BSiE 109

Dr Kazimierz Polarczyk Informacja nr 1172

(IP-108G)

Budżet państwa w finansach publicznych.Polska na tle innych krajów

Tezy1. Budżet państwa jest głównym funduszem finansów publicznych i ich rdzeniem, ale

poza nim funkcjonuje wiele innych funduszy publicznych, głównie budżetów samorządowychi funduszy celowych.

2. Wielkość udziału budżetu państwa w dochodach i wydatkach publicznych jest zróżni-cowana między krajami, zależnie od stopnia decentralizacji finansów publicznych oraz odpolityki władz w zakresie usamodzielniania części funduszy i wyłączania ich z funduszy bu-dżetowych.

3. Z uwagi na różny stopień decentralizacji finansów publicznych oraz na wydzielaniez budżetów części funduszy publicznych na różnych zasadach, międzynarodowe analizy po-równawcze uwzględniają albo całe finanse publiczne albo ich klasyfikację na szczeble teryto-rialne, przy oddzielnym traktowaniu funduszy ubezpieczeń społecznych.

4. Rosnące szybko wydatki publiczne w ciągu XX w., głównie w państwach Europy,prowadziły do szybkiego wzrostu deficytu finansów publicznych, bowiem wzrost podatkównie nadążał za wzrostem wydatków, a w konsekwencji prowadziły do wzrostu długu publicz-nego i do ograniczenia tempa wzrostu gospodarczego.

5. Od kilkunastu lat polityka wielu państw zmierza do obniżania rozmiaru finansów pu-blicznych, deficytu i długu publicznego, a Unia Europejska wprowadziła pułapy deficytui długu publicznego (kryteria Maastricht), obowiązujące kraje UE.

6. Rozmiar wydatków publicznych, deficytu i długu publicznego, stopień decentralizacjifinansów publicznych oraz struktura dochodów i wydatków finansów publicznych w Polscenie odbiegają zasadniczo od przeciętnej sytuacji w państwach Unii Europejskiej, a największeproblemy w Polsce wynikają z trudności utrzymania deficytu poniżej pułapu kryterium z Ma-astricht.

1. Struktura dochodów i wydatków publicznych według segmentówKlasyfikacja finansów publicznych w Polsce, stosowana w celach statystycznych przez

Ministerstwo Finansów i z czasem korygowana, wyróżnia ostatnio 9 segmentów, przedsta-wionych w tabl. 1, co w pewnym uproszczeniu, ograniczającym je do 7 segmentów, przed-stawiono na wykresie 1. Nie jest ona w pełni zgodna z klasyfikacjami międzynarodowymi.Zbliżona jest do stosowanej do niedawna klasyfikacji Międzynarodowego Funduszu Waluto-wego (MFW). Aktualnie w statystykach międzynarodowych, w tym w Unii Europejskiej,stosowana jest klasyfikacja wprowadzona przez systemy rachunków narodowych SNA/ESA.

Klasyfikacja SNA/ESA wyróżnia w państwach jednolitych (unitarnych), do których na-leży Polska, dwa szczeble (centralny i lokalny, określany też samorządowym), obejmującewszystkie fundusze publiczne występujące na każdym szczeblu z wyjątkiem funduszy ubez-pieczeń społecznych, które tworzą oddzielny segment. Do funduszy ubezpieczeń społecznychwliczane są fundusze niezależnie od szczebla, na którym są zarządzane, chociaż w państwachjednolitych z reguły fundusze ubezpieczeń społecznych są zarządzane przez władze centralne.Szczebel samorządowy może składać się z funduszy należących do kilku poziomów podziałuadministracyjnego państwa, tzn. zarządzanych przez władze lokalne, które nie są zależne hie-

BSiE 110

rarchicznie od siebie (w Polsce władze: samorządowych województw1, powiatów i gmin) leczwszystkie w równym stopniu są podporządkowane władzom centralnym, regulującym usta-wowo zakres samodzielności finansowej władz samorządowych.

Tabl. 1. Dochody i wydatki segmentów finansów publicznych w Polsce w 2004 r.

Dochody a) Wydatki b)Wyszczególnienie własne transfery własne transfery

w mln zł w % w mln zł w mln zł w % w mln zł

Budżet państwa .................................... 153 389 44,0 2 865 96 655 24,7 101 017Państwowe fundusze celowe ............... 84 861 24,3 51 181 132 346 33,9 4 712 w tym F. Ubezpieczeń Społ. .............. 74 720 21,4 32 993 104 770 26,8 2 872

Jedn. pozabudżetowe b.p. c) ............... 7 776 2,2 172 5 347 1,4 1 759

Narodowy Fundusz Zdrowia 28 976 8,3 2 336 30 903 7,9 54

Budżety jedn. sam. teryt. d) ................. 46 934 13,5 44 159 81 783 20,9 9 192

Samorząd. fundusze celowe 1 098 0,3 20 1 139 0,3 20

Jedn. pozab. sam. teryt. e) .................... 9 462 2,7 2 204 11 182 2,9 622

Agencje państwowe ............................ 3 220 0,9 2 909 5 477 1,4 270

Pozostałe jednostki f) ........................... 13 067 3,8 13 564 25 984 6,6 1 764

Szczebel centralny razem .................... 291 289 83,5 7 580 296 712 75,9 44 117Szczebel lokalny razem ....................... 57 494 16,5 44 129 94 104 24,1 7 580

