2011 dự kiến lãi khoảng 598 tỷ đồng, đã thu hút sự quan tâm của dư luận. Qua đây cũng là một dấu hỏi về “Bảng tính giá cơ sở của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu” đã công bố có đáng tin cậy hay không? Theo ý kiến của người tiêu dùng, cái quan trọng là phải kiểm tra được sự minh bạch, hợp lý từng yếu tố trong cơ cấu bảng tính giá cơ sở của đơn vị cung ứng xăng dầu trong cơ cấu mỗi lít xăng. Đây là căn cứ để xem xét giá bán đã hợp lý hay chưa?

2.2- Những khuyến nghị về chính sách điều tiết giá xăng dầu

Từ những điều đã nêu trên, để giá bán lẻ xăng dầu ở Việt Nam “vận hành đúng quy luật của cơ chế thị trường”, theo chúng tôi một số vấn đề sau cần được xem xét, xử lý và có giải pháp khắc phục:

1- Chính sách giá cần phải tuân thủ theo đúng cách thức quản lý giá của nền kinh tế thị trường.

Về kiểm soát các DN độc quyền, NQ lần thứ 3 Ban CHTW Đảng khóa IX đã đưa ra giải pháp: “Đối với DNNN hoạt động trong lĩnh vực độc quyền, cần quy định kiểm soát giá, điều tiết lợi nhuận và cần tổ chức một số DNNN cùng cạnh tranh”. Trong Pháp lệnh Giá năm 2002, cũng như Luật Giá vừa được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ 1/1/2013, tại điều 19 đã chỉ rõ: “Nhà nước định giá đối với hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền ”.

183

Theo Bộ Công Thương, TCty dầu VN - PVOil hiện chiếm khoảng 20%, Saigon Petro chiếm 7%, còn Petrolimex chiếm khoảng 60% thị trường xăng dầu cả nước.Với tỷ trọng 60% bán trên thị trường cả nước, còn ở các vùng có cạnh tranh cao như Hà Nội hoặc TP Hồ Chí Minh thì thị phần của Petrolimex chiếm trên dưới 40%. Nhưng ở các vùng như Sơn La, Lai Châu, Tây Nguyên thì có nơi thị phần của Petrolimex gần như 100%. Như vậy, kinh doanh ngành xăng dầu vẫn tồn tại tình trạng độc quyền (bởi có doanh nghiệp chiếm trên 30% thị phần theo quy định của Luật Cạnh tranh).

Cạnh tranh và độc quyền là 2 nội dung quan trọng, tồn tại trong nền kinh tế thị trường. Mỗi hình thái thị trường (cạnh tranh; độc quyền; cạnh tranh-độc quyền) đều có cách thức quản lý, chính sách điều tiết giá riêng của nó. Trên thị trường cạnh tranh, giá cả do thị trường quyết định (do DN tự quyết định), trên thị trường độc quyền giá cả do Nhà nước quyết định. Đó là cách thức quản lý giá của cơ chế thị trường. Điều này được thể hiện trong các văn bản pháp quy ở nước ta cũng như trong Luật của các nước có nền kinh tế thị trường. Tại những nước có nền kinh tế thị trường phát triển, pháp luật được coi trọng, kiểm toán được tiến hành thường xuyên, các DN độc quyền đều phải kiểm soát giá cả (thông qua việc Nhà nước định giá), coi đây là biện pháp rất cơ bản nếu khả năng cạnh tranh còn ít.

Tuy nhiên, nếu biện pháp quản lý giá đơn độc, không kèm theo kiểm toán, không có ràng buộc về chất lượng dịch vụ cho người tiêu dùng, thiếu khung pháp lý có hiệu lực để xác định quyền hay trách nhiệm v.v.. sẽ là một liều thuốc không tương xứng với vấn đề cần giải quyết và có nguy cơ gây ra phản tác dụng.

Ví dụ: cả thế giới đều biết tình trạng khủng hoảng thiếu hụt năng lượng điện trầm trọng ở bang Califonia năm 2000 có nguyên nhân từ kiểm soát giá cả. Chính quyền bang chủ trương xác định giá điện ổn định ở mức thấp để bảo vệ người tiêu dùng. Kết quả là tiêu dùng điện tăng vọt, công nghiệp phát triển rất mạnh vì giá điện rẻ hơn các bang khác, trong khi đó không ai đầu tư vào hệ thống điện ở bang này vì tỷ suất lợi nhuận quá thấp, hoặc bị lỗ dẫn đến cầu vượt cung, hệ thống bị quá tải dẫn đến sụp đổ mạng lưới, cắt điện hàng loạt gây thiệt hại lớn về kinh tế cho bang đó.

Ví dụ trên cho thấy tính phức tạp và sự phản tác dụng của kiểm soát giá độc quyền, khi sự kiểm soát đó thoát ly các yếu tố thị trường.

Trên thị trường xăng dầu còn tình trạng độc quyền, nếu để cho DN định giá (dù trong biên độ hẹp từ 0-7%), là trái với cách thức quản lý giá trong cơ chế thị trường và sẽ gây thiệt hại cho người tiêu dùng. Điều này được thấy rõ thời gian vừa qua khi giá xăng dầu thế giới vừa tăng nhẹ, trong thời gian quy định, các DN xăng dầu ngay lập tức kêu lỗ và kiến nghị tăng giá. Khi giá xăng dầu thế giới giảm liên tục và giảm sâu, các DN xăng dầu đã không giảm giá kịp thời, chỉ giảm giá trước áp lực của công luận và các cơ quan chức năng, nhưng việc giảm giá chỉ nhỏ giọt.

184

Về chính sách giá xăng dầu, chúng ta nên sửa Nghị định 84 theo hướng không giao quyền quyết giá xăng dầu cho doanh nghiệp dù trong biên độ nhỏ “0-7%” (lợi dụng biên độ này DN sẽ xé nhỏ ra để tăng giá ). Nếu còn tình trạng 1 doanh nghiệp áp đảo thị phần như vậy thì Nhà nước phải là người quyết giá, định giá, chỉ có Nhà nước mới đảm bảo được nguyên tắc hài hòa lợi ích giữa nhà nước, doanh nghiệp và người tiêu dùng.

Thực tiễn cho thấy rằng, để thu được lợi nhuận độc quyền cao, gián tiếp làm giảm hiệu quả kinh tế chung, các doanh nghiệp độc quyền thường đẩy giá bán cao hơn (đối với doanh nghiệp độc quyền bán) và giảm giá mua đầu vào thấp hơn (đối với các doanh nghiệp độc quyền mua) so với mức giá tối ưu, tại đó hiệu quả kinh tế đạt mức cao nhất.

Mức giá tối ưu này chính là mức giá mà cạnh trạnh có thể tạo ra. Độc quyền đã cản trở việc hình thành mức giá này. Để nâng cao hiệu quả kinh tế, Nhà nước với vai trò là người quản lý chung của nền kinh tế, phải có trách nhiệm tìm ra mức giá này và ấn định bằng luật bắt buộc các doanh nghiệp độc quyền phải thi hành. Việc quy định giá độc quyền này của Nhà nước là thể hiện việc thực hiện cơ chế thị trường, chứ không phải là cơ chế hành chính mệnh lệnh. Đây là một trong những biểu hiện tập trung của vai trò điều tiết trong “cơ chế thị trường, có quản lý của Nhà nước”. Về lý thuyết cũng như thực tiễn về chính sách giá đó được minh chứng trong nền kinh tế thị trường là : “Chính sách can thiệp trực tiếp về giá cả đối với doanh nghiệp độc quyền là giải pháp tốt thứ hai sau giải pháp cạnh tranh hoá mà khoa học và thực tiễn kinh tế thế giới đã tìm ra cho đến nay, mặc dù giải pháp này có khiếm khuyết lớn là vẫn chưa loại trừ được khả năng nảy sinh quan hệ tiêu cực giữa doanh nghiệp độc quyền và cơ quan đảm trách việc định giá.”

Dựa trên kinh nghiệm của các nước trong khu vực và thế giới, căn cứ vào tình hình thực tiễn ở nước ta. Có thể có những biện pháp sau để kiểm soát giá sản phẩm độc quyền.

Một là, ban hành và thực hiện nghiêm ngặt chính sách và kiểm soát giá cả sản phẩm độc quyền, hay nói cụ thể hơn là chính sách định giá sản phẩm độc quyền (bao gồm cả giá bán và giá mua).

Hai là, có thiết chế cơ quan độc lập, hay bộ phận độc lập của Bộ, có nghiệp vụ chuyên môn về giá cả, nghiệp vụ sâu về kinh doanh loại sản phẩm độc quyền đó, có thẩm quyền pháp lý thực hiện chính sách định giá sản phẩm độc quyền, quan trọng nhất là kiểm soát, nắm bắt chính xác được chi phí sản xuất và trên cơ sở xác định và quy định được giá tối ưu sẽ do cơ quan hoặc bộ phận tư vấn trình Chính phủ ban hành.

