Caso 4 Módulo I evaluación de impacto (versión final)

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG

CASO 4, MÓDULO I. EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMA “CONDUCE SIN ALCOHOL” EN EL DISTRITO FEDERAL

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 1

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMA “CONDUCE SIN ALCOHOL”

EN EL DISTRITO FEDERAL

(CASO DE ESTUDIO)




EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMA “CONDUCE SIN ALCOHOL” EN EL

DISTRITO FEDERAL

- CASO DE ESTUDIO -

INTRODUCCIÓN

El elevado número de accidentes automovilísticos derivados del excesivo consumo de

bebidas alcohólicas resulta ser una de las principales preocupaciones en la mayoría de

los países desarrollados de todo el mundo. La Organización Mundial de la Salud1 estima

que cada año los accidentes de tránsito causan la muerte de aproximadamente 1,3

millones de personas en todo el mundo, entre 20 millones y 50 millones de personas

sufren traumatismos no mortales, y a su vez una proporción de estos padecen alguna

forma de discapacidad. Hay pocos cálculos de los costos de estos traumatismos a escala

mundial, pero uno realizado en 2000 indicó que el costo económico de los accidentes de

tránsito era del orden de los US$ 518,000 millones. Los cálculos nacionales han puesto

de manifiesto que los accidentes de tránsito cuestan a los países entre 1% y 3% del

producto nacional bruto; asimismo, se ha comprobado que las repercusiones económicas

sobre cada familia pueden ocasionar el endeudamiento excesivo e incluso la reducción

del consumo de alimentos. En particular, el consumo de alcohol, aun en cantidades

relativamente pequeñas, aumenta el riesgo de que los conductores de vehículos

motorizados y los peatones se vean involucrados en un accidente. En muchos países se

han llevado a cabo investigaciones que revelan que proporciones considerables de

conductores de vehículos motorizados, motociclistas y peatones tienen niveles de

alcoholemia que afectan a su competencia en la utilización de la vía pública. Si bien el

perfil de los conductores que beben varía de una región a otra, existe una serie de

factores que aumentan el riesgo de accidentes de tránsito relacionados con el consumo

de alcohol. Por ejemplo, los hombres jóvenes están expuestos a un mayor riesgo de sufrir

ese tipo de accidentes, y estos suelen ser más frecuentes en la noche. En la mayoría de

los países de ingresos altos, alrededor de 20% de los conductores que sufren lesiones

mortales presentan una alcoholemia superior a la permitida por la ley; es decir, una

concentración de alcohol en la sangre que excede los límites legales. En contraste,

estudios efectuados en países de ingresos bajos y medianos han revelado que entre 33%

y 69% de los conductores que sufrieron lesiones mortales y entre 8% y 29% de los

conductores que sufrieron traumatismos no mortales habían consumido alcohol antes del

incidente.

Por ejemplo, en España, el análisis de las muestras de fluidos orgánicos, realizados

durante el año 2000 por el Instituto Nacional de Toxicología a conductores fallecidos en

accidente de tránsito, mostró que más del 40% había ingerido alguna cantidad de alcohol,

1 Organización Mundial de la Salud, http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs358/es/index.html




de los cuales casi el 80% superaba el máximo permitido. Para disminuir estas alarmantes

cifras, los controles se han incrementado espectacularmente en los últimos años en dicho

país.

Por esta razón, los gobiernos han decidido intervenir, diseñando diversas regulaciones

que puedan disminuir el riesgo de accidentes de tránsito derivados de los efectos del

alcohol. Por ejemplo, se han diseñado diversos dispositivos para que los agentes de

tránsito controlen los niveles de alcohol ingeridos por los conductores, y sean

sancionados aquellos que superen los niveles decretados por ley. El establecimiento de

puestos de control y la verificación aleatoria de la alcoholemia mediante la prueba del

aliento puede dar por resultado la disminución de los accidentes relacionados con el

alcohol hasta un 20% y se ha comprobado que son muy rentables.

