Bem Estar Social e Desenvolvimento: Uma análise das ... · Essas teses, apoiadas nas experiências de desenvolvimento Escandinavas, asiáticas e latino-americanas se concentram na

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

DISCIPLINA ELETIVA: DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DA CHINA

PROFESSORA: ISABELA NOGUEIRA DE MORAIS

Bem Estar Social e Desenvolvimento: Uma análise

das trajetórias iniciais chinesa e brasileira

Hugo Bertha Bastos – 110.051.339

João Victor Guimarães – 109.023.438

Thales Lima – 107.386.238

Rio de Janeiro – Junho de 2016

2

Resumo:

O objetivo desse trabalho é contribuir para o debate sobre a relação entre desenvolvimento

econômico e bem-estar social à luz das experiências históricas chinesa e brasileira. O ponto de partida

é uma breve análise teórica situando o debate sobre a relação entre desenvolvimento econômico e

bem-estar social. Em seguida, analisamos as trajetórias iniciais de desenvolvimento econômico e

construção de um estado do bem-estar social da China e do Brasil destacando o papel das políticas

econômicas e sociais nos processos. Por fim, fazemos uma breve reflexão sobre como a história desses

países pode contribuir para o debate teórico.

Abstract:

The purpose of this work is to discuss the link between economic development and the welfare state

by looking into chinese and brazilian historical experiences. We start analyzing the relation between

development and welfare with a theoric approach. Next we analyze the trajectories of economic

development and the establishment of the welfare state in both China and Brazil in historical

perspective, highlighting the profiles of the social and economic policies enforced by each country

during this process. In the end we bring the discussion of how each countries' history can help foster

the theoretical debate about the welfare state and it's relation with economic development.

3

Sumário

1. Introdução: ....................................................................................................................................... 5

1.1. Regimes de Bem-Estar Social. ...................................................................................................... 5

1.2. O trade-off entre Desenvolvimento Econômico e Bem-Estar Social. .......................................... 6

1.3. O Estado de Bem-Estar Social Desenvolvimentista. .................................................................... 7

2. A experiência chinesa no período Maoísta: antecedentes, contradições e legado: ......................... 8

2.1. Antecedentes e caracterização geral ............................................................................................ 10

2.2. As comunas rurais e o safety net agrário ..................................................................................... 11

2.3. O danwei e seguridade social urbana .......................................................................................... 14

2.4. Contradições e legado ................................................................................................................. 15

3. A Era desenvolvimentista e a constituição de um estado de bem-estar social no Brasil (1889-

1984) .................................................................................................................................................. 20

3.1. República Velha e a Era Vargas, os anos de bem-estar corporativo (1889-1946) ....................... 22

3.2. O interregno democrático e o bem-estar inercial (1946-1964) ................................................... 28

3.3. Desenvolvimentismo sob um regime autoritário e universalismo básico (1964-1984) .............. 30

4. Considerações Finais...................................................................................................................... 31

4.1. Conciliando Bem-Estar e Desenvolvimento ............................................................................... 31

4.2. Uma breve análise comparativa entre as experiências ................................................................ 32

5. Bibliografia: ................................................................................................................................... 33

4

Índice de Tabelas e Gráficos

Tabelas:

Tabela 1: Organização Fundiária Chinesa (em % de unidades familiares camponesas): 1950-1958.

............................................................................................................................................................ 13

Tabela 2: Dados Agregados do Sistema de Saúde Chinês: 1978 - 2013 ............................................ 14

Tabela 3: Indicadores Socias: 1952 – 1995. ....................................................................................... 16

Tabela 4: Desempenho Agrícola e Crescimento Populacional (taxa composta de crescimento anual):

1952 - 1995 ........................................................................................................................................ 19

Tabela 5: Disparidades Campo x Cidade: 1978-1990 ........................................................................ 20

Tabela 6: Crescimento do PIB Brasileiro (taxa de crescimento anual): 1930 – 1980........................ 26

Tabela 7: Participação do Comércio Exterior no Produto: 1947 - 1980 ............................................ 27

Tabela 8: Industrialização Brasileira (em % do PIB): 1947 - 1980 ................................................... 28

Gráficos:

Gráfico 1: Crescimento do PIB Brasileiro (taxa de crescimento anual): 1930 - 1980 ....................... 25

5

1. Introdução:

1.1. Regimes de Bem-Estar Social.

“When I was poor and complained about inequality they said I was bitter; now that I'm rich and I

complain about inequality they say I'm a hypocrite. I'm beginning to think they just don't want to

talk about inequality.”

Russell Brand

O debate sobre bem-estar social ganhou força durante todo o século XX e incorporou em sua

análise toda a sorte de teóricos mais ou menos críticos ou defensores dos Estados de Bem-Estar e suas

experiências históricas. Um ponto crucial para o estudo do welfare state é o apontamento da literatura

da década de 70 para uma crise do bem-estar e esgotamento do seu padrão de financiamento público.1

Esse debate está profundamente interligado com uma visão do bem-estar comumente incorporada no

discurso não só acadêmico como dos próprios policy makers de que o welfare seria uma opção

alternativa ao crescimento econômico.

O primeiro passo para analisarmos a força de afirmações desse tipo seria delimitarmos aquilo que

estamos definindo como bem-estar social. Na mesma medida em que regimes de welfare assumem

características distintas em diferentes momentos do tempo e trajetórias nacionais, a própria definição

do que seria um Estado de Bem-Estar Social parece flutuar incorporando diferentes fatores, dando

importância relativa a aspectos diferentes e atribuindo valores distintos a políticas sociais

semelhantes.2 A escolha por uma demarcação não estrita de bem-estar social parece uma escolhanão só

superior de um ponto de vista analítico, como necessária para uma investigação que tente dar conta da

complexidade do campo de estudo.3

Para Celia Kerstenetzky a demarcação do welfare deve ser feita em torno daquilo que ela chamou

de “presença de suas „condições mínimas‟ de existência, encontráveis nas reconstruções históricas

usuais”.4Segundo Esping-Andersen uma definição baseada em “necessidades básicas ou mínimas”

corre o risco de deixar de lado questões relevantes como o grau de emancipação associado às políticas

sociais, a legitimação do sistema advinda do regime, e do tipo de relação que esse Estado de Bem-

Estar estabelece com o mercado, além da mais óbvia, que seria a delimitação de quais seriam essas

1 Para uma discussão detalhada sobre a limitação dos argumentos apresentados pelos advogados da crise do welfare state

ver Kerstenetzky, 2012: p. 62-72. 2Para uma discussão detalhada sobre as transformações da definição de welfare state nos diferentes períodos históricos e

experiências ver Kerstenetzky, 2012: p. 12-20. 3“Não tanto pela falta de tentativas de definição – talvez exatamente pelo grande número delas-, a definição enciclopédica

como denominador comum soa um tanto vazia” (Kerstenetzky, 2012: p. 2) 4Kerstenetzky, 2012: p. 3)

6

condições mínimas.5

Esping-Andersen aponta para a existência de três modelos distintos de bem-estar social em

economias capitalistas: o social-democrata, o conservador e o liberal; e três grandes componentes para

esses regimes: famílias, mercado e o Estado de Bem-Estar; que compartilham as responsabilidades do

bem-estar de acordo com o tipo de regime.6 A identificação de diferentes regimes de bem-estar e uma

análise histórica de como se desenvolveram esses regimes também pode ser vista na análise de Celia

Kerteneztky.7

1.2. O trade-off entre Desenvolvimento Econômico e Bem-Estar Social.

“The most important social welfare program in America is a job”

Newt Gingrich

Dentro do campo de estudo do desenvolvimento econômico é comum nos depararmos com uma

relação problemática entre desenvolvimento econômico e bem-estar, sob a ótica de que; em primeiro

lugar, existe um trade-off entre crescimento e redistribuição; e, além disso, um determinado grau de

desenvolvimento seria pré-requisito para o bem-estar8.

O ponto de partida teórico é a formulação do leaky bucket de Okun (1975) que consiste no trade-off

entre equidade e eficiência. A hipótese central é de que os agentes respondem a incentivos monetários,

se tornando mais produtivos. Ao promover redistribuição, buscando a equidade, seriam gerados

desincentivos que levariam a um desperdício da capacidade produtiva, ou seja, ineficiência, e a uma

diminuição do próprio montante disponível para a redistribuição9.

Aliado a isso temos o trickle down, que diz que a melhor política social possível é o próprio

crescimento econômico, que inicialmente atingiria os mais ricos, mas que com o passar do tempo

acabaria por integrar os mais pobres no processo. Numa outra perspectiva, os gastos públicos (public

burden) teriam um efeito duplo de desincentivo ao trabalho e diminuição da capacidade econômica,

impedindo e limitando o crescimento e o desenvolvimento econômico, através do aumento do custo da

atividade produtiva e redução da competitividade global10

.

Essa formulação coloca um empecilho para o bem-estar em etapas iniciais do desenvolvimento

5Esping-Andersen, 1990: p. 98.

6Esping-Andersen, 1990.

7Kerstenetzky, 2012.

8Kerstenetzky, 2012: p. 37.

9Kertenetzky, 2012: p. 38; Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p. S2.

10Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p. S2 ; Midgley e Tang, 2001 e Titmuss, 1974 apud Kertenetzky, 2012: p. 39.

7

econômico dos países11

e se encontra fortemente enraizada no pensamento econômico de muitos

teóricos do desenvolvimento. Não só o bem-estar seria uma escolha alternativa ao desenvolvimento

econômico, como colocaria em risco o próprio processo, que segundo esse pensamento seria um pré-

condição para o bem-estar12

, isso quando, na melhor das hipóteses, não assumem como dada a visão

do trade off, e simplesmente não identificam sequer uma relação entre os objetos de estudo.13

Num esforço analítico inicial pretendemos observar as limitações da hipótese de que o

desenvolvimento seria uma etapa anterior e condição de sucesso do welfare state e para isso faremos

referência às trajetórias iniciais de desenvolvimento dos países em questão.

1.3. O Estado de Bem-Estar Social Desenvolvimentista.

“O estado do bem-estar social é uma invenção política: não é filho da democracia, nem da social-

democracia, mas é certamente a melhor obra desta última”

Célia L. Kertenetzky

Apesar de todo o esforço teórico que dominou o mainstream da teoria econômica sobre bem-estar e

desenvolvimento formulado e sistematizado em cima das teses do leaky bucket, trickle down e public

burden, a falta de evidência empírica leva os teóricos do desenvolvimento a uma revisão responsável

tanto pela visão da "redistribuição eficiente" cunhada dentro da corrente dominante, quanto pela

"Teoria da agência" de Amartya Sen14

.

