Bejczi Alexa

TITKOS INFORMÁCIÓGYŰJTÉS vs. JOGÁLLAM

PhD értekezés

TÉZISEI

Témavezető: Prof. dr. Finszter Géza

Eötvös Loránd Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

Büntető Eljárásjogi

és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék

Budapest 2011.

TARTALOMJEGYZÉK

I. RÉSZ A kutatás célkitűzése 2

II. RÉSZ A kutatás módszere 3

III. RÉSZ A kutatás tudományos eredményeinek összefoglalása 4

1. Titkos információgyűjtés contra emberi jogok 5

2. Strasbourgi elvárások 7

3. Alkotmánybírósági követelmények 8

4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei 10

5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai 13

6. A T/4192. számú törvényjavaslat 17

7. A jogalkotás legújabb iránya

20

8. Konklúzió, tudományos felismerések

24

IV. RÉSZ A kutatás eredményeinek hasznosítási lehetőségei 27

V. RÉSZ A szerző témában megjelent publikációi 28

VI. RÉSZ Ph.D thesis abstract 29

I. RÉSZ

A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE

A titkosszolgálati eszközök alkalmazásának megengedhetősége, szükségessége,

etikussága, jogi szabályozása valamennyi országban fontos és mindig időszerű vitakérdés. A

titkos információgyűjtés befogadása az alkotmányos rendszerekbe meglehetősen

problematikus. Tény, hogy az állam működéséhez, meghatározott társadalmi érdekek

védelméhez szükség van ezen jogintézményre, ugyanakkor az is tény, hogy ezen intézmény

olyan súlyos jogkorlátozásokra is alkalmas, amely akár odáig vezethet, hogy nagyobb

sérelmet okoz, mint az amitől megóvni szándékozik. Finszer Géza szavait idézve, mire az

értékek abszolút oltalmának idilli állapotához eljutnánk, már nem is maradna semmi, amit

érdemes lenne megvédelmezni.1

Kutatásom központi kérdése, hogy jogállamban bűnüldözési célból milyen

garanciarendszer mellett folytatható titkos információgyűjtés. Milyen jogi, szervezeti és

működési feltételeket kell biztosítani ahhoz, hogy az alapvető emberi jogok ezen eszközök

igénybevétele során csak a szükséges és arányos mértékben, törvényesen kerüljenek

korlátozásra. Milyen a jogállami titkos információgyűjtés. Jogállamot ugyanis nem lehet nem

jogállami eszközökkel építeni.

Kutatásom tárgya a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi

szabályozásának és a tervezett újraszabályozásnak a kritikai elemzése a jogállamiság

alapelveinek szem előtt tartásával. A politikai és egyéb célból folytatott titkos

információgyűjtés, valamint az egyes titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek

részletes elemzésére dolgozatom nem terjed ki. A célom az volt, hogy rávilágítsak a

bűnüldözési célú titkos felderítés jelenlegi szabályozásának problémáira és a jogállami

elvekkel való ellentmondások feloldásának lehetőségeire, amellyel a jogállami

követelményeknek megfelelő jogi szabályozás kialakításához szükséges jogalkotói munkát

kívánom segíteni. Nem volt célom a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre

vonatkozó hatályos hazai szabályozás tételes bemutatása, a szabályozás jogállami

követelményeknek nem megfelelő, ezért módosításra szoruló pontjait emeltem ki

dolgozatomban.

1 Finszter Géza: A rendészet elmélete, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003., 161. o.

Tekintettel arra, hogy a jogállam elveinek tiszteletben tartása alkotmányos

követelmény és egyben az Európai Uniós tagság feltétele is, elodázhatatlan feladat a titkos

felderítés hazai szabályozásának újragondolása, mivel e területen még mindig nem

érvényesülnek hazánkban a jogállam alapvető ismérvei, úgymint a jog uralma, a

hatalommegosztás elve és az emberi jogok tisztelete.

Disszertációm a titkos információgyűjtés hazai jogi szabályozása jogállamivá

tételének lehetőségét vizsgálja, rámutatva arra, hogy ehhez paradigmaváltásra, a titkos

felderítés társadalmi rendeltetését illetően szemléletváltásra van szükség, amelynek politikai

megjelenése, sikeressége nehezen kivitelezhető és kétséges kimenetelű, annak ellenére, hogy

a szakmai körökben meghatározó álláspont szerint a terület átfogó újraszabályozásával

megteremthető jogállami titkos információgyűjtés egyidejűleg hatékonyabb, gazdaságosabb

és törvényesebb is lenne a jelenleginél.

Bemutatom azokat a legfontosabb jogállami követelményeket, amelyeket a

bűnüldözési célú titkos információgyűjtés jogi szabályozása során minden körülmények

között szem előtt kell tartani, mert figyelmen kívül hagyásuk a jogállamiság létét kérdőjelezik

meg. Ha ugyanis a jog olyan eszközöket ad a bűnüldöző hatóságok kezébe, olyan eljárási

szabályokat teremt, amelyek veszélyeztetik vagy sértik az egyéni jogokat, akkor az eljárás

jogszerű marad, ám az alkotmányosság csorbát szenved. A jogszerű, de nem alkotmányos

büntetőeljárás viszont nagyobb veszélyt jelent a társadalom és az egyén számára, mint maga a

bűnözés, hiszen az utóbbival szemben több-kevesebb védelmet nyújt a jog, ám a jogszerű, de

nem alkotmányos büntetőeljárással szemben nincs törvényes jogvédelem. A büntetőeljárásnak

nem pusztán jogszerűnek, hanem alkotmányosnak kell lennie.2 Az alkotmányban rögzített

emberi és állampolgári alapjogok által kijelölt nyomvonal mentén kell a büntetőeljárásban

kiépíteni azokat a garanciákat, amelyek nem csupán jogszerűvé, de alkotmányossá teszik azt.

II. RÉSZ

A KUTATÁS MÓDSZERE

Kutatásom módszere elsődlegesen a tételes jog tanulmányozása, jogdogmatikai

elemzés. Dolgozatom a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi szabályozásának

és a tervezett újraszabályozásnak kritikai elemzése a jogállamiság szemszögéből. A

2 Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993.,

55. - 56. o.

tanulmány a nemzeti szabályozás vizsgálata során meghatározó mértékben épít az

alkotmánybíróság esetjogának, valamint a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség

kapcsolódó állásfoglalásainak vizsgálatára. Disszertációm emellett összehasonlító jogi

elemzéseket tartalmaz a külföldi jogi megoldásokkal. Törekedtem a külföldi és a hazai

tudományos szakirodalom minél szélesebb körű megismerésére, a strasbourgi Európai Emberi

Jogi Bíróság tárgykörbe tartozó döntéseinek teljes körű feldolgozására, és korlátozottan némi

empirikus vizsgálatra is lehetőségem nyílt. Olyan perek nyilvános iratanyagait

tanulmányoztam, amelyekben titkosan szerzett adatok kerültek bizonyítékként felhasználásra.

Államtitkot tartalmazó iratok tudományos kutatására azonban nem volt lehetőségem.

Kutatásom a titkos információgyűjtés végrehajtásának kriminalisztikai szemléletű vizsgálatára

nem terjedt ki, dolgozatom a terület jogi szabályozására fókuszál tekintettel a téma

feldolgozásának normatív jellegű szemléletére.

III. RÉSZ

A KUTATÁS TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK AZ ÖSSZEFOGLALÁSA

A jogállami szabályozás hazai megvalósításához hasznosak és iránymutatóak lehetnek

a külföldi tapasztalatok, ezért fontosnak tartottam önálló fejezetben bemutatni a témával

kapcsolatos külföldi irodalmat már a dolgozatom elején a bevezetés után, a második

fejezetben. Az olvasó megismerheti, hol és miként alakult ki a bűnüldözési célú titkos

információgyűjtés intézménye; hogyan alakult annak szabályozása különböző államokban

(Franciaország, Németország, Nagy-Britannia, Belgium, Szovjetunió, Amerikai Egyesült

Államok); Jean-Paul Brodeur rendszerezésében melyek a titkos információgyűjtés

legfontosabb kívánatos, illetve nem kívánatos, valamint szándékozott, illetve nem

szándékozott következményei; és Gary T. Marx, mint a kutatási terület nemzetközileg talán

legelismertebb alakja milyen instrukciókat fogalmazott meg a titkos információgyűjtéssel

kapcsolatban.

Ezt követően a harmadik fejezetben a titkos felderítés garanciális szabályozásának

rendkívüli indokoltsága mellett szóló érveket sorakoztatom fel, ismertetem a szabályozással

szemben támasztott strasbourgi elvárásokat és a magyar Alkotmánybíróság előírásait.

Rögzítem a jogállami követelményeknek megfelelő titkos információgyűjtés alapköveit,

amelyek Fenyvesi Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze: törvényesség

elve, arányosság elve, szubszidiaritás elve, igazságszolgáltatási ellenőrzés elve, és célhoz

kötöttség elve. Megvizsgálom, hogy ezen alapelvek miként érvényesülnek a hazai

szabályozásban, és megállapítom, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik alapelvnek sem

felel meg maradéktalanul, ezért indokolt a terület újraszabályozása.

A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a

hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért

módosításra szoruló pontjait, majd a kutatásom időszakában indult újraszabályozási folyamat

eredményeként 2007. végén született komplex törvényjavaslatot elemzem az ötödik

fejezetben, amelynek több üdvözlendő újítása mellett lényeges hiányosságai vannak. A

részletesen elemzett javaslatból azonban a dolgozat lezárásáig nem lett törvény, és a jogterület

szabályozásának a 2010-es kormányváltás óta bekövetkezett módosításai, a jövőbeni

jogalkotási tervek a 2007-es javaslatban megjelenő szabályozási konstrukciótól eltérő irányt

vettek. A hatodik fejezetben a legújabb szabályozási elgondolásokról, időközben megvalósult

törvénymódosításokról írok röviden. Végezetül kutatásom tudományos felismeréseit a hetedik

fejezetben összegzem.