Ba là, trong giai đoạn trước mắt, cần nhanh chóng chấm dứt việc giao quyền tự định giá cho các doanh nghiệp độc quyền hoặc ngành độc quyền. Việc chấm dứt này

185

không căn cứ vào ý nghĩa kinh tế hay độ lớn của giá trị sản phẩm, dịch vụ mà phải căn cứ vào tính độc quyền của sản phẩm.

Bốn là, nhanh chóng rà soát và xác định các loại sản phẩm, dịch vụ độc quyền trong nền kinh tế quốc dân để làm căn cứ xác định đối tượng chịu sự điều chỉnh của chính sách định giá sản phẩm độc quyền. Cần tập trung lưu ý đặc biệt với loại hình độc quyền mua. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và sự ra đời của các khu công nghiệp và khu chế xuất, Nhà nước nhận thức rằng loại hình độc quyền này sẽ ngày một hình thành nhanh chóng.

Hoạt động trong cơ chế thị trường, các doanh nghiệp một mặt tuân thủ theo quy luật cạnh tranh, mặt khác hàng ngày, hàng giờ tìm cách tạo ra cho mình sự độc quyền riêng có bằng nhiều cách, kể cả tạo ra năng lực độc quyền bằng nhiều thủ đoạn, trong đó có thủ đoạn dùng giá cả hòng thu lợi nhuận độc quyền cao, làm giảm hiệu quả kinh tế. Chống việc hình thành độc quyền và kiểm soát độc quyền vừa là trách nhiệm, nghĩa vụ vừa là quyền của Nhà nước, Nhà nước cần có chính sách hoặc đồng bộ các chính sáchkiểm soát độc quyền. Một trong những giải pháp thường được sử dụng đó là Nhà nước kiểm soát chi phí sản xuất của doanh nghiệp độc quyền nhằm kiểm soát và hạn chế những tác động tiêu cực trên thị trường độc quyền.

Các doanh nghiệp độc quyền tối đa hoá lợi nhuận bằng cách giảm sản lượng và tăng giá bán sản phẩm lên mức cao hơn so với giá trên thị trường cạnh tranh.

Việc để cho các doanh nghiệp độc quyền tự định giá bán gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến giá cả, sản lượng, phân phối thu nhập quốc dân và tiến bộ kỹ thuật, cụ thể là:

+ Doanh nghiệp độc quyền tối đa hoá lợi nhuận bằng cách tăng giá bán, chứ không bằng cách tối thiểu hoá chi phí sản xuất. Doanh nghiệp độc quyền toàn quyền quyết định giá bán, nên họ không có động lực giảm chi phí sản xuất thông qua cải tiến công nghệ, cải tiến sản phẩm như trong trường hợp cạnh tranh. Xu hướng cơ bản của độc quyền là hạn chế sự tăng trưởng kinh tế.

+ Giá độc quyền tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập quốc dân qua giá. Cụ thể là, một phần thu nhập của người tiêu dùng bị chuyển sang thành phần thu nhập của doanh nghiệp độc quyền. Doanh nghiệp độc quyền giàu lên bằng cách tước đoạt một phần thu nhập của người tiêu dùng, điều này hoàn toàn khác với trường hợp doanh nghiệp hoạt động trong môi trường tự do cạnh tranh.

Xã hội lãng phí một lượng của cải do doanh nghiệp độc quyền giảm sản lượng tối ưu (sản lượng tự do cạnh tranh) về sản lượng không tối ưu để thu lợi nhuận độc quyền.

Doanh nghiệp độc quyền không có xu hướng định giá theo chi phí cận biên. Do đó, giá cả và sản lượng của doanh nghiệp độc quyền không tối ưu cho người tiêu dùng

186

và cho xã hội. Nói cách khác, giá cả độc quyền đã đưa ra tín hiệu sai lệch cho người tiêu dùng khi lựa chọn cơ cấu tiêu dùng tối ưu.

Từ những hậu quả tiêu cực trên đây của doanh nghiệp độc quyền, việc Nhà nước kiểm soát chi phí sản xuất, can thiệp vào giá bán sản phẩm của doanh nghiệp là tất yếu. Mục đích của sự can thiệp này là lập lại trạng thái cân bằng, bình đẳng vốn có trong điều kiện tự do cạnh tranh.

Nền kinh tế nước ta chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Trong quá trình đó, yêu cầu kiểm soát chi phí sản xuất, giá cả của các doanh nghiệp độc quyền thuộc khu vực kinh tế Nhà nước cần được đặt ra.

Nguồn xăng dầu tiêu thụ trong nước phụ thuộc chủ yếu vào nguồn nhập khẩu (70%) và trong điều kiện hội nhập kinh tế thì giá xăng dầu nội địa lại càng phải phù hợp với sự vận động của giá thị trường xăng dầu thế giới.

Cần chuyển đổi cơ chế điều tiết giá xăng dầu nước ta cho phù hợp với giá thị trường xăng dầu quốc tế; từ bỏ hẳn cơ chế bao cấp, định giá trái với cách thức quản lý giá của nền kinh tế thị trường, quản lý theo kiểu hành chính đối với kinh doanh xăng dầu. Cần có chính sách điều tiết giá phù hợp với cách thức quản lý giá của sản phẩm độc quyền trong nền kinh tế thị trường. Dù giá xăng dầu thế giới biến động hàng ngày, hàng giờ nên thị trường xăng dầu trong nước cần được điều hành linh hoạt các yếu tố của cơ cấu giá xăng dầu, để đảm bảo giá xăng dầu ổn định phù hợp với giá thế giới. Không định giá xăng dầu trong nước cố định một cách cứng nhắc tách rời giá xăng dầu thế giới.

Những tranh luận liên quan đến giá xăng dầu hiện nay sẽ khó chấm dứt khi mấu chốt vấn đề nằm ở chính sách giá xăng dầu chưa tuân thủ theo cách thức quản lý cơ bản quản lý giá của nền kinh tế thị trường.

2- Cần tạo ra sự cạnh tranh bình đẳng trên thị trường kinh doanh xăng dầu ở nước ta, bằng cách tổ chức lại các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu, để tạo ra các doanh nghiệp có năng lực và mặt bằng xuất phát điểm tương đương nhau, xóa dần sự khác biệt về lợi thế hạ tầng kỹ thuật, vị trí kho cảng và thị phần như hiện nay. Đây là điều kiện tiên quyết để có một thị trường xăng dầu cạnh tranh thực sự ở nước ta. Đây là việc làm nếu không có quyết tâm cao thì rất khó vì cơ quan quản lý ngại động chạm, về phía doanh nghiệp không phải tất cả đều ủng hộ mặc dù biết rằng thay đổi sẽ là rất tốt, nếu không có sự sắp xếp lại về lâu dài tất yếu sẽ dẫn đến hệ quả những doanh nghiệp ở “đẳng cấp” thấp hơn sẽ thua lỗ kéo dài và nhiều nguy cơ có thể xảy ra v.v… nhưng do tâm lý ngại thay đổi vì vậy chưa quyết tâm cao trong đề xuất, kiến nghị v.v… Nhưng nếu không làm được điều này, trên thị trường xăng dầu vẫn tồn tại sự độc quyền và làm tổn thất một nguồn lực đáng kể. Từ đó đặt ra

187

vấn đề cần tái cấu trúc lại các điều kiện kinh doanh xăng dầu của các doanh nghiệp và phải quy hoạch bố trí sắp xếp lại nhằm tập trung nguồn lực và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư và tài nguyên Nhà nước. Cần xem xét cụ thể về các điều kiện của các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu, không để phân tán như hiện nay, nhằm nâng cao sức cạnh tranh cho các doanh nghiệp, sử dụng có hiệu quả cơ sở hạ tầng kinh doanh xăng dầu. Có định hướng, đẩy mạnh cổ phẩn hóa doanh nghiệp để thu hút vốn, tăng khả năng cạnh tranh, và tiến tới hình thành tập đoàn kinh tế đa sở hữu trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu, hiện nay có 11 đầu mối nhập khẩu, có một vài doanh nghiệp đang tiến hành cổ phần hóa nhưng vốn nhà nước vẫn chiếm phần lớn, như vậy thực chất vẫn chưa có một thị trường xăng dầu cạnh tranh thục sự.

Theo các chuyên gia, cần chia nhỏ Petrolimex thành nhiều đơn vị độc lập để giúp thị trường có sự cạnh tranh đúng nghĩa. Ngoài ra, có thể xem xét mở cửa cho doanh nghiệp nước ngoài tham gia. Để thị trường xăng dầu cạnh tranh đúng nghĩa, cần chia tách Petrolimex thành các loại hình doanh nghiệp: xuất nhập khẩu, phân phối và bán lẻ, hoạt động tách rời, hoạch toán riêng. Cùng với đó có thể đẩy mạnh việc cổ phần hóa Petrolimex với sự tham gia của các doanh nghiệp có kinh nghiệm quốc tế như hãng Shell chẳng hạn. Với bề dày kinh nghiệm kinh doanh ở nhiều thị trường quốc tế, khi có các đối tác quốc tế lớn tham gia hội đồng quản trị của doanh nghiệp xăng dầu sẽ giúp được rất nhiều việc trong việc thay đổi quản trị.

