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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAÇÃO
Priscilla Cardoso Ambrosio
Cálculo do Resultado Fiscal Estrutural brasileiro no período
de 2000 a 2016
RIO DE JANEIRO
2017
3
Cálculo do Resultado Fiscal Estrutural brasileiro no período de 2000
a 2016
Dissertaçao de mestrado apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Administração, Instituto COPPEAD
de Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessários à obtenção do título
de Mestre de Administração.
Orientadora: Profª Margarida Gutierrez
D.Sc. em Economia
RIO DE JANEIRO
2017
CIP – Catalogação na Publicação
Elaborado pelo Sistema de Geração Automática da UFRJ com os
dados fornecidos pelo(a) autor(a).
5
PRISCILLA CARDOSO AMBROSIO
Cálculo do Resultado Fiscal Estrutural brasileiro no período de 2000
a 2016
Dissertaçao de mestrado apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Administração, Instituto COPPEAD
de Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessários à obtenção do título
de Mestre de Administração.
Aprovada em
____________________________________________
Profa. Dra. Margarida Gutierres, DSc. – Orientadora
(COPPEAD/UFRJ)
____________________________________________
Prof. Carlos Heitor Campani, DSc.
(COPPEAD/UFRJ)
____________________________________________
Profa. Viviane Luporini, DSc.
(IE/UFRJ)
RIO DE JANEIRO
2017
6
RESUMO
O resultado estrutural revela-se um importante indicador à medida que permite avaliar
o esforço intencional e recorrente do governo em manter sustentável a trajetória da dívida
pública. Este trabalho visa calcular este indicador para as contas do governo central. Para tanto,
foi utilizada a metodologia adotada pela Secretaria de Política Econômica, com pequenas
modificações. Essas alterações dizem respeito à utilização de uma série de PIB potencial
calculada a partir de função de produção e fornecida por (SOUZA JÚNIOR) e à adoção de
novas inscrições em restos a pagar como receita não recorrente. Assim como na metodologia
da Secretaria de Política Econômica, o resultado estrutural sofreu ajuste em relação ao ciclo
econômico e ao preço do petróleo e foi utilizado o modelo de componentes não observáveis
para o cálculo das elasticidades. Com isso, foi possível verificar que o resultado fiscal do
governo foi favorecido pelos efeitos do ciclo econômico e das receitas extraordinárias no
período entre 2009 e 2015. Além disso, a análise do impulso fiscal revelou que a política fiscal
teve viés levemente pró-cíclico no período analisado, em 8 de 15 anos, o que significa o governo
adotou política fiscal expansionista em momentos de crescimento do PIB efetivo acima do
potencial e adotou política contracionista em momentos de crescimento abaixo do PIB
potencial.
Palavras-Chaves: Macroeconomia. Política Fiscal. Contas Fiscais. Resultado
Estrutural.
7
ABSTRACT
The structural budget balance proves to be an important indicator as it measures
government’s intentional and recurrent effort to maintain a sustainable public debt trajectory.
This paper aims to calculate this indicator for the central government accounts. Therefore, the
methodology adopted by the Brazilian Secretariat of Economic Policy was employed, with
minor modifications. These alterations relate to the use of a potential GDP series calculated
through a production function and provided by (SOUZA JÚNIOR) and the adoption of new
inscriptions in disbursement deferrals as non-recurring revenue. As in the Secretariat’s
methodology, the structural budget balance was adjusted to the economic cycle and to the oil
price and the unobservable components model was used to calculate the elasticities. As a result,
it was found that the fiscal result was favored by the effects of the economic cycle and
extraordinary revenues in the period between 2009 and 2015. In addition, the fiscal impulse
analysis revealed that fiscal policy had a slightly procyclical bias during the analyzed period, 8
of 15 years, which means that the government adopted expansionary fiscal policy when
effective GDP growth was above potential GDP and adopted contractionary policy when
effective GDP was below its potential.
Key-words: Macroeconomics. Fiscal Policy. Tax bills. Structural Budget Balance.
8
AGRADECIMENTOS
À minha mãe, Katia, e à minha avó, Helenita, por todo o carinho e incentivo que me
deram para que eu pudesse concluir o meu mestrado.
Aos meus amigos mestrandos do COPPEAD, pelas experiências maravilhosas
compartilhadas nos últimos anos.
A todos os meus amigos que me incentivaram e tiveram que lidar com algumas
ausências em época de dissertação.
À minha orientadora, profissional que muito admiro, e que me deu todo o apoio
necessário.
A todos os demais professores que eu tive em minha jornada, por terem contribuído
com a minha formação.
9
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - Política Fiscal Anticíclica versus Procíclica (% PIB) .............................................................. 42
FIGURA 2 – PIB efetivo, PIB tendendial e hiato do produto ................................................................. 50
FIGURA 3 – Preço do petróleo efetivo, preço do petróleo tendencial e hiato do preço do petróleo .. 52
FIGURA 4 – Evolução dos restos a pagar processados .......................................................................... 60
FIGURA 5 – Novas inscrições em Restos a pagar processados ............................................................. 61
FIGURA 6 – Receitas extraordinárias ..................................................................................................... 61
FIGURA 7 – Resultado convencional x resultado estrutural ................................................................. 62
FIGURA 8 – Comparação de resultados estruturais (deste trabalho), (SPE, 2016) e convencional ...... 63
FIGURA 9 – Decomposição do resultado fiscal por componente ......................................................... 64
FIGURA 10 – Comparação entre as componentes não recorrentes ..................................................... 65
FIGURA 11 – Detalhamento da comparação entre componentes não recorrentes ............................. 65
FIGURA 12 – Impulso fiscal convencional x estrutural .......................................................................... 66
FIGURA 13 – Orientação da política fiscal ............................................................................................. 67
10
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Elasticidades dos grupos de receita ................................................................................... 53
TABELA 2 - Elasticidades dos grupos de receita estimadas pela SPE .................................................... 54
TABELA 3 – Resultado primário por tipo de ajuste ............................................................................... 55
TABELA 4 – Eventos não recorrentes (continua) .................................................................................. 56
TABELA 4 – Eventos não recorrentes (conclusão)................................................................................. 57
11
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 12
1.1 CONTEXTO ................................................................................................... 12
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA ........................................................................ 16
1.3 RELEVÂNCIA ............................................................................................... 17
1.4 DELIMITAÇÃO ............................................................................................. 17
1.5 METODOLOGIA ........................................................................................... 17
1.6 BASE DE DADOS ......................................................................................... 22
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ............................................................................... 23
2.1 A ADOÇÃO DE REGRAS FISCAIS ............................................................ 23
2.2 ESTABILIDADE FISCAL E ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS ...... 27
2.3 O RESULTADO CICLICAMENTE AJUSTADO ........................................ 30
2.4 O RESULTADO ESTRUTURAL .................................................................. 31
2.5 PROBLEMAS DE CÁLCULO ...................................................................... 32
2.6 USOS DO RESULTADO CICLICAMENTE AJUSTADO .......................... 39
2.7 O CONCEITO DE IMPULSO FISCAL ......................................................... 41
2.8 PRINCIPAIS ABORDAGENS ...................................................................... 42
2.8.1 A metodologia do FMI .......................................................................................... 43
2.8.2 A metodologia da OCDE ....................................................................................... 45
2.8.3 A metodologia do ECB .......................................................................................... 46
2.9 APLICAÇÕES NO CASO BRASILEIRO ..................................................... 48
3. RESULTADOS ...................................................................................................... 50
3.1 TENDÊNCIAS E HIATOS ............................................................................ 50
3.2 ELASTICIDADES ESTIMADAS ................................................................. 52
3.3 COMPONENTE CÍCLICO ............................................................................ 54
3.4 EVENTOS NÃO RECORRENTES ............................................................... 55
3.5 RESULTADO ESTRUTURAL ...................................................................... 62
3.6 IMPULSO FISCAL ........................................................................................ 66
4. CONCLUSÃO ....................................................................................................... 68
5. BIBLIOGRAFIA .................................................................................................... 70
APÊNDICE A – Elasticidades obtidas a partir do software R ..................................... 73
12
1. INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTO
Desde a eclosão da crise de créditos habitacionais inadimplentes e renegociados
(subprime) em 2008, a discussão em torno de políticas fiscais entrou em forte debate na
literatura econômica. Os temas abordados incluíam tanto as diversas medidas adotadas pelos
países no pré e pós crise quanto os instrumentos que viabilizaram as melhores performances
para enfrentar as dificuldades econômicas.
Até hoje, o Chile foi o único país do LA6 (grupo de países formado pelas seis maiores
economias de mercado emergente financeiramente integradas da América Latina, quais sejam:
Brasil, Chile, Colômbia, México, Peru e Uruguai) capaz de retirar o afrouxo financeiro utilizado
como resposta à crise de 2008. Já o Brasil adotou uma postura fiscal pós-crise expansionista
nos momentos de desaceleração econômica, mas não foi capaz de reverter essa postura nos
momentos de aceleração (CELASUN, 2015).
Isso ocorreu, pois no Brasil especificamente, a expansão fiscal que o governo
implementou baseou-se em desoneração fiscal temporária e aumento de gastos permanentes.
(GARCIA, 2009) afirmou que quando a crise terminasse, estes gastos, que não poderiam ser
cortados quando o país saísse da recessão, constituiriam pesado fardo a diminuir o investimento,
tanto privado quanto público, e atrasariam o crescimento econômico.
Segundo (VELLOSO, 2013. p.1.):
O Brasil tem insistido num modelo econômico baseado em forte estímulo ao consumo,
ou, melhor dizendo, na pouca atenção à poupança e ao investimento. Mesmo com o
boom de commodities, que alivia as restrições mas não será eterno, e mesmo com a
farta disponibilidade de capitais externos, a taxa de investimento, e, portanto, a de
crescimento do PIB, não consegue aumentar além de certo ponto.
(MANSUETO, 2015. p.1.) afirma que “a reação do governo à crise de 2008 agravou
ainda mais os nossos problemas”. Isso porque os estímulos dados ao consumo e ao
investimento, que deveriam permitir um maior crescimento econômico, não atingiram o
resultado esperado e em 2014 o país entrou em estagnação seguida de recessão em 2015.
Hoje a maior parte dos autores concorda em utilizar políticas fiscais de forma a
minimizar os ciclos econômicos, ou seja, utilizar as chamadas políticas anticíclicas. Uma
medida anticíclica é aquela voltada para minimizar os efeitos dos ciclos econômicos, que são
os desvios do PIB real em torno da trajetória do PIB potencial. Por definição, o PIB potencial
é a capacidade de oferta de uma economia quando são empregados todos os fatores de produção
e o PIB real é o produto que de fato ocorre, aquele que pode ser medido.
13
Segundo (GARCIA, 2009), política anticíclica se faz principalmente com metas fiscais
automaticamente ajustadas para o ciclo econômico, como o Chile pratica há muitos anos. O
autor explica que em períodos de expansão, a meta para o superávit fiscal torna-se mais rígida,
enquanto que em períodos recessivos a meta é afrouxada.
De acordo com (CELASUN, 2015), apesar dos países do LA6 terem adotado uma
postura anticíclica no começo da crise, em seu desenrolar foram evidenciadas deficiências no
quadro orçamentário e destacados os perigos de realizar medidas discricionárias sem uma
âncora para o médio prazo ou um plano de saída.
O foco da discussão voltou-se então aos instrumentos capazes de avaliar a postura fiscal
do governo (se anti ou pró-cíclica). O resultado fiscal estrutural, que se diferencia do resultado
convencional por eliminar receitas e despesas extraordinárias, além de alterações em receitas e
despesas consequentes dos ciclos econômicos, é um desses instrumentos.
Para o futuro, segundo (CELASUN, 2015), é importante fortalecer o espaço fiscal nos
países do LA6, embora o tamanho, ritmo e tempo necessário varie de acordo com a situação de
cada economia. As reformas precisam ir além da restauração do quadro fiscal pré-crise. O novo
arranjo institucional deve ser construído de forma a distinguir receitas permanentes e
temporárias, evitar pró-ciclicidade, assegurar uma resposta mais simétrica às recessões e
expansões da economia e incorporar cláusulas de escape bem definidas. Deve-se também aderir
a regras fiscais como forma de construir credibilidade, evitando a contabilidade criativa. E, por
fim, deve-se aumentar a eficiência do gasto público de forma a otimizar a provisão de produtos
e serviços públicos.
(MARCIO GARCIA, 2012) afirma que a forma correta de utilizar uma política fiscal
anticíclica seria através da introdução de uma meta para o superávit estrutural, a exemplo do
que faz o Chile. Ainda segundo o autor, a introdução dessa meta permitiria que medidas de
expansão fiscal não alimentasse o receio do compromentimento da solvência do setor público.
Além disso, evitaria o que ocorreu no Brasil no pós-crise de 2008, quando o governo realizou
um aumento de gastos recorrentes sob o pretexto de combate à crise.
No entanto, essa opinião não é unanimidade na literatura. Segundo (REIS, MANASSE
e PANIZZA, 2007) embora existam evidências que apontem para uma redução da pró-
ciclicidade, os autores citam casos em que até mesmo a adoção dessas regras fiscais pode ser
ineficiente ou prejudicial. Quanto à ineficiência, isso ocorreria por ser mais provável que sejam
os próprios políticos virtuosos que adotem frameworks que conduzem à sustentabilidade fiscal
do que seja a adoção desses frameworks fiscais que torne os políticos mais virtuosos.
14
Quanto ao prejuízo, isso se daria em uma situação de revisão abrupta do nível do PIB
potencial, por exemplo. No caso de um país governado por policymakers conservadores que
sofrem constantes pressões para expandir os gastos públicos, uma revisão do PIB potencial para
um nível mais elevado combinado com uma regra fiscal baseada em resultado estrutural levaria
os gastos públicos para um nível mais alto a fim de reduzir a diferença para o PIB potencial.
Essa mudança repentina pode superaquecer a economia e o país pode não ser capaz de
administrar adequadamente esse aumento nos gastos públicos. Ademais, se o PIB tendencial
estiver incorreto e for novamente corrigido para baixo, o país pode terminar com um nível de
gastos difícil de reverter. Esse problema ocorre principalmente nos países emergentes, onde a
volatilidade do PIB é maior.
De forma geral, a política fiscal passou a ser cada vez mais monitorada através da
utilização de indicadores estruturais mantendo o foco na questão da sustentabilidade da dívida.
Essa sustentabilidade é garantida através do conceito de restrição orçamentária intertemporal,
em que o valor presente de todos os superávits futuros deve ser maior ou igual ao valor da
dívida pública, de forma a garantir o pagamento da mesma.
Se esta restrição for cumprida, os agentes financeiros sofrerão menos incerteza e,
consequentemente, aceitarão taxas menores para financiar o governo, ou seja, essa política
fiscal contribuirá para a redução de juros na economia. Já a redução de juros causa uma
diminuição do endividamento que gera uma nova melhora na restrição intertemporal. Com a
dívida mais baixa, as receitas não precisarão ser tão altas, culminando assim em um ciclo que
permite a diminuição de impostos e a melhoria de renda.
Uma das dificuldades em cumprir a restrição orçamentária intertemporal está na
existência do viés do ciclo político definido como o incentivo que os governantes têm em
aumentar seus gastos no final de seus mandatos, para causar uma boa impressão aos eleitores
menos informados, e deixar a dívida para os governos seguintes.
Buscando enfrentar este problema, em 2000 foi elaborada no Brasil a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar 101 de maio/2000) inspirada no Manual de
Boas Práticas do Fundo Monetário Internacional (FMI), que trazia princípios de austeridade
fiscal. De acordo com o caput do art. 1º, seu principal objetivo consiste em estabelecer “normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”.
Sendo assim, a condução da política fiscal foi orientada de forma a fixar metas para o
superávit primário - definido como resultado positivo de todas as receitas e despesas do
15
governo, excetuando gastos com pagamento de juros - com o intuito de reduzir a relação dívida
pública/PIB.
É possível verificar que as metas foram alcançadas nos primeiros anos da LRF (1999 a
2007), mas, a partir de 2009, os superávits primários caíram e a prática das heterodoxias
contábeis, artifícios que alteram os resultados de um determinado período passando receitas ou
gastos de um período para outro, se multiplicou.
(GOBETTI, 2010) cita como exemplo de heterodoxia contábil, também chamada
contabilidade criativa, o fato que ocorreu em 2009, quando o governo enfrentava dificuldade
em cumprir a meta estabelecida, que já havia sido revisada. O Tesouro Nacional promoveu,
então, a antecipação de dividendos da Eletrobras junto ao Banco Nacional do Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e a recuperação de depósitos judiciais junto à Caixa Econômica
Federal para aumentar a receita primária e, assim, cumprir a LRF.