Essas teses, apoiadas nas experiências de desenvolvimento Escandinavas, asiáticas e latino-

americanas se concentram na tentativa de conciliar desenvolvimento econômico e bem-estar social,

bem como apresentar concepções distintas de desenvolvimento que não se limitam pela análise

estritamente econômica15

.

O foco passa a ser, dessa forma, qual a relação entre desenvolvimento e bem-estar, analisando

principalmente o impacto econômico das políticas sociais. “Ao proteger e prevenir contra riscos, elas

11

“Durante o processo de desenvolvimento econômico, a desigualdade é um subproduto “natural” das fases iniciais e que

esta irá, „naturalmente‟, estabilizar-se para, finalmente, começar a cair nos estágios mais avançados de desenvolvimento.

Esta visão está associada às recomendações contra políticas amplas de intervenção para a redução das desigualdades,

alertando para os riscos de tais políticas atrapalharem o crescimento” Uma crítica consistente desse argumento pode ser

vista em Medeiros e Nogueira, 2011: p. 102-103. 12

Kerstenetzky, 2012: p. 37. 13

O que Kwon, Mkandawire e Palme descreveram como “the „Chinese Wall‟ that separates development studies and the

study of the welfare state” (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p. S2) 14

Kerstenetzky, 2012: p. 55-56. 15

Kerstenetzky, Celia L. 2012: p. 40. Para uma análise mais detalhada do modelo escandinavo ver Kerstenetzky, 2012: p.

45-52.

8

promovem estabilidade econômica (com a suavização do consumo e a redução da incerteza),

economizam capacidade produtiva que, na sua ausência, seria perdida, liberam as empresas dos custos

envolvidos em proteção e prevenção; elas também contribuem para a valorização de capacidades, que

podem ser mobilizadas para o aumento de produtividade e da eficiência econômica e para o

crescimento, e o fazem liberando o setor privado desses custos e investimentos"16

.

É importante entendermos o poder da doutrina do "desenvolvimento social" que se segue dessa

análise, sem, no entanto superestimar o caráter produtivista destacado por Midgley e criticado por

Gray. Isto é, ao focar nas justificativas econômicas da política social, não podemos nos esquecer do

seu objetivo intrínseco: garantir cidadania, direitos sociais, redistribuir riqueza e promover justiça

social17

.

2. A experiência chinesa no período Maoísta: antecedentes, contradições e legado:

“Communism is not love. Communism is a hammer which we use to crush the enemy”

Mao Tsé-Tung

“People say I don’t like China. I love China”

Donald Trump

Um ponto amplamente documentado por quase todos os pensadores que se debruçaram sobre a

China pra analisar a sua trajetória histórica de desenvolvimento é a superficialidade com a qual as

teorias tradicionais abordam o assunto e sua incapacidade de compreender e explicar os fenômenos

envolvidos no processo. R.Bin Wong trata da dificuldade de se analisar a trajetória chinesa sob uma

perspectiva eurocêntrica. Isabela Nogueira fala da superficialidade da literatura anglo-saxã,

predominante no Ocidente, ao tratar da experiência chinesa. Michel Aglietta e Guo Bai apontam pra

incapacidade das correntes ortodoxas de identificarem a complexidade das instituições, enquanto

Carlos Medeiros destaca a infelicidade de se tentar reduzir a estratégia de desenvolvimento econômico

chinês ao caso de economias atrasadas.18

A caracterização usual do período maoísta não foge aos complicadores comuns ao se tratar a

dinâmica histórica da China, alvo de análises por muitas vezes superficiais. A dificuldade das correntes

tradicionais em analisar um período controverso, se valendo de um tratamento pretensamente

científico, esconde muitas vezes as contradições presentes no período e subvaloriza o período intenso

16



Wong, 2011:p. 210-211; Aglietta e Bai, 2013: p. 11; Nogueira, 2011: p. 2; Medeiros, 1999.

9

de transformações estruturais pelas quais passou a China de 1949 a 197819

. Essa análise não pretende

subvalorizar o acentuado processo de transformação estrutural que se dá a partir de 1978, pretendendo

apenas dar luz a uma etapa anterior do desenvolvimento chinês, tradicionalmente renegada ou

negligenciada pela historiografia tradicional.20

Durante o período maoísta a China apresentou um significativo crescimento econômico, sobretudo

no setor industrial, no que Carlos Medeiros chamou de “um contínuo e acelerado processo de industri-

alização, responsável por elevada e persistente taxa de crescimento econômico”21

Esse crescimento, no

entanto ficou concentrado em alguns poucos setores considerados estratégicos.22

Esse é o ponto de partida para a necessidade de voltar ao período maoísta a fim de estudar os

primórdios do processo de desenvolvimento socioeconômico chinês. Um dos argumentos envolvidos

na dinâmica do trade off entre o desenvolvimento econômico e o welfare state seria a necessidade de

um dado grau de desenvolvimento como condição inicial do estabelecimento de um estado de bem-

estar social23

. Nossa análise da trajetória pela qual segue a china na metade do século XX aponta para

um processo intenso de transformação estrutural24

que se dá em paralelo com uma tentativa de

construção de um estado de bem-estar razoavelmente universalista. Ao contrário do que apontam,

portanto, as correntes teóricas críticas ao welfare observamos uma relação não apenas não excludente,

como mutuamente benéfica.

Sem sombra de dúvidas o período aqui tratado é fruto de uma série de controvérsias e as

contradições nele presentes ainda estão abertas para debate na academia. Os próprios dados do período

são escassos e frequentemente questionados25

, gerando resultados, por vezes, inconclusos. Nossa

análise, portanto, pretende, sempre que necessário, se valer de uma abordagem comparativa com o

período seguinte, num caráter ensaístico. Ao analisarmos como a china chega na década de 80,

podemos ter mais clareza no que diz respeito aos resultados do legado do período Maoísta, de 1949 até

19

Nogueira, 2011: p. 2-3. 20

Para uma análise sistematizada dos condicionantes do desenvolvimento chinês focados no período pós-1978 ver

Medeiros, 2013: p. 438. 21

Medeiros, 2013: p. 435. Segundo Maddison, a taxa média de crescimento do PIB no período de 1950 a 1978 é de 4,4%,

enquanto a estatística oficial aponta 6,1%. Embora considerada alta para a maior parte dos países do mundo é apenas

modesta em relação à média de 7,5% do período seguinte, entre 1978 e 1995, e a taxa de crescimento do investimento de

9,6% superou em muito o crescimento da agricultura, de 2,2% no mesmo período, e ainda o próprio crescimento do

investimento no período seguinte, de 8,5%.(Maddison, 1998: p. ???) 22

Entre 1953 e 1978 a produção per capita de carvão quintuplicou, a de aço cresceu 11 vezes, a de eletricidade 16 vezes,

enquanto a produção de tecido cresceu apenas 30% e alguns setores manufatureiros e indústrias leves existentes na

estrutura pré-revolucionária declinaram de 64% da produção industrial total em 1950 para 27% em 1978 (Naughton, 2007:

329-330). Medeiros dá ênfase aos investimentos em infraestrutura e bens de capital como motores da produtividade

industrial chinesa e chama a atenção para um crescimento do setor de energia puxado pela indústria pesada. (Qual período?

Medeiros, 2013: p. 436, 442). 23

Kerstenetzky, 2012: p.37 24

Segundo as estimativas de Angus Maddison, no período de 1952 a 1978 a indústria salta de 9,9% para 34,7% da

participação do PIB chinês (Maddison, 1998: p. ????). 25

Para um exemplo da dificuldade de se obter ou estimar dados no período até 1976, ver o estudo sobre pobreza na china de

Ravallion e Chen, 2006. Medeiros atenta para os problemas metodológicos associados à mensuração do nível de produto

Chinês de 1950 a 1980 (Medeiros, 2013: p. 444)

10

1976.

Uma outra ressalva importante diz respeito à análise de um estado do bem-estar numa economia

não capitalista, que é o caso da economia chinesa pelo menos até 1976. A inexistência de determinados

mecanismos de mercado, em especial, a princípio poderiam dificultar uma análise sobre a introdução

de um welfare, no entanto, estamos mais interessados em entender os impactos que as políticas sociais

adotadas no período tem sobre a sociedade chinesa e como esses mecanismos evoluíram com o tempo

do que estudar propriamente a relação do estado do bem-estar social com o capitalismo e sua

importância na manutenção e legitimação de uma ordem econômica intrinsecamente produtora de

pobreza e desigualdade26

.

2.1. Antecedentes e caracterização geral

“If you want to know the taste of a pear, you must change the pear by eating it yourself. If you want to

know the theory and methods of revolution, you must take part in revolution. All genuine knowledge

originates in direct experience”

Mao Tsé-Tung

O sucesso inicial do Partido Comunista Chinês é em larga medida responsável por grande parte do

prestígio e da legitimidade da figura de Mao Tsé-Tung e do governo até hoje. Os revolucionários, sob a

liderança de Mao tiveram enorme sucesso na restauração da ordem e da paz, na reconstrução do bem-

estar da população, estabelecimento de um sistema de governo central e restabelecimento da grandeza

da nação chinesa. O momento da fundação é de grande euforia nacional e enorme convergência27

.

Os comunistas são sucessores de dinastias imperiais que gozaram de grande estabilidade, após um

interregno de 40 anos e 150 anos de caos. A sensação de "perda de face" é completa e absoluta após as

duas guerras do ópio, a guerra sino-japonesa, as duas guerras mundiais, as invasões e a série de

tratados humilhantes, que assolaram os chineses desde o século XIX. Em grande medida, a vitória dos

comunistas significou a restauração do “significado de ser chinês” e a criação de um "nós" de forte

viés nacionalista apoiado no conceito latente de ameaça externa28

.

Parte do sucesso da reconstrução se dá em grande parte pelo impacto positivo das doutrinas

organizacionais do Partido Comunista. A vitória inicial está amplamente associada ao sucesso do

"voluntarismo" de Mao Tsé-Tung. O objetivo era levar a política do governo central até as aldeias mais

26

Para uma análise mais detalhada sobre o surgimento dos Estados do Bem-Estar Social sob uma perspectiva histórica e sua

relação com o sistema capitalista ver Kerstenetzky, Celia L, 2012: p. 5-20 . Carlos Medeiros chama atenção para a relação

entre a criação de uma economia capitalista chinesa e o desmonte da sociedade igualitária chinesa a partir de 1978 e sua

influência sobre a distribuição de renda (Medeiros, 2013: p. 436). 27

Nogueira, 2011: p. 6 28

Nogueira, 2011: p. 5.