3- Cần có sự kiểm tra, giám sát thường xuyên, chặt chẽ hoạt động đối với các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu.

Từ kết quả kiểm toán vào đầu tháng 12/2009, Kiểm toán Nhà nước đã công bố kết quả kiểm toán việc cấp bù lỗ kinh doanh các mặt hàng xăng dầu giai đoạn 2006-2008 tại 10 doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu xăng dầu. Qua đó thấy còn nhiều lỗ hổng trong công tác quản lý cấp ngân sách nhà nước để thất thoát hàng tỷ đồng cần được chấn chỉnh kịp thời.

Việc Kiểm toán Nhà nước kiến nghị thu hồi cho ngân sách hơn 1.000 tỷ đồng từ các doanh nghiệp kinh doanh nhập khẩu xăng dầu là bằng chứng cho thấy còn có những sơ hở cần được chấn chỉnh trong việc điều hành giá xăng dầu của liên Bộ Tài chính - Công Thương.

Hơn 1.000 tỷ đồng phải thu hồi cho ngân sách nhà nước mà chủ yếu từ khâu quản lý quyết toán việc cấp bù lỗ cho các doanh nghiệp đặc quyền được phép nhập khẩu xăng dầu chủ yếu của năm 2008 là không nhỏ. Việc ngân sách nhà nước phải bù lỗ trái quy định cho các doanh nghiệp xăng dầu của các đơn vị, cá nhân thuộc ngành tài chính phụ trách công việc này cũng cần phải xử lý nghiêm. Từ vụ việc này Bộ Công Thương và Bộ Tài chính cần phối hợp trong việc xác định nhu cầu dự trữ lưu thông, dự trữ quốc gia xăng dầu, cân đối sản lượng nhập khẩu để cấp hạn ngạch phù

188

hợp, xác định chính sách giá bán trên nguyên tắc thị trường nhưng không gây tác động quá lớn đến sản xuất và đời sống nhân dân.

4- Điều hành giá xăng dầu trong bối cảnh giá xăng dầu thế giới luôn biến động phức tạp, trong từng thời kỳ cơ quan quản lý cần phải biết điều tiết linh hoạt, kịp thời các yếu tố trong cơ cấu giá bán xăng dầu. (Trong cơ cấu giá cơ sở bao gồm: giá CIF; các khoản thuế “Nhập khẩu, Tiêu thụ đặc biệt, VAT”; thuế môi trường; chi phí định mức; quỹ bình ổn; lợi nhuận định mức). Tùy từng thời kỳ cụ thể, cơ quan chức năng chủ động điều tiết tăng, giảm hoặc giữ ổn định các yếu tố của cơ cấu giá bán lẻ xăng dầu: thuế, phí, quỹ bình ổn, lợi nhuận định mức để điều tiết giá bán lẻ xăng dầu làm giảm áp lực tăng giá bán thực hiện các mục tiêu lớn trong mỗi thời kỳ: như kiềm chế lạm phát, tháo gỡ khó khăn hoặc nâng cao khả năng cạnh tranh của DN, khoan sức dân v.v... Bởi vì trong cơ cấu giá bán lẻ xăng dầu các yếu tố thuế, phí chiếm một tỷ trọng khá lớn.

Hiện nay có quan điểm cho rằng, trong cơ cấu giá bán lẻ xăng dầu, mỗi lít xăng, phải gánh chịu một tỷ lệ thuế, phí khá lớn. Do vậy, cần xem xét lại thuế tiêu thụ đặc biệt - loại thuế dành cho hàng hóa xa xỉ, hàng hóa không khuyến khích, hàng hóa hạn chế nhập khẩu. Có không ít ý kiến phàn nàn rằng việc đánh loại “thuế hạn chế” này đối với mặt hàng không ai không dùng, mặt hàng liên quan trực tiếp đến đời sống của gần 90 triệu dân là cực kỳ vô lý. Khi dự thảo Luật thuế này, Thứ trưởng Bộ Tài chính lý giải một cách hết sức mơ hồ và thiếu thuyết phục là nhằm “như một nỗ lực thúc đẩy tiết kiệm năng lượng”. Chúng ta cần xem xét lại loại thuế này đối với xăng dầu.

Xăng dầu là hàng hoá có vai trò đặc biệt trong sản xuất và đời sống nên giá xăng dầu cần có cơ chế điều tiết bảo đảm ổn định thị trường, cân đối cung - cầu về xăng dầu cho nền kinh tế. Việc điều tiết cần được hình thành bằng một hệ thống chính sách và công cụ kinh tế để phát huy vai trò quản lý của Nhà nước và vai trò tự chủ kinh doanh của các doanh nghiệp, trước hết là đối với những doanh nghiệp lớn trong sản xuất, xuất - nhập khẩu và phân phối xăng dầu, Nhà nước chỉ điều tiết ở thời điểm cần thiết. Quản lý thuế nhập khẩu, các khoản phụ thu và giá bán xăng dầu là một nội dung quan trọng của quản lý giá của Nhà nước. Bất kỳ Nhà nước nào cũng coi xăng dầu là một mặt hàng chủ yếu đem nguồn thu lớn cho ngân sách qua thu thuế, bao gồm (thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng, thuế môi trường, v.v...). Thông qua các quy định về thuế, phí, các khoản thu khác, v.v… làm công cụ để điều tiết giá bán xăng dầu, không gây biến động lớn cho nền kinh tế, đồng thời tạo quyền chủ động kinh doanh cho các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu; giải quyết hài hoà lợi ích giữa các bên: Nhà nước, doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu và người tiêu dùng. Để đảm bảo coi thuế là công cụ hữu hiệu điều tiết giá bán, ổn định được nguồn thu mà không phụ thuộc vào sự tăng giảm đột biến của giá thế giới, đòi hỏi cơ quan quản lý Nhà nước sớm ban hành một cơ chế quản lý giá xăng, dầu phù hợp hơn.

189

Trong quá trình điều hành giá xăng dầu, cũng cần so sánh với giá xăng dầu của các nước trong khu vực và một số nước có nền kinh tế thị trường phát triển, để tránh hiện tượng buôn lậu qua biên giới và tạo điều kiện khả năng cạnh tranh của doanh nghiêp trong hội nhập. Tuy nhiên, việc so sánh giá với các nước là tương đối, bởi vì mỗi nước có những sự khác nhau về mục tiêu trong giá bán xăng dầu. Ví dụ giá xăng dầu của châu Âu bao giờ cũng cao hơn Mỹ nhiều, bởi vì họ thu thuế môi trường vào thuế xăng dầu rất cao.

5- Cần rà soát, kiểm tra lại các yếu tố cấu thành giá cơ sở, và định mức hao hụt của các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu. Nên đưa lợi nhuận định mức ra khỏi công thức tính giá cơ sở; khống chế mức thù lao cho tổng đại lý và các đại lý xăng dầu; xác định lại chi phí kinh doanh cho hợp lý. Thời gian tính giá bình quân 30 ngày là chưa hợp lý. Bởi vì giá xăng dầu thế giới diễn biến phức tạp và biến động thường xuyên.

Theo Luật Doanh nghiệp và các văn bản khác quy định chức năng xây dựng các định mức kinh tế kĩ thuật thuộc về các doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp có hội đồng quản trị. Trên thực tế hiện nay nhiều doanh nghiệp có những định mức hao hụt khác nhau. Nếu các định mức kinh tế kỹ thuật xây dựng không hợp lý, sẽ làm cho chi phí tăng lên, ảnh hưởng tới giá bán.

6- Quỹ bình ổn giá xăng dầu là cần thiết, bởi lẽ trong nền kinh tế thị trường hoạt động kinh doanh luôn biến động và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Song, việc hình thành nguồn quỹ bình ổn này cần xem xét và nghiên cứu lại. Theo chúng tôi không chỉ hình thành lấy từ người tiêu dùng thông qua việc trích nộp lại trong giá bán, mà còn phải lấy từ một tỷ lệ nhất định trong lợi nhuận của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu. Vì cần phải có sự đóng góp công bằng của người tiêu dùng và doanh nghiệp khi có khó khăn. Cần có sự kiểm tra việc quản lý, sử dụng quỹ này một cách chặt chẽ. Có biện pháp sử dụng nguồn quỹ này làm sao có hiệu quả như các doanh nghiệp bảo hiểm, không để quỹ này “nằm chết”. Quỹ này chỉ thực hiện khi giá xăng dầu thế giới xuống thấp hoặc ở mức trung bình. Trong thời kỳ giá thế giới tăng cao không nên thu vào quỹ này.

Như vậy, việc sửa đổi Nghị định 84/NĐ-CP trong bối cảnh hiện nay là một yêu cầu cấp thiết.