Já (OLIVEIRA, 2012) ilustra como exemplo de mecanismo pouco ortodoxo utilizado
para cumprir a meta fiscal a venda pelo governo de 5 bilhões de barris de petróleo do pré-sal
para a Petrobras totalizando R$ 74,9 bilhões. Dessa quantia, R$ 32 bilhões foram utilizados
para cumprir a meta de superávit primário.
(GOBETTI, 2010) afirma que:
O que se vê, portanto, é que o governo brasileiro tem tomado uma série de iniciativas
isoladas que tem por objetivo flexibilizar o regime de metas, mas o mais apropriado
talvez seja adotar a metodologia de resultado fiscal estrutural nos moldes do Chile e
de outras economias avançadas.
Sendo assim, atualmente os indicadores de resultado estrutural de diversos países são
regularmente calculados e divulgados pelo FMI e por diversas outras instituições. A Comissão
para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) estimulam que os países da região realizem suas próprias estimativas oficiais como forma
de reduzir o viés pró-cíclico dos mesmos.
Na América Latina, no entanto, a metodologia para o cálculo do resultado estrutural
ainda é pouco difundida. O Chile calcula o superávit estrutural realizando ajuste cíclico para o
PIB potencial e para o preço do cobre, a Colômbia ajusta o resultado fiscal aos efeitos do ciclo
e das receitas extraordinárias oriundas das atividades de mineração e energia. Já no Brasil, desde
2013 o Banco Central utiliza o superávit primário estrutural como variável fiscal em seus
modelos de projeções econômicas. Em 2014 a Secretaria de Política Econômica calculou e
divulgou pela primeira vez o resultado primário estrutural oficial do país com ajustes cíclicos
para o PIB tendencial e para o preço do petróleo.
16
A intenção deste trabalho é calcular o resultado estrutural para o governo central do
Brasil utilizando a metodologia da (SPE, 2016) e adaptando-a quando necessário. A principal
diferença consiste na utilização da série do PIB potencial obtida através de função de produção
pelo autor (SOUZA JÚNIOR)1 e na escolha de eventos não recorrentes a serem excluídos.
Embora este cálculo já tenha sido realizado em estudos anteriores como (DE MELLO et al,
2006), (GOBETTI et al, 2010), (ORENG, 2012), entre outros, não há consenso sobre as diversas
metodologias e etapas envolvidas. A estimativa do PIB potencial ou da tendência dos preços
dos ativos/commodities, a definição de grupos de receitas e gastos a serem ajustados
ciclicamente, a definição de receitas e gastos não recorrentes e o método para cálculo de
elasticidades ainda são discutidos. Dessa forma, este trabalho reflete a visão e as escolhas da
autora e pode, portanto, ser utilizado como comparação com os demais estudos realizados.
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
O principal objetivo da pesquisa é calcular o Resultado Fiscal Estrutural do governo
central, que inclui o Tesouro Nacional, Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e Banco
Central, no período de 2000 a 2016. O período escolhido inicia-se no ano de 2000, pois foi o
ano da adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal, e vai até a data em que há informações
divulgadas para realizar os cálculos, ou seja, o primeiro trimestre de 2016.
Como objetivo secundário, será analisado o impulso fiscal, dado pela variação do
resultado estrutural entre dois períodos, a fim de verificar o quão expansionista ou
contracionista é a ação discricionária da política fiscal.
Outro objetivo alcançado a partir da análise do impulso fiscal e do hiato do produto,
ambos calculados neste trabalho, é a definição se o país tem adotado uma postura pró ou
anticíclica de política fiscal.
Adicionalmente, a partir do cálculo das elasticidades dos grupos de receitas, será
possível identificar aquelas que sofrem mais impacto com a variação do ciclo.
1 A série de PIB potencial foi gentilmente cedida pelo autor. Explicações aprofundadas sobre metodologia
de cálculo encontram-se em SOUZA JÚNIOR, José Ronaldo de Castro. Produto potencial: conceitos, métodos de
estimação e aplicação à economia brasileira. 2005. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
17
1.3 RELEVÂNCIA
Um papel importante da política fiscal consiste em utilizá-la como amortecedor dos
ciclos econômicos. Quando a economia cresce acima do PIB potencial ocorrem pressões
inflacionárias, já que os fatores de produção estão em seu limite máximo de utilização e a
demanda continua a crescer. Por outro lado, um crescimento abaixo do PIB potencial também
não é desejado, pois há aumento do desemprego.
Quando se trata de política fiscal, o déficit público deve então se expandir em momentos
de recessão, de modo a reestabelecer o equilíbrio econômico, enquanto que em momentos de
crescimento o inverso deve ocorrer, ou seja, a tributação deve ser elevada, criando assim um
fundo de reserva que possa ser utilizado nos períodos de depressão. O impacto da política fiscal
no produto é maior quando a política monetária trabalha na mesma direção, buscando os
mesmos objetivos. A importância do resultado estrutural se dá ao passo que este permite
analisar o esforço fiscal de forma dissociada do ciclo econômico e dos eventos não recorrentes
que impactam o resultado convencional.
Segundo (GOBETTI, 2010), no período de 2005 a 2008, o superávit primário
consolidado do setor público sempre superou a meta, mas se o país tivesse adotado um resultado
fiscal estrutural, possivelmente algumas conclusões teriam sido diferentes. Tendo isso em
mente, percebe-se a importância do resultado estrutural por medir o resultado das ações
discricionárias do governo.
1.4 DELIMITAÇÃO
Serão considerados neste estudo somente dados de acesso público.
1.5 METODOLOGIA
Atualmente, a literatura apresenta três metodologias gerais para o cálculo do resultado
estrutural: A metodologia do Fundo Monetário Internacional (FMI), da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e do Banco Central Europeu (ECB). Cada
metodologia será detalhada na seção 2. REVISÂO BIBLIOGRÁFICA e, por ora, será
apresentada somente a metodologia utilizada neste estudo, que combina as abordagens do FMI
e da OCDE.
18
O cálculo do resultado estrutural foi elaborado baseado na metodologia da Secretaria de
Política Econômica, que consiste em seis passos, quais sejam:
(i) Cálculo da tendência do PIB potencial e do preço do petróleo
Neste trabalho, diferentemente do (SPE, 2016), foi utilizada a série histórica de PIB
potencial calculada através de função de produção pelo autor (JOSÉ RONALDO SOUZA
JÚNIOR), conforme recomendação do FMI.
Já a tendência do preço do petróleo foi obtida através do uso do filtro Hodrick-Prescott
(HP) com fator λ = 14400, conforme recomendação na literatura para utilização de dados
mensais.
(ii) Formação de grupos de receitas e despesas ajustadas ao ciclo
Neste trabalho, apenas as receitas sofreram ajuste cíclico. Isso ocorreu porque segundo
(HAGEMANN, 1999) somente um gasto do governo é dependente do ciclo, o chamado seguro-
desemprego, que aumenta em períodos de crescimento abaixo do potencial e diminui em
períodos de crescimento acima do potencial. No entanto, esse estabilizador automático não
funciona perfeitamente no Brasil, já que o país possui um mercado de trabalho ainda em
formalização. Sendo assim, quando o país tem um crescimento acima do potencial, o seguro
desemprego continua a subir devido aos novos entrantes no mercado de trabalho formal. Esse
gasto, portanto, não sofre tanta influência do ciclo, mas sim do grau de formalização do mercado
de trabalho e, por isso, não foi ajustado ciclicamente.
As receitas consideradas para o ajuste foram baseadas em (SPE, 2016). São oito grupos
no total, sendo que seis grupos sofreram ajuste ao ciclo econômico e dois ao preço do petróleo.
As receitas ajustadas ao ciclo foram:
1. Impostos sobre renda do trabalho (TRT)
Consiste em:
Imposto de Renda Pessoa Física, exceto parcela derivada de Ganhos de capital
Imposto de Renda Retido na Fonte - Rendimentos do trabalho
2. Contribuições previdenciárias relacionadas à seguridade social (TSS)
Consiste em:
Receita do Regime Geral de Previdência Social
Salário Educação
3. Tributos sobre a renda corporativa (TRC)
19
Consiste em:
Imposto de Renda Pessoa Jurídica
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
4. Tributos indiretos (TI)
Consiste em:
Imposto sobre Produtos Industrializados, exceto Importação
PIS/PASEP, exceto Importação
COFINS, exceto Importação
5. Tributos sobre a importação (TM)
Consiste em:
Imposto de Importação
Imposto sobre Produtos Industrializados – Importação
PIS/PASEP - Importação
COFINS – Importação
6. Impostos sobre ganhos do capital (TGC)
Consiste em:
Imposto de Renda Pessoa Física - Ganhos de capital
Imposto de Renda Retido na Fonte - Rendimentos do capital
As receitas ajustadas ao preço do petróleo foram:
7. Receitas de royalties (ROY)
8. Participação especial do petróleo (PE)
(iii) Cálculo das elasticidades
As elasticidades dos grupos de receitas foram estimadas em relação ao hiato do produto
e ao hiato do petróleo. Isso se deu através da metodologia dos componentes não observados,
em que uma série temporal é decomposta em componentes de tendência (𝜇𝑡), sazonalidade
(𝛾𝑡) e erro (휀𝑡).
As elasticidades dos grupos de receitas em relação ao ciclo econômico são estimadas a
partir da seguinte fórmula:
20
ln(𝑅𝑖)𝑡 = 𝜇𝑡 + 𝛾𝑡 + ∑(휀𝑅𝑖,𝐻𝛾(𝐻𝛾))𝑡−𝑘
𝑘
𝑘=0
+ 𝛽𝑡𝑤𝑡 + 휀𝑡
Onde 𝑅𝑖 é um grupo de receita sujeito ao ajuste ao ciclo econômico, 𝐻𝛾 é o hiato do
produto definido como 𝑌− 𝑌∗
𝑌∗ (onde Y é o PIB efetivo e 𝑌∗ é o PIB potencial) e 휀𝑅𝑖,𝐻𝛾 é a
elasticidade do grupo de receita i sujeita ao ajuste cíclico com relação ao hiato do produto.
Faz-se importante lembrar aqui que ln𝑥
𝑦~
(𝑥−𝑦)
𝑦. Sendo assim, a fórmula
ln(𝑅𝑖)𝑡 = 𝜇𝑡 + 𝛾𝑡 + ∑ (휀𝑅𝑖,𝐻𝛾(ln
𝑌
𝑌∗))𝑡−𝑘
𝑘𝑘=0 + 𝛽𝑡𝑤𝑡 + 휀𝑡 foi aproximada para a
fórmula ln(𝑅𝑖)𝑡 = 𝜇𝑡 + 𝛾𝑡 + ∑ (휀𝑅𝑖,𝐻𝛾(𝐻𝛾))𝑡−𝑘
𝑘𝑘=0 + 𝛽𝑡𝑤𝑡 + 휀𝑡, utilizada neste estudo.
A tendência 𝜇𝑡 é composta de um componente de nível e um de inclinação:
𝜇𝑡+1 = 𝜇𝑡 + 𝜐𝑡 + 𝜉𝑡 (nível)
𝜐𝑡+1 = 𝜐𝑡 + 𝜉𝑡 (inclinação)
A sazonalidade 𝛾𝑡 para dados trimestrais (s = 4) é definida como:
𝛾𝑡 = ∑ 𝛾𝑗,𝑡
[𝑠2
]
𝑗=1
Onde cada 𝛾𝑗,𝑡 é gerado por:
𝛾𝑗,𝑡+1 = 𝛾𝑗,𝑡 cos 𝜆𝑗 + 𝛾𝑗,𝑡∗ sin 𝜆𝑗 + 𝜔𝑗,𝑡
𝛾𝑗,𝑡+1∗ = −𝛾𝑗,𝑡 sin 𝜆𝑗 + 𝛾𝑗,𝑡
∗ cos 𝜆𝑗 + 𝜔𝑗,𝑡∗
Onde 𝜆𝑗 = 2𝜋𝑗/𝑠 é a frequência em radianos e os termos 𝜔𝑗,𝑡 e 𝜔𝑗,𝑡∗ são mutuamente
independentes.
Já o componente 𝛽𝑡𝑤𝑡 permite modelar tanto outliers quanto quebras estruturais.
As elasticidades dos grupos de receitas em relação ao hiato do petróleo são estimadas a
partir da seguinte fórmula:
ln(𝑅𝑗)𝑡 = 𝜇𝑡 + ∑ (휀𝑅𝑗,𝐻𝑜𝑖𝑙(𝐻𝑜𝑖𝑙))𝑡−𝑘
1
𝑘=0 𝑜𝑢 1
+ 𝛽𝑡𝑤𝑡 + 휀𝑡
Onde 𝑅𝑗 é um grupo de receita sujeito ao ajuste ao preço do petróleo, 𝐻𝑜𝑖𝑙 é o hiato do
preço do petróleo, definido como 𝑜𝑖𝑙− 𝑜𝑖𝑙∗
𝑜𝑖𝑙∗ (onde oil é a cotação do petróleo e 𝑜𝑖𝑙∗é o preço
tendencial do petróleo) e 휀𝑅𝑗,𝐻𝑜𝑖𝑙 é a elasticidade do grupo de receita j sujeita ao ajuste cíclico
com relação ao hiato do preço do petróleo.
21
A regressão foi baseada no método de máxima verossimilhança e os p-valores obtidos
a partir de testes t.
(iv) Cálculo do componente cíclico
Para cada grupo de receita, o componente cíclico é a diferença entre a receita sujeita ao
ajuste e a receita ciclicamente ajustada, ou seja,
𝑅𝑖𝑐 = 𝑅𝑖 − 𝑅𝑖
∗ (ajuste para o PIB)
𝑅𝑗𝑐 = 𝑅𝑗 − 𝑅𝑗
∗ (ajuste para o preço do petróleo)
Onde 𝑅𝑐 é o componente cíclico, R é a receita sujeita ao ajuste e 𝑅∗ é a receita
ciclicamente ajustada. O índice i refere-se aos grupos de receitas ajustados pelo PIB enquanto
que o índice j refere-se aos grupos de receitas ajustados pelo preço do petróleo.
As receitas ajustadas ao ciclo do PIB (𝑅𝑖∗) são definidas como:
𝑅𝑖∗ = 𝑅𝑖 ∗ (
𝑌∗
𝑌)
𝜀𝑅𝑖,𝐻𝑌
E as receitas ajustadas ao ciclo do preço do petróleo (𝑅𝑗∗) são definidas como:
𝑅𝑗∗ = 𝑅𝑗 ∗ (
𝑜𝑖𝑙∗
𝑜𝑖𝑙)
𝜀𝑅𝑗,𝐻𝑜𝑖𝑙
Onde 𝑌∗ e 𝑜𝑖𝑙∗ são respectivamente o PIB e o preço do petróleo tendenciais, 휀𝑅𝑖,𝐻𝑌 é a
elasticidade do grupo de receita i sujeito ao ajuste cíclico com relação ao PIB e 휀𝑅𝑖,𝐻𝑌 é a
elasticidade do grupo de receita j sujeito ao ajuste cíclico com relação ao preço do petróleo.
O componente cíclico agregado é o somatório dos componentes cíclicos que pode ser
expresso como:
𝑆𝑃𝑐 = ∑ 𝑅𝑖𝑐
𝑁
𝑖
+ ∑ 𝑅𝑗𝑐
𝑀
𝑗
(v) Expurgo das receitas não recorrentes
Assim como na metodologia da (SPE, 2016), neste trabalho as receitas não recorrentes
foram expurgadas após o cálculo das elasticidades.
Para classificação dos eventos como não recorrentes, foram considerados os seguintes
critérios, em linha com a literatura:
Efeito sobre o patrimônio líquido do setor público
Efeito sobre a renda disponível do setor privado
Perspectivas de repetição no longo prazo
Materialidade dos valores envolvidos
22
Disponibilidade de informações públicas sobre a operação
(vi) Formulação do Resultado
Finalmente o resultado estrutural (𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇) é definido como a diferença entre o resultado
convencional (SP), o componente cíclico do resultado (𝑆𝑃𝑐 ) e o resultado não recorrente
(𝑆𝑃𝑁𝑅), conforme a fórmula a seguir:
𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇 = 𝑆𝑃 − 𝑆𝑃𝑐 − 𝑆𝑃𝑁𝑅
1.6 BASE DE DADOS
A seguir são listados todos os dados utilizados neste trabalho e suas respectivas fontes:
Receitas Federais
Fonte: Resultado do Tesouro Nacional
PIS/COFINS – Importação
Fonte: Receita Federal do Brasil
IRPF - Ganho de Capital
Fonte: Receita Federal do Brasil
Royalties do petróleo
Fonte: Receitas patrimoniais e de contribuições, disponíveis no site do Tesouro
Nacional
Participação especial do petróleo
Fonte: Receitas patrimoniais e de contribuições, disponíveis no site do Tesouro
Nacional
Preço do petróleo
Fonte: Série mensal em dólar americano da cotação Brent Dated, disponibilizada pelo
Banco Mundial. A taxa de câmbio para compra foi obtida junto ao BCB.
