CDD CalidadDemocratica 2010

CONACYTConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

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TRABAJANDO POR LA DEMOCRACIA

CONACYTConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

AOS

TRABAJANDO POR LA DEMOCRACIA

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La democracia no llega a cada punto del pas del mismo modo ni en el mismomomento. En algunos lugares encuentra tierras frtiles yen otras la aridez delas tradiciones antiliberales y distribuciones asimtricas de recursos. El lengua-je es engaoso. Se habla de transicin o instauracin de la democracia enMxico cuando en varias regiones, estados o municipios se conservan prcti-cas, instituciones yvalores anclados en el viejo rgimen poltico. Ello conciernetanto a procesos e instituciones, como a los actores y a la conformacin de laciudadana. En resumen, es importante de qu modo las calidades de los rde-nes democrticos en Mxico inciden en la conformacin del comportamientopoltico, en particular, del comportamiento electoral. Cules son las calidadesdemocrticas en Mxico? Cules son los modelos ciudadanos que impulsanun determinado comportamiento poltico? Cules son las calidades ciudada-nas? De qu modo las calidades democrticas corresponden a ciertos com-portamientos electorales? La obra que tiene en sus manos busca dar respuestaa estas interrogantes.

L CALIDAD DE LA DEMOCRACIA.indd 1 3/9/11 7:02 PM

3Juan Jos Russo ForestoCoordinador

Calidad democrtica, formacin ciudadana y comportamiento electoral

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

CENTRO PARA EL DESARROLLO DEMOCRTICO

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGA


Primera edicin, 2010

Russo Foresto, Juan Jos (coord.) Calidad democrtica, formacin ciudadana y comportamiento electoralCoord. de Juan Jos Russo Foresto. Mxico : ife, 2010 636 p.; 16 x 23 cm isbn en trmite

Diseo de portada: Laura Peralta Patio y Alberto Pereda Careaga

Instituto Federal Electoral Centro para el Desarrollo Democrtico

D. R. 2010, Instituto Federal ElectoralViaducto Tlalpan 100; 14610, Mxico, D.F.

Comentarios: [email protected]

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, sin la anuencia por escrito del titular de los derechos.

isbn en trmite

Impreso en Mxico Printed in Mexico


5ndice general

Prlogo .......................................................................................................................................................... 7Leonardo Valds Zurita

Introduccin ......................................................................................................................................... 11Juan Jos Russo Foresto

La calidad democrtica, las reglas y los actores ...................................................... 13Juan Jos Russo Foresto

Capital social y seguridad ciudadana ............................................................................... 57Marina Ins de la Torre Vzquez

Cultura de la legalidad en Mxico ................................................................................... 149Ana Daz Aldret

Participacin poltica y civilidad: la desvinculacin ....................................... 211Juan Jos Russo Foresto

Ciudadana y participacin poltica en Mxico .................................................. 257Mara Fernanda Somuano Ventura

La construccin de ciudadana indgena en Mxico ....................................... 295Justino Lozano Alvarado


La formacin ciudadana en las comunidades indgenas ............................. 323Max Arturo Lpez Hernndez

Participacin poltica y comportamiento ................................................................. 365electoral de la ciudadana indgenaRal Fernndez Gmez

Procesos electorales y participacin poltica ......................................................... 407en poblaciones indgenas: el caso de los purpechas de Michoacn (19892004)Ivy Jacaranda Jasso Martnez

Calidad democrtica y comportamiento ................................................................... 427electoral en los estados, la alternanciaJuan Jos Russo Foresto

Comportamiento electoral y calidad de la democracia ................................. 455Juan Poom Medina y Jos Arturo Rodrguez Obregn

Calidad democrtica y comportamiento electoral ........................................... 489Una visin agregadaMarcela vila Eggleton

Conclusiones ..................................................................................................................................... 513Juan Jos Russo Foresto

Bibliografa ......................................................................................................................................... 527

Acerca de los autores ................................................................................................................... 555


7Prlogo

Leonardo Valds ZuritaConsejero Presidente del Instituto Federal Electoral

La democracia procedimental resuelve los problemas bsicos de la competencia por el poder poltico. Sin embargo, que el acceso a los poderes pblicos sea legtimo y equitativo no garantiza que los gober-nantes elegidos sincronicen sus prioridades con las de la poblacin.

Lo anterior qued demostrado con los resultados de la ola democratizadora que se vivi en los aos ochenta y noventa en Amrica Latina y en Europa, con la desaparicin del bloque so-cialista. Se elaboraron estudios al interior de cada pas, y por orga-nismos multilaterales, sobre la satisfaccin con la democracia y las conclusiones apuntaban hacia un mismo lugar: sta no haba aba-tido la desigualdad y la realizacin de elecciones transparentes no conllevaban de manera automtica a un ejercicio democrtico del poder ni a garantizar los derechos fundamentales de todos los ha-bitantes. Tales estudios ms que cuestionar a la democracia como sistema de gobierno hablan de la insatisfaccin sobre las polticas gubernamentales, de la calidad de la democracia y de lo que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) ha definido como dficit democrtico.

El Instituto Federal Electoral (ife), convencido de la aportacin conceptual del pnud para valorar los avances de nuestra democracia, se ha comprometido en su vigsimo aniversario a impulsar el desarrollo de ciudadana. En este contexto se fundamenta la elabora-cin de la presente obra sobre la calidad de la democracia en Mxico, con el valioso apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (conacyt).


8Prlogo

A travs de los 12 ensayos que integran este libro, se discuten conceptos imprescindibles para valorar y analizar la relacin entre ciudadana y Estado, como el capital social, la cultura de la legalidad, la participacin poltica y la construccin de ciudadana. Adems, ofrece resultados empricos que cuantifican la manifestacin de estos conceptos en determinados escenarios mexicanos. Pasar de la abs-traccin y las interpretaciones generalizables a las miradas particu-lares del comportamiento electoral en los estados y a la formacin de ciudadana y la participacin poltica en comunidades indgenas, enriquece las tesis planteadas.

As, se incluyen ensayos eminentemente conceptuales, como los de calidad democrtica, capital social y seguridad ciudadana, cultura de la legalidad y desvinculacin de la civilidad y participacin polti-ca. Y otros, como los de construccin de ciudadana indgena y de participacin poltica y comportamiento electoral en comunidades indgenas, que muestran casos especficos y nos ayudan a interpre-tar los desafos que tenemos las instituciones de la democracia con estos grupos sociales que padecen las peores condiciones de margi-nacin en nuestro pas. Los ltimos ensayos se orientan a analizar la calidad de la democracia y su funcionamiento a nivel de las entida-des federativas.

El diagnstico, como el lector podr apreciar en estas pginas, sin duda es revelador y de suma utilidad para la consolidacin de la democracia mexicana, y ms especficamente para avanzar en una democracia de ciudadana, en especial por la simbiosis entre las ac-titudes de los gobernantes y de la sociedad, que se clarifica en los ensayos aqu reunidos.

De acuerdo con nuestra Constitucin, la democracia no se constrie a las elecciones sino que fue concebida como una forma de vida. Por ello, en las instituciones, las organizaciones de la sociedad civil e incluso en los partidos polticos debemos revolucionar nues-tras visiones sobre la ciudadana. Abatir los dficit de ciudadana y elevar la calidad de la democracia es una responsabilidad comparti-da.

Ampliar los alcances de los conocimientos que contribuyan a elevar las competencias cvicas y la cultura poltica de los mexicanos


9Prlogo

es un reto que, desde nuestro mbito de competencia, asumimos en el ife. Por ello, impulsamos convenios de colaboracin con diversas instituciones para multiplicar los beneficios de los recursos que la sociedad nos entrega. El ife asume su responsabilidad en el fortale-cimiento de los valores, las actitudes y las prcticas democrticas, as como con el desarrollo de tcnicas y mtodos de educacin cvica, mediante la generacin de sinergias y la promocin de investigaciones relacionadas con los fenmenos poltico-electorales.

Otra ventaja del compromiso con el impulso a la cultura demo-crtica es la labor editorial que realiza el ife. A travs de sus publica-ciones, se difunden textos de prestigiados acadmicos, intelectuales y funcionarios sobre mltiples temas. Estos documentos se vuelven de consulta recurrente e incluso algunos han llegado a ser autnticos clsicos para entender aspectos del mbito electoral, con la ventaja de la gratuidad, y lo que ello implica en una sociedad con tantas ca-rencias.

Por ello, deseo agradecer el apoyo financiero del conacyt para el desarrollo de esta obra, as como la creatividad y el rigor de los au-tores, quienes son especialistas y connotados estudiosos de la ciencia poltica y el comportamiento electoral en sus diversas facetas. Los artculos reflejan la interpretacin u opinin de sus autores y no del ife, ya que son producto de investigaciones serias y minuciosas, y de la libertad de expresin de los autores. El Instituto, no obstante, reconoce la calidad de los trabajos, el profesionalismo y la destacada trayectoria de quienes colaboran en este volumen.

Si estos ensayos contribuyen al conocimiento de nuestras insti-tuciones y facilitan que los lectores adquieran elementos adicionales para participar en la toma de decisiones pblicas, estaremos contri-buyendo a la calidad de nuestra democracia y a construir ciudadana, de manera autodidacta, por los lectores de este libro.


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Introduccin

Juan Jos Russo Foresto

Los estudios sobre calidad democrtica surgen porque hay un gran consenso a favor de la democracia. En tiempos precedentes, las investi-gaciones sobre calidad democrtica atendan de manera fundamental a estudios de demarcacin entre lo que es la democracia y lo que no es. La poliarqua, de Robert A. Dahl (1997), por mencionar el trabajo de mayor acuerdo sobre la democracia, es una prueba de ello y tambin un testi-monio de las grandes diferencias que entonces reinaban en la comunidad acadmica internacional sobre el significado de la democracia.

