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Carlos Gervasoni
Departamento de Ciencia Política y Estudios InternacionalesUniversidad Torcuato Di Tella
Federalismo Fiscal, Democracia y Autoritarismo
en las Provincias Argentinas
1
Punto de partida: ¿Por qué hay desde 1983 Provincias más y menos Democráticas?
• La investigación parte de un interrogante clásico de la ciencia política, pero aplicado al nivel subnacional.
• Gran producción teórica y empírica sobre las causas de la democracia y el autoritarismo a nivel nacional desde hace décadas.
• Pero producción escasa y reciente sobre democracia subnacional:
Theoretical approach Authors Evidence from… Year
Modernization McMann&Petrov Russia 2000
Strategic “boundary control” Gibson S. del Estero &
Oaxaca (Mexico) 2005
Economic autonomy McMann Russia & Kyrgyzstan 2006
Diffusion Lankina&Getachew Russia 2006
Natural-resource rents Goldberg, Wibbels & Mvukiyehe USA 2008
Fiscal federalism rents Gervasoni Argentina 2010
2
3
Democracia y Autoritarismo a Nivel Nacional:Operacionalización y Medición
• Objective indicators: usually focus on a few easily-observable institutional features or electoral outcomes such as rotation in office, margin of victory, turnout, etc. (e.g., Przeworski et al.; Vanhanen). Popular at the subnational level: Hill 1994 (USA); Beer&Mitchel 2006 (India); Borges 2007 (Brazil); Goldberg et al. 2008 (USA); Giraudy 2009 (Argentina&Mexico); Gervasoni 2010a (Argentina).
• Subjective (or perception-based) indicators: usually focus on many aspects of democracy as described by secondary sources or experts (e.g., Freedom House index, Polity IV). Some of these aspects may be quite difficult to assess: freedom of expression, effectiveness of checks and balances, “soft” repression etc. Less common in subnational studies: McMann (2006) & Petrov (2005) expert surveys for Russia; Gervasoni (2010b) expert survey for Argentina.
Special Problem: Measuring Subnational Regimes is Harder
1. In many countries (Argentina, Brazil, Canada, India, Mexico, USA, etc.) subnational units are institutionally similar and democratic.
2. Where national regime is democratic, subnational units are constrained in the extent to which they can be authoritarian.
3. Secondary data sources often weak and non-comparable.
A graphical (unidimensional) view of the problem:
BurmaCanada
Cuba San Luis Mendoza Finland
N. Korea Spain
S. Arabia Uruguay
Authoritarianism Hybrid Regimes Democracy
NON-ELECTORAL ELECTORAL REGIMES REGIMES
4
1. Objetiva: indicadores de 1) Supermayorías electorales (ejecutivo), 2) Supermayorías electorales (legislativo), 3) Supermayorías legislativas (escaños), 4) Ausencia de rotación, y 5) Reglas permisivas de reelección. Índice cuatrienal para 22 provincias, 1983-2003; N=102.
2. Subjetiva: Encuesta de Expertos en Política Provincial: Decenas de indicadores de democracia codificados por expertos en la política de cada provincia (23 provincias y CABA, 2003-2007; N=24).
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Estrategias de Operacionalización Utilizadas en la Argentina
Subnational Democracy
Mean SD
ExecutiveContestation
Mean
Legislative Contestation
Mean
Succession ControlMean
Legislature ControlMean
Term LimitsMean N
La Rioja -1.90 0.71 0.31 0.34 2.8 0.86 3 5San Luis -1.28 0.87 0.29 0.50 3 0.69 3 3Santa Cruz -0.86 0.77 0.40 0.44 2.8 0.67 1.4 5Formosa -0.83 0.97 0.40 0.40 3 0.61 1.2 5Sgo. del Estero -0.69 0.31 0.44 0.44 2.75 0.67 0.25 4Catamarca -0.30 0.12 0.47 0.48 2.75 0.55 2.25 4La Pampa -0.18 0.20 0.48 0.50 3 0.55 0.6 5Neuquén -0.09 0.47 0.48 0.52 2.4 0.55 0.6 5Jujuy -0.07 0.44 0.49 0.50 2.4 0.54 1 5Santa Fe 0.00 0.27 0.50 0.51 2.2 0.56 0 5Misiones 0.01 0.26 0.50 0.50 2.4 0.53 0.8 5Salta 0.15 0.93 0.52 0.56 2.2 0.55 0.6 5Córdoba 0.28 0.57 0.52 0.60 2.4 0.51 1 5Chubut 0.30 0.80 0.52 0.54 1.8 0.49 0.6 5Buenos Aires 0.31 0.41 0.53 0.58 2.2 0.51 0.6 5Corrientes 0.32 0.25 0.54 0.55 2.33 0.51 0 3Río Negro 0.33 0.43 0.58 0.59 2.8 0.55 0.8 5Chaco 0.56 1.38 0.55 0.58 2 0.45 0.6 5Entre Ríos 0.59 0.56 0.55 0.56 1.4 0.46 0 5Mendoza 0.96 0.99 0.60 0.63 2 0.41 0 5Tucumán 1.03 0.91 0.66 0.61 2 0.43 0 4San Juan 1.24 1.23 0.66 0.65 1.5 0.37 1 4
Table 1The Index of Subnational Democracy and Its Components: Summary Statistics by Province
Source: Gervasoni, C. 2010. “A Rentier Theory of Subnational Regimes.” World Politics 62, no. 2.