Ogółem finanse publiczne ................... 348 783 100,0 x 390 816 100,0 x

a) Dochody własne to dochody skonsolidowane, tzn. uzyskane spoza sektora finansów publicznych, a transferyto dochody uzyskane z innych segmentów finansów publicznych. b) Wydatki własne to wydatki skonsolidowaneskierowane poza sektor finansów publicznych, a transfery to wydatki skierowane do innych segmentów finan-sów publicznych. c) Jednostki pozabudżetowe budżetu państwa obejmują państwowe zakłady budżetowe i go-spodarstwa pomocnicze oraz środki specjalne (zlikwidowane od 2005 r., w większości zamienione na nowefundusze celowe). d) Budżety jednostek samorządu terytorialnego – por. punkt 5 objaśnień pod wykresem 1.e) Jednostki pozabudżetowe samorządu terytorialnego obejmują samorządowe zakłady budżetowe i gospodar-stwa pomocnicze oraz środki specjalne (zlikwidowane od 2005 r.). f) Do pozostałych jednostek wliczane są:ZUS, PAN, jednostki badawczo-rozwojowe, państwowe jednostki kultury, szkoły wyższe, zakłady opieki zdro-wotnej, których organem założycielskim jest organ administracji rządowej, itp. małe jednostki państwoweutrzymujące się głównie ze środków publicznych. Źródło: [1] (źródła są podane na końcu opracowania)

W państwach federacyjnych (państwach złożonych z państw) występują trzy szczeblehierarchiczne finansów publicznych, odpowiednio do szczebli władz publicznych: centralny(federacyjny), pośredni nazywany w klasyfikacjach państwowym2 i samorządowy. Szczebelpośredni np. w USA obejmuje 50 stanów, w Szwajcarii 22 kantony. W Unii Europejskiejszczebel pośredni występuje w trzech państwach federacyjnych: Belgii (3 prowincje), w Au-strii (9 landów) i Niemczech (16 landów), ale także w Hiszpanii (17 regionów autonomicz-nych), chociaż nie jest ona państwem federacyjnym. Władze państw (stanów, landów, itp.)tworzących państwo federacyjne, mają szersze uprawnienia w zakresie finansów publicznychniż władze samorządowe (np. mogą nakładać własne podatki) i w klasycznym ujęciu, jakiewłaściwie występuje jeszcze tylko w Szwajcarii, to władze państw tworzących federację 1 Na poziomie województwa, obok budżetu samorządowego istnieje również budżet wojewody. Jest on jednak

częścią budżetu państwa, a wojewoda jest jednym z dysponentów budżetu państwa.2 Taka jest oficjalna nazwa tego szczebla (state government), co powoduje pewne nieporozumienia, ponieważ w

państwach unitarnych, tak jak w Polsce, szczebel centralny jest również zwyczajowo nazywany państwowym.Z tego względu dalej będzie tu używana nazwa „szczebel pośredni.”

BSiE 111

„umawiają się” jakie uprawnienia finansowe przekazują władzy centralnej. W każdymz państw federacyjnych centralne fundusze publiczne, w porównaniu z państwami jednolity-mi, są ograniczone z racji dużego udziału funduszy szczebla pośredniego.

Dane w tabl. 1 oraz na wykresie 1 obrazują istotne właściwości struktury segmentowejfinansów publicznych w Polsce, które występują również w większości państw jednolitychEuropy i w wielu państwach pozaeuropejskich. A oto ważniejsze z tych właściwości (w na-wiasach są nawiązania do danych z tabl. 1):

♦ Większość funduszy publicznych jest skoncentrowana na szczeblu centralnym, ale wramach tego szczebla z reguły większymi funduszami dysponują fundusze celowe niż budżetpaństwa. Ocena roli poszczególnych segmentów w funduszach publicznych jest inna w przy-padku dochodów (największe dochody – budżetu państwa – wynoszą 44% dochodów pu-blicznych), a inna w przypadku wydatków (największe wydatki – państwowych funduszycelowych łącznie z NFZ – stanowią 42% wydatków publicznych). Różnice te są spowodowa-ne przez transfery wewnętrzne między segmentami finansów publicznych, w których szcze-gólną rolę odgrywa „zasilanie” przez budżet państwa z własnych dochodów innych seg-mentów finansów publicznych, głównie poprzez dotacje.

♦ Największym pojedynczym funduszem publicznym jest budżet państwa stanowiący wklasyfikacjach jednocześnie oddzielny segment (44% dochodów; 25% wydatków publicz-nych), ale jeśli fundusze ubezpieczeń społecznych są skoncentrowane w jednym funduszu, tojeden fundusz z tego segmentu może dysponować środkami większymi niż budżet państwa (wPolsce wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zarządzanego przez ZUS stanowią 27%wszystkich wydatków publicznych). Do 1998 r. rola budżetu państwa w Polsce była większaniż w ostatnich latach – dochody budżetu stanowiły wtedy 55-60% dochodów, a wydatki 40-45% wydatków publicznych. Zmniejszenie jego roli nastąpiło w wyniku reformy finansówpublicznych, głównie zwiększenia transferów do funduszy ubezpieczeniowych i do budżetówsamorządowych.

♦ Udział szczebla samorządowego w finansach publicznych świadczy o stopniu ich de-centralizacji, przy czym stopień ten jest z zasady mniejszy w przypadku decentralizacji do-chodów publicznych (16,5%) niż w przypadku wydatków publicznych (24,1%). Wynika to zreguły występującej w zdecydowanej większości państw świata, polegającej na wspomaganiubudżetów samorządowych przez budżet państwa (53% funduszy wydatkowanych przez bu-dżety samorządowe pochodzi w Polsce z dotacji i subwencji przekazanych z budżetu państwado budżetów samorządowych).

♦ Różnica między dochodami a wydatkami publicznymi (348.783 mln zł minus 390.816mln zł) stanowi saldo finansów publicznych, które może być dodatnie i stanowi wtedy nad-wyżkę, ale najczęściej jest ujemne i stanowi deficyt finansów publicznych (42.033 mln zł).

BSiE 112

Wykres 1. Wydatki publiczne skonsolidowane w mld zł według szczebli i segmentów fi-nansów publicznych w Polsce w 2004 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z publikacji podanej pod tabl. 1.