El gran consenso sobre la democracia ya no permite concentrarse, como antao, en las condiciones de su instauracin sino en los factores que pueden mejorar las libertades, la igualdad y la participacin. Hoy todos somos demcratas pero, como dice John Dunn, no hay que ilu-sionarse pues, no compartimos por ello ningn alegre destino. Hoy en da en poltica, democracia es el nombre de lo que no podemos tener, pero que sin embargo no podemos dejar de querer (1996: 44).

En esta obra se comparan, implcita o explcitamente, las reali-dades del sistema poltico con los ideales de la democracia mexica-na. En verdad, la investigacin sobre la buena democracia requiere una mezcla de espritu filosfico y mtodo cientfico; los estudiosos ahondan en ideales para medir distancias y diferencias con los sis-temas reales. Como es natural cuando se trabaja desde esta pers-pectiva, los resultados no son halageos para el sistema poltico. Este libro no trae buenas noticias. Quienes escriben son acadmicos ciudadanos que aman a Mxico y por eso critican, imaginando una democracia mejor.


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Introduccin

Se ha prestado atencin particular al capital social y, en especial, a la civilidad. El libro est atravesado por este tema, porque desde su ori-gen, como ideal que desafa a la realidad, la democracia apareci como un sistema tico poltico. Se lee en la oracin fnebre de Pericles, y se reencuentra en el lcido Giovanni Sartori a mediados del siglo xx.

Como insumo principal y comn de trabajo, se cont con los resultados de una encuesta sobre capital social y cultura de la legali-dad, encargada a bgc, Ulises Beltrn y Asociados. Nuestro agradeci-miento a Leticia Jurez, que dirigi la aplicacin de la encuesta. En ella se consideraron tres regiones (norte, centro y sur) con una mues-tra de mil 200 entrevistas, distribuidas en 120 secciones electorales.

Los colaboradores de este trabajo provienen de distintas univer-sidades y de distintas regiones del pas. Era importante descartar una perspectiva monoterritorial, que fomenta el provincialismo acadmi-co. Ana Daz Aldret, de la Universidad de Quertaro; Mara Fernanda Somuano, de El Colegio de Mxico; Justino Lozano Alvarado, Ral Fernndez Gmez y Max Arturo Lpez Hernndez, de la Universi-dad Autnoma de Guerrero; Jos Arturo Rodrguez Obregn y Juan Poom Medina, de la Universidad de Sonora y de El Colegio de Sono-ra, respectivamente; Marcela vila Eggleton, Marina de la Torre e Ivy Jacaranda Jasso Martnez, de la Universidad de Guanajuato.

El libro est centrado en una problemtica comn, relacionada con la calidad de los actores y de las reglas institucionales de la democracia. En particular, con el problema de la participacin poltica y del com-portamiento electoral. En honor a la diversidad, no fue una meta la construccin de un producto homogneo ni en la perspectiva ni en los hallazgos. Sin embargo, como se advertir, hay una unidad fuerte en el conjunto de los trabajos y no pocas conclusiones convergentes. Espe-ramos que los resultados, siempre mejorables, sobre un objeto inaca- bable y perfectible como es la democracia, sirvan a los lectores.

Agradecemos especialmente al Instituto Federal Electoral (ife) por el apoyo brindado. Por supuesto, lleva todos los mritos de proponer indagaciones sobre el comportamiento electoral, desde la compleja perspectiva del orden democrtico, y ninguno de los demritos que podra contener este libro.


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La calidad democrtica, las reglas y los actores


El problema de la buena democracia es un problema de calidad de reglas y de actores. Un orden en el que las reglas efectivas que regu-lan la poltica tienden a someter, a producir injusticias, a consolidar desigualdades, a privar de oportunidades y a suprimir libertades, es de mala calidad. Un orden en el que los ciudadanos poseen enormes disparidades de recursos, poca informacin, desinters en las cosas pblicas, poca confianza en los efectos de su participacin, falta de solidaridad y sometimiento, es de mala calidad. La calidad de las reglas y de los actores determina la de la democracia.

Se entiende por buena democracia el orden poltico que se rige por buenas reglas y cuenta con ciudadanos plenos. Reglas de distri-bucin de los recursos que evitan o prohben la explotacin entre personas; y que orienten hacia la igualdad, la justicia, la participa-cin, la libertad y la solidaridad. Qu son las buenas reglas? Aqu-llas que favorecen la igualdad poltica. Por lo tanto, se entiende por una buena democracia aquel orden que propicia la igualdad poltica y una ciudadana plena. La ciudadana plena supone derechos y deberes efectivos, sistemas donde los ciudadanos cuentan con opor-tunidades de informarse, opinar, organizarse, etc. En contraposicin, estn las ciudadanas marginales, donde esas oportunidades de reali-zacin son escasas para la mayora de los ciudadanos y los convierten en espectadores poco interesados y bastante ajenos al proceso de de-cision making.

Esta definicin es procedimental y, al mismo tiempo, comple-ja. La ciudadana es una posicin jurdica que supone derechos y


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obligaciones relacionados con la nacin, el Estado y la comunidad. En tal sentido, muchas de esas obligaciones y derechos estn prescri-tos formalmente. Por ejemplo, defender el Estado o pagar impuestos cuentan como obligaciones originarias de la ciudadana, presentes en el antiguo mundo griego y en todo Estado. En el caso de los de-rechos, o lo que Norberto Bobbio llama el reverso de la medalla, estn presentes en las democracias y atienden a derechos tales co-mo de participacin, de asociacin, de pensamiento, a la educacin, etc. Es decir, en la medida en que existe el cumplimiento de obliga-ciones procedimentalmente establecidas (por parte del ciudadano) se genera el cumplimiento de derechos procedimentalmente esta-blecidos (por parte del Estado). Sin embargo, aun cuando hay una base procedimental, el problema de la ciudadana supone un con-junto de factores territoriales y funcionales que impactan sobre el ejercicio efectivo de la ciudadana. La distribucin de los recursos econmicos, las asimetras territoriales, el peso de organizaciones de base sobre las decisiones polticas, el reconocimiento de identida-des colectivas, la distribucin de prestigio y reconocimientos sociales resultan factores que condicionan el ejercicio ciudadano de manera fundamental. Cuando esos factores actan de manera positiva, con-solidan el desempeo de los ciudadanos. Por el contrario, cuando ac-tan en forma negativa, se ejercen ciudadanas deterioradas e incluso pulverizadas por las desigualdades reinantes. La buena democracia supone reglas y ciudadanos que favorecen la igualdad poltica. Por definicin, la ciudadana democrtica implica la declaracin de un mundo de iguales polticamente.

Como ha sealado Robert Dahl (2008: 2324), la buena de-mocracia implica participacin efectiva de los ciudadanos en in-fluencia en las decisiones polticas, igualdad en las oportunida-des para participar en el proceso electoral, iguales oportunidades de contar con fuentes alternativas de informacin, control de la agenda, inclusin del demos y constitucin de un sistema de de-rechos. Este conjunto de caractersticas sintetiza el concepto de igualdad poltica. La ciudadana de calidad supone niveles altos de igualdad poltica y las reglas de la buena democracia contribu-yen a que sta se desarrolle. Por lo tanto, la definicin de buena


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calidad democrtica es la de un rgimen de alta igualdad poltica entre los ciudadanos.

En el presente trabajo se analizan dimensiones comunitarias de la calidad democrtica como la cultura de la legalidad o el ca-pital social. Por qu esto importa a la calidad democrtica? Por, al menos, tres razones. La primera se indic en la introduccin: la democracia supone un conjunto de normas ticopolticas. La segunda: porque el orden poltico es inescindible de los compor-tamientos de una comunidad poltica; una sociedad que admite y propicia la desigualdad no es compatible con una buena demo-cracia. Las virtudes ciudadanas no son retrica para demagogos sino condiciones del cumplimiento o negacin de un buen orden democrtico. Cuando se le pregunta a Bobbio cul es el primer deber del ciudadano, responde: el deber de respetar a los dems, la superacin del egosmo personal. Aceptar al otro. La tolerancia para con los dems, y para el gobernante el sentido de Estado, el deber de perseguir el bien comn y no el bien particular o indivi-dual (Bobbio y Viroli, 2002: 4243). La tercera razn: porque el comportamiento electoral como parte del comportamiento polti-co funda, como se confirma en este trabajo, sus races en dimen-siones comunitarias y relacionadas con el ejercicio de la ciudada-na. Aspectos como la participacin y el inters de los ciudadanos en la poltica son importantes y reconocidos, incluso por institu-cionalistas, como estratgicos para el funcionamiento del imperio de la ley. As, una ciudadana activa e incluso combativa es esen-cial para la construccin del estado de derecho (Ackerman, 2007: 14). Cunto puede funcionar la ley en una comunidad donde la evasin de impuestos y la corrupcin son difundidas?

Al igual que gran parte de las democracias latinoamericanas, Mxico es una democracia dbil pero resistente, frgil pero dura-dera (Velasco, 2007: 131). Y la percepcin generalizada de que la situacin social en Amrica Latina no ha mejorado desde el adve-nimiento de las democracias est fundada en los hechos. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), el nmero de pobres disminuy de 48% a 44% entre 1990 y 2003, pero esas cifras estn por detrs del 40% registrado en 1980. La misma


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razn que explica su supervivencia, explica su superficialidad, debili-dad e inestabilidad (Velasco, 2007: 139).

La democracia, rgimen o Estado?

La cuestin de si la democracia es un rgimen o ms que un r-gimen, o si incluye cierto comportamiento del Estado, constituye un falso dilema. Los conceptos de Estado y de rgimen poltico forman parte de universos tericos diferentes (pluralismo, por una parte, y estatalismo, asociado con frecuencia con el derecho poltico, por otra). Cuando se habla desde la teora del Estado, la democracia constituye una forma de gobierno. Supone un modo de ejercer la au-toridad y de relacionarse con su complemento: la sociedad civil. Por otra parte, cuando se habla de rgimen poltico hay una referencia ineludible a la teora del sistema poltico. La democracia constituye el modo en que se relacionan actores de la comunidad poltica y titu-lares de roles con esa comunidad.

