Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tếsiteresources.worldbank.org/INTVIETNAMINVIETNAMESE/... · Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tế Đánh giá nghèo có sự

Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tế

Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại

Thành phố Hồ Chí Minh ***

Báo cáo được thực hiện bởi Trịnh Hồ Hạ Nghi

Huỳnh Thị Ngọc Tuyết với phần bổ sung của Bill Tod

Tháng 7‐8/ 2003

ii

iii

Mục Lục

Danh mục các Bảng và Khung ............................................................................................iii

Lời nói đầu của Nhóm hành động chống đói nghèo.........................................................v

Lời cảm ơn .............................................................................................................................vii

Những chữ viết tắt ................................................................................................................ ix

Tóm tắt Báo cáo ...................................................................................................................... 1

Phần 1: Giới thiệu .................................................................................................................. 4

Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu .............................................................................................. 8

Phần 3: Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những

rủi ro và tính dễ tổn thương.................................................................................. 12

Phần 4: Tham gia và Tăng cường Năng lực trong việc Đưa ra các Quyết định tại

Địa phương ............................................................................................................. 25

Phần 5: Cải cách Hành chính công .................................................................................... 32

Phần 6: Di dân và các Vấn đề Đô thị .................................................................................. 39

Tài liệu Tham khảo .............................................................................................................. 48

PHỤ LỤC 1: Phương pháp nghiên cứu ............................................................................ 49

PHỤ LỤC 2: Số liệu Tóm tắt Tham vấn tại Địa bàn Nghiên cứu .................................. 51

PHỤ LỤC 3: Danh sách thành viên nhóm khảo sát thực địa ........................................ 54

PHỤ LỤC 4: Các loại hình thức cư trú đối với quản lý hành chính ............................. 55

PHỤ LỤC 5: Quan hệ đối tác trong Đánh giá nghèo theo vùng ................................... 57

iv

Danh mục các Bảng và Khung Bảng

Bảng 1: Dân số huyện Bình Chánh, Thị Trấn An Lạc và Xã Tân Tạo .............................. 9

Bảng 2: Dân số Quận 8, Phường 4 và Phường 5............................................................... 11

Bảng 3: Tính đa khía cạnh của tình trạng nghèo .............................................................. 18

Bảng 4: Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về các lĩnh vực

dân chủ cơ sở ........................................................................................................... 27

Bảng 5: Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về cơ chế tăng cường sự

tham gia và đảm bảo việc phổ biến, trao đổi thông tin .................................... 29

Bảng 6: Dân chủ cơ sở trực tiếp và đại diện...................................................................... 30

Khung

Khung 1: Tiêu chí xác định hộ nghèo của chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo........... 15

Khung 2: Ý nghĩa của các nguồn lực chính trị và xã hội đối với người nghèo ............ 16

Khung 3: Người nghèo nhận thức được chất lượng cuộc sống của họ thấp kém ....... 17

Khung 4: Quy trình xét chọn hộ hưởng chương trình Xoá đói giảm nghèo

tại khu phố ........................................................................................................... 31

Khung 5: Rơi vào cảnh nghèo vì tác động của quy hoạch đô thị ................................... 45

v

Lời nói đầu của Nhóm hành động chống đói nghèo

Tháng 5 năm 2002, Chính phủ Việt Nam đã hoàn thành Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo (CPRGS) và bắt đầu quá trình triển khai thực hiện CPRGS ở cấp địa phương. Thông qua các chiến dịch thông tin và hàng loạt các hội thảo vùng, cán bộ của các bộ ngành chủ chốt đã giải thích cho đại diện của các chính quyền địa phương về các phương pháp sao cho các quy trình lập kế hoạch của địa phương có thể được thực hiện theo định hướng vì người nghèo hơn, dựa trên số liệu thực tế hơn, chú trọng vào kết quả hơn, cân đối tốt hơn trong các quyết định phân bổ nguồn lực và được giám sát tốt hơn.

Năm 2003 Nhóm hành động chống đói nghèo (PTF) đã hỗ trợ thực hiện cho các đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng (PPAs) ở 12 tỉnh của Việt Nam. Những đánh giá nghèo này đã sử dụng khung nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu chung để tìm hiểu những vấn đề nghèo đói mà các số liệu định lượng đã không mô tả được hết. Mục đích của việc làm này là đưa ra một nghiên cứu có thể sử dụng cùng với số liệu của Điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam để cung cấp thông tin cho Ban thư ký CPRGS về tiến độ thực hiện CPRGS cho tới nay. Đánh giá nghèo cũng được thiết kế để cung cấp thông tin cho các nghiên cứu mới về nghèo đói ở các vùng và trên toàn quốc và các nghiên cứu này cũng đã được công bố riêng. Các đánh giá nghèo theo vùng sẽ được sử dụng như những công cụ xây dựng năng lực cho các quy trình lập kế hoạch với định hướng vì người nghèo ở các cấp chính quyền địa phương.

Tám nhà tài trợ đã đóng góp nguồn lực tài chính và nhân lực để hỗ trợ cho các đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng, là cơ sở cho việc xây dựng báo cáo này và các đánh giá nghèo theo vùng bổ sung. Các nhà tài trợ bao gồm ADB, AusAID, DFID, GTZ, JICA, SCUK, UNDP và Ngân hàng Thế giới. Mỗi nhà tài trợ đóng vai trò chính ở một vùng của Việt Nam. Việc phân bố các vùng giữa các nhà tài trợ được tóm tắt ở Bảng A, và dựa trên định hướng hoạt động của các nhà tài trợ trong từng lĩnh vực. Bằng cách lựa chọn vùng nào mình thấy quen thuộc nhất, thông qua các dự án và hoạt động hỗ trợ kỹ thuật, các nhà tài trợ có thể tận dụng hoàn toàn được những hiểu biết tích luỹ được khi đã làm việc tại vùng đó.

Các nhóm nghiên cứu đã tiến hành đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng ở 43 xã rải rác trên toàn quốc. Trong số đó có hai tổ chức phi chính phủ quốc tế (Action Aid và SCUK), các tổ chức phi chính phủ và các cơ quan nghiên cứu của Việt Nam, bao gồm Trung tâm phát triển nông thôn, Viện xã hội học (IOS), Trung tâm Chăm sóc sức khoẻ ban đầu Long An, Trung tâm dịch vụ phát triển nông thôn (RDSC) và Vietnam Solutions. Ngoài ra, có hai nhà tài trợ đã tiến hành nghiên cứu bằng cách lập các nhóm nghiên cứu gồm các chuyên gia trong nước dưới sự quản lý trực tiếp của nhà tài trợ. Kiến thức và kinh nghiệm của các tổ chức phi chính phủ và cơ quan nghiên cứu đóng vai trò then chốt đối với chất lượng của công tác này. Một cơ chế phối hợp đã được hình thành cho công tác đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng

vi

đồng. Các thành viên của hầu hết các nhóm nghiên cứu đã tham gia xây dựng khung nghiên cứu và đi đến thống nhất về mục tiêu cần đạt được trong công tác nghiên cứu thực địa. Công tác thực địa đã được một số nhóm tiến hành thí điểm, và đề cương nghiên cứu cũng được chỉnh sửa cho phù hợp với những bài học kinh nghiệm được rút ra. Khuôn khổ nghiên cứu cuối cùng bao quát những lĩnh vực nghiên cứu như sau:

• Nhận thức về nghèo đói và xu hướng nghèo, nguyên nhân dẫn tới nghèo và khả năng dễ bị tổn thương;

• Tiến bộ trong công tác tăng cường dân chủ ở cấp cơ sở, đặc biệt là mức độ các hộ nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào các quy trình xây dựng kế hoạch và lập ngân sách;

• Những thách thức trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, tập trung vào sự tương tác của các hộ gia đình nghèo với các nhà cung cấp dịch vụ và các hộ nghèo có thể được tăng cường quyền lực như thế nào để có thể yêu cầu quyền lợi được cung cấp các dịch vụ cơ bản một cách hiệu quả hơn;

• Các cơ chế trợ cấp xã hội hiện nay (liên quan tới công tác xác định đối tượng ưu tiên ở trên) và cách thức cải thiện các cơ chế này;

• Tình hình cải cách hành chính công ở các cấp chính quyền địa phương; • Những thách thức trong vấn đề di dân và mối liên hệ giữa sự di chuyển của

hộ gia đình, nghèo đói và tiếp cận với dịch vụ; và, • Thông tin về môi trường đối với người nghèo và sự thay đổi của tình hình

này. Những Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng hiện nay đang được công bố thành bộ. Một báo cáo tổng hợp các kết quả của cả 43 xã và phân tích một cách tổng hợp hơn các chủ đề này cũng sẽ được công bố. Cũng sẽ có một báo cáo khác tóm tắt phương pháp tiếp cận, phương pháp nghiên cứu được sử dụng và những câu hỏi nghiên cứu chi tiết.

vii

Lời cảm ơn Chúng tôi xin chân thành cám ơn sự chỉ đạo và hỗ trợ quý báu và kịp thời của Ủy Ban Nhân Dân Thành Phố Hồ Chí Minh, Ban Chỉ Đạo Chương Trình Xóa Đói Giảm Nghèo và Việc Làm (Sở Lao Động Thương Binh Xã Hội), chính quyền Huyện Bình Chánh, Thị trấn An Lạc, Xã Tân Tạo, và chính quyền Quận 8, Phường 4, và Phường 5, trong suốt quá trình nghiên cứu. Đặc biệt, xin cảm ơn sự cộng tác nhiệt tình và đầy tính trách nhiệm của các cán bộ chuyên trách chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo cấp thành phố, quận/huyện và phường/ xã/ thị trấn đã góp phần quyết định vào sự thành công của đợt khảo sát, đồng thời minh chứng cho tính tham gia là phương pháp chủ đạo của tất cả các cuộc đánh giá nghèo được thực hiện từ năm 1999 đến nay.

Chúng tôi cũng xin cám ơn các tổ chức đoàn thể, các tổ trưởng tổ dân phố, ban vận động khu phố/ ấp được chọn khảo sát đã vận động người dân tham gia tích cực và tổ chức chu đáo các buổi họp dân, tạo ra bầu khí cho sự tham gia tích cực, cởi mở để nhóm nghiên cứu có được các thông tin xác thực từ chính người dân địa phương.

Xin cám ơn T.S. Martin Rama, Th.S. Carrie Turk (Ngân Hàng Thế Giới), và Th.S. Nguyễn Văn Thuần (Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc), đã hỗ trợ công việc nghiên cứu, đặc biệt về phương pháp, trong suốt các giai đoạn chuẩn bị, thực địa, cũng như viết báo cáo.

Cuối cùng, xin chân thành cám ơn những người dân đã trực tiếp tham gia nghiên cứu thông qua các hoạt động thảo luận nhóm, phân hạng kinh tế hộ, phỏng vấn sâu trường hợp điển cứu và các ý kiến thực tế, chân tình, xây dựng để nghiên cứu này có thể hoàn thành tốt đẹp.

Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Thành phố Hồ Chí Minh

viii

Tóm tắt Báo cáo

ix

Những chữ viết tắt BHYT Bảo Hiểm Y Tế CCHC Cải Cách Hành Chính CG Consultative Group (Nhóm Tư Vấn Các Nhà Tài Trợ) CP Chính Phủ CPRGS Chiến Lược Toàn Diện về Tăng Trưởng và Xoá Đói Giảm Nghèo DCCS Dân Chủ Cơ Sở GDP Gross Domestic Products (Tổng sản phẩm quốc nội) HDI Human Development Index (Chỉ số phát triển con người) HĐND Hội Đồng Nhân Dân LĐTBXH Lao Động Thương Binh Xã Hội NĐ‐CP Nghị Định Chính Phủ PPA Participatory Poverty Assessment (Đánh giá Nghèo có sự tham gia của

cộng đồng) SCUK Save The Children United Kingdom (Tổ Chức Cứu Trợ Trẻ Em Anh) TDP Tổ Dân Phố TPHCM Thành Phố Hồ Chí Minh UBND Ủy Ban Nhân Dân XĐGN Xóa Đói Giảm Nghèo


x


1

Tóm tắt Báo cáo Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những rủi ro và tính dễ tổn thương Cuối năm nay (2003), Thành phố Hồ Chí Minh phấn đấu xoá nghèo theo tiêu chí nghèo của Thành phố. Tuy nhiên, kết quả cuộc nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia này cho thấy có sự chênh lệch đáng kể giữa số hộ nghèo được chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo xác định và con số hộ được người dân địa phương cho là nghèo. Khi phân hạng kinh tế hộ, trong mỗi tổ dân phố, người dân xác định có khoảng 30% đến 50% hộ gia đình là “nghèo” hay “rất nghèo” (so với hộ “khá giàu” và “trung bình”). Trong khi đó, chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo thường xác định có từ 2 đến 7 hộ trong mỗi tổ dân phố, tức khoảng 4% đến 15% tổng số hộ là nghèo. Trong khi có một số người dân được tham khảo ý kiến cho rằng cuộc sống khá lên trong vài năm qua (nhất là nhờ bán đất hay tài sản khác – dù điều này không đảm bảo sinh kế bền vững), số đông còn lại cho rằng cuộc sống trở nên khó khăn hơn và than phiền không đủ ăn, cho con cái nghỉ học sớm và sống lây lất qua ngày. Có nhiều nguyên nhân lý giải cho cuộc sống ngày càng khó khăn, chứng tỏ rằng nghèo không chỉ là thu nhập ít ỏi, mà còn là chi phí sống cao, công việc bấp bênh, sức khỏe kém, không được học hành, nhà cửa không an toàn và kém vệ sinh, các mối quan hệ xã hội bị hạn chế, và cách biệt giàu nghèo ngày càng tăng. Công việc làm vẫn còn là thách đố lớn đặt ra cho người nghèo. Người nghèo gần như không thể tìm việc làm nhờ các trung tâm giới thiệu việc làm của nhà nước. Còn tìm việc nhờ các dịch vụ việc làm tư nhân thì có rủi ro cao, và có nhiều dịch vụ mang tính ʺlừa đảoʺ. Những công nhân không có tay nghề, lớn tuổi, hay sức khoẻ kém gặp nhiều trắc trở trên con đường tìm việc. Một khi tìm được, tình trạng thiếu luật lệ hoặc luật lệ không được thực thi làm cho quyền lợi của công nhân thường không được bảo vệ. Công nhân nữ trẻ (chiếm 90% lực lượng lao động trong nhiều xí nghiệp) tỏ ra lo ngại về sự cô lập xã hội của họ. Tham gia và tăng cường năng lực trong việc đưa ra các quyết định tại địa phương Lúc đợt nghiên cứu đánh giá nghèo có sự tham gia này đang tiến hành, các phường/ xã/ thị trấn đang tổng kết 5 năm thực hiện Nghị định 29 (Dân chủ cơ sở – DCCS) chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực sau: 14 việc dân biết đến, 6 việc dân bàn bạc và quyết định trực tiếp, 8 việc dân tham gia ý kiến, HĐND và UBND quyết định, 10 việc dân giám sát, kiểm tra. Các cán bộ và người dân địa phương đều đồng ý rằng đã có nhiều tiến bộ trong việc thực hiện các nội dung tuyên truyền, phổ biến DCCS và các chính sách khác của nhà nước, thái độ tiếp dân tích cực hơn trong các cơ quan nhà nước, bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân, đóng góp vào các khoản quỹ địa phương và phát triển cơ sở hạ tầng địa phương. Các cán bộ chính quyền quận/ huyện và phường/ xã/ thị trấn cho rằng khâu có nhiều hạn chế duy nhất là vấn đề công khai ngân sách địa phương.