Objaśnienia do wykresu 11. Wielkość kwadratów jest proporcjonalna do wielkości wydatków własnych segmentu, tzn. poza sektor fi-

nansów publicznych. Kwota wydatków własnych jest pierwszą liczbą w każdym kwadracie (większa czcionka).Suma wydatków własnych wszystkich funduszy publicznych tworzy łączne wydatki publiczne, które w 2004 r.wynosiły 390,8 mld zł.

2. Pierwsza liczba w nawiasie (mała czcionka, za znakiem +) jest wielkością kwot wydatkowanych w formietransferów do innych segmentów, a transfery przekraczające 2 mld zł między segmentami są oznaczone strzałkąze wskazaniem wielkości liczbowej. Trzecia liczba (za znakiem =) jest sumą wydatków ogółem segmentu, tzn.wydatków własnych poza sektor i wydatków kierowanych do innych segmentów.

3. Przy nazwie każdego segmentu podana jest w nawiasie liczba funduszy należących do tego segmentu alboznak ?, jeśli liczby funduszy danego rodzaju nie można określić.

4. Dwa segmenty „Inne fundusze” obejmują fundusze tzw. jednostek pozabudżetowych oraz innych jednostekutrzymujących się głównie ze środków publicznych (por. tabl. 1).

5. Budżety samorządowe, tzn. budżety jednostek samorządu terytorialnego, obejmują: 16 budżetów woje-wódzkich, 314 budżetów powiatów (tzw. powiatów ziemskich), 66 budżetów miast na prawach powiatu(“gminno-powiatowych” budżetów tzw. powiatów grodzkich) i 2412 budżetów gmin.

Wiele wątpliwości i kontrowersji w Polsce budzi praktyka wydzielania z budżetów in-nych funduszy, w tym szczególnie funduszy celowych z budżetu państwa. Należy zaznaczyć,że fundusze celowe są formą funduszy publicznych stosowaną od 2,5 tysiąca lat, obok bu-dżetowej formy funduszy publicznych, chociaż nazwy te są używane od XIX wieku. Upo-wszechnienie funduszy celowych w szerokim znaczeniu tego pojęcia3 nastąpiło w XX wieku, 3 Termin „fundusze celowe w szerokim znaczeniu” oznacza fundusze publiczne, które są funduszami celowymi

z racji charakteru ekonomicznego, chociaż formalnie nie zostały do nich zaliczone. Do takich funduszy w Pol-

BSiE 113

wraz z rozwojem publicznych świadczeń społecznych, zwłaszcza funduszy ubezpieczeń spo-łecznych.

W wyróżniających się wysoką opiekuńczością państwach Europy, w tym w Polsce, wy-datki na świadczenia społeczne stanowią największą pozycję w wydatkach sektora finansówpublicznych. W Polsce stanowią ok. 55% wydatków publicznych, z czego ok. 32% na eme-rytury i renty i ok. 10% na ochronę zdrowia. Nie wszystkie świadczenia społeczne są transfe-rowane do gospodarstw domowych poprzez fundusze celowe (np. wydatki na opiekę spo-łeczną czy na tzw. emerytury i renty „mundurowe” są bezpośrednio wypłacane z budżetu).Nie wszystkie świadczenia ubezpieczeń społecznych są pokrywane ze składek ubezpiecze-niowych. W Polsce emerytury i renty pokrywane są w ok. 55% ze składek, a w ok. 45% zbudżetu państwa, tzn. z podatków ogólnych. Z kolei są też fundusze celowe, które nie dotycząświadczeń społecznych (np. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).Jednak fundusze celowe z reguły są związane z ubezpieczeniami społecznymi, a w Polsceśrodki tego rodzaju funduszy stanowią 98% środków funduszy celowych.

Budżet jest z założenia ogólnym funduszem publicznym (państwa albo jednostki samo-rządu terytorialnego), ale w niewielu państwach świata budżety są jedyną formą funkcjono-wania finansów publicznych. Powszechnie z budżetu wydzielane są inne fundusze, nazywanenieraz budżetami specjalnymi albo parabudżetami albo funduszami celowymi albo różnyminazwami, tak jak w Polsce. Przyczyna wydzielania funduszy odrębnych od budżetu tkwiw koniecznych cechach budżetu, które przypadku części funduszy okazują się nieracjonalne.

Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania budżetów w różnych państwach wskazują nakonieczność rygorystycznego przestrzegania szeregu zasad budżetowych. Rezygnacja ze sto-sowania którejkolwiek z nich w gospodarowaniu funduszami budżetowymi może prowadzićdo poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu budżetu, a tym samym gospodarki finansowejpaństwa. Ale w przypadku niektórych funduszy publicznych uznaje się, że racjonalność go-spodarowania finansami publicznymi wymaga wyłączenia ich od konkurencji o charakterzepolitycznym z bieżącymi potrzebami finansowymi zaspokajanymi przez budżet oraz spodrygorów zasad budżetowych, a więc z budżetu. Uznaje się, że efektywność wykorzystanianiektórych funduszy publicznych wymaga uwolnienia ich od czterech poniższych zasad obo-wiązujących budżety:

a) Zasada jednoroczności – zaplanowane kwoty wydatków na określone zadania niezrealizowane do końca roku nie mogą być przenoszone na następny rok. W przypadku częścizadań publicznych zasada ta nie jest racjonalna, bowiem nie gwarantuje ciągłości finansowa-nia tych zadań i uniemożliwia wykorzystanie w następnym roku zaoszczędzonych funduszyalbo ponadplanowych dochodów w sytuacji, gdy rodzaj dochodu (podatku) został ustalonyz uwagi na finansowane zadanie. Dotyczy to m.in. składek przeznaczonych na świadczeniaubezpieczeniowe, opłat i kar związanych ze środowiskiem przyrodniczym przeznaczonych najego ochronę, przychodów z działalności komercyjnej zakładów budżetowych na pokrywaniekosztów ich działalności i na inwestycje. Tego rodzaju fundusze wyłączone z budżetu zapew-niają ciągłość finansowania zadań, bowiem dochody nie wykorzystane i wydatki nie zreali-zowane w danym roku mogą być przeniesione na następny rok. Ponadto ciągłość finansowa-nia uodparnia określone zadania na gwałtowne zmiany polityki, zwłaszcza po wyborach par-lamentarnych czy samorządowych.