11

remotas do país29

.

Principalmente no início Mao se apresenta como expectativa de contraponto à Stalin e outras

ideologias autoritárias inclusive para o mundo afora. A ideia da utopia comunista com autonomia

prevalece até a década de 60 com a Revolução Cultural e a criação de estruturas ainda mais autoritárias

centradas na figura do líder da revolução30

.

Nos primeiros anos o esforço é de reconstrução e reorganização num país devastado pela guerra. A

produção se encontrava desarticulada, a educação e os serviços públicos inoperantes e o campo

paralisado. A doutrina organizacional promovida pelo partido tem sucesso e o país promove no período

um verdadeiro ajuste no pós-guerra. A experiência acumulada pelo partido com os soviets rurais e

ajuda soviética facilitam a articulação produtiva31

.

O Partido dá início a grandes campanhas contra o ópio tendo enorme sucesso e sendo responsável

pela eliminação de um problema histórico de saúde pública chinesa que se arrastava por mais de um

século no país. Além disso, a proibição do enfaixamento dos pés representou um avanço considerável

no enfrentamento de uma prática milenar da sociedade chinesa combatendo um pilar da estrutura

patriarcal que remontava o período imperial.

2.2. As comunas rurais e o safety net agrário

A partir de 50 dá-se início a um processo conturbado de reforma agrária que confiscou cerca

de 43% da terra cultivável, gado e qualquer benfeitoria instalada no terreno, como construções e casas,

por exemplo. Cerca de 4% da população perdeu terra e beneficiando 60% do campesinato. Em um

próximo passo, estes camponeses formaram cooperativas agrícolas simples (elementary co-

operatives), o que posteriormente aprofundou-se para formar cooperativas agrícolas avançadas

(advanced co-operatives), que, na prática, dissolvia a propriedade individual e colocava o processo de

tomada de decisão da produção rural nas mãos do Partido Comunista. O processo culminou em uma

nova mudança drástica, quando as cooperativas avançadas foram consolidadas em gigantescas

comunas rurais, que, segundo Maddison (1998), totalizavam 26.000, cada uma com uma média de

6.700 trabalhadores. O gráfico a seguir ilustra a trajetória da estrutura fundiária chinesa.32

O processo de reforma agrária foi fundamental na reorganização do sistema produtivo do

campo e as comunas, resultantes desse processo, permanecem como elemento central da vida rural

chinesa durante todo o período maoísta.33

29

Barry Naughton comenta sobre o papel das comunas como mecanismo de transmissão. Naughton, 2007: p. 238. 30

Robinson, 1968 31

Naughton, 2007: p. 234, 252. 32

Maddison, 1998: p. 71-73. 33

Para uma discussão mais detalhada da organização, funcionamento e papel das comunas rurais na china maoísta ver

Naughton, 2007. Uma parte da literatura aponta para uma reforma agrária moderada do ponto de vista distributivo, no

12

Segundo Naughton as instituições rurais socialistas foram amplamente utilizadas para gerar um

fluxo constante de produtos agrícolas a baixos custos para as cidades, uma vez que toda a estratégia de

desenvolvimento baseava-se na capacidade do Estado de extrair excedente do continente, mobilizando

recursos das atividades rurais para o investimento industrial (Naughton, 2007, p. 233). Tal extração

dava-se tanto de maneira, direta, através da taxação da produção industrial, quanto indireta, através de

cotas de produção a serem entregues e o emprego de mão-de-obra para atividades rurais não-agrícolas.

Tabela 1: Organização Fundiária Chinesa (em % de unidades familiares

camponesas): 1950-1958

Equipes de

Ajuda Mú-

tua

Cooperativas

Simples

Cooperativas

Avançadas Comunas

1950 10.7 0.0

1951 19.2 0.0

1952 39.9 0.1

1953 39.3 0.2

1954 58.3 2.0

1955 50.7 14.2

1956 0.0 8.5 87.8

1958 final de agosto

30.4

1958 final de setembro

98.0

1958 final de dezembro

99.1

Fonte: Maddison, 1998: p. 71.

As comunas eram responsáveis por limpeza de ruas, programas de saúde, escolas, além de

fornecimento de água e segurança.34

Ao mesmo tempo em que a criação de um estado do bem-estar

universalista rudimentar se dá a partir de políticas centrais advindas de orientações diretas do partido

comunista35

, a administração e gestão dos serviços públicos no período se dá de forma descentralizada,

permitindo uma atuação relativamente autônoma da população na adaptação das políticas centrais à

realidades locais completamente distintas36

semelhante à complexidade da estrutura administrativa

imperial, ao mesmo tempo centralizada por uma burocracia forte e descentralizada37

através de

entanto, é importante ressaltar a radical transformação institucional presente no processo. (Fonte) 34

Naughton, 2007: p. 234.” By the mid–1970s such a system had created a network of rudimentary social services. The

system paid for 1.2 million rural teachers, for example, and pushed the number of children in schools up to unprecedented

levels” (Naughton, 2007: p. 237-238). 35

Naughton, 2007: p. 233. 36

Naughton, 2007: p. 232. Para uma discussão sobre as limitações da autonomia local no período ver também Naughton,

2007: p. 236-237. 37

Aglietta e Bai, 2013: p. 28-29;

13

derrogação e delegação de políticas e tarefas locais e específicas.38

A organização da economia rural em torno das comunas se provou uma ineficiente do ponto de vista

da produtividade rural, segundo Naughton, no entanto, se provou uma forma razoavelmente estável de

organização, sobretudo após o período do Grande Salto Adiante39

.

O estabelecimento de um sistema de saúde razoavelmente universal, com foco preventivo e capaz

de atender a maior parte das necessidades básicas, inclusive de saneamento, além de campanhas de

conscientização para saúde pública foi responsável pelo sucesso estrondoso dos indicadores de

expectativa de vida e de saúde na China durante o período maoísta e é certamente um dos legados mais

importantes de Mao. Em meados da década de 70, aproximadamente 60% dos leitos hospitalares

estavam no interior rural e a China contava com um sistema nacional de paramédicos com

aproximadamente 4,8 milhões de paramédicos, incluindo desde aqueles com formação mais intensa

(1,5 milhões) até aqueles com algum curso de primeiros socorros ou saneamento (3,3 milhões).

Naughton estima que em meados de 70, algo entre 70 e 80% da população rural estava coberta por

serviços de saúde cooperativa.40

Tabela 2: Dados Agregados do Sistema de Saúde Chinês: 1978 - 2013

Dados Agregados

1978 1990 2000 2012 2013

Número de Hospitais (unidades) 9.293 14.377 16.318 23.170 24.709

Número de Médicos Licenciado (10 000 pessoas) 97,8 176,3 207,6 261,6 279,5

Número de Leitos Hospitalares (10 000 unidades) 110,0 186,9 216,7 416,1 457,9

Fonte: CHIP DATA

O período maoísta também foi bem sucedido na tentativa de implementar um sistema de educação

básico relativamente universal. Muito embora os níveis atingidos pelo Partido Comunista tenham sido

abaixo de alguns países considerados desenvolvidos, a nível internacional, se comparado a outros da

Ásia, ou de níveis de renda semelhante, como a Índia, e principalmente, a períodos anteriores da

própria China, os resultados obtidos são consideravelmente surpreendentes. Entretanto, assim como no

caso da saúde, a educação universal conquistada durante o período se caracterizava por sua forma

rudimentar41

38

Maddison, 1998. 39

Naughton, 2007: p. 238. 40

Naughton, 2007: p. 243-244. 41

Segundo Medeiros a China difundiu a educação básica a nível universal já em 1980. Em comparação com o resto da Ásia

a China ainda estava atrás do Japão e Coréia do Sul na cobertura do nível secundário em 1997, com uma cobertura de 70%,

e ainda em 2000 a China apresentava cobertura de 13% no nível terciário, bem mais baixo do que a média internacional e

que a própria Ásia, evidenciando o caráter elementar do projeto de educação universalizante adotado no período maoísta.

(Fogel, 2007 apud Medeiros, 2013: p. 443).

14

Além disso, Barry Naughton chama a atenção para a criação de uma espécie de safety net criado

também no mesmo período cuja base era as comunas rurais, responsáveis por proteger as famílias

contra risco. Os recursos provinham das próprias comunas, mas também, caso necessário, do próprio

Estado. Segundo o autor, em 1979, 15 milhões de famílias receberam algum tipo de apoio.42

2.3. O danwei e seguridade social urbana

Simétrico à proteção social associada aos sistemas de comunas no campo existia na cidade o

dawwei 单位. A “grande tigela de ferro no qual comiam todos” se refere à política de pleno emprego

com proteção social chinesa baseada nas State Owned Enterprises (SOEs) chinesas, empresas públicas

responsáveis pela provisão básica de serviços considerados fundamentais aos trabalhadores urbanos.43

Assim como as comunas rurais, o danwei se caracterizavam por sua multiplicidade de funções44

e sua

relativa diferenciação, cuja abrangência e extensão dos serviços oferecidos podiam variar conforme a

província45

.