7- Cần thành lập một bộ phận có đủ năng lực, tin cậy theo dõi sát, kịp thời diễn biến giá xăng dầu thế giới, đồng thời phân tích, dự báo ngắn, trung và dài hạn giá xăng dầu thế giới để phục vụ cho việc điều hành giá xăng dầu của Nhà nước.

3- Giá nhà đất

3.1- Thực trạng giá nhà đất

Trong phạm vi của bài này, chúng tôi chỉ đi tập trung vào giá nhà, đất đô thị. Đây là một vấn đề có tính cấp bách và còn nhiều bất cập.

190

Sau khi ban hành Luật đất đai năm 1993 và được sửa đổi vào năm 1998 và 2003, cùng với việc ban hành nhiều văn bản pháp lý và chính sách cụ thể liên quan đến đất đai, nhà ở, tạo lập mặt bằng cho sản xuất, tạo lập quỹ phát triển hạ tầng đô thị, quỹ phát triển nhà ở, v.v… đã tạo cơ sở cho sự phát triển thị trường nhà đất ở nước ta. Theo dõi hoạt động của thị trường nhà đất có thể đánh giá thực trạng về diễn biến giá nhà, đất ở nước ta thời gian qua và hiện nay như sau:

1- Giá nhà đất ở nước ta thời gian qua biểu hiện rõ nét tính chất đầu cơ, là giá đầu cơ. Nhà nước chưa có biện pháp hữu hiệu để điều tiết.

Trong những năm qua, Nhà nước chưa có những biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn các hoạt động đầu cơ nhà, đất, để hoạt động này diễn ra khá phổ biến, nhất là ở các khu đô thị, ven đô thị ở các thành phố lớn. Trong các dự án phát triển nhà ở, nhiều lô đất, nhà ở được mua đi bán lại trao tay nhiều năm trên thị trường vẫn chưa tìm thấy người mua có nhu cầu thực sự. Hiện có nhiều dự án nhà ở, mặc dầu đã đuợc hoàn thiện, song nhiều nhà đất còn bị bỏ hoang nhiều. Thực trạng này các cơ quan chức năng đã thấy rõ, nhưng vẫn chưa tìm được các biện pháp hữu hiệu để xử lý.

2- Giá nhà đất luôn biến động, không ổn định với các cơn sốt “nóng – lạnh” theo chiều hướng giá gia tăng

Nhìn lại các cơn sốt nóng, lạnh trên thị trường thời gian qua cho thấy năm 1996 giá tăng đột ngột, sau đó năm 1997-1998 lại giảm đột ngột. Sau đó năm 2001-2002 giá nhà đất lại lên cơn sốt nóng, sau đó thị trường nguội lạnh tuy vậy giá vẫn giữ ở mức cao. Sau đó, thị trường nhà đất lại lên cơn sốt nóng rất cao vào năm 2006-2008. Lần sốt nóng cục bộ gần đây nhất năm 2009 tại Hà Nội và Đà Nẵng và hiện thị trường nhà đất đang đóng băng. Mặc dầu giá nhà, đất liên tục giảm (trung bình giảm 25%-35% và có nơi đã giảm đến 45-50%), nhưng thị trường vẫn chưa có lối thoát.

3- Mức giá nhà, đất thời gian qua là rất cao và hiện nay vẫn giữ ở mức cao so với thu nhập của người dân

Theo kết quả điều tra cho thấy giá bất động sản Việt Nam thuộc hàng cao nhất thế giới. Giá nhà đất tăng lên hơn 100 lần trong vòng 20 năm. Giá nhà ở trung bình cao hơn 25 lần so với thu nhập bình quân hàng năm của người lao động. Đồng thời, giá nhà ở Việt Nam lớn hơn gấp 5 lần so với các nước phát triển và gấp 10 lần so với nước chậm phát triển. Giá cho thuê văn phòng tại Hà Nội và TP.HCM thuộc vào loại đắt đỏ so với các nước trên thế giới. TP.HCM đứng ở vị trí 27 (417 euro/m2/năm) và Hà Nội ở vị trí 32 (371 euro/m2/năm). Ở Đông Nam Á, Hà Nội và TP.HCM chỉ đắt đỏ sau Singapore (thứ 6).

Theo Bộ Xây dựng, chỉ số giá nhà/thu nhập của người dân ở Việt Nam vẫn cao hơn nhiều so với các nước trên thế giới và khu vực. Hiện nay chỉ số này ởViệt Nam từ 24,5 đến 26,6 trong khi ở khu vực Nam Á là 6,25, Đông Á là 4,14, châu Phi là 2,21, châu

191

Âu, Trung Đông và Bắc Mỹ là 6,25, Mỹ La tinh và Caribê là 2,38. Theo tính toán của Liên Hợp Quốc thì chỉ số giá nhà/thu nhập của người dân khoảng từ 3 đến 4 là hợp lý.

4- Khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh đều thấp hơn giá đất trên thị trường khá nhiều. Trên thị trường còn tồn tại 2 loại giá đất.

Mặc dù Luật đất đai có quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp với giá trên thị trường, nhưng trên thị trường giá đất do Nhà nước quy đinh thường thấp hơn nhiều lần so với giá giao dịch trên thị trường. Ví dụ, Ở Hà Nội, giá đất quy định của Thành phố cao nhất là 81 triệu đồng/m2, nhưng trên thực tế, từ nhiều năm qua, giá đất khu vực “81 triệu” đó được giao dịch với giá gấp 5 – 7 lần giá Nhà nước. Các khu vực khác, giá đất thực tế chuyển nhượng luôn cao hơn bảng giá đất 3 - 5 lần, còn giá đất nông nghiệp – trên thực tế là giá đón đầu quy hoạch, có thể cao hơn tới 5 – 7 lần, thậm chí 10 lần. Kiểu ban hành bảng giá đất “năm sau cao hơn năm trước” cũng khiến việc đền bù GPMB không bao giờ có thể nhanh gọn. DN muốn nhanh để được thực hiện nghĩa vụ tài chính ít hơn, người dân muốn chậm để được hưởng đền bù cao hơn, và sự mâu thuẫn quyền lợi dựa trên giá đất đó khiến cho tiến độ dự án kéo dài.

Hiện nay thị trường nhà, đất đang đóng băng, tại sao giá nhà, đất vẫn chưa giảm về mức hợp lý? Tại sao sau mỗi lần sốt “nóng” sau đó là sốt “lạnh” giá nhà đất thường ít giảm về mức cũ? Đây là một câu hỏi các cơ quan chức năng cần có lời giải.

Mỗi một lần sốt nóng và sốt lạnh giá nhà, đất đều có nguyên nhân của nó. Cơn sốt giá nhà đất năm 2000 – 2001 là do tín dụng đầu năm 2000 đến hết năm 2001 đột ngột tăng mạnh. Giai đoạn này để đối phó với những khó khăn trong nền kinh tế, nên chính sách tiền tệ được mở rộng. Lượng tiền này đã không chảy vào nền kinh tế, mà lại đổ vào thị trường nhà, đất khiến giá nhà đất tăng mạnh. Bên cạnh đó, đây cũng là giai đoạn Việt Nam ký kết hiệp định song phương với Hoa Kỳ nên tạo ra sự kỳ vọng cao trong phát triển kinh tế. Một lượng kiều hối lớn chảy vào nền kinh tế trong giai đoạn này làm thổi bùng bong bóng nhà đất. Lần sốt mạnh nhất xảy ra từ cuối 2006 đến đầu 2008. Đợt sốt giá nhà đất lần này do một loạt nguyên nhân. Trong đó các nguyên nhân quan trọng là việc Việt Nam gia nhập WTO đã khiến cho người ta kỳ vọng về một tương lai phía trước. Ngoài ra, dòng vốn đầu tư trực tiếp và gián tiếp nước ngoài đổ vào năm 2008 lên đến gần 20 tỷ USD, bên cạnh đó là dòng kiều hối hơn 6 tỷ USD, được đổ nhiều vào thị trường bất động sản. Lần sốt cục bộ năm 2009 do các chính sách kích thích kinh tế và mở rộng tín dụng để cứu nền kinh tế trong năm 2009. Hiện nay, giá nhà đất đã giảm mạnh nhưng vẫn còn quá cao so với trước các đợt sốt giá. Sau các đợt lên cơn sốt thì giá nhà đất hiện tại vượt xa khả năng chi trả của người dân. Nguồn tiền để đầu tư vào nhà đất chủ yếu từ các ngân hàng. Do vậy, khi ngân hàng đóng hầu bao thì lập tức thị trường nhà đất ít giao dịch và đóng băng.