b) Zasada finansowania brutto – jednostki budżetowe pokrywają wydatki bezpośrednioz budżetu, a wszelkie pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu i nie

sce należy przede wszystkim Narodowy Fundusz Zdrowia. Natomiast termin „fundusze celowe” w Polsceoznacza fundusze oficjalnie tak nazwane zgodnie z ustawą o finansach publicznych, która w art. 22 stwierdza,że funduszami celowymi są tylko te fundusze publiczne, które zostały powołane ustawowo jako fundusze ce-lowe.

BSiE 114

mogą prowadzić działalności komercyjnej. Zasada ta powoduje, że jednostka budżetowa niejest zainteresowana zwiększeniem dochodów, ponieważ ich wzrost nie ma wpływu na wydat-ki tej jednostki. W przypadku jednostek administrujących funduszami celowymi oraz jedno-stek posiadających uprawnienia do działalności komercyjnej (np. zakładów budżetowych,instytucji kultury, szkół wyższych) istnieje silna motywacja do efektywnej działalności ogra-niczającej nieracjonalne koszty własne, a zwłaszcza zwiększającej dochody, które nie są od-prowadzane do ogólnego budżetu, a więc mogą być wykorzystane na rozszerzenie własnejdziałalności i zwiększenie wydatków publicznych, tzn. realizację w wyższym stopniu nałożo-nych zadań publicznych.

c) Zasada nieprzekraczania uchwalonej wysokości wydatków – budżet po stronie wy-datków (w tym na określone zadania) nie może przekroczyć ustalonego pułapu, niezależnieod realizowanej wielkości dochodów. W przypadku funduszy wydzielonych z budżetu wiel-kość wydatków może w razie potrzeby ulec w ciągu roku zwiększeniu w stosunku do przyję-tego na rok planu finansowego, jeśli uzyskane dochody są większe od zaplanowanych.

d) Zasada nie wiązania wydatków z dochodami – “środki publiczne pochodzące z po-szczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionychwydatków, chyba, że odrębna ustawa stanowi inaczej”4. Ta zasada budżetowa wynika z po-trzeby przeciwstawienia się tendencjom różnych lobby politycznych do zagwarantowaniaw ramach budżetu finansowania określonych zadań z określonych dochodów. Przy finanso-waniu niektórych zadań publicznych zasada ta działa jednak niekorzystnie, bowiem w warun-kach konkurencji o środki na różne zadania budżetowe i populistycznego nastawienia polity-ków, ważne zadania z punktu widzenia perspektywicznego (np. ochrony środowiska) zwykleprzegrywają w konkurencji z popularnymi w społeczeństwie zadaniami bieżącymi, nawetwtedy gdy zadania takie mają swoje naturalne źródła finansowania. Wydzielenie z budżetufunduszy na ważne zadania długofalowe uwalnia je od konkurencji z potrzebami bieżącejpolityki.

Tworzenie w finansach publicznych innych funduszy niż budżet, w tym funduszy celo-wych, wynika z decyzji krajowych władz publicznych, a nie jakichś praw ekonomicznych czywymogów organizacji międzynarodowych. Również przepisy Unii Europejskiej nie narzucająsposobu podziału sektora władz publicznych w poszczególnych krajach UE. Toteż obecnyzakres np. funduszy celowych w Polsce, w tym FUS jako pojedynczego funduszu o najwięk-szych środkach finansowych, wynika z decyzji władz polskich, a część albo wszystkie teświadczenia mogłyby zostać włączone do budżetu, jeśliby okazałoby się, że jest to rozwiąza-nie bardziej racjonalne. Istnieje jedynie wymóg, by dane statystyczne dotyczące sektora fi-nansów publicznych przekazywane do UE (ale również do MFW czy OECD) uwzględniałypodział na segmenty nazwane podsektorami sektora finansów publicznych. W przypadkupaństw jednolitych jest to podział na trzy podsektory: fundusze centralne, fundusze lokalne ifundusze ubezpieczeń społecznych. Natomiast sposób wydzielenia funduszy z budżetu –traktowanego jako rdzeń finansów publicznych – jest w każdym kraju kwestią wyboru zuwzględnieniem kryterium racjonalności.

O ile w niektórych państwach nie tworzy się poza budżetem w ogóle oddzielnych pu-blicznych funduszy ubezpieczeń (emerytury i renty dla służb państwowych są wypłacane zbudżetu państwa, a inne grupy zawodowe mogą korzystać jedynie z ubezpieczeń prywat-nych), to w państwach Europy z reguły sytuacja jest analogiczna do sytuacji przedstawionej wPolsce: większość funduszy publicznych szczebla centralnego jest wydatkowana z funduszyinnych niż budżetowe, w tym głównie z funduszy ubezpieczeń społecznych. Wyjątkiem jestDania, gdzie ok. 90% wydatków szczebla centralnego to wydatki z budżetu państwa, a pu-

4 Art. 24, ust. 2 Ustawy o finansach publicznych.

BSiE 115

bliczne fundusze ubezpieczeniowe mają charakter marginesowy. W tych przypadkach pu-bliczne świadczenia społeczne (emerytalne, rentowe, itp.) są transferowane bezpośrednio zbudżetu i finansowane z podatków ogólnych, a nie z podatków celowych jakimi są obowiąz-kowe składki ubezpieczeniowe. Ponadto w Danii upowszechnione są obowiązkowe pracow-nicze ubezpieczenia prywatne.