As, el sistema poltico constituye el conjunto de interacciones donde hay acciones imperativas. Por su parte, el rgimen poltico es el conjunto de normas, estructuras de decisin y valores, ideolo-gas y estructuras de autoridad. stas reglas del juego son efectivas en lo relativo a la relacin entre miembros de la comunidad poltica, por ejemplo, partidos, y de sta con el gobierno. El Estado es la estructura institucional de dominacin, caracterizado por el uso institucionali-zado y dominante de la fuerza, con el propsito de asegurar su mono-polio. Esta ltima propiedad atiende a dos procesos actuales, vividos de manera dramtica en Mxico: la globalizacin y la regionalizacin econmica, con la consecuente prdida de soberana estatal y con el problema del narcotrfico en zonas como Chihuahua o Nuevo Len, donde hay una verdadera contestacin a la autoridad estatal.

Es verdad que la democracia no se agota en las elecciones, pero ello no implica negar su fundamental carcter procedimental. La democracia es, como rgimen, un orden que incluye, como ideal, el trato legalmente igualitario de los miembros de la comunidad poltica.


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Si se mezclan los dos conceptos, entonces el rgimen es una forma de comportamiento estatal respecto de la sociedad civil. La idea de democracia como Estado corresponde a una visin institu-cionalista de la poltica, mientras que la idea de democracia a una visin sistmica de la poltica (vase el cuadro 1.1). Aqu se sostiene que la democracia es un rgimen poltico, pero la calidad demo-crtica trasciende al rgimen e involucra aspectos de la comunidad poltica y de los titulares de roles. En tal sentido, la civilidad, un aspecto del capital social, se puede postular como una propiedad de la calidad democrtica, y no slo una condicin. La democracia es un rgimen poltico, pero la buena democracia est atravesada por dimensiones que ataen al buen gobierno y a la buena comunidad. Precisando, la democracia es un rgimen poltico y la calidad de-mocrtica es calidad de un rgimen poltico; esa calidad aumenta o disminuye en relacin con el comportamiento de las caractersticas del propio rgimen y de las caractersticas extrarrgimen. La calidad democrtica es una democracia con adjetivos, que provienen tanto de la comunidad poltica como de los titulares de los roles. La calidad del orden poltico supone incorporar dimensiones que ataen al conjunto del sistema poltico. La calidad del sistema poltico no slo impacta sino que configura la calidad del rgimen poltico. As, dif-cilmente se puede afirmar que una democracia es de buena calidad si

Cuadro 1.1 Dimensiones de Estado y de sistema poltico

Dimensiones comunes

Dimensiones Diferentes

caractersti-cas propias Democracia

estaDo

Gobierno, rgimen.

Dimensin institu-cional.

Monopolio de uso de la fuerza.

Democracia como forma de gobierno.

sistema poltico

Relaciones fami-liares, relaciones informales, grupo de inters.

Asignacin impe-rativa de valores.

Democracia como reglas de juego poltico.


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su poblacin es intolerante y apoya la esclavitud. Del mismo modo, si la corrupcin est difundida en el gobierno, ello no slo afecta al rgimen sino que es mala calidad del rgimen. En lo que sigue, se consideran dos perspectivas sobre la buena democracia, una interna, que atiende propiamente a los estudios de calidad democrtica, y otra externa, que desde el anlisis de propiedades de la comunidad analiza la buena democracia.

La buena democracia, dos vas de anlisis

En este apartado se analiza el aporte de dos programas de investiga-cin en relacin con la buena democracia. Por una parte, se trata de una va de anlisis sobre las propiedades de la estructura del orden poltico (Morlino, 2003; ODonnell, 1994) y, por otra, una va de anlisis sobre las redes sociales y la cultura de ciertas comunidades (Putnam, 1993, 1995, 2003; Pizzorno, 2003). Me refiero a los es-tudios sobre calidad democrtica y capital social. En una primera aproximacin, enfoques como los del investigador Leonardo Mor-lino (2003) atienden a precisar dimensiones de un orden poltico de calidad. En el caso de los estudios de capital social, un estudioso como Robert Putnam analiza el funcionamiento de las instituciones a la luz de condiciones comunitarias, como la civilidad.

La primera cuestin en la relacin entre estos sectores de in-vestigacin radica en que se trata de un nexo de distinta naturale-za del que ocurre entre cultura e institucin. Por cierto, problema clsico y en gran medida vano (por su irresolubilidad) respecto de si las instituciones pueden (a travs de una distribucin de incenti-vos) reforzar, o ms importante, modificar pautas culturales o, por el contrario, si constituyen comportamientos estables que expresan valores y una cultura. Preguntas como: ciertas dimensiones de la cultura poltica son indispensables para estabilizar una democracia? o puede una reforma institucional favorecer conductas cooperativas o conflictuales de los actores? son planteamientos clsicos de la relacin entre cultura e instituciones. Pues bien, la relacin entre los conceptos capital social y calidad democrtica no es equivalente a la relacin de


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los conceptos institucincultura. Es as porque el capital social como concepto no puede ser supeditado al de cultura poltica. La dife-rencia entre el concepto de cultura poltica y el de capital social se debe, por una parte, a la connotacin de cada trmino, esto es, a los componentes de cada concepto. La cultura poltica es en gran me-dida identificada con valores, conceptos, actitudes, si se mide a ni-vel individual, o con tradiciones, costumbres y mentalidades, si se mide a nivel colectivo. El capital social implica un mixto de valores y redes, con nfasis en las relaciones sociales. En segundo lugar, el concepto de cultura poltica tiene sentido en s mismo, con inde-pendencia de sus relaciones con otras variables. Por el contrario, el de capital social es de carcter relacional: est referido a la funcin que cumple cierto tipo de relaciones sociales respecto de otro aspec-to sistmico (la productividad econmica, la eficacia institucional, etc.). Por ello tiene poco sentido la referencia al capital social como variable aislada, pues su sentido y valor depende de la relacin con otras variables. El capital social es capital en cuanto produce otras cosas. Por ello, el capital de la buena democracia es el conjunto de relaciones sociales, valores y normas de las comunidades, que produ-ce respeto a la ley y ms participacin, entre otros.

Se afirm que la naturaleza de la relacin institucin y cultura es distinta de la que hay entre capital social y calidad democrti-ca. En el primer caso, el debate es respecto a qu trmino se debe ubicar como variable independiente. En el segundo, la calidad de-mocrtica es por lo general considerada como resultado de un con-junto de factores, entre ellos, de cierto tipo de capital social y, en ese sentido, definida como variable dependiente. Sin embargo, autores como Guillermo ODonnell y Morlino prestan atencin preferente-mente a variables contextuales e institucionales, en vez de culturales. Se trata, aunque no en sentido estricto, de autores con predileccin por anlisis ms estructurales que culturales. En este sentido, y slo en ste, surgen diferencias similares entre los cultores del capi-tal social y los estudiosos de la calidad democrtica, respecto de las existentes entre culturalistas e institucionalistas. Ejemplo de ello es el escepticismo que muestra Putnam en su Making democracy work (1993) sobre la difcil modificabilidad, a partir de polticas estatales,


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de dimensiones de civilidad. En la literatura sobre calidad demo-crtica se acepta esta diferencia entre ambas perspectivas (Morlino, 2003).

Los estudios sobre capital social y calidad democrtica consti-tuyen dos filones de investigacin politolgica que contribuyen al desarrollo de la teora democrtica y ocupan lugares de creciente importancia en la agenda de la ciencia poltica. Esto es ya una evi-dencia en la investigacin sobre capital social. En el caso de los es-tudios sobre calidad de la democracia, el inters actual es el normal desarrollo de la poltica comparada, posterior a la tercera ola de democratizacin (Huntington, 1990), que profundiza en el cotejo entre democracias, con lo que supera la tradicional lnea de demar-cacin entre democracias y no democracias.

En el caso de los trabajos sobre capital social, se indaga sobre las relaciones entre tipos particulares de relaciones sociales, como ce-mento y fbrica de diferentes calidades de la economa y de las ins-tituciones polticas. En ambos casos se trata de sectores de estudio que an requieren mucha clarificacin conceptual y refinamientos metodolgicos, que faciliten un mejor control emprico.

Ambos programas de investigacin poseen una historia extensa y una historia breve: plantean problemas con races de origen remoto en las ciencias sociales, pero al mismo tiempo constituyen enfoques novedosos y originales frente a hechos contemporneos. As, la his-toria del concepto de capital social (en sentido estricto) se puede rastrear hasta comienzos del siglo xx, con los trabajos del educador Lyda Judson Hanifan en 1920. Incluso, si se refiere al uso implcito del concepto desde Carlos Marx y Federico Engels, es posible uti-lizar la nocin de bounded solidarity, circunstancias amenazantes que pueden favorecer la cohesin de un grupo (Portes y Sensenbren-ner, 1993). Desde George Simmel es pertinente usar el concepto de transacciones de reciprocidad en el sentido de normas y obligacio-nes producidas por redes personalizadas de intercambios. Autores como mile Durkheim y, ms adelante, Talcott Parsons plantearon la relevancia de la introyeccin de valores: la formacin de valores compartidos en el interior de una sociedad. Tambin en Max Weber se pueden encontrar reflexiones a propsito de las sectas protes-


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tantes y el espritu del capitalismo, en el sentido de la pertenencia a sectas religiosas para obtener credibilidad y ventajas econmicas.

Hay consenso en que el trabajo de Hanifan es pionero en la in-troduccin del trmino (Hanifan, 1920: 78) (vase el captulo Ca-pital social y seguridad ciudadana, de Marina de la Torre). En los aos sesenta, la urbanista Jane Jacobs (1961) asign a las redes ur-banas el carcter de recurso indispensable en la vida de las ciudades, y en los aos ochenta el concepto es mencionado por el influyente socilogo francs Pierre Bourdieu en las Actes.

En el caso de la calidad democrtica se trata, en su historia ex-tensa, de reflexiones sobre la buena ciudad o la buena democracia que se remontan al origen de la filosofa poltica misma. Reflexiones sobre la buena ciudadana, el buen gobierno o las buenas institucio-nes encuentran sus races en lejanos pensadores griegos, como Peri-cles o Platn, y en el pensamiento liberal desde el siglo xviii al xx.