Resultado Fiscal do Setor Público Consolidado
Fonte: Resultado do Tesouro Nacional
Restos a pagar processados
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
As séries fiscais trimestrais foram deflacionadas pela série histórica do IPCA. Os dados
foram deflacionados a preços do segundo trimestre de 2000.
23
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1 A ADOÇÃO DE REGRAS FISCAIS
(KUMAR, 2009) afirma que, ao sair da crise, o principal desafio dos países é
desenvolver estratégias com credibilidade para fortalecer as finanças públicas, e apresenta as
regras fiscais como mecanismos voltados para aumentar a credibilidade fiscal e a disciplina.
Ainda segundo o autor, existem quatro tipos de regras fiscais:
Regras de superávit primário ou de resultado fiscal que asseguram que a relação
débito/PIB convergirá para um limite finito;
Regras de débito que limitam explicitamente a relação débito/PIB;
Regras de despesas que estabelecem limites para as despesas;
Regras de receitas que apresentam teto ou piso para as receitas.
As regras de superávit primário são menos ligadas à sustentabilidade da dívida, pois
incrementos nos pagamentos de juros não requerem um ajuste mesmo se afetarem o resultado
fiscal e o débito público. As regras de débito não oferecem ajuda suficiente para a política fiscal
quando o débito se encontra abaixo do teto. Já as regras de despesas não são diretamente
relacionadas à sustentabilidade do débito, pois não restringem a receita. Finalmente, as regras
de receita também não são diretamente ligadas à sustentabilidade da dívida por não restringirem
os gastos. (KUMAR, 2009)
Ao definir o conjunto de regras, é importante que haja flexibilidade para lidar com
choques e isso se dá através de cláusulas de escape. Em aproximadamente metade dos países
que adotavam regras fiscais em 2008, o framework existente foi capaz de lidar com a crise, pois
havia flexibilidade nas restrições numéricas, tempo projetado para ajuste e/ou cláusulas de
escape. Foi o caso do Brasil, Ìndia, Indonésia, Quenia e Noruega. Um quarto dos países tiveram
que modificar suas regras ou as suspenderam para responder à crise. O restante dos países
percebeu um conflito entre suas regras fiscais e a resposta de política fiscal desejada (KUMAR,
2009).
Segundo (OLIVEIRA, 2012), a primeira geração de metas fiscais no Brasil foi
estabelecida em percentuais do Produto Interno Bruto, seja em termos de resultados nominais
ou primários. No entanto, essa geração não considerava o impacto das flutuações do produto e
das flutuações dos preços das commodities sobre as receitas dos governos ou a qualidade das
medidas que eram adotadas para alcançar as metas estabelecidas. Embora exista um movimento
24
em direção à adoção de regras de segunda geração, o Brasil e diversos outros países,
principalmente os emergentes, ainda utilizam essas regras mais antigas.
A nova geração de metas fiscais, ou segunda geração, tem como essência tornar as metas
mais flexíveis, no sentido de que sejam estabelecidas de forma a se ajustar aos ciclos
econômicos e às flutuações de preços das commodities. O resultado estrutural faz parte dessa
segunda geração de metas fiscais.
Embora o resultado estrutural seja utilizado por alguns países como regra fiscal, na
literatura há visões divergentes sobre os benefícios e malefícios da utilização de regras fiscais
em geral. Os autores que são a favor sustentam o argumento de que, por motivos diversos, existe
um viés de déficit inerente na condução da política fiscal e a adoção de regras fiscais limitaria
esse viés. Já os autores que são contra baseiam-se principalmente no argumento de que ao
limitar a capacidade do governo de estabilizar a economia, as regras fiscais acabariam
introduzindo pró-ciclicidade. Ambos os argumentos são aprofundados a seguir.
Adoção de regras fiscais como forma de eliminar o viés de déficit das políticas
fiscais
Políticas fiscais expansionistas em momentos de crescimento ou contracionistas em
momentos de recessão são denominadas políticas pró-ciclicas, pois aumentam o hiato do
produto, contribuindo, portanto, para o aprofundamento do ciclo econômico. Essas medidas
não são desejáveis, pois aumentam a volatilidade macroeconômica, depreciam o investimento,
dificultam o crescimento e prejudicam os pobres (SERVÉN, 1998).
Para alcançar um padrão anticíclico na política fiscal, (ALESINA, CAMPANTE e
TABELLINNI, 2008) afirmam que a maioria dos economistas concorda com a prescrição de
manter as alíquotas de impostos e os gastos discricionários do governo constantes durante os
ciclos econômicos. Isso porque, em uma situação de aquecimento econômico, se as alíquotas
de impostos permanecerem constantes e houver certo grau de progressividade de impostos, a
proporção das receitas governamentais sobre o PIB irá aumentar. Além disso, se os gastos
públicos discricionários não sofrerem alterações, a razão dos gastos públicos totais/PIB irá
diminuir devido à ação dos estabilizadores automáticos (apresentados na Seção 2.2). Esse
aumento de receitas e redução de despesas em relação ao PIB, acaba gerando um superávit
primário que deve ser poupado para momentos de desaquecimento.
Já em momentos de recessão, o contrário deverá ocorrer: caso as alíquotas de impostos
permaneçam inalteradas e haja algum grau de progressividade, as receitas cairão mais do que o
PIB; e caso os gastos públicos também permaneçam no mesmo patamar, a razão de gastos
25
públicos totais/PIB irá aumentar. A redução de receitas e o aumento de gastos resultará em um
déficit primário que contribuirá para reaquecer a economia.
No entanto, (GAVIN e PEROTTI, 1997), (CATÃO e SUTTON, 2002), (KAMINSKI,
REINHART e VEGH, 2004), (TALVI e VEGH, 2005) e (MANASSE, 2005) concluíram em
seus estudos que a adoção de uma política fiscal pró-cíclica é comum em muitos países em
desenvolvimento. (GAVIN e PEROTTI, 1997) utilizam a hipótese de restrição de acesso ao
crédito para justificar a adoção de políticas pró-cíclicas pelos países em desenvolvimento.
Segundo os autores, nos períodos de crise, muitos países em desenvolvimento não têm
acesso a empréstimos ou apenas o conseguem a taxas de juros muito altas. Para não incorrer
em déficits, acabam optando por cortar gastos. Já em momentos de crescimento esses países
teriam acesso facilitado a empréstimos com taxas mais baixas. Nesses momentos os
policymakers escolheriam tomar os empréstimos, o que resultaria em aumento nos gastos
públicos.
(ALESINA, CAMPANTE e TABELLINNI, 2008) afirmam que este argumento seria
incompleto, pois esses países poderiam acumular reservas nos períodos de crescimento do
produto acima do potencial para não precisar enfrentar restrições de acesso ao crédito nos
momentos de recessão. Ademais, os autores questionam por que os credores não emprestariam
a taxas razoáveis se eles estivessem convencidos de que o empréstimo amenizaria o ciclo
econômico.
Os autores defendem a hipótese de que a adoção de políticas pró-cíclicas ocorre porque
os eleitores lidam com governos corruptos que se apropriam de parte das receitas públicas para
interesses próprios. Os eleitores até podem substituir esses governantes corruptos, mas não
conseguem reduzir o desvio de dinheiro público a zero. Adicionando o problema de assimetria
de informação, em momentos de crescimento econômico, os eleitores são capazes de observar
o estado da economia, mas podem não ser informados corretamente sobre os empréstimos
governamentais. Com tudo isso, quando os votantes percebem uma situação de aquecimento
econômico, eles demandam uma maior utilidade para si mesmos sob a forma de redução de
impostos, aumento de gastos ou de transferências públicas, como forma de evitar que o dinheiro
seja desviado pela corrupção. Essa demanda introduz o viés de déficit e pressiona o governo a
adotar medidas pró-cíclicas.
Com a intenção de testar os efeitos da adoção de regras fiscais na posição fiscal do
governo, se é anti ou pró-cíclica, (MANASSE, 2006) construiu um modelo de regressão para
estimar o resultado primário do governo central em função do hiato do produto, do estoque da
26
dívida pública e da presença ou não de regras fiscais. O autor concluiu que as políticas fiscais
possuem um viés de déficit e que as regras fiscais tendem a reduzir esse déficit em
aproximadamente dois terços por ponto percentual do PIB. Além disso, a presença de regras
fiscais tornaria a política fiscal mais anti do que pró-cíclica.
Segundo (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) a adoção de regras que impõem limites
nas expansões fiscais ajuda a reduzir, pelo menos em teoria, o viés de déficit, mas o efeito final
depende de como essas regras são elaboradas.
Os perigos em adotar regras fiscais
A adoção de regras fiscais que limitam os gastos mesmo em momentos de recessão, ou
seja, regras fiscais com pouca flexibilidade, força o governo a adotar medidas fiscais
contracionistas e, portanto, pró-cíclicas. Segundo (AUERBACH, 2012) a importância de adotar
regras flexíveis depende de alguns fatores como, por exemplo, o nível de governo em que as
regras fiscais são adotadas. Caso as regras fiscais atuem em nível subnacional, a função de
estabilização do ciclo econômico pode ser designada ao governo central, como ocorre nos
Estados Unidos da América.
Além disso, a necessidade de flexibilização vai variar de acordo com o quanto uma
política anticíclica pode fazer diferença, o que depende da magnitude dos multiplicadores
fiscais. Por fim, estudos demonstram que a efetividade da política fiscal depende também das
condições fiscais.
(AUERBACH, 2012) afirma que, ao contrário do desejado, as regras fiscais podem ter
um impacto limitado por diversos motivos: (i) elas podem simplesmente não ser aplicadas, (ii)
podem não ser permanentes e serem apenas o reflexo da política pretendida, ou seja, um
governo que planeja obter disciplina fiscal pode utilizar as regras somente enquanto forem
consistentes com seus planos, (iii) pode ser possível aderir às regras, sem respeitar a sua
intenção declarada. Por exemplo, uma regra limitando o déficit no orçamento corrente pode ser
contornada utilizando expansões fiscais cujo registro contábil registram apenas déficits futuros.
Sendo assim, as regras fiscais podem ser subvertidas dependendo do quão bem
desenhadas elas foram para atingir o objetivo desejado, dependendo das penalidades previstas
em casos de violação e dependendo da facilidade com que podem ser alteradas, seja por
regulamento do Poder Executivo, via legislativa simples ou através de mudança constitucional.
O autor ainda alerta para o fato de que caso as regras fiscais sejam mal formuladas, a aderência
a elas pode levar os governos a tomar medidas indesejadas que reduzem o bem-estar nacional.
27
Segundo (AUERBACH, 2012), a forma como as regras surgem, a forma como são
aplicadas e se de fato são respeitadas e a facilidade com que são modificadas são aspectos que
influenciam a sua efetividade.
Evidências sobre a adoção de regras fiscais
Na literatura existem evidências variadas e, portanto, ainda inconclusivas sobre o real
impacto da utilização de regras fiscais. (PORTEBA, 1994) concluiu que os estados americanos
com regras fiscais mais fortes se saíram melhor ao implementar políticas fiscais de redução de
déficit. (GALÍ e PERROTTI, 2003) descobriram que os países da zona do euro que adotaram
o Tratado de Maastricht apresentaram políticas fiscais mais anticíclicas após a adoção de regras
fiscais.
Contudo, (MANASSE, 2005) afirma que limites na relação débito/PIB cria incentivos
para adotar políticas pró-cíclicas quando a economia se encontra em um estado intermediário e
incentivos para utilização de políticas anticíclicas em momentos muito bons ou muito ruins.
Já (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) afirmam que a adoção de regras fiscais
baseadas em resultado estrutural pode ser ineficaz, pois nao há como saber se sao os “bons
políticos” que adotam as regras fiscais ou se a adoçao de regras fiscais os torna “bons políticos”.
Além disso, os autores apresentam uma situação em que a adoção dessas regras fiscais poderia
ser maléfica: quando há alta volatilidade do PIB e uma estimativa incorreta de PIB potencial
pode superaquecer uma economia que já estava aquecida. Nesse caso, os gastos públicos seriam
erroneamente aumentados, o que traria problemas como, por exemplo, a dificuldade em voltar
a um patamar de gastos mais baixo após a detecção do erro da estimativa de PIB potencial.
2.2 ESTABILIDADE FISCAL E ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS
(INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015) define estabilidade fiscal como a
sensibilidade do resultado fiscal em relação ao hiato do produto. Segundo o autor, um aumento
plausível na estabilidade fiscal poderia aumentar as taxas de crescimento anuais em 0.1 pontos
percentuais em países em desenvolvimento. No entanto, observa-se que a estabilidade fiscal é
maior durante períodos de recessão e é ausente em períodos de expansão. Essa falha em se
recuperar de momentos de expansão pode não só sobreaquecer a economia como também pode
contribuir para o aumento do débito público de longo prazo.
A desejada estabilidade fiscal ocorre quando são adotadas medidas, discricionárias ou
automáticas, a fim de reduzir o hiato do produto. As repostas discricionárias são as que ocorrem
28
quando os policymakers tomam medidas deliberadas para combater as flutuações do produto
da economia. Já as respostas automáticas ocorrem através da variação automática de impostos
e transferências de acordo com o PIB real de forma a estimular a demanda agregada em períodos
de recessão e controlá-la em períodos de expansão (INTERNATIONAL MONETARY FUND,
2015).
Tanto as receitas quanto os gastos públicos são afetados por essas ações discricionárias
do governo e pelos efeitos automáticos das mudanças no ambiente macroeconômico. Como o
resultado fiscal é a diferença entre as receitas e os gastos do governo, isso quer dizer que ele
também sofre influência desses efeitos, chamados de estabilizadores automáticos. Esses
estabilizadores ajudam a reduzir os ciclos econômicos e são disparados automaticamente
através do código tributário e das regras de dispêndio existentes no país (FEDELINO,
HORTON e IVANOVA, 2009).
Quando a economia se encontra em recessão, por exemplo, a arrecadação dos impostos
sobre a renda diminui. Esta redução tributária faz com que a renda disponível não seja tão
prejudicada e, com isso, acaba estimulando o consumo das famílias, o que, por fim, favorece a
recuperação da demanda agregada, que precisa se expandir. Similarmente, durante um período
de expansão econômica, a arrecadação do governo aumenta e essa expansão tributária favorece
a contenção da já aquecida demanda agregada.
Outro exemplo de estabilizador automático é o seguro desemprego, já que em momentos
de recessão, o desemprego aumenta e consequentemente aumentam os gastos com o seguro.
Esse aumento de gasto do governo quando a economia se encontra abaixo do potencial contribui
para estimular a demanda agregada e, portanto, minimizar o efeito do ciclo econômico.
Estabilizadores automáticos são a ferramenta mais eficiente para estabilização fiscal,
pois não sofrem de delay de informação, decisão e implementação já que operam em tempo
real (BLANCHARD, DELL’ARICCIA e MAURO 2010). Além disso, há menos risco de
intervenção de fatores políticos quando medidas anticíclicas precisam ser tomadas
(BAUNSGAARD e SYMANSKY, 2009).
Contudo, segundo (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007), a priori não há como saber
se os estabilizadores automáticos fornecem uma quantidade ótima de estabilização para a
economia. O que se sabe é que eles operam de forma diferente em cada país. Quanto mais
progressivo o sistema de impostos for, maior a sua característica estabilizadora. Um sistema
progressivo de impostos é aquele no qual a alíquota é acrescida conforme o montante tributável
aumenta.
29
Além disso, em seu trabalho, (FATÀS e MIHOV, 2001) realizam diversas regressões
de medidas de volatilidade dos ciclos econômicos versus diferentes medidas de tamanhos de
governo. Eles concluem que quanto maior o tamanho do governo, menor a volatilidade dos
ciclos, ou seja, maior o efeito dos estabilizadores automáticos.
Embora atenuem os ciclos econômicos, os estabilizadores automáticos também podem
trazer malefícios para a economia. Isso se deve ao fato de que é mais provável que os
governantes os permitam operar livremente nos momentos de recessão e não nos períodos de
crescimento. Com isso, os estabilizadores podem não atuar simetricamente ao longo do tempo
e surge então um viés de débito fiscal, pois nos períodos de crise pode ocorrer um aumento de
endividamento público que não é revertido quando a atividade econômica se recupera (VAN
DEN NOORD, 2000).
Adicionalmente, como os estabilizadores respondem a quaisquer mudanças na
economia, sejam elas cíclicas ou estruturais, se o crescimento potencial diminui e o governo
não percebe rapidamente, a atuação dos estabilizadores automáticos pode corroer as contas do
governo. Isto é, caso ocorra um choque estrutural que leve o PIB potencial a um nível mais
baixo, os estabilizadores fiscais atuarão no sentido de elevar a demanda agregada, aumentando,
portanto, os dispêndios governamentais. Como não se trata de uma situação temporária, esses
gastos prejudicarão a performance fiscal até que seja percebida a mudança de patamar do PIB
potencial e alguma ação seja tomada (VAN DEN NOORD, 2000).