1.Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok

A legveszélyesebb bűnözési formák, így a szervezett bűnözés elleni harc bizonyosan

szükséges és hatékony eszköze a titkos információgyűjtés. Azonban a szervezett bűnözés

fogalmát sem szerkezete (mérete, szervezettsége vagy belső büntető rendszere stb.), sem

funkciója (az elkövetett bűncselekmények, amilyen a kábítószer- vagy

fegyverkereskedelem/csempészet stb.) alapján nem lehet egységesen és egyértelműen

meghatározni. Mindez – nem vitatva e bűnözési forma ellenőrzésének fontosságát – az ellene

irányuló speciális eszközök alkalmazási tartományának a határait lazítja fel, lehetővé téve az

azokkal való manipulációt. Ezek a kockázati tényezők teszik elengedhetetlenné a rendőrség

emberi jogok, ésszerű, ellenőrizhető, átlátható struktúra segítségével történő külső

kontrollját.3 Megfelelő ellenőrző mechanizmusok és biztosítékok híján a titkos

információgyűjtés kihasználható politikai célokra is. Különösen akkor fenyegető a veszély, ha

a társadalom nagy része kételkedni kezd abban, hogy az állam képes megálljt parancsolni a

növekvő bűnözésnek. A kétely arányában hajlik egyre inkább a társadalom az alapvető jogok

3 Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási

eszközök alkalmazásának problémái, Belügyi Szemle 2000/2., 63. o.

korlátozására, ha azokat a bűnözés elleni harccal indokolják.4 Kevés dologgal lehet a

közvéleményt olyan hatékonyan manipulálni, mint a bűnözés körüli félelemkeltéssel.

Csakhogy ennek is vannak határai. Bármennyire irritálja is a közvéleményt a bűnözés, egy idő

után a mindent tudó és mindenható rendőrség túlhatalma is irritálni fogja.5 Ezért jogállamban

elengedhetetlenül szükséges az alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozások eljárási

rendjének nyílt, a normavilágosság követelményének megfelelő, külső

kontrollmechanizmusokat is tartalmazó szabályozása.

A bűnvádi eljárás örök problémája: védeni egyfelől a társadalmat, védeni másfelől az

egyén szabadságát, s e kettős törekvés keretében találni meg az emberileg elérhető igazságot.6

A büntetőeljárást, valamint az alapvető elveket ki kell békíteni egymással, és az elveket

mindenáron meg kell védeni a szervezett bűnözéssel szembeni fellépés keretében is.7 A

törvényeket sértő önkényes büntetőeljárás és módszerek, amint azt a társadalmi tapasztalatok

mutatják, a társadalomra végső hatásaiban rendkívül veszélyes. Veszélyesebb, mint amilyen

hasznos a bűntetteknek és bűntetteseknek sikeres, de törvénytelen leleplezése.8 Az

alkotmányos büntetőeljárás eszméje képes megvédeni az emberi és polgári jogok klasszikus

értékeit, hatékony védelmet nyújtani a társadalomnak a bűnözés ellen, ésszerűvé és

gazdaságossá tenni a büntetőigény érvényesítését, illetve képes a büntető igazságszolgáltatás

internacionális rendszerének megteremtésére.9

Mind a hazai, mind a nemzetközi jogalkotásban és jogalkalmazásban reális annak a

veszélye, hogy a szervezett bűnözés elleni erélyesebb fellépés az emberi jogok tiszteletének és

a büntető igazságszolgáltatás egyensúlyának rovására fejlődik ki. Ezért a szervezett bűnözés

elleni harc eszközei semmilyen formában sem sérthetik az emberi jogokat, azokkal

összeegyeztethetőnek kell lenniük. Nem véletlenül állítja a büntetőeljárás nemzetközileg

elismert művelője, Jean Pradel: ˝A büntetőeljárás mutatja meg legjobban egy ország kulturális

és szociális fejlettségét.˝10

A különböző országok eltérő szabályozási technikákkal próbálják megoldani, hogy bár

rendelkezzen a rendőrség, illetve más nyomozó hatóság a titkos információgyűjtéshez

4 Dr. Siegfried Lammich: A szervezett bűnözés elleni küzdelem Kelet-Európa országaiban a titkos, operatív

nyomozási eljárások példáján, Kriminológiai és Kriminalisztikai tanulmányok XXXIII., Bp. 1996., szerk.: Dr.

Irk Ferenc, 226. o. 5 Kőszeg Ferenc: Rendőrség és politika, www.helsinki.hu/docs/iacolemagyar4.pdf

6 Dr. Kármán Elemér: A királyi ügyészség és az előzetes eljárás. Magyar Jogászegyleti Értekezések, Bp. 1906.

május, 257. szám, 273. o. 7 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o

8 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán. KJK, Budapest, 1972., 140. o.

9 Finszter Géza: Az alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 110-111. o.

10 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 74. o.

szükséges jogosítványokkal, azonban azok használata során ne sértsék meg az emberi jogokat.

Ilyen megoldás, amikor a titkos nyomozásra vonatkozó szabályokat a büntetőeljárási

törvényben helyezik el (Németország, Ausztria), vagy a szervezett bűnözés és illegális

kábítószer-kereskedelem elleni különleges felhatalmazások körében szabályozzák

(Spanyolország, USA) a titkos eszközök használatát. Sok fejlett demokrácia nélkülözi a

megfelelő jogi szabályozást (Belgium, Hollandia). Azonban nem szabad elfelejteni, hogy ezen

országokban az emberi jogok védelmén az alkotmányos demokratikus berendezés egész

intézményrendszere működik, s néha hatékonyabban, mint a speciális védelmi törvények.11

Az Amerikai Egyesült Államokban a bírói kar – különösen a Legfelsőbb Bíróság – volt az,

amely megszabta a rendőri és nyomozati eljárások korlátait, főleg az Egyesült Államok

alkotmányában foglalt, a büntetőeljárást szabályozó rendelkezések kiterjesztő értelmezése

útján. A modern európai alkotmányoktól eltérően az USA alkotmányában nincsenek olyan

rendelkezések, amelyek külön feljogosítanák a törvényhozást alapvető jogok korlátozására.

Ehelyett a bíróságok dolga, hogy esetenként megállapítsák a hivatalos eljárás jogszerűségének

határait.12

Kijelenthető, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó hatályos hazai szabályozás

a jogállami követelményeknek nem felel meg, a vonatkozó jogszabályok alkalmazásával

emberi jogok indokolatlanul sérülnek, a hatályos szabályozás sem az Alkotmány

rendelkezéseivel, sem pedig az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel nincs teljesen

összhangban. Ahogy Szabó András fogalmaz, jogállamot pedig nem lehet nem jogállami

eszközökkel építeni. A jogi dogmatikának ebben kell közrehatni és nem a nem-jogállami

eszközök igazolásában.13

Ha államéletünk vezérelvének a jogállam eszméjét tesszük meg,

akkor jogrendünk szinte minden zugában szigorú követelményeket kell érvényre juttatni,

kezdve a legmagasabb szintű jogszabályoknál, le egészen a jogalkalmazó szervek hétköznapi

gyakorlatáig.14

2. Strasbourgi elvárások

11

Dr. Finszter Géza: A titkos információgyűjtés szabályozása a hatályos jogban, Kriminológiai Tanulmányok

2000. 12

John McEnany: Bűnügyi nyomozás és büntetőjogi felelősségre vonás az Amerikai Egyesült Államokban I.

rész, Rendészeti Szemle 11/1992., 45-46.o. 13

Szabó András: Büntetőjogi dogmatika – alkotmányjogi dogmatika, Jogtudományi Közlöny 1997/7-8., 301. o. 14

Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993.,

51. o.

A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság szerint az állami hatóságok titkos tevékenységét

illetően három fő követelmény van. Az első alapvető követelmény a szabályozás megléte és

annak nyilvánossága (mindenki számára hozzáférhető, megismerhető formában történő

közzététele). Titkos, bizalmas jellegű szabályok alapján történő megfigyelés, lehallgatás,

levélellenőrzés minden esetben az Európai Emberi Jogi Egyezmény 8. cikkének megsértését

jelenti.

A második alapvető követelmény a szabályozás minőségével függ össze: a vonatkozó

belső normatív aktusnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos

ellenőrzés minden fontos mozzanatáról: az ilyen tevékenység engedélyezésének módjáról, a

tevékenységet elrendelő és felügyelő szervek pontos hatásköréről, a tevékenység kezelésének

módjáról, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről. A Bíróság rámutatott azokra a

követelményekre, amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak

minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő

beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak

„beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő

garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az

államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is

hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen

eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása

módjának. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy

a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a

beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett

személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására

és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó

rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok

nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá,

hogy külső személyek számára az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell.

A harmadik alapvető követelmény, amely lényegében úgyszintén a jogállamiságra

jellemző minőségi követelmény, a titkos tevékenységgel való visszaélések megelőzésének

garanciális intézményeire vonatkozik. Az esetjog azt bizonyítja, hogy a garanciák kérdését a

strasbourgi szervek kiemelt módon kezelik, a nemzeti szabályozást és gyakorlatot elsősorban

a garanciák meglétének szemszögéből vizsgálják. Az államokat elmarasztaló eddigi döntések

tulajdonképpen a megfelelő garanciák hiánya miatt születtek.