2

Tuy nhiên, người dân địa phương còn thấy được các điểm yếu kém khác như: những người dân nhập cư nghèo, thanh niên, và trẻ em ít tham gia hơn so với những nhóm dân thường trú; các tổ trưởng tổ dân phố (những người đóng vai trò thiết yếu trong việc đưa ra các ý kiến hướng dẫn) có năng lực làm việc rất khác nhau; đại biểu Hội đồng Nhân dân thường là các cán bộ địa phương; việc thực hiện DCCS chỉ giới hạn trong khuôn khổ UBND, không ít trường hợp bị hạn chế vì thiếu sự phối kết hợp với các cơ quan ngành dọc như giáo dục và quản lý đô thị. Ý kiến đề xuất chủ yếu là cần thay đổi bản chất tham gia từ khá bị động và một chiều (chẳng hạn như được thông báo) như hiện nay trở nên chủ động hơn và có sự bàn bạc, trao đổi, tham khảo ý kiến hai chiều (ví dụ như về việc đóng các khoản phí ngoài học phí), và chuyển sang giám sát chủ động hơn sau này (chẳng hạn như xác định đối tượng hỗ trợ xã hội và giám sát việc thực hiện chương trình XĐGN). Cần phải thu hẹp khoảng cách nhận thức của các cán bộ địa phương và của người dân địa phương về các vấn đề vừa nêu trên. Cải cách hành chính Các cán bộ địa phương và người nghèo ghi nhận có một số cải tiến đáng kể trong lĩnh vực dịch vụ quản lý hành chính, điển hình là dịch vụ “một cửa một dấu” cho chứng nhận các loại giấy tờ tuỳ thân. Tuy nhiên, theo ý kiến người nghèo, còn nhiều vấn đề tồn tại trong lĩnh vực nhà đất – địa chính và đăng ký nhân hộ khẩu, chẳng hạn như vẫn còn nhiều các thủ tục phức tạp và làm mất nhiều thời gian, tình trạng tham nhũng và năng lực, phẩm chất cán bộ địa phương làm việc trong các ngành này, đã và đang ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống của họ. Về phân cấp quản lý, cán bộ cấp quận/ huyện và phường/ xã cho rằng còn có sự mơ hồ, chồng chéo, không phân biệt rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các ban ngành. Cán bộ cả hai cấp đều tán thành phân cấp quản lý nhiều hơn cho cấp cơ sở phường/ xã theo hướng vì người nghèo, tuy nhiên, sự phân cấp này phải đi cùng với các giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực, ví dụ như hợp lý hoá sự phân công phân cấp, cải thiện các luồng thông tin và các mối liên kết, phối hợp công tác, tăng cường tính công khai, minh bạch và đơn giản hóa các thủ tục và quy định, tạo ra nhiều hơn sự kiểm tra, giám sát và xem xét việc phân bổ kinh phí và nhân sự cho phù hợp với thực tế tình hình các địa phương (có tính đến tốc độ phát triển và sự gia tăng dân số ở một số khu vực phường/ xã). Bản thân người nghèo có những nhận thức khác nhau, nhưng thường rất hạn chế, về cải cách hành chính và các ảnh hưởng, liên quan giữa cải cách hành chính công (CCHC) với họ, đồng thời họ thấy mình khó tác động đến tiến trình thực hiện CCHC. Di dân và các vấn đề đô thị Một số thông tin quan trọng nhất ghi nhận được về các quan tâm của cộng đồng về các vấn đề di dân và đô thị hóa tại hai quận huyện khảo sát có thể được tóm tắt như sau:

‐ Có khoảng 34% ‐ 40% dân số không có hộ khẩu thường trú (đặc biệt ở một xã của huyện Bình Chánh, tỉ lệ này lên đến 65%)

‐ Từ năm 1999 đến nay, số cư dân của các khu vực khảo sát tăng khoảng 28% đến 39% (có một xã của huyện Bình Chánh tỉ lệ tăng dân số lên đến 64%)


3

Các hệ quả của tình trạng thiếu hộ khẩu thường trú một lần nữa lại được người dân nêu ra (tương tự như lần đánh giá nghèo năm 1999 và tham khảo ý kiến cộng đồng về Chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo năm 2002), như: không bình đẳng quyền lợi trong tiếp cận giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, thụ hưởng chương trình Xoá đói giảm nghèo, các chương trình tín dụng và các hỗ trợ xã hội khác cũng như phải trả các chi phí cao cho điện, nước và các phí tổn cho gia hạn đăng ký tạm trú. Ngoài ra, trong khi người nhập cư là người phải gánh chịu sự thiếu an toàn do tình trạng cư trú tạm thời của họ thì người dân nghèo tại chỗ là những người bị ảnh hưởng bởi các dự án quy hoạch đô thị lại phàn nàn nhiều về tình trạng bấp bênh, không ổn định, thiếu sự công khai rõ ràng, thiếu tư vấn cộng đồng và sự chậm trễ, kéo dài (trong một số trường hợp đến hơn 5 năm) của các dự án thuộc quy hoạch “treo”. Các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội không căn cứ trên số cư dân hiện đang sinh sống tại địa phương (vì chỉ có lực lượng công an nắm số liệu về số dân nhập cư để quản lý trật tự trị an) mà chỉ căn cứ trên số dân có đăng ký thường trú. Các kế hoạch này vì thế không theo hướng giảm nghèo, chí ít là xét trên khía cạnh không tính đến các nhóm dân nghèo mới di chuyển từ nông thôn vào thành phố. Cũng vì thế, người nhập cư là người nghèo không được nhận diện. Tuy nhiên, nếu so sánh với các cuộc đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng trước đây, có sự thay đổi đáng ghi nhận nhất về thái độ của các lãnh đạo và viên chức các cấp là hiện nay nhiều người cởi mở chấp nhận có những thiếu sót trong cách tiếp cận hiện hành, công nhận nhiều hơn các quyền lợi bình đẳng của người nhập cư với tư cách là những công dân Việt Nam như là những người Việt Nam khác, nhìn nhận vai trò quan trọng của họ trong sự phát triển kinh tế của Thành phố và vì thế cần có sự vận dụng mềm dẻo, linh hoạt hơn các quy định về đăng ký cư trú.


4

Phần 1: Giới thiệu

Cơ sở và mục đích nghiên cứu Theo số liệu chính thức năm 2003, thành phố Hồ Chí Minh là địa phương đạt thành tựu về tổng sản phẩm quốc nội đầu người (GDP per capita) cao thứ nhì1 và chỉ số phát triển con người (HDI) cao thứ ba2 trong 61 tỉnh thành trên toàn quốc. Theo Ban Chỉ Đạo Xóa Đói Giảm Nghèo và Việc Làm Thành phố, số người sống dưới ngưỡng nghèo hiện nay đang giảm dần, còn 1.74% đến tháng 10/20033, và Thành phố phấn đấu cuối năm nay sẽ xóa nghèo theo chuẩn nghèo hiện tại. Cũng xin lưu ý rằng ngưỡng nghèo Thành phố được quy định ở mức tương đối cao hơn nhiều so với các tỉnh thành khác. Tuy nhiên, các thông số trên chưa phản ánh tình trạng có một số lượng lớn người dân chưa hoặc không đăng ký cư trú, hầu hết là những người nhập cư từ các tỉnh khác đến Thành phố mưu sinh, hoặc sinh sống tạm thời hoặc có thể định cư lâu dài tại đây. Mục tiêu nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia lần này4 nhằm tìm hiểu thực chất những vấn đề nghèo phát sinh trong quá trình đô thị hóa mạnh mẽ đang diễn ra tại Thành phố mà các con số thống kê không đo lường được. Với mục tiêu như vậy, nghiên cứu này vừa là một nghiên cứu về vấn đề nghèo đô thị của thành phố Hồ Chí Minh, vừa là một phần của nghiên cứu đánh giá tình trạng nghèo trên cả nước, với khung nghiên cứu được Bộ Kế hoạch Đầu tư, Ngân hàng Thế giới, và Nhóm Hành động chống đói nghèo, các viện nghiên cứu và tổ chức phi chính phủ Việt Nam cùng thực hiện; với công tác thực địa và báo cáo được Nhóm Hành động chống đói nghèo, chính quyền địa phương các cấp, và người dân tại cộng đồng của 12 tỉnh thành thuộc 7 vùng trên toàn quốc cùng đồng loạt tiến hành. Vì vậy, kết quả của nghiên cứu này, cùng với các nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo (PPA) khác và Điều tra Mức sống Hộ gia đình 2002, sẽ đóng góp vào báo cáo tiến độ thực hiện Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo, sẽ được trình bày tại cuộc họp Nhóm Tư vấn các nhà tài trợ tháng 12 năm 2003, cũng như đóng góp vào bản Báo cáo Phát triển Việt Nam 2004 của các tổ chức tài trợ. Nói một cách khác, một mặt, kết quả của nghiên cứu này sẽ góp phần nâng cao năng lực cán bộ chính quyền ở cấp tỉnh thành và các cấp thấp hơn nhằm làm cho các quá trình lập kế hoạch địa phương nhận được thông tin dữ liệu tốt hơn nhờ các công trình nghiên cứu phân tích được xây dựng trên nền tảng tham gia mang tính chất đối thoại của người nghèo về chính sách. Mặt khác, kết quả nghiên cứu sẽ được hướng đến việc lấp đầy những khoảng trống phân tích trong Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo và hỗ trợ tăng cường khung giám sát Chiến lược, đặc biệt về những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ.

1 5.209 đô‐la Mỹ (sau Bà Rịa Vũng Tàu: 14.470) (Đổi mới và Phát triển Con người ở Việt Nam. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. 2001.) 2 0,796 (sau Bà Rịa – Vũng Tàu 0,835 và Hà Nội 0,798 (Đổi mới và Phát triển Con người ở Việt Nam. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. 2001.) 3 Báo Sài Gòn Giải Phóng ngày 16/10/2003, trang 1. 4 Nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia vào năm 1999 (SCUK 1999) và Tham khảo ý kiến cộng đồng về Chiến Lược Toàn Diện về Tăng Trưởng và Xóa Đói Giảm Nghèo (CPRGS) vào cuối năm 2001 (SCUK 2002) đã có một số phát hiện về các khía cạnh nghèo và mối tương quan giữa vấn đề nghèo và di dân.


5

Mục tiêu cụ thể Nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo này nhằm tìm hiểu quan điểm cấp cơ sở về nguyên nhân và xu hướng nghèo, và phản hồi của người dân nghèo về những nỗ lực thực hiện chính sách hướng về người nghèo như chính sách giảm nghèo, quy chế dân chủ cơ sở, cải cách hành chính, vấn đề di dân và các vấn đề đô thị khác. Cụ thể, đợt nghiên cứu này nhằm tìm hiểu các vấn đề sau:

• nhận thức về nguyên nhân và xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những rủi ro, tính tổn thương

• tiến độ tăng cường thực hiện dân chủ cấp cơ sở, đặc biệt là mức độ các hộ nghèo có thể tham gia một cách có ý nghĩa vào quá trình lập kế hoạch và ngân sách ở địa phương

• việc cải cách hành chính diễn ra ở cấp chính quyền địa phương như thế nào • vấn đề về di dân trong bối cảnh đô thị và những vấn đề liên quan.

Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu này là một nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo có sự tham gia của người dân (PPA), là một phương pháp không ngừng được công nhận trong thập kỷ vừa qua như là “một công cụ để ghi nhận quan điểm người nghèo trong phân tích vấn đề nghèo và hình thành các chiến lược để giảm nghèo bằng chính sách công”5. Là một PPA, trước hết nghiên cứu này nhằm nâng cao khái niệm và sự hiểu biết về vấn đề nghèo bằng cách tham vấn ý kiến người nghèo về nguyên nhân nghèo, dựa trên đó các chính sách giảm nghèo có thể được thực hiện hiệu quả hơn nhờ xác định những hành động ưu tiên giải quyết các vấn đề mà người nghèo nhận thấy quan trọng. Thứ hai, nghiên cứu nhằm tăng cường sự tham gia của người nghèo, nhờ vậy khuyến khích cơ chế hiệu quả hơn cho việc học hỏi và phản hồi về các kết quả của các chính sách và chương trình. Thứ ba, nghiên cứu cũng nhằm làm sáng tỏ mức độ các chính sách chủ yếu của nhà nước (như Nghị định Dân chủ cơ sở và Cải cách Hành chính) được biết đến và hiểu như thế nào, tác động được người dân cảm nhận của những chính sách này, và mức độ các cơ quan nhà nước khác nhau được người dân tin cậy để phân phối lợi ích6. Dùng các phương pháp và công cụ PPA, nghiên cứu này được thiết kế để bổ sung cho đánh giá nghèo rút ra từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia Đình của Tổng Cục Thống Kê bằng việc cung cấp những thông tin một nghiên cứu định lượng như cuộc Điều tra không thể thu thập nắm bắt được, như sự đa khía cạnh của tình trạng nghèo, đơn vị phân tích (phân tích các yếu tố nghèo ngoài đơn vị hộ gia đình như tác động của nghèo lên những cá nhân khác nhau về tuổi tác và giới tính trong nội bộ hộ gia đình, hoặc các yếu tố cộng đồng như tiếp cận cơ sở hạ tầng), tính dễ tổn thương và các quá trình động thái. Để đạt được điều trên, nghiên cứu Đánh giá Tình trạng nghèo này dùng một loạt các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội như thu thập thông tin thứ cấp để có được bối cảnh, cơ sở, và đối chiếu các ghi nhận chính; thảo luận nhóm tập trung, quan sát trực tiếp, phân hạng kinh tế hộ gia đình7, phỏng vấn cá nhân không cấu trúc và bán cấu trúc.