W literaturze wymienia się dwa czynniki negatywne wyłączania części funduszy pu-blicznych z budżetu. Pierwszy to ograniczenie kontroli parlamentu nad finansami wyłączo-nymi z budżetu, drugi to dekoncentracja środków prowadząca do skomplikowania zarządza-nia finansami publicznymi. W obu przypadkach skala negatywnych zjawisk zależy od rodzajui zakresu funduszy wydzielonych z budżetu oraz od zapisów ustawowych określających statustych funduszy i możliwości kontroli parlamentu nad nimi. O charakterze kontroli parlamentunad poszczególnymi segmentami finansów publicznych (łącznie z publicznymi finansamisamorządowymi) decyduje sam parlament, kontrola parlamentu nad gospodarowaniem finan-sami w części segmentów pozabudżetowych (zwłaszcza w funduszach celowych) nie różni sięobecnie wyraźnie od kontroli nad gospodarowaniem finansami w jednostkach budżetowych,prawo pełnej kontroli finansów publicznych we wszystkich jednostkach ma podległa SejmowiNajwyższa Izba Kontroli. Nie zmienia to faktu, że w konkretnych sytuacjach można dostrzecniedomiar takiej kontroli. Przykładowo, usytuowanie ZUS w tym samym segmencie co pań-stwowych szkół wyższych pozbawia parlament kontroli, nad gospodarką finansową jednostkio wydatkach publicznych rzędu 2-3 miliardów zł, w ramach analizy corocznych projektówbudżetu państwa i sprawozdań z wykonania budżetu państwa.

Problem racjonalności wydzielenia części funduszy z budżetu jest dyskutowany od wielulat, nie tylko w Polsce. W ciągu ostatnich kilkunastu lat w Polsce uważa się na ogół, że nastę-puje nadmierny rozrost funduszy publicznych wydzielanych z budżetu, co wyraziło się wumieszczeniu w 1998 r. zapisu w ustawie o finansach publicznych o zakazie tworzenia no-wych funduszy celowych. Zapis ten został zniesiony ustawą z 25 listopada 2004 r., by utwo-rzyć liczne nowe fundusze celowe przekształcone ze środków specjalnych, ponieważ w ostat-nich latach właśnie ta forma funduszy publicznych była najbardziej krytykowana.

2. Rozmiar finansów publicznych – wskaźnik socjalizacji lub fiskalizmuWładze państw, formułując ogólne cele gospodarcze i społeczne, realizują je w istot-

nym stopniu za pomocą narzędzi polityki fiskalnej. Wybór celów ogólnych, jak i decyzje wzakresie polityki fiskalnej – dotyczące zwłaszcza rozmiaru i struktury dochodów i wydatkówfinansów publicznych (w tym budżetu państwa) – a także skutki tych decyzji, są w państwachdemokratycznych przedmiotem sporów doktrynalno-politycznych i oceny politycznej władzprzez wyborców.

BSiE 116

Wykres 2. Wpływ doktryny społeczno-gospodarczej na wskaźnik socjalizacji (fiskalizmu) państwaŹródło: opracowanie własne.

Rozmiar finansów publicznych jest zwykle mierzony stosunkiem wielkości wydatkówpublicznych do wielkości produktu krajowego brutto (PKB) i nazywany jest wtedy wskaźni-kiem socjalizacji, bowiem w im większym stopniu w państwie realizowane są społeczno-ekonomiczne doktryny socjalistyczne (komunistyczne, kolektywistyczne, socjaldemokratycz-ne, lewicowe) akcentujące opiekuńcze funkcje państwa wobec obywateli i nakazowo-rozdzielczą rolę państwa wobec gospodarki, tym większe są wydatki publiczne w stosunku dowytworzonego produktu albo w uproszczeniu – w stosunku do łącznych wydatków publicz-nych i prywatnych. Rozmiar wydatków publicznych jest z kolei tym niższy w im większymstopniu w państwie realizowane są społeczno-ekonomiczne doktryny liberalne (liberalne or-todoksyjne, neoliberalne, prawicowe), akcentujące odpowiedzialność obywateli za swój losoraz swobodę gospodarowania (wykres 2).

Rozmiar finansów publicznych może być też mierzony stosunkiem wielkości dochodówpublicznych (głównie podatków) do wielkości PKB i nazywany jest wtedy często wskaźni-kiem fiskalizmu. Oczywiście dochody powinny równoważyć wydatki publiczne, przynajm-niej w dłuższym okresie czasu. Toteż wskaźnik fiskalizmu jest zbliżony do wskaźnika socja-lizacji albo jest taki sam.

Rozmiar finansów publicznych w analizowanych krajach zmieniał się w czasie (punkt2.1), a współcześnie jest dość silnie zróżnicowany (punkt 2.2).

BSiE 117

2.1. Zmienność historyczna rozmiarów i salda finansów publicznychŚredni rozmiar wydatków publicznych w „starych” krajach Unii Europejskiej (UE-15),

dla których dostępne są dane za długi okres czasu, wynosił do 1880 r. 5-10% PKB. W następ-nych dziesięcioleciach wzrastał, aż do 1993 r., kiedy średnio w krajach UE-15 osiągnął 54%PKB, przy rekordowej wysokości w Szwecji (68% PKB). Podobny proces wzrostu, ale przymniejszym rozmiarze wydatków w relacji do PKB, występował w USA (tabl. 2).

Tabl. 2. Wydatki finansów publicznych w procentach PKB w wybranych latachKraje 1880 1913 1938 1960 1980 1993 2000 2004UE-15 ok. 8 ok. 13 ok. 30 ok. 35 45 54 46 48USA ok. 6 8 17 24 30 36 32 34Źródło: [2], [3], [4].