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Survey of Experts on Provincial Politics (SEPP)(Encuesta de Expertos en Política Provincial [EEPP])
• General design: Face-to-face structured interviews with local experts.
• Sample: N=155; Four to twelve (avg.=6.46) intentionally-selected experts per province in the 24 districts. Experts are politically independent social scientist (preferably in academia) and journalists.
• Questionnaire: Structured, with closed-ended followed by open-ended questions (about 100 variables). Avg. duration 1:19 hours. Factual questions about 2003-2007 period.
• Pretest: conducted with 14 experts covering 11 provinces.
• Fieldwork: Project director and 4 RAs. First stage April to July 2008 (N=123). Second stage October to November 2008 (N=32). Very high response rate (around 81%).
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“Thickness”: Disaggregation of the Concept of Subnational Democracy
Dimension Subdi-mensions
Components Subcomponents
STRICTLY DEMO-
CRATIC DIMENSION
(“ACCESSTO
POWER”)
INCLU-SION
Extension of effective right to vote
Denial of right to certain individuals or groups
Extension of effective right to run
Denial of right to run
CONTES-TATION
Fairness of elections Fairness of electoral framework
Fairness of campaign
Fairness of electoral act and vote counting
Competitiveness of candidates’ selection
Freedom of expression Opposition leaders
Critical journalists
Politically relevant media
Public employees
General population
Freedom to form/join organizat. Political parties
EFEC-TIVE-NESS
Unelected local powers Unelected local powers
Elected national powers Elected national powers
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Dimension Subdi-mensions
Components Subcomponents
LIBERAL DIMENSION(“EXERCISE OF POWER”)
INSTITU-TIONAL
CONS-TRAINTS
Legislature Provincial legislature
Judiciary Provincial justice
Federal justice in the province
Agencies of Horizontal Account. Independence of agencies of HA
Incumbent Party Constraints of party on governor
LIBERAL RIGHTS
Freedom of expression and information
Right to consume alternative and diverse sources of information
Effective access to government information
Personal freedoms Physical security
Privacy
Alternative minority lifestyles
Academic freedom
INDE-PENDENT
CIVILSOCIETY
Economic organizations Autonomous labor unions
Autonomous business organizations
Non-profit organizations Catholic Church
Good government, political or human rights organizations
9
Figure 2. Fairness of Elections1
2
3
4
5
1 2 3 4 5
Fraud through exclusion
Vo
te-c
ou
nti
ng
fra
ud
MISLR
JUJ
FSA
STA
10
1
1,5
2
2,5
3
1 1,5 2 2,5 3
Fair
ness
of n
ewsp
aper
s co
vera
ge
Fairness of TV coverage
Figure 3. Fairness of Campaign Media Coverage
CABA-MZA-CBA
NEU
SF
LP
JUJ
SL
FSA
CTS
SC
11
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
11,522,533,544,55
Jud
icia
l In
dep
end
ence
Legislative Control
Figure 5. Checks and Balances
CABA
BA
MZA
SE
SL
LP
SC
NEU
JUJ
STA
12
Teoría: el Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas
• El enfoque teórico surge de la combinación de dos literaturas politológicas:
1) Los estudios sobre petróleo y democracia (literaturas sobre rentier states y resource curse).
2) Una serie de trabajos “pesimistas” sobre las consecuencias macroeconómicas del federalismo.
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1. La “Maldición de los Recursos” Política:Petróleo vs. Democracia
• Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970; Beblawi 1990; Luciani 1990).
• En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con mayores niveles de autoritarismo (Ross, M. 2001. “Does Oil Hinder Democracy?” World Politics 53, 3).
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2. La “Maldición del Federalismo Fiscal”:Desequilibrio Fiscal Vertical vs. Estabilidad Macroeconómica
• Wibbels (American Journal of Political Science, 2001), documenta estadísticamente, para países en desarrollo, una asociación positiva entre federalismo y 1) déficit fiscal, 2) inflación, 3) crisis macroeconómicas.
• Rodden y Wibbels (World Politics, 2002) refinan posteriormente el argumento, apuntando no al federalismo en general, sino al FF con altos desequilibrios fiscales verticales allí donde las unidades subnacionales recaudan poco pero gastan mucho (p. ej. Argentina) habrá más problemas fiscales y macroeconómicos.
• Conclusión: ciertos tipos de FF pueden tener consecuencias perversas, esto es, negativas y no previstas.
• ¿Puede haber una “maldición del FF” política?
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Idea Teórica Central:El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas
• Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente equivalentes a las rentas petroleras.
• Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias federales), podemos decir que se trata de una rentier province.
• Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales sin pagar los costos políticos de recaudar.
Gervasoni, C. 2010. “A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces”. World Politics 62, 2.