5 Norton, Andy. Đánh giá Tình trạng nghèo có sự tham gia của người dân – Lý thuyết và Thực hành. Overseas Development Institute. 2001. 6 ibid. 7 Xem Phụ lục 1.


6

Dựa trên mục tiêu và phương pháp nghiên cứu trên, cuộc nghiên cứu tình trạng nghèo có sự tham gia của người dân lần này được thực hiện ở Thị trấn An Lạc và Xã Tân Tạo thuộc Huyện Bình Chánh, Phường 4 và Phường 5 Quận 8, là các quận huyện đang đô thị hóa có những đặc điểm và tốc độ phát triển khác nhau. Nghiên cứu thực địa kéo dài hai tuần, từ ngày 3 đến ngày 16 tháng 8 năm 2003. Ngoài ra còn có các giai đoạn chuẩn bị nghiên cứu, tập huấn, viết và thông qua báo cáo kết quả nghiên cứu. Trong mỗi phường, xã, hoặc thị trấn, để tham khảo ý kiến người nghèo, có 4 cuộc phân hạng kinh tế hộ, mỗi cuộc có 4 tham dự viên; và có 9 cuộc thảo luận nhóm, mỗi cuộc có khoảng 12 tham dự viên, gồm phụ nữ nghèo địa phương, nam nghèo địa phương, phụ nữ nghèo nhập cư, nam nghèo nhập cư (ở độ tuổi từ 35‐55), thanh niên nam nữ nghèo địa phương và thanh niên nam nữ nghèo nhập cư (ở độ tuổi 18‐25), thiếu nhi nghèo địa phương và thiếu nhi nghèo nhập cư (ở độ tuổi 12‐16 tuổi), và chính quyền, ban ngành, đoàn thể địa phương. Tương tự ở cấp quận huyện, thông tin và ý kiến được thu thập qua các buổi thảo luận nhóm với chính quyền quận huyện và chủ các doanh nghiệp nhỏ và vừa, mỗi nhóm khoảng 12 người tham dự. Tổng cộng toàn đợt nghiên cứu có 16 cuộc phân hạng kinh tế hộ, 41 cuộc thảo luận nhóm, và 20 cuộc phỏng vấn sâu các trường hợp điển cứu với 457 người tham dự, được phân chia theo lứa tuổi, giới tính, và vị trí xã hội như sau (xem phụ lục 2):

• Theo tuổi: 271 người lớn (35‐55 tuổi), 92 thanh niên (18‐25 tuổi), và 94 trẻ em (12‐16 tuổi)

• Theo giới: 223 nữ và 234 nam • Theo vị trí xã hội: 70 cán bộ chính quyền, 17 đại diện doanh nghiệp nhỏ và

vừa, và 370 người dân địa phương (trong đó 193 người thuộc diện KT1 và KT2, 177 người thuộc diện KT3 và KT4)

• Theo dân tộc: Đại đa số tham dự viên là người Kinh. Chỉ có một số rất ít (11 người) là người Hoa, và một (01) người là dân tộc thiểu số (Tày).

Tổng số thành viên tham gia nghiên cứu gồm 47 người từ các tổ chức chính quyền, đoàn thể, các cơ quan nghiên cứu và giáo dục, được điều phối bởi tổ chức phi chính phủ là Tổ chức Cứu Trợ Trẻ Em Anh (SCUK). Trong số này có 5 người là nghiên cứu viên của phía SCUK, 9 người từ các viện nghiên cứu và trường đại học, cao đẳng; 15 người là cán bộ chính quyền, ban ngành, đoàn thể địa phương 3 cấp (thành phố, quận/ huyện, phường/ xã/ thị trấn) đã tích cực tham gia như là các nghiên cứu viên chính thức (xem Phụ lục 3). Trung bình mỗi quận/ huyện có 3 cán bộ quận/ huyện và một số cán bộ phường/ xã/ thị trấn tham gia hỗ trợ thảo luận nhóm bằng cách cùng hướng dẫn thảo luận hoặc ghi biên bản. Ngoài ra, các tổ trưởng và trưởng ban nhân dân khu phố/ ấp đã tích cực hỗ trợ xác định người dân nghèo tham gia phân hạng kinh tế hộ, thảo luận nhóm, phỏng vấn trường hợp điển cứu để nhóm nghiên cứu thu thập ý kiến và ghi nhận thông tin.


7

Phạm vi và hạn chế của nghiên cứu Là một PPA, nghiên cứu này không nhằm đưa ra một bức tranh tổng thể về sự phát triển kinh tế xã hội của TPHCM, cũng không nhằm đánh giá việc thực hiện chương trình xóa đói giảm nghèo, một chương trình đã đạt được nhiều thành tựu đầy sức thuyết phục trong thập kỷ qua. Mục tiêu nghiên cứu này nhằm tìm hiểu các khía cạnh của thực trạng nghèo tại thành phố Hồ Chí Minh năm 2003 cũng như nêu bật những thách thức còn tồn tại trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực cải thiện và nâng cao đời sống của nhân dân bằng nhiều biện pháp và phương thức phát triển kinh tế xã hội và giảm nghèo được khẳng định trong Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo.

Tham gia nghiên cứu này có 370 người dân địa phương nghèo (người lớn, thanh niên, và trẻ em), trong số 1.248 hộ nghèo (được chương trình Xóa đói Giảm nghèo xác định) tại các phường, xã, thị trấn nơi nghiên cứu được tiến hành. Vì vậy, để đảm bảo các kết luận được xác thực, đáng tin cậy và không thiên kiến, các phương pháp so sánh đối chiếu thông tin dữ liệu được áp dụng để đưa ra thực tiễn, kinh nghiệm, ưu tiên và cảm nhận đại diện của người nghèo. Bố cục của báo cáo Báo cáo này được chia làm 6 phần. Phần 1 giới thiệu chung về mục tiêu, địa điểm, phương pháp và thành phần tham gia nghiên cứu. Các phần sau viết về bối cảnh của các địa bàn nghiên cứu thuộc TPHCM (Phần 2) và các thông tin liên quan đến nhận thức về nghèo (Phần 3), sự tham gia và trao quyền (Phần 4), cải cách hành chính (Phần 5), di dân và các vấn đề đô thị khác (Phần 6). Để tiện cho độc giả tham khảo, có một phần tóm tắt báo cáo (trang 1‐3), và ở đầu mỗi phần (từ Phần 3 đến 6) có phần tóm lược các thông tin ghi nhận chính.


8

Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu Huyện Bình Chánh Huyện Bình Chánh nằm phía tây nam Thành phố Hồ Chí Minh, nối liền Thành phố với Đồng bằng Sông Cửu Long bằng Quốc lộ 1. Huyện Bình Chánh có tổng diện tích 30.458 héc‐ta, trong đó có khoảng 20.000 héc‐ta đất nông nghiệp và 3.000 héc‐ta đất thổ cư. Huyện Bình Chánh có 1 thị trấn và 19 xã. Huyện có một (01) Trung tâm y tế, 3 phòng khám khu vực, 25 trường mẫu giáo, 53 trường tiểu học và phổ thông cơ sở, 4 trường phổ thông và trung học cơ sở, một (01) trường đặc biệt bán tập trung cho trẻ khuyết tật, một (01) Trung tâm Dạy nghề (một cơ sở chính và 4 cơ sở phụ) trực thuộc Phòng Lao Động Thương Binh Xã hội), một (01) Trung tâm Giáo dục Thường xuyên. Quá trình phát triển kinh tế và xã hội mạnh mẽ bắt đầu diễn ra tại Huyện Bình Chánh từ giữa những năm 1990. Quá trình này đã thu hút một làn sóng người nhập cư từ các quận huyện cũng như tỉnh thành khác đến. Hiện tại có 4 khu công nghiệp và khoảng 900 xí nghiệp và doanh nghiệp (ngoài ra còn có hơn 11.000 hộ kinh doanh cá thể) hoạt động trên địa bàn Huyện, đa số tập trung vào một số xã như Tân Tạo, Lê Minh Xuân, Vĩnh Lộc A, và Thị trấn An Lạc. Vì vậy, dân số tăng trưởng với tốc độ hết sức nhanh, đến mức chính quyền địa phương cho rằng họ khó có thể đưa ra một con số thống kê chính xác về số lượng những người chưa/ không có hộ khẩu thường trú. Theo thống kê vào tháng 8 năm 2003, có 43.733 hộ gồm 461.647 người cư trú tại Huyện Bình Chánh. Trong số này 182.449 người không có hộ khẩu thường trú (78.844 diện KT3 và 103.605 diện KT4) (xem Phụ lục 4 về các loại hình thức cư trú đối với quản lý hành chính: KT1, KT2, KT3, và KT4). Sự tăng trưởng dân số, đặc biệt là số không có hộ khẩu thường trú đã tăng lên rất nhanh. So với thống kê điều tra dân số ngày 1 tháng 4 năm 1999, dân số đã tăng thêm khoảng 130.000 người (Bảng 1). Thị trấn An Lạc Thị trấn An Lạc có diện tích 600 héc‐ta, trong đó khoảng 170 héc‐ta đất thổ cư gồm 7 khu phố và 185 tổ dân phố. Nằm dọc theo Quốc lộ 1 và là cửa ngõ vào đồng bằng sông Cửu Long, thị trấn này đã chứng kiến quá trình đô thị hóa từ những năm 1980, sớm hơn khá nhiều so với những xã còn lại của Huyện, khi các xí nghiệp và cơ sở kinh doanh bắt đầu phát triển. Từ đó, quá trình đô thị hóa ở đây tiếp tục diễn ra cùng với quá trình đô thị hóa của Huyện Bình Chánh, làm cho dân số thị trấn cũng tăng nhanh tương ứng. Hiện nay thị trấn có 7.962 hộ với dân số 47.920 người, trong đó khoảng 16.000 (tức một phần ba) người không trong diện đăng ký thường trú. Trong số này, đáng chú ý là gần 10.000 nhân khẩu thuộc diện KT4 chỉ được ghi nhận như là nhân khẩu chứ không được phân loại là hộ như các diện cư trú khác (KT1, KT2, KT3). Xã Tân Tạo Xã Tân Tạo là một trong những xã có diện tích lớn nhất của Huyện Bình Chánh (1.738 héc ta), với khoảng 70 héc ta đất thổ cư với 4 ấp và 158 tổ dân phố Tân Tạo cũng là một trong 4 xã có tiến trình đô thị hoá nhanh và mạnh nhất trong huyện. So với Thị trấn An Lạc, sự gia tăng dân số của Tân Tạo đột biến hơn nhiều. Đến nay, Tân Tạo có 61.023 cư

Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu

9

dân với khoảng hai phần ba (2/3) (khoảng 40.000) thuộc diện đăng ký KT3 và KT4. Cũng như ở Thị trấn An Lạc, trong số này, khoảng 35.000 nhân khẩu diện KT4 chỉ được ghi nhận như là nhân khẩu. Có sự gia tăng dân số cao đột biến như vậy là do trên địa bàn xã các khu công nghiệp và các xí nghiệp, doanh nghiệp lớn, nhỏ, và vừa liên tục thành lập và đi vào hoạt động trong vòng 5 năm qua. Theo số liệu thống kê mới nhất của UBND huyện, hiện tại xã có 3 khu công nghiệp và 116 xí nghiệp lớn mới thành lập.

Bảng 1. Dân số Huyện Bình Chánh, Thị trấn An Lạc và Xã Tân Tạo.

Huyện Bình Chánh Thị trấn An Lạc Xã Tân Tạo

Diện tích (héc-ta) 30,458 600 1,738

Dân số

- Có thường trú tại TPHCM (KT1 + KT2)

- Không có thường trú (KT3 + KT4)

461,6478

279,198

182,449

(40%)

47,9209

31,944

15,976

(33%)

61,02310

21,501

39,522

(65%)

Mức độ tăng trưởng dân số (so với Tổng điều tra dân số 1/4/1999)

129,558

(28%)

9,911

(21%)

38,940

(64%)

Dân tộc Kinh11 95.5% 88.9% 97.0%

Dân tộc Hoa12 4.3% 10.9% 2.8%

Dân tộc khác13 0.2% 0.2% 0.2%

* Lưu ý: các con số thống kê không hoàn toàn tương ứng do lấy từ vài nguồn khác nhau Quận 8 Quận 8, nằm ở phía tây nam TPHCM, cũng là một địa bàn gắn với cửa ngõ vào Đồng Bằng Sông Cửu Long nhờ một số tuyến đường và quốc lộ mới xây dựng và mở rộng (Bắc Nhà Bè – Nam Bình Chánh). Đặc điểm địa lý của Quận 8 khác hơn nhiều quận huyện khác là có nhiều hệ thống sông rạch và kênh đào nhỏ, chằng chịt, chiếm khoảng 14% của tổng diện tích toàn quận là 18,8 km2. Trải qua quá trình đô thị hoá nhanh chóng, Quận 8 đã giảm hẳn số phường nông nghiệp, từ 4 (trên tổng số 16 phường) cách đây vài năm, nay không còn phường nông nghiệp nào; toàn bộ 16 phường đã trở thành phường bán nông nghiệp. Quận 8 có một Trung tâm Y tế mới xây dựng, 17 trường mẫu giáo, 18 trường tiểu học, 11 trường phổ thông cơ sở và phổ thông trung học, một trường đặc biệt cho trẻ khuyết tật, một trung tâm giáo dục thường xuyên, và một trường dạy nghề. Dân số có đăng ký (thường và tạm trú) của Quận 8 là 538.547 người, trong số đó 89% là người Kinh, 10,39% là người Hoa, 0,44% người Chăm, và 0,17% người Khơ‐me và

8 Số liệu do công an địa phương cấp 14/8/2003. 9 Số liệu UBND cấp tháng 8/2003. 10 Số liệu do công an địa phương cấp 29/8/2003. 11 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999. 12 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999. 13 Số liệu theo Tổng điều tra dân số 1/4/1999.