3.2- Nguyên nhân

192

Thực trạng diễn biến giá nhà đất như vậy, chúng ta cần tìm nguyên nhân gốc rễ của nó. Có vậy, mới đưa ra được các giải pháp có tính khả thị và hiệu quả. Nguyên nhân cơ bản của thực trạng diễn biến về giá nhà đất trong thời gian dài và hiện nay có nhiều quan điểm và cách giải thích khác nhau. Từ khảo sát thực tế về diễn biến giá nhà đất trên các địa bàn thành phố, địa phương trong cả nước, theo chúng tôi có những nguyên nhân cơ bản:

1- Điều đầu tiên dễ nhận thấy là vai trò quan lý của Nhà nước về đất đai của các cấp chính quyền địa phương còn buông lỏng. Quản lý Nhà nước về đất đai ở các cấp chính quyền và các đơn vị còn nhiều bất cập, chậm được đổi mới, chậm được khắc phục những tồn tại. Nhà nước chưa nắm và quản lý các lực lượng tham gia trên thị trường đất đai, để cho các lực lượng này thao túng thị trường. Tình trạng đầu cơ đất đai diễn ra nhiều nơi và chủ yếu là đất đô thị và ven khu công nghiệp. Trên thực tế đã và đang tồn tại thị trường đất đai không chính thức, Nhà nước chưa có những giải pháp có hiệu quả để kiểm soát thị trường này.

Hoạt động kinh doanh bất động sản còn mang nặng tính tự phát, chưa thu hút đu-ợc sự tham gia của các thành phần kinh tế, thiếu sự quản lý đồng bộ của Nhà nước. Hệ thống các cơ quan quản lý chua kiểm soát đuợc hết các quan hệ mua bán nhà đất trên thị truờng; giá nhà đất của Nhà nước quy định còn chênh lệch qua xa so với giá thị trường, còn giá nhà đất bán cho các đối tượng có thu nhập thấp không phù hợp với thu nhập của họ. Công tác tuyên truyền, phổ biến Luật đất đai chưa sâu rộng, trình độ hiểu biết pháp luật, đặc biệt pháp luật về đất đai của người dân còn hạn chế, nên việc sử dụng và chấp hành pháp luật đất đai của người dân còn hạn chế nên thường xuyên bị vi phạm. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở còn chậm. Đến nay mới chỉ cấp được khoảng 70% giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị theo nghị định 60/CP. Trên thực tế trong quá trình chuyển quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà diễn ra phổ biến là đại đa số muốn trốn tránh sự kiểm soát của Nhà nuớc không qua thủ tục pháp lý đầy đủ chỉ qua xác nhận của chính quyền phường, xã hoặc chỉ cần viết giấy trao tay. Trong khi đó cấp Quận, huyện không theo dõi được cụ thể sự thay đổi, biến động của nhà đất trên phạm vi mình quản lý.

2- Thu nhập của các tầng lớp dân cư tăng lên đã nẩy sinh nhu cầu cải thiện nhà ở, đó là một nhu cầu chính đáng. Do vậy, nhu cầu về nhà đất cũng tăng lên. Một số nguời có thu nhập cao ở các địa phuơng khác nhau có nhu cầu về nhà đất ở thành phố và đô thị lớn với nhiều mục đích khác nhau. Người Việt Nam có tâm lý truyền thống thích sở hữu nhà riêng, coi đó là biểu hiện của cuộc sống. Nguồn tiền nhàn rỗi trong dân tăng nhanh, trong khi các lĩnh vực sản xuất kinh doanh và thị truờng chứng khoán chưa ổn định, chưa tạo sự hấp dẫn và yên tâm để thu hút nguồn vốn của họ. Trong khi đó lợi nhuận trong đầu tư kinh doanh nhà đất trong “cơn sốt” lại rất cao, Nhà nuớc lại chưa có chính sách điều tiết. Do vậy đã xuất hiện nhiều kẻ đầu cơ mua đi bán lại nhà đất, đẩy giá lên cao, làm cho nhu cầu nhà đất tăng lên rất lớn. Vấn đề giải phóng mặt bằng

193

ở một số nơi trong thành phố, tuy được Nhà nước bố trí nơi tái định cư, song có những hộ nhân dịp này cũng muốn tìm nhà đất phù hợp với điều kiện và khả năng của họ, do vậy cũng phải đi tìm nhà, đất ít nhất cũng vài ba nơi. Tất cả những điều đó làm cho nhu cầu nhà, đất tăng lên một cách giả tạo.

3- Có sự đầu cơ trong kinh doanh nhà đất. Cũng có tình trạng một số chủ dự án có xu hướng chiếm dụng đất để đầu cơ nâng giá. Nhiều doanh nghiệp được giao đất muốn có vốn đã tranh thủ chia lô, bán tạo nên tình trạng đầu cơ, mua đi bán lại khá phổ biến.

Những yếu tố tác động đến tâm lý của nguời dân như Nhà nuớc có chính sách cho phép Việt kiều được mua bán nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất đai; Nhà nước sẽ điều chỉnh khung giá đất sát với giá thị trường; Nhà nước đền bù đất bị thu hồi theo giá thị trường v.v... Quá trình đô thị hoá, công nghiệp hoá tăng nhanh dẫn đến sự mất cân đối trong quan hệ cung cầu về đất đai tại các khu đô thị, các vùng ven đô thị và khu công nghiệp. Công cụ chính để điều tiết quan hệ cung cầu về đất đai trên thị tr-ường đó là quy hoạch sử dụng đất chi tiết thì ít được các cấp, các ngành coi trọng và chưa sử dụng công cụ thuế. Phần lớn các phường, xã trong cả nuớc chưa có quy hoạch sử dụng đất chi tiết. Do vậy việc triển khai kế hoạch sử dụng đất hàng năm và việc chuyển đổi cơ cấu mục đích sử dụng của chính quyền cấp cơ sở còn thụ động chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và đất nước nói chung.

Tốc độ đầu tư vào đô thị tăng, kéo theo nhu cầu đất cho sản xuất, kinh doanh và dân cư. Đồng thời một số chính sách của Nhà nước cũng có tác động, như chính sách cho Việt kiều được mua nhà, công nhân có hộ khẩu thành phố được mua nhà và nền nhà. Một số người có thu nhập cao ở các địa phương cũng đổ vào thị trường nhà đất ở Hà Nội và TP Hồ Chí Minh để mua.

4- Nhà nước cũng chưa thành lập các tổ chức cung cấp thông tin, dịch vụ tư vấn cho thị trường nhà đất, phần lớn việc định giá và các thông tin liên quan đều do dư luận và nguời môi giới tạo ra, giá nhà đất có lúc bị yếu tố tâm lý tác động làm tăng đột biến.

Khung giá nhà đất do Nhà nước định còn nhiều bất cập về phương pháp, cách tiếp cận. Quản lý Nhà nước về giá đất cũng còn nhiều bất cập. Những thông tin về giá nhà đất thường bị nhiễu, do những người môi giới hoặc những trung tâm dịch vụ mua bán nhà phát ra, điều đó làm cho giá nhà đất thường bị đẩy lên cao và đó là giá ảo.

3.3- Những khuyến nghị về chính sách điều tiết giá nhà, đất Để bình ổn giá nhà đất trên thị trường, chính sách điều tiết giá có vai trò rất quan

trọng. Điều tiết giá đất cho phù hợp với nhu cầu phát triển của từng giai đoạn là nhiệm vụ của bộ máy quản lý Nhà nước. Công cụ quan trọng được sử dụng để điều chỉnh quan hệ cung cầu về nhà đất thông qua quy hoạch sử dụng nhà đất và sử dụng các sắc thuế có liên quan đến nhà đất nhằm điều tiết lợi ích. (Riêng về công cụ về thuế cần có một chuyên đề bàn riêng như: ban hành Luật thuế sử dụng đất thay thế cho Luật thuế

194

sử dụng đất nông nghiệp và Pháp lệnh thuế nhà, đất; hoàn thiện những quy định về thuế thu nhập đối với hoạt động chuyển nhượng nhà, đất; hoàn thiện khoản thu lệ phí trước bạ thành Luật thuế đăng ký tài sản; Nghiên cứu ban hành Luật thuế nhà). Một vấn đề được đặt ra hiện nay, cũng như theo kinh nghiệm của một số nước một công cụ không kém phần quan trọng đó là, hoàn thiện và tăng cường năng lực bộ máy, cũng như cán bộ quản lý thị trường bất động sản.

Hiện chúng ta đang sửa đổi Luật đất đai 2003. Một vấn đề có liên quan đến chính sách giá đất được toàn xã hội quan tâm đó là giá đất. Về vấn đề này có mấy vấn đề cần được làm rõ:

1- Nhiều ý kiến bàn về vấn đề: “Cần hay không cần khung giá của Chính phủ”. Luật đất đai đã quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp với giá của thị trường, những khung giá của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh đều thấp hơn giá đất trên thị trường khá nhiều. Không phải vì như vậy mà chúng ta không cần có khung giá của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh, do năng lực và trình độ chưa đáp ứng được. Theo tôi vẫn cần có, song cần quy định cụ thể phạm vi áp dụng. Cụ thể giá do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá trên thị trường áp dụng cho các trường hợp: “Nhà nước giao đất có thu tiền; Nhà nước cho thuê đất; tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; cổ phần hóa DN gồm cả quyền sử dụng đất; áp dụng để tính các loại thuế, phí, mức phạt hành chính có liên quan đến đất đai, còn các trường hợp khác đều phải định giá đất cụ thể tại các thời điểm thực hiện”. Còn trong trường hợp việc áp dụng giá đất của Nhà nước thấp hơn hơn giá giao dịch trên thị trường có thiệt hại cho dân thì phải định theo giá giao dịch thực tế trên thị trường.