Przyczyny znacznego wzrostu rozmiarów finansów publicznych, w USA i w krajach nale-żących dziś do UE, były zróżnicowane. Poza okresami wojen, w czasie których wydatki pu-bliczne wzrastały gwałtownie lecz przejściowo, były to przyczyny dwojakiego rodzaju. Popierwsze, były związane z postępem cywilizacyjnym (w tym z procesem urbanizacji i z po-stępem naukowo-technicznym) i wzrostem poziomu społeczno-gospodarczego tych krajów.Po drugie, były związane z odchodzeniem od rozwiązań liberalnych panujących do XIX wie-ku na rzecz społeczno-ekonomicznych doktryn lewicowych oraz koncepcji interwencjonizmupaństwowego. Wyrażało się to głównie we wprowadzaniu przez państwo już w latach 80-tychXIX w., a następnie rozszerzaniu, obowiązkowej edukacji, obowiązkowych ubezpieczeńspołecznych, świadczeń socjalnych, itp., co pociągało za sobą konieczność finansowania ześrodków publicznych coraz szerszych zadań społecznych państwa.

Rozszerzaniu wydatków na cele społeczne sprzyjał demokratyczny system parlamentarny,w którym konkurencja partii politycznych o wyborców prowadzi z reguły do zwiększaniapomocy państwa dla wielu grup społecznych. Procesy wzrostu wskaźnika wydatków publicz-nych czyli socjalizacji, wyraźne w całej Europie, szczególnie silnie zaznaczyły się w pań-stwach skandynawskich, natomiast w ograniczonym stopniu miały miejsce w USA, a w naj-mniejszym stopniu wśród państw świata występowały w krajach azjatyckich.

Znaczny wzrost rozmiarów finansów publicznych przyniósł skutki zarówno pozytywne, jaki negatywne. Pozytywnie ocenia się z reguły ograniczenie nierówności społecznych i stabili-zację polityczną, a także łagodzenie faz cyklu koniunkturalnego i stabilizację wzrostu gospo-darczego. Do negatywnych skutków nadmiernego wzrostu rozmiarów finansów publicznychzalicza się głównie wysoki deficyt finansów publicznych, wzrost długu publicznego, wzrostinflacji, a zwłaszcza ograniczenie wzrostu gospodarczego, wywołane zarówno powyższymizjawiskami, jak i bezpośrednio negatywnym wpływem na gospodarkę wysokich podatkówniezbędnych dla pokrycia narastających wydatków.

Wielkość salda finansów publicznych, tzn. różnicy między dochodami a wydatkami pu-blicznymi, może być w jakimś stopniu efektem niekontrolowanych procesów społeczno-gospodarczych, ale w istotnym stopniu jest rezultatem świadomej polityki władz. W krajachdemokratycznych nacisk wyborców na zwiększanie świadczeń ze strony państwa i jednocze-śnie na obniżanie podatków powoduje permanentną skłonność do powstawania deficytu fi-nansów publicznych. Pokrywanie deficytu pożyczkami w kolejnych latach prowadzi dozwiększania długu publicznego. Z uwagi na polityczne aspekty ograniczanie deficytu i długupublicznego jest zadaniem bardzo trudnym do realizacji.

BSiE 118

Wykres 3. Wydatki publiczne w procentach PKB w UE-25, Polsce i USA w latach 1993-2004

Źródło: opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z [5].

Jednak wyraźne negatywne skutki ekonomiczne nadmiernego wzrostu wydatków pu-blicznych wymusiły w ostatnim 20-leciu zmiany w polityce fiskalnej państw UE, a takżeUSA. Nastąpiło odwrócenie kierunku biegu wahadła doktrynalnego, które od lat 80-tych XIXw. przesuwało się w lewo (por. wykres 2).

Popularność uzyskały rozwiązania bardziej prawicowe, wyrażane przez powstałą w la-tach 80-tych XX w. doktrynę neoliberalizmu. Zaowocowało to zmniejszeniem od 1994 r. wy-datków publicznych w relacji do PKB, zarówno w USA, w krajach UE-15, jak i UE-10, wtym w Polsce (wykres 3).

Rozmiar wydatków publicznych i ich trend był w krajach UE-10, w tym w Polsce, pra-wie taki sam jak średnio w krajach UE-15. Jednak wydatki publiczne w większości analizo-wanych państw wzrastały nadal wartościowo, nie tylko w ujęciu nominalnym, ale także real-nym, tzn. po wyeliminowaniu wpływu inflacji, bowiem spadek w relacji do PKB występujejeśli tempo wzrostu PKB jest wyższe niż tempo wzrostu wydatków publicznych. Ponownyniewielki wzrost wydatków w relacji do PKB w latach 2001-2003 wynikał głównie z deko-niunktury gospodarczej i w rezultacie znacznego obniżenia dynamiki PKB.

W całym badanym okresie wydatki publiczne w niektórych krajach obniżyły się zdecy-dowanie, zwłaszcza w tych, w których w 1993 r. były bardzo wysokie (w Czechach, Finlan-dii, Irlandii, Niderlandach, Słowacji i Szwecji). Jako dowód słuszności ograniczania wydat-ków publicznych wskazuje się często fakt, że największy wzrost gospodarczy w Europie wciągu ostatnich 20 lat miał miejsce w Irlandii, tzn. w kraju, który w tym okresie najwyraźniejzmniejszył rozmiar wydatków publicznych (z 51% PKB do 31% PKB w 2000 r.).

BSiE 119

Wykres 4. Saldo finansów publicznych w procentach PKB w UE-25, Polsce i USA w latach 1993-2004

Źródło: opracowanie i obliczenia własne na podstawie danych z [5].