En Estados Unidos, la situación ha sido atacada desde hace varias décadas por los

hacedores de políticas públicas y sus resultados han sido exhaustivamente evaluados por

investigadores. Salvo la política que llevó al aumento en la edad mínima legal para tomar,

la literatura ha encontrado evidencia contradictoria respecto a la efectividad de otras

políticas. Por ejemplo, Carpenter, Kloska, O’Malley y Johnston (2007) y Cook y Moore

(2002) señalan que, además de elevar la edad mínima legal para tomar, una de las

políticas más eficientes en reducir el consumo de dichas bebidas fue la aplicación de

impuestos especiales sobre el alcohol. Adicionalmente, Benson, Rasmussn y Mast (1999)

mencionan que las políticas de “disuasión directa”, que son las que sancionan

directamente el hecho de que las personas manejen bajo la influencia del alcohol, son

políticas eficientes en cuanto al objetivo que persiguen, siempre y cuando se incrementa

la probabilidad que las personas que manejen bajo los efectos del alcohol sean

sancionadas por su acción. La evidencia empírica encontrada es congruente con el

modelo de comportamiento criminal de Gary Becker (1968), el cual se basa en la hipótesis

de que al aumentar la probabilidad de ser detenido y posteriormente castigado se

disminuyen los incentivos “perversos” de infringir la ley. Asimismo, Benson, Rasmussn y

Mast (1999) señalan que las políticas de directa disuasión pueden ser efectivas y reducir

el número de accidentes con evidencia de aliento alcohólico. Específicamente,

demuestran que, en el caso específico de conducir bajo la influencia del alcohol, aumentar

la probabilidad que enfrentan las personas de ser detenidas reduce el número de ofensas

cometidas. Además, reflejan una férrea aplicación del programa por parte de las

autoridades, característica sin la cual no tendría el éxito reportado. Finalmente, sugieren

que replicar el programa a nivel nacional en las ciudades donde se presente un problema

similar y suficiente afluencia nocturna, podría tener resultados positivos para la sociedad.

El artículo de Scott Adams y Chad Cotti (2008), que, además de ejemplificar la

importancia de evaluar exhaustivamente las posibles externalidades por implementar una

política pública, demuestra la existencia de una relación entre el consumo de alcohol y la

mortalidad por accidentes fatales de transito.




Tal como se ha observado, a nivel mundial se han realizado evaluaciones con el fin de

cuantificar el impacto de las diversas regulaciones que buscan disminuir tanto los efectos

directos, como muertes y accidentes de tránsito, así como las diferentes externalidades

que puede traer consigo el conducir bajo los efectos del alcohol.

En el caso mexicano, en el Distrito Federal, se desarrolló el programa “conduce sin

alcohol”, el cual envuelve un conjunto de políticas de disuasión directa: punto de

sobriedad/revisión, cárcel por primera ofensa y revisión preliminar de aliento alcohólico.

La principal diferencia que “conduce sin alcohol” representa para los conductores

nocturnos radica en que a partir de su implementación los conductores pueden ser

detenidos por oficiales de transito o puntos de revisión sin necesidad de haber cometido

una infracción. Además, las personas que en efecto sean culpables de conducir bajo la

influencia del alcohol enfrentarán un arresto de al menos 20 horas sin derecho a fianza.

I. Programa “Conduce sin Alcohol”

El 19 de septiembre de 2003 nace en el Distrito Federal el programa “Conduce sin

Alcohol”, hoy conocido y reconocido por la sociedad como el programa más emblemático

emitido por la Secretaría de Seguridad Pública, cuya finalidad es la de salvaguardar la

integridad física y bienes de conductores, de sus familias y de la comunidad en general.

Al respecto, el programa surge para garantizar el cumplimiento de las regulaciones

expuestas en el reglamento de tránsito del Distrito Federal, especialmente lo dispuesto en

el Capítulo V, que regula las normas aplicables relativas al consumo de bebidas

alcohólicas, enervantes, estupefacientes y sustancias psicotrópicas o tóxicas. En

particular, el artículo 100 de la mencionada ley establece que ninguna persona puede

conducir vehículos por la vía pública si tiene una cantidad de alcohol en la sangre superior

a 0.8 gramos por litro o de alcohol en aire expirado superior a 0.4 miligramos por litro.