10

dân tộc khác. Dân số đã tăng (theo chính quyền địa phương, chủ yếu tăng cơ học, tức do dòng người từ nơi khác đến) thêm 208.129 trong vòng 4 năm qua (xem Bảng 2). Số người không có hộ khẩu thường trú cũng khá cao: 182.449 người (34%). Một đặc thù của Quận 8 là có một số lượng đáng kể người dân sống dọc trong những khu nhà lụp xụp dọc hai bờ các kênh rạch, vốn chiếm một diện tích đáng kể trong quận. Không có con số thống kê số người này trên toàn quận. Nghề nghiệp và sinh kế của người dân Quận 8 trong những năm qua đã có nhiều thay đổi, bị tác động bởi sự di dời ra ngoại thành của nhiều cơ sở gây ô nhiễm môi trường (theo Quyết định 81 ngày 8/7/2002), đồng thời do sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong quá trình đô thị hoá. Trong quá trình này, có những người khá lên, cũng có những người nghèo đi. Có người bán đất và kinh doanh thành công. Có người đi làm cho các xí nghiệp và doanh nghiệp ở Phường 6, nơi có khu công nghiệp đang phát triển. Nhiều người mất việc sau khi xí nghiệp di dời và không tìm được việc. Một số phải cố gắng xoay sở sống qua ngày bằng cách tham gia vào thành phần kinh tế phi chính thức, như bán dạo, chạy xe ôm, bán vé số, buôn bán ʺhàng bôngʺ14 và thức ăn ở gần chợ ,v.v...). Một số không xoay sở được và rơi vào cảnh nghèo túng. Phường 4 Phường 4 diện tích 144 héc ta, gồm 8 khu phố và 123 Tổ Dân Phố. Phường 4 có 6.534 hộ với 33.589 nhân khẩu, trong số đó có khoảng 18% không có hộ khẩu thường trú (xem bảng 2). Hầu hết dân cư làm lao động phổ thông và công nhật cho các xí nghiệp, cơ sở, hay làm thuê hoặc tự kinh doanh buôn bán nhỏ. Cũng như nhiều phường khác ở Quận 8, Phường 4 có nhiều người sống trên các kênh rạch chằng chịt. Trường Dạy Nghề thuộc Phòng Giáo Dục Quận 8 nằm trong địa bàn phường này. Tại phường 4 có một số cơ sở di dời ra khỏi phường theo Quyết định số 81 ngày 8/7/2002. Phường 5 Phường 5 diện tích 160 héc ta gồm 10 khu phố và 130 tổ dân phố. Phường 5 có 6.641 hộ với 32.695 nhân khẩu, trong đó khoảng 16% không có hộ khẩu thường trú (xem bảng 2). Phường 5 giáp với phường 6, nơi có khu công nghiệp mới được thành lập 2 năm nay. Vì vậy, Phường 5 có một số người nhập cư từ các tỉnh đến làm hoặc tìm việc trong các nhà máy xí nghiệp ở khu công nghiệp này. Trong vòng 2, 3 năm gần đây khoảng 20 xí nghiệp lớn đã di dời ra khỏi Phường 5 theo Quyết định 81 ngày 8/7/2002 để tránh gây ô nhiễm trong các khu dân cư. Tuy nhiên, hầu hết các xí nghiệp vừa và nhỏ thường sản xuất kinh doanh các mặt hàng truyền thống của địa phương hiện vẫn còn hoạt động tại đây.

14 Tức là rau cải tươi

Phần 2: Địa điểm Nghiên cứu

11

Bảng 2. Dân số Quận 8, Phường 4 và Phường 5.

Quận 8 Phường 4 Phường 5

Diện tích (héc-ta) 19,17 km2 144 160

Dân số15

- Có thường trú tại TPHCM (KT1 + KT2)

- Không có thường trú (KT3 + KT4)

538,547

356,098

182,449

(34%)

33,589

27,454

6,135

(18%)

32,695

27,498

5,191

(16%)

Mức độ tăng trưởng dân số (so với Tổng điều tra dân số 1/4/1999)

208,129

(39%)

3,366

(10%)

5,771

(18%)

Dân tộc Kinh16 89.00% 97.90% 94.12%

Dân tộc Hoa17 10.39% 1.93% 5.73%

Dân tộc khác18 0.61% 0.17% 0.15%

* Lưu ý: các con số thống kê không hoàn toàn tương ứng do lấy từ vài nguồn khác nhau

15 Số liệu chính quyền địa phương cung cấp tháng 8/2003. 16 Niên Giám Thống Kê Quận 8 năm 1995‐2000. 17 Niên Giám Thống Kê Quận 8 năm 1995‐2000. 18 Niên Giám Thống Kê Quận 8 năm 1995‐2000.


12

Phần 3: Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm, những

rủi ro và tính dễ tổn thương

Tóm tắt ý chính

Cuối năm nay (2003), Thành phố Hồ Chí Minh phấn đấu xoá nghèo theo tiêu chí của Thành phố. Tuy nhiên, kết quả cuộc nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo có sự tham gia này cho thấy có sự chênh lệch đáng kể giữa số hộ nghèo được chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo xác định và con số hộ được người dân địa phương cho là nghèo. Khi phân hạng kinh tế hộ, trong mỗi tổ dân phố, người dân xác định có khoảng 30% đến 50% hộ gia đình là “nghèo” hay “rất nghèo” (so với hộ “khá giàu” và “trung bình”). Trong khi đó, chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo thường xác định có từ 2 đến 7 hộ trong mỗi tổ dân phố, tức khoảng 4% đến 15% tổng số hộ là nghèo. Trong khi có một số người dân được tham khảo ý kiến cho rằng cuộc sống khá lên trong vài năm qua (nhất là nhờ bán đất hay tài sản khác – dù điều này không đảm bảo sinh kế bền vững), số đông còn lại cho rằng cuộc sống trở nên khó khăn hơn và than phiền không đủ ăn, cho con cái nghỉ học sớm và sống lây lất qua ngày. Có nhiều nguyên nhân lý giải cho cuộc sống ngày càng khó khăn, chứng tỏ rằng nghèo không chỉ là thu nhập ít ỏi, mà còn là chi phí sống cao, công việc bấp bênh, sức khỏe kém, không được học hành, nhà cửa không an toàn và kém vệ sinh, các mối quan hệ xã hội bị hạn chế, và cách biệt giàu nghèo ngày càng tăng. Việc làm vẫn còn là thách đố lớn đặt ra cho người nghèo. Người nghèo gần như không thể tìm việc làm nhờ các trung tâm giới thiệu việc làm của nhà nước. Còn tìm việc nhờ các dịch vụ việc làm tư nhân thì có rủi ro cao, và có nhiều dịch vụ mang tính ʺlừa đảoʺ. Những công nhân không có tay nghề, lớn tuổi, hay sức khoẻ kém gặp nhiều trắc trở trên con đường tìm việc. Một khi tìm được, tình trạng thiếu luật lệ hoặc luật lệ không được thực thi làm cho quyền lợi của công nhân thường không được bảo vệ. Công nhân nữ trẻ (chiếm 90% lực lượng lao động trong nhiều xí nghiệp) tỏ ra lo ngại về sự cô lập xã hội của họ.

Chương này trước tiên đề cập đến nhận thức của các nhóm người nghèo khác nhau về tình trạng và xu hướng nghèo được trong vài năm qua, được thể hiện đan xen nhau thông qua các dáng vẻ và các nguyên nhân đa dạng của nó. Tiếp theo là nêu lên các cảm nhận của họ về nghèo như là một vấn đề đa khía cạnh, trong đó nổi lên những rủi ro và tính dễ bị tổn thương mà người nghèo thường dễ gặp phải. Sau cùng, báo cáo mô tả quá trình nỗ lực để có được sinh kế và việc làm của đa số người nghèo. Nhận thức về nghèo và xu hướng nghèo Người nghèo được tham vấn trong nghiên cứu này có nhiều ý kiến khác nhau về tình trạng nghèo trong vài năm qua. Một số người cho rằng cuộc sống trong xóm họ được cải thiện, thể hiện qua việc nhiều người khá lên, sửa chữa và cất nhà mới và điều kiện sống của họ cũng khá hơn. Lý do khá hơn mà người nghèo được tham vấn thường đưa ra đầu tiên và có tần suất cao nhất là do có được một số tiền lớn nhờ bán đất hay được nhà nước đền bù cho nhà và đất bị giải toả. Ngoài ra, một số người nghĩ rằng dấu hiệu một cuộc sống khá

Phần 3: Nhận thức về nghèo, xu hướng nghèo, động thái nghèo, việc làm và những rủi ro

13

hơn còn thể hiện qua sự xuất hiện của nhiều hàng quán trong khu phố. Sở dĩ có được những thay đổi tốt hơn này là nhờ cơ sở hạ tầng (nhỏ như hẻm, đường nội bộ, và/ hoặc là xa lộ) được nâng cấp; cũng như nhờ có nhiều người nhập cư đến, trở thành một nguồn tiêu thụ thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển: “Một số người xây dựng nhà trọ cho công nhân ở và kiếm được nhiều tiền” (tất cả các nhóm người lớn và chính quyền địa phương). Nhìn chung, khi người nghèo đề cập những trường hợp khá lên này, họ thường nói về người khác chứ không phải về chính bản thân họ. Tuy nhiên, người nghèo cũng nhận thấy rằng một mặt có những nguyên nhân tạo ra công ăn việc làm tốt hơn và bền vững. Song mặt khác lại có những nguyên nhân chỉ mang đến một sự sung túc nhất thời mà không tạo ra một sinh kế bền vững; trong trường hợp như thế, họ bị sa sút, rơi vào nghèo đói và không còn khả năng đối phó một khi phải đối mặt với rủi ro. Nổi bật lên trong số những nguyên nhân trên là việc có được một số tiền nhờ chuyển nhượng đất đai, là hệ quả của quá trình đô thị hoá ở nhiều vùng ven của thành phố. Theo những người nghèo được tham vấn trong nghiên cứu này, khả năng được phất lên nhờ chuyển nhượng đất đai dường như cũng ngang ngửa với khả năng bị nghèo đi (vì dùng hết số tiền mà không đầu tư sinh lợi được), rồi trắng tay, và thậm chí rơi vào tình trạng nợ nần chồng chất, ngày càng lún sâu và không thể thoát ra được. Người nghèo nêu lên nhiều ví dụ sinh động về các trường hợp láng giềng chuyển nhượng đất, dùng số tiền có được để xây nhà, mua sắm những vật dụng tiêu dùng đôi khi quá xa hoa, mà không biết đầu tư sinh lợi để có sinh kế bền vững, phần lớn vì họ chưa từng làm ăn, mà trước giờ chỉ làm nông. Rốt cuộc họ ăn xài hết số tiền đó và phải bán hết đồ đạc, kể cả bán nhà và rơi vào cảnh nợ nần. Cũng có một số người cho rằng cuộc sống của họ khá lên đôi khi chút là nhờ có được việc làm ổn định nhờ con cái lớn đi làm và phụ giúp kinh tế gia đình, hay nhờ được thừa hưởng gia tài, của cải. Những phát hiện của nghiên cứu này cũng nhất quán với nghiên cứu tham khảo ý kiến người dân vào năm 1999 và 2001. Cũng có một số người khác khá hơn chút ít nhờ vào việc bán hàng bông và thức ăn cho các công nhân, nhập cư làm việc tại các khu công nghiệp và chế xuất. Theo các nhóm nữ và nam nghèo thường trú và nhập cư, đặc biệt là tại xã Tân Tạo, Huyện Bình Chánh, việc hình thành 4 khu công nghiệp và hàng trăm các doanh nghiệp lớn đã tạo công ăn việc làm cho hàng ngàn dân nghèo: ʺNhờ có cái (xí nghiệp) Pou Chen thành lập, đi làm ở đó được có tiền” (nhóm nữ nghèo thường trú Tân Tạo). Cũng có một vài trường hợp cho rằng cuộc sống của họ khá hơn lên là do vay mượn quỹ tín dụng Xoá Đói Giảm Nghèo, Hội Phụ Nữ, CIDSE, CEP và làm ăn buôn bán có lời. Nhóm trẻ em ở Bình Chánh cũng như Quận 8 còn cho biết thêm rằng một số phụ nữ trở nên khá hơn là do kết hôn với người Đài Loan. Mặc dù vậy, một số lượng đáng kể người nghèo khác cho rằng cuộc sống của họ vẫn không có gì thay đổi. ʺTrong tổ tôi không ai khá lên, ít có người dư, còn lại từ đủ ăn đến thiếuʺ (nhóm nam nghèo An Lạc). Đa số người dân làm việc trong thành phần kinh tế phi chính thức như bán hàng rong, buôn gánh bán bưng, làm hồ, làm thuê mướn, bán vé số, v.v… thấy cuộc sống của họ không đỡ hơn chút nào. Họ cho rằng dù họ có cố gắng đến đâu đi chăng nữa thì cuộc sống cũng không thể khá lên được: “Tôi ở đây mấy năm chục năm, từ năm mười mấy tuổi se nhang đến nay đã 55 tuổi rồi, cũng cần kiệm mà


14

không có dư”. “Tụi tui cũng tằn tiện lắm nhưng chỉ có đủ ăn, đâu có đủ để sắm này sắm nọ” (nhóm phụ nữ nghèo thường trú). Ở một góc tối của bức tranh nghèo, có thể thấy là vẫn còn đa số người nghèo được tham khảo ý kiến cho rằng cuộc sống của họ trở nên khó khăn hơn trong mấy năm qua. Nhiều người “không có đủ cái ăn”, phải cho con cái nghỉ học sớm. Họ chỉ biết sống tạm bợ, ʺlây lất cho qua ngàyʺ, ʺsống hôm nay không biết đến ngày maiʺ, hay ʺtới đâu hay tới đóʺ (tất cả các nhóm người lớn và thanh niên).