Skutkiem obniżenia wydatków publicznych w relacji do PKB było zmniejszenie defi-cytu finansów publicznych wysokiego w 1993 r., a w części krajów UE-15 i w USA uzyska-nie nawet nadwyżki (salda dodatniego) w końcu lat 90-tych. Dekoniunktura gospodarcza po-nownie obniżyła saldo finansów publicznych po 2000 r., przy czym o ile poziom deficytu wPolsce do 1999 r. nie odbiegał istotnie od średniej dla UE-25, to od 2000 r. deficyt jest w Pol-sce wyraźnie większy (wykres 4).

2.2. Zróżnicowanie krajów pod względem rozmiarów wydatków publicznych i sal-da w 2003 r.5

Rozmiar finansów publicznych we współczesnych krajach świata jest na ogół tymwiększy, im wyższy jest ich poziom gospodarczy. Średni rozmiar wydatków publicznych wkrajach rozwijających się Afryki i Azji jest szacowany na 25% PKB, natomiast w krajachświata rozwiniętych gospodarczo wynosi ok. 40% PKB [2].

Wśród analizowanych państw, zaliczanych do rozwiniętych gospodarczo, rozmiar środ-ków publicznych jest na ogół tym większy, im wyższy jest stopień socjalizacji (opiekuńczo-ści) i interwencji państwa w procesy społeczne i gospodarcze, chociaż zależność ta może byćzakłócana przez inne czynniki (np. strukturę gospodarki).

5 Prezentowane wcześniej dane dla 2004 r. mają charakter wstępny. Dlatego dla porównania poszczególnych

państw przyjęto dane z 2003 r., a w przypadku salda średnie za lata 2001-2003.

BSiE 120

Wykres 5. Wydatki finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA w roku 2003

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [5].Wykres 6. Saldo finansów publicznych w procentach PKB w państwach UE-25 i w USA (średnia w latach2001-2003)

Źródło: opracowanie i obliczenia średnich własne na podstawie danych z [5].Wyjaśnienie do wykresu 6: przyjęto średnie z trzech lat, bowiem wielkość salda w jed-

nym roku może być przypadkowa i niewłaściwie informować o kondycji finansów publicz-nych w danym kraju.

W 2003 r. w USA – o względnie liberalnym ustroju społeczno-gospodarczym – wydatkipubliczne stanowiły 34,4% PKB, natomiast średnio w krajach UE 48,5%. Jak wskazuje upo-rządkowanie tych krajów wg rozmiarów wydatków publicznych w relacji do PKB (na wykre-sie 5), wskaźniki zbliżone do wskaźnika USA występowały w Irlandii i w trzech krajach nad-bałtyckich. Najwyższe wskaźniki socjalizacji, charakterystyczne dla państw opiekuńczych,miały tradycyjnie: Szwecja, Dania i Francja, a spośród krajów UE-10 Czechy. Wskaźnik Pol-ski (48,8% PKB) był równorzędny ze średnią UE-25, charakterystyczną dla państw pośred-nich między państwami opiekuńczymi a liberalnymi.

W ostatnich latach, wydatki publiczne w większości krajów UE-25 i w USA były nadalwyższe niż dochody publiczne, co prowadziło w nich do salda ujemnego czyli deficytu finan-sów publicznych (wykres 6). Według kryterium ustalonym w Maastricht w 1992 r., deficytfinansów publicznych w krajach UE nie powinien przekraczać 3% PKB. Jak wynika z wykre-su, w ostatnich latach 10 krajów UE miało problemy z przestrzeganiem tego kryterium, wśród

BSiE 121

nich Polska. Poniżej średniej salda w UE-25 (-2,1% PKB) znajdowało się 12 krajów UE, atylko 7 krajów miało nadwyżkę, która pozwala na redukcję długu publicznego.

Według najnowszych danych, sytuacja w 2004 r. nie uległa w UE poprawie: średnie sal-do wyniosło –2,6% PKB, kryterium z Maastricht nie przestrzegało nadal 10 krajów (w tymPolska), a nadwyżkę miało tylko 5 krajów.

4. Dług publicznyPokrywanie deficytu pożyczkami w kolejnych latach prowadzi do narastania długu pu-

blicznego.Wykres 7. Dług publiczny w procentach PKB w państwach UE i w USA w latach 1993-2004

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4].

Skala długu publicznego w USA narastała do 1993 r., kiedy wyniósł on 75,4% PKB (wy-kres 7). Średnia krajów UE-15 osiągnęła najwyższy poziom w 1996 r. (72,6%). W krajachUE-10 brak danych z początku lat 90-tych nie pozwala na ocenę skali długu publicznego wtym czasie. Dług publiczny w Polsce wynosił w 1993 r. 89% PKB.

Tabl. 3. Dług publiczny w procentach PKBKraje 1970 1980 1985 1990 1995 1998 2000 2003UE-15 ok. 30 40,6 57,1 58,8 70,8 69,0 64,1 64,3USA 37,0 39,8 59,0 66,6 74,2 67,7 58,3 62,6Polska .. .. .. .. 54,3 40,2 36,8 45,3Źródło: [1], [2], [4].

Relatywny (w stosunku do PKB) spadek długu publicznego po 1996 r. jest widoczny wwiększości krajów UE-25. Między rokiem 1996 a 2004 największy spadek długu publicznegow relacji do PKB wystąpił w Irlandii (o 43 punkty procentowe), w Belgii (o 34 p. p.), w Danii(o 27 p. p.) oraz w Niderlandach i Szwecji (o 22 p. p.). Spadek w Polsce, jak wynika z danychna wykresie 7, wyniósł w tym czasie tylko 4 p. p., ale faktycznie w 2004 r. poziom długu pu-blicznego w Polsce wyniósł 48,8% PKB i był większy niż w 1996 r. gdyby mierzyć go tą sa-mą metodą, jaką był mierzony w 1996 r. Dane publikowane ostatnio przez EU, które są tuprzytaczane dla wszystkich państw UE, obliczane są tzw. metodą Maastricht, która w polskiej

BSiE 122

interpretacji obliczeń znacznie zaniża poziom długu publicznego począwszy od 1997 r., zkażdym rokiem w coraz większym stopniu.