3. Alkotmánybírósági követelmények

A Magyar Köztársaság Alkotmánybíróság már a kilencvenes évek elején kialakította

az alkotmányos büntetőjoggal szemben támasztható követelményeket, hangsúlyozva a

garanciák jelentőségét és azt, hogy a jogsértések ellen nem lehet jogsértő módon felvenni a

küzdelmet, az esetleges eredménytelenség következményeit pedig az államnak magának kell

viselnie, mert a történelmi tapasztalatok szerint ez kevesebb kárt okoz a közösségnek, mintha

maga az állam kezdene el bűnöző módjára cselekedni. Ezt a meggyőződést közvetíti a

szükségességi és arányossági teszt, amelynek során az vár igazolásra, hogy valamely alapjog

korlátozása egy másik alapjog védelmében indokolt-e.15

Az Alkotmánybíróság megállapította,

hogy a bűnüldözés, bűnmegelőzés és a nemzetbiztonság érdeke szükségessé teheti az

Alkotmányban biztosított alapjogok korlátozását. Az AB több határozatában a

bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként

ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki.

Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása

érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam

szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont

értelemben vett bűnmegelőzés érdekében.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos jogállam a jogsértésekre csak

jogállami módon reagálhat. A jogállam jogrendje senkitől sem tagadhatja meg a jogállami

garanciákat. Ezek ugyanis alapjogként mindenkit megilletnek. Jogállami értékrend alapján

jogállami garanciák mellőzésével még igazságos követelés sem érvényesíthető. Az

igazságosság és az erkölcsi indokoltság lehet ugyan motívuma a büntetendőségnek, a

büntetést érdemlőségnek, de a büntethetőség jogalapjának alkotmányosnak kell lennie. A

jogbiztonság – az alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól

azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak,

egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a

büntetőjogban is előre láthatóak legyenek. A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak

az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének

kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével

15

Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok

44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 12. o.

keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik

alkotmányosan a jogszolgáltatás.16

Figyelmet érdemelnek továbbá a jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányossági

döntések, amelyek a törvények szövegétől elvárják a normavilágosságot, a kiszámíthatóságot

és az előreláthatóságot, minthogy az állam parancsa csak ebben az esetben alkalmas

jogkövetésre, továbbá arra is, hogy a hatóságok intézkedéseinek törvényessége értékelhető

legyen. A titkos információgyűjtés, illetve titkos adatszerzés alkalmazása feltételrendszerének

olyan szabályozása, amely a normavilágosság követelményének nem felel meg,

alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ennek okán az Rtv. és a Be. több rendelkezését

semmisítette meg 2/2007. (I. 23.) AB határozatával. A határozatnak azonban a szűken vett

rendelkező intézkedéseken túlmutató üzenete van. A határozat indokolásából kirajzolódik az a

helyzet, amely szerint a bűnüldözésnek ezt a legkényesebb területét olyan módon

szabályozták, úgy alakították szervezetét, és olyan működést mutat, amely egy demokratikus

jogállamban elfogadhatatlan. Az Alkotmánybíróság eszközei azonban nem elegendők ennek a

helyzetnek a felszámolásához. Ehhez megújult kriminálpolitikára, új alkotmányra és a

bűnüldözés, valamint az igazságszolgáltatás tényleges reformjára lenne szükség.17

4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei

Azon követelmények, amelyek a titkos adatgyűjtést jogállamivá tehetik, Fenyvesi

Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze. A titkosszolgálati eszközök és

módszerek a szervezett bűnözés elleni harcban a következő feltételek mellett alkalmazhatók

jogállamban: a törvényeknek precízen és konkrétan kell szabályozniuk (törvényességi elv),

csak abban az esetben alkalmazhatók, ha alapos és konkrét gyanú áll fenn, hogy a szervezett

bűnözéshez kapcsolódó súlyos és meghatározott bűncselekmények elkövetése várható a

közeljövőben (arányosság elve), csak akkor alkalmazhatók, ha a hagyományos (˝klasszikus˝)

rendőri eszközök mindegyike csődöt mondott ezen bűncselekmények felderítésében

(szubszidiaritás elve), egy független igazságszolgáltatási szervnek kell engedélyeznie és

ellenőriznie (igazságszolgáltatási ellenőrzés elve), a megelőző jellegű (proaktív) nyomozás

során szerzett információkat csak konkrét és meghatározott büntetőjogi gyanú alátámasztására

lehet felhasználni, az adatokat pedig meg kell semmisíteni, ha a proaktív nyomozás nem

16

11/1992. (III.5.) AB határozat 17

Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok

44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13. o.

vezetett büntetőeljárás indításához vagy végleges döntéshez reális határidőn belül, illetve

értesíteni kell az érintetteket a cselekményről (célhoz kötöttség elve).18

Dolgozatomban áttekintem, hogy fenti alapelvek miként érvényesülnek a hatályos

hazai szabályozásban. Megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás eleget tesz azon

követelménynek, hogy nyílt, mindenki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék a

titkosszolgálati eszközök alkalmazását. Azon követelménynek azonban, hogy a

titkosszolgálati eszközök alkalmazását rendező jogszabályok ésszerűen előre látható döntések

alapjául szolgáljanak, nem felel meg. A szabályozás rendkívül széttagolt, amelynek

következménye, hogy átláthatatlan és több helyen ellentmondásos. A széttagolt szabályozás

azon kívül, hogy a jogalkalmazóra jelentős többlet terhet ró, a jogbiztonság alkotmányos

követelményének sem felel meg, ugyanis az egyes jogszabályok több ponton egymással

ellentétes rendelkezést tartalmaznak, sok a joghézag, és az eltérő fogalomrendszer, az eltérő

jogértelmezés több gyakorlati problémához vezet.

Az arányosság, a szubszidiaritás és a célhoz kötöttség elve sem érvényesül azonban

maradéktalanul. A rendőrségi törvény a titkos információgyűjtést bűnmegelőzési célból is

lehetővé teszi úgy, hogy a prevenció semmiféle kézzelfogható határát nem jelöli ki a titkos

felderítésnek. Mindez felfogható a titkosszolgálati eszközökkel vívott bűn elleni küzdelem

generál klauzulájának is. Olyan általános felhatalmazás ez, amelynek birtokában a bűnügyi

hírszerzés hatókörét tetszés szerint szélesítheti ki. Pedig a törvényi szabályozásnak éppen az a

rendeltetése, hogy a hatóságnak ezt a diszkrecionális jogát korlátozza. Arról már nem is

beszélve, hogy az ilyen engedmény a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a

totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb

akadályává válik. 19

A hatályos rendőrségi törvény nem deklarálja a szubszidiaritás elvét sem.

A Be. ugyan tartalmaz ilyen vonatkozású rendelkezéseket, a törvényhely megfogalmazása

azonban álláspontom szerint nem eléggé szigorú, olyan mértékben kiterjeszti a jogalkalmazó

mérlegelési lehetőségét, hogy a szabály ezzel garanciális jellegét veszti. A provokáció tilalma

a hatályos magyar szabályozásból hiányzik, és a külső engedélyhez nem kötött

titkosszolgálati eszközökkel beszerzett adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő

felhasználhatósága is komoly kérdéseket vet fel, hiszen az így beszerzett adatok hitelt

érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható. A jogállami követelményeknek való megfelelés

18

Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o. 19

Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, szerk.: Bócz Endre, Budapest 2004., 981.

o.

okán indokolt annak újragondolása, hogy mely jogkorlátozó eszközöket alkalmazhatja a

rendőrség - mint a végrehajtó hatalmi ág része - külső, igazságszolgáltatási kontroll nélkül.

Bűnüldözési célú titkos információgyűjtés jogállamban kizárólag az

igazságszolgáltatás kontrollja mellett folytatható. Az igazságszolgáltatás területén

megengedhetetlen meghatározó befolyást engedni a végrehajtó hatalom szerveinek, de amíg

hiányzik a gyanú fogalmának törvényi szinten történő meghatározása, jogalkotói értelmezése,

hivatalos tudomásszerzés esetén – feljelentés hiányában – a végrehajtó hatalom szervei

meglehetősen rugalmasan, lényegében saját belátásuk szerint dönthetnek a büntetőeljárás

megindításáról, azaz arról, hogy az igazságszolgáltatást működésbe hozzák-e. A nyomozást

megelőzően a hatályos szabályok szerint bűnmegelőzési és bűnüldözési célból is folytatható

titkos információgyűjtés, ami alapvetően két kérdéskört vet fel. Az egyik a bűnmegelőzési

célból folytatott titkos információgyűjtés alkotmányossága, vagyis hogy az intézmény

összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság” követelményével, a másik pedig a

nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi

kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés feltétel- és

célrendszerének közel azonosságából fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles

diszkrecionális jogkör alkotmányossága.

Ma sem világos, hogy ki rendelkezik a titkos felderítés során beszerzett

bizonyítékokkal és milyen célt szolgál ez a bizonyítás. A szervezett bűnözés elleni hatósági

fellépések teljes körének igazságszolgáltatás alá rendelése nem jelenti azt, hogy a bűnüldözés

ne élhetne a készülő bűncselekmények megelőzésének, megszakításának, a

bűncselekménygyanús magatartások korlátozásának krimináltaktikai módszereivel, de

mindezek ügyészségi kontrollja alkotmányos követelmény. A bűnüldöző hatóságok nem

rendelkezhetnek szabadon az általuk beszerzett és bűncselekmény elkövetésére utaló

bizonyítékaikkal, azokat kötelesek átadni az igazságszolgáltatás számára.20

A hatályos szabályok szerint az ügyészség a nyomozás elrendelését megelőzően nem

feltétlenül tud azokról a titkos információgyűjtésekről, amelyeket nem ő engedélyez vagy

hagy jóvá, tehát azokat az információkat amelyek ezekből a forrásokból származnak sem

ismeri. A rendőrség ezeket az adatokat nem köteles az ügyésszel közölni. Mindez arra a

következményre vezet, hogy az ügyészség a rendőri tevékenység feletti ellenőrzési

20

Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8., 907. o.

lehetőségét elveszti és maga válik a rendőrségtől, legalábbis az információk tekintetében

függővé.21

Ezen jogi szabályozás nem tartható fenn.