Si se trata de vehículos destinados al servicio de transporte de pasajeros o de transporte

de carga, ambos en sus clasificaciones de público, mercantil y privado, sus conductores

no deben presentar ninguna cantidad de alcohol en la sangre o en aire expirado, o

síntomas de aliento alcohólico ni deben presentar síntomas de estar bajo el influjo de

enervantes, estupefacientes o sustancias psicotrópicas o tóxicas; en caso de

presentarlos, el conductor será remitido al juzgado cívico correspondiente; si el médico de

dicho juzgado determina el consumo de alcohol y/o las sustancias referidas, sin perjuicio

de las sanciones que procedan, se dará aviso inmediato a la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes (SCT) para que proceda a la cancelación de la licencia de

conducir en los términos de la Ley. El programa opera de manera aleatoria tanto en el

aspecto temporal como en el territorial, es decir, la SCT es quien decide a qué hora y en

qué lugar de la ciudad se establecen los respectivos puntos de revisión o retenes.




Los operativos funcionan de lunes a domingo, los matutinos con horario de 10:00 a 18:00

horas, en los que se concentran vehículos de transporte público y de carga, mientras que

el nocturno de 20:00 a 05:00 horas se enfoca básicamente en conductores particulares.

Es común que en fechas determinadas, como en semana santa, fiestas patrias, posadas

o vacaciones, se establezcan jornadas especiales.

Dicho programa cuenta con la siguiente estructura operacional:

Un punto de revisión generalmente está integrado por:

o 2 mujeres policías del Agrupamiento Cisne.

o 4 elementos de la policía sectorial.

o Un médico - único autorizado para utilizar el alcoholímetro (aparato).

o Dos elementos recién egresados del Instituto Técnico de Formación

Policial.

o Un supervisor de la Secretaría de Seguridad Pública.

o Dos o más elementos del Agrupamiento de Grúas.

o Dos elementos a bordo de motocicletas.

o Personal de la Dirección de Derechos Humanos de la Secretaría de

Seguridad Pública del Distrito Federal.

El punto de revisión y el personal que labora en esa área deben estar perfectamente

identificados con leyendas del programa “Conduce sin Alcohol” y con gafetes que los

acreditan para realizar sus labores.

El procedimiento a seguir en un punto de revisión inicia con la selección de los

automovilistas al azar cuando queda libre el espacio para la revisión. Una vez que el

automóvil está en el punto, las mujeres policías (Cisnes) deben explicar la actividad que

se está realizando y presentar al médico, quien platica con los conductores para ver si hay

signos de ingestión de alcohol. Después de uno o dos minutos, si el médico determina

que no hay ingesta de alcohol, el conductor puede continuar su camino. Si hubiera un

signo, se le obliga a realizar la prueba de alcoholemia utilizando como herramienta un

alcoholímetro. Prácticamente, es obligación de los automovilistas someterse a la prueba

que dura seis segundos, porque de negarse se dará intervención al Ministerio Público, ya

que tal conducta está tipificada como delito, que se sanciona con prisión y puede generar

un antecedente penal.

La prueba consiste en que el conductor sople a través de una boquilla desechable durante

algunos segundos como si estuviera inflando un globo (en cada prueba debe utilizarse

una boquilla nueva). Automáticamente el alcoholímetro mide el nivel de alcohol en el aire

espirado y si se rebasan los límites establecidos en el Reglamento de Tránsito del Distrito




Federal se remite al conductor ante el Juez Cívico quien le aplicará una sanción que va de

un mínimo de veinte hasta un máximo de treinta y seis horas de arresto inconmutables, es

decir, no se pueden cambiar por el pago de una multa.

Dicho programa fue también recomendado por Rudolph Giuliani, ex alcalde de la Ciudad

de New York y figura importante en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado;

en particular, la ciudad de New York, conocida en el mundo entero por sus peligrosas

calles, fue declarada por el FBI como la ciudad más segura de Estados Unidos durante el

segundo mandato de Giuliani. Al respecto, Giuliani declaró que el alcoholismo en la vía

pública provoca múltiples problemas y es la razón principal detrás de muchos de los

homicidios en riñas y los accidentes automovilísticos; por ello, es que se deben hacer

efectivas las sanciones para quienes lo practican en detrimento de las comunidades.