Tất cả các nhóm thảo luận, kể cả nhóm trẻ em, cho rằng cuộc sống của họ vất vả hơn là do nhiều nguyên nhân khác nhau như:

- Không có công ăn việc làm do trình độ học vấn thấp, thiếu tay nghề, thiếu mạng lưới hỗ trợ xã hội, không biết thông tin tuyển dụng lao động, mất việc làm cũ hoặc trở nên thất nghiệp do doanh nghiệp đóng cửa/ di dời đi nơi khác và do bị dẹp chợ (chợ tự phát).

- Công việc, làm ăn, buôn bán không ổn định, như buôn gánh bán bưng, chạy xe ôm, làm hồ, làm thuê mướn.

- Không biết làm ăn, thua lỗ, và mất hết vốn (có được nhờ bán đất hay được đền bù giải tỏa).

- Bị tịch thu các phương tiện kiếm sống (do buôn bán trên vỉa hè, lề chợ). - Mù chữ, trình độ học vấn thấp, không có tay nghề, kỹ năng chuyên môn để có

việc làm ổn định. - Bệnh tật và rơi vào cảnh nợ nần do chi phí khám chữa bệnh tốn kém. - Gia đình đông con (đặc biệt là những gia đình có con còn nhỏ, chưa đến tuổi đi

làm). - Đóng các khoản phí cao để cho con đi học. - Sa vào tệ nạn như cờ bạc, ăn chơi phung phí, nghiện ngập xì ke ma túy, vì vậy rơi

vào cảnh nợ nần.

Hơn nữa, việc chi tiêu cần thiết để duy trì các mối quan hệ xã hội như thường xuyên tham dự các đám cưới, hỏi, ma chay, giỗ, tiệc tùng của xóm giềng cũng làm cho họ khó có thể có được số tiền để dành từ nguồn thu nhập khiêm tốn.

Ngoài những nhận thức nghèo tương tự giữa tất cả các nhóm dân, có một số nhóm có thêm vài nguyên nhân đặc biệt khác cũng làm cho cuộc sống của họ nghèo đi. Dưới đây là một số nguyên nhân đáng chú ý.

Người dân sống dọc kênh rạch ở Quận 8 còn phải chịu thiệt thòi vì tình trạng nhà cửa thường xuyên xuống cấp. Cứ mỗi khi dành dụm được một số tiền họ lại phải chi dùng vào việc sửa chữa nhà cửa, vì thế họ khó có thể thoát được cảnh nghèo. “Tụi tui ở nhà sàn có đóng cừ trên kênh nên thường cứ 2‐3 năm phải thay cừ để nhà khỏi bị sụp” (nhóm nam nghèo và nữ nghèo Quận 8). Ngoài ra họ còn phải chịu các rủi ro như ngập nước, cháy nhà vì thường sống trong các khu dân cư môi trường thấp kém nằm trong các hẻm nhỏ, sâu, ngoằn ngoèo chật chội hoặc ven kênh rạch.

Riêng đối với nhóm nhập cư, còn có các yếu tố khác nữa khiến cho cuộc sống của họ không khá lên dù họ đã cố gắng làm việc và tiêu xài tằn tiện, có thể được kể tóm tắt như sau:


15

- Trả tiền điện nước sinh hoạt hàng ngày với giá cao. - Thường bị trộm cắp vì họ ở phòng trọ. - Đóng các khoản phí dịch vụ giới thiệu việc làm quá cao. - Đóng tiền phạt do không có giấy chứng nhận tạm trú tạm vắng hợp lệ (người

nhập cư buộc phải trở về quê của họ để lấy giấy gia hạn 6 tháng một lần và trình cho công an địa phương).

Tính đa khía cạnh của tình trạng nghèo Ngoài việc thấy rõ các nguyên nhân nghèo, người nghèo cũng nhận thức được rằng nghèo là một tình trạng có rất nhiều khía cạnh khác nhau. Trong các bài tập phân hạng kinh tế hộ tiến hành tại các tổ dân phố, người dân địa phương đã đưa ra hành loạt các tiêu chí nghèo đa dạng để dựa theo đó mà phân hạng một hộ gia đình là “khá”, “trung bình”, “nghèo”, hay “rất nghèo”. Các tiêu chí này, sau khi được tổng hợp lại, cho thấy nhiều điểm tương đồng nổi bật và nhìn chung có thể quy vào một số nhóm như giàu hay nghèo về vật chất (thu nhập, tài sản, điều kiện sống, chất lượng cuộc sống), khả năng và vốn con người (trình độ học vấn và sức khoẻ), các nguồn lực xã hội và chính trị (mạng lưới hỗ trợ xã hội, tiếng nói và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tiếp cận thông tin), và sự bấp bênh cũng như những tổn thương (xem Bảng 3).

Theo kết quả của nghiên cứu đánh giá nghèo lần này, trung bình có khoảng 40% KT1 và KT2, 50% hộ KT3 và 30% KT4 của tổng số hộ trong tổ dân phố được cộng đồng phân hạng là thuộc dạng “nghèo” và “rất nghèo”. Những con số này cho thấy một sự khác biệt rõ rệt giữa nhận thức về nghèo của người dân địa phương và tiêu chí xếp loại nghèo của chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo (xem Khung 1), chủ yếu là dựa trên thu nhập. Theo chương trình này, thường có khoảng từ 2 đến 7 tức 4% đến 15% hộ trong tổ dân phố (tổng trung bình mỗi tổ có khoảng 48 hộ) là thuộc diện nghèo. Ngoài ra, có ghi nhận rằng bài tập phân hạng kinh tế hộ này đã bỏ sót một số lượng đáng kể các hộ và nhân khẩu KT3 và KT4, những người tương đối không được các phân hạng viên biết đến nhiều. Các con số khác nhau về số lượng người nghèo này cho thấy người dân nghèo ngày càng nhận thức về vấn đề nghèo là một vấn đề có nhiều khía cạnh đa dạng (không chỉ là thu nhập) và các khía cạnh của tình trạng nghèo có liên hệ chặt chẽ với nhau, tác động qua lại và tạo nên cái gọi là “vòng luẩn quẩn của đói nghèo”.

Khung 1: Tiêu chí xác định hộ nghèo của chương trình Xóa Đói Giảm Nghèo

Tiêu chí đầu tiên và quan trọng nhất để xếp loại hộ nghèo của chương trình Xoá Đói Giảm Nghèo là dựa trên thu nhập (chủ yếu là bình quân thu nhập đầu người/ năm). Ở các huyện ngoại thành như Huyện Bình Chánh, tiêu chí này là 2.500.000 đồng/người/năm (được áp dụng từ năm 1997 đến nay). Ở các quận nội thành như Quận 8 là 3.000.000 đồng/người/năm (được áp dụng từ năm 1997 đến nay). Tiêu chí thứ hai là hộ khẩu thường trú. Tuy nhiên, các tiêu chí này chỉ được xem là những điều kiện cần. Các điều kiện đủ bao gồm các: nhân khẩu có khả năng lao động và chịu khó làm ăn, không rượu chè, cờ bạc, đánh đề, hay nghiện ngập ma túy. Người nhập cư được xét chọn vào chương trình XĐGN nếu họ có nhà, có hộ khẩu KT3 và công việc làm ổn định (theo kết quả phỏng vấn cán bộ XĐGN cấp quận huyện và thành phố).

So với nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo 1999 (SCUK 1999) cũng như Tham khảo ý kiến cộng đồng về chiến lược CPRGS năm 2001 (SCUK 2002), nghiên cứu Đánh giá tình trạng nghèo lần này không có những điểm khác biệt nổi bật về sự đa dạng khía cạnh của tình trạng nghèo. Nhìn chung tất cả các nhóm người nghèo không chỉ quan


16

tâm đến các khía cạnh vật chất và hữu hình của tình trạng nghèo như thu nhập, của cải, điều kiện nhà cửa, mà còn quan tâm những khía cạnh khác như giáo dục, sức khoẻ, các mạng lưới hỗ trợ, sự bấp bênh, công việc mùa vụ, và tính rủi ro dễ tổn thương (xem bảng 3). Tuy nhiên, cũng có một số điểm đáng chú ý giữa nghiên cứu lần này và hai lần trước.

Khung 2. Ý nghĩa của các nguồn lực chính trị và xã hội đối với người nghèo

“Người nghèo không có gì thế chấp/ không có ai dám bảo lãnh để mượn tiền XĐGN hay tiền nhà nước.” (nhóm nam và nữ nghèo địa phương và nhập cư) “Muốn được xét XĐGN cũng phải thân cận với tổ trưởng chứ đâu phải ai cũng được.” (nhóm nam nghèo địa phương) “Chẳng có người giúp đỡ” (nhóm nữ nghèo địa phương và nhập cư) “Cũng như dắt một bạn dưới quê lên đây đi, trắng tay không có đồng nào, người này chị giới thiệu là bạn của tui mà giờ khổ lắm, không có công việc làm, chị thương mà chị giúp dùm đi rồi làm từ từ có tiền trả. Tui bảo lãnh là chỉ giựt tui trả, thì vậy người ta mới bán”. (nhóm nữ nghèo nhập cư)

Trước tiên người nghèo tham khảo ý kiến lần này rất quan tâm đến các cơ hội phát triển cũng như các nguy cơ bị mai một nguồn vốn con người. Họ đặc biệt quan tâm đến việc học hành con cái và xem đó như là một tài sản thiết yếu để vượt qua đói nghèo và có cơ hội vươn lên trong xã hội. Tuy vậy chi phí cho con cái đến trường hoặc các trung tâm dạy nghề quá cao đã buộc họ phải cho con cái nghỉ học và không ít các trường hợp con cái của họ phải trở thành trẻ lao động sớm. Đến lượt những trẻ em này lớn lên lại trở thành những người thất nghiệp. Vì vậy, tình trạng nghèo từ thế hệ này sang thế hệ khác cứ tiếp diễn, kiểu “nghèo từ đời ông bà cha mẹ đến đời con cái” như một nam nghèo ở Phường 4 Quận 8 nói. Ngoài trình độ học vấn, sức khoẻ ngày càng được tất cả các nhóm nghèo, kể cả thanh niên và trẻ em nhận thức như là một phương tiện sản xuất tạo ra của cải. Sự hao mòn sức khỏe vì bệnh tật, tai nạn và bóc lột lao động làm cho họ cạn kiệt những khoản tiết kiệm và vô hiệu hoá mọi nỗ lực vươn lên của họ. Một điểm tương đồng nổi bật thứ hai giữa các nhóm là mối quan tâm càng nhiều về việc tiếp cận các dịch vụ và chương trình hỗ trợ của nhà nước, các nguồn lực chính trị và xã hội. Người nghèo ngày càng nhận ra rằng tình trạng thiếu tiếng nói của chính họ và sự thiếu cơ chế hữu hiệu đảm bảo tính chịu trách nhiệm với dân của các cơ quan nhà nước là một trong những yếu tố liên quan mật thiết đến tình trạng nghèo. Người nghèo được tham vấn tỏ ra hiểu rõ rằng việc thiếu hộ khẩu thường trú và chi phí cao đã tạo ra những rào cản làm cho họ không tiếp cận được dịch vụ xã hội cơ bản. Việc không tiếp cận được những dịch vụ cơ bản như nước, tín dụng, giáo dục, đào tạo tay nghề, và y tế không chỉ làm cho tài sản, nguồn lực tài chính và vốn con người bị cạn dần mà còn làm cho họ không thể tạo ra của cải vật chất. Những người có nguồn lực và phương cách xoay sở hạn hẹp rơi vào cảnh nợ nần và càng túng bấn hơn. Nhìn chung, đa số người nghèo được tham vấn chưa cảm thấy các biện pháp giảm nghèo của nhà nước đã tạo những tác động tích cực cho cuộc sống của họ. Hơn nữa việc thiếu mạng lưới hỗ trợ xã hội, mà đặc biệt người nhập cư thường gặp phải, là một trở lực lớn đối với việc dành dụm tích lũy. Người nhập cư không được hưởng một số lợi thế mà người địa phương hưởng được nhờ là thành viên lâu năm của cộng đồng, như là mua chịu, hay mượn tiền với lãi suất thấp hay không có lãi suất từ hàng xóm của họ.


17

Khung 3. Người nghèo nhận thức được chất lượng cuộc sống của họ thấp kém

“Ăn uống không đủ chất/ thất thường/ cực khổ/ đạm bạc” (tất cả các nhóm người lớn) “Ăn cơm chùa, nhịn tiền chợ qua ngày mai” (nhóm nữ nghèo địa phương) “Có bữa có tiền mua gạo có bữa không/ bữa đói bữa no/ chạy ăn từng bữa” (tất cả các nhóm người lớn) “Nhà ở ven sông vạch nhà không số dù ở đây đã 20 năm và không có KT1, điện nước câu lại quá cao, nhà rách nát, ngập nước, không có phương tiện đi làm, kể cả xe đạp” (nhóm nam nghèo nhập cư) “Có tivi nội địa/ trắng đen/ người ta cho ” (nhóm nam nghèo và nữ địa phương) “Sống trong môi trường hôi thối bệnh nhiều” (tất cả các nhóm địa phương và nhập cư kể cả thanh niên và trẻ em) “Công việc bấp bênh không vững/ nghề nghiệp không ổn định/ kêu làm gì thì làm đó, buôn gánh bán bưng/ buôn bán bậy bạ lây lất, công việc mùa vụ” (tất cả các nhóm, kể cả thanh niên và trẻ em) “Con đi học lớp tình thương/ phổ cập vì không có tiền đi học trường ban ngày ” (nhóm nữ nghèo địa phuơng) “Con cái học nửa chừng nghỉ/ học tới đâu hay tới đó)” (nhóm nữ và trẻ em nghèo địa phương và nhập cư) “Con cái suy dinh dưỡng” (nhóm nam, nữ, trẻ em nghèo địa phương và nhập cư) “Con thất học đi làm sớm nuôi gia đình/ con cái nghỉ học lao động sớm” (nhóm nữ và trẻ em nghèo địa phương và nhập cư) “Đi bệnh viện không được chữa trị đàng hoàng vì chỉ có thẻ BHYT, không có tiền trả dịch vụ như người giàu” (nhóm nam và nữ nghèo địa phương) “Bà con anh em cũng nghèo nên không ai giúp ” (nhóm nam nghèo địa phương) “Tự ái nên ráng tiền chạy tiền để đi đám tiệc cho bằng với người khác ” (nhóm nữ nghèo địa phương) “Không có tiền tổ chức đám tiệc, tiền ăn còn không có/ đám cưới cũng nấu sơ sơ ở nhà” (nhóm nữ nghèo địa phương) “Không giao thiệp với nhà giàu/ mặc cảm với hộ khá hơn ” (tất cả các nhóm) “Nhà giàu chơi tennis, chạy bộ. Còn tụi tui làm đầu tắt mặt tối/ từ sáng sớm đến chiều tối làm sao có chuyện chơi thể thao được?” (nhóm nam và nữ nghèo địa phương) “Không có gì để giải trí, nản chí sinh tật nhậu, đánh bài, chơi đề cầu may ” (tất cả các nhóm kể cả nhóm trẻ em)


18

Bảng 3. Tính đa khía cạnh của tình trạng nghèo.