Ezenkívül a titkos információgyűjtést engedélyező bíró szerepe is több vonatkozásban

formális, ugyanis az engedélyező tevékenysége nem kíséri végig az eljárás teljes menetét,

nincs jogköre az eljárás megszüntetésére. A bíró törvényi alávetettsége nem terjedhet odáig,

hogy a döntésért személyes és szakmai felelősséggel tartozó bírót más hatóság elhatározásán

alapuló intézkedés kritikátlan megjelenítőjévé fokozza le. Nem járhat továbbá azzal sem,

hogy a bíróság valamely döntését valódi mérlegelési lehetőség nélkül a bírói meggyőződés

kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában kényszerüljön

meghozni.22

Összességében megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik

alapelvnek sem felel meg maradéktalanul, indokolt tehát az újraszabályozás.

5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai

A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a

hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért

módosításra szoruló pontjait. Ezek legfőképp abból adódnak, hogy hiányzik az egységes

szabályozás és fogalomrendszer; a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtés az arányosság

követelményével ellentétes, ezenkívül a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a

totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb

akadályává válik; a titkos adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználhatósága

problematikus, különösen a külső engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközökkel

beszerzett adatok felhasználhatósága vet fel komoly kérdéseket, hiszen az így beszerzett

adatok hitelt érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható; a szükséges mértékű

igazságszolgáltatási kontroll hiányzik; a szabályozás a normavilágosság követelményének

sem felel meg, ami önkényes jogértelmezéshez, jogalkalmazáshoz vezethet.

Azzal, hogy a jogalkotó fenntartotta a titkos információgyűjtés büntetőeljárási

törvényen kívüli szabályozását és 2003. július 1-jétől „kettős szabályozást” hozott létre,

álláspontom szerint az 1990-es évek elején meghirdetett büntetőeljárási reform koncepciója

célkitűzései megvalósulása ellen tett, ezenkívül tovább bonyolította a titkos adatgyűjtés

szabályozása körüli zűrzavart. A régi Be. ugyanis a nyomozás elrendelésének feltételéül a

21

Farkas Ákos: A bűnözés okozta válság – A jogállami büntető igazságszolgáltatás válsága, Horváth-

emlékkönyv. 1997., 206. - 207. o. 22

19/1999. (VI.25.) AB. határozat

bűncselekmény megalapozott gyanúját határozta meg, valamint a hatóságok feladataként

előírta, hogy az eljárás minden szakaszában a tényállást alaposan és hiánytalanul tisztázzák, a

valóságnak megfelelően állapítsák meg. Ehhez képest az új Be. a nyomozás elrendelésének

feltételéül a bűncselekmény egyszerű gyanúját határozza meg, és a bírósági szakasz

elsődlegességét, a nyomozati szak előkészítő szerepét hangsúlyozza, a bizonyítást - a

tényállás alapos és hiánytalan, a valóságnak megfelelő tisztázását - a bírósági szakaszban írja

elő. A jelenlegi törvényi szabályozás azon kívül, hogy nem tesz eleget a büntetőeljárási reform

azon vezérelvének, hogy amennyiben a bűnüldözés során állampolgári jogba történik

beavatkozás az ilyen eljárásnak feltétlenül meg kell jelennie a büntetőeljárás szabályai között

is, a normavilágosság követelményének sem felel meg, így sérti a jogbiztonságot.

A hatályos szabályozás legfőbb jellemzője a széttagoltság, a titkos információszerzésre

vonatkozó rendelkezések több, eltérő szintű jogszabályban kerültek deklarálásra. Szinte

minden titkos információgyűjtésre feljogosított szervre külön törvény tartalmaz

rendelkezéseket, ráadásul a Be. a többi jogszabálytól eltérő fogalommal operál. Míg a Be. a

titkos adatszerzésre tartalmaz rendelkezéseket, addig a többi törvény a titkos

információgyűjtésre. Azt azonban, hogy mi minősül titkos információgyűjtésnek és mi

minősül titkos adatszerzésnek, egyik törvény sem határozza meg. Erre csakis a vonatkozó

szabályozás értelmezéséből lehet következtetni. Eszerint titkos információgyűjtés az a

vonatkozó törvényekben nevesített titkosszolgálati eszköz, módszer alkalmazása, amit az arra

feljogosított szervezetek (nemcsak nyomozó hatóságok) nem a nyomozás során végeznek,

valamint amit bírói engedély nélkül végeznek. Titkos adatszerzésnek pedig a nyomozó

hatóságok és az ügyész által a nyomozás során bírói engedéllyel végzett titkosszolgálati

módszerek és eszközök használata minősül. Kérdés, hogy miért kell megkülönböztetni

egymástól a titkos információgyűjtést és a titkos adatszerzést? Amennyiben a bűnüldözési

célú titkos információgyűjtés kizárólagos céljának az igazságszolgáltatás elősegítését

tekintjük, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó eltérő

rendelkezések indokoltsága véleményem szerint megkérdőjelezhető.

A hatályos szabályozás szerint nem egyértelmű, hogy mikor alkalmaz a hatóság titkos

információgyűjtést és mikor titkos adatszerzést. A nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi

kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott

titkos információgyűjtés, illetve adatszerzés feltétel- és célrendszerének közel azonosságából

fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles diszkrecionális jogkör alkotmányossága

kérdéses, továbbá a rendőrségi törvény 63. § (1) bekezdése és 69. § (1) bekezdése, amely

bűncselekmény felderítése, megszakítása az elkövető kilétének megállapítása, elfogása,

körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, valamint bizonyítékok

megszerzése céljából lehetővé teszi a rendőrség számára bírói engedélyhez kötött titkos

információgyűjtés alkalmazását, ellentétes a büntetőeljárási törvény 6. §-ával. Nevezett célok

ugyanis feltételezik a bűncselekmény egyszerű gyanújának meglétét, amely esetben a Be.

szerint a nyomozást el kell rendelni, így csak titkos adatszerzésre kerülhet sor.

A hatalommegosztás elvéből következően a bűnügyi felderítésnek a bűncselekmény

dokumentálásán túl nem lehet feladata az igazságszolgáltatás. Kétségtelen viszont, hogy a

felderítés egyben szelektál is az ügyek között, amikor arról dönt, hogy a feltárt jogsértést

kövesse-e szankció, illetve amikor bűnüldözési vagy célszerűségi okokból a büntető igényről

való lemondás mellett foglalnak állást. Egyetértek Finszter Géza véleményével, hogy ez a

döntés jogállamban nem maradhat a rendészeti szervnél, arra hatásköre csak az

igazságszolgáltatásnak lehet. A követelmény maradéktalanul csak akkor teljesül, ha a bűnügyi

felderítés egész folyamata az ügyész rendelkezési joga alá kerül. Fontos kiemelni, hogy az

Rtv. és a Be. a nyomozás megtagadásához és megszüntetéséhez, illetve a feljelentés

elutasításához ügyészi engedélyt kíván, amennyiben erre bűnüldözési érdekből szükség van.

Ehhez képest jelenleg nem szükséges ügyészi engedély ahhoz, hogy a nyomozást egyszerűen

mellőzzék ugyanezen okból, ebben a kérdésben a nyomozó hatóság önállóan dönt.

A nyomozásnak a bizonyításban játszott helyettesíthetetlen, megismételhetetlen és

visszafordíthatatlan szerepe azt igényli, hogy már az előkészítő szakasz is az

igazságszolgáltatás kontrollja alatt történjék, ellenkező esetben a bíróság nem lesz abban a

helyzetben, hogy képes legyen ellenőrizni a nyomozás során beszerzett bizonyítékok hitelt

érdemlőségét, minthogy azok a jog által nem kontrollált szakaszban merültek fel. Ha ebbe az

eljárási rendbe beletörődnénk, az kiszolgáltatná a bíróságokat a nyomozás tévedéseinek és a

szándékos megtévesztésnek is. A bírói függetlenség így nem több mint játék a szavakkal. Az

ügyészség az a hatóság, amely az igazságszolgáltatás számára ezt az ellenőrző funkciót képes

elvégezni.23

Ez lényegesen szélesebb jogosítvány annál, hogy egyes eszközök és módszerek

alkalmazásához ügyészségi vagy bírósági engedély, egyetértés, hozzájárulás avagy közvetlen

döntés váljon szükségessé. A felügyelet terjedelme nem lehet szűkebb, mint az ügyésznek a

nyomozás felett gyakorolt felügyeleti (rendelkezési) joga, már csak azért is, mert a titkos úton

23

Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8. 907. o.

megszerzett bizonyítékoknak ki kell állniuk az ügyre tartozás, a hitelesség és a jogszerű

megszerzés próbáját, beleértve azt is, hogy ebben a védelem joga is helyet követel magának.24