II. Resultados

El primer resultado que se analiza después de la implementación del programa en

cuestión es el número de accidentes por consumo del alcohol en el Distrito Federal (D.F.):

Fuente: INEGI

En la gráfica anterior se observan dos aspectos: por un lado se tiene una tendencia a la

baja desde el año 1997 del número de accidentes provocados por el consumo de alcohol

en el D.F., seguido por un incremento para los años 2001-2002; por otro lado, a partir del

2003, año en el que se implementó el programa, hasta el 2004, se observó una baja en el

número de accidentes; sin embargo, le siguió un ascenso hasta el año 2010. En

particular, el segundo resultado se muestra de mejor forma en las siguientes gráficas:

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gráfica 1. Accidentes por consumo de alchol en D.F.




Fuente: INEGI

Fuente: Subsecretaría de Participación Ciudadana y Prevención del Delito

A cuatro años de la aplicación del programa, su mayor éxito es haber evitado más de

23,552 accidentes potenciales al infraccionar a los conductores de alto riesgo.

Adicionalmente, la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal ha buscado

generar conciencia acerca de este problema, a través de la información que se ha puesto

al alcance de 723,738 personas. Al mismo tiempo, se cuenta con dos resultados

450

500

550

600

650

700

750

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gráfica 2. Accidentes de tránsito con aliento alcoholico

533

671

719

640

583

281 277 313

290

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 3. Personas fallecidas en hechos de tránsito bajo efectos de ingesta de alcohol




indispensables: por un lado, el número de los accidentes en todo el país a causa del

consumo de bebidas alcohólicas se han incrementado y al mismo tiempo el parque

vehicular se ha incrementado.

La siguiente gráfica nos muestra la trayectoria del número de accidentes de tránsito a

nivel nacional, presentando una tendencia creciente desde el año 2000 y aparentemente

un periodo de estabilidad en los últimos años.

Fuente: INEGI

Por su parte, el parque vehicular se ha incrementado de forma considerable, lo cual sin

duda puede ser una causante del incremento de los accidentes de tránsito.

300000

350000

400000

450000

500000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gráfica 4. Accidentes de tránsito México




Fuente: INEGI

Algunos de los resultados que también se observan, en específico para el Distrito Federal,

son el número de accidentes de tránsito y aliento alcohólico en el periodo del 2004-2008.

En la misma gráfica se observa que no sólo hay un incremento en el número de

accidentes con aliento alcohólico, sino también hay, incluso más pronunciado, un

incremento en el número de accidentes sin evidencia de aliento alcohólico y, por lo tanto,

en el total de accidentes de tránsito.

2,384,533 2,528,281

2,878,442

3,176,288

3,447,281 82,237 69,496

92,121

125,589

155,234

2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 5. Parque vehicular, 2004 a 2008

Automóviles Camiones y camionetas para carga Camiones para pasajeros Motocicletas




Fuente: INEGI

De esta forma podemos expresar el número de accidentes con evidencia de aliento

alcohólico en relación al total de accidentes:

Fuente: INEGI

Al mismo tiempo, para los años 2003-2008 el Distrito Federal era de los pocos Estados en

el país que implementaba el programa conduce sin alcohol; sin embargo, para el 2008,

una gran cantidad de estados se unieron a este programa.

583 455 593 623 707 547

8,021 6,663

8,941 10,481

13,140 12,134

4,895 6,997

5,991

5,286

3,019

1,757

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 6. Accidentes de tránsito, 2004 -2008

Aliento alcohólico Sin aliento Se ignora

12%

7%

10%

12%

23%

31%

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 7. Porcentaje de accidentes por ingesta de alcohol




III. Datos adicionales

Excélsior. http://www.excelsior.com.mx/index.php?m=nota&id_nota=778528&rss=1

CIUDAD DE MÉXICO, 31 de octubre.

“Desde los primeros resultados de la aplicación del Programa Conduce sin Alcohol en la

Ciudad de México, este modelo de prevención de accidentes y reducción de ingesta de

alcohol se ha querido replicar en otras entidades del país.

A ocho años de operación en el D.F., el llamado alcoholímetro ha reducido la mortalidad

por accidentes en una tercera parte”.

Por otra parte el diario de la policía del D.F. expone lo siguiente:

http://policiaciudaddemexico.blogspot.mx/2011/09/el-programa-conduce-sin-alcohol-

cumple.html

El programa “Conduce sin Alcohol” ha reportado buenos resultados:

De 25 a 30 por ciento se ha reducido la mortalidad en accidentes.