Wykres 8. Dług publiczny w procentach PKB w państwach UE i w USA w 2004 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4].

W roku 2004 największy dług publiczny występował w Grecji i Włoszech (ponad 100%PKB), a 60% PKB przekraczał również w Belgii, na Malcie i Cyprze oraz w Niemczech,Francji i Austrii. Najmniejszy był w Estonii i Luksemburgu (jednocyfrowy). Dług publicznyw Polsce, obliczony zarówno wg metody Maastricht (43,6% PKB), jak i wg metodySNA/ESA stosowanej przez Ministerstwo Finansów (48,8% PKB), mieścił się wyraźnie poni-żej kryterium z Maastricht i średniej dla UE-25.

4. Decentralizacja finansów publicznych

Analizowane kraje są silnie zróżnicowane pod względem stopnia decentralizacji finansówpublicznych (udziału środków publicznych szczebla lokalnego w środkach publicznych ogó-łem), co przedstawia wykres 9 na przykładzie udziału w wydatkach publicznych.

Wykres 9. Procentowy udział szczebla lokalnego w wydatkach publicznych w krajach UE-25 w 2003 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [4].

BSiE 123

W 2003 r. stopień decentralizacji wydatków publicznych był najmniejszy w krajach ma-łych i w Portugalii, a także w Belgii, Niemczech, Hiszpanii i Austrii, gdzie funkcjonujeszczebel pośredni finansów publicznych. Najbardziej zdecentralizowane wydatki były w kra-jach skandynawskich oraz w Irlandii. Polska należy ostatnio (od reformy finansów publicz-nych wprowadzonej w 1999 r.) do krajów o średnim stopniu decentralizacji wydatków pu-blicznych.

5. Ogólna struktura dochodów i wydatków publicznychW dochodach finansów publicznych od wielu lat dominującą rolę odgrywają podatki

(łącznie ze składkami ubezpieczeniowymi jako podatkami celowymi oraz z cłami, które wPolsce nie są zaliczane do podatków). W ostatnich latach ich udział w dochodach z regułymieści się między 80% a 90%. W USA stanowią 82% dochodów, w krajach UE średnio ok.85%, w Polsce 83-86%.

Struktura dochodów finansów publicznych krajów UE oraz USA różni się dość znacznie.W USA najważniejszą rolę odgrywają podatki dochodowe (ok. 40% dochodów), przy mniej-szym znaczeniu podatków konsumpcyjnych (13%) i składek ubezpieczeniowych (ok. 20%),gdy w krajach UE w przybliżeniu równorzędny jest udział podatków dochodowych, kon-sumpcyjnych (głównie VAT i akcyzy) oraz składek ubezpieczeniowych (po ok. 30%). W Pol-sce w 2003 r. struktura dochodów była zbliżona do struktury krajów UE, przy znaczniemniejszym znaczeniu podatków dochodowych, a większym podatków konsumpcyjnych.

W ciągu XX w. nastąpiły istotne zmiany w strukturze wydatków publicznych w analizo-wanych krajach. Według dostępnych danych dla niektórych krajów zachodnich, w końcu XIXw. w wydatkach publicznych dominowały wydatki klasyczne, tzn. na obronę, bezpieczeństwowewnętrzne i administrację publiczną. Państwo odgrywało także pewną rolę w wydatkach nacele gospodarcze, głównie w nakładach na inwestycje infrastrukturalne. Marginalne znaczeniemiały wydatki na cele społeczne. Proces wzrostu rozmiarów wydatków publicznych polegałgłównie na znacznym rozszerzaniu wydatków społecznych (zwłaszcza socjalnych i edukacyj-nych). Wzrost ten był szczególnie intensywny w trzech okresach: na przełomie XIX i XX w.,w latach 30-tych XX w. oraz w latach 1960-1985 [2].

We wszystkich analizowanych krajach dominują wydatki na cele społeczne. Średniow krajach UE-25 w 2003 r. na cele społeczne przeznaczano 65% wydatków, w Polsce 67%.Istotną rolę w ramach tych wydatków stanowiły wydatki na ubezpieczenia społeczne i opiekęspołeczną. W krajach UE wydatki te wynosiły średnio 40% wydatków publicznych ogółem,w Polsce 44%. Ponadto duże znaczenie we wszystkich analizowanych krajach miały, w ra-mach wydatków na cele społeczne, wydatki na edukację (średnio w UE 11%, w Polsce 13%)i na ochronę zdrowia (średnio w UE 14%, w Polsce 10%).

Wydatki klasyczne, tzn. na funkcjonowanie państwa, w 2003 r. absorbowały w UE śred-nio 21% wydatków publicznych, w Polsce 18%. W ramach tej grupy prawie równorzędneznaczenie w większości państw mają wydatki na administrację publiczną oraz na obronę na-rodową, a mniejsze znaczenie mają wydatki na bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Wydatki na cele gospodarcze stanowiły średnio w UE 8,7% wydatków publicznych, a wPolsce 7,4%, przy czym dominują w nich wydatki na infrastrukturę transportową.Wykaz źródeł[1] Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za 2004 r., Omówienie, tom I, część IV, Rada Ministrów, Warszawamaj 2005.[2] K. Polarczyk, Sektor finansów publicznych w krajach OECD, Raport Biura Studiów i Ekspertyz KancelariiSejmu nr 180, Warszawa 2000.[3] OECD Economic Outlook, June 2005, OECD, Paris.[4] Baza danych statystycznych Eurostatu (http://epp.eurostat.cec.eu.int).[5] European Economy, Statistical Annex, Spring 2005.