A felderítés titkos módszereinek bevetése és a titkos információgyűjtés törvényben

történt szabályozása nyomatékossá teszi azt a követelményt, hogy legyenek világosan

meghatározva azok a feltételek, amelyek a nyílt büntetőeljárás megindításához szükségesek. A

bűncselekmény gyanúja és a bűncselekmény alapos gyanúja közötti megkülönböztetés

elhagyása a hatályos eljárási törvényből ezeket a határokat „légiessé” tette, ily módon komoly

jogbizonytalanságot teremtve abban, hogy mikor van helye titkos információgyűjtésnek,

illetve mikor kell elrendelni a nyomozást.25

Megállapítható, hogy a Be. titkos adatszerzésre vonatkozó szabályai sokkal

részletesebbek, garanciális jellegük sokkal nagyobb, mint a külön törvények titkos

információgyűjtésre vonatkozó rendelkezései, ami azért veszélyes, mert a nyomozás

elrendelése előtt beszerzett adatok büntetőeljárásban történő felhasználására a Be. lehetőséget

ad, így könnyen céllá válhat a büntetőeljárás megindításának időbeli kitolása által a garanciák

kikerülése. A Be. titkos információgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó

rendelkezései „lazábbak”, mint a titkos adatgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó

rendelkezései, ami azért meglepő, mert a titkos adatszerzésre a nyomozás elrendelését

követően (így ügyészi kontroll mellett) bírói engedéllyel kerülhet sor, vagyis a garanciák már

az adatgyűjtés folyamatában is megvannak. Kérdés az is, hogy mi azon megkülönböztetés

oka, hogy a külső (bírói vagy igazságügyi miniszteri) engedélyhez kötött titkos

információgyűjtés eredményének felhasználásához a törvény a nyomozási bíró engedélyét

követeli meg, míg a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés eredményének

felhasználásához ilyen engedély nem szükséges, pedig ezen eszközök szintén súlyosan

jogkorlátozó jellegűek, ráadásul a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés

esetén semmilyen igazságszolgáltatási kontroll nem érvényesül. Bírói engedélyhez nem kötött

titkosszolgálati eszközök és módszerek a hatályos szabályozás szerint alkalmazhatók

bűncselekmény megelőzése céljából akár az egyszerű gyanú fennállása nélkül is, továbbá

ezen eszközök, módszerek tiltó rendelkezés hiányában akár az ítélethozatalig is igénybe

vehetők.

24

Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, BM Kiadó 2004., szerk.: Bócz Endre, 988-

989. o. 25

Finszter Géza: Bizonyításelméletek a jog világában, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 70. o. lábjegyzet

A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés törvényi szinthez kötött

szabályozásának egyik fő célja, hogy a magánszféra minden (akár a legintimebb)

szegmensébe erőteljes beavatkozást lehetővé tévő, és a bűncselekmény elkövetőjén kívül

másokat is - adott esetben - nagy számban érintő eszközök és módszerek alkalmazása ne

függjön az alkalmazók és az alkalmazást engedélyezők ellenőrizhetetlen diszkrecionális

döntésétől. A megfelelő szabályozás zárhatja csak ki az önkényes alkalmazást és teszi

lehetővé, hogy a büntetőeljárás során ténylegesen csak törvényesen beszerezett bizonyítékok

kerülhessenek felhasználásra. A bizonyítás törvényessége az állam büntető igényének

érvényesítésére keretül szolgáló büntetőeljárás elve és alapvető igénye.26

A megfelelő nyílt

törvényi szabályozás azonban hazánkban húsz éve várat magára.

6. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslat

Kutatásom időszakában elindult az újraszabályozási folyamat, amelynek

eredményeként 2007. végén született egy komplex törvényjavaslat, amit az ötödik fejezetben

elemzek. Ez gyökeresen átalakítaná a titkos információgyűjtés szabályozási rendjét. A

Javaslat – szakítva az eddigi törvényi szabályozással – egységes szerkezetbe foglalja a

bűnüldözési célból titkos információgyűjtésre jogosult szervek e tevékenységét, a nyomozás

elrendelése előtt, illetve a nyomozás elrendelését követően folytatott titkos

információgyűjtést, mind a bírói engedélyhez nem kötött, mind az ügyészi engedélyhez

(hozzájáruláshoz, jóváhagyáshoz), mind a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés

szabályait. Hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztené szinte valamennyi korábbi, az

egyes szervek bűnüldözési célú titkos információgyűjtésére vonatkozó, külön törvényekben

rendezett szabály. Magában foglalja a jelenleg a Be.-ben szabályozott titkos adatszerzés,

illetve az Rtv.-ben, a Vptv.-ben, valamint a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.

évi V. törvényben szabályozott titkos információgyűjtés szabályait. A nemzetbiztonsági

szolgálatok által végzet külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységre

vonatkozó szabályokat továbbra is a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV.

törvény tartalmazná, azzal, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett külső

engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő

felhasználásáról a Javaslat rendelkezik. Megszünteti az eddigi kettős fogalomrendszert,

26

2/2007. (I.24.) AB. határozat

valamennyi bűnüldözési célú titkosszolgálati eszköz, illetve módszer alkalmazása a titkos

információgyűjtés fogalmába olvad. A titkos információgyűjtés alkalmazásából fakadó

lehetséges jogsérelem jellege miatt az alkotmányosság megköveteli a fogalom pontos törvényi

meghatározását, amelynek a Javaslat 1.§ (2) bekezdésében eleget tesz. „A titkos

információgyűjtés olyan titkos vagy leplezett tevékenység, amelynek keretében az e

törvényben meghatározott eszközt és módszert az érintett személy tudta nélkül alkalmaznak,

és amelynek használata a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok

és a személyes adatok védelméhez fűződő jogok korlátozásával jár vagy járhat.”

A Javaslat indokolása nem tér ki arra, hogy miért a külön törvényi szabályozást

választotta jogalkotó, miért nem a Be.-ben kerül elhelyezésre valamennyi vonatkozó

rendelkezés, hiszen a Be. az a törvény, amely az Alkotmányt követően a legfontosabb

garanciális szabályokat tartalmazó jogszabály a büntetőeljárás során, valamint a

büntetőeljárási reform eredeti célkitűzése is ez volt. Vélelmezhető, hogy azért alkottak külön

törvényt a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről, mert ezen tevékenység folytatására a

Javaslat szerint továbbra is mód lenne a nyomozás elrendelését megelőzően, vagyis a

büntetőeljárás keretein kívül is, igazságszolgáltatási kontroll nélkül. Nem hoz megoldást tehát

arra a meglévő problémára, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés folytatható

igazságszolgáltatási engedélyezés, illetve ellenőrzés nélkül, továbbá nem hoz megoldást azon

meglévő problémára sem, hogy ki és mi alapján dönti el, hogy az egyszerű gyanú alapján

nyomozást rendeljenek-e el vagy a büntetőeljárás keretein kívül folytassanak titkos

információgyűjtést.

A hatályos szabályozáshoz hasonlóan a Javaslat szerint is bűnmegelőzési és

bűnüldözési célból is folytatható titkos információgyűjtés nyomozást megelőzően. A

bűnmegelőzési célból folytatott titkos információgyűjtéssel kapcsolatos alkotmányossági

aggályok miatt, vagyis hogy az intézmény összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság”

követelményével, a jogalkotó a jelenlegi szabályozáson valamelyest változtatott, és a Javaslat

a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtést általában nem teszi lehetővé, csak és kizárólag

a nyomozás elrendelését megelőzően a bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja esetén

annak megelőzése érdekében biztosítja e jogosultságot. De ellentétben a hatályos

szabályozással már egyértelműen lehetővé teszi bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati

eszközök alkalmazását is bűnmegelőzési célból. Arról van tehát szó, hogy a Javaslat

szabályozási tárgykörébe vonja a bűnüldözési célú, reagáló jellegű titkos információgyűjtés

határterületét jelentő azon esetet, amikor a nyomozóhatóság tudomására jutott adatok nem egy

már elkövetett bűncselekmény gyanújára vonatkoznak (így büntetőeljárás még nem

indítható), hanem bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja áll fenn. Ilyenkor mód van

bűnmegelőzési célból „bűnüldözési célú” titkos információgyűjtésre.

Amennyiben azonban bírói/ügyészi engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközt,

módszert alkalmaz a nyomozóhatóság és az ügyben nem rendelik el a nyomozást, nem indul

büntetőeljárás, az igazságszolgáltatás előtt továbbra is rejtve marad az eljárás. A Javaslat tehát

nem oldja fel azt a jelenlegi problémát, hogy az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséről

a végrehajtó hatalom jogosult dönteni. A nyomozó hatóság maga dönthet arról, hogy az

igazságszolgáltatást működésbe hozza-e vagy sem, ami jogállamban nem megengedhető. A

felderítési tevékenység, amely nem kap igazságszolgáltatási kontrollt megengedhetetlenül

szélesre nyitja a bűnüldözés előtt a végrehajtó hatalom kompetenciáját, veszélyezteti a

bizonyítás törvényességét, és célszerűtlen is, mert az ilyen módon összegyűjtött és a

bűncselekmény elkövetésének dokumentálására alkalmas bizonyítékok nem fogják kiállni a

büntetőeljárás próbáját.27

A rendőrség a hatékony bűnüldözést célul tűző társadalmi érdek első számú hordozója,

kezelője. A bűnüldözés, a nyomozás végső célja az, hogy az ügy a független bíróság elé

kerüljön, s az ügyben ítélet szülessen, amennyiben valóban követtek el bűncselekményt, és

nincs büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok. Az ügyészség külső jogi felügyeleti

szervként kitölti az űrt és időt az eljárás nyomozási és bírósági szakaszai között, s a maga

sajátos eszközeivel és a büntetőeljárásokban szerzett tapasztalataival, ismereteivel

összehangolja, összekapcsolja a hatékony bűnüldözési érdeket a jogállamiság

követelményeivel.28

Az ügyésznek minden egyes titkos információgyűjtő tevékenységről és

annak eredményéről tudomással kellene bírnia ahhoz, hogy a jogállami követelményeknek

megfeleljen az igazságszolgáltatás, ezért véleményem szerint az újraszabályozás

újragondolása indokolt. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés rendeltetése az

igazságszolgáltatás segítése, a büntetőjogi felelősségre vonást megalapozó adatok beszerzése,

ezért meglehetősen abszurd az a szabályozás, amely e tevékenységet igazságszolgáltatási

kontroll nélkül lehetővé teszi.