Tiêu chí Nữ Nam Thanh niên Thiếu niên

Thu nhập không đủ ăn. Thu nhập không đủ để đóng tiền học cho con. Thu nhập thấp.

Thu nhập không đủ mua thức ăn và quần áo, thu nhập quá thấp không đáp ứng được nhu cầu của người trong nhà.

Không có đất, thiếu thu nhập. Không đủ tiền xài. Không dư ăn, gạo không có để nấu.

Thu nhập thấp hơn mức chi tiêu.

Tiện nghi gia đình rất hạn chế, không có giường tủ, bàn ghế.

Tiện nghi vật chất (đồ dùng, chén bát) không có Không có phương tiện xe cộ để đi học.

Không có khả năng lấp sàn nhà, không có tiền sửa, cừ mục. Không có tiền sửa chữa nhà.

Không có tiền sửa chữa nhà. Không có tiền sửa nhà.

Thiếu nợ phải bán nhà. Nghèo đi vì phải bán nhà trả nợ. Không có tiền sửa chữa nhà.

Thu nhập tài chính và của cải vật chất – điều kiện sống

Nhà ở ven sông rạch. Không có chỗ ở.

Ở nhà sàn, nhà tranh. Nhà nghiêng ngửa. Nhà dột, che ny-lon bị rách, mục, nhà có nhiều muỗi, lụp xụp.

Nhà không đủ che mưa nắng, mái dột, mưa nước ngập nền nhà, tôn mục nát.

Nhà mưa ngập lầy lội, khổ, dơ. Ở nhà sàn, muỗi, ô nhiễm.

Phải ở nhà trọ. Nhà suy sụp, ngập mưa, dột nát.

Ăn uống thất thường, cực khổ, ăn uống đạm bạc, ăn uống không đủ chất. Có bữa có tiền mua gạo, có bữa không, mua gạo từng ngày.

Thiếu ăn thiếu gạo phải chạy ăn từng bữa.

Bữa cơm bữa cháo. Gạo không đủ ăn, áo không đủ mặc.

Cuộc sống không ổn định. Nước nôi không đủ, nước phèn, giếng không lọc nên bị ghẻ ngứa, cả khu nước giếng vàng, hôi, thuốc tẩy nặng mùi.

Chất lượng cuộc sống

Trẻ bị bệnh do phải sống trong môi trường ô nhiễm (cứ 10 trẻ thì có tới 8 trẻ bị bệnh).

Bệnh hoạn, không đủ khả năng chữa chạy. Trẻ bị bệnh không tiền chữa trị. Không có tiền mua thuốc.

Bệnh không có tiền chữa bệnh.


19

Tivi nội địa/ người ta cho/ rẻ tiền.

Chỉ có tivi trắng đen. Coi nhờ tivi.

Móc bọc ny-lon/lượm ve chai. Làm nhang ít tiền.

Kinh tế khó khăn, kiếm đồng tiền cực Không có việc làm thì phải đi làm những việc cực khổ như phụ hồ.

Gia đình cố làm nhưng không đủ ăn, chi tiêu tằn tiện, siêng năng làm nhưng vẫn không đủ sống.

Ba chạy xe honda ôm xe hay bị hư phải sửa hoài, tiền làm ngày nào sửa xe ngày đó. Ngồi bán ở lòng lề đường bị công an bắt.

Việc làm bấp bênh, bữa có bữa không. Chồng thất nghiệp ở nhà coi con.

Nghề nghiệp không ổn định. Thất nghiệp thường xuyên.

Thường xuyên thất nghiệp.

Buôn bán ế ẩm. Làm ăn thất bại, bị cạnh tranh.

Sinh kế

Không gặp may mắn trong công ăn việc làm lại còn lo cho con ăn học và công việc gia đình.

Con cái thất học. Con thất học đi làm nuôi gia đình.

Nhiều trẻ phải nghỉ học và lao động sớm.

Đóng tiền 90.000 đồng nên phải nghỉ học.

Trẻ bị thiếu học, thất học, bỏ học.

Một người lao động nuôi nhiều người.

Phải nghỉ học để kiếm sống phụ gia đình.

Phải nghỉ học sớm để kiếm tiền nuôi cha mẹ, phụ giúp gia đình (làm mướn thuê, giặt đồ thuê).

Con đi học không có tiền đóng học phí, phải nghỉ học nửa chừng.

Không có tiền đóng tiền học, không tiền mua sách vở nên phải nghỉ học nửa chừng. Không tiền nên không học được. Không có tiền đóng tiền học nên trẻ em phải bỏ học nửa chừng.

Bệnh đau suốt ngày nên làm bao nhiêu cũng không đủ.

Nuôi người già cả trong nhà.

Nguồn vốn con người

Không có tay nghề chuyên môn, phải đi làm công.

Không có trình độ học vấn. Ăn học kém, đi làm xí nghiệp đòi trình độ.

Không có nghề, không đủ tuổi đi làm, không có tay nghề nên không làm ở xí nghiệp được.

Các nguồn vốn xã hội

Không biết dựa vào đâu, không có người thân giúp đỡ. Không nơi nương tựa, nhờ vả.

Mối quan hệ với những người có chức có quyền để nhờ vả giúp đỡ với người nghèo chỉ là mơ thôi.

Phải có quen biết thì mới vào làm trong xí nghiệp được.


20

Trong xóm có quyên góp để giúp đỡ người nghèo bị chết. Ở trường có cho học bổng vì nhà nghèo cho những học sinh học giỏi.

Không có số nhà nên không được điện nước. Điện nước phải câu lại giá cao.

Nhà không có số. Điện nước câu lại quá cao.

Phải xài nước giếng.

Nhà không có hộ khẩu.

Không có tiền thì nhà thương thành nhà ghét.

Đi khám bệnh có tiền thì mới được khám trước và đối xử tử tế, không có tiền thì bị đối xử cộc cằn.

Con học lớp tình thương, phổ cập.

Con cái đi học không có tiền đóng học phí, phải đi học lớp tình thương.

Không có giấy tờ nên không đi học/ trẻ đi học tư vì không giấy tờ. Học trò nghèo không có học thêm nên bị thầy chèn ép, bị phân biệt đối xử.

Đi học khó khăn, không được học trường chính quy. Không tiền nên không học được trường nhà nước, phải đi học lớp học tình thương vào buổi tối.

Không vay vốn nhà nước được vì không có gì để thế chấp.

Không tài sản thế chấp để vay ngân hàng.

Tiếp cận các dịch vụ xã hội

Không có nhà, không có bà con nên không vay mượn, không ăn chịu được (nhóm nhập cư)

Thiếu tự tin. Mặc cảm với hộ khá hơn, mặc cảm với người giàu, không dám giao tiếp với người giàu.

Không muốn chơi với nhà giàu vì sợ mang tiếng, nhà giàu chơi có phe với nhau nên không dám chơi. Hộ giàu thì tối ngày đóng cửa, không nói chuyện, không có ai bị những chuyện gì làm cho bản thân thấy thương tâm, tủi thân. Khổ nhất là người nghèo bị thua thiệt vì người giàu nghĩ người nghèo lợi dụng mình, chơi để mượn tiền.

Trẻ bị ảnh hưởng về tinh thần, mặc cảm. Bị người giàu kế bên nhà ghét. Giàu thì có tiền ăn chơi còn mình nghèo thì phải kiếm sống. Người có chức có quyền, giàu có khinh ghét người nghèo.

Đi làm ma cũ ăn hiếp ma mới. Ở nhà trọ người ta muốn đuổi thì đuổi.

Đời sống xã hội và tinh thần

Không có việc làm, dễ nổi nóng trong gia đình do thiếu hụt; vợ chồng cãi vã.

Vợ chồng thường xuyên đánh nhau, cắn đắng nhau trong gia đình.

Bị ép gả cho người ăn chơi, không biết lo làm ăn.


21

Dính đến rượu chè, tệ nạn. Nhậu nhẹt. Nghèo dễ dẫn đến tệ nạn Con em hút chích.

Con cái vướng vào ma túy, gia đình có người bị bệnh Siđa.

Chồng chết phải sống vậy nuôi con một mình.

Tai nạn xe cộ, tai nạn trong khi làm việc

Nhà bị cháy. Trẻ bị khuyết tật, bệnh tật, chết. Trẻ bị té ao khi cha mẹ đi làm xa.

Bị ép lương, ngày xưa làm 20.000 đồng, bây giờ làm 15.000 đồng vẫn phải đi làm.

Bị tai nạn lao động. Gặp tai nạn khi đi bán vé số.

Bị giựt tiền. Cha chạy xe honda ôm bị mất xe phải kiếm tiền mua xe.

Tính dễ tổn thương, rủi ro

Trời mưa bão, hồ không làm được (công việc mùa vụ)

Người lao động trụ cột trong gia đình mất.

Mắc nợ cả năm trời vì phải trả lãi cao. Không trả hết nợ nổi (vay từ nhiều nguồn khác nhau) vì lãi suất cao.

Nợ chồng chất. Mượn tiền làm ăn. Mượn gạo. Đi xin.

Vay nợ, cầm đồ đạc. Làm ăn không khá lên và phải đi vay tiền nhà nước.

Tằn tiện nhưng không bao giờ đủ sống. Gia đình cố làm nhưng không đủ ăn chi tiêu tằn tiện. Ăn cơm chùa, nhịn tiền chợ qua ngày mai.

Cố gắng làm việc ngày đêm để kiếm tiền.

Nguồn lực, phương cách đối phó với rủi ro, và cơ hội thay đổi cuộc đời

Làm việc đầu tắt mặt tối nhưng cũng không đủ sống. Siêng năng nhưng vẫn không đủ sống.

Các vấn đề về giới (bạo hành trong gia đình, bị bỏ rơi)

Chồng nhậu nhẹt, vô cớ chửi mắng và đánh đập vợ, không lo làm ăn.

Chồng đi uống rượu, đánh bài, cờ bạc và lấy vợ bé. Vợ chồng ly dị, bỏ rơi con cái.


22

Điểm tương đồng nổi bật thứ ba là người nghèo bắt đầu chú ý đến cách biệt giữa chất lượng cuộc sống của họ và của người khá giả. Nghèo không chỉ là vấn đề có hay không có, mà còn là vấn đề chất lượng của những gì người ta sở hữu. Khung 3 minh họa những ý kiến được ghi nhận nhiều nhất của người nghèo về hoàn cảnh của họ ở tất cả các địa bàn nghiên cứu. Ghi nhận cuối cùng là người nghèo cũng rất hiểu rõ về những rủi ro và tính dễ tổn thương làm cho họ có nhiều nguy cơ rơi vào nghèo đói không thể thoát ra được, dù họ cũng nhận thấy rằng họ không thể làm gì để xoay chuyển tình thế. Sự bấp bênh của sinh kế và công ăn việc làm khiến cho họ rất dễ rơi vào cảnh nợ nần và nghèo đói triền miên. Nhóm nam trung niên cho rằng họ rất dễ bị thất nghiệp và phải làm công việc mang tính thời vụ vì họ đã lớn tuổi. Thanh niên đặt biệt lo lắng về sự thiếu tin cậy của các dịch vụ giới thiệu việc làm, về tình trạng sức lao động của họ bị bóc lột, bị ép giá tiền lương, không có bảo hiểm y tế và bảo hiểm tai nạn, ốm đau bệnh tật, tai nạn, ngộ độc thực phẩm tại nơi làm việc, sự phụ thuộc vào lao động làm công ăn lương, chủ đột ngột cắt thoả thuận lao động không hề báo trước. Những điều này làm cho họ bị thất nghiệp và dễ dàng rơi vào cảnh nợ nần. Trẻ em ở nhiều địa bàn, hầu hết là trẻ lao động sớm, nêu lên những lo lắng về tình trạng thất nghiệp của chính bản thân và của gia đình, về bệnh tật ốm đau trong khi làm việc, việc không được đi học vì hoàn cảnh kinh tế khó khăn, những lường gạt trong khi đi làm (bán hàng rong, bán vé số, làm thuê mướn), các tệ nạn xã hội như rượu chè, cờ bạc, đánh đề, nghiện ngập ma túy, nợ nần, cha mẹ ly thân và ly dị. Việc làm và sinh kế Con đường đi đến việc làm là một con đường chông gai đối với người nghèo. Cho dù họ làm trong các cơ sở kinh doanh, xí nghiệp, nhà máy hay trong thành phần kinh tế phi chính thức, người nghèo đều có những điểm giống nhau trên con đường tìm việc, trong quá trình làm việc cũng như khi không có việc làm nữa. Khi tìm việc, người nghèo đương đầu với nhiều khó khăn trong việc tiếp cận thông tin về việc làm. Người nghèo không tiếp cận các dịch vụ giới thiệu việc làm của nhà nước vì họ không biết có các dịch vụ này hoặc không biết có thể tiếp cận dịch vụ này ở đâu. Các chủ doanh nghiệp vừa và nhỏ nói rằng họ không bao giờ liên hệ với các dịch vụ giới thiệu việc làm của nhà nước để tuyển dụng vì họ cho rằng chất lượng các dịch vụ này không tốt. Khi cần tuyển dụng, họ thường thông báo cho công nhân của họ giới thiệu người quen vào làm. Vì vậy, người nghèo, đặc biệt là những người nhập cư, thường phải đến các dịch vụ giới thiệu việc làm của tư nhân. Các dịch vụ tư nhân thường yêu cầu phí dịch vụ (khá cao, từ 70.000 đến 100.000 đồng cho mỗi lần xin việc) sau khi người nộp đơn đã được tuyển dụng. Tuy nhiên, hầu hết người nghèo kể lại rằng những dịch vụ tư này không đáng tin cậy. Có không ít trường hợp các việc làm do các dịch vụ tư nhân giới thiệu thường không được bền lâu. Những người được tuyển có thể chỉ làm trong một thời gian ngắn, chỉ được vài ngày hoặc vài tuần, do họ bị đuổi việc vì không đạt yêu cầu hay vì chính bản thân họ quyết định nghỉ vì lương quá thấp (không đúng như thỏa thuận ban đầu với dịch vụ giới thiệu việc làm) hoặc công việc quá nặng nhọc và bóc lột sức lao động. Người nghèo thẳng thắn nói rằng đây là một loại dịch vụ có tính lừa đảo hay lường gạt.