2- Giá do nhà nước quy định là giá nào? Trên thị trường có nhiều loại giá: giá mua, giá bán, tùy vào mục đích định giá có những loại giá khác: bảo hiểm, thế chấp, v.v... Mỗi loại giá đó trên thị trường có 2 loại giá: giá thị trường và giá phi thị trường. Khi nào xác định là giá thị trường và khi nào xác định là giá phi thị trường, điều này đã được chỉ rõ trong Tiêu chuẩn định giá Tài sản quốc tế, cũng như Tiêu chuẩn Thẩm định giá của Việt Nam đã ban hành. Do vậy, nếu chỉ đưa ra giá Nhà nước quy định là giá thị trường hoặc sát với giá thị trường là chưa đầy đủ, chưa hợp với giá trên thị trường và chưa tuân thủ theo đúng Tiêu chuẩn định giá của thế giới và của Tiêu chuẩn thẩm định giá của nước ta đã ban hành. Do vậy trong Luật đất đai cần quy định: “Nhà nước định giá phù hợp với giá trên thị trường”.

3- Ai sẽ định giá? Định giá tài sản (trong đó có giá đất), trong nền kinh tế thị trường đó là một nghề. Muốn hành nghề phải đựợc đào tạo và có chứng chỉ hành nghề. Thế giới, các nước và nước ta cũng đã có quy định rất cụ thể trong các văn bản pháp quy để được phép hành nghề định giá tài sản (bất động sản và động sản). Trên thực tế hiện nay về định giá đất do các tổ chức định giá thực hiện. Đây là những tổ chức định giá độc lập, khách quan.

195

4- Chính sách bình ổn giá (BOG) – công cụ quan trọng điều tiết giá cả

Bình ổn giá là một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính sách giá trong điều hành kinh tế vĩ mô, là một công cụ chủ yếu trong chính sách điều tiết giá. Ở nước ta bình ổn giá cũng đã được thể hiện tại Điều 6 Pháp lệnh Giá và khoản 2 Điều 1 Nghị định số 75/2008/NĐ-CP ngày 9/6/2008 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 170/2003/NĐ-CP của Chính phủ. Luật Giá vừa được QH thông qua, có hiệu lực từ ngày 1/1/2013, Chương III: “Hoạt động điều tiết giá của Nhà nước” Bình ổn giá (BOG) được thực hiện tại các điều: Điều 15. Hàng hóa, dịch vụ thực hiện bình ổn giá; Điều 16. Trường hợp thực hiện bình ổn giá; Điều 17. Biện pháp bình ổn giá; Điều 18. Thẩm quyền và trách nhiệm quyết định áp dụng biện pháp bình ổn giá.

Tại Điều 17 Luật Giá đã chỉ rõ những biện pháp can thiệp đối với những mặt hàng thuộc diện BOG nhằm kiềm chế tăng giá. Nhà nước thực hiện chính sách bình ổn giá thông qua việc áp dụng các biện pháp thích hợp về điều chỉnh cung – cầu, tài chính, tiền tệ và các biện pháp hành chính, kinh tế cần thiết để tác động vào sự hình thành và vận động của giá cả, không để giá hàng hóa, dịch vụ quan trọng thiết yếu tăng quá cao hoặc giảm quá thấp một cách bất hợp lý. Nhà nước sử dụng các biện pháp kinh tế và hành chính theo quy định của pháp luật, phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường để bình ổn giá và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh, của người tiêu dùng và lợi ích của Nhà nước.

Bình ổn giá được thực hiện khi giá thị trường trong nước của hàng hóa, dịch vụ thuộc danh mục bình ổn giá có biến động bất thường như: Tăng cao, giảm thấp không hợp lý khi có thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, khủng hoảng kinh tế hoặc tổ chức cá nhân lạm dụng liên kết, đầu cơ, găm hàng, tin đồn thất thiệt... làm ảnh hưởng đến phát triển kinh tế xã hội và đời sống của nhân dân thì Nhà nước sẽ áp dụng chính sách này. Việc xác định những hàng hóa, dịch vụ thuộc danh mục mặt hàng bình ổn giá là căn cứ vào tính chất quan trọng của những hàng hóa, dịch vụ đối với sản xuất, đời sống v.v... Nhà nước vẫn thực hiện nguyên tắc tôn trọng quyền tự định giá của doanh nghiệp, không can thiệp trực tiếp vào việc định giá của doanh nghiệp theo tín hiệu thị trường nhưng chỉ thực hiện các biện pháp cần thiết tác động vào sự hình thành giá cả của các mặt hàng đó và tác động vào mặt bằng giá chung để giá cả vận động bình ổn, không để đột biến về giá xảy ra.

Tuy nhiên, những năm qua một biện pháp BOG cần được xem xét lại, đó là Nhà nước đã chi tiền ngân sách cho bình ổn giá. Lâu nay, nguồn tiền này được rót cho một số doanh nghiệp, trong khi tiêu chí nào để rót tiền lại không rõ ràng khiến giữa các doanh nghiệp được tiền với không được tiền xảy ra tỵ nạnh. Điều này khiến doanh nghiệp nào giỏi luồn lách hay "đi đêm" thì được rót vốn, mức nhiều hay ít tùy thuộc sự khéo xoay xở, trong khi giá cả doanh nghiệp này bán ra cũng không rẻ hơn thị trường là bao nhiêu. Viện cớ ôm tiền bình ổn mà giá vẫn cao ngất ngưởng, doanh nghiệp ngụy

196

biện, nếu không có bình ổn giá sẽ ... cao hơn nữa. TP. Hồ Chí Minh năm ngoái đã bỏ ra gần 380 tỷ đồng để bình ổn giá, năm nay bỏ ra 412 tỷ đồng. Các doanh nghiệp tham gia bình ổn được ưu đãi (vay không lãi 12 tháng, trong khi lãi suất thị trường khoảng trên 20%/năm) nếu giá bán thấp hơn giá thị trường ít nhất 10%. Nếu có bán thấp hơn giá thị trường, chắc chắn họ sẽ để đúng mức thấp hơn 10% và như thế có thể được lợi không nhỏ so với việc không tham gia bình ổn giá. Hà Nội cũng chi hàng trăm tỷ đồng cho bình ổn giá, riêng trong đợt Tết đã chi tới 400 tỷ đồng để dự trữ 6.400 tấn gạo, 1.520 tấn thịt gia súc, 560 tấn thịt gia cầm, 12 triệu quả trứng gia cầm. Tuy nhiên, nguồn lương thực, thực phẩm này chủ yếu nằm ở… siêu thị. Nhiều nhóm mặt hàng trong chương trình bình ổn của các doanh nghiệp tham gia chương trình bình ổn, có giá cao hơn giá hàng hóa ở các doanh nghiệp không tham gia chương trình bình ổn.

Chính sách bình ổn giá như vậy sau một thời gian thực hiện, cần phải xem xét cụ thể, kỹ lưỡng ảnh hưởng của nó đến đối tượng thụ hưởng, đến thị trường để biết chính sách bình ổn có đạt được mục đích mong muốn hay không.

Nhược điểm rõ nhất là chương trình này thực chất đã tạo ra tình trạng hai giá cho cùng một mặt hàng. Điều này không chỉ tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các nhà cung cấp mà còn biến việc mua hàng bình ổn giá trở thành cơ chế “xin - cho” vì không thể có đủ hàng bình ổn giá đáp ứng nhu cầu của người dân. Chương trình được nhiều địa phương triển khai bằng số vốn ngân sách nhưng trên thực tế, người tiêu dùng ở khu vực nông thôn ít được hưởng lợi vì đối tượng doanh nghiệp bán lẻ tham gia chương trình bình ổn giá đa số lại là các siêu thị, nơi mà người tiêu dùng thu nhập thấp ít có cơ hội mua sắm. Nhiều người tiêu dùng, thậm chí còn không biết gì về chương trình bình ổn giá. Vì chương trình được thực hiện trong cả năm nên chẳng những không tạo được ý nghĩa của bình ổn giá, mà ngân sách địa phương còn phải gồng lên để hỗ trợ cho doanh nghiệp tham gia. Trong khi đó, các doanh nghiệp cũng kêu ca vì tham gia chương trình bình ổn giá bị lỗ.

Mục đích bình ổn giá là hỗ trợ cho đối tượng chính là người có thu nhập thấp, đời sống khó khăn do lạm phát. Nhưng đã thực hiện cho mọi đối tượng thu nhập khác nhau, vì không thể phân biệt thu nhập của người mua.