Összességében megállapítható, hogy a Javaslat a nyomozás elrendelését megelőzően

alkalmazott titkos információgyűjtés hatályos szabályozásához képest hoz némi garanciális

27

Finszter Géza: Az Alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 114. o. 28

Nyiri Sándor: A rendőrség és az ügyészség viszonya, Belügyi Szemle 1992/6., 15. o.

újítást, a titkos adatszerzés Be.-beli szabályaihoz képest azonban nem, sőt ahhoz képest a

Javaslat több esetben visszalépést jelent. A Javaslat nem felel meg maradéktalanul a jogállami

követelményeknek, a strasbourgi követelményeknek és nincs összhangban az Alkotmánnyal

sem. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésre vonatkozó egységes törvény megalkotása

nagyban segíti az egységes jogalkalmazást és a jogállami követelményeknek is jobban

megfelel, mint a széttagolt szabályozás, amely szükségképpen kevésbé áttekinthető, úgy

gondolom azonban, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályozása a

büntetőeljárásról szóló törvény keretei között kell, hogy megvalósuljon, az „alkotmányos

büntetőeljárás” ezt követeli meg. A Be.-n kívüli, külön törvényi szabályozás bizonyos

tekintetben visszalépést jelentene e területen elért, már meglévő garanciákhoz képest.

7. A jogalkotás legújabb iránya

Az ötödik fejezetben részletesen elemzett törvényjavaslatot a dolgozat lezárásáig nem

fogadta el a parlament, és a legújabb szabályozási elgondolások azzal ellentétesen a meglévő

konstrukcióra, az ún. „kettős szabályozásra” építenek, ezért feltételezhető, hogy a terület jogi

szabályozásának gyökeres átalakítása tovább várat magára. A jogalkotás legújabb irányát a

hatodik fejezetben ismertetem röviden. Bemutatom az Rtv., a Be. és az Ütv. titkos felderítést

érintő legutóbbi módosításait és az azokkal kapcsolatos alkotmányossági, alkalmazhatósági

aggályaimat fogalmazom meg.

A rendőrséggel szemben fennálló szakmai igények, a közbiztonság helyzetének

javítására irányuló célkitűzések teljesítéséhez, továbbá Magyarországnak a rendőrség

feladataival összefüggő egyes jogharmonizációs kötelezettségei teljesítéséhez a 2010-ben

hatalomra került új Kormány szükségesnek látta a szabályozási környezet átalakítását. Ennek

érdekében a Belügyminisztérium 2010. őszén alkotott egy törvénytervezetet29

, amely

tartalmazta a rendészeti tárgyú – elsősorban a rendőrség szervezetére, valamint a rendőrség

hivatásos állományának szolgálati viszonyára vonatkozó – törvények módosítását. A

szabályozás kialakítását alapvetően meghatározta a feladatellátás hatékonyságának

növelésére, az egyes költségvetési szervek tevékenységében megnyilvánuló párhuzamosságok

megszüntetésére, az intézkedések jogszerűségének fokozására, az államigazgatás

tisztaságának növelésére vonatkozó társadalmi igény. Ezen elvárások megvalósítása

érdekében egyidejűleg került sor szervezeti változásokra, továbbá az ellenőrzés hatékony

29

azóta T/1426. számú törvényjavaslat, majd 2010. évi CXLVII. törvény az egyes rendészeti tárgyú és az

azokkal összefüggő törvények módosításáról

eszközének bevezetésére, valamint a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjaival

szemben a szolgálati viszony létesítése és fenntartása alatt fennálló fokozott követelmények

érvényesítésére.

A 2010. évi CXLVII. törvény 2011. január 1-jei hatállyal módosította az Rtv. titkos

információgyűjtésre vonatkozó szabályait. A miniszteri indokolás szerint a módosítás indoka

egyrészt technikai jellegű, mert az elmúlt években a hírközlés területén végbement

technológiai változások, illetve az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény

terminológiája miatt elengedhetetlen. A módosítás indoka másrészt az, hogy a belső

bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv és a terrorizmust elhárító szerv a

feladatai ellátásához szükséges különleges, titkos felderítési eszközöket jogállami keretek

között, alkotmányos garanciák által körülhatárolt módon vehessék igénybe. Ezért arra teremt

lehetőséget, hogy ezen szervek arra feljogosított dolgozói szolgálati feladataik ellátása során

meghatározott szabálysértéseket, vagy akár bűncselekményeket kövessenek el. A törvény

indokolása szerint az Rtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályainak módosítása

következtében az arra feljogosított szervek jogállami keretek között, alkotmányos garanciák

által körülhatárolt módon vehetik igénybe a titkosszolgálati eszközöket és módszereket. Ez a

megállapítás azonban álláspontom szerint téves, mitöbb véleményem szerint az Rtv.

módosítása a jogállami követelményekkel ellentétes.

A törvény bővíti a titkos információgyűjtési célokat, így lehetővé teszi alkalmazását

egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében is.

Ezáltal azon tételnek ellentmondóan alakul a hazai jogalkotás, amely szerint jogállamban a

titkos információgyűjtés kizárólagos társadalmi rendeltetése - az állam büntetőjogi igényének

érvényesítése érdekében - a bűnüldözés. A jogalkotói törekvések abba az irányba mutatnak,

hogy a titkos információgyűjtés rendeltetése maga az információszerzés. A megbízhatósági

vizsgálat - és az ennek érdekében alkalmazott tikos információgyűjtés - célja ugyanis annak

ellenőrzése, hogy az azzal érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali

kötelezettségének. Az egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú

ellenőrzése, mint titkos információgyűjtési cél egyrészt túl általános felhatalmazást jelent,

másrészt külön nevesítése felesleges is, hiszen az Rtv. eddig is és a módosítás után is

tartalmazza a bűnmegelőzési célt a titkos információgyűjtési célok között, amely még ezen

újonnan nevesített célnál is tágabb, így abba az beleolvad.

A törvény bővíti a titkos információgyűjtési módszerek és eszközök körét is, így

lehetővé teszi a hírközlési rendszerekből és egyéb adattároló eszközökből történő

információgyűjtést bírói engedély nélkül, valamint bírói engedéllyel a postai küldeményen

kívül, a beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontását, ellenőrizését és

tartalmának technikai eszközzel történő rögzítését is, illetve az elektronikus levelezés során

keletkezett adatokon és információkon kívül a számítástechnikai eszközön, vagy rendszeren

tárolt adatok megismerését és felhasználását, azaz az online házkutatást, mint titkos felderítési

eszközt intézményesíti, amely jogintézménnyel kapcsolatban a német alkotmánybíróság 2008-

ban megállapította, hogy ezen intézkedés olyan intenzív alapjogi korlátozásokkal jár, amelyek

aránytalanul súlyosak az elrendelés indokául szolgáló általános nyomozási érdekekhez képest.

Az alkotmányos szabályozásnak megfelelő garanciákat kell tartalmaznia az online-házkutatás

elrendelésének tényleges okaira, a jogvédelemre, valamint a magánszféra védelmére

vonatkozóan.30

Az Rtv. ilyen garanciákkal nem bővült az új eszköz bevezetésével

egyidejűleg.

A módosítás a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazásának

feltételét is lazítja azzal, hogy lehetővé teszi azt további „nem súlyos” és nem is üzletszerűen

vagy bűnszövetségben elkövetett bűncselekmény (akár gondatlan vétség) felderítésére is, ami

alkotmányossági aggályokat vet fel azáltal, hogy a jogkorlátozás a szükségesség-arányosság

követelményének nem felel meg és a szubszidiaritás elvével is ellentétes.

Az Rtv. módosításával egyidőben, azzal párhuzamosan 2011. január 1-jétől a Be. titkos

adatszerzésre vonatkozó rendelkezései is változtak, hasonlóan kiterjesztették a titkos

adatszerzési módszerek és eszközök körét, valamint az alkalmazást megalapozó

bűncselekményi kört. 2011. március 1-jétől továbbá a Be. 206/A.§-a is a jogállami

szabályozás kritériumaival ellentétesen, a célhoz kötöttség elvét sértő módon változott. A

külső (bírói vagy igazságügyért felelős miniszteri) engedélyhez kötött titkos

információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználása

2011. március 1-jét követően akkor is lehetséges, ha a titkos információgyűjtést végző szerv

az engedélyben nem megjelölt személyre, illetve nem megjelölt bűncselekményre vonatkozó

adatot, vagyis az engedély keretein kívüli adatot szerez be. A Be. 206/A.§-a módosításának

következménye, hogy a büntetőeljárási törvény több szakasza és az azokhoz fűzött miniszteri

indokolás egymással ellentétes, amely a jogbiztonság követelményét sérti, jogállami

szabályozásban nem megengedhető.

Az Rtv. és a Be. mellett az Ütv. tárgybeli rendelkezései is változtak 2011. január 2.

napjától. Az egyes büntető tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXI. törvény

módosította a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 9/A.§-át és azt

30

1BvR 370, 595/07 vom 27. Februar 2008, 228.

9/B-9/D.§-sal egészítette ki. A korábbi szabályozás szerint az ügyészég a nyomozás keretében

bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtést és titkos adatszerzést végezhetett. A

módosítással a jogalkotó a nyomozó ügyészséget feljogosította a nyomozás elrendelése előtti

titkos felderítésre is, lehetővé téve, hogy az ügyészségi nyomozás kizárólagos hatáskörébe

tartozó bűncselekmény (Be. 29. §) elkövetésének felderítése, megszakítása, az elkövető

kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a

bizonyítékok megszerzése céljából a nyomozó ügyész, illetve megbízása alapján az

ügyészségi nyomozó titokban információt gyűjtsön az Rtv. VII. fejezetében meghatározott

szabályok szerint. A miniszteri indokolás szerint a módosítást az indokolta, hogy a rendőrség

nem végezhet titkos információgyűjtést olyan cselekmények vonatkozásában, amelyekben az

eljárás lefolytatására kizárólag az ügyészség jogosult, amiből következően a rendőrség nem

kezdeményezhet titkos információgyűjtést például közjogi tisztség betöltésén alapuló

mentességet élvező személlyel szemben, pedig a közélet tisztasága elleni bűncselekmények

elszaporodottsága, illetve megelőzésük miatt ez indokolt lenne. Ahhoz, hogy az ügyész

igénybe vehesse a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eszközeit is, szükséges

volt az Ütv. módosítása.