23

Người nghèo diễn đạt tâm trạng bất an về phương kế sinh nhai hiện tại của họ. Nhiều người trong nhóm nam nghèo lo lắng về sự bấp bênh trong công việc lao động phổ thông ăn lương hàng ngày. Họ không chỉ bị làm thời vụ mà còn phải đương đầu với nhiều rào cản vì các luật lệ và đòi hỏi các giấy phép, các loại giấy tờ do nhà nước ban hành. Nghị định 36 NĐ‐CP về việc cấm buôn bán trên lòng lề đường, giống như những ghi nhận trong hai nghiên cứu tham khảo ý kiến người dân trước đây, vào năm 1999 và 2001 (SCUK 1999; SCUK 2002), nay cũng được người dân đề cập như là nỗi lo lớn. Họ lo lắng về khả năng bị tịch thu phương tiện sản xuất hay bị phạt hành chính với các mức phạt tiền mà theo họ là quá nặng, nhất là đối với những người buôn gánh bán bưng qua ngày. Ngoài ra, các chính sách xã hội hay các quy định mới để thiết lập lại an ninh trật tự cũng làm người nghèo thêm phần khó khăn. Nhóm nam nghèo có ý kiến rằng quy định buộc người lái xe gắn máy trên 50 phân khối có bằng lái đã làm họ hạn chế lộ trình chở khách hay chở hàng vì họ không đủ trình độ học vấn để đi thi lấy bằng, trong khi đó khách lại không thích đi xe 50 phân khối cũ (không cần có bằng lái). Riêng người làm công ăn lương nhìn chung cho rằng họ may mắn hơn nhờ có thu nhập ổn định. Tuy nhiên nhiều người thổ lộ rằng họ cũng có nguy cơ mất việc vì họ không ký hợp đồng lao động và không có bảo hiểm xã hội. Nhiều thanh niên làm việc trong các nhà máy xí nghiệp lớn than phiền họ phải làm việc quá sức vì chủ kéo dài giờ làm và giờ giấc không ổn định. Và khi họ bị ốm đau nghỉ ngày nào thì không có tiền lương ngày đó; trong khi tần suất ốm đau ngày một cao theo thời gian làm việc. Nếu chẳng may gặp phải tai nạn lao động, khiến họ bị ốm nặng hoặc khuyết tật, họ càng dễ bị mất việc hơn mà không có cơ chế đền bù hay hỗ trợ nào. “Tôi bị sắt đè ở xưởng, đã hơn hai mươi ngày nay tôi không đi làm kiếm tiền được. Tôi phải vay “nóng” để trả tiền thuốc và tiêu xài mỗi ngày. Chẳng biết khi nào tôi mới đi làm lại được để trả hết số nợ này” (một nam nhập cư tuổi 30 ở Thị trấn An Lạc). Hầu hết người nghèo khẳng định rằng sự giúp đỡ duy nhất mà họ nhận được trong những tình huống như vậy là một ít tiền quà bạn bè đồng nghiệp góp lại cho ngay sau khi họ bị tai nạn. Nhóm doanh nghiệp nhỏ và vừa cho biết họ hầu như không có hợp đồng lao động hay bảo hiểm tai nạn gì cho công nhân của họ. Họ thừa nhận rằng “nếu nói đến vấn đề hợp đồng lao động thì tất cả chúng tôi đều phạm luật.” Cũng như nghiên cứu tham vấn người dân trước đây năm 1999 và 2001, nghiên cứu này cũng ghi nhận là hầu hết các doanh nghiệp nhỏ và vừa cũng như các nhà máy lớn đều đối xử với nhân viên của họ trên cơ sở “tình cảm”. Điều này đương nhiên không ràng buộc họ đảm bảo đáp ứng quyền lợi của công nhân. Nhìn chung, người nghèo nói rằng “Chủ nói họ sẽ không ký hợp đồng lao động vì họ chỉ cần chúng tôi làm việc trong thời gian ngắn. Mai mốt chưa chắc có hàng để làm. Nếu chúng tôi đồng ý làm thì làm” (nhóm thanh niên địa phương và nhập cư). Một số thanh niên làm việc trong các nhà máy lớn cho biết họ có nghe nói về bảo hiểm xã hội nhưng không muốn có vì không thấy bảo hiểm có lợi; hơn nữa “hàng tháng họ sẽ trừ lương tụi tui mấy ngàn”, hay “họ đòi hỏi giấy tờ rắc rối lắm” (nhóm thanh niên địa phương và nhập cư). Một chủ doanh nghiệp nhỏ và vừa thừa nhận “Nếu công nhân có bảo hiểm xã hội họ cũng rất khó lãnh tiền đền bù. Họ phải điền vào nhiều giấy tờ rất mất thời gian. Nhiều khi họ phải về quê luôn. Vì vậy nếu chỉ để quay lại thành phố chỉ vì một số tiền quá ít, nhiều khi còn không đủ tiền xe, nên họ thấy không đáng.” Hầu hết chủ các doanh nghiệp nhỏ và vừa cho rằng công nhân của họ không muốn có bảo hiểm xã hội vì họ không muốn bị trừ lương. Theo ý kiến của người nghèo thì trung bình có


24

khoảng 20% công nhân đang làm việc dài hạn trong các xí nghiệp lớn có hợp đồng lao động và bảo hiểm xã hội. Còn trong các doanh nghiệp nhỏ và vừa, gần như không có hợp đồng lao động hay bảo hiểm xã hội. Khi đã mất việc, người nghèo trở nên càng khó khăn hơn nếu đi tìm việc khác. Những người không có tay nghề chuyên môn phải bắt đầu quá trình tìm việc lại từ đầu. Những người có tay nghề nói rằng tay nghề của họ có thể không áp dụng được ở những cơ sở khác, nhất là khi họ đã lớn tuổi hơn và sức khoẻ kém hơn. Dòng thanh niên nhập cư liên tục cung cấp lao động chất lượng tốt hơn mà những người mất việc khó lòng cạnh tranh được. Bức tranh hiện tại không mấy sáng sủa của những công nhân trẻ cũng vẽ ra một viễn cảnh cho một tương lai bị đánh mất của họ. Điều này đặc biệt đúng với hoàn cảnh của những nữ thanh niên trẻ đang làm việc trong các cơ sở có số công nhân nữ trên 90% tổng số lực lượng lao động. Có rất nhiều cơ sở như vậy trong các khu công nghiệp cũng như trong các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong các khu dân cư. Bản thân những công nhân nữ cũng thừa nhận rằng họ ít thấy triển vọng lập gia đình vì thiếu giao tiếp với đối tượng khác phái, một phần do công việc chiếm hết thời gian, phần khác do thiếu cơ hội giao lưu xã hội. Nhóm nam và chủ doanh nghiệp cũng xác nhận điều này. Theo chính quyền địa phương, nhóm doanh nghiệp, và người dân có việc làm trong các nhà máy, xí nghiệp, Liên đoàn Lao Động chưa thể hiện vai trò gì tích cực trong vấn đề này. Những ghi nhận về việc làm của nghiên cứu này cũng như của cuộc tham khảo ý kiến cộng đồng năm 2001 (SCUK 2002), nêu rõ những thử thách lớn và lâu dài về việc bảo vệ quyền lợi của công nhân trong các cơ sở, xí nghiệp, doanh nghiệp dù là lớn, nhỏ hay vừa. Hơn nữa, ghi nhận của nghiên cứu đánh giá nghèo lần này nhấn mạnh rằng nếu không được nhà nước điều tiết và kiểm soát, việc phát triển các doanh nghiệp để thúc đẩy kinh tế sẽ tạo ra tác động mặt trái là làm cho một bộ phận thế hệ trẻ dễ bị hao mòn và không thể vực lại được nguồn vốn con người đang dần dần bị mai một.

Phần 4: Tham gia và Tăng cường Năng lực trong việc Đưa ra các Quyết định tại Địa phương

25

Phần 4: Tham gia và Tăng cường Năng lực trong việc Đưa ra các Quyết định tại

Địa phương

Tóm tắt ý chính Lúc đợt nghiên cứu đánh giá nghèo có sự tham gia này đang tiến hành, các phường/ xã/ thị trấn đang tổng kết 5 năm thực hiện Nghị định 29 (Dân chủ cơ sở – DCCS) chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực sau: 14 việc dân biết đến, 6 việc dân bàn bạc và quyết định trực tiếp, 8 việc dân tham gia ý kiến, HĐND và UBND quyết định, 10 việc dân giám sát, kiểm tra. Các cán bộ và người dân địa phương đều đồng ý rằng đã có nhiều tiến bộ trong việc thực hiện các nội dung tuyên truyền, phổ biến DCCS và các chính sách khác của nhà nước, thái độ tiếp dân tích cực hơn trong các cơ quan nhà nước, bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân, đóng góp vào các khoản quỹ địa phương và phát triển cơ sở hạ tầng địa phương. Các cán bộ chính quyền quận/ huyện và phường/ xã/ thị trấn cho rằng khâu có nhiều hạn chế duy nhất là vấn đề công khai ngân sách địa phương.

Tuy nhiên, người dân địa phương còn thấy được các điểm yếu kém khác như: những người dân nhập cư nghèo, thanh niên, và trẻ em ít tham gia hơn so với những nhóm dân thường trú, các tổ trưởng tổ dân phố (những người đóng vai trò thiết yếu trong việc đưa ra các ý kiến hướng dẫn) có năng lực làm việc rất khác nhau, đại biểu Hội đồng Nhân dân thường là các cán bộ địa phương. Ví dụ việc thực hiện DCCS chỉ giới hạn trong khuôn khổ UBND, không ít trường hợp bị hạn chế vì thiếu sự phối kết hợp với các cơ quan ngành dọc như giáo dục và quản lý đô thị.

Ý kiến đề xuất chủ yếu là cần thay đổi bản chất tham gia từ khá bị động và một chiều (chẳng hạn như được thông báo) như hiện nay trở nên chủ động hơn và có sự bàn bạc, trao đổi, tham khảo ý kiến hai chiều (ví dụ như về việc đóng các khoản phí ngoài học phí), và chuyển sang giám sát chủ động hơn sau này (chẳng hạn như xác định đối tượng hỗ trợ xã hội và giám sát việc thực hiện chương trình XĐGN). Cần phải thu hẹp khoảng cách nhận thức của các cán bộ địa phương và của người dân địa phương về các vấn đề vừa nêu trên.

Ghi nhận chung về việc thực hiện Nghị định Dân chủ cơ sở (DCCS) Các cán bộ nhà nước ở nhiều cấp khác nhau được tham khảo ý kiến trong đợt nghiên cứu này ở tất cả các địa bàn cho biết DCCS đã từng bước được thực hiện kể từ khi được ban hành vào ngày 11 tháng 5 năm 1998 và được xem như là một bộ phận quan trọng của cuộc vận động chính trị và xã hội cả nước. Vào thời điểm tiến hành cuộc nghiên cứu này, các phường và xã đang hoàn tất các báo cáo về 5 năm thực hiện DCCS.

Thảo luận nhóm ở các nhóm dân và các cán bộ nhà nước cho thấy tham gia dân chủ ở cấp cơ sở, bằng nhiều biện pháp khác nhau, đã được cải thiện đáng kể ở nhiều lĩnh vực khác nhau của các hoạt động tại địa phương. Qua quan sát trong suốt quá trình tiến hành nghiên cứu lần này, nhóm nghiên cứu nhận thấy người nghèo thường năng động hơn trong việc tham gia đóng góp ý kiến đồng thời cũng có một vốn hiểu biết đáng kể về các công cụ xoá đói giảm nghèo cũng như các chương trình, dự án và dịch vụ khác tại địa phương. Dù vậy, kết quả này không nhất quán ở tất cả các nhóm. Chẳng hạn như người dân Quận 8 nhìn chung hiểu biết những người trong xóm nhiều hơn và cảm thấy không có gì khó khăn trong việc phát biểu các ý kiến và nêu lên những mối quan tâm của bản thân họ. Các nhóm thanh niên nhìn chung khá ngại ngùng và nhút nhát. Thanh niên ở Huyện Bình Chánh thậm chí còn rụt rè hơn những thanh niên ở Quận 8. Điều này cho thấy phần lớn các thanh niên không được tham gia vào các hoạt động tại địa phương. Những sự khác biệt này tại hai quận huyện một phần có thể được giải thích do sự quen thuộc của người dân với những người trong xóm họ cũng


26

như do không gian mà họ đang sinh sống. Người dân Quận 8 sinh sống trong các con hẻm đông đúc và chật chội trong khi người dân Huyện Bình Chánh ở các khu dân cư rộng rãi hơn và người dân tại đây thay đổi nơi ở thường xuyên hơn do họ đến để mua đất hoặc đi nơi khác vì phải bán đất. Điều thú vị là trẻ em ở tất cả các nhóm đều thể hiện sự tham gia tích cực và năng động trong tất cả các hoạt động thảo luận.

Kể từ khi DCCS được phổ biến rộng rãi ở cấp độ cơ sở, các cán bộ nhà nước đã ngày càng nhận thức được ý nghĩa chính trị và lợi ích thực tiễn của sự tham gia của người dân vào tiến trình phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương. Từ đó, điều này giúp tạo ra tinh thần trách nhiệm tốt hơn cho các cán bộ trong việc thực hiện các nghĩa vụ để trực tiếp và không ngừng khuyến khích người dân tham gia vào các hoạt động tại địa phương cũng như khiến họ trở nên có ý thức trách nhiệm hơn về hiệu quả công việc của họ.