Ainda, nem todo estabilizador automático contribui para a estabilidade fiscal. Regras
de indexação, muitas deduções de impostos como pagamentos de juros de hipotecas e certos
tipos de investimentos são inerentemente desestabilizadores.
Os efeitos dos estabilizadores fiscais podem ser bastante relevantes nos orçamentos
públicos e seus impactos podem ser neutralizados ou reforçados por ações discricionárias dos
policymakers. Segundo (VAN DEN NOORD, 2000) simulações sugerem que durante a década
de 1990 os estabilizadores automáticos atenuaram os ciclos econômicos em aproximadamente
25% em média nos países europeus.
Devido a seus benefícios, malefícios e expressividade, é importante quantificar os
efeitos do ciclo econômico na economia. Um falso diagnóstico do posicionamento fiscal do
governo, se expansionista ou contracionista, pode ocorrer em razão da presença dos
estabilizadores fiscais. A política fiscal será contracionista ou expansionista dependendo do
resultado fiscal tradicional. No entanto, observar somente o resultado tradicional pode trazer a
falsa impressão de que os governantes estão tomando medidas expansionistas (ou
30
contracionistas) quando na verdade não o estão. Para lidar com essa questão, foi desenvolvido
o resultado ciclicamente ajustado, que elimina os efeitos do ciclo do resultado tradicional.
2.3 O RESULTADO CICLICAMENTE AJUSTADO
O resultado ciclicamente ajustado se baseia na premissa de que o PIB real flutua em
torno da trajetória do PIB potencial (BLANCHARD, 1990). Este último reflete essencialmente
a taxa de crescimento potencial da economia no longo prazo, ou seja, quando são empregados
todos os fatores de produção.
O PIB potencial sofre constantemente choques temporários e permanentes de diversas
intensidades. Um choque permanente, como por exemplo uma mudança tecnológica, é capaz
de levar o PIB potencial a um novo patamar. Já os choques temporários, que por definição são
de curto prazo e se dissipam ao longo do tempo, provocam movimentos para cima e para baixo
da trajetória do PIB potencial - os chamados ciclos econômicos.
A presença desses ciclos e de diversos outros fatores, como o recebimento de rendas
extraordinárias e o aumento dos preços de commodities, influenciam as variáveis fiscais do
governo. Como o resultado fiscal tradicional é composto pela diferença entre as receitas e os
gastos públicos, ele é afetado por esses fatores o que faz com que seu valor final não dependa
apenas das decisões tomadas pelos governantes.
Um aumento de receita, por exemplo, é uma medida intencional do governo quando este
altera a alíquota de um imposto de forma a elevar a arrecadação total. Já um aumento provocado
por incremento de renda quando a economia se encontra acima do potencial é uma medida
circunstancial, que se dissipará assim que a economia voltar a crescer no seu limite. De forma
análoga, o aumento de preço de uma commodity também amplia a arrecadação do governo de
forma temporária e não intencional. Já a presença de rendas extraordinárias permite que o
governante eleve os gastos públicos sem prejudicar o resultado fiscal tradicional.
É comum os políticos aproveitarem esses momentos em que há folga orçamentária
proveniente de um dos fatores acima citados para aumentar os gastos. No entanto, elevar
despesas em períodos em que a economia já se encontra aquecida traz como consequência uma
pressão inflacionária adicional indesejada, visto que todos os recursos da economia já estão em
pleno emprego. Além disso, como a economia opera em ciclos, ora acima do produto potencial,
ora abaixo, os superavits obtidos nos momentos de superaquecimento devem ser utilizados para
31
cobrir eventuais deficits em momentos de recessão, de forma a minimizar a probabilidade de
contração de dívida pública no futuro.
Os fatores mencionados são muitas vezes expressivos e acabam mascarando a ação
discricionária dos policymakers. É possível, portanto, que um governo cujas medidas fiscais
levariam a um déficit obtenha superávit devido à presença de tais fatores. O inverso também é
válido, é possível que um governo obtenha déficit fiscal ainda que suas medidas resultassem
em superávit a priori. Na tentativa de obter um resultado fiscal que isole o efeito do ciclo
econômico foi criado o indicador chamado “resultado ciclicamente ajustado” que, segundo
(REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007), responde à pergunta “qual parte da posição fiscal se
deve a mudanças no ambiente macroeconômico e qual parte se deve a mudanças na política?”.
Este resultado é o precursor do resultado estrutural, pois retira apenas os efeitos do ciclo
econômico, e foi citado neste trabalho já que grande parte da literatura que versa sobre ele pode
ser estendida ao resultado estrutural.
2.4 O RESULTADO ESTRUTURAL
Segundo (BORNHORST, 2011), o resultado estrutural pode ser entendido como uma
extensão do resultado ciclicamente ajustado, já que ele realiza o ajuste para outros fatores que
não apenas o ciclo econômico. Além do efeito do ciclo econômico, o resultado estrutural
quantifica e remove do tradicional o impacto dos fatores que não são correlacionados com o
ciclo como, por exemplo, os preços dos ativos ou os preços das commodities, além de retirar o
efeito das receitas e gastos extraordinários.
Os preços de determinadas commodities ou ativos podem impactar significativamente
o resultado fiscal de determinadas economias. No Brasil, por exemplo, uma elevação no preço
do barril de petróleo influencia direta e temporariamente as receitas denominadas Royalties do
petróleo e Participação especial do petróleo. Outro exemplo seria o aumento da arrecadação de
IOF devido à presença de uma bolha no mercado de ações. Na prática, cada país deve avaliar
suas peculiaridades para determinar quais ativos influenciam seus resultados.
Já as receitas e gastos extraordinários decorrem de eventos não recorrentes como
concessões e desastres naturais. Estes também influenciam o resultado fiscal, já que geram
receitas ou gastos circunstanciais que, assim como os efeitos dos ciclos e dos preços das
commodities e de outros ativos, não se manterão. Também devem, portanto, ser eliminados do
resultado tradicional.
32
De maneira simplificada, a (SPE, 2016, p.3) define o resultado fiscal estrutural como
“aquele resultado consistente com o PIB tendencial, com preços dos ativos ao nível do
equilíbrio de longo prazo e livre dos efeitos de eventos não recorrentes.”
Sendo assim, o resultado fiscal estrutural representa o esforço recorrente e discricionário
da autoridade fiscal em manter sustentável a trajetória da dívida pública, enquanto que o
resultado convencional pode não mensurar corretamente esse esforço fiscal. (SPE, 2016)
O estrutural é definido como a diferença entre o resultado tradicional e o componente
cíclico do resultado, aquele que mostra o impacto do ciclo econômico no orçamento público.
Sendo assim, mudanças nesse componente cíclico representam o impacto dos estabilizadores
automáticos, explanados anteriormente.
Assumindo que o hiato do produto e a elasticidade foram estimados corretamente, um
aumento de impostos devido a um crescimento da economia acima do PIB potencial não altera
o resultado estrutural, enquanto que um aumento causado por uma alteração na alíquota de
imposto altera o resultado estrutural.
Embora o resultado estrutural seja o indicador mais utilizado para mensurar o esforço
fiscal, ele também apresenta algumas desvantagens, que serão apresentadas na próxima Seção.
Os indicadores estruturais oferecem maior clareza quanto à análise da ação discricionária do
governo, mas são menos intuitivos que os indicadores convencionais. Isto ocorre devido ao seu
processo de cálculo mais complexo e mais sujeito a hipóteses.
2.5 PROBLEMAS DE CÁLCULO
De acordo com (BORNHORST, 2011) o resultado ciclicamente ajustado baseado
apenas no hiato do produto nem sempre fornece um retrato adequado do estado da economia.
Muitas vezes é necessário ir além do ajuste cíclico para se obter um indicador livre das
flutuações macroeconômicas.
Diversos autores apontam problemas com o cálculo do resultado ciclicamente ajustado.
Os problemas citados consistem em:
Variáveis como inflação, taxa de juros, taxa de câmbio e preço das
commodities não são consideradas
33
Segundo (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) quatro variáveis que deveriam ser
consideradas no ajuste cíclico são particularmente importantes nos países emergentes: a taxa de
juros, a inflação, a taxa real de câmbio e os preços das commodities.
(QUINET e BOUTHEVILLAIN, 1998) também afirmam que o resultado ciclicamente
ajustado deveria remover variações cíclicas nas taxas de juros. Segundo os autores, uma
mudança nessa taxa afeta o resultado fiscal através de diferentes canais. Uma queda nos juros
durante um período de recessão resulta em aumento no PIB e nas receitas com impostos,
redução no custo do serviço da dívida e, provavelmente, aumento dos gastos primários caso o
governo se aproveite dos pagamentos de juros menores para aumentar despesas como, por
exemplo, o investimento público.
Os autores ainda afirmam que embora remova do hiato do produto e das receitas a
influência das mudanças na taxa de juros, ela ainda está incorporada de forma implícita no
resultado ciclicamente ajustado e, com isso, a avaliação de um déficit estrutural pode estar
subestimada durante uma recessão.
Por serem as taxas de juros bastante voláteis em países emergentes, aumentos repentinos
no risco país podem levar a deficits orçamentários completamente fora do controle dos
policymakers (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007). O autor aponta como solução adotar o
resultado primário, que é a diferença entre receitas e despesas do governo excluindo-se da conta
as receitas e despesas com juros.
A respeito da inflação, (QUINET e BOUTHEVILLAIN, 1998) afirmam que remover a
influência das mudanças na inflação é complicado, pois o impacto de choques de preços pode
variar consideravelmente se eles forem ou não esperados.
Os autores apontam três problemas. Um deles decorre do fato de as receitas e as despesas
do governo não serem indexadas no mesmo índice de preços. As receitas costumam ser fixadas
em função de um deflator do PIB, definido como a divisão do PIB nominal pelo PIB real,
multiplicado por cem. Já as despesas costumam ser indexadas em função de um índice de preços
ao consumidor, como o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), que é baseado em uma
cesta de bens. Caso ocorra um choque favorável nos termos de troca, o índice de preços do
consumidor irá diminuir em relação ao deflator do PIB e com isso as despesas irão aumentar
em proporção menor do que as receitas, melhorando o resultado fiscal.
Outro problema com a inflação ocorre mesmo se as receitas e os gastos forem indexados
no mesmo deflator, pois ainda assim haverá distorção. Enquanto as receitas são fixadas na
inflação realizada, os gastos dependem da inflação esperada e, por isso, apresentam maior
34
rigidez. Se um aumento de preços inesperado ocorre, as receitas são afetadas imediatamente
enquanto que os gastos irão aumentar mais lentamente fazendo com que o resultado fiscal
melhore.
O último problema citado consiste nos diferentes graus de indexação que as receitas e
despesas possuem. As despesas podem ser desindexadas, mas as receitas são mais fortemente
ligadas à inflação.
No que diz respeito à taxa de câmbio, (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) afirmam
que variações na taxa real de câmbio podem trazer grandes impactos no orçamento público já
que uma grande depreciação da taxa real de câmbio pode piorar muito as contas do governo e
até leva-lo à insolvência.
Quanto aos preços das commodities e dos ativos, estes podem se elevar consideralmente
caso haja um aumento na demanda global. Se a participação das receitas fiscais relativas a eles
for significativa nas contas públicas, será necessário realizar um ajuste para esses preços
(BORNHORST, 2011). Embora (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) citem a não
consideração do preço das commodities como um dos problemas do resultado ciclicamente
ajustado, diversos países já utilizam variáveis como o preço do petróleo, do cobre e de outros
ativos para realizar o ajuste cíclico para o resultado estrutural. No Brasil, por exemplo, a SPE
realiza o ajuste ao PIB potencial e ao preço do petróleo.
Além de alguns autores criticarem a não consideração de determinadas variáveis
macroeconômicas, o (ECB, 2015) cita como outra fragilidade as diversas incertezas acerca das
estimativas do hiato do produto. Segundo a publicação, essas incertezas decorrem do fato de
não haver consenso em como o hiato do produto deva ser modelado, de forma que diferentes
modelos e métodos produzem estimativas significativamente distintas. Além disso, cada
método exige a utilização de um ou mais parâmetros não observáveis, o que adiciona incerteza
ao modelo, e, finalmente, os dados utilizados para estimar o hiato do produto são
frequentemente revisados ao longo do tempo levando a alterações dos resultados previamente
obtidos.
Problemas com as estimativas do hiato do produto
Uma das estapas iniciais para calcular o resultado estrutural ou o resultado ciclicamente
ajustado é estimar o PIB potencial e o hiato do produto. (HERS e SUYKER, 2014) afirmam
que diferentes instituições internacionais, como o FMI, a OCDE e o Comitê Europeu,
frequentemente fornecem estimativas divergentes quanto ao tamanho do hiato do produto.
35
(TEREANU, TULADHAR e SIMONE, 2014) concluíram que, durante crises e
imediatamente após, a chance de erros na estimativa do hiato do produto é ainda maior do que
o normal: para países da União Européia, o valor médio absoluto das revisões do hiato do
produto durante a crise de 2008 e 2009 foi de 3% do PIB, enquanto que nos anos sem crise foi
de 0,8% do PIB.
Existem diversos métodos estatísticos para se calcular o PIB potencial. Segundo
(QUINET e BOUTHEVILLAIN, 1998) o método Hodrick-Prescott - Filtro HP - remove os
ciclos econômicos relevantes do PIB e é simples e transparente, não necessitando de
julgamentos econômicos subjetivos. No entanto, por operar basicamente como uma média
móvel infinita, uma limitação desse método é que ele opera de forma insatisfatória no final da
amosta, fazendo com que os últimos dados disponíveis fiquem com um peso muito grande e a
tendência, nesse caso o PIB potencial, fique muito próxima desses dados. Assim sendo, se o
final da amostra for caracterizado por uma recessão, a tendência estimada será mais baixa e se
o final for caracterizado por um período de aquecimento, a tendência estimada será mais alta.
(BORNHORST, 2011) afirma que essa técnica perfoma melhor se a série de dados for
estendida além do período de interesse, pois assim é possível reduzir o impacto das últimas
observações na estimativa da tendência. O autor também salienta que esse método não deve ser
utilizado de forma indiscriminada. Para preços de commodities, termos de troca e preços dos
ativos, os métodos de filtro podem não ser uma solução ótima. Isso porque não é claro se essas
variáveis seguem uma tendência de longo prazo.
Outra fragilidade citada é a utilizaçao no modelo de um parâmetro λ que determina a
medida em que a variabilidade da série é alocada à tendência ou ao ciclo. A escolha de um valor
para esse parâmetro é questionada, pois não há base teórica que a justifique.
De forma alternativa, algumas instituições utilizam uma função de produção para
calcular o PIB potencial. A função de produção é baseada no nível do PIB consistente com o
pleno emprego dos fatores de produção e com salários ou inflação estáveis. Segundo (QUINET
e BOUTHEVILLAIN, 1998) este método é interessante por ser baseado em hipóteses
econômicas explícitas no que se refere ao desemprego natural e à utilização normal das
capacidades. A saber, a taxa de desemprego natural é aquela que mantém a inflação estável.
Com isso, a utilização de uma função de produção permite distinguir entre choques de
oferta, que possuem efeitos permanentes no PIB, e choques de demanda, que possuem efeitos
temporários no PIB. Ao contrário do filtro HP, a função de produção possui a vantagem de
permitir testar a ocorrência de um choque de oferta no final da amostra de dados. (GIORNO,
36
1995) revisa os métodos utilizados para estimar o hiato do produto nos países da OCDE e afirma
que utilizar a função de produção é a melhor forma de estimar o PIB potencial e assim estimar
o hiato do produto e calcular o resultado estrutural.
Problemas com a disponibilidade de informações em tempo real
Independente da metodologia adotada, as estimativas do hiato do produto continuam
sujeitas a margens de erros consideráveis devido aos problemas relacionados com a
disponibilidade de informação em tempo real. Isso ocorre, pois muitos métodos, como o filtro
HP, exigem observações futuras para estimar o PIB potencial.
Conforme informações novas e melhores ficam disponíveis, as estimativas do hiato do
produto em tempo real são revisadas e alteradas até que possam ser confirmadas alguns anos
depois. Essa incerteza ocorre justamente no momento mais atual, que é o de maior interesse das
análises econômicas e políticas. A diferença entre as projeções do PIB dentro de um mesmo
ano e os números finais confirmados nos anos seguintes impacta a capacidade dos governantes
de projetar as receitas e gastos de forma adequada naquele momento.
Segundo (ECB, 2015) a confiabilidade das estimativas do hiato do produto em tempo
real é muito baixa. As revisões dessas estimativas publicadas pelo ECB, OCDE e FMI de 1999
a 2004 para países da área do euro são significativas e frequentemente da mesma magnitude do
próprio hiato do produto estimado, quando não maior.