Chính sách bình ổn giá là doanh nghiệp bán hàng hóa giá phải thấp hơn giá thị trường, ngân sách hỗ trợ phần thiệt hại cho doanh nghiệp qua cho vay vốn lãi suất thấp. Nhưng sự kiểm soát số lượng hàng bán của các doanh nghiệp theo giá bình ổn chắc không thể đơn giản, và không loại trừ trường hợp trục lợi. Việc giám sát còn lỏng lẻo ở khâu sử dụng vốn vay, công tác quản lý lượng hàng dự trữ, v.v… khiến công tác bình ổn giá không đi đúng mục đích. Có những thời điểm, hàng bình ổn giá bị tư thương lợi dụng vào mua, găm hàng rồi tung ra bán kiếm lời khiến hàng bình ổn không đến đúng đối tượng. Thực hiện chương trình bình ổn giá là trở lại thời kỳ kinh tế phi thị trường, tạo cơ chế bao cấp, cơ chế xin - cho giữa doanh nghiệp được tham

197

gia bình ổn và doanh nghiệp không được tham gia. Một minh chứng rõ ràng, một hồi chuông cảnh báo về mặt trái của chính sách bình ổn giá bằng hình thức cấp tiền, ưu đãi lãi suất được triển khai những năm gần đây, đó là: “Sự việc giám đốc Công ty Phú An Sinh lấy tiền bình ổn để đầu tư, kinh doanh việc khác được phát hiện. Ngày 18/7, Công an tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã khởi tố, bắt tạm giam ông Phạm Văn Minh (46 tuổi), Giám đốc Công ty TNHH Thương mại - Chế biến thực phẩm Phú An Sinh (trụ sở quận 12, TP HCM) - doanh nghiệp nổi tiếng về chăn nuôi, giết mổ và phân phối thực phẩm sạch, để điều tra về hành vi sử dụng trái phép tài sản. Cụ thể, trong dịp Tết năm 2011, Công ty Phú An Sinh được Sở Công Thương tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu (nơi Phú An Sinh đặt nhà máy chế biến) tạm ứng 16,5 tỷ đồng với lãi suất 0% để bình ổn giá và đảm bảo hàng hóa tiêu dùng. Chương trình kết thúc cuối tháng 5/2011, nhưng đến nay công ty còn nợ hơn 10 tỷ đồng.”

Bản thân chính sách bình ổn giá hiện chứa đựng nhiều điểm bất cập, chưa bảo đảm tính công bằng do cơ bản chỉ áp dụng ở một số thành phố lớn, tại các siêu thị, cửa hàng lớn, những nơi người nghèo không thể tiếp cận. Đặc biệt, việc áp dụng chính sách không đi đôi với biện pháp kiểm soát thực hiện dẫn đến lợi dụng chính sách để đầu cơ trục lợi, người dân không được hưởng ưu đãi, sử dụng ngân sách nhà nước lãng phí, kém hiệu quả, đã tạo dư luận không tốt trong một bộ phận người tiêu dùng.

Bình ổn giá là nhiệm vụ thường xuyên, tuy nhiên chỉ sử dụng các công cụ tài chính, tín dụng, hành chính trong những thời điểm cần thiết khi giá cả mặt hàng đó có biến động hoặc vào dịp tết âm lịch, đầu năm học hoặc thiên tai nhằm hạn chế giá cả leo thang. Nên thực hiện bình ổn những mặt hàng ở một thời điểm nhất định, khi các mặt hàng đó bị biến động giá, gây bất ổn cho thị trường. Khi đó hàng bình ổn mới có tác dụng. Trên thực tế có nhiều cách để bình ổn giá, chứ không nhất thiết phải lấy ngân sách, cho vay lãi suất 0% và áp dụng tràn lan các mặt hàng, thậm chí cả rau củ. Vì vậy, cần phải nghiên cứu một cách cẩn trọng là phải bình ổn giá vào thời điểm nào, mặt hàng nào và tình thế nào. Từ đó xác định biên độ giá dao động trong khoảng bao nhiêu thì can thiệp. Chứ như hiện nay, áp dụng biện pháp bình ổn cho cả năm để giữ giá bình thường là không nên và thực tế là không đạt hiệu quả do không đủ sức, chưa kể bị một số người lợi dụng bằng cách mua đi bán lại. Đây là một biện pháp “phi thị trường” chắc chắn sẽ tạo nên cơ chế xin cho và nảy sinh tiêu cực. Cần cắt ngay “bầu sữa” bao cấp. Doanh nghiệp nào được cấp trăm tỷ, doanh nghiệp nào được cấp chục tỷ, ai là người đánh giá, thẩm định? Rồi “năm thì mười họa” mới đi kiểm tra thì sự việc xảy ra như Phú An Sinh là điều dễ hiểu. Cần loại ngay chương trình bình ổn giá như một số địa phương đã bỏ, nếu tiếp tục duy trì sẽ bị doanh nghiệp lợi dụng, khi tiền bình ổn là tiền ngân sách, là tiền chung thì doanh nghiệp sẽ dễ lợi dụng để tham ô. Nên cho phép doanh nghiệp tự trích quỹ bình ổn và để tại doanh nghiệp thì họ sẽ chi tiêu hiệu quả hơn, cơ bản hơn và đặc biệt là đúng mục tiêu hơn. Để giúp người nghèo trong lúc giá cả tăng cao, cách trực tiếp là hỗ trợ kinh phí cho họ (hay các phiếu mua hàng) và để

198

cho họ được quyền lựa chọn. Không hỗ trợ các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp quốc doanh. Hơn nữa, việc hỗ trợ bình ổn giá lâu nay lại chỉ nằm ở hệ thống siêu thị tại các thành phố, thị xã, không ra đến chợ, đặc biệt vùng thôn quê, miền núi, nơi hầu hết người nghèo mua bán hàng ngày.

BOG là nhiệm vụ quan trọng của chính sách điều tiết giá cả, song thực tế thời gian qua trên thị trường giá cả của một số mặt hàng không thuộc diện nhà nước định giá, nhưng có ý nghĩa rất quan trọng thiết yếu đối với đời sống của người dân, nhưng giá vẫn luôn biến động thất thường và tăng mức cao. Ví dụ như các mặt hàng: sữa, thuốc tây, gas.

Giá bán lẻ sữa ở Việt Nam đang ở mức cao nhất thế giới: giá bán lẻ trung bình là 1,4 USD/lít, trong khi Trung Quốc là 1,1 USD, Ấn Độ: 0,5 USD, các nước Âu - Mỹ từ 0,5-0,9 USD/lít. Hiện giá sữa ở Việt Nam cao gấp đôi Malaysia và gấp 1,5 lần so với Thái Lan. Giá thuốc Tây tại Việt Nam thuộc hàng đắt nhất thế giới. Theo khảo sát năm 2011 của Tổ chức Y tế thế giới với 7 nhóm thuốc thông dụng (trong đó có kháng sinh) cho thấy, giá thuốc tại Việt Nam cao gấp từ 5 đến 40 lần so với thế giới.

Điểm lại biến động giá gas trong suốt năm 2011, hầu như tháng nào cũng tăng giá, rất ít những lần giá gas được điều chỉnh giảm. Kể từ đầu năm 2012 đến nay giá gas đã 8 lần điều chỉnh. Việc giá gas, sữa, thuốc tây tăng cao và tăng liên tục như vậy dư luận đang đặt ra câu hỏi: Cơ quan quản lý có vai trò gì trong việc quản lý một trong những mặt hàng thiết yếu ảnh hưởng lớn đến đời sống dân sinh? Không nằm trong mặt hàng Nhà nước định giá, cũng không bị quản lý chặt chẽ như giá xăng dầu. Theo quy định, gas, thuốc tây, sữa thuộc diện Nhà nước quản lý nên doanh nghiệp phải đăng ký giá nếu muốn điều chỉnh giá.

Trong tình hình giá cả thị trường đang ở mức cao, thu nhập của người lao động không được cải thiện, thì việc gas, sữa, thuốc tây thường xuyên tăng giá đã ảnh hưởng tới người tiêu dùng. Trong bối cảnh như vậy thì cơ quan chức năng cần phải có biện pháp cấp bách thực hiện trách nhiệm quản lý của mình.

Để quản lý giá gas, sữa, thuốc tây nhằm bình ổn giá cả thị trường, theo quan điểm cá nhân cần phải thực hiện các giải pháp sau:

Đối với các sản phẩm mà chúng ta còn phải nhập khẩu với số lượng lớn để đáp ứng nhu cầu tiêu dùng trong nước, thì thuế và giá là 2 công cụ quan trọng và hữu hiệu nhất để bình ổn giá.

Gas, sữa, thuốc tây là những mặt hàng thiết yếu nhưng không phải là mặt hàng do Nhà nước định giá. Bô Tài chính cần xây dựng nguyên tắc xác định cơ cấu giá thành đầy đủ, chính xác theo các yếu tố hình thành giá và luôn đảm bảo tính hợp lý, để hình thành giá bán. Giá bán lẻ trong nước bằng giá nhập khẩu cộng với một số chi phí và lợi nhuận hợp lý. Nếu giá nguyên liệu và chi phí đầu vào tăng từ 5–10% so với

199

đăng ký ban đầu, các đơn vị chủ động thực hiện lại việc tính giá và đăng ký giá bán và được điều chỉnh giá sau khi cơ quan tài chính thẩm định và chấp thuận.