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Figure 2. An Ideal-Type Model of Fiscal Federalism Rents ______________________________________________________________________________ $100 in Federal Government $19,900 taxes Collects 100% of taxes ($20,000): in taxes $10,000 (50%) for itself and $10,000 (50%) to distribute (disproportionally) to provinces $400 in $9,600 in federal in federal transfers transfers La Renta All other provinces GDP=$250 GDP=$49,750 National GDP=$50,000 Tax pressure=40% ($20,000; 100% collected by federal IRS in proportion to provinces´ GDP) Vertical Fiscal Imbalance (national transfers as % subnational revenues): 100%
El FF Argentino: Desequilibrio Vertical + Distribución Secundaria Desigual
• El FF argentino está entre los que tienen mayores niveles de desequilibrio fiscal vertical del mundo: las provincias tienen grandes responsabilidades de gasto pero niveles modestos (y en varios casos bajísimos) de recaudación propia.
• Además, los criterios de distribución secundaria hacen que, en términos per capita, haya enormes diferencias en las transferencias federales que recibe cada provincia.
• Interesantemente, el factor que explica en mayor medida la distribución secundaria per capita no es el nivel de desarrollo, sino el tamaño de la población (algo de esto, pero no todo, puede ser explicado por cuestiones de escala).
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10 15 20 25 30 35 400
1000
2000
3000
4000
5000
6000
(a)Federal Transfers per Capita by Poverty Level
Poverty level (% Population with Unsatisfied Basic Needs)
Fed
eral
Tra
nsfe
rs p
er C
apita
(in
pes
os;
aver
age
1992
-95)
Formosa
Chaco
Salta
Buenos Aires
La Pampa
Santa CruzLa Rioja
Catamarca
San Luis
Tucumán
CórdobaEntre Ríos
R2=0.008
Circle size approximately proportional to population
20
0.000000 0.000001 0.000002 0.000003 0.000004 0.000005 0.0000060
1000
2000
3000
4000
5000
6000
(b)Federal Transfers per Capita by Population
1/Population
Fed
eral
Tra
nsfe
rs p
er C
apita
(in
pes
os;
aver
age
1992
-95) Formosa
Chaco
Buenos Aires
La Pampa
Santa CruzLa Rioja
Catamarca
San Luis
TucumánCórdoba
R2=0.826
Evidencia Empírica: Cuantitativa y Cualitativa
• Evidencia cuantitativa: regresiones de panel con el índice objetivo de democracia (1983-2003) A mayor nivel de transferencias federales per capita, menor nivel de democracia (controlando por explicaciones alternativas como nivel de desarrollo).
• Evidencia cualitativa: entrevistas en profundidad en provincias rentísticas revelan un argumento recurrente: “El gobierno provincial logra la hegemonía política y electoral porque todo el mundo (trabajadores, desempleados, empresas, medios) depende de empleos, subsidios, contratos, y pauta del estado provincial”.
• ¿Cómo pueden estados provinciales como Formosa, La Rioja o Santiago del Estero financiar tantos empleados, subsidios y avisos? Gracias a sus altas “rentas del federalismo fiscal”.
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THE DETERMINANTS OF SUBNATIONAL DEMOCRACY, 1983–2003 (RANDOM-EFFECTS MODELS) Model 1 Model 2 Model 3 Model 4
Federal Transfers -.00044*** (.00009)
-.00045*** (.00008)
-.00046*** (.00009)
-.00045*** (.00012)
Resource Rents
-.00000 (.00012)
Development -.0100 (.0134)
Logged GGP p/c -.0988 (.2216)
Culture .0094 (.0086)
Presidential Copartisan .2016 (.3967)
.1935 (.3937)
Presidential Popularity .0053 (.0057)
.0052 (.0057)
Presidential Copartisan x Presidential Popularity
-.0129* (.0071)
-.0124* (.0071)
-.0081*** (.0024)
-.0081*** (.0025)
National Leader -.6831** (.3076)
-.7378** (.3043)
-.7094** (.2948)
-.7044** (.2960)
Population (Reciprocal) -13,738 (93,333)
Constant 1.564 (.9649)
1.857 (1.917)
1.288*** (.2272)
1.288*** (.2315)
Overall R2 .454 .447 .438 .438 Observations 102 102 102 102 * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01; entries are unstandardized regression coefficients; std. errors in parentheses
Conclusiones
1. El FF genera, bajo condiciones de elevado DFV y distribución secundaria desigual, estados rentísticos subnacionales.
2. Estos estados no derivan sus rentas del petróleo u otros recursos naturales (salvo en unos pocos casos como Neuquén y Santa Cruz) sino fundamentalmente de las transferencias del FF.
3. Hay razones teóricas y evidencia empírica para sostener que, así como las rentas de los recursos debilitan a la democracia nacional, las rentas del federalismo fiscal debilitan a la democracia provincial.
4. Nuestro FF podría entonces tener tres efectos perversos: contribuir 1) a la inestabilidad macroeconómica (Rodden y Wibbels), 2) a la inequidad de ingreso territorial (gráficos), y 3) a la consolidación de regímenes provinciales dudosamente democráticos.
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