Resultados de simulações apresentadas por (LEY e MISCH, 2013) sugerem que
revisões nos resultados estrutural e tradicional podem ser consideráveis e são acima de 1
porcento do PIB em mais de 25% dos casos. (ORPHANIDES e VAN NORDEN, 2002)
mostram que as revisões do hiato do produto nos EUA são de mesma magnitude que o próprio
hiato.
Em seu estudo, (HALLETT, KATTAI e LEWIS, 2009) afirmam que o resultado
ciclicamente ajustado em termpo real é sistematicamente menos confiável em condições de
finanças públicas pobres ou em condição de deteriorização, o que significa que ele é mais
impreciso justamente quando é mais necessário.
(FORNI e MOMIGLIANO, 2004) compararam as estimativas do hiato do produto dos
países da OCDE para os anos entre 1993 e 2003 com as estimativas disponíveis hoje para o
mesmo período e concluem que para a maioria dos países as diferenças são significativas e
sistemáticas durante o tempo.
37
Finalmente, (CIMADOMO, 2007) afirma que a utilização de informações atualizadas
apontaria para uma posição fiscal pró-cíclica nos países industrializados no período de 1994 a
2006, enquanto que o uso de informações disponíveis na época aponta para uma política fiscal
anticíclica. (BERNOTH, HUGHES e LEWIS, 2008) chegam à mesma conclusão em seu
trabalho.
Problemas com a estimativa das elasticidades
Após calcular o PIB potencial e o hiato do produto, um próximo passo consiste em
estimar as elasticidades das receitas e dos gastos em relação a esse hiato. As elasticidades em
relação ao PIB podem ser calculadas como um valor médio para o período considerado ou
estimadas através de uma regressão simples.
Segundo (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) realizar uma regressão separada para
as receitas e outra para os gastos vale a pena quando as elasticidades mudam em direções
opostas – é a chamada desagregação do resultado em componentes. Por exemplo, suponha uma
reforma que torne o sistema de impostos menos progressivo e os benefícios de desemprego
mais generosos. Nesse caso, caso haja uma recessão, a arrecadação cairá menos e os gastos
aumentarão mais do que antes das mudanças e o contrário ocorrerá em um momento de
aquecimento. Caso as estimativas de elasticidade estejam corretas, a confiabilidade do resultado
ciclicamente ajustado irá aumentar. No entanto, se as elasticidades das receitas e dos gastos
mudassem na mesma direção, a estimativa agregada se tornaria menos confiável e, dessa forma,
as estimativas desagregadas seriam preferíveis.
Já (QUINET e BOUTHEVILLAIN, 1998) afirmam que o principal problema com a
estimativa das elasticidades é assumir que seus valores são constantes ao longo do ciclo
econômico. Os autores afirmam haver evidências de que as elasticidades das receitas são
sensíveis ao ciclo, de modo que as receitas caem mais rapidamente do que o PIB em momentos
de recessão e crescem mais rapidamente em momentos de crescimento acelerado.
Finalmente, (BORNHORST, 2011) sugere a validação das elasticidades com as
estimativas disponíveis para países comparáveis a fim de minimizar o erro associado com o
cálculo das elasticidades.
Problemas em definir os eventos não recorrentes
38
Um dos passos para calcular o resultado estrutural é identificar e remover as operações
fiscais temporárias e extraordinárias. No entanto, não há um critério universalmente aceito para
identificar essas operações já que diversos fatores podem tornar o julgamento subjetivo.
Segundo (BORNHORST, 2011) percepções acerca da natureza do caráter temporário
variam e os policy makers são tentados a manter as medidas temporárias que contribuem para
o resultado e excluir aquelas que o prejudicam.
O autor sugere considerar como operações que devem ser eliminadas aquelas com as
seguintes características: envolverem operações grandes e não recorrentes, cujos impactos nos
resultados fiscais ocorrem no ano em que as mesmas são registradas, sem que ocorra uma
mudança permanente na posição fiscal e, portanto, sem que haja mudança na sustentabilidade
fiscal do governo; ou se tratarem de transferências de capital, independente de melhorar ou
piorar o resultado.
Além disso, ele recomenda que estímulos fiscais discricionários relacionados a crises
não sejam removidos, pois possuem um impacto na demanda agregada e são difíceis de reverter.
(LARCH e TURRINI, 2010) apontam as seguintes características para identificar
medidas extraordinárias:
Tamanho: Apenas medidas que possuem um impacto significativo no resultado
devem ser consideradas. Por definição serão aquelas superiores a 0,1% do PIB.
Duração: O impacto deve estar restrito a um único ano ou a um número muito
limitado de anos.
Natureza: Medidas extraordinárias estão tipicamente, mas não exclusivamente,
incluídas nas transferências de capital.
(BORNHORST, 2011) apresenta o tratamento comumente dado pelos países a algumas
operações:
Ajuda financeira para salvar bancos ou empresas ou capitalização de instituições
estatais deve ser excluída do resultado estrutural.
Aquisição de um único item de valor expressivo como a compra de um
equipamento militar ou a construção de instalações para um evento esportivo não devem ser
excluídos, já que refletem decisões discricionárias do governo. Além disso, a compra desses
itens acarreta gastos recorrentes com manutenção e operação.
Custos associados com a limpeza e recuperação de um desastre natural ou
ambiental devem ser excluídos, principalmente se forem concentrados em um curto período de
tempo.
39
Reconhecimento de despesas com salários e fornecedores atrasados devem ser
excluídos caso sejam eventos excepcionais. No entanto, se ocorrem regularmente devem ser
incluídos no resultado.
Finalmente, (LARCH e TURRINI, 2010) apresentam uma lista de medidas
extraordinárias:
Anistias fiscais envolvendo pagamento excepcional pelos contribuintes;
Venda de ativos não financeiros (imóveis, licenças e concessões);
Operações de securitização;
Alterações legislativas no calendário de desembolsos ou receitas;
Receitas excepcionais de empresas estatais;
Receitas excepcionais ligadas à transferência de obrigações de pensão;
Alterações nas receitas ou despesas após decisão judicial.
2.6 USOS DO RESULTADO CICLICAMENTE AJUSTADO
Segundo (BLANCHARD, 1990), o resultado ciclicamente ajustado deve ser utilizado
como indicador das mudanças discricionárias na política fiscal, mas tem sido usado com
propósitos diversos aos que foi projetado. São destacados os usos como indicador de mudanças
discricionárias na política fiscal, como indicador de sustentabilidade, como indicador de
posição fiscal e como indicador normativo.
Resultado ciclicamente ajustado como indicador de mudanças
discricionárias na política fiscal
O autor argumenta que embora o indicador seja útil, já que revela se o governo tomou
medidas ativas para diminuir os gastos ou aumentar as receitas, ele é incompleto. A explicação
apresentada é que não há motivo para focar nas mudanças no produto e excluir as mudanças na
inflação e na taxa real de juros. Além disso, a utilização do PIB potencial também é criticada,
por ser uma estimativa controversa.
Segundo o autor, para distinguir mudanças discricionárias na política fiscal qualquer
benchmark pode ser utilizado. Ele sugere o uso de um índice de mudança discricionária definido
como o valor do superávit primário que ocorreria com o desemprego no mesmo nível do ano
anterior menos o superávit primário do ano anterior. Neste caso, qualquer outro benchmark
poderia ser escolhido como, por exemplo, em relação à média dos últimos dez anos. Embora
essa escolha ainda seja uma questão relevante, essa abordagem teria a vantagem de não se
40
posicionar sobre para onde a economia deveria retornar, ou seja, não precisar definir o PIB
potencial da economia.
Já (REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) argumenta que a interpretação do resultado
ciclicamente ajustado como uma medida de discricionariedade da política fiscal não é
totalmente garantida. Segundo o autor, a decisão de não alterar a alíquota dos impostos na
presença de forte alteração na base tributária é uma decisão tão discricionária quanto a decisão
de alterá-la. Sendo assim, ele sugere a utilizaçao das palavras “respostas ativas” ou “passivas”
da política como uma descrição mais correta do que o resultado ciclicamente ajustado permite
estimar.
Resultado ciclicamente ajustado como indicador de sustentabilidade
Um indicador de sustentabilidade deve ser capaz de responder à pergunta “O curso atual
da política fiscal pode ser sustentado sem explodir a dívida?”. Para responder essa pergunta
seria necessário estimar o futuro e o resultado ciclicamente ajustado se mostra incompleto, já
que há muitos fatores além dos movimentos no produto, como mudanças na inflação e na taxa
real de juros, que fazem o futuro ser potencialmente bastante diferente do presente
(BLANCHARD, 1990). Segundo o autor, o uso do resultado ciclicamente ajustado como
indicador de sustentabilidade pode ser melhorado através do maior uso de previsões e da
incorporação de algumas mudanças previsíveis no orçamento.
(REIS, MANASSE e PANIZZA, 2007) afirmam que o resultado pode ter implicações
muito diferentes para a dinâmica da dívida e a solvência depende de relações entre a taxa real
de juros, a taxa de crescimento da economia e a estrutura da dívida. Por fim, ele conclui que
não se deve confiar exclusivamente no resultado fiscal como indicador de sustentabilidade, mas
sim em uma análise mais abrangente da sustentabilidade da dívida.
Resultado ciclicamente ajustado como indicador de política fiscal na
economia
Segundo (BLANCHARD, 1990) as políticas fiscais afetam a economia através de dois
canais, quais sejam: i) o efeito direto da política fiscal na demanda agregada e ii) as distorções
implicadas pela estrutura de impostos e incentivos nas decisões tomadas. O resultado
ciclicamente ajustado só diz respeito ao primeiro canal e um indicador ou conjunto de
indicadores que descrevam os efeitos da política fiscal na economia deveria lidar com os dois.
Além disso, o autor também esclarece que o resultado ciclicamente ajustado pode
revelar apenas os efeitos de impacto e não os efeitos finais. Sendo assim, se um aumento nos
gastos públicos se traduzirá em um aumento na taxa de juros sem alterar o produto, ou em um
41
aumento na taxa de câmbio sem alterar o produto, ou em um aumento no produto sem alterar a
taxa de juros, dependerá se a política monetária acomodará, se a força de trabalho está
totalmente empregada, se a economia adota regime de câmbio fixo ou flutuante e etc. Dadas as
diversas variáveis envolvidas, somente simulações de modelos macroeconômicos podem
responder quais serão os impactos finais.
Resultado ciclicamente ajustado como indicador normativo
Muitas vezes manter o resultado ciclicamente ajustado igual a zero é tido como um
objetivo desejável, mas segundo (BLANCHARD, 1990) como o resultado ciclicamente
ajustado não é um bom indicador dos efeitos da política fiscal na demanda, conforme visto no
item acima, mantê-lo constante provavelmente não será bom para nada. Além disso, não é
possível garantir que os estabilizadores automáticos produzam a quantidade ótima de
estabilização e que o nível de poupança do setor privado seja ótimo, de modo que a poupança
do setor público possa ser zero.
2.7 O CONCEITO DE IMPULSO FISCAL
Segundo (ALESINA e PEROTTI, 1995) o impulso fiscal é a diferença entre alguma
medida real da posição fiscal do governo e o nível da mesma medida que prevaleceria se os
efeitos do ciclo pudessem ser eliminados através da comparação com alguma situação de
benchmark, de outra forma, impulso fiscal é a mudança discricionária na posição fiscal do
governo.
Ainda segundo os autores, como o interesse é apenas avaliar mudanças na posição fiscal,
para qualquer ano o benchmark adotado pode ser seguramente o ano anterior. Essa escolha evita
o problema de ter que escolher um ano de referência em que supostamente o PIB real está no
mesmo nível do PIB potencial e, com isso, incorrer em erro.
Neste trabalho o impulso fiscal é então definido como a diferença entre resultados fiscais
estruturais de dois períodos consecutivos, conforme a fórmula a seguir:
𝐼𝐹𝑡 = 𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 − 𝑆𝑃𝑡
𝐸𝑆𝑇
Onde 𝐼𝐹𝑡 é o impulso fiscal no período t, 𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 é o resultado estrutural no período t-1
e 𝑆𝑃𝑡𝐸𝑆𝑇 é o resultado estrutural no período t.
Analizando a fórmula, pode-se observar que se o resultado estrutural aumenta (𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 <
𝑆𝑃𝑡𝐸𝑆𝑇), o impulso fiscal é negativo, logo diz-se que houve um impulso fiscal contracionista.
Já se o resultado estrutural diminui, (𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 > 𝑆𝑃𝑡
𝐸𝑆𝑇), o impulso fiscal é positivo e diz-se,
42
portanto, que houve um impulso fiscal expansionista. Finalmente, caso não haja variação entre
os resultados estruturais, o impulso fiscal é tido como pretensamente neutro.
A análise isolada do impulso fiscal não permite identificar se a política fiscal adotada
foi anti ou pró-cíclica. Para isso, é preciso avaliar também o sinal do hiato do produto, este
último é definido como a diferença entre o PIB real e o PIB potencial. Logo, o hiato do produto
é positivo quando o PIB real > PIB potencial e, de forma análoga, o hiato do produto é negativo
quando o PIB real < PIB potencial.
Tendo as definições de impulso fiscal e hiato do produto em mente, diz-se que uma
política fiscal é pró-cíclica quando os sinais do impulso fiscal e do hiato do produto são iguais.
Logo, um impulso fiscal expansionista (sinal positivo) combinado com um hiato do produto
positivo, será classificado como política fiscal pró-cíclica. O mesmo raciocínio se aplica para
classificar uma política fiscal como anticíclica, ou seja, ela ocorre quando o sinal do impulso
fiscal é diferente do sinal do hiato do produto. A FIGURA 1 a seguir facilita a compreensão:
FIGURA 1 - Política Fiscal Anticíclica versus Procíclica (% PIB)
Fonte: (SPE, 2016, p. 15)
Para classificar a orientação fiscal de acordo com o valor do impulso fiscal, (ALESINA
e PEROTTI, 1995) utilizam observações anuais de impulso fiscal de 20 países da OCDE entre
os anos de 1960 a 1992. Os autores propõem os seguintes critérios:
Em um dado ano, a orientação fiscal será:
Neutra: se o impulso fiscal variar entre -0,005% do PIB e 0,005% do PIB;
Frouxa: se o impulso fiscal variar entre 0,005% do PIB a 0,015% do PIB;
Muito Frouxa: se o impulso fiscal for superior a 0,015% do PIB;
Apertada: se o impulso fiscal variar entre -0,015% do PIB e -0,005% do PIB;
Muito Apertada: se o impulso fiscal for inferior a -0,015% do PIB.
2.8 PRINCIPAIS ABORDAGENS
43
Existem diversas abordagens para calcular o Resultado Estrutural, sendo a maior parte
delas baseada nas metodologias do FMI, da OCDE ou do ECB. Em alguns casos, como na
metodologia adotada pela SPE no Brasil, é utilizado um modelo misto composto por uma
combinação dessas três principais metodologias.
A seguir são apresentadas as principais características desses métodos gerais:
2.8.1 A metodologia do FMI
O trabalho original do FMI, elaborado por (HAGEMANN, 1999) define o resultado
estrutural como a posição fiscal real do governo expurgadas as influências do ciclo econômico.
Para calculá-lo, o autor propõe 3 passos: (i) estimar o PIB potencial e o hiato do produto, (ii)
quantificar o componente cíclico das receitas e despesas e (iii) subtrair o componente cíclico
do resultado observado para se obter o resultado estrutural.
Segundo o autor, o PIB potencial pode ser obtido através de métodos estatísticos, como
o filtro Hodrick-Prescott (HP), ou de uma função de produção. Embora o filtro HP seja um
recurso amplamente difundido, o que facilita a reprodução do indicador, ele apresenta o
problema conhecido como “efeito de borda”, que surge do fato de que o filtro se torna
assimétrico nos extremos de uma série temporal. Por isso, o autor aponta a utilização de uma
função de produção como abordagem principal utilizada pelo FMI. A principal desvantagem
desse tratamento é a exigência de um volume maior de dados do que o filtro HP.
Para quantificar o componente cíclico, é preciso partir da definição do resultado
estrutural (𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇) como sendo a diferença entre o resultado observado (SP) e a sua componente
cíclica (𝑆𝑃𝑐), ou seja,
𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇 = 𝑆𝑃 − 𝑆𝑃𝑐
(HAGEMANN, 1999) afirma que os componentes cíclicos das receitas são calculados
utilizando as elasticidades estimadas pela OCDE e ajustadas posteriormente, em alguns casos,
pelo FMI. Em seu trabalho não foi apresentada uma fórmula para cálculo das elasticidades, mas
o autor expôs as elasticidades dos principais itens de impostos em relação ao hiato do produto
de 14 países europeus. A elasticidade agregada foi calculada utilizando a participação média de
cada item na receita total durante o período analisado.
Segundo (HAGEMANN, 1999) o resultado estrutural é obtido pela simples subtração:
𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇 = 𝑅𝑐 − 𝐷𝑐
44
Onde:
𝑆𝑃𝐸𝑆𝑇 é o Resultado Estrutural;
𝑅𝑐 são as Receitas ajustadas ciclicamente;
𝐷𝑐 são as Despesas ajustados ciclicamente.