Xie, Lai e Wu atribuem ao danwei as funções de provisão de habitação46

, racionamento de comida,

oferta de entretenimento além da conferência de direitos políticos.47

Para entender a força com a qual o

sistema do danwei se introjetou na sociedade chinesa é interessante analisar como mesmo após as

reformas institucionais pós 1978 não há uma reversão inicial na lógica de conversão de receitas das

SOEs em benefícios para os empregados.48

Responsável também pela provisão de serviços de saúde o sistema urbano baseado no danwei

consistia de dois componentes: o “Labor Insurance” e o “Government Employee Insurance” ambos

baseados no marco do trabalho como condicionante para o acesso aos benefícios. O primeiro se

caracterizava como um seguro cooperativo iniciado ainda na década de 50 garantindo cobertura aos

trabalhadores e frequentemente aos seus dependentes. O segundo cobria os empregados das

instituições públicas (como agências do governo, escolas e hospitais).49

Já em 1950 a China começou a estabelecer um sistema previdenciário que inicialmente foi

responsável por cobrir o setor público chinês, baseado nas SOEs e nas COEs (Collectively Owned

Enterprises). O financiamento coletivo, com base no danwei tinha apoio estatal até 1966. Xie, Lai e

42

Naughton, 2007: p. 238. 43

Para uma discussão sobre as origens do danwei, ver Xi, Lai e Wu, 2009: p. 284. 44

A multiplicidade de funções associadas ao danwei não se limitavam a questões sociais, se estendendo profundamente no

âmbito político e econômico. Xie e Wu, 2008: p. 561. 45

Xie, Lai e Wu, 2009: p. 285. É importante observar a necessidade de se entender o funcionamento do danwei uma vez que

esse era considerado mais importante no bem-estar dos trabalhadores do que os próprios rendimentos (Bian 1994;

LinandBian 1991; Liu 2000; Walder 1986; WhyteandParish 1984apudXieLai e Wu, 2009: p. 289) 46

Xie, Lai e Wu, 2009: p. 287. 47

Xie, Lai e Wu, 2009: p. 283 48

Dittmer e Lü, 1996 apudXie, Lai e Wu, 2009: p. 286. 49

Xie, Lai e Wu, 2009: p. 287.

15

Wu argumentam que esse movimento de abandodo do financiamento pelo Estado seria responsável

pelo acúmulo de um déficit que é transferido para a sociedade após as reformas de 1978.50

2.4. Contradições e legado

A estrutura comunal e o danwei estabeleceram uma estrutura de seguridade social razoavelmente

universal que se desmonta com a introdução das reformas a partir de 1978. O resultado social das

reformas é o crescimento da desigualdade e um vácuo na oferta de serviços públicos na China que só

serão enfrentados no século XXI.51

Pode se dizer que o sucesso obtido no período maoísta não se limita, portanto, ao crescimento

econômico ou ao esforço industrializante que modificou de forma radical a estrutura produtiva chinesa,

tampouco à reorganização produtiva e organização burocrática pelo qual a china passou especialmente

nos primeiros anos. Algumas das conquistas mais significativas da China entre 1949 e 1976 estão

diretamente ligadas à construção de um estado do bem-estar e o impacto que as políticas sociais

tiveram em indicadores como analfabetismo, mortalidade infantil e expectativa de vida.

Tabela 3: Indicadores Socias: 1952 – 1995

1952 1978 1995

Taxa Bruta de Natalidade por 1000 habitantes 37 18,25 17,12

Expectativa de vida (em anos) 38 64 69

População Empregada (em % da pop. Total) 51,7 53,6 61,2

Anos Equivalentes de Educação Primária por

Habitante com 15 anos ou mais52

1,7 5,33 8,93

Fonte: Maddison, 1998: p. 61.

Esses resultados, no entanto, estão longe de serem os únicos legados do período maoísta. Esse

conturbado momento histórico da China carrega uma série de contradições importantes para se

entender o processo de reformas que se dá a seguir, além de serem fundamentais para entender a China

ainda hoje. É importante entendermos, por exemplo, como o processo de industrialização que se deu

até 1978 não produziu um êxodo rural, mantendo a população economicamente ativa

predominantemente no campo, ou como essa criação de um sistema de proteção social e oferta de

serviços públicos universais não compensa a estrutural insegurança alimentar que a China enfrentou

50

Xie, Lai e Wu, 2009: p. 288. 51

Naughton, 2007: p. 243.Xie, Lai e Wu, 2009: p. 285; Xie e Wu, 2008: p.558 52

Em linha com as evidências internacionais para ganhos relativos associados a diferentes níveis de educação, os

parâmetros atribuídos são:1 para educação primária; 1,4 para a educação secundária, e 2 para níveis mais elevados

16

durante todo o período, em especial no Grande Salto Adiante, com um crescimento praticamente nulo

da produtividade agrícola, acompanhando o crescimento populacional. Além disso, a qualidade desse

bem-estar oferecido pode ser questionada devido ao fortalecimento de estruturas mais totalitárias de

poder no período da Revolução Cultural, com crescimento de um sentimento de incerteza e

insegurança.

(ii) Industrialização sem urbanização, retirada do excedente agrícola e baixa produtividade, gap

urbano-rural e insegurança alimentar.

Ao assumir o poder, Mao Tsé-Tung herda dos republicanos uma china caracterizada por importantes

desigualdades regionais, herança ainda do período imperial. A integração regional se colocava como

um enorme desafio53

. Além disso, o fantasma da ameaça externa que assombrou a China durante mais

de um século não abandonou o país durante o período maoísta e, combinado com as desigualdades

regionais vertiginosas, pode ter sido responsável pela estratégia de industrialização descentralizada

adotada por Mao no seu grande salto adiante54

.

O Great Leap Forward de Mao Tsé-Tung consistiu numa estratégia de industrialização puxada pela

produção de aço e energia, completamente pulverizada pelo território chinês55

. A meta seria ultrapassar

a Inglaterra e os EUA em produção industrial no período de 15 anos. O catching up se daria através da

consolidação e radicalização das comunas rurais56

, que seriam responsáveis pela produção do aço com

metas, irreais, diga-se de passagem, estabelecidas pelo governo central. Um elemento central para o

plano seria a ênfase exacerbada de Mao Tsé-Tung no voluntarismo do povo chinês57

.

Nesse período se disseminam os altos fornos domésticos de quintal para a produção do aço. Entram

no esforço produtivo escolas, hospitais e os próprios camponeses, extraindo mão-de-obra

originalmente empregada no campo para a produção siderúrgica. O desvio total da produção, inclusive

da agricultura, combinado com o terror de não bater as metas estabelecidas para a produção de

alimento e aço levou algumas comunas a adulterar seus resultados, dando uma impressão fantasiosa de

sucesso.

É importante ressaltar que a estrutura produtiva rural atrasada se colocou como um obstáculo para a

estratégia de desenvolvimento chinês baseada na transferência do excedente agrícola para a indústria

53

Wong, 2011 54

Medeiros, 1999; Barry Naughton destaca o esforço do Grande Salto Adiante em reduzir a dependência das áreas rurais em

relação à agricultura (Naughton, 2007: p. 272-273). O componente da ameaça externa também foi importante na prioridade

dada ao desenvolvimento tecnológico do setor militar e fica evidente na rapidez com a qual o setor se desenvolve. O

primeiro teste chinês nuclear bem-sucedido se deu ainda em 1964. O lançamento do primeiro míssil se deu em 1966 e do

primeiro satélite em 1970 (Wuang; Hong, 2009 apud Medeiros, 2013: p. 443). 55

Naughton, 2007: p. 272-273. Naughton, 2007: p. 330. 56

Joan Robinson destaca como Mao transforma o que ela chama de superestrutura em base. “Ideas may become a material

force” Robinson, 1968: p. 214. 57

A ênfase no voluntarismo pode ser encontrado na análise de Robinson, 1968.

17

durante todo o período maoísta58

, acompanhando a trajetória do período imperial no qual a

produtividade agrícola acompanha o crescimento populacional59

. Como resultado, apesar de avanços

diversos que se estendem em diversos setores, como saúde e educação, temos uma população

majoritariamente rural que vive no limite da segurança alimentar60

.

Os problemas na agricultura não passaram despercebidos pelo governo maoísta que em 1957 inicia

uma série de obras gigantescas de irrigação utilizando a própria mão-de-obra camponesa61

com o

objetivo de aumentar a produção agrícola62

. Apesar do esforço desprendido, não há aumento

significativo da produtividade agrícola, e o Grande Salto Adiante de Mao contribui para uma queda

drástica na produção de alimentos63

que combinado com a retirada do apoio soviético e uma grande

inundação de metade das áreas agricultáveis do país resultaram num período conhecido como A

Grande Fome, que durou de 1960 a 1962 e matou cerca de 20 milhões de chineses64

.

58

Naughton, 2007: p. 233. Barry Naughton também destaca a importância do sistema de preços e taxações indiretas para

transferir excedente agrícola para a indústria. Naughton, 2007: p. 239. 59

Naughton atribui isso à incapacidade das comunas rurais de aumentar eficiência através de economias de escala a pesar

do esforço de investimento nos sistemas de irrigação e do aumento do tempo de trabalho por ano do camponês médio de

160 dias de trabalho por ano em 1920 para 200 a 275 dias por ano no final dos anos 70. (Naughton, 2007: p. 237). 60

Naughton, 2007: p.236. Após se recuperar a produção per capita de grãos se estabiliza em torno de 300 quilos por ano de

1955 a 1957, por volta 280 quilos por ano entre 1964 e 1966, e finalmente entre 300 e 350 quilos por ano no período de

1977 a 1979. Para os níveis de distribuição altamente equitativos isso esses níveis de produção são dificilmente o suficiente

para alimentar bem a população chinesa. Os resultados da década de 70 são explicados por Naughton como consequências

das inovações tecnológicas nas práticas da agricultura chinesa que tem início no final da década de 60. O autor apelida tal

movimento de “Green Revolution” em alusão aos movimentos semelhantes que ocorreram no ocidente. (Naughton, 2007:

252-254, 258). 61

Grandes obras de irrigação foram feitas desde a década de 50 e durante todo o período maoísta. Resultados importantes

foram obtidos no sentido da expansão da área irrigada e expansão da capacidade técnica. (Naughton, 2007: p. 258). Os

camponeses eram aproveitados no esforço de construção e reparação dos sistemas de irrigação nos períodos de entressafra

durante todo o período maoísta, em especial no inverno (Naughton, 2007: p. 237). 62

Barry Naughton aponta para a aposta na expansão das áreas irrigadas com o intuito de aumentar a produção agrícola,

destacando o fato de que o aumento da produção agrícola no período se deu nas mesmas bases tecnológicas anteriores a

1949, só avançando efetivamente a partir da década de 60 com a introdução de fertilizantes químicos manufaturados.