Respecto de la historia breve, se puede considerar el inicio acerca de capital social con el trabajo de Putnam sobre las regiones ita-lianas (1993), como una investigacin que da respaldo emprico al trabajo terico previo de James Coleman (1988). En el campo de los estudios sobre calidad democrtica, un disparador de envergadura es la reflexin de ODonnell (1994) sobre la ausencia de control y compromiso por parte de los ciudadanos en las democracias latinoa-mericanas. En ambos casos, se trata de sectores de estudio que han adquirido vigor en las ltimas dos dcadas.

La historia breve del capital social se puede dividir en por lo me-nos tres rutas de trabajo. La primera se recorre prestando atencin a la confianza en las personas, a las normas de reciprocidad que re-gulan la convivencia y a las redes de asociaciones y compromiso c-vico. Esta ruta es transitada por Putnam (1993), Francis Fukuyama (1995) y Ronald Inglehart (1997). La segunda ruta es transitada por autores como Bourdieu (1980) y Coleman (1988), que consideran el capital social como un conjunto de relaciones sociales que constitu-yen los recursos de un actor para alcanzar objetivos. La tercera rene a aquellos estudiosos que consideran que la calidad institucional es un recurso colectivo de gran valor, por ejemplo, para lograr un mayor rendimiento econmico. As, la calidad de la burocracia, las liberta-


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des civiles y polticas, o la calidad del sistema judicial (North, 1990; Olson, 1965, 1982; Barro y SalaiMartin, 1992; Mauro, 1995; Knack y Keefer, 1997; Alesina y Perotti, 1996) pueden incidir en un mejor sistema poltico y econmico. Estas acepciones diferentes de capital social han sido clasificadas por Paul Collier (1998) en dos grandes categoras, que incluyen las dos primeras rutas como capital so-cial civil (cantidad y calidad de la sociedad civil), y a la ltima como ca-pital social gubernamental (calidad del contexto polticoinstitucional).

En el caso de la calidad democrtica, el discurso se ha centrado en torno a cuestiones sustantivas (realizacin de igualdad y libertad) y procedimentales. A nivel terico, la presentacin sistemtica ms rigurosa, en particular sobre la dimensin procedimental, corres-ponde al estudioso italiano Morlino (2003), quien ha sistematizado los aportes realizados por diversos investigadores al tema. As, aspectos como imperio de la ley (Maravall, 1996), rendicin de cuen-tas (Schedler, 1999; Maravall, 2001; ODonnell, 1998; Bobbio, 1986, 1988, 1990 y 1996), respondencia, participacin y tendencia a la realizacin de la igualdad y de la libertad son propuestos como las dimensiones fundamentales de la calidad democrtica (Morli-no, 2003). Aspectos sustantivos de calidad democrtica han sido propuestos por autores como Arend Lijphart que, aunque no propo-ne una definicin exhaustiva de calidad democrtica, s ofrece indi-cadores relevantes y susceptibles de control emprico.

Ahora se har un alto en una dimensin fundamental: la con-fianza en relacin con la poltica; despus, se volver a analizar el aporte de los estudios de calidad democrtica. Es claro que la confianza preocupa a los socilogos contemporneos, pues en diversos pases se observa una cada sostenida de sta y un de-terioro de la calidad de las relaciones sociales (vase Bartolini, 2010). El concepto funciona muy bien cuando se refiere a las rela-ciones sociales, pero no es claro si su uso puede ser indiscriminado cuando se trata de relaciones polticas. Es decir, puede una di-mensin como la confianza ser el cemento de la vida poltica? no es acaso la desconfianza un elemento necesario y racional de la interaccin entre actores polticos? La confianza es el cemento de la vida social y de las relaciones civiles, pero se puede afirmar que


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cuando ingresa la dimensin poltica en las relaciones humanas, es tambin la confianza un elemento de estabilidad y de buena calidad en la poltica? Por el contrario, y como lo muestra alguna literatura relevante (Stoppino, 1986), no es la desconfianza una dimensin psicolgica de supervivencia en la construccin y el mantenimiento del poder poltico? La cuestin que aqu se plantea es relativa a la utilidad de dimensiones del capital social, como la confianza, para la comprensin de aspectos de la vida poltica. Putnam (1993) y Fukuyama (1996) son los autores que mejor han desa-rrollado esta dimensin y en su tratamiento resulta poco plausi-ble que la confiabilidad sea un elemento constitutivo de la buena poltica. Por otra parte, conceptos como reciprocidad diferida o reciprocidad inmediata se pueden, en ciertas condiciones, tradu-cir en formas de clientelismo. Al respecto, se debe cuestionar si el presupuesto de fondo es que las relaciones polticas poseen no slo naturaleza sino funciones diferentes a las de las relaciones sociales para las estructuras de un sistema.

En este sentido, las relaciones polticas implican la posibilidad de construir capital poltico, concepto que se debe entender como conjunto de relaciones polticas, esto es, de asignacin imperativa de valores (Easton, 1953), que permiten la produccin de estabilidad, gobierno y, en ciertas circunstancias, una buena democracia. El con-cepto de capital poltico puede ser analizado en trminos del capital que posee una comunidad poltica. Es de esperar que en una socie-dad como la mexicana, con una fuerte verticalidad, el capital poltico sea alto. Sobre este concepto existen en la actualidad frecuentes refe-rencias incorporadas, slo de manera intuitiva, en el lenguaje comn y muy rara vez en trminos ms exigentes. As, el polismico con-cepto de capital poltico suele estar referido a la legitimidad de un l-der, a sus capacidades de desempeo, al respaldo de actores relevan-tes o a la etapa inicial de gestin. Todas estas acepciones implican considerar una reserva de recursos que le permiten a un lder actuar y realizar propsitos. Se trata, por lo tanto, de acepciones relacionadas con los recursos y capacidades del liderazgo. Por el contrario, en la literatura est ausente la acepcin referida a la comunidad poltica. El concepto de capital poltico a nivel comunitario se puede enten-


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der como el conjunto de relaciones que implican asignacin impera-tiva de valores.

Ahora bien, en qu casos el capital poltico puede producir bue-na democracia? En los casos en que origina participacin poltica. En trminos generales, el alto capital poltico comunitario genera estabilidad, pero no mejor calidad democrtica. Para que esto ocu-rra, se requiere que la asignacin imperativa de valores tenga legiti-midad. Con este apoyo activo, una sociedad cuenta con participa-cin poltica.

En Mxico hay un alto capital poltico, pero poca participacin. En parte tiene que ver con problemas que derivan tanto de la for-macin del estado-nacin, como del modo de organizacin nacional despus de la Revolucin. El resultado es un tipo de capital social que refuerza un capital poltico autoritario, no democrtico, y que se expresa en el problema de la desvinculacin. Comunidades parti-cipativas con alto capital poltico suponen, como se muestra en el captulo Participacin poltica y civilidad: la desvinculacin, de Juan Jos Russo, integracin y sentido de pertenencia comunitaria. El capital poltico democrtico significa la tendencia de una comu-nidad poltica o de sus actores para autolimitarse en situaciones de conflicto, as como para tender a acuerdos o favorecer la competi-cin poltica. A nivel de lites, capital poltico significa la capacidad de competir y cooperar en situaciones de consenso, y la capacidad de establecer redes en situaciones de conflicto. En trminos generales, hay capital poltico cuando hay capacidad de apoyo a las lites res-pecto a los acuerdos alcanzados en casos de cooperacin o compe-tencia, y de acatamiento en los casos de conflicto. En este sentido, el concepto de encapsulamiento (Etzioni, 1964) resulta indispensable para la comprensin del concepto de capital poltico que puede con-tribuir a la mejor descripcin de distintos resultados en trminos de rendimiento democrtico, en especial en las democracias instauradas en Amrica Latina. Es decir, cundo el capital poltico es una condi-cin de hacer cumplir efectivamente la ley, o de rendicin de cuentas y de qu modo el capital poltico puede contribuir a producir mejor calidad democrtica. Fenmenos como el personalismo, carencia de realismo o desconocimiento de reglas bsicas de la poltica, tenden-


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cia a la ruptura, desencapsulamiento o deslegitimacin de la compe-tencia constituyen rasgos negativos del capital poltico que afectan la realizacin de una buena democracia.

En cuanto a los estudios sobre calidad democrtica, su principal aporte a la ciencia poltica radica en que se proponen:

Diferenciar empricamente y comparar democracias en relacin con sus bondades y dficit como regmenes polticos. Esto en parte debera dejar atrs muchas discusiones, originadas en la confusin entre ambos trminos: democracia / calidad democr-tica, que atribuyen la condicin de no democracias a aqullas que funcionan torpemente.

Prestar atencin al interior de la caja de Dahl, y analizar las di-mensiones del funcionamiento de las poliarquas dando cuenta de su gran diversidad. Esto es un avance respecto de la tradicin ShumpeterDahl, que colocaba como eje del discurso (impres-cindible, por cierto) a la demarcacin entre democracia y otros regmenes polticos. En los trabajos sobre calidad, las democra-cias son confrontadas entre s y se transparentan mediante el anlisis los modos concretos de funcionamiento.