Essa é uma metodologia mais simplificada, que exige uma menor quantidade de dados
e, portanto, é mais fácil de ser adotada. É importante observar que embora (HAGEMANN,
1999) utilize o termo “Resultado Estrutural”, nao há previsao para o expurgo de eventos
extraordinários.
(BORNHORST et al, 2011) apresentam em estudo posterior do FMI o resultado
estrutural como sendo uma expansão do conceito apresentado por (HAGEMANN, 1999). O
resultado estrutural quantifica e remove o impacto de fatores que não são fortemente
correlacionados com o ciclo como, por exemplo, mudanças nos preços de ativos ou de
commodities e de fatores que não alteram a posição fiscal, como receitas e despesas
extraordinárias.
Segundo (BORNHORST et al, 2011), o resultado estrutural é obtido em três passos: (i)
identificação e remoção das operações extraordinárias, (ii) avaliação do impacto do ciclo nas
receitas e despesas e (iii) estimativa dos efeitos de outros fatores que não o ciclo econômico,
como o preço das commodities, dos ativos e dos efeitos de composição do PIB, que ocorrem
quando os ciclos não estão perfeitamente sincronizados.
A avaliação do impacto do ciclo econômico pode ser realizada através do método
agregado, no qual são utilizadas duas elasticidades: uma para medir a sensibilidade da receita
total e outra para a despesa total em função do hiato do produto. Também é possível empregar
o método desagregado, no qual são utilizadas elasticidades específicas para diversos grupos de
receitas ou de despesas. O método agregado é também conhecido como método do FMI
enquanto o desagregado é conhecido como método da OCDE.
A metodologia agregada revela-se um exercício simples que exige menos dados. Devido
a essa simplicidade, é mais fácil de ser comunicada e permite comparações entre países. No
entanto, só alcança resultados acurados se os principais agregados fiscais se comportarem de
forma similiar em relação ao hiato do produto e se houver pouca mudança na composição das
receitas.
(BORNHORST et al, 2011) apresenta a seguinte regressão para estimar as elasticidades
de receitas e gastos totais com relação ao hiato do produto e outros ciclos através do método
agregado:
45
log 𝑋 = 𝛼 + ε𝑋,𝑌 ∗ log (𝑌
𝑌∗) + ε𝑋,𝐴 ∗ log (
𝐴
𝐴∗) + 𝑢
Onde:
X representa a série das receitas ou dos gastos totais,
Y representa a série do PIB real,
𝑌∗ representa a série do PIB potencial,
A representa a série dos preços reais do ativo e
𝐴∗ representa a série dos preços tendenciais dos ativos
Quanto às despesas, os gastos totais são ajustados por um valor que reflete o impacto da
diferença entre a taxa atual de desemprego e a taxa de desemprego não aceleradora da inflação
(NAIRU, em inglês non-accelerating inflation rate of unemployment). Na metodologia do FMI,
assume-se que apenas os gastos com seguro desemprego são sensíveis aos movimentos do ciclo
e, portanto, somente esses gastos sofrem o ajuste cíclico.
No entanto, nos estudos realizados no Brasil, parece haver um consenso em não ajustar
os gastos com seguro desemprego, pois este estabilizador automático não funciona
perfeitamente no país. Por possuir um mercado de trabalho ainda em formalização, quando o
PIB real cresce acima do potencial, o seguro desemprego, que deveria cair, se eleva devido aos
novos entrantes no mercado de trabalho formal.
2.8.2 A metodologia da OCDE
No método desagregado o ajuste cíclico realizado em grupos de receitas e de despesas
é expresso como:
CAB = [(Σ𝑖=1𝑁 𝑅𝑖
∗) − 𝐺𝑐𝑢𝑟∗ + 𝑅𝑁𝐶𝐴 − 𝐺𝑁𝐶𝐴],
Onde:
CAB é o resultado ciclicamente ajustado (do inglês cyclically adjusted balance),
𝑅𝑖∗ representa o componente ciclicamente ajustado do i-ésimo grupo de receita,
𝐺𝑐𝑢𝑟𝐶𝐴 representa o componente ciclicamente ajustado das despesas primárias correntes,
𝑅𝑁𝐶𝐴 representa todos os grupos de receitas que não necessitam ajuste e
𝐺𝑁𝐶𝐴 representa todos os grupos de despesas que não necessitam ajuste.
Nesta metodologia, as elasticidades de cada grupo de receita podem ser decompostas
em dois fatores. A elasticidade das receitas fiscais em relação do hiato do produto (ε𝑅𝑖𝑌) é o
produto da elasticidade das receitas fiscais ( 𝑅𝑖 ) em relação à base de incidência ( 𝐵𝑖 ),
46
representada por ε𝑅𝑖𝐵𝑖, e a elasticidade da base de incidência em relação ao hiato do produto
(ε𝐵𝑖𝑌).
ε𝑅𝑖𝑌 = ε𝑅𝑖𝐵𝑖∗ ε𝐵𝑖𝑌
É possível estimar as elasticidades da base de incidência em relação ao hiato do produto
e outros ciclos através de uma regressão simples:
log 𝑋 = 𝛼 + ε𝑋,𝑌 ∗ log (𝑌
𝑌∗) + ε𝑋,𝐴 ∗ log (
𝐴
𝐴∗) + 𝑢
Onde:
X representa a série da base de incidência,
Y representa a série do PIB real,
𝑌∗ representa a série do PIB potencial,
A representa a série dos preços reais do ativo e
𝐴∗ representa a série dos preços tendenciais dos ativos.
Já as elasticidades dos grupos de receitas em relação à base de incidência são oriundas
normalmente do código fiscal do país
O método desagregado, embora exija mais dados, oferece vantagens em relação ao
método agregado em termos de estabilidade e melhores análises da resposta cíclica dos diversos
grupos de receitas e despesas. Utilizar elasticidades médias pode trazer instabilidade no modelo
agregado. Além disso, a metodologia da OCDE revela quais impostos e gastos mais influenciam
o resultado cíclico, permitindo assim descobertas sobre o funcionamento dos estabilizadores
automáticos.
2.8.3 A metodologia do ECB
(BOUTHEVILLAIN et al, 2001) propõem uma metodologia de cálculo do resultado
estrutural construída sobre os métodos do FMI e da OCDE. Em seu trabalho, os autores alteram
o foco do hiato do produto para os movimentos cíclicos em outras variáveis que compõem o
cenário macroeconômico, como os gastos do consumidor, a produção industrial e a massa
salarial.
Uma diferença do método do ECB em relação aos anteriores, é a possibilidade de tratar
os efeitos de composição do PIB. Segundo (ORENG, 2012), quando os ciclos não estão
totalmente sincronizados, a elasticidade das receitas em relação ao PIB irá se alterar ao longo
do tempo. Como as variáveis macroeconômicas variam de forma diferente do PIB, tanto em
47
magnitude quanto no tempo em que ocorrem, seu uso melhora, em teoria, a qualidade das
estimativas de elasticidade e consequentemente a acuracidade do ajuste estrutural.
De forma análoga aos métodos apresentados anteriormente, o resultado ciclicamente
ajustado (CAB, do inglês cyclically adjusted budget balance) é obtido a partir da subtração do
componente cíclico (𝐵𝑐) do resultado convencional (B), conforme a expressão a seguir:
𝐶𝐴𝐵 = 𝐵 − 𝐵𝑐 = 𝐵 − ∑ 𝐵𝑐𝑗
𝑗
Em que
𝐵 = ∑ 𝐵𝑗
𝑗
O componente cíclico de cada categoria 𝐵𝑐𝑗 é calculado a partir da seguinte fórmula:
𝐵𝑐𝑗
= 𝐵𝑗∗ ∗ 휀𝐵𝑗,𝑉𝑗 ∗ 𝑉𝑐𝑗
Onde 𝑉𝑐𝑗
é o gap da variável macroeconômica em termos reais, calculado como
𝑉𝑐𝑗=(𝑉𝑗 − 𝑉𝑗∗)/𝑉𝑗∗,
휀𝐵𝑗,𝑉𝑗 representa a elasticidade de Bj relativa à variável correspondente Vj,
𝐵𝑗∗ representa a tendência de Bj, que pode ser aproximada pelo valor real de Bj.
Em seu trabalho, o autor afirma que as elasticidades podem ser estimadas através de
regressões econométricas ou derivadas dos impostos ou leis sobre gastos, associados a
informações de distribuição de renda e receitas. Quando estimadas via econometria, duas
especificações podem ser utilizadas. A primeira especificação é apresentada a seguir:
∆𝑙𝑛𝐵𝑡𝑗
= 𝛼 + 𝛿𝑡 + 𝛽∆𝑙𝑛𝑉𝑡𝑗
+ 𝐴 + 𝜉
Onde 𝐵𝑗 é um item de receita ou de gasto, 𝑉𝑗 é o componente relevante do PIB ou a
variável macroeconômica em termos reais e A captura as medidas discricionárias de política
fiscal e/ou alguma característica particular da economia, 𝛽 mede a elasticidade de 𝐵𝑗 em
relação a 𝑉𝑗 , 𝛼 diz respeito à mudança de tendência nas razões fiscais, enquanto que 𝛿𝑡
representa a mudança nessa tendência. Especificações dinâmicas são, às vezes, necessárias caso
haja defasagens temporais na coleta de impostos e efeitos defasados de choques econômicos
nas variáveis fiscais.
48
A segunda especificação que pode ser utilizada para estimar a elasticidade via regressão
econométrica é a seguinte:
∆𝑙𝑛𝐵𝑡𝑗
= 𝛼 + 𝛽(∆𝑙𝑛𝐵𝑡−1𝑗
− 𝛾∆𝑙𝑛𝑉𝑡−1𝑗
+ 𝜙 + 𝛿𝑡 + ⋯ ) + 𝛿1∆𝑙𝑛𝑉𝑡𝑗
+ 𝛿2∆𝑙𝑛𝑉𝑡−1𝑗
+ 𝐴 + 𝜉
Onde 𝛾 mede a relação de longo prazo e os parâmetros 𝛿1 e 𝛿2 se referem às
elasticidades curto prazo e defasadas.
O método para estimar as elasticidades via derivação exige a análise das regras fiscais
e é mais confiável quando o sistema é bem representado por uma taxa constante, como é o caso
dos impostos indiretos para muitos países. Já quando o imposto é baseado em um sistema de
taxas progressivas, como é o caso do imposto de renda de pessoa física, uma estimativa da
elasticidade é possível desde que haja informação de receita detalhada por faixa de renda.
(ORENG, 2012) afirma que o método do ECB possui a desvantagem de ser o mais
baseado em filtros estatísticos, já que há menos metodologias baseadas em teorias estabelecidas
para diferenciar ciclos de tendências em macro agregados do que há para diferenciar ciclos de
tendências do PIB.
De forma resumida, o método do FMI aplica elasticidades para receitas e gastos totais,
depende de menos dados e, por isso, é mais fácil de ser calculado, além de permitir comparações
entre países. Já a metodologia da OCDE aplica elasticidades diversas para cada grupo de
receitas e de gastos, revela através dessas elasticidades quais impostos e gastos mais
influenciam o resultado cíclico e é um método que oferece vantagens em termos de maior
estabilidade. Finalmente, o método do ECB muda o foco do PIB para outras variáveis
macroeconômicas e permite que as elasticidades variem ao longo do tempo.
2.9 APLICAÇÕES NO CASO BRASILEIRO
No Brasil, (BEVILAQUA e WERNECK, 1997) mediram o impulso fiscal no período
de 1989-1996. Eles adaptaram a metodologia proposta por (BLANCHARD, 1990) para o caso
brasileiro, ajustando os resultados pela inflação. O trabalho apresentou a primeira evidência do
viés pró-cíclico da política fiscal brasileira.
(DE MELLO et al, 2006) utilizou a metodologia OCDE para estimar o resultado
primário ciclicamente ajustado no período de 1995 a 2005. Também foi identificado um viés
pró-cíclico nas medidas discricionárias de política fiscal brasileira.
(ROCHA, 2009) utilizou a elasticidade estimada por (DE MELLO et al, 2006) e aplicou
a uma função em que o resultado fiscal real depende do resultado fiscal estrutural e do hiato do
49
produto. O período analisado foi de 1995 a 2005. A autora concluiu que a política fiscal sempre
foi pró-cíclica, embora tenha se tornado menos após a aprovação da Lei de Responsabilidade
Fiscal, em 2000.
(GOBETTI et al, 2010) utilizou a metodologia do FMI para estimar o resultado fiscal
estrutural no período de 1997 a 2010. Os autores ajustaram as receitas para os ciclos de
crescimento (PIB) e preços do petróleo. Nenhum ajuste de gasto foi realizado. A conclusão é
de que até 2005 houve contração da política fiscal e expansão a partir de 2006. Os resultados
apontam para um leve viés pró-cíclico.
(ORENG, 2012) utilizou a metodologia do FMI e do ECB para calcular o resultado
fiscal estrutural no período de 2000 a 2011. Como baseline de comparação com o resultado
oficial, foi calculada para cada ano a média entre as duas metodologias. Mais uma vez foi
identificado um viés pró-cíclico na política fiscal brasileira.
A (SPE, 2014) apresenta em seu Monitor de Política Fiscal a metodologia utilizada e
calcula o resultado estrutural oficial do país. Para tanto foi utilizada uma adaptação da
metodologia mais geral de ajuste cíclico usada pelo FMI, partindo do modelo de desagregação
de receitas semelhante ao da OCDE por base de incidência. Como resultado, também foi
identificado viés pró-cíclico na política fiscal.
50
3. RESULTADOS
3.1 TENDÊNCIAS E HIATOS
O resultado estrutural depende de um ajuste realizado em relação ao ciclo econômico e
aos preços dos ativos, além do expurgo de receitas e despesas não recorrentes. Para realizar o
ajuste, é necessário calcular previamente o hiato do produto, definido como a diferença entre o
PIB efetivo e o PIB potencial sobre o PIB potencial, e o hiato do preço do petróleo, que é a
diferença entre o preço efetivo do petróleo e o seu preço tendencial sobre o preço tendencial.
Conforme visto nas seções 2.5 PROBLEMAS DE CÁLCULO e 2.8 PRINCIPAIS
ABORDAGENS, a utilização de uma função de produção para cálculo do PIB potencial é
preferível e, por isso, foram utilizados neste trabalho o PIB efetivo, PIB tendencial e o hiato do
PIB calculados pelo autor (SOUZA JÚNIOR).
Na FIGURA 2 são apresentadas a trajetória do PIB efetivo e do PIB tendencial como
índice de base fixa com a média de 2000 igual a 100, além do hiato do produto, como percentual
do PIB em relação à tendência. Vale ressaltar que quando o PIB efetivo está acima do PIB
tendencial o hiato é positivo e quando o PIB efetivo está abaixo do PIB tendencial o hiato
assume valor negativo.
FIGURA 2 – PIB efetivo, PIB tendendial e hiato do produto
Fonte: (SOUZA JUNIOR)
Elaboração: A autora
A partir do gráfico, podemos observar que o hiato foi negativo nos períodos de 2001-
T2 a 2007-T1, 2008-T4 a 2010-T1, 2012-T1 a 2012-T2 e 2014-T2 a 2016-T1. Nesses períodos,
-9,00%
-7,00%
-5,00%
-3,00%
-1,00%
1,00%
3,00%
5,00%
7,00%
90,00
100,00
110,00
120,00
130,00
140,00
150,00
160,00
170,00H
iato
(%
do
Pre
ço T
end
enci
al)
PIB
(R
$ d
e 2
00
0)
PIB Efetivo, Tendencial e Hiato do PIB
Hiato (fim do período) PIB Efetivo PIB Tendencial
51
as receitas do governo foram afetadas de maneira negativa e, por consequência, o resultado
fiscal ficou abaixo do que seria caso o PIB efetivo fosse igual ao tendencial, ou seja, caso não
houvesse efeito do ciclo econômico. Nos demais períodos, o hiato foi positivo e, portanto, as
receitas públicas foram afetadas de maneira positiva fazendo com que o resultado fiscal ficasse
acima do estrutural.
No período entre 2000 e 2015 o PIB efetivo teve crescimento anual médio de 2,56%
enquanto que o PIB potencial teve crescimento anual médio de 3,01%, o que demonstra que o
país teve um crescimento abaixo do potencial no período.
Já o cálculo do preço tendencial do petróleo foi realizado através da utilização do filtro
Hodrick-Prescott com parâmetro λ igual a 14.400 (conforme recomendaçao da literatura para
dados mensais). A escolha pelo filtro Hodrick-Prescott se dá pela sua ampla utilização na
literatura. Antes de aplicar o filtro, o preço do petróleo em dólares foi convertido para reais
utilizando a taxa de câmbio livre mensal, média do período, fornecida pela Banco Central, e em
seguida os dados foram desinflacionados utilizando o IPCA. A série não foi extendida devido
à dificuldade em prever o câmbio futuro.