Az indokolás álláspontom szerint nem pontos, mivel a Be. 29.§-ában meghatározott

bűncselekmények nyomozása tartozik kizárólagos ügyészségi hatáskörbe, ezen

bűncselekmények megelőzése és felderítése érdekében a rendőrség eddig is alkalmazott és

vélhetően jelenleg is alkalmaz bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést, a nyomozó

ügyészségen pedig bűncselekmény gyanújának megállapítása esetén tett és tesz feljelentést. A

Be. 29.§ e) pontja szerint a nyomozó ügyészség kizárólagos hatáskörébe tartozik a rendőrség,

a büntetés-végrehajtási szervezet és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos

állományú tagja által elkövetett, nem katonai büntetőeljárásra tartozó bűncselekmény, a

Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatásos állományú tagja, továbbá a pénzügyi nyomozó által

elkövetett bármilyen bűncselekmény nyomozása. Ezen cselekmények felderítésére az Rtv. 7.§

(1) bekezdésének c) pontja szerint a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó

szerv (rendőrség) jogosult és köteles. Tehát, ha a cél az volt, hogy azon bűncselekmények

esetén, amelyek nyomozása kizárólagos ügyészségi hatáskörbe tartozik, a felderítést is az

ügyészség végezze, a jogalkotó hibázott. A jogalkotó szándéka tehát vélhetően nem ez, hanem

az volt, hogy a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési egységgel nem rendelkező egyes állami

szervek, úgymint a bíróság és az ügyészség állományába tartozók, illetve a közjegyzők és a

végrehajtók bűnmegelőzési és bűnfelderítési célú titkos ellenőrzése jogi lehetőségét

megteremtse. Tekintettel azonban arra, hogy a titkos felderítés eddigi szabályozásához és

gyakorlatához képest ez a módosítás merőben új irányba mutat, az ügyészség ugyanis nem

felderítő szerv, hanem nyomozóhatósági jogosultságokkal rendelkező vádhatóság, a törvény

gyakorlatba való átültetése és alkalmazása véleményem szerint komoly kihívást fog jelenteni.

A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei alkalmazásának részletes szabályait a legfőbb

ügyész fogja megállapítani, amire tudomásom szerint dolgozatom lezárásáig nem került sor.

Az elmúlt egy évben a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés

szabályozásában láthatóan jelentős változások történtek, amelyek azonban a dolgozatomban

elemzett jogállami követelményeknek való megfelelést nemhogy nem mozdították előre,

hanem több esetben ellenkező irányba hatnak, ezért különösen fontosnak és aktuálisnak

tartom kutatásom tudományos felismeréseit összefoglalni és a jogalkotó figyelmébe ajánlani.

8. Konklúzió, tudományos felismerések

Kutatói meggyőződésem szerint a titkos információgyűjtés társadalmi rendeltetése

alkotmányos jogállamban - az állam büntetőjogi igényének érvényesítése érdekében - a

bűnüldözés. A titkos információgyűjtésnek nem lehet rendeltetése az, hogy a nyomozó

hatóságok öncélúan minél több információhoz jussanak, a (személyes) adatok készletre

gyűjtése nem egyeztethető össze a jogállam kritériumaival. Ezen tétel elfogadásából

egyenesen következik a következő tétel, miszerint mindez igazságszolgáltatási kontroll nélkül

nem történhet. Ez pedig azt eredményezi, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó

jogszabályi rendelkezések rendszertani helye a büntetőeljárásról szóló törvényben van.

Eredményes, gazdaságos és törvényes titkos információgyűjtés a cél, amit a jogállami

kritériumoknak megfelelő, büntetőeljárási törvényben helyet kapó szabályozás garantál

leginkább. Egyrészt, ha a beszerzett adatok a büntetőperben az igazság megállapításához

felhasználhatóak, és érvényre jutnak a büntető törvények, a titkos információgyűjtés

eredményes lesz. Bűnüldözési szemlélet hiányában azonban a titkos információgyűjtés

eredménytelen. Másrészt olcsóbb is lesz a titkos információgyűjtés, mivel az csak addig tart,

amíg a büntetőjogi szempontból releváns kérdések tisztázódnak. Harmadrészt ebben a

konstrukcióban a titkos információgyűjtés törvényes is lesz, a jogsértések lehetősége a

garanciális szabályok miatt jóval alacsonyabb lesz.

A kriminálpolitikának tisztáznia kellene, hogy egy demokratikus társadalomban a

bűnüldözés titkos eszközei csak az igazságszolgáltatás előkészítését szolgálhatják, és semmi

mást. Ez azonban csak úgy garantálható, ha a felderítésnek ez a titkos szakasza teljes

egészében az igazságszolgáltatás kontrollja alá kerül. Az előkészítő eljárásban erre az ügyész

rendelkezési joga alkalmas, a tárgyalási szakaszban ezt a szerepet a bíróság tölti be. Olyan

helyzet nem fordulhat elő, hogy a bíróság elől információkat lehet elzárni arra hivatkozással,

hogy azok államtitkok. A bűnüldözéssel kapcsolatos minden egyedi ügyre vonatkozó adat

titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet. A tiszta képletek megteremtéséhez az is kell,

hogy a nemzetbiztonsági felderítés határozottan különüljön el a bűnüldözéstől,

bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak olyan rendvédelmi szerv végezhetne,

amelynek van nyomozóhatósági jogköre. Ez még az állam elleni bűncselekmények gyanúja

esetén is kivételt nem tűrő szabály lenne. Ezen igényeknek csak az a kodifikációs technika

képes megfelelni, amelyik a titkos felderítés minden garanciális szabályát a büntetőeljárási

törvénybe foglalja, megszüntetve a titkos információgyűjtésnek azokat az intézményeit,

amelyeket jelenleg a rendvédelmi szervezeti törvények tartalmaznak. A titkos felderítésnek

ilyen szellemű átalakítása a társadalomvédelemnek ezt az eszköztárát nemcsak törvényessé,

hanem a jelenleginél lényegesen hatékonyabbá is teheti. A most létező megoldások nem

csupán a jogállami normákat sértik, hanem célszerűtlenek is.31

A titkos információgyűjtés újraszabályozásának szükségessége égető. A hatályos

jogszabályokkal szembeni szakmai elégedetlenség köztudomású. Kutatásom idején a

vonatkozó szabályozás folyamatos átalakuláson ment át, aminek a végét még nem látni, a

végeredmény dolgozatom lezárásáig nem született meg. Disszertációmban a meglévő

rendelkezéseket és az újraszabályozási terveket vizsgáltam abból a szempontból, hogy miként

illeszkednek a jogállami követelményekhez. A szabályozás jövőbeni alakulása rejtély, ezért

kutatásom eredményeként csak tudományos megállapításaimat fogalmazhatom meg, amellyel

a jogalkotó munkát segíthetem. A magam részéről a következő vezérelveket tartom

érvényesítendőnek a jogszabályalkotás során.

1. a nemzetbiztonsági felderítést határozottan el kell különíteni a bűnüldözéstől;

2. bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak nyomozó hatóság végezhet;

3. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés közötti

megkülönböztetés indokolatlan, egységes szabályozás és fogalomrendszer kell;

4. bűnüldözési célú titkos információgyűjtés alkalmazására kizárólag büntetőeljárás

keretében kerülhet sor;

5. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtést a büntetőeljárási törvényben kell

szabályozni;

6. titkos információgyűjtés kizárólag ügyészi felügyelet mellett alkalmazható;

31

Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok

44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13-14. o.

7. egyedi ügyre vonatkozó adat titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet;

8. titkos információgyűjtés alkalmazására csak a társadalomra kiemelkedően

veszélyes bűncselekmények gyanúja esetén kerülhet sor, a szükségességi és

arányossági teszt próbáját csak így állhatja ki a szabályozás;

9. a társadalomra kiemelkedően veszélyes bűncselekményeket, amelyek gyanúja

esetén titkos információgyűjtés alkalmazható, a törvényben konkrétan és tételesen

meg kell határozni;

10. titkos információgyűjtés a törvényben nevesített bűncselekmények gyanúja esetén

is csak akkor alkalmazható, ha a megszerezni kívánt adat az elrendelés céljának

eléréséhez elengedhetetlenül szükséges, más módon nem szerezhető meg, és a

titkos információgyűjtés alkalmazása nem jár az azzal érintett vagy más személy

alkotmányos alapjogának – az elérendő bűnüldözési érdekhez képest – aránytalan

korlátozásával;

11. a szabályozásnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos

információgyűjtés alkalmazhatóságának feltételeiről, az érintett személyek körének

meghatározására alkalmas feltételekről, az engedélyezés módjáról, az elrendelő és

felügyelő szervek pontos hatásköréről, az alkalmazás dokumentálásáról, a

dokumentáció megóvásáról és megsemmisítéséről, az alkalmazás időbeli

korlátairól, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről;

12. a titkos információról szóló döntés meghozatala körében a hatóságok nem

kaphatnak túl széles mérlegelési jogot;

13. a bíró engedélyező szerepét valódi tartalommal kell kitölteni; ha bíró megállapítja,

hogy az engedélye kereteit túllépték vagy más törvénysértés történt, a titkos

információgyűjtés megszüntetésére jogosult kell, hogy legyen;