Superar la pura consideracin normativa y, por ende, limitada a la filosofa poltica, que distingue entre buenas y malas democra-cias. Al respecto, se debe aclarar que ello no supone que los tra-bajos sobre calidad democrtica no incluyan categoras o dimen-siones mixtas normativasdescriptivas, como por cierto ocurre con el propio concepto de democracia. De igual modo que con este ltimo, los anlisis sobre calidad democrtica pueden contar con indicadores perfectamente abordables en investigaciones empricas. En tal sentido son contribuciones a la ciencia pol-tica y no a la filosofa poltica. Al respecto se traen a colacin dos trabajos: el primero es el realizado por Lijphart sobre 36 poliarquas, con indicadores de calidad democrtica como: re-presentacin de las mujeres (indicador extensible a las mi-noras etnorraciales); igualdad poltica a partir de la econ-mica (la distancia entre los hogares que perciben 20% de los ingresos ms altos respecto del 20% de ingresos ms bajos);


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participacin electoral, asociada con la igualdad poltica de los ciudadanos en la representacin; satisfaccin con la demo-cracia, es decir, la medida en que quienes votaron por el par-tido ganador y quienes votaron por perdedores, estn confor-mes con el modo en que funciona la democracia; proximidad gobiernovotante, a partir de dos indicadores: la distancia del gobierno (en una escala derecha izquierda, donde se ubica el gobierno y dnde la mayora de los votantes) y la distancia del votante (medido a travs de la distancia entre los porcentajes de votos del gobierno y el votante mediano; por ltimo, respon-sabilidadcorrupcin, a partir de las mediciones sobre ndices de corrupcin percibida.El segundo estudio emprico corresponde a Frances Hagopian (2005b). La investigadora propone una comparacin entre Chile y Brasil a partir de dos dimensiones de calidad democrtica deri-vadas del trabajo terico de Morlino (2003) sobre el tema: derechos y representacin. Las medidas empricas relativas a derechos se realizan controlando indicadores sobre: proteccin de derechos, estado de derecho, control de la corrupcin e igualdad. La representacin es medida a partir de indicadores relativos a ren-dicin de cuentas, respuesta y participacin.Ambos trabajos son buenos ejemplos de la naturaleza de las inves-tigaciones sobre calidad democrtica. El primero, intenta mostrar las bondades de la democracia consensual sobre la calidad demo-crtica, mientras que el segundo identifica rasgos dominantes del funcionamiento de las democracias en Brasil y Chile, para concluir en el carcter de democracia predominantemente de derechos del gigante sudamericano y de democracia predominantemente de representacin del pas andino.

Estas investigaciones proporcionan avances sustanciales respecto de mediciones previas sobre calidad democrtica, como las realizadas en su momento por el propio Dahl (1997: 25215) en los aos se-tenta, donde a partir de indicadores como apertura a la oposicin inclua casos de democracia y no democracia en su clasificacin.


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Los problemas con las investigaciones de calidad democrtica se encuentran en el mbito metodolgico, especficamente en trmi-nos del control emprico. As, para medir las dimensiones de calidad democrtica se proponen indicadores a veces muy generales. En el caso de imperio de la ley, se proponen: la obligacin frente a todos de constituir un sistema legal con garantas de derechos e igualdad para los ciudadanos, la ausencia de corrupcin en los aparatos del Estado, la existencia de una burocracia civil, competente, eficiente y univer-salista, la existencia de una polica respetuosa de derechos y de las libertades, la independencia de la justicia de la influencia poltica; el fcil acceso de los ciudadanos a la justicia, una razonable duracin del proceso penal y contencioso civil o administrativo. Como se puede advertir, se trata de indicadores de distinto nivel de abstraccin y, por ello, poco desarrollados para su medicin emprica (vase un avance significativo en Morlino, 2009). En el caso de rendicin de cuentas, por lo general se adopta la propuesta de Andreas Schedler, que con-sidera tres dimensiones: informacin sobre los polticos y sobre el proceso gubernamental (Poder Ejecutivo, congreso, justicia); justi-ficacin, y castigo o recompensa de los electores. Tambin ha sido til la distincin de ODonnell entre rendicin de cuentas vertical, fundamentalmente a partir del premio / castigo de los electores, y rendicin de cuentas horizontal (1998), a travs de las propias agen-cias del Estado (justicia, congreso) y de actores sociales (los medios de comunicacin de masas, empresarios, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, ong, etctera).

Ahora bien, navegar entre las aguas de la ciencia poltica y de la filosofa entraa riesgos. As, puede ocurrir que se siga un sendero con potenciales desarrollos que seran poco frtiles o incluso no per-tinentes al conocimiento. Se pueden mencionar:

El riesgo desarrollista. La temtica puede inducir a la realizacin de series cuantitativas que consideren indicadores abstractos, ubicando algn caso como el ms prximo a la democracia ideal y al resto como los casos que deberan tender a esos parmetros abstractos. No se niega la posibilidad de construir un ranking de buenas o malas democracias, pero tampoco la posibilidad de eva-


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luar a algunas como las mejores democracias y a otras como las de peor funcionamiento. Sin embargo, lo ms rico se puede ex-traer del anlisis contextualizado, a fin de considerar la calidad de la democracia en relacin con los temas salientes de cada r-gimen y con el tipo de democracia a que pertenezca. El trabajo sobre pocos casos y con el uso adecuado del mtodo comparado puede ser un antdoto para superar esta tendencia.

El riesgo del moralismo. Ninguna ciencia poltica ni ciencia so-cial buena se construye con moralismo. La calidad democrtica se debe definir considerando la autonoma de la poltica y lo que se puede considerar la tica pblica, que se resume en la preocupa-cin por la salus rei publicae: la salvaguardia de la cosa pblica y el bien de la ciudad (Panebianco, 1999: 78).

El riesgo del estiramiento conceptual. El concepto de calidad demo-crtica denota la calidad de un rgimen poltico y no la calidad de un sistema poltico ni de un pas. Esta posicin es compatible con lo afirmado en el comienzo, con respecto a de que la democracia es un rgimen y la calidad democrtica est atravesada por dimensiones del sistema poltico. La civilidad, por ejemplo, es ingrediente de la calidad en cuanto se traduce en participacin y respeto a la ley. Este riesgo surge de las dificultades para diferenciar entre ambos pla-nos. Es normal que cuando se piensa en democracias consideradas de buena calidad, se asocie con pases de alto nivel de desarrollo econmico y social. Si no se hace la diferencia, aquellos pases ms ricos y democrticos sern registrados automticamente como los pases de mayor calidad. Naturalmente es pertinente y, desde luego, interesante indagar, como lo hiciera Seymour Martin Lipset (1987, 1996) con respecto a la democracia, sobre las condiciones sociales de la calidad democrtica. Pero esto se puede hacer una vez que la distincin ha sido realizada entre condiciones socioeconmicas y culturales, y calidad de las poliarquas. De todos modos, el proble-ma es ms espinoso, pues el desarrollo y bienestar de una poblacin no tienen necesariamente que ver con el funcionamiento de un r-gimen poltico. Lo mismo ocurre con la calidad de vida de una po-blacin. Si no se lleva a cabo esta distincin, existir la tendencia a considerar a la democracia no como un rgimen poltico sino como


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una entidad ms amplia. El problema es que con ello se incurre en un conjunto de problemas empricos de difcil solucin. Si la demo-cracia es ms que un rgimen poltico, ese plus implica remover un conjunto de conceptos bien asentados en la ciencia poltica actual. La principal dificultad radica en las dificultades empricas para dar cuenta de ese plus. Un problema que encuentra el discurso sobre calidad democr-tica es la bsqueda del punto cero, o de neutralidad, que puede conducir al engao de que existen democracias mnimas, a partir de las cuales se puede construir una escala de mejores o peo-res democracias. No es correcto hablar de democracias mnimas como sinnimo de democracias con instituciones neutrales que poseen el mismo valor, pues la calidad no es slo una cuestin de grados. Estipular dos, tres o cuatro condiciones para que un orden poltico ingrese en la clase de las democracias no impli-ca admitir que posean la misma calidad. Por otro lado, la ope-racin metodolgica de definir democracias mnimas, permi-te ubicar democracias de diferentes calidades, legtimas desde el punto de vista lgico. Sucede lo mismo al concebir el plano perfecto o el vaco absoluto en fsica, o ciertos tipos ideales en sociologa, a fin de destacar otras propiedades que se quieren analizar, aunque no suponga postular, en el plano ontolgico, la existencia de las democracias mnimas. Ninguna democracia puede ser ubicada en trminos reales en un punto neutro a partir del cual comience a ser cualificada. Si bien la operacin lgica es correcta, en trminos de que el primer paso es juzgar si el rgi-men corresponde a una democracia y el segundo evaluar su calidad, el tipo de concepto y objeto (empricoideal) que constituye la democracia, niega la posibilidad de que haya democracia tout court y, aparte, democracia adjetivada. Toda democracia es califi-cada. Por ello las cuestiones de la calidad democrtica estn pre-sentes desde su propia definicin.

Hay democracias que nacen fallidas (Russo, 2007). Las democracias tienen distintas calidades ya en su origen. Para decirlo metafrica-mente: no importa slo el nmero de piezas sino la calidad de cada


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pieza, para que, a un tiempo sea posible contar las piezas y la calidad de las piezas del rgimen. Para pertenecer al gnero democrtico, se re-quiere que haya un rgimen que posea un conjunto de piezas con un mnimo de calidad. Por ello, la cuestin de la democracia mnima no es separable de la cuestin de la calidad.

Entonces, los problemas de qu es una democracia y cul es su calidad son difcilmente separables. La democracia implica un n-mero mnimo y con calidad mnima de procedimientos, pero cuan-do se comparan los casos se trata de una cuestin muy ardua, pues puede ocurrir que una democracia a sea mnima y de alta calidad en hipotticas condiciones 1 a 4, y que la democracia b sea mnima y de alta calidad en hipotticas condiciones 5 a 8. Ahora bien, qu democracia posee ms o mejor calidad? En estos casos, el discurso sobre tipos de democracia y el de la calidad se hacen inescindibles. El resultado es hablar de las calidades democrticas.

La distincin entre ms democracia y mejor democracia es una distincin complicada. Cuando algunos estudiosos (por ejemplo, Bobbio, 1996) hablan de una extensin de la democracia en una co-munidad hospitalaria, se refieren sin duda a un aumento de la calidad democrtica y, en ese sentido, es claro que el discurso sobre calidad democrtica se mezcla con el relativo a la propia democracia. Desde Joseph Alois Schumpeter, la definicin de la democracia ha impli-cado una cuestin de grados y de clases de funcionamiento de los regmenes polticos. Los problemas relativos a los grados de democracia pueden ser traducidos a problemas de calidad democrtica.