Na FIGURA 3 são apresentadas a trajetória do preço do petróleo efetivo e do preço do
petróleo tendencial, em reais a valor constante de 2000, além do hiato do petróleo, como
percentual do preço do petróleo em relação à tendência. Assim como no hiato do produto,
quando o preço do petróleo efetivo está acima do preço tendencial o hiato é positivo e quando
o preço efetivo está abaixo do preço tendencial o hiato assume valor negativo.
52
FIGURA 3 – Preço do petróleo efetivo, preço do petróleo tendencial e hiato do
preço do petróleo
Fonte: (Banco Mundial)
Elaboração: A autora
3.2 ELASTICIDADES ESTIMADAS
Com os hiatos do PIB e do preço do petróleo estimados, foi possível calcular as
elasticidades de cada grupo de receita.
Mais uma vez, neste trabalho foi utilizada a mesma metodologia que (SPE, 2016) e,
embora alguns autores alertem para o problema de calcular elasticidades antes de retirar receitas
não recorrentes, este trabalho visou comparar os resultados obtidos utilizando a metodologia
(SPE, 2016) apenas com a diferença da adoção de uma função de produção para cálculo do PIB
potencial e da seleção de eventos não recorrentes. Uma sugestão para trabalhos futuros seria
recalcular as elasticidades após a exclusão de eventos não recorrentes.
Os parâmetros estimados para cada elasticidade e os p-valores associados a cada
estatística são apresentados na TABELA 1 a seguir:
-100,0%
-75,0%
-50,0%
-25,0%
0,0%
25,0%
50,0%
75,0%
100,0%
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
% d
o P
reço
Ten
den
cial
do
Pet
róle
o
Pre
ço d
o P
etró
leo
(R
$ d
e 2
00
0)
Preço do Petróleo (Brent) Efetivo, Tendencial e Hiato do Petróleo
Hiato do Petróleo Preço Efetivo (R$ de 2000) Preço Tendencial
53
TABELA 1 – Elasticidades dos grupos de receita
Grupo de Receita Trimestre
corrente
Trimestre
anterior
TRT elasticidade 1,1
p-valor 8,18%
TSS elasticidade 0,8
p-valor 0,15%
TRC elasticidade 2,5
p-valor 3,44%
TI elasticidade 3,2
p-valor 0,00%
TM elasticidade 1,7
p-valor 8,74%
TGC elasticidade 2,0
p-valor 10,67%
ROY elasticidade 0,2 0,9
p-valor 0,59% 0,00%
PE elasticidade 1,2
p-valor 0,02% Elaboração: A autora
A partir da tabela acima, é possível verificar que os grupos de receitas “Tributos sobre
a renda corporativa” (TRC), “Tributos indiretos” (TI), “Tributos sobre a importaçao” (TM) e
“Impostos sobre ganho de capital” (TGC) apresentam alta sensibilidade a variações no hiato do
produto.
Já os “Tributos sobre a renda do trabalho” (TRT) e os “Tributos de contribuições
previdenciárias” apresentaram elasticidades mais baixas, próximas à unidade.
A receita de “Royalties” (ROY) possui elasticidade em relação ao preço do petróleo
também próxima a um enquanto que as “Participações especiais do petróleo” (PE) apresentam
elasticidade um pouco mais elevada, mas apenas em relação ao hiato do preço do petróleo
defasado.
A elasticidade média ponderada pelos tributos em relação ao hiato do PIB encontrada
neste trabalho possui valor de 1,74 enquanto que a elasticidade média ponderada pelas receitas
informada pela (SPE, 2016) é de 1,56. Essa diferença se dá principalmente devido à utilização
de séries diferentes de PIB potencial e, portanto, de valores diferentes em relação ao hiato do
produto.
Já a elasticidade média ponderada pelos tributos em relação ao preço do petróleo
calculada neste trabalho é igual a 0,77. Embora a (SPE, 2016) não divulgue esta elasticidade,
54
realizando os cálculos a partir dos parâmetros informados pela (SPE, 2016), a elasticidade
encontrada seria de 0,79.
Conforme pode ser observado na tabela acima, com exceção do grupo de receitas TGC,
todos os valores são estatisticamente relevantes a um nível de confiança de 10%.
Como base de comparação, na TABELA 2 a seguir são apresentados os parâmetros
estimados pela (SPE, 2016):
TABELA 2 - Elasticidades dos grupos de receita estimadas pela SPE
Grupo
de
Receita
Hiato do PIB no
trimestre
corrente
Hiato do PIB no
trimestre
anterior
Hiato do petróleo
(brent) no trimestre
corrente
Hiato do petróleo
(brent) no trimestre
anterior
TRT 0,7 - - -
TSS 0,5 - - -
TRC 2 1 - -
TI 2 - - -
TM 3,3 - - -
TGC 0,3 2 - -
ROY - - 0,6 0,4
PE - - - 1,4 Fonte: (SPE, 2016, p. 11)
No APÊNDICE A é possível encontrar todos os resultados das regressões obtidos neste
trabalho.
3.3 COMPONENTE CÍCLICO
O componente cíclico é composto pela soma do componente referente ao hiato do PIB
com o componente do hiato do petróleo. A TABELA 3 abaixo apresenta a composição do
resultado estrutural a partir do desmembramento do resultado convencional. Todos valores são
apresentados como % do PIB efetivo.
55
TABELA 3 – Resultado primário por tipo de ajuste
Ano Resultado
convencional
Componente
cíclico Ciclo PIB
Ciclo
Petróleo
Resultado
não
recorrente
Resultado
Estrutural
2000 1,70% -0,31% -0,31% 0,00% 1,39%
2001 1,67% 0,45% 0,45% 0,00% 2,12%
2002 2,14% 0,40% 0,40% -1,18% 1,37%
2003 2,26% 0,80% 0,80% -0,21% 2,84%
2004 2,68% 0,26% 0,26% 0,18% 3,11%
2005 2,57% 0,40% 0,40% -0,07% 2,89%
2006 2,13% 0,59% 0,39% 0,20% -0,01% 2,71%
2007 2,19% 0,20% 0,02% 0,19% -0,09% 2,30%
2008 2,29% -0,03% -0,14% 0,11% 0,17% 2,43%
2009 1,27% 0,82% 0,62% 0,20% -1,43% 0,66%
2010 2,03% 0,11% -0,05% 0,17% -0,78% 1,36%
2011 2,13% 0,00% -0,14% 0,14% -0,44% 1,69%
2012 1,79% 0,11% -0,02% 0,14% -0,49% 1,41%
2013 1,42% -0,07% -0,19% 0,12% -0,71% 0,64%
2014 -0,36% 0,06% -0,04% 0,10% -0,62% -0,92%
2015 -1,98% 0,57% 0,47% 0,10% 0,54% -0,86%
2016 -0,98% 0,88% 0,86% 0,02% -1,24% -1,35%
Média
(2002-2015) 1,61% 1,55% Elaboração: A autora
Ainda pela tabela, é possível observar que o Ciclo Petróleo se inicia somente em 2006.
Isso ocorre porque esta é a data de início das séries históricas “Royalties” e “Participaçao
especial do petróleo”.
Como pode ser observado, a partir de 2009, o resultado estrutural ficou abaixo do
convencional em todos o período analisado, com exceção de 2015.
3.4 EVENTOS NÃO RECORRENTES
A fim de se obter o resultado estrutural, os eventos classificados como não recorrentes
foram excluídos do resultado convencional. Esses eventos são retratados na TABELA 4 a
seguir:
56
TABELA 4 – Eventos não recorrentes (continua)
Ano Receita não recorrente
R$ milhões (valores
correntes)
2002
Receita de concessões 1.820
Novas incrições em RPP 6.508
Outras receitas atípicas 9.261
2003 Receita de concessões 402
Novas incrições em RPP 3.232
2004 Receita de concessões 1.254
Novas incrições em RPP - 4.851
2005 Receita de concessões 827
Novas incrições em RPP 706
2006 Receita de concessões 985
Novas incrições em RPP - 745
2007 Receita de concessões 2.064
Novas incrições em RPP 390
2008
Receita de concessões 6.080
Novas incrições em RPP 1.790
Fundo Soberano do Brasil - 14.244
Retirada Fundo Nacional de Desenvolvimento 1.094
2009
Receita de concessões 3.091
Novas incrições em RPP 19.900
Dépositos judiciais CEF 8.883
Cessão de dividendos da Eletrobras para o
BNDES 3.496
Refis 8.137
Retirada Fundo Nacional de Desenvolvimento 4.248
2010
Receita de concessões 1.158
Novas incrições em RPP - 4.020
Cessão de dividendos da Eletrobras para o
BNDES 1.400
Petrobras-cessão onerosa-capitalização 31.880
Retirada Fundo Nacional de Desenvolvimento 23
2011
Receita de concessões 3.938
Novas incrições em RPP 2.540
Refis 6.757
Pagamento da Vale em disputa judicial 5.800
2012
Receita de concessões 2.237
Novas incrições em RPP - 1.350
Fundo Soberano do Brasil 12.400
Antecipação de dividendos 10.333
Retirada Fundo Nacional de Desenvolvimento 34
57
TABELA 4 – Eventos não recorrentes (conclusão)
Ano Receita não recorrente
R$ milhões (valores
correntes)
2013
Receita de concessões 22.073
Novas incrições em RPP 2.180
Refis 21.786
Outras receitas atípicas 1.800
Antecipação de dividendos - 10.333
2014
Receita de concessões 7.921
Novas incrições em RPP 7.340
Refis 19.949
2015
Receita de concessões 5.891
Novas incrições em RPP 4.850
Fundo Soberano do Brasil 855
Outras receitas atípicas 12.090
Pagamento de passivos - 55.800
2016 Receita de concessões 11.635
Novas incrições em RPP 6.700 Elaboração: A autora
Em todos os anos foram excluídas as receitas com Concessões. As concessões são
contratos de propriedade e direitos cedidos pela Administração Pública a uma empresa
particular por um determinado período de tempo, mediante pagamento. A maior parte desse
pagamento ocorre no ano em que foi negociada a concessão e, dessa forma, as receitas
provenientes dessa operação são classificadas como não recorrentes e, portanto, devem ser
eliminadas do resultado convencional.
Além disso, foram também eliminadas as receitas provenientes dos programas de
parcelamento ou pagamento de dívidas tributárias (Refis) instituídos pelas leis 11.491/09,
12.865/13 e 12.996/14. Esse programa alterou temporariamente o fluxo de receitas ao
possibilitar o refinanciamento de dívidas de pessoas físicas e jurídicas.
Em todos os anos em que ocorreu o Refis, houve um crescimento expressivo da receita
nos primeiros meses em decorrência dos pagamentos à vista das empresas que aderiram ao
programa. Nos meses subsequentes observou-se uma redução dessas receitas devido às próprias
regras do programa. Devido à dificuldade em se obter valores exatos, foi utilizada a mesma
metodologia de (ORENG, 2012) e (SPE, 2014), ou seja, foram consideradas neste trabalho as
receitas extraordinárias dos meses cujos recebimentos foram mais significativos. Sendo assim,
para o Refis 2009 foi utilizado como referência o mês de novembro (R$ 8,1 bilhões), para o
58
Refis 2011 o mês de junho (R$ 6,8 bilhões) e para o Refis 2013 os meses de novembro a
dezembro (R$ 20 bilhões).
Em 2002, o item “Outras receitas atípicas” diz respeito aos pagamentos em atraso
recolhidos por fundos de pensão.
Em 2008 houve um aporte financeiro ao Fundo Soberano. Esse evento trata-se de uma
receita que o governo deveria receber e abriu mão, sendo classificado, portanto, como um gasto
não recorrente (sinal negativo). Já em 2012 e 2015 o governo contou com receitas
extraordinárias provenientes de saques neste fundo.
Os saques do Fundo Nacional do Desenvolvimento (2008, 2009, 2010 e 2012)
ocorreram com o início do processo de extinção do mesmo. Tratava-se, portanto, de um evento
atípico e os saques, que eram antecipações de amortizações realizadas pelo BNDES entre 2008
e 2009, foram considerados receitas não recorrentes.
Como consequência da MP 468, todos os depósitos judiciais e extrajudiciais de tributos
federais que estavam guardados em outras instituições financeiras foram transferidos para a
Caixa Econômica Federal e esta repassou estes recursos para a Conta Única do Tesouro
Nacional, resultando em um relevante fluxo extraordinário de receitas em 2009 (R$ 8,9
bilhões).
Em 2009 e 2010 a venda dos futuros dividendos da Eletrobrás para o BNDES resultou
em R$ 3,5 bilhões e R$ 1,4 bilhões, respectivamente.
Em 2010 ocorreu a capitalização da Petrobras com o objetivo de arrecadar recursos
financeiros para ampliar seus investimentos, principalmente em função da exploração do pré-
sal. Essa capitalização gerou um expressivo fluxo de receitas não recorrentes no valor de R$
31,9 bilhões.
Em 2011 o pagamento extraordinário de CSLL realizado pela Vale em antecipação a
uma decisão judicial no valor de R$ 5,8 bilhões foi considerado como receita não recorrente.
Em 2012 houve antecipação de dividendos no valor de R$ 10,3 bilhões. Esse valor foi
considerado receita não recorrente no ano de 2012 (sinal positivo) e despesa não recorrente no
ano seguinte (sinal negativo).
Já em 2013, o item “Outras receitas atípicas” diz respeito ao recolhimento, em junho de
2013, de recursos do INCRA (Portaria nº 352, de 18 de junho de 2013). Em 2015 o mesmo item
se refere à recuperação de débitos em atraso devido a ações fiscais da administração tributária
e aos tributos provenientes da transferência de ativos entre um banco e uma operadora privada
de cartões, ambos eventos extraordinários que acarretaram em receitas não recorrentes.
59
O item “Pagamento de passivos de 2015” compreende o pagamento de passivos do
Tesouro Nacional definido pelos Acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU) nº 825/2015
e nº 3.297/2015 no valor de R$ 55,8 bilhões.
Já as Novas inscrições em RPP (Restos a pagar processados), que consiste na diferença
do estoque total de Restos a Pagar processados de um ano e do ano anterior, devem ser excluídos
do resultado convencional por se tratar de transferências de gastos de um ano para o outro. Os
Restos a pagar processados correspondem às despesas que foram empenhadas e liquidadas até
31 de dezembro do respectivo ano, mas não foram pagas.
Para melhor compreensão desta exclusão, é necessário aprofundar o entendimento do
Restos a pagar processados através da explicação dos três estágios das despesas públicas:
empenho, liquidação e pagamento, nesta ordem. Por definição, as despesas empenhadas são
aquelas para as quais há ato emanado de autoridade competente criando para o Estado a
obrigação de pagamento. Já a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor
e o pagamento corresponde à entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa
forma o débito ou obrigação.
Ao final de cada ano, nem todas as despesas empenhadas são pagas. Essas despesas
empenhadas e não pagas até 31 de dezembro são chamadas de Restos a pagar. Os Restos a pagar
processados são as despesas que além de terem sido empenhadas, já foram liquidadas, mas
ainda não foram pagas até 31 de dezembro do respectivo ano. A FIGURA 4 a seguir retrata a
evolução dos Restos a pagar processados.
60
FIGURA 4 – Evolução dos restos a pagar processados
Fonte: (STN)
Elaboração: A autora
Para calcular as novas inscrições em Restos a pagar processados, foi necessário assumir
os Restos a pagar como sendo zero antes de 2001, visto que a série divulgada pelo Tesouro
Nacional inicia-se em dez/2002. A partir de 2006, inclusive, foram utilizados os dados do
Relatório de Avaliação Restos a Pagar 2017, disponível no site do Tesouro Nacional. Em
seguida, foi calculada a diferença do estoque total de Restos a pagar processados de um ano e
do ano anterior. Finalmente foi possível obter as Novas inscrições em Restos a pagar
processados, que foram excluídas do resultado convencional, conforme a FIGURA 5 a seguir:
6,59,7
4,9 5,6 4,9 5,2 7,0
26,922,9
25,5 24,126,3
33,6
38,5
45,2
Restos a Pagar Processados (R$ bi)
61
FIGURA 5 – Novas inscrições em Restos a pagar processados
Fonte: (STN)
Elaboração: A autora
As receitas apresentadas na TABELA 4 foram agrupadas em seis categorias:
Transferência de capital, novas inscrições em Restos a pagar, Pagamento de passivos, Outras
receitas atípicas e Anistia de impostos e decisões judiciais. A FIGURA 6 apresenta a
participação de cada categoria no período entre 2002 e 2015.