(Naughton, 2007: p. 252, 258). Carlos Medeiros caracteriza esse processo como “base essencial e necessária” para o

desenvolvimento chinês dada a acentuada escassez per capita de terras no país (Medeiros, 2013: p. 441-442). 63

“The folly of the GLF (Great Leap Forward) pushed productionper head to below subsistence levels and led to (…)

famine” (Naughton, 2007: p. 252). 64

Naughton aponta para o fato de que muito embora as famílias chinesas pudessem ter as quantidades calóricas necessárias

a sua subsistência a alimentação dos camponeses estava muitas vezes restrita a uma dieta pouco diversificada e calorica-

mente insuficiente (Naughton, 2007: p. 254). Em 1981, 94% das calorias da dieta do chinês médio vem de produtos de

origem vegetal, sendo 87% de grãos, e 90% do consumo de proteína vem de origem vegetal, sendo 83% de grãos e apenas

10% de produtos de origem animal (Naughton, 2007: p. 266). Amartya sem destaca o fato de que tais catástrofes estão

relacionadas à falta de democracia. “Authoritarian rulers, who are themselves rarely affected by famines (or other such

economic calamities), tend to lack the incentive to take timely preventive measures. Democratic governments, in contrast,

have to win elections and face public criticism, and have strong incentives to undertake measures to avert famines and

others such catastrophes.” (Sen, 1999: p. 16)

18

Tabela 4: Desempenho Agrícola e Crescimento Populacional (taxa composta de crescimento

anual): 1952 - 1995

1952–78 1978–95

População 2.02 1.37

PIB 4.40 7.49

PIB Agrícola 2.20 5.15

Emprego Agrícola 2.02 0.84

Produtividade do Trabalho Agrícola 0.17 4.27

1933 1978

Participação Agrícola no Emprego Total (em %) 85 63

Participação Agrícola no PIB (em %) 72 33

Fonte: Maddison, 1998, p. 66, 68 e 71.

De acordo com Medeiros e Nogueira, a China chega em 1978 com altíssimos índices de pobreza

rural e um enorme gap entra a cidade e o campo, apesar de um gini consideravelmente satisfatório em

1980 (0,295)65

. “Por outro lado, é também verdade que a baixa desigualdade intra-urbana teve uma

contribuição fundamental do sistema de controle migratório, que fez com que o gap urbano-rural se

equivalesse a de outros países vizinhos de renda per capita baixa, como Paquistão, Sri Lanka e Bangla-

desh” 66

Tabela 5: Disparidades Campo x Cidade: 1978-1990

Ano

Renda per Capita Dispo-

nível por Unidade Fami-

liar – Urbana

Renda per Capita Disponí-

vel por Unidade Familiar -

Rural Coeficiente de En-

gels para Domicí-

lios Urbanos (%)67

Coeficiente de

Engels para Domi-

cílios Rurais (%) Valor

(yuan) Índice

Valor

(yuan) Índice

1978 343,4 100,0 133,6 100,0 57,5 67,7

1980 477,6 127,0 191,3 139,0 56,9 61,8

1985 739,1 160,4 397,6 268,9 53,3 57,8

1990 1510,2 198,1 686,3 311,2 54,2 58,8

Fonte: CHIP DATA

65

Disparidade entre zonas rurais e urbanas de 2,6 vezes. Esse valor pode ser obtido calculando a partir da renda e usando os

dados de 78. Medeiros e Nogueira, 2011: p. 106-107 66

Nogueira, 2011: p. 3 67

“O coeficiente de Engels trata-se da observação de grande regularidade empírica entre o nível de renda de um país e a

parcela da renda que suas unidades familiares dispendem em alimentos, uma vez que estes gastos crescem menos que o

incremento de renda médio. Sendo assim, quanto menor o índice de Engels de determinado país (ou no caso, de determinada

parcela da população chinesa: urbana ou rural), melhor é o nível de renda e qualidade de vida dessa população.”

19

(ii), Combate às estruturas hierárquicas com aumento do totalitarismo, impactos da Revolução

Cultural.

A Revolução Cultural foi um período de esvaziamento do partido, com extrema retirada de

autoridade do partido e centralização em torno da figura de Mao Tsé-Tung, com instauração de um

período de totalitarismo. O discurso clama pela destruição das “velharias” e há um profundo

reordenamento do sistema político que se abandona antigas estruturas hierárquicas, inclusive no

exército com a criação da guarda vermelha dando, entretanto, espaço para uma configuração ainda

mais autoritária68

.

O período é de geração de autorreflexão e autonomia, com um incentivo pesado à desconstrução e

às denúncias. O desgaste social vem da humilhação e perda de face com humilhações públicas de

autoridades, além dos expurgos e do uso dos campos de trabalho forçado69

. O período de terror que

reflete a China pós 1966 gera um mal estar vivido até hoje no país. A rede de guanxi na qual se

fundamentava o tecido social chinês se corrói com a denúncia de pais, membros da família e vizinhos.

Nesse contexto, Deng Xiaoping e Liu Shaoqi, membros importantes do Partido Comunista e

opositores de Mao Tsé-Tung70

são submetidos à humilhação pública e são expulsos do partido71

.

Com a crise do bloco soviético, a guerra no Vietnã, a crise do bloco ocidental e o crescimento dos

grupos de contracultura, Mao tenta se colocar como um farol para inspirar os movimentos ao redor do

mundo.

Além do fortalecimento do totalitarismo centralizado na figura de Mao Tsé-Tung, a Revolução

Cultural inaugura duas políticas extremamente controversas com grandes impactos na sociedade

chinesa que refletem até hoje: O fortalecimento do controle migratório através do hukou; 72

e o

incentivo ao controle de natalidade durante a década de 7073

são dois exemplos da agenda do período

maoísta que refletem uma limitação de liberdades civis e colocam em perspectiva o modo como o

welfare avança na China, numa direção contrária àquela proposta por Theodor H. Marshall quando

relaciona bem-estar social a “direitos sociais”.74

Também dentro do período da Revolução Cultural, Barry Naughton destaca as políticas de yiliang

weigang (Grain First) conhecido pelo slogan: “Take grain as the key link” que ganharam força no

período como parte do projeto de desenvolvimento. Causa do retardo no crescimento da agricultura e

68

Robinson, 1968 69

Robinson, 1968 70

Robinson, 1968 71

Robinson, 1968 72

Naughton, 2007: p. 238. 73

Naughton, 2007: p. 234, 238. 74

Marshall, 2009 apud Kerstenetzky, 2012: p. 27-28.

20

baixa produtividade do setor. O autor da bastante importância para a ausência de um mecanismos de

preços que coordenassem a produção apontando para a eficiência do uso da terra75

.

O crescimento na produção de grãos é de 2,2% ao ano entre 1955-1957 e entre 1977-1979,

crescimento ligeiramente maior do que o populacional, com crescimento de produção per capita de

0,2% ao ano. Esse crescimento, no entanto, se deu a despeito dos outros produtos agrícolas. O

crescimento da produção de algodão, 1,5% ao ano, e oilseed, 0,5% ao ano, os dois produtos agrícolas

mais importantes depois dos grãos foram consideravelmente menores nos mesmos períodos. Além

disso, o consumo das famílias camponesas de aves domésticas, ovos e peixe per capita também

diminuíram, embora um aumento no consumo de carne possa ter compensado.76

O período da Revolução Cultural também é responsável por uma segunda tentativa de desenvolver a

indústria rural com características extremamente distintas do Grande Salto Adiante. O produto dessas

políticas foi uma indústria rural voltada para o abastecimento da produção agrícola, focada em Cinco

“pequenas” indústrias: ferro e aço, cimento, fertilizantes químicos, energia hidroelétrica e benfeitorias

agrícolas.

Duas diferenças consideráveis são a estrutura capital intensivo das indústrias com economias de

escala significativas, consequentemente a manutenção de parte significativa da mão-de-obra rural na

agricultura.77

Barry Naughton destaca a importância dos subsídios públicos em alguns setores.

Já em 2003 apenas 349.000 vilas tem acesso à água corrente e 20% dos lares rurais tem acesso a

fogões a gás ou elétricos78

. Portanto, devemos sempre problematizar análises que sejam muito avidas

em se posicionar como uma defesa inequívoca ou uma crítica intransigente do período, principalmente

aquelas que alegam, nesse sentido, avaliações cientificamente embasadas e ideologicamente neutras.

3. A Era desenvolvimentista e a constituição de um estado de bem-estar social no

Brasil (1889-1984)

“Não tem coisa mais fácil do que cuidar de pobre, no Brasil. Com dez reais, o pobre se contenta. Rico,

não. Por mais que você libere, quer sempre mais, nunca se conforma”

Luiz Inácio Lula da Silva

Os estudiosos do bem-estar frequentemente se debruçam sobre debates inconclusos a cerca da

própria existência de um estado do bem-estar social no Brasil. Seguindo os passos de Célia L.

75

Naughton, 2007: p. 239-240. 76

Naughton, 2007: p. 240. 77

Já em 1978, Naughton aponta que 90% da mão-de-obra rural ainda estava empregada na produção agrícola (Naughton,

2007: p. 273). 78

Naughton, 2007: p. 232.

21

Kerstenetzky, pretendemos adotar um conceito mais abrangente de bem-estar, analisando algumas

características comuns que configuram aquilo que conhecemos como bem-estar social e aplicando,

quando possível, ao período desejado da trajetória histórica brasileira.

É razoável consenso entre os teóricos do desenvolvimento econômico que o período inicial mais

evidente de crescimento econômico com transformação estrutural79

brasileiro tenha se iniciado na

década de 30 do século XX. Pretendemos, a espelho do que fizemos com a trajetória chinesa, discutir

as limitações da teoria de que o desenvolvimento seja uma etapa inicial necessária ao estabelecimento

de um estado do bem-estar social. Para isso, faremos uma análise da fase que se inicia na década de 30

e se estende até 80, destacando aquilo que consideramos relevante para a construção de um estado do

bem-estar e para o desenvolvimento econômico.

A orientação seletiva das experiências latino-americanas, incluindo o Brasil, concentrou a política

social nos agentes protagonistas do processo, ou seja, os trabalhadores urbanos, industriais e

funcionários públicos, sendo eficientes em sua função econômica, mas deficientes na sua função de

integração social80

.

O Brasil é um exemplo de orientação seletiva de políticas sociais instrumentalizados pelo Estado81

,

em geral autoritário, limitando a proteção social a setores condutores do projeto de desenvolvimento.

As condições iniciais de desigualdade social e concentração fundiária foram importantes para o

desenho das políticas adotadas e os resultados dos processos de industrialização82

.

O período que vai de 1889 até 1984 é considerado uma primeira etapa de constituição de um Estado

do Bem-Estar Social no Brasil. O período Vargas, (1930-1945) seria responsável pela constituição de

uma base institucional, conhecida como os anos do bem-estar corporativo. O período seguinte, de 1946

a 1964 apresentaria uma expansão incremental e inercial do bem-estar, ainda sob a égide corporativa

do período anterior, enquanto os governos militares (1964-1984) seriam responsáveis pelo que Celia

Kerstenetzky caracterizou como "universalismo básico", representando uma ruptura com o modelo

criado no período Vargas83

.