14. újra kell gondolni a bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtő

eszközök és módszerek körét, a garanciális jellegű bírói engedélyezés kiterjesztése

indokolt lehet például a megfigyelés, illetve az informátor alkalmazásánál;

15. védelmet kell élveznie a titkos információgyűjtés alkalmazása tekintetében az

ártatlan hozzátartozónak, mint a tanúvallomás megtagadására jogosult személynek;

16. a titkos adatszerzés tényéről - annak befejezését követően – értesíteni kell a bírói

engedélyben érintettet, ha az érintett ellen nem indult büntetőeljárás; ha a felderítés

alaptalan gyanúra épült, akkor a jog épsége azt követeli meg, hogy az ilyen módon

jogaiban sérült polgárnak hozzák tudomására a lefolytatott felderítés tényét és

annak bűncselekményt nem igazoló eredményét is;

17. rögzíteni kell a provokáció tilalmát; a fedett nyomozónak, illetve a titkosan

együttműködő személynek mást bűncselekmény elkövetésére rábírnia tilos, mivel

titkos információgyűjtésre feljogosított szerv sem közvetlenül, sem közvetve –

például az informátor, a bizalmi vagy más titkosan együttműködő személy útján –

nem válhat kezdeményezőjévé bűncselekmény elkövetésének, a bűncselekményre

való felbujtás a titkos információgyűjtés során sem megengedett;

18. a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény rendelkezései alapján végzett

titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő

felhasználhatósága nem lehet automatikus, a törvénynek lehetővé kell tennie, hogy

a bizonyíték törvényességéről az eljáró bíró saját meggyőződésének megfelelő

döntést hozhasson; a törvények uralmának alkotmányos elve csak akkor

érvényesülhet, ha a felderítéssel esetleg okozott jogsérelmek a jog alapján

orvosolhatóak.

A jogállami szabályozáshoz elengedhetetlen a titkos információgyűjtés egészének

igazságszolgáltatási kontroll alá helyezése, a precíz, egyértelmű, félreértelmezhetetlen,

részletes szabályok megfogalmazása, a szükségtelen és aránytalan jogkorlátozások

lehetőségének kizárása, a szakmai tapasztalatok és a tudományos kutatások eredményeinek

figyelembe vétele. A rendőri tevékenység magas szintű jogi szabályozásának igénye

meglehetősen régi. Szikinger István idézi Grünwald Béla 1876-ból való gondolatát: „A

szabadság azt követeli […] hogy a közérdek szempontjából szükséges rendőri korlátozások ne

a hatóság önkényétől függjenek, hanem törvényen alapuljanak.”32

Ideje lenne ezt az igényt

kielégíteni.

IV. RÉSZ

A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI

A titkos információgyűjtést a jogállamiság szemszögéből feldolgozó összefoglaló

munka még nem jelent meg a hazai szakirodalomban. Dolgozatomban a titkos

információgyűjtés jogállami szabályozásának szükségességét és követelményeit elemzem.

32

Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sik Kiadó, Budapest, 1998, 70. o.

Kutatásom eredményeit ezért elsődlegesen a jogalkotásban lehet hasznosítani, mivel

meghatározom a kívánatos szabályozás vezérelveit.

Kutatásom eredményeit azonban a gyakorlati munka során is alkalmazhatónak vélem,

mivel a dolgozatomban a nem megfelelő jogi szabályozásból eredő számos jogalkalmazási

problémára rávilágítok és megoldására iránymutatást nyújtok, amely a jogalkalmazók

számára támaszul szolgálhat a jogállami szabályozás megalkotásáig.

V. RÉSZ

A SZERZŐ TÉMÁBAN MEGJELENT PUBLIKÁCIÓI

1. A titkos információgyűjtés célhoz kötöttsége, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 126-146. o.

2. Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok, Büntetőjogi tanulmányok VIII., MTA

Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2007., 173-222. o.

3. A titkos információgyűjtés szabályozásával szemben támasztott strasbourgi követelmények

avagy: sikerrel fordulhatna Strasbourghoz a magyar?, Büntetőjogi tanulmányok IX., MTA

Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2008., 159-194. o.

4. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslattal

kapcsolatos szakmai vélemények, Ügyészek Lapja 2008/4., 45-52. o.

5. Szigorúbb gumiszabály? A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192.

számú törvényjavaslatról, Rendészeti Szemle 2008/10., 60-87. o.

6. Gondolatok a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés újraszabályozásával kapcsolatban,

Büntetőjogi tanulmányok X., Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Budapest 2009., 185-230.

o.

7. A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés hazai szabályozásának útvesztőjében,

Belügyi Szemle 2010/11., 44-58.; Jogi Tanulmányok 2010. - Ünnepi konferencia az ELTE

megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23., Budapest 2010., I. kötet, 321-

334. o.

VI. RÉSZ

PH.D THESIS ABSTRACT

Alexa Bejczi

SECRET INFORMATION GATHERING VS. CONSTITUTIONALITY

The aim of thesis

The permissibility, necessity, morality and legal regulation of application of secret

service methods are important and always timely points of debate in every country. The

subject of my research is the critical analysis of the prevailing Hungarian legal regulation and

planned re-regulation of the law enforcement purpose secret intelligence work, bearing in

mind the Rule of Law. My objective was to shed light on the deficiencies of regulation and

the possibilities of resolving the inconsistencies with the constitutional principles, by which I

intend to help the legislation work necessary for the establishment of a legal regulation

complying with the requirements of the Rule of Law.

The method and relevance of the research

The primary method of my research is to study the positive law, to make a dogmatic

analysis, to review the decisions falling under the scope of the European Court of Human

Rights in Strasbourg, and to learn the domestic and foreign scientific literature. Furthermore, I

had limited opportunity to study the documents of legal proceedings in which secretly

gathered information was used as proof.

The overview and the results of the research

My essay consists of seven chapters. In the first chapter, the starting points of my

research are laid down. The inclusion of secret information gathering in the constitutional

systems is rather problematic. It is a fact that the existence of such a legal institution is

necessary for the operation of state and for the protection of certain social interests, on the

other hand, it is also a fact that this institution is apt to limit such rights that may result in

causing more serious injury than the one against which it intends to provide protection.

Quoting the words of Géza Finszer: “By the time we reach the absolute protection of values,

we would not have anything left being worth of protecting”. The central question in my essay

is what kind of guarantee scheme should exist in a constitutional state by which secret

information may be gathered for law enforcement purposes. What kind of legal,

organisational and operating conditions should be provided so that, in applying such means,

fundamental human rights are restricted lawfully, i.e. only to the absolutely necessary and

reasonable extent. Namely, constitutionality cannot be built by unconstitutional means.

External experiences may be useful and provide guidance for the effectuation of

constitutional regulation and therefore, I consider it important to discuss the foreign literature

of this topic in a separate chapter, already in the early part of my essay, in the second chapter.

Subsequently, in the third chapter, I enumerate arguments for the crucial reasonability of

guaranteed regulations of the secret intelligence work, discuss the expectations of the

Strasbourg Court regarding the regulations and requirements of the Hungarian Constitutional

Court. I lay down the corner-stones of secret information gathering complying with the

requirements of Rule of Law, which can be summarized in five basic principles as systemized

by Csaba Fenyvesi: Principle of Legality, Principle of Proportionality, Principle of

Subsidiarity, Principle of Jurisdictional Control, and Principle of Purpose Limitation. I

analyse, how these principles come across in the domestic regulation and find that the

prevailing Hungarian legal regulation does not fully comply with any of these principles and

therefore, it is justified to re-regulate this area.

In the fourth chapter, I specify item by item the arguments of re-regulation and the

problematic points of the prevailing regulation that do not comply with the requirements of

the Rule of Law, and therefore they need to be changed. These problems mainly arise from the

fact that there is no uniform regulation and terminology; secret information gathering for

crime prevention is in contradiction with the requirement of proportionality, besides, it

motivates the unlimited application of the expensive and risky secret service methods which,

ultimately, become the biggest hindrance of efficiency and success; the usability of

confidential data in criminal procedure is problematic and, particularly, the usability of data

acquired by secret service methods not bound to any external authorization raises serious

doubts because it cannot be proven or is hard to prove that the data acquired this way are true

and authentic; there is no jurisdictional control to the necessary extent; the regulation does not

comply with the requirement of norm clearness either, which may lead to arbitrary

construction of law and the enforcement of law.

The re-regulation process started in the period of my research, so in the fifth chapter I

analyse the complex bill of law created at the end of 2007. This would have drastically

changed the regulatory order of gathering of information. Breaking with the former statutory

regulation, the bill puts this activity of bodies authorized for secret information gathering for

law enforcement purposes in a consolidated form and terminates the former dual regulation

and terminology. Though the bill has several innovations to be welcomed (e.g. uniform

regulation, prohibition of provocation), in my opinion, the planned regulation cannot be

qualified to be constitutional. In comparison to the prevailing regulation of secret information

gathering applied prior to ordering an investigation, the bill shows some guaranteed

innovation. However, in several cases, it moves back from the penal law rules of secret data

collection. The bill has not entered into force as an act until now, and also the amendment of

the regulation in this area has turned to a new direction. In the sixth chapter, I briefly discuss

the latest codification plans which are built on the existing scheme (“dual regulation”).

Finally, I summarize the scientific recognitions of my research in the seventh chapter.

I am convinced that the Criminal Procedure Act is an authentic place of regulation of the

secret intelligence work, and this would be in conformity with the requirements of the Rule of

Law. The current regulation infringes the principle of separation of powers. Namely, the

purpose of these activities should be to further the penal administration of justice and also the

regulation should be adjusted to the subordinated, assisting the rule of this activity because

this is compatible with the criteria of the Rule of Law.