Es en el anlisis sobre los grados de democracia donde se es-conde el discurso normativo de sta. Si se considera la definicin de Dahl sobre poliarqua, basada en sus dimensiones de participacin ampliada y tolerancia de la oposicin, se encuentran los dos niveles del discurso, referido a clases (democracias y no democracias) y a grados (despus de superar umbrales de participacin y de tolerancia de la oposicin). En el segundo caso, como lo hace el propio Dahl en el apndice a de La poliarqua (1997), aparecen algunos regme-nes democrticos mejor posicionados que otros. Ese mejor posicio-namiento de grado es de calidad democrtica.


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As pues, las relaciones entre capital social y calidad democrti-ca no se pueden reducir al debate entre enfoques institucionalistas y enfoques culturalistas. Por el contrario, se trata de conceptos que tie-nen dimensiones en comn. Un ejemplo es la participacin poltica, indicador de civilidad y de calidad democrtica al mismo tiempo. Es difcil no incluir en una definicin de calidad democrtica, la calidad de los valores del rgimen poltico. Ello significa que los aspectos puramente institucionales, desprovistos de valores o rasgos cultura-les, no alcanzan para constituir una buena democracia.

Una democracia puede poseer niveles adecuados de accounta-bility e imperio de la ley, pero niveles de intolerancia altos, o ba-jos niveles de inclusin, en el sentido de falta de reconocimiento de igualdad por parte de la comunidad nativa a nuevas comunidades de inmigrantes, como qued testimoniado tiempo atrs en Francia, con los jvenes de la banlieue parisina. Por otra parte, qu ocurre cuando una comunidad valora poco aspectos como la rendicin de cuentas? Difcilmente la calidad de la democracia puede prescindir de la cali-dad de los valores que predominan.

Desde la literatura del capital social, el aporte hacia la calidad de la democracia consiste, sobre todo, en prestar atencin a la calidad de la ciudadana, tema del prximo apartado.

La calidad ciudadana

Como recuerda Reinhard Bendix (1974: 80), en Europa los desarrollos de la ciudadana tienen su contrapartida en creaciones ins-titucionales. As, a los tres tipos de derechos sealados por Thomas Marshall (civiles, polticos y sociales) les corresponden cuatro gru-pos de instituciones pblicas: los tribunales, a los derechos civiles; los organismos representativos locales y nacionales, a los derechos polticos; y los servicios sociales y escuelas, a los derechos sociales.

En los casos de Amrica Latina, los correlatos ciudadanains-tituciones no han ocurrido del mismo modo; incluso la cuestin del ritmo de instauracin democrtica propia de la tercera ola ha implicado un cambio de una naturaleza muy diversa a la apunta-


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da por los estudiosos ingleses. Qu ocurre cuando esas institucio-nes (tribunales y rganos representativos) se crean sin su correla-to de desarrollo ciudadano? Las instituciones pierden relevancia o se convierten en meros instrumentos de lites (ODonnell, 1998). Desde los ciudadanos, estas instituciones no siempre constitu-yen un recurso para reforzar su autonoma. La tercera ola implic un proceso de democratizacin con dbil ciudadanizacin co-mo resultado. Las democracias se han instaurado y funcionan con el desconocimiento de derechos de una porcin importante de sus ciudadanos. En ese sentido, algunas instituciones han llegado con la democracia sin el proceso previo de conquista y asimilacin, traducido con frecuencia, como ocurri en las democracias modernas originarias, en severos conflictos polticos. Por el contrario, las instituciones de las nuevas democracias han resultado menos costosas, pero pobremente responsivas.

La cuestin de la calidad de la ciudadana atae no slo a las condiciones de produccin de los derechos sino a la constitucin del sistema de derechosdeberes ciudadanos. Es claro que una democra-cia de calidad requiere de ciudadanos responsables: no existen de-rechos sin los deberes correspondientes [...] si la declaracin de los derechos humanos no quiere reducirse, como se ha afirmado tantas veces, a una relacin de deseos piadosos, tiene que existir una de-claracin equivalente de deberes y responsabilidades de quien debe hacer valer esos derechos (Bobbio y Viroli, 2002: 42). Como ha sealado Angelo Panebianco, la ciudadana se puede, convertir en algunos casos, en un reivindicacionismo sin contrapartidas, y es-ta situacin, que he denominado ciudadana anmica, puede ser resultado de una dimensin privilegiada del capital social, es decir, de la debilidad del sentido de pertenencia a una comunidad nacio-nal (Panebianco, 1999: 22).

Es cierto que la prioridad de los derechos ciudadanos ha sido un gran progreso de la modernidad, sobre todo europea.

Derecho y deber son como la cara y reverso de una medalla. Pero cul es el la cara y cul el reverso? [...] El problema de lo que se debe hacer o no hacer es un problema ante


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todo de la sociedad en su conjunto ms bien que del indi-viduo [...] Para que pudiese ocurrir el pasaje del cdigo de los deberes al cdigo de los derechos ocurra que fuese in-vertida la medalla. Que se comenzase a mirar el problema no ms solamente desde el punto de vista de la sociedad, sino tambin desde el individuo (Bobbio, 1999: 433434).

Se pas as, del acento en el Estado como prioridad, al acento en los individuos. El Estado para los individuos y no los individuos en funcin del Estado. Pero qu ocurre en sociedades con bajas tasas de solidaridad, sin organizaciones independientes y corporativiza-das? Es necesario que a la dupla Estadoindividuo de Bobbio se le agregue un tercer actor: los grupos de inters. Este modelo estata-listacorporativo implica la constitucin de ciudadanas dbiles en deberes y la construccin de democracias anmicas. En algunas so-ciedades, como la mexicana, existe como centro poltico el modelo estatalistacorporativo, que implica un desarrollo histrico en el que no se avanza en derechos ciudadanos y, al mismo tiempo, los deberes son vulnerados y violados.

Se arriba, entonces, a tipos de ciudadana que refuerzan un tipo de orden y de calidad democrtica. As, la ciudadana dbil en debe-res es construccin de democracia anmica. Se puede entender a la ciudadana como un resultado o un proceso poltico de evolucin de obligaciones y prerrogativas. En cualquier caso, se trata de un ras-go esencial para la caracterizacin de un rgimen poltico. Consi-derada como un resultado efectivo, se pueden sealar dos tipos de ciudadana: dbil en derechos y dbil en deberes. La primera suele corresponder a democracias incompletas, mientras la segunda a de-mocracias anmicas. Las primeras son democracias con dficit en algunas de las esferas de la ciudadana: civil, poltica, social o cultu-ral. Se trata de democracias incipientes, de etapas de democracias o de democracias con sociedades civiles muy desiguales. Las segundas son regmenes populistas o democracias con sociedades civiles cor-porativas. Se trata de democracias con debilidad institucional. En ambos casos, son sistemas de democracia de poca calidad. Pero las


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democracias anmicas estn sometidas especialmente al riesgo de la manipulacin.

Proponer la calidad ciudadana como dimensin de la calidad democrtica no implica ampliar el discurso democrtico fuera de los lmites del rgimen poltico. La operacin de convertir a la democracia en un concepto extrarrgimen supone costos para la medicin emprica (Morlino), sin beneficios de comprensin conceptual. El rgimen poltico implica valores, normas, reglas de juego que, cuando son democrticos, refuerzan un buen ejercicio y desarrollo de la ciudadana. Pero cuando se habla de calidad, los predicados derivan tambin de otras dimensiones del sistema po-ltico. As, una perspectiva de calidad no puede prescindir de sus tradiciones, de los ideales cultivados con la Revolucin Francesa ni de elementos como cierta igualdad, presente en concepciones decimonnicas.

La concepcin previa a 1900, y de manera especfica desde el siglo xviii, es que la democracia era ms un conjunto de principios que un tipo de rgimen poltico; constitua la participacin de la co-munidad y la igualdad social de los ciudadanos, y no el gobierno de la mayora o el sufragio universal. Si se analiza la posicin de Juan Jacobo Rousseau, tpica del siglo xviii, la democracia significa ante todo igualdad y participacin. La democracia constituye un tipo de comunidad que reuna un conjunto de condiciones: cuntas cosas, todas difciles de reunir, no supone este gobierno!. Supone: un Es-tado muy pequeo, para que se pueda juntar el pueblo sin dificultad, y cada ciudadano pueda conocer fcilmente a los dems; una sen-cillez de costumbres muy grande, a fin de evitar la multitud de cues-tiones y las discusiones espinosas; mucha igualdad en los rangos y en las fortunas, pues sin esto no puede subsistir por largo tiempo la igualdad en los derechos ni en la autoridad, y poco o ningn lujo (De la democracia, libro iii, captulo Participacin poltica y civili-dad: la desvinculacin, de Juan Jos Russo).

La democracia deja de ser un tipo de comunidad y se constituye en un rgimen cuando se intenta una definicin fundamentalmente descriptiva. El propio Rousseau reclua a la democracia (definida por l) a la tierra de la utopa, pues deca que una sociedad y un gobierno


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de ese tipo eran slo posibles entre dioses. El giro copernicano so-bre la concepcin de la democracia lo produjo Schumpeter en 1942, quiz por primera vez y siguiendo las huellas de Weber, cuando defini a la democracia como mtodo poltico es el mtodo que utiliza una nacin para llegar a sus decisiones (Schumpe-ter, 1983: 313). La teora clsica en trminos de Schumpeter (que l mismo supera) consistira como mtodo democrtico en aquel sistema institucional de gestacin de las decisiones, que realiza el bien comn, dejando al pueblo decidir por s mismo las cuestiones en litigio, mediante la eleccin de los individuos que han de con-gregarse para llevar a cabo su voluntad (1983: 321).

Schumpeter invirti los puntos segundo y tercero para dar lugar al mtodo en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo (1983: 343).