90 por ciento de la población ha aceptado “Conduce sin Alcohol”.

http://www.excelsior.com.mx/index.php?m=nota&id_nota=778528&rss=1

http://policiaciudaddemexico.blogspot.mx/2011/09/el-programa-conduce-sin-alcohol-cumple.html

http://policiaciudaddemexico.blogspot.mx/2011/09/el-programa-conduce-sin-alcohol-cumple.html




Preguntas

1. Supongamos que eres un alto funcionario en el gobierno de algún estado de

la república y estás considerando replicar el programa Conduce sin Alcohol;

sin embargo, antes de aplicarlo, como buen funcionario público, deseas

realizar alguna evaluación sobre el impacto que tuvo el programa en la

disminución del número de accidentes provocados por causas del alcohol.

En el proceso de evaluación, en su primera instancia, te presentan las

gráficas 2, 4 y 5 del caso, las cuales muestran el número de accidentes de

tránsito con aliento alcohólico en el Distrito Federal, el número de accidentes

de tránsito en México total y el parque vehicular 2004-2008 en México,

respectivamente, ¿cuáles serían tus conclusiones?

2. Al mismo tiempo, como funcionario público sabes que no es posible

únicamente guiarte por los resultados y que debes realizar comparaciones

entre los efectos del programa y “la situación sin programa”; es decir,

deseas realizar un escenario contra-factual. Finalmente, decides comparar

un estado similar con el Distrito Federal, a fin de utilizar como grupo de

control el estado sin el programa y como grupo de tratamiento el Distrito

Federal, pero te das cuenta que ningún grupo comparte las características

que el D.F. tuvo en el periodo 2003-2012. Entonces, ¿qué otra opción

utilizarías como grupo de control?

3. Para tener un análisis más completo, tú como funcionario público

encuentras que en el periodo 2003-2005 los estados de Puebla y Jalisco no

contaban con el programa, y que a su vez presentan un comportamiento

similar en las tendencias de los accidentes de tránsito, ¿como funcionario

público utilizarías alguno de los estados en la evaluación y de que forma?

4. El proceso realizado en la evaluación consistió en utilizar el mismo análisis

basado en el cambio de las tendencias entre el grupo de control y el grupo

de tratamiento; es decir, se realizó una evaluación entre los accidentes con

evidencia de alcohol y los accidentes sin evidencia alguna para los estados

que no contaban con el programa (Puebla y Jalisco). Los resultados para

ambos estados mostraron que las diferencias en este periodo no eran

importantes, y por lo tanto se podía concluir que no existe evidencia

suficiente para afirmar que hubo un cambio en las tendencias para ambos

grupos, ¿de qué manera estos resultados apoyan el resultado de la pregunta

2?

5. Siguiendo las notas del Excélsior y de la policía del Distrito Federal, las

cuales mencionan una disminución en la mortalidad de los accidentes




cercanos a una tercera parte, y con base en la evaluación que se realizó para

evaluar el impacto del programa (diferencias en diferencias), ¿el resultado

expuesto en el periódico es correcto? ¿Por qué?




IV. Bibliografía

Adams, Scott and Chad Cotti (2008), “Drunk driving after the passage of smoking bans in

bars”, Journal of public economics .

Becker, Gary (1968). “Crime and punishment: An economic Approach”. Journal of political

economy.

Benson, Bruce L., David W Rasmussen, Brent D. Mast (1999). “Deterring drunk driving

fatalities: An economics of crime perspective.” International review of law and economics.

Carpenter, Kloska, O’Malley y Johnston (2007) “The effect of alcohol consumption on

mortality: Regression discontinuity evidence from the minimum drinking age”. NBE working

paper series. Working paper 13374.

Cook, Philip and Michael Moore (2002). “The economics of alcohol abuse and alcohol-

related policies”. Drugs, economics and policy, health affairs.

Excelsior. http://www.excelsior.com.mx/index.php?m=nota&id_nota=778528&rss=1

Gómez Hernández, Gabriela (20012). “Impacto del programa Conduce sin Alcohol en los

accidentes de tránsito”. Tesis Instituto Tecnológico Autónomo de México, México Distrito

Federal.

Organización Mundial de la Salud,

http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs358/es/index.html

http://www.excelsior.com.mx/index.php?m=nota&id_nota=778528&rss=1

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