79

Bielschowsky e Mussi, 2005. 80


“The state bureaucracy played a key role in planning and implementing the industrialization plan. It started to establish

the welfare state as a part of an industrialization project”. (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p.S6). 82

Ao comparar a experiência brasileira com a sul-coreana, ambas caracterizadas por sua orientação seletiva, os autores

destacam as condições iniciais de desigualdade como responsáveis pelo aprofundamento das desigualdades sociais no caso

brasileiro. “With similar developmental welfare states, the two countries showed different outcomes of social develop-

ment.” (Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p. S6). 83

Kerstenetzky, Celia L. 2012: p.182-183.

22

3.1. República Velha e a Era Vargas, os anos de bem-estar corporativo (1889-1946)

A República Velha é o ponto de partida tanto para o desenvolvimento econômico brasileiro, quanto

para a criação de um estado de bem-estar social, uma vez que é a partir de 1930 que começam as

transformações estruturais que levam o criam forma para o padrão de acumulação brasileiro e o caráter

corporativo das políticas sociais.

O ano de 1930 é, portanto, o início de uma trajetória importante para os teóricos do

desenvolvimento, pois é perceptível o movimento de crescimento econômico com acelerada

transformação estrutural pelo qual passa o Brasil de 1930 a 1980, chamado por Bielschowsky e Mussi

de "Era desenvolvimentista", sobretudo após 195084

.

Do ponto de vista do desenvolvimento econômico o país parte de uma industrialização retardatária

que passa por um período de crescimento econômico e diferenciação das forças produtivas de 1930 a

1980, acentuando-se após a segunda guerra mundial. Há um notável aumento da participação do setor

manufatureiro e industrial e redução na participação da agricultura na renda interna e da exportação

como "puxador" da economia, isto é, uma tendência de internalizar os ciclos de crescimento e um

acentuado declínio da importância do café, com ampliação da pauta exportadora e queda das

importações até 1980.85

Gráfico 1: Crescimento do PIB Brasileiro (taxa de crescimento anual): 1930 - 1980

84

Bielschowsky e Mussi, 2011; Bielschowsky e Mussi, 2005. 85

Serra, J. 1982

-3,3%

4,3%

8,9%

9,2%

3,0%

12,1%

4,6% 4,5%

2,5%

-1,0%

4,9%

-2,7%

8,5% 7,6%

3,2%

11,6%

2,4%

9,7%

7,7%

6,8%

4,9%

7,3%

4,7%

7,8% 8,8%

2,9%

7,7%

10,8% 9,8%

9,4% 8,6%

6,6%

0,6%

3,4%

2,4%

6,7%

4,2%

9,8% 9,5%

10,4% 11,3%

11,9%

14,0%

8,2%

5,2%

10,3%

4,9% 5,0%

6,8%

9,2%

23

Tabela 6: Crescimento do PIB Brasileiro (taxa de crescimento anual): 1930 – 1980

Data PIB (preços

2013)

Taxa de Cres-

cimento Anual Data PIB (preços

2013)

Taxa de Cres-

cimento Anual

1930 92.397,67

1956 357.952,09 2,9%

1931 89.348,55 -3,3%

1957 385.514,40 7,7%

1932 93.190,54 4,3%

1958 427.149,95 10,8%

1933 101.484,49 8,9%

1959 469.010,65 9,8%

1934 110.821,07 9,2%

1960 513.097,65 9,4%

1935 114.145,70 3,0%

1961 557.224,04 8,6%

1936 127.957,33 12,1%

1962 594.000,83 6,6%

1937 133.843,37 4,6%

1963 597.564,84 0,6%

1938 139.866,32 4,5%

1964 617.882,04 3,4%

1939 143.362,98 2,5%

1965 632.711,21 2,4%

1940 141.929,35 -1,0%

1966 675.102,86 6,7%

1941 148.883,88 4,9%

1967 703.457,18 4,2%

1942 144.864,02 -2,7%

1968 772.395,98 9,8%

1943 157.177,46 8,5%

1969 845.773,60 9,5%

1944 169.122,95 7,6%

1970 933.734,06 10,4%

1945 174.534,88 3,2%

1971 1.039.646,78 11,3%

1946 194.780,93 11,6%

1972 1.163.784,23 11,9%

1947 199.455,67 2,4%

1973 1.326.350,01 14,0%

1948 218.802,87 9,7%

1974 1.434.499,77 8,2%

1949 235.650,69 7,7%

1975 1.508.615,34 5,2%

1950 251.674,94 6,8%

1976 1.663.355,97 10,3%

1951 264.007,01 4,9%

1977 1.745.431,42 4,9%

1952 283.279,52 7,3%

1978 1.832.177,57 5,0%

1953 296.593,66 4,7%

1979 1.956.024,72 6,8%

1954 319.727,97 7,8%

1980 2.135.978,99 9,2%

1955 347.864,03 8,8%

Fonte: IPEADATA - Elaboração Própria

24

Tabela 7: Participação do Comércio Exterior no Produto: 1947 - 1980

Ano

Participação das

Exportações no

PIB (em %)

Participação

das Importa-

ções no PIB

(em %)

Coeficiente de

Abertura da

Economia

Brasileira:

X+M

1947 12,7 13,3 26

1948 11,1 10,1 21,2

1949 8,9 8,8 17,7

1950 9,2 7,6 16,8

1951 9,6 11,3 20,9

1952 7,1 9,9 17

1953 6,6 5,6 12,2

1954 6,7 6,8 13,5

1955 7,6 6,8 14,4

1956 6,8 5,8 12,6

1957 5,6 6,2 11,8

1958 5,7 6,1 11,8

1959 5,9 6,6 12,5

1960 5,3 6,4 11,7

1961 5,8 6,2 12

1962 6,7 8 14,7

1963 8,6 9 17,6

1964 6,5 5,6 12,1

1965 7,6 5,4 13

1966 6,5 5,8 12,3

1967 5,7 5,8 11,5

1968 6 6,7 12,7

1969 6,7 6,7 13,4

1970 7 7,4 14,4

1971 6,5 8,2 14,7

1972 7,3 8,9 16,2

1973 7,8 9 16,8

1974 7,7 13,3 21

1975 7,2 11 18,2

1976 7 9,4 16,4

1977 7,2 7,9 15,1

1978 6,7 7,9 14,6

1979 7,2 9,3 16,5

1980 9 11,2 20,2

Fonte: IBGE: Séries Históricas e Estatísticas. Elaboração Própria.

25

Tabela 8: Industrialização Brasileira (em % do PIB): 1947 - 1980

Data PIB Indus-trial (em %)



1947 25,97

1959 33,94

1970 38,30

1948 24,87

1960 33,19

1971 38,83

1949 25,36

1961 33,53

1972 39,51

1950 24,96

1962 33,57

1973 41,92

1951 25,97

1963 34,18

1974 43,16

1952 24,97

1964 33,68

1975 43,27

1953 26,26

1965 33,24

1976 43,03

1954 26,69

1966 34,21

1977 41,78

1955 26,58

1967 33,45

1978 43,08

1956 28,23

1968 36,34

1979 43,57

1957 28,86

1969 36,88

1980 44,09

1958 32,15

Fonte: IBGE: Séries Históricas e Estatísticas. Elaboração Própria.

As políticas sociais concebidas durante essa primeira fase do desenvolvimento econômico brasileiro

são reflexo de uma estrutura política fragmentada sobre as ruínas de uma oligarquia agrária edificadas

sob um projeto nacional industrializante das novas elites86

. A tentativa de criação de institucionalidade

para as políticas sociais esteve em consonância com o projeto de desenvolvimento adotado durante o

período de 1930-1945 e funcionou como mecanismo suavizador de conflitos do assalariamento, bem

como dos desequilíbrios do mercado87

.

A organização setorial da política social também implicou numa dificuldade de observar

possibilidades de políticas sociais que ultrapassassem as relações de trabalho no sentido de critérios

mais universalistas. Além disso, o caráter autoritário dos regimes nos quais foram instituídas criaram

mecanismos de legitimação de tais experiências88

.

O ponto de partida é uma estrutura fundiária profundamente concentrada, bem como renda, poder

político e econômico atrelado a um pequeno grupo oligárquico ligado ao café, formando uma elite

política separada da imensa massa de ex-escravos não incorporados na sociedade, isto é, pobreza e

desigualdades de renda brutais, além de uma urbanização não planejada. O conjunto da obra formava

uma "república reacionária"89

e a política social podia ser descrita, segundo Ruy Barbosa por: "Feito

não há nada. Tudo por fazer"90

.

A constituição de 1891, de caráter liberal, dava conta da proteção dos direitos de propriedade, mas

nada fazia no reconhecimento da sociedade como um "todo orgânico" e proteção do seu elo mais

86

Kertenetzky, Celia L. 2012: p. 195; Kwon, Mkandawire e Palme, 2009: p. S6-S7. 87

Kerstenetzky, 2012: p. 196 88

Kertenetzky, 2012: p.196-197 89


Barbosa, 1919 apud Kerstenetzky, 2012: p. 184

26

importante e mais frágil (o trabalho), apontado por Barbosa como tendência iminente devido à onda de

agitação operária.91

O avanço sindical no período se dá devido o acesso à livre sindicalização em

190392

e a atuação do poder público no período se limita à intervenção policial repressora das

manifestações.93

A criação da Confederação Operária Brasileira em 1906 e o ciclo de greves entre 1917 e 1920

coloca à tona a demanda dos trabalhadores urbanos por reajustes salariais e direitos trabalhistas94

.

Essas manifestações são fruto da inovação legal de 1903 e vão resultar numa série de mudanças

institucionais na década de 20.95

Os primórdios do bem-estar social brasileiro datam ainda da República Velha com a criação das

Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs, com a Lei Eloy Chaves, de 1923), seguros voltados para a

manutenção da renda e assistência médica. Essas iniciativas inicialmente privadas são assumidas pelo

Estado a partir da criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs, a partir de 1930). A

iniciativa ainda fragmentada, por categoria profissional, limitada no final do século XIX inicialmente

aos servidores públicos e posteriormente estendida aos setores urbanos (indústria e comércio) na

primeira metade do século XX apresenta um modelo semelhante à Alemanha de Bismarck,

considerada pioneira na introdução de políticas de bem-estar social96

.