Es interesante que l mismo, enfrentado a la cuestin de la cali-dad democrtica, no encontrara la necesidad de prescindir de su ras-go esencial, la de mtodo poltico, pero al mismo tiempo considerara que una democracia de calidad se puede lograr si se cumplen al menos cuatro condiciones para el xito del mtodo democrtico (Schum-peter, 1983: 368376). Entre ellas, la calidad de los polticos debe-ra ser muy elevada, el dominio de lo poltico debe tener lmites de racionalidad tcnica, una burocracia de calidad y autodisciplina democrtica o vigor moral de las lites. Si bien la democracia es un rgimen, la buena democracia requiere, adems de reglas, de actores (clase poltica, burocracia) de calidad. As, la calidad democrtica, para Schumpeter, implica calidad de rgimen y de calidad en la di-mensin titulares de roles.

La comunidad poltica importa

Como ya se mencion, dos formas muy diferentes de afrontar el problema del buen gobierno han consistido histricamente, por una parte, en quienes proponen caractersticas relativas a los mritos de quienes deben gobernar (Platn, Marx) y, por otra,


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quienes proponen mritos sobre cmo se debe gobernar ( John Stuart Mill y, en general, los liberales). Sin embargo, como queda claro en Schumpeter, aun los autores procedimentales conside-ran muy importante la cuestin de la calidad de las lites y de los ciudadanos para obtener una democracia de calidad. Tam-bin Anthony Downs presta atencin a aspectos extrarrgimen relacionados con la comunidad poltica, como la informacin de los ciudadanos, para medir la calidad de la democracia. Es decir, la democracia es de calidad cuando el sistema poltico posee reglas adecuadas (rgimen), una buena clase poltica (estructura de decisores) y una comunidad informada, participativa y cvica (comunidad poltica).

La comunidad poltica es importante para la calidad de la de-mocracia en dos aspectos: el reconocimiento de sus derechos y la calidad como comunidad cvica. Ya se habl sobre la literatura de ca-pital social que apunta al civismo; en el siguiente captulo se analiza la cuestin de la participacin y la civilidad en el pas. El tema de la comunidad poltica importa en particular en pases donde la plurali-dad cultural, tnica y lingstica es un dato relevante. Como afirma Michael Walzer: La tolerancia hace posible la diferencia, la diferen-cia hace necesaria la tolerancia (1998: 13). Es el caso de Mxico. Un orden poltico que reconoce la pluralidad es mejor que un orden po-ltico que slo lo hace en la retrica o sobre cuestiones irrelevantes.

El tema de la comunidad poltica encuentra dos vnculos fuer-tes con la teora de la democracia. Por una parte, la perspectiva de la democracia como sociedad abierta, esto es, una comunidad tolerante, de libres, est presente desde la Atenas del siglo v a.C. La disposicin de estos rdenes polticos para incorporar pautas culturales y revisar valores tradicionales de la propia comunidad ocasion que los adversarios de la democracia la sealaran como un orden poco patritico y proclive a la influencia extranjera. La constitucin de la democracia como sociedad con deliberacin llev a Immanuel Kant a asociar la democracia con la paz, pues la constatacin de que nunca una democracia ha hecho la guerra a otra le hizo ver el impacto global de las caractersticas de un r-gimen poltico. Esta lnea de discurso produce una primera cues-


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tin, muy debatida en la actualidad: cules son los lmites de la democracia en su permeabilidad con otras culturas y admisin de otros pueblos? El carcter de las democracias modernas supone un vnculo histrico que se puede pensar indisociable con la so-berana de una comunidad de ciudadanos respecto de su gobier-no. La idea de una comunidad internacional fue vista ms como una promesa a futuro que como una realidad hasta la constitu-cin de la unin europea. Por cierto, primera y, por el momento, nica experiencia de un orden poltico que se orienta a constituir una democracia superando los lmites del estadonacin. Pero la cuestin sigue presente, si la democracia est asociada con un estadonacin, entonces la comunidad est por definicin territo-rialmente delimitada. Puede la democracia incorporar miembros de otras comunidades como ciudadanos? La primera respuesta es no, en la medida en que sean ajenos a la comunidad, no se pueden constituir como soberanos. Pero entonces la cuestin primera con-siste en definir con claridad cules son las condiciones para ser miembro de una o de ms comunidades polticas.

Hay otro vnculo, en tanto atiende a las caractersticas inter-nas de las poliarquas. Cunto los rasgos de la comunidad pol-tica inciden sobre los de la democracia? Cunto inciden sobre la calidad de la democracia? Una distincin preliminar es necesaria a propsito de estas cuestiones. La existencia de diversas comu-nidades en estadosnaciones puede ser relativamente equilibrada, al menos en trminos de las comunidades minoritarias de contar con recursos suficientes para poder presionar a los gobiernos. Por el contrario, las comunidades pueden tener relaciones descom-pensadas, con recursos polticos culturales tan dispares que algu-nos grupos carecen de capacidad de extorsin. En el primer caso, las comunidades tienen capacidad para presionar a los gobiernos y de impulsarlos a un reconocimiento pleno de derechos. El re-sultado puede ser exitoso e implica la construccin de democra-cias consociativas (estudiadas por Lijphart, 2000), y que tienen como ejemplos paradigmticos los casos de Holanda y Blgica. Dos condiciones pueden resumir la caracterizacin del polit-logo holands: la primera es la existencia de una leadership dis-


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puesta al consenso, la segunda es el acatamiento por parte de la poblacin de los acuerdos alcanzados por los lderes. Si alguna de estas condiciones no se cumple, la interculturalidad deviene conflictiva y muy costosa para el conjunto. El caso de la ex Yu-goslavia constituye uno de los fracasos ms rotundos en donde la multiculturalidad sirvi de base a conflictos sanguinarios. Tanto la escasa disposicin de los lderes para llegar a acuerdos como el no acatamiento de grupos de la poblacin que se establecan en francotiradores cada vez que haba acercamiento entre las lites, hicieron de ese pas un orden poltico imposible.

La primera cuestin planteada es polticamente elemental, cmo constituir un orden poltico comn en una sociedad culturalmen-te plural. La segunda es cmo hacer de ese orden plural un orden democrtico. La tercera, cmo constituir no slo un orden poltico sino un orden de buena democracia. Son tres cuestiones lgicamente consecutivas. Las condiciones esenciales de Lijphart atienden al pri-mer problema, y de manera parcial a la segunda.

Cuadro 1.2 Democracias con comunidades multiculturales y resultados polticos

no constitucin De orDen poltico

orDen poltico Democracia

Buena Democracia

Disposicin de los lderes al acuerdo

No S S S

Acatamiento de la poblacin a los acuerdos

No S S S

Ciudadana poltica S S

Ciudadana civil y cultural S


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La ciudadana poltica es participacin e influencia poltica. Si se revisan los distintos tipos de ciudadana en los grupos perif-ricos respecto de los grupos centrales en recursos, se observa que en todos los casos la ciudadana es frustrante, pues el distanciamiento entre las normas formales y las efectivas es enorme.

La literatura del capital social agrega dimensiones sociocultura-les relevantes para el anlisis de la calidad democrtica, pues la pers-pectiva hoy presente es predominantemente institucional (vase el cuadro 1.3). Eso es positivo, pero no suficiente. Es positivo porque se parte de medir de manera objetiva las dimensiones de calidad, analizando el producto, el material y el proceso de construccin de las instituciones, pero insuficiente, porque carece de la dimensin subjetiva de los actores. Si bien el concepto de respondencia apunta a ello, se trata de un acento en los aspectos verticales de construccin de autoridad y funcionamiento de esa autoridad. La literatura del capital social, por el contrario, presta atencin a la dimensin hori-zontal de la democracia. Dimensiones como participacin, solidari-dad, respeto a las normas, compromiso, sentido de pertenencia, que

Cuadro 1.3 Dimensiones de calidad democrtica, tipos de ciudadana y reciprocidad

Imperio de la ley

Rendicin de cuentas

vertical

Respondencia Participacin Reciprocidad comunitaria

Social Poltica

ciuDaDana civil X

ciuDaDana poltica X X X X

ciuDaDana social X X X X

ciuDaDana multicultural X X X X X X

tipos De reciprociDaD Reciprocidad polticaReciprocidad

social


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pueden ser considerados aspectos de una reciprocidad comunitaria, resultan cruciales para el desarrollo de la ciudadana multicultural.

El enfoque de la ciudadana para Marshall es la relacin entre ella y clases, y en este sentido est ante todo el progresivo avance de derechos igualitarios. Pero, como se puede ver en los movimientos polticos actuales, la multiculturalidad plantea la relacin ciudada-nacultura y a los derechos igualitarios se les deben agregar los de reconocimiento y respeto a las diferencias. La calidad de la comuni-dad poltica es relevante para la calidad democrtica, incluso en lo que atae a la formacin del ciudadano.

El problema de la formacin ciudadana

El secreto forma parte de la poltica, hecho sealado en el pen-samiento filosfico. Nicols Maquiavelo y Georg Wilhelm Frie-drich Hegel le dieron legitimidad al secreto con la llamada razn de Estado. Desde Cornelio Tcito a Giambattista Vico y, ms recientemente, Elias Canetti (Bobbio, 1999) se ha considerado que el secreto forma parte del mismo ncleo del poder, aunque no constituye el ncleo de todo tipo de poder. Frente a los secretos de la razn de Estado, se levantan los principios de la transparencia democrtica. Frente a los Arcana Imperii (secretos del imperio) se erige la representacin responsable. La democracia represen-tativa, segn Carl Schmitt, existe slo en la medida en que haya publicidad de los actos. Las sesiones pblicas del Congreso resul-tan un testimonio y un smbolo hoy deteriorado. Los problemas actuales de la representacin democrtica en gran medida des-cansan en los cuestionamientos a la opacidad de los gobiernos y de la clase poltica. La desconfianza de la comunidad es la con-tracara comunitaria de la opacidad poltica de las lites. Ello obe-dece en gran medida a que el poder, tal como ha sido concebido hasta tiempos recientes, es definido en la prctica por muchos polticos como manipulacin. Por tradicin o menor esfuerzo, la manipulacin es un camino frecuente. Y para eso es impres-cindible esconder las intenciones (Stoppino, 1986). Por el con-


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trario, el poder democrtico es influencia consciente y legtima de unos sobre otros, y con reconocimiento de la legitimidad de esa influencia. El poder no democrtico tiende a esconder, mien-tras la representacin democrtica debe mostrar. Adems, la idea que subyace al poder oculto es profundamente antidemocrtica. La opacidad esconde, cuando no la corrupcin, por lo menos una concepcin que desprecia a la poblacin por considerarla inca-paz de comprensin y discernimiento. Inevitablemente quienes lo ejercen postulan (cuando menos, de manera implcita) una comu-nidad como masa manipulable. A la inversa, las democracias se construyen y mejoran su calidad postulando una comunidad como ciudadanos activos y responsables. Sin la admisin de este pos-tulado desaparece una de las bases tericas de la democracia, la presuncin de la autonoma personal, segn la cual: en ausencia de una prueba concluyente que lo contradice, debe considerarse a cada individuo el mejor juez de sus propios bienes e intereses (Dahl, 1999a: 124).