FIGURA 6 – Receitas extraordinárias
Elaboração: A autora
6,5
3,2
-4,9
0,7
-0,7
0,41,8
19,9
-4,0
2,5
-1,4
2,2
7,34,9
6,7
Novas inscrições em RPP (R$ bi)
-60
-40
-20
0
20
40
R$ B
ILH
ÕE
S
Receitas extraordinárias Transferência
de Capital
Restos a Pagar
Pagamento de
passivos
Outras
receitas
atípicas
62
Pelo gráfico, é possível observar que o volume de receitas extraordinárias passou a ser
mais expressivo após a crise financeira mundial de 2008. Em 2013, a receita expressiva da
categoria Concessão se refere ao leilão do campo de petróleo de Libra.
3.5 RESULTADO ESTRUTURAL
A comparação entre o resultado convencional divulgado pelo governo e o resultado
estrutural calculado neste trabalho pode ser visualizada na FIGURA 7 a seguir:
FIGURA 7 – Resultado convencional x resultado estrutural
Elaboração: A autora
Observando o gráfico, é possível verificar que há diferenças significativas entre o
resultado convencional e o estrutural em 2002 e a partir de 2009. A diferença verificada em
2002 ocorre principalmente devido à premissa utilizada neste trabalho de que os Restos a pagar
processados em 2001 eram iguais a zero. Esta premissa teve que ser adotada, pois a série de
Restos a pagar processados divulgada pela STN compreende o período de 2002 a 2014. Com
isso, foi considerado que todo o Restos a pagar processados de 2002 correspondiam a novas
inscrições naquele ano, o que não corresponde à realidade.
É interessante comparar os resultados aqui obtidos com trabalhos anteriores. A
metodologia utilizada neste estudo foi baseada na metodologia utilizada pela SPE em seu
Monitor de Política Fiscal 2016. Conforme dito anteriormente, este trabalho se diferencia pela
-2,00%
-1,00%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
Resultado Convencional x Estrutural (% PIB)
Resultado Convencional Resultado Estrutural
63
utilização do PIB potencial calculado através de função de produção em vez do uso de filtro HP
e pela exclusão de receitas extraordinárias como as Novas inscrições em Restos a pagar
processados, que consiste na diferença do Restos a Pagar processados de um ano para o anterior.
Devido a essas principais mudanças, os resultados obtidos não são os mesmos, conforme pode
ser visualizado na FIGURA 8 abaixo.
FIGURA 8 – Comparação de resultados estruturais (deste trabalho), (SPE, 2016)
e convencional
Elaboração: A autora
Como o resultado estrutural do ano de 2002 foi muito descontado devido à consideração
do Restos a pagar processados como sendo zero no ano anterior, foi calculada a média dos
resultados fiscais no período de 2003 (ano seguinte) a 2009, no qual se observa menor
discrepância entre os resultados estruturais e convencional. A média do resultado convencional
no período foi de 2,20% do PIB, a média do resultado estrutural calculado pela SPE 2016 foi
de 2,18% do PIB e a média do resultado estrutural estimada neste trabalho foi de 2,42% do PIB.
A partir de 2010 ambos os resultados estruturais se distanciaram mais do resultado
convencional. A média do resultado fiscal convencional no período entre 2010 e 2015 foi 0,84%
do PIB, enquanto a média do resultado estrutural calculado pela SPE 2016 foi de 0,26% e a
média deste trabalho foi de 0,55% do PIB no mesmo período. Tanto este trabalho quanto a
(SPE, 2016) demonstram com os seus resultados estruturais que o resultado fiscal do governo
foi favorecido pelos efeitos do ciclo e das receitas extraordinárias entre os anos 2009 e 2015.
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
Comparação de Resultados (%PIB)
Resultado deste trabalho Resultado da SPE 2016 Resultado Convencional
64
A partir de 2009 o ajuste de receitas não recorrentes foi o principal causador da diferença
entre o resultado convencional e o resultado estrutural, conforme pode ser visualizado na
FIGURA 9 a seguir:
FIGURA 9 – Decomposição do resultado fiscal por componente
Elaboração: A autora
As componentes não recorrentes dos dois estudos possuem algumas variações
principalmente nos anos de 2002 e 2009, conforme pode ser visto na FIGURA 10 a seguir.
-2,00%
-1,00%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
Decomposição do Resultado Fiscal por Componente
Componente Cíclico Resultado Não Recorrente
Resultado Estrutural Resultado Convencional
65
FIGURA 10 – Comparação entre as componentes não recorrentes
Elaboração: A autora
Essas variações na componente não recorrente ocorrem devido à consideração das
Novas inscrições em Restos a pagar processados como receitas extraordinárias. Esse montante
diz respeito a uma despesa já reconhecida, ou seja, liquidada, que deveria ter sido paga no ano,
mas que por algum motivo não o foi. Na FIGURA 11 a seguir é possível verificar que quando
as novas inscrições são positivas, a componente não recorrente fica ainda mais negativa.
FIGURA 11 – Detalhamento da comparação entre componentes não recorrentes
Elaboração: A autora
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
1,00%
Componente não recorrente (% PIB)
Este trabalho SPE 2016
-24
-16
-8
0
8
16
24
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
Novas
insc
riçõ
es (
R$ e
m b
ilhões
)
Com
ponen
te n
ão r
ecorr
ente
(%
PIB
)
Comparação da componente não recorrente
Novas Inscrições RPP Este trabalho SPE 2016
66
3.6 IMPULSO FISCAL
Conforme exposto na seção 2.7 IMPULSO FISCAL, o impulso fiscal é dado pela
fórmula:
𝐼𝐹𝑡 = 𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 − 𝑆𝑃𝑡
𝐸𝑆𝑇
Onde 𝐼𝐹𝑡 é o impulso fiscal no período t, 𝑆𝑃𝑡−1𝐸𝑆𝑇 é o resultado estrutural no período t-1
e 𝑆𝑃𝑡𝐸𝑆𝑇 é o resultado estrutural no período t.
O objetivo de calcular o impulso fiscal é analisar se a política fiscal foi expansionista
ou contracionista em determinado período. Em anos em que o impulso fiscal é positivo,
significa que houve piora nas contas públicas, ou seja, o resultado fiscal do ano anterior era
melhor do que o resultado do ano atual. De forma análoga, o impulso fiscal negativo sinaliza
melhora nas contas públicas.
A FIGURA 12 apresenta os impulsos fiscais obtidos entre 2001 e 2015.
FIGURA 12 – Impulso fiscal convencional x estrutural
Elaboração: A autora
No gráfico acima, é possível observar valores bastante divergentes em relação ao
impulso fiscal convencional e o impulso fiscal calculado neste trabalho. A média divulgada
pelo governo é de 0,25% enquanto que a média calculada neste trabalho é de 0,15%. Ambos os
resultados demonstram que em média os movimentos foram mais expansionistas do que
-1,50%
-1,00%
-0,50%
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
Impulso Fiscal Convencional x Estrutural (% PIB)
Impulso Fiscal Convencional Impulso Fiscal Estrutural
67
contracionistas, mas as contas estruturais fornecem um impulso de menor magnitude,
influenciado principalmente pelos anos de 2003 e 2015.
Adicionalmente, a análise do impulso fiscal juntamente com o hiato do produto permite
verificar se a política adotada foi anti ou pró-cíclica. Quando o impulso fiscal possui o mesmo
sinal que o hiato do produto, diz-se que a política fiscal é pró-cíclica e quando o impulso e o
hiato possuem sinais contrários, diz-se que a política fiscal é anticíclica.
Sendo assim, foram plotados na FIGURA 13 os valores do impulso fiscal e do hiato do
produto de cada ano para verificar a orientação da política fiscal.
FIGURA 13 – Orientação da política fiscal
Elaboração: A autora
É possível verificar no gráfico acima que a política fiscal foi anticíclica em sete anos
(2002, 2005, 2006, 2009, 2010, 2011 e 2014) e foi pró-cíclica em oito anos (2001, 2003, 2004,
2007, 2008, 2012, 2013 e 2015) do período analisado.
-3,50%
-2,50%
-1,50%
-0,50%
0,50%
1,50%
2,50%
3,50%
-2,00% -1,50% -1,00% -0,50% 0,00% 0,50% 1,00% 1,50% 2,00%
Hia
to d
o P
rod
uto
Impulso Fiscal
Orientação da Política Fiscal
20012003
2007
20152009
2014
2002
2006
20052008
2004
2011
20102012
2013
68
4. CONCLUSÃO
Este trabalho teve como objetivo principal calcular o resultado estrutural do governo
central de 2000 até primeiro trimestre de 2016, período em que há dados disponíveis. O trabalho
foi realizado utilizando para o cálculo das elasticidades a mesma metodologia empregada pela
SPE em seu Monitor de Política Fiscal 2016.
A partir desse objetivo, foram definidos objetivos secundários que consistiam em
calcular as elasticidades de diferentes grupos de receitas para saber como elas se comportavam
em relação ao ciclo do PIB ou ao ciclo do petróleo, calcular o impulso fiscal estrutural de cada
ano para verificar se as medidas discricionárias do governo foram expansionistas ou
contracionistas e, por fim, analisar o impulso fiscal estrutural junto com o hiato do produto para
identificar se a ação discricionária foi pró ou anticíclica.
Para alcançar estes objetivos, foi realizada inicialmente uma revisão bibliográfica acerca
dos conceitos abordados neste trabalho, os problemas de cálculo, as principais abordagens e
aplicações no caso brasileiro. Durante esta etapa, foi identificada a recomendação de alguns
autores em calcular as elasticidades somente após retirar as receitas e despesas extraordinárias,
de modo a não enviesar as estimativas. No entanto, a metodologia da (SPE, 2016) não segue
esta recomendação e este trabalho se manteve fiel à metodologia (SPE, 2016). Cabe aqui sugerir
como trabalho futuro a realização dos cálculos das elasticidades segundo a recomendação de
expurgar receitas não recorrentes anteriormente ao cálculo das mesmas.
As contas foram ajustadas em relação ao ciclo econômico e ao preço do petróleo. Foi
identificado que a elasticidade média ponderada pelos tributos em relação ao ciclo, estimada
em 1,74, é maior do que a elasticidade média ponderada pelos tributos em relação ao preço do
petróleo, esta última estimada em 0,77.
A elasticidade em relação ao ciclo encontrada neste estudo é mais alta do que a
elasticidade divulgada pela (SPE, 2016) no valor de 1,56. Essa diferença se deve principalmente
ao uso de uma série de hiato do produto construída a partir de função de produção, enquanto
que (SPE, 2016) utiliza o filtro HP. Já as elasticidades obtidas em relação ao preço do petróleo
ficaram muito próximas, já que ambos os trabalhos utilizam o filtro HP para estimar o preço
tendencial.
Assim como em (SPE, 2016) foi identificado que quatro grupos de receitas apresentam
alta sensibilidade a variações no hiato do produto, revelado através de suas elasticidades mais
69
elevadas. São eles: “Tributos sobre a renda corporativa” (TRC), “Tributos indiretos” (TI),
“Tributos sobre a importaçao” (TM) e “Impostos sobre ganho de capital” (TGC).
As elasticidades dos grupos “Tributos sobre a renda do trabalho” (TRT) e os “Tributos
de contribuições previdenciárias” foram estimadas próximas à unidade, como em (SPE, 2016).
Tanto as elasticidades da receita de “Royalties” (ROY) em relaçao ao preço do petróleo
quanto a das “Participações especiais do petróleo” (PE) ficaram próximas de um, em
consonância com os resultados obtidos por (SPE, 2016).
Adicionalmente, em relação ao cálculo da componente não recorrente, a principal
diferença deste trabalho para (SPE, 2016) foi a exclusão das Novas inscrições em restos a pagar.
Foi possível observar que as maiores diferenças entre o resultado convencional e o
estrutural ocorrem a partir de 2009. Neste período, o ajuste de receitas não recorrentes foi o
principal responsável por essa divergência.
A política fiscal foi levemente pró-cíclica no período analisado (em 8 dos 15 anos), o
que significa que nestes períodos de pró-ciclicidade a política foi contracionista em anos em
que o crescimento do PIB efetivo ficou abaixo do PIB potencial e foi expansionista em anos
em que o hiato do PIB foi positivo. É importante ressaltar que esta análise depende
fundamentalmente da metodologia de estimação do PIB potencial, que definirá se o hiato do
produto foi positivo ou negativo. Sendo assim, a utilização de uma metodologia diferente
poderia levar a conclusões distintas.
Embora ainda apresente muitas fragilidades, principalmente em relação à metodologia
utilizada, o indicador de resultado estrutural revelou-se de grande serventia e, portanto, deve
ser feito um esforço para aprimorá-lo. Espera-se que este estudo tenha dado um passo nesta
direção e possa contribuir com trabalhos futuros.
70
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JÚNIOR, José Oswaldo. Na Crise, Estado e Ajuste Fiscal Permanente. XXV Fórum
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73
APÊNDICE A – ELASTICIDADES OBTIDAS A PARTIR DO SOFTWARE R
#TRT
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
PIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PIB.csv",header=F)
TRT = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TRT.csv",header=F)
TRT=log(TRT)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PIB, TRT))
colnames(dat) <- c("PIB", "TRT")
fo <- as.formula("TRT ~ PIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
PIB 1.12580 0.63669 1.7682 0.08179 .
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
0.0048 0.0004 0.0000 0.0004
74
#TSS
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
PIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PIB.csv",header=F)
TSS = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TSS.csv",header=F)
TSS=log(TSS)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PIB, TSS))
colnames(dat) <- c("PIB", "TSS")
fo <- as.formula("TSS ~ PIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
PIB 0.76590 0.23155 3.3077 0.001546 **
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
2e-04 1e-04 0e+00 0e+00
75
#TRC
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
PIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PIB.csv",header=F)
TRC = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TRC.csv",header=F)
TRC=log(TRC)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PIB, TRC))
colnames(dat) <- c("PIB", "TRC")
fo <- as.formula("TRC ~ PIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
PIB 2.4797 1.1473 2.1613 0.03442 *
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
0.0095 0.0030 0.0000 0.0001
76
#TI
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
PIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PIB.csv",header=F)
TI = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TI.csv",header=F)
TI=log(TI)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PIB, TI))
colnames(dat) <- c("PIB", "TI")
fo <- as.formula("TI ~ PIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
PIB 3.15700 0.51657 6.1115 6.526e-08 ***
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
0.0016 0.0008 0.0000 0.0000
77
#TM
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
PIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PIB.csv",header=F)
TM = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TM.csv",header=F)
TM=log(TM)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PIB, TM))
colnames(dat) <- c("PIB", "TM")
fo <- as.formula("TM ~ PIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
PIB 1.71830 0.98987 1.7359 0.0874 .
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
0.0000 0.0074 0.0000 0.0000
78
#TGC
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
lagPIB = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/lagPIB.csv",header=F)
TGC = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/TGC.csv",header=F)
TGC=log(TGC)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(TGC,lagPIB))
colnames(dat) <- c("TGC", "lagPIB")
fo <- as.formula("TGC ~ lagPIB + 0")
# comprimento sazonal série trimestral=4
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = TRUE, season.length = 4,
slope=TRUE, cycle = FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = TRUE,
season.length = 4, cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
lagPIB 2.0028 1.2176 1.6449 0.1067
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance Season_Variance
0.0124 0.0018 0.0000 0.0001
79
#ROY
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
OIL = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/OIL.csv",header=F)
lagOIL = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/lagOIL.csv",header=F)
ROY = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/ROY.csv",header=F)
ROY=log(ROY)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(OIL, ROY,lagOIL))
colnames(dat) <- c("OIL", "ROY", "lagOIL")
fo <- as.formula("ROY ~ OIL+ lagOIL + 0")
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = FALSE, slope=TRUE, cycle =
FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = FALSE,
cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
OIL 0.211800 0.072602 2.9173 0.005899 **
lagOIL 0.923800 0.072274 12.7819 2.465e-15 ***
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance
0.0019 0.0006 0.0003
80
#PE
#carregar o pacote rucm
library(rucm)
#importar dados
lagOIL = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/lagOIL.csv",header=F)
PE = read.csv2("C:/Users/prisa/Desktop/PE.csv",header=F)
PE =log(PE)
set.seed(123) #gera números aleatórios
dat <- as.data.frame(cbind(PE, lagOIL))
colnames(dat) <- c("PE", "lagOIL")
fo <- as.formula("PE ~ lagOIL + 0")
mymod <- ucm(fo, data = dat, level = TRUE, season = FALSE, slope=TRUE, cycle =
FALSE)
mymod
Call:
ucm(formula = fo, data = dat, level = TRUE, slope = TRUE, season = FALSE,
cycle = FALSE)
Parameter estimates:
Estimate Approx.StdErr t.val p.value
lagOIL 1.18220 0.21282 5.555 2.148e-06 ***
---
Signif. codes: 0 ‘***’ 0.001 ‘**’ 0.01 ‘*’ 0.05 ‘.’ 0.1 ‘ ’ 1
Estimated variance:
Irregular_Variance Level_Variance Slope_Variance
0.0186 0.0083 0.0001