O Estado desenvolvimentista brasileiro atendeu aos interesses das elites de grandes proprietários

rurais e negócios urbano-industriais, sem participação da população na mudança social. As políticas

sociais serviram às necessidades dos setores urbano-industriais e mantiveram a base social muito

restrita97

. Os efeitos de tais políticas ficaram limitados ao grau de incorporação social permitido pelo

modelo de desenvolvimento econômico98

.

Segundo Kerstenetzky as políticas sociais no Brasil faziam parte de um projeto construção nacional

sob a liderança de um Estado unificado (e autoritário) e resultam tanto da iniciativa desse Estado forte

quanto da demanda operária que se desloca de um sindicato independente para um instrumento estatal

colaborativo e aparelhado99

. Essas características colocavam o bem-estar social em segundo plano no

projeto nacional desenvolvimentista no século XX que marcou a trajetória brasileira até a década de 80

91


Santos, 1979 apud Kerstenetzky, 2012: p. 185 93


Fausto, 2001 apud Kerstenetzky, 2010: p. 95

Kerstenetzky, 2012: p. 96

Embora os IAPs do período Vargas tenham sido criados com o intuito de substituir os fragmentados CAPs da Lei Eloy

Chaves, alguns CAPs serão extintas apenas em 1953. (Vianna, 1998; e Santos, 1979; apud Kerstenetzky, Celia L. 2012: p.

187) (Kerstenetzky, Celia L. 2012: p. 177-178; Ianni, 2009)

97Kwon, Mkandawire e Palme, 2009; Draibe e Riesco, 2007 apud Kerstenetzky, Celia L. 2010: p !!!!

98Kerstenetzky, Celia L. 2011

99É importante ressaltar que a legislação de livre sindicalização de 1903 tem fim em 1937, com a instituição do sindicato

único integrado ao aparelho estatal, e a proibição do direito à greve. (Kertenetzky, Celia L. 2012: p.192) (Kerstenetzky,

Celia L. 2012: p. 178)

27

e tem como resultado uma lenta expansão da política social, com escassa cobertura populacional,

concentrada na legislação trabalhista e seguridade social e efeitos insuficientes no combate à

desigualdade.100

É importante ressaltar que as condições iniciais das quais dispunha o Brasil nos primórdios da

criação do seu estado do bem-estar social são bastante distintas dos países ditos pioneiros, como a

Alemanha, com uma inserção desfavorável na economia e na geopolítica internacional de um país

agrário-exportador de base escravista. Não houve uma tentativa de inserção os ex-escravos na

economia e inexistiram tentativas de regulação das relações capital-trabalho, até o governo Vargas. No

momento de criação e reconhecimento de direitos sociais e expansão das políticas sociais o país já

contava com uma desigualdade gigantesca e estrutural.101

Vale destacar também que a política social no período Vargas por um lado foi importante para

institucionalizar importantes categorias profissionais do núcleo urbano-industrial inaugurando inédita

intervenção nas relações capital-trabalho, e por outro deixou a esmagadora maioria dos brasileiros

numa situação “pré-cívica”102

uma vez que sua focalização excluiu aqueles indivíduos em condições

de informalidade e trabalhadores rurais, grupos com reconhecidas dificuldades de organização

espontânea.103

Desse modo, o período de 1930-1945 foi marcado por uma introdução legislativa e institucional das

bases sob as quais se montaram as políticas sociais do período posterior. Muito embora o gasto público

social enquanto proporção do PIB nunca tenha atingido sequer a marca dos 3%, a elevação do gasto na

década de 60 é fruto das mudanças feitas nesse período104

.

As cartas constitucionais de 1934 e 1937 serviram para institucionalizar a seguridade social e a

legislação trabalhista, sendo radicalmente diferente do conteúdo proposto pela constituição anterior, de

1891. A extensão dos poderes políticos e do sufrágio também é um ponto importante, ressalvado a

forma autoritária com a qual se estabeleceu o processo e a ausência de universalidade do sufrágio que

perdura até a constituição de 1988105

.

A política salarial de Getúlio merece destaque. Em 1940 é criada a primeira tabela efetiva do

salário-mínimo, então definido como salário que satisfaz as necessidades do trabalhador, a partir do

Decreto-lei de 1938.106

Os custos levam em consideração habitação, alimentação, vestuário, higiene e

100

Kerstenetzky, Celia L. 2012 101

Kerstenetzky, Celia L. 2012; Kwon, Mkandawire e Palme, 2009 102

Estima-se que em 1940 cerca de 70% da população brasileira encontrava-se no campo (Kerstenetzky, Celia L. 2012: p.

194; Santos, 1979 apud Kerstenetzky, 2012: p.179-180). 103

Kerstenetzky, Celia L. 2012: p. 180 104


O presidente João Goulart apresentou em 1963 propostas de expansão do sufrágio eleitoral que fracassaram no

Congresso Nacional. (Kerstenetzky, Celia L. 2012: 189) 106

Kerstenetzky, 2012: p. 190

28

transporte107

e após a constituição de 1946 passam a levar em consideração a família do trabalhador. A

Lei estabelece o reajuste trienal para o salário que se deteriorava dada a inflação.108

Outra característica relevante do período foi a tentativa de criação de uma estrutura federal com a

criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio em 1930, do IBGE em 1934, além de uma

série de departamentos e conselhos. A criação do Ministério dos Negócios da Educação e Saúde

Pública em 1930 também refletem uma tentativa de apropriação da Política Social pelo Estado. Da

mesma forma a política econômica e mesmo a atividade produtiva estatal ganham força com a criação

da SUMOC em 1945, possibilitando algum controle monetário; da CSN em 1941, da Fábrica Nacional

de Motores em 1942, da Companhia Vale do Rio Doce em 1942, entre outros109

.

Por fim, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) de 1943 juntava as principais leis que foram

feitas durante os últimos anos no que diz respeito ao trabalho e à previdência social110

e criação do

Imposto Sindical, em 1940111

.

3.2. O interregno democrático e o bem-estar inercial (1946-1964)

Segundo Bielschowsky e Mussi, o período que se segue após 1950 é marcado por uma

industrialização como projeto, conduzida pelo Estado e atacando os gargalos do crescimento,

urbanização e política econômica de demanda agregada112

.

No período de 1946 a 1964 o estado de bem-estar social brasileiro enfrentou um momento de

desaceleração passando, no entanto, por importantes mudanças qualitativas, com a Lei Orgânica da

Previdência, de 1960, assinada por Juscelino Kubitschek, responsável pela uniformização dos

esquemas de previdência social e assistência médica, e a criação da Lei de Diretrizes e Bases da

Educação, em 1961, regularizando e organizando a educação brasileira113

.

O movimento desse período é caracterizado como uma mera extensão incremental e inercial do

período anterior. O aumento real do salário-mínimo no governo Vargas, retomando os níveis de

1940114

, após a deterioração de 30% no período Dutra115

. Cardoso estima que o valor do salário

mínimo chega à quase metade do seu valor em 1940116

. e as tentativas de reforma agrária e debates

107

Cardoso, 2010 apud Kerstenetzky, 2012: p. 190 108

Kerstenetzky, 2012: p.183, 190. 109

Ianni, O. 2009; Fausto, 2001 apud Kerstenetzky, Celia L. 2012: p. 191 110

Kerstenetzky, Celia L. 2012: p.191 111


Bielschowsky R. e Mussi, C. 2011 113


Kerstenetzky, 2012: p.190. 115

Resende, Andre L. 2014. 116

Cardoso, 2010 apud Kerstenetzky, 2012: p. 190.

29

sobre reformas estruturais que marcam o período também são características desse movimento117

.

Bielschowsky e Mussi afirmam que: "A transição democrática nos primeiros anos do pós-guerra trouxe

consigo uma intensa mobilização política e institucional no país, com evidente influência sobre sua

vida intelectual"118

.

O padrão fragmentado da política social e a categorização da incorporação setorial gerou

desigualdades entre benefícios e serviços entre diferentes categorias, colocando as elites sindicais

como opositoras à tentativas da burocracia pública de unificação do sistema, como a de Vargas em

1945, o que eventualmente leva a uma reversão119

.

A cobertura pequena da política social de Vargas, embora superior aos períodos anteriores, apontam

para uma insuficiência gigantesca, atingindo menos de 7% da população, ou aproximadamente 20% da

população economicamente ativa, em 1950120

. O analfabetismo de pessoas com 15 anos ou mais recua

de 70% em 1920 para 56,6% em 1940. A escolarização de crianças entre 5 e 19 anos se eleva de 9%

em 1920 para 21% em 1940 e o ensino superior cresce 60% no mesmo período121

.

Em 1960 o gasto social como proporção do PIB atinge a marca de 3% sem registrar grandes

inovações, a partir de uma base institucional e legal razoavelmente consolidada122

. Sob influência

clara do relatório Beveridge o segundo governo Vargas aponta para a uniformização da previdência e

extinção das CAPs123

O governo Goulart deu passos importantes para o Bem-Estar promulgando o Estatuto do

Trabalhador Rural em 1963 e anunciando a assinatura de um decreto em 1964 que anunciava a reforma

agrária. Além disso, a incorporação do abono familiar do salário-família, também, de 1963 representa

mais um passo na direção de um estado do bem-estar social universalista. João Goulart não foi capaz

de implementar a Reforma Agrária com a qual se comprometeu devido aos entraves encontrados no

Congresso de orientação conservadora, além de sindicato corporativista e particularista, e por fim, no

golpe militar que deu fim ao seu governo124

.

A década de 60 representa, do ponto de visto da política social um dos ápices da trajetória brasileira.

A expansão da previdência125

. A participação do gasto social público como proporção do PIB passa os

117

Kerstenetzky, Celia L. 2012; Ianni, O. 2009; Resende, Andre L. 2014. 118

Bielschowsky e Mussi, 2005: p. 3. 119

Santos, 1979; Vianna, 1998; Hochman, s.d. apud Kerstentezky, 2012: p. 194. 120

IBGE, apud Kerstenetzky, 2012: p. 195. 121

É importante lembrar que a base à qual se aplica o crescimento é muito pequena, variando de 13.200 alunos em 1920 a

21.200 pessoas em 1940. (Fausto,2001 apud Kerstenetzky, 2012: p.195). 122


Kersteneztky, 2012, p. 197. 124

Kerstenetzky, 2012: p. 198-199. 125

Kerstenetzky, 2012: p. 210.