Bộ Công Thương phối hợp với Bộ Tài chính thường xuyên tiến hành kiểm tra, kiểm soát giá mặt hàng này tại các cơ sở đại lý, nếu có dấu hiệu đầu cơ, nâng giá bất hợp lý, sẽ tiến hành xử lý nghiêm theo quy định của pháp luật. Kiểm tra công tác đăng ký, kê khai giá và thực hiện bán theo giá đăng ký. Có hai vấn đề cần xem xét: giá nguyên liệu đầu vào và các mức chiết khấu cho đại lý. Phải xem việc tăng đột biến có hợp lý không, việc tăng giá có gây bất ổn thị trường. Trước mắt, sẽ tập trung kiểm tra tại các công ty. Tiếp theo sẽ triển khai rộng ra các đại lý, cửa hàng kinh doanh trên toàn địa phương để kiểm soát, chấn chỉnh tình trạng tăng giá tùy tiện và bảo đảm người tiêu dùng được mua đúng giá. Trường hợp tái phạm sẽ bị tước quyền sử dụng giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh không thời hạn. Trường hợp thu lời bất chính từ việc tự tăng giá các doanh nghiệp này sẽ bị thu hồi các khoản tiền bất chính đó. Cơ quan chức năng thường xuyên có số liệu đối chiếu giá nhập khẩu, qua đó sẽ là căn cứ để kiểm soát giá đăng ký của các doanh nghiệp.

Vì lý do bí mật kinh doanh, khung bảng tính giá của các loại này chưa bao giờ công khai để người tiêu dùng được biết chi phí, giá thành thực tế của DN và mức hoa hồng cho đại lý hay lợi nhuận mà DN đang hưởng. Do vậy, cần công bố công khai bảng tính giá để người tiêu dùng giám sát.

Với thực trạng hiện nay, để thực hiện bình ổn giá các mặt hàng này sẽ tập trung tìm biện pháp tiết giảm ở khâu chi phí chiết khấu giữa doanh nghiệp và đại lý cho hợp lý. Các doanh nghiệp phải cắt bớt các khâu trung gian, các khâu không cần thiết để ổn định mức chiết khấu ai. Cơ quan tài chính sẽ quản lý các mức chiết khấu cho đại lý…

Thực tế vừa qua có hành vi tăng giá các mặt hàng này lặp đi lặp lại nhiều lần cùng vào thời điểm. Do vậy, cơ quan chức năng cần thu thập số liệu, xem xét, đánh giá thực trạng tăng giá thời gian vừa qua để xem các DN có dấu hiệu bắt tay nhau tăng giá, vi phạm Luật Cạnh tranh hay không. Nếu có, đề xuất để có biện pháp hoặc chế tài để ngăn cản hành vi này.

II- Kết luận và những khuyến nghị Giá cả luôn là vấn đề rất nhạy cảm và phức tạp của mọi nền kinh tế. Giá cả là

một trong những nhân tố có ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất và đời sống của các tầng lớp dân cư trong xã hội. Giá cả có vai trò rất lớn trong việc ổn định chính trị xã hội, ổn định đời sống nhân dân, đảm bảo công bằng xã hội. Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế giá cả có vai trò thu hút đầu tư nước ngoài, nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế và của DN. Chính sách điều tiết giá cả có vai trò rất quan trong góp phần kiềm chế lạm phát, thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô, góp phần ổn định sản xuất và đời sống.

200

Năm 2012, đã được cảnh báo một trong những năm khó khăn nhất của kinh tế Việt Nam và thế giới. Tuy nhiên, trong 8 tháng đầu năm 2012, nền kinh tế nước ta đã đạt được những kết quả khá tích cực: lạm phát ở mức thấp, kinh tế vĩ mô cơ bản ổn định, an sinh xã hội được bảo đảm. Tuy nhiên, sản xuất kinh doanh còn gặp nhiều khó khăn, sức mua của thị trường giảm, tốc độ tăng trưởng thấp hơn so với cùng kỳ năm 2011. Những kết quả đã đạt được như trên một phần cũng có sự đóng góp tác động của chính sách điều tiết giá. Bên cạnh những kết quả, thành công của chính điều tiết giá, chúng ta thấy nổi lên một số tồn tại bất cập. Những bất cập về giá cả hàng hóa thời gian vừa qua nguyên nhân chính là do yếu kém về quản lý. Cùng với nó là sự chưa hoàn chỉnh, cũng như khung pháp lý hiện hành có liên quan về giá cả chưa phù hợp.

Từ những sự bất cập, yếu kém trong quản lý, cũng như những khuyến nghị cụ thể đối với từng loại hàng hóa đã trình bày ở phần trên. Khái quát lại có thể nêu một số những khuyến nghị chung cho cơ chế điều tiết giá có hiệu quả cho năm 2013 như sau:

1- Hoàn thiện khung pháp lý về giá trong các Luật mà Quốc hội đang xem xét sửa đổi (Luật Điện lực; Luật Đất đai). Tuy Luật giá đã được thông qua, nhưng còn có một số điều bất cập. Cần được hoàn thiện trong văn bản dưới Luật, như Nghị định, Thông tư. Việc hoàn thiện các điều khoản trong Luật, Nghị định, Thông tư cần tuân thủ theo nguyên tắc và quy luật hình thành, vận động của giá cả trong nền kinh tế thị trường.

2- Tạo môi trường khuyến khích cạnh tranh lành mạnh về giá; hạn chế những hành vi cạnh tranh không lành mạnh về giá; kiểm soát giá độc quyền. Những vấn đề này cần đuợc thể hiện trong các khung pháp lý có liên quan về giá cả.

3- Có nhiều công cụ để thực hiện chính sách điều tiết giá. Kết hợp các biện pháp kinh tế, hành chính, tổ chức. Coi trọng công cụ kinh tế (thuế, tín dụng), biện pháp hành chính chỉ nên sử dụng trong ngắn hạn.

4- Phải có những cách thức quản lý, sự điều tiết giá phù hợp với từng loại hàng hóa, sản phẩm trên thị trường. Nếu sản phẩm đó trên thị trường chưa có sự cạnh tranh thực sự (còn độc quyền – như điện, xăng dầu), không để cho DN tự quyết định về giá. Đây là nguyên tắc quản lý giá đối với sản phẩm độc quyền trong nền kinh tế thị trường.

5- Xây dựng nguyên tắc xác định cơ cấu giá thành đầy đủ, chính xác theo các yếu tố hình thành giá và luôn đảm bảo tính hợp lý, để hình thành giá bán, đối với các loại hàng hóa thiết yếu, quan trọng.

6- Kiểm tra chi phí sản xuất, giá thành, giá bán của các loại hàng hóa khi có sự biến động về giá. Đặc biệt coi trọng kiểm soát chi phí, giá thành của các hàng hóa dịch vụ độc quyền. Qua đó có thể sử dụng các biện pháp kinh tế, hành chính, tổ chức để xử lý.

7- Hoạt động trong nền kinh tế có sự rủi ro và bất ổn về giá. Việc dựng quỹ bình ổn về giá, đặc biệt đối với các loại hàng hóa thiết yếu, quan trọng đối với sản xuất và đời sống như điện, xăng dầu là cấp thiết. Xây dựng quỹ bình ổn giá đối với các loại

201

hàng hóa cần làm rõ về: nguồn hình thành, vấn đề sử dụng và việc quản lý nó như thế nào có hiệu quả.

8- Tăng cường kiểm soát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành quy định của pháp luật về giá (đăng ký giá, kê khai giá, niêm yết giá, v.v...), đặc biệt là các mặt hàng quan trọng, thiết yếu: điện, xăng dầu, đất đai, sữa, thuốc chữa bệnh cho người, gas, cước vận tải, lương thực, thực phẩm; Thường xuyên theo dõi, nắm bắt tình hình giá cả thị trường, đặc biệt là các mặt hàng thiết yếu. Có chế tài xử phạt nghiêm những vi phạm những quy định của pháp luật về giá.

9- Kiện toàn bộ máy có liên quan đến công tác quản lý giá của các cơ quan chức năng của các địa phương. Nên tập trung về một đầu mối chức năng, trách nhiệm quản lý về giá cho một cơ quan, tránh sự trùng lặp. Nên tách hoạt động định giá ra khỏi cơ quan quản lý Nhà nước. Hoạt động định giá thuộc về các tổ chức độc lập, khách quan, theo luật pháp quy định. Cơ quan quản lý Nhà nước chỉ ban hành tiêu chuẩn, chuẩn mực, phương pháp định giá.

10- Các cơ quan chức năng quản lý Nhà nước và doanh nghiệp kinh doanh những mặt hàng quan trọng, thiết yếu cần công bố thông tin về giá bán công khai, kịp thời và minh bạch.