La concepcin del poder en la democracia no slo analiza los intereses del poder en el vrtice, sino los intereses del poder en la base. Por ello, el individuo debe saber o al menos ser puesto en condicin de saber (Dahl, 1999a: 346). De aqu la defensa que hicieran los liberales democrticos del siglo xix sobre el rol de la educacin en la ciudadana. El poder autoritario disociaba (como lo mostr Maquiavelo) la tica de la poltica y para ello era im-prescindible el uso del secreto. Por el contrario, el poder demo-crtico se propuso la difcil y compleja tarea de conciliar valores ticamente universales con el ejercicio del poder poltico. En ese sentido, como muestra Kant (1999: 127128), es imprescindible la publicidad de los actos. El derecho a la informacin es una base de la igualdad poltica y en particular del criterio de la compren-sin esclarecida, segn el cual: cada ciudadano debe contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir y convalidar [...] la eleccin de los asuntos a ser debatidos que mejor sirvan a los intereses de los ciudadanos (Dahl, 1999a: 138).

Sin embargo, aun en regmenes democrticos se esconden races de regmenes autoritarios; aun en polticos democrticos


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hay reflejos, a veces inconscientes, de conductas autoritarias. La obsesin por el complot, la traicin, la bsqueda del control total y de la gobernabilidad perfecta encierran estos resabios. El control desmedido que inmoviliza o frena la creatividad del entorno es parte de esa herencia.1

Es til, a fin de comprender los efectos de la informacin sobre el conjunto del sistema poltico, y en particular sobre la relacin en-tre ciudadanos y comportamiento poltico, recordar el experimento mental del economista Anthony Downs (1992) que, en su pionero artculo de 1957, fundador de las teoras econmicas de la demo-cracias, describi el comportamiento ciudadano, especficamente el elector, en un mundo de informacin perfecta. Es decir, los ciuda-danos conocen perfectamente lo que ocurre en los gobiernos. Las consecuencias de tal sistema, segn Downs, se pueden resumir en que el gobierno acta en funcin de las expectativas de los ciuda-danos y de los opositores, los ciudadanos votan de acuerdo con el impacto de la actividad de gobierno sobre sus intereses, as como de las alternativas de la oposicin. El comportamiento resultante es ra-cional y la eleccin de los ciudadanos sigue un curso de libertad y de estricta racionalidad. De qu est libre un elector perfectamente in-formado? Fundamentalmente, de la manipulacin. Cuando Downs vuelve a la tierra e incorpora la ignorancia, entonces el claro camino

1 Aun en las democracias, aun en las organizaciones pequeas, aun donde no es mucho lo que est en juego, no estamos exentos de esta descripcin de talo Calvino relatada por Bobbio: Donde es-t el tirano hay complot; si no lo hay, se lo crea. El conjurado es la necesaria contrafigura del tirano. Cmo sera de feliz y benvolo el tirano si el poder tenebroso que lo amenaza no se escondiese en cada ngulo del palacio, hasta en la propia sala del trono, detrs de sus espaldas. En uno de sus ltimos escritos Calvino describe el rey escuchando, sentado sobre su trono, inmvil, al cual llegan todos los rumores, tambin los ms pequeos, del reino, y cada rumor es una advertencia, una seal de peligro, el indicio de quien sabe alguna subversin: los espas estn detrs de todas las tiendas, las cortinas. Tus espas, los agentes de tu servicio secreto que producen reportes minu-ciosos sobre las conjuras del palacio. La corte pulula de enemigos, tanto que es siempre ms difcil distinguirlos de los amigos: se sabe por cierto que la conjura que te destronar estar formada por tus ministros y dignatarios. Y t sabes que no hay servicio secreto que no sea infiltrado por agentes del servicio secreto adversario. Quizs todos los agentes pagados por ti trabajan tambin para los conjurados, son ellos mismos conjurados; ello te obliga justamente a continuar pagndoles para tenerlos buenos el mayor tiempo posible. Pero tambin el silencio es amenazante: Desde hace cuntas horas que no sientes el cambio de centinelas? Y si el guardia fiel a ti ha sido capturado por los conjurados? (Bobbio, 1986: 356).


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que conduce de la estructura de preferencias a la decisin de voto se oscurece por falta de conocimiento (Downs, 1992: 99). Entre las consecuencias sobre la comunidad poltica y el propio orden poltico, Downs seala una primera desigualdad surgida entre quienes poseen el escaso recurso del conocimiento y quienes no lo poseen, y la con-siguiente mayor influencia de unos sobre otros. Por otra parte, sur-gen actores especializados en informarse sobre las preferencias del electorado y en su persuasin. En tercer lugar, los gobiernos se hacen ms vulnerables a los intercambios con los especialistas de la infor-macin y de la persuasin. Por ltimo, la falta de informacin crea una demanda de ideologas en el electorado (Downs, 1992: 101).

Es importante, adems, considerar las razones, segn Downs, que un ciudadano puede tener para informarse: disfrutar de la informacin como un bien en s mismo, pensar en la relevancia de su voto para decidir una eleccin, la informacin para influir sobre otros y una con-dicin para aumentar su influencia sobre el gobierno. La informacin proporciona a los ciudadanos la posibilidad de conocer qu polticas son las mejores para sus intereses, y el gobierno se ve forzado a seguir aquellas polticas para evitar su fracaso (1992: 107).

Legitimidad, eficacia y, por ende, calidad del orden democrtico guardan una estrecha relacin. El elemento vinculante de este pro-ceso es la calidad del ciudadano: ciudadano informado, pero tambin ticamente responsable. Downs, como se ha visto, centr su atencin en los efectos de tipos de mercados electorales sobre los ciudadanos. Se har un alto ahora en la definicin de ciudadana, para luego con-siderar las implicancias ya no del mercado electoral sino del centro poltico sobre sta.

La ciudadana debe ser entendida como un sistema de derechos y deberes. Bien lo ha resumido Panebianco: la ciudadana es un prin-cipio que define la pertenencia a la comunidad en trminos de de-rechos y obligaciones: el derecho de participacin en las decisiones de la comunidad, la obligacin de observar sus leyes (Panebianco, 1999: 1617). Es un sistema que implica la regulacin de intereses y efectos comunes, entre ellos, el propio bien comn. En principio, constituye un sistema de derechos, deberes y autonoma. El princi-pio de autonoma es intrnseco al de responsabilidad. Y en ese senti-


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do, la informacin es entendida como presupuesto de la autonoma. La ciudadana es un sistema que discrimina, acorde con principios de equidad. No puede haber ciudadana si todo vale lo mismo. La ciudadana se construye en democracias exigentes (Pasquino, 1999), y los derechos no alcanzan a desentenderse de lo pblico, a obviar la responsabilidad de defender el Estado y la nacin, as como dejar de ser contribuyente con la sociedad. Cuando la democracia censitaria se convirti en democracia de masas, este proceso no implic la incor- poracin de marginales al sistema poltico para que lo siguieran siendo, ni para que se siguieran comportando como tales. Por el contrario, se trat de marginales polticos que cuando ingresaron al sistema lo hicieron como ciudadanos contribuyentes y con la adqui-sicin de derechos y obligaciones. Por ello, la democracia de masas es el agregado de la dimensin masa a los viejos regmenes oligr-quicos competitivos (Morlino, 2003).

Al igual que ocurre con la democracia, la ciudadana se puede entender como un ideal (los derechosdeberes jurdicamente esta-blecidos) y como una realidad (los derechosdeberes efectivamente ejercidos). Con la universalizacin de valores, pero provincializa-cin de realidades, la distancia y tambin la tensin entre ciudadana ideal y ciudadana real ha crecido. As como la democracia de masas es el principal acontecimiento poltico del siglo xx, el ideal de la ciu-dadana es el mayor sueo de los ltimos tres siglos.

Alcance de las ciudadanas

Hoy es necesario hablar no slo de dimensiones sino de alcance y profundidad de la ciudadana. Mejorar la ciudadana social y ejercer plenamente la ciudadana poltica, expandir la ciudadana cultural y evitar regresiones en la ciudadana civil constituyen procesos com-plejos de vigilancia y participacin en la construccin del sistema de derechosdeberes y de las propias instituciones polticas.

Los problemas de la ciudadana de calidad ataen tanto a in-corporar nuevas sedes de participacin como a agregar nuevas di-mensiones (ciudadanas multiculturales). Sin embargo, las fronteras


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entre ambos desafos se diluyen en la prctica. En las democracias de posteriores a los aos setenta y como ocurre con otros procesos (el de modernizacin, por ejemplo), la simultaneidad de desafos es inevitable. Si la democracia mnima es sufragio universal, eleccio-nes libres, ms de un partido y alternativas de informacin (Dahl, 1997), entonces las condiciones que subyacen a cada requisito as como los efectos de la manipulacin, las convierten en una obra de largo aliento. En cierto modo, aun asegurar la democracia mnima es plantear problemas de calidad del rgimen.

Es indispensable, a fin de avanzar en el conocimiento de las ra-zones de la existencia y el ejercicio de tipos de ciudadanas tan dis-pares en las sociedades democrticas, recordar la disti

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CDD CalidadDemocratica 2010