30

3% e o Gini despenca de 0,62 em 1920126

para 0,50 em 1962127

, retornando para 0,62 em 1976128

.

O país passa nas décadas de 1950 e 1960 por um acentuado processo de urbanização atingindo 40%

da população nas cidades em 1960 e 50% em 1965129

.

3.3. Desenvolvimentismo sob um regime autoritário e universalismo básico (1964-

1984)

O período militar é considerado importante pela extensão universalizante das políticas sociais. 130

Nesse período se unificou e se estendeu a previdência para os trabalhadores rurais, empregadas

domésticas e autônomos, historicamente excluídos. Criou-se também um segmento privado de saúde,

deixando ao sistema público o encargo de atender os setores não contributivos131

. Do ponto de vista

do desenvolvimento, não houve uma ruptura na ideologia que orientava o setor público brasileiro até a

década de 80. O período de 1964 a 1980, classificado por Bielschowsky e Mussi como "O ciclo

desenvolvimentista no regime autoritário"132

, é marcado pela continuidade do projeto de

industrialização e política econômica de caráter desenvolvimentista133

.

O governo militar que destitui João Goulart se deparou com uma situação de "estagflação"134

com

inflação em torno de 100% no início de 1964 e uma taxa de crescimento de 0,6% em 1963. O

Programa de Ação Econômica do Governo de 1964 era um plano de orientação gradual de

estabilização sem, no entanto, comprometer os resultados de crescimento econômicos, tidos como

prioritários, deixando o caráter desenvolvimentista das políticas econômicas135

.

A expansão da cobertura dos serviços públicos, no entanto, não se dá em paralelo a uma expansão

proporcional da provisão dos serviços. Celia Kertenetzky chama atenção para o fato de que a política

social no Brasil desse período possuía uma ampla cobertura de serviços, sem atender à totalidade da

população e oferecendo uma cobertura básica de serviços de qualidade, em geral, inferior.

Além disso, a política salarial que se caracterizou por sua trajetória altista de valorização durante a

um período considerável, e foi fundamental para a criação de mercado consumidor para a indústria de

bem de consumo estabelecida nessas primeiras etapas do processo de industrialização brasileiro,

obteve descontinuidade da política durante o governo militar apontando para uma redução da pobreza,

126

Cardoso apud Kerstenetzky, 2012: p. 199. 127

FIOCRUZ, 2008 apud Kerstenetzky, 2012: p. 199. 128


Kerstenetzky, 2012: p.199-200. 130

Kerstenetzky, 2012. 131

Kerstenetzky, 2012. 132

Bielschowsky e Mussi, 2005. 133

Bielschowsky R. e Mussi, C. 2005. 134

Hermann, 2011. 135

Resende, 2014.

31

devido ao teor das políticas, com crescimento acentuado da desigualdade em todo o país.

4. Considerações Finais.

4.1. Conciliando Bem-Estar e Desenvolvimento

A partir da análise das trajetórias chinesa e brasileira acreditamos ter dado mais um passo na

compreensão entre a relação entre o desenvolvimento econômico e o bem-estar social. A

caracterização de Estados de bem-estar social desenvolvimentista está geralmente associado à

interação virtuosa entre as políticas econômicas e sociais levadas a cabo pelo setor público. Embora

seja importante ressaltar a importância da adoção de políticas sociais economicamente orientadas e

políticas econômicas socialmente orientadas, as experiências de China e Brasil nos fornecem

instrumentos analíticos para questionar o limite dessas ações do ponto de vista do bem-estar e também

do desenvolvimento econômico.

Por um lado a experiência brasileira é claramente um caso de políticas sociais subordinadas a uma

determinada estratégia de desenvolvimento, assumindo um caráter “produtivista” que prioriza o

projeto de industrialização à despeito da construção de um welfare state, e tem como resultado uma

piora do ponto de vista social considerável, concentrando renda e consolidando aquilo que Esping-

Andersen caracterizou, a partir da tradição conservadora crítica ao bem-estar como um “welfare state

monárquico”.136

Entretanto, algumas ressalvas precisam ser feitas principalmente no que diz respeito à

universalização137

, ainda que precária, dos sistemas de saúde e educação, destacando que a oferta de

serviços públicos é um dos mais fortes instrumentos de política social do Estado e tem caráter

profundamente redistributivo. Além disso, a trajetória de crescimento dos salários, que é interrompida

a partir de 1964, também é uma marca do modelo de bem-estar focalizado adotado no Brasil, tendo em

vista a situação institucional do trabalho até 1964 e o gap urbano-rural brasileiro.

Por sua vez, as políticas sociais adotadas durante o período maoísta, feita a ressalva do seu uso

como instrumento de coesão social e legitimidade do partido, parecem ter uma justificação maior em si

mesmas, o que pode se observar nos resultados impressionantes obtidos pelo Partido Comunista em

termos de redução das taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, entre outros.138

Essa configuração

136

Segundo Esping-Andersen, o Estado autoritário seria mais eficiente do que o caos do mercado ao promover bem-estar,

coesão através da harmonia de classes e aumento de produtividade através da lealdade e disciplina. (Esping-Andersen, 1990:

p. 87) 137

Celia Kerstenetzky chama atenção para a ideia de “massificação, sem universalização efetiva” (Kerstenetzky, 2012: p.

201). 138

Cabem aqui duas ressalvas importantes. A primeira diz respeito ao fato de que mesmo as fontes mais conservadoras,

como o Banco Mundial, assumirem o sucesso dos indicadores sociais chineses durante a trajetória maoísta. Isso aponta para

uma confiabilidade maior dos dados, uma vez que os mesmos não apresentam contestação em boa parte da bibliografia. A

32

“universalista básica”, para usar a expressão de Celia Kertenetzky, tem profundas implicações em

termos de reorganização produtiva em torno do danwei e das comunas rurais, com óbvios impactos na

economia e na trajetória de desenvolvimento do período descrito.

Chegamos então na nossa hipótese inicial, isto é, a tese do trade off entre desenvolvimento e bem-

estar social. Pode-se dizer seguramente, que as duas experiências históricas apresentadas não fornecem

evidência empírica que sustentem essa tese. Tendo em vista o recorte conceitual de bem-estar com o

qual estamos trabalhando parece que os casos de China e Brasil evidenciam um caso muito mais

parecido com o que chamamos de Estados do Bem-Estar Social Desenvolvimentista, coordenando, de

forma mais ou menos autônoma, suas políticas sociais e econômicas em torno da construção de um

welfare state que dialoga diretamente com uma estratégia de desenvolvimento em curso.

Passado esse ponto, podemos utilizar os conceitos acumulados na literatura sobre bem-estar para

amarrar de forma mais concisa e obter maiores ganhos analíticos sobre as políticas sociais das duas

trajetórias nacionais, o que faremos na próxima sessão.

4.2. Uma breve análise comparativa entre as experiências

Compreendemos que apesar de se tratarem de trajetórias completamente distintas existe um elo em

comum que motiva uma análise comparativa. Tratam-se de experiências de desenvolvimento tardias

que contam com distintos graus de política social, mais ou menos articulado com a padrão de

acumulação.

Enquanto a experiência chinesa conta com o estabelecimento de um estado do bem-estar ao mesmo

tempo universalista, focado em serviços públicos (principalmente educação e saúde) e na construção

de um sistema de proteção contra incertezas que com algum sucesso se difunde na China a partir de

1950. A experiência corporativa brasileira se expande em direção a um estado de bem-estar também

universalista a partir de meados da década de 60.

Enquanto é verdade que a experiência chinesa seja segmentada, no que diz respeito à separação

urbano-rural da política social, se comparado com o Brasil, a simples existência de uma cobertura rural

de seguridade já se coloca como um avanço, uma vez que a política social só começa a atingir o

trabalhador rural brasileiro na década de 60.

Outro ponto importante diz respeito a como o trabalho se coloca como elemento central da política

segunda se deve a uma reflexão que busca relativizar esse sucesso, tendo em vista que boa parte dele pode ser descrita a

partir de uma análise comparativa com um período nefasto da experiência chinesa. Ou seja, sobre uma base muito ruim de

mais de um século de guerras e humilhações os resultados surpreendentes obtidos pelo PCC parecem consequências mais

óbvios de uma profunda reorganização produtiva e relativa (ao período anterior, sobretudo) estabilidade política interna.

33

social e da cobertura de serviços, sendo verdade tanto no Brasil, que lentamente caminha para um

sistema menos focado diretamente no trabalho a partir da década de 60, quanto para o caso chinês, no

qual o trabalho orientava a cobertura de benefícios do trabalhador urbano sob o danweie o alimentava

a organização das comunas rurais.

Além disso, é importante ressaltar que a política social no caso brasileiro se apresentou como

complementar ao projeto de desenvolvimento econômico numa relação de profunda subordinação à

mesma. Os resultados sociais obtidos do welfare brasileiro foram catastróficos do ponto de vista da

desigualdade social que cresceu enormemente, sobretudo após 1960. Enquanto isso, a política social

chinesa atuou como fator estabilizador de uma base camponesa historicamente incendiária, não só

contribuindo para a organização produtiva, mas também para a legitimação do partido comunista.

Por fim, embora tenha havido alguma flexibilização em maior ou menor grau o desenvolvimento do

estado do bem-estar social chinês e brasileiro se deram sobre bases autoritárias fortes, num regime de

altíssima insegurança jurídica e ausência de mecanismos democráticos. Como uma reflexão futura

pode se discutir até que ponto podemos considerar essas experiências de welfare tem algum viés

emancipatório, além de refletir sobre como a ausência de democracia pode ter influenciado na

formulação, ou não formulação, de um estado do bem-estar social que refletia verdadeiramente os

anseios de suas populações.

Esse debate nos leva a uma necessidade de debater welfare state e o próprio desenvolvimento de

uma forma menos estrita do que a oferecida até então. Estivemos focados até agora numa perspectiva

majoritariamente econômica sobre esses objetos, o que nos permitiu delimitar bem nossa análise até

então, mas nos oferece alguns empecilhos para fazer uma discussão mais profunda sobre como o

desenvolvimento e o bem-estar afetam, ou podem, ou devem, afetar a sociedade. Para fazer essa

reflexão, teremos que buscar análises que fujam do debate puramente econômico e questionaremos os

conceitos e valores aplicados até então. 139

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