Tuy nhiên, có một điều thú vị là có sự cách biệt khá lớn giữa ý kiến của các cán bộ chính quyền và người dân địa phương về bản chất, quá trình và mức độ của việc thực hiện dân chủ cơ sở.

Các lĩnh vực của sự tham gia cấp cơ sở Các cán bộ nhà nước khẳng định rằng họ đã phổ biến rộng rãi DCCS cho người dân địa phương. Họ đã thực thi hầu hết các nội dung của DCCS. Theo các bản báo cáo, nhìn chung các lĩnh vực của việc thực hiện DCCS được chia thành 4 nhóm: “14 việc dân biết”, “6 việc dân bàn và quyết định trực tiếp”, “8 việc dân bàn, HĐND và UBND quyết định”, và “10 việc dân giám sát”. Vấn đề duy nhất mà hầu hết các cán bộ nhà nước đều thừa nhận họ vẫn còn một số hạn chế nhất định là việc công khai ngân sách địa phương. Cụ thể, có một số vấn đề chính trị‐xã hội và kinh tế‐xã hội đã cho thấy một sự cải thiện nào đó trong dân chủ cơ sở. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến khác biệt nhau, thậm chí đôi khi trái ngược, giữa ý kiến của chính quyền và người dân địa phương (xem bảng 4).

Về phía người dân địa phương, họ cho biết họ có nghe về “chính sách nhà nước về dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” nhưng lại không nắm rõ về nội dung cụ thể của chính sách, tức những gì họ nên biết, bàn, làm và kiểm tra. Một số người cho biết rằng họ chưa bao giờ nghe nói đến chủ trương này. Nhìn chung, người dân nghèo đều nói rằng họ có tham gia vào các hoạt động khác nhau liên quan đến quá trình phát triển kinh tế – xã hội tại cộng đồng. Cụ thể, họ có tham gia đóng góp các khoản quỹ địa phương, được thông báo về việc sử dụng và ngân sách của các khoản quỹ này, tham gia vào những giai đoạn khác nhau trong các dự án nâng cấp hạ tầng cơ sở nhỏ do địa phương phụ trách, tham gia vào việc xét chọn hộ nghèo, và quá trình xác định đối tượng nhận hỗ trợ xã hội. Tuy nhiên, kết quả này không đồng nhất ở tất cả các địa bàn nghiên cứu. Riêng về những người nhập cư nghèo, nhìn chung họ hầu như không tham gia vào các hoạt động, chỉ trừ việc đóng góp các khoản quỹ địa phương. Hầu hết các dân nhập cư KT3 và KT4 đã có nhà riêng thì có đóng góp những khoản tiền này, còn người nhập cư KT4 thuê phòng ở các nhà trọ thì không. Thanh niên và trẻ em được tham khảo ý kiến hầu như hoàn toàn không tham gia vào các hoạt động trong những lĩnh vực dân chủ cơ sở.

Một cách tổng quát, sự tham gia của người dân địa phương vào các hoạt động kinh tế‐xã hội rộng rãi hơn các hoạt động chính trị‐xã hội. Và việc xác định đối tượng hỗ trợ cho chương trình Xoá đói giảm nghèo và trợ cấp xã hội chỉ là vấn đề duy nhất có trọng tâm giảm nghèo rõ rệt trong việc thực hiện DCCS.


27

Bảng 4. Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về các lĩnh vực dân chủ cơ sở

Lĩnh vực thực hiện dân chủ cơ sở Cán bộ địa phương

Người dân địa phương

Dân biết cơ chế DCCS (Nghị định 29 NĐ-CP)

Dân biết các chính sách và pháp luật của nhà nước

Dân biết các quy định về thủ tục hành chính

Dân biết kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội dài hạn và hàng năm

Dân biết kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất đai

Dân biết các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND liên quan đến địa phương

Dân biết dự toán và quyết toán ngân sách địa phương hàng năm

Dân biết dự toán và quyết toán thu chi các quỹ, dự án, quỹ vận động xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình phúc lợi công cộng và kết quả thực hiện

Các chương trình dự án do nhà nước, các tổ chức tài trợ trực tiếp cho địa phương

Dân biết chủ trương, kế hoạch vay vốn phát triển sản xuất, xóa đói giảm nghèo

Dân biết công tác phòng chống tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự

Dân biết sơ kết, tổng kết hoạt động của HĐND, UBND

Dân bàn và quyết định trực tiếp chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình phúc lợi công cộng (điện, đường, trường học, …)

Dân bàn và quyết định lập, thu, chi các loại quỹ trong khuôn khổ pháp luật

Dân bàn và quyết định giữ gìn an ninh trật tự, bài trừ tệ nạn xã hội

Dân bàn và quyết định thành lập ban giám sát công trình xây dựng do dân đóng góp

Dân tham gia ý kiến về dự thảo quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội dài hạn, hàng năm

Dân tham gia ý kiến về dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai ở địa phương

Dân tham gia ý kiến về kế hoạch và dự án huy động và sử dụng các khoản đóng góp của dân để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng do địa phương quản lý

Dân tham gia ý kiến về dự thảo kế hoạch triển khai chương trình quốc gia về y tế, nước sạch, vệ sinh môi trường

Dân tham gia ý kiến về chủ trương, phương án đền bù, giải phóng mặt bằng

Dân tham gia giới thiệu người ứng cử đại biểu HĐND

Dân giám sát, kiểm tra kết quả thực hiện nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND

Dân giám sát, kiểm tra hoạt động của HĐND, và cán bộ UBND và cán bộ công chức nhà nước

Dân giám sát, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Dân giám sát, kiểm tra kết quả nghiệm thu và quyết toán công trình do dân đóng góp xây dựng và các chương trình dự án do nhà nước, các tổ chức tài trợ trực tiếp

Dân giám sát, kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất đai

Dân giám sát, kiểm tra việc thu, chi các khoản lệ phí theo quy định của nhà nước, các khoản đóng góp của nhân dân

Dân giám sát, kiểm tra kết quả thanh tra, giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng liên quan đến cán bộ xã

Dân giám sát, kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách ưu đãi, chính sách bảo hiểm xã hội, cứu tế xã hội

Dân tham gia vào quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội tại địa phương

Ghi chú: Đã được thực hiện đầy đủ các nội dung. Chưa được thực hiện đầy đủ các nội dung/ chưa nghe nội dung này bao giờ/ chưa tham gia vào hoạt động/ nội dung

này bao giờ. Một số nội dung được thực hiện, một số nội dung không được thực hiện, hoặc

Nội dung thực hiện ở một số điểm nghiên cứu, còn một số điểm nghiên cứu khác thì không.


28

Cơ chế tăng cường sự tham gia và đảm bảo việc phổ biến trao đổi thông tin Trước tiên, các phương tiện được sử dụng để tuyên truyền và phổ biến DCCS và các chính sách khác của nhà nước đến người dân bao gồm các điều tra cơ bản về hiểu biết của người dân địa phương đối với các chính sách nhà nước, tập huấn cho cán bộ địa phương, loa phát thanh, tủ sách pháp luật, và các biện pháp có sự tham gia trực tiếp của người dân như họp tổ dân phố (hàng tháng); họp chi hội, tổ hội của các tổ chức đoàn thể, họp với đại biểu Hội đồng Nhân dân, và các cuộc nói chuyện với người dân về các chủ đề liên quan mật thiết đến cuộc sống của họ như Luật Đất đai, Luật Hôn nhân Gia đình, Luật Lao động (xem Bảng 5). Kế đến, theo các cán bộ chính quyền, các kênh hoạt động bao gồm: tổ trưởng tổ dân phố và trưởng ban khu phố/ ấp, đại diện và thành viên các tổ chức đoàn thể, chuyên trách Xoá đói giảm nghèo, các cán bộ chính quyền và các đại biểu Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, người dân địa phương nói rằng họ chỉ gặp tổ trưởng tổ dân phố và cán bộ Xoá Đói Giảm Nghèo. Hầu hết đều tìm đến tổ trưởng tổ dân phố để được tham vấn hay giúp đỡ kịp thời. Ngoài ra các tổ chức đoàn thể như Hội Phụ Nữ cũng được nhiều người dân tin tưởng và trông cậy những khi gặp khó khăn. Người dân thường hay nhắc đến Hội Phụ Nữ nhờ những cuộc hội họp thường xuyên của các chương trình tín dụng tiết kiệm của Hội hay do Hội điều phối. Hội Phụ nữ (đặc biệt ở Quận 8) và Hội Nông dân (đặc biệt ở Bình Chánh) được nhiều người dân biết đến như là những tổ chức khá năng động, hỗ trợ tích cực về việc vay vốn và xin học bổng cho trẻ em nghèo. Tuy nhiên, có một số người khác tin rằng lẽ ra họ nên được hỗ trợ tốt hơn về việc thụ hưởng quyền lợi của hộ Xoá Đói Giảm Nghèo, chẳng hạn như số lượng tiền vay hoặc thời gian chờ đợi để nhận số tiền này; sử dụng thẻ Bảo Hiểm Y Tế ở đâu và như thế nào; làm cách nào để xin miễn giảm toàn phần các chi phí giáo dục và y tế. Ngoài ra, hầu hết người dân không biết Đại biểu Hội đồng Nhân Dân là ai và ai có chức năng, nhiệm vụ gì đối với người dân, dù họ thừa nhận rằng họ đã tham gia bầu cử những người này.


29

Bảng 5. Ý kiến của cán bộ và người dân địa phương về cơ chế tăng cường sự tham gia và đảm bảo việc phổ biến, trao đổi thông tin.

Cơ chế tăng cường sự tham gia và đảm bảo việc phổ biến, trao đổi thông tin.

Cán bộ địa phương

Người dân địa phương

Điều tra cơ bản hiểu biết của người dân về các chính sách nhà nước

n/a *

Tập huấn cho các cán bộ địa phương n/a *

Loa phát thanh cung cấp thông tin về các chính sách nhà nước

Tủ sách pháp luật

Họp tổ dân phố hàng tháng

Họp định kỳ của các tổ chức đoàn thể ☺

Họp với đại biểu Hội đồng Nhân dân

Cách thức, phương pháp

Các cuộc nói chuyện với người dân về các chủ đề luật liên quan mật thiết đến cuộc sống của họ

Trưởng ban khu phố/ ấp

Tổ trưởng tổ dân phố

Đại diện các ban ngành đoàn thể ☺

Cán bộ chuyên trách xóa đói giảm nghèo

Cách kênh hoạt động

Đại biểu Hội đồng Nhân dân

Chú giải: Ý kiến về sự hữu ích của các cách thức, phương pháp và kênh thực hiện n/a *: Không thích hợp áp dụng Được thực hiện đầy đủ/ Có biết đến những cách thức, kênh hoạt động này. Chưa/Không được thực hiện/ Chưa biết việc/ người này bao giờ/ Chưa tham gia việc này/ chưa gặp người này bao giờ. Được thực hiện trên một số địa điểm nghiên cứu, một số khác thì không. ☺ Người dân có thái độ tích cực, cho rằng các cách thức, phương pháp và kênh thực hiện có hiệu quả hỗ trợ. Người dân có ý kiến khác nhau (tích cực và tiêu cực) về hiệu quả hỗ trợ của các cách thức, phương pháp và kênh thực hiện

trên các địa bàn nghiên cứu. Người dân có ý kiến tiêu cực về cách thức, phương pháp và kênh thực hiện, không cho rằng các phương tiện này có hiệu

quả.

Bản chất và mức độ tham gia Các cán bộ chính quyền nói rằng người dân địa phương tham gia trực tiếp và đầy đủ vào những hoạt động như đóng góp vào quỹ vận động và quỹ theo pháp lệnh, nâng cấp cơ sở hạ tầng nhỏ, xác định đối tượng được hưởng chương trình XĐGN, đề cử và bình bầu tổ trưởng tổ dân phố và Đại Biểu Hội Đồng Nhân Dân, vào các hoạt động liên quan đến việc lập kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Các cán bộ chính quyền trên tất cả các địa bàn nghiên cứu cho biết quá trình diễn ra như sau: “Đến cuối năm, chúng tôi trình bản dự thảo kế hoạch phát triển, trong đó có cả dự toán ngân sách cho tất cả các ban ngành, tổ chức đoàn thể, đại biểu Hội Đồng Nhân Dân. Các cán bộ này tuyên truyền, thông báo cho người dân tại các tổ dân phố và tham khảo ý kiến người dân rồi đóng góp ý kiến cuối cùng cho chúng tôi” (các nhóm chính quyền). Tuy nhiên, người dân địa phương lại cho rằng họ đã tham gia vào các hoạt động trên như sau (xem Bảng 6):


30

Bảng 6. Dân chủ cơ sở trực tiếp và đại diện.

Các hoạt động người dân tham gia tại địa phương Bản chất của việc tham gia

Đóng góp quỹ vận động, quỹ theo pháp lệnh Được thông báo mức tiền phải đóng mà không được bàn thảo về mức đóng góp

Đóng góp quỹ để nâng cấp cơ sở hạ tầng nhỏ tại địa phương, biết kế hoạch ngân sách về việc nâng cấp này, một số tham gia trực tiếp vào việc thi hành và giám sát, một số khác thì không tham gia.

Bàn bạc và quyết định

Rất ít khi tham gia đề cử hay bình bầu tổ trưởng tổ dân phố, thường chỉ được thông báo đã có sẵn.

Được thông báo

Bầu cử Đại biểu Hội đồng Nhân dân nhưng không nhớ họ là ai sau cuộc bầu cử

Tham gia tượng trưng

Một số họp bình xét hộ Xoá đói giảm nghèo trong khu phố hàng quý/hàng tháng, người dân tham gia bình chọn hộ Xoá đói giảm nghèo, hầu hết người dân được thông báo danh sách các hộ đã được bình chọn Xoá đói giảm nghèo, không biết rõ ai là người quyết định, chỉ nghĩ đó là tổ trưởng tổ dân phố

- một số tham gia có ý nghĩa - một số khác chỉ được thông báo

Tương tự, được thông báo việc những hộ được xác định hưởng hỗ trợ xã hội

được thông báo

Nghe thông tin trên loa phát thanh, nhưng không chú ý: “loa phát thanh quá ồn”, “họ truyền thanh những thông tin không liên qua đến chúng tôi”

Không tham gia vào việc lập kế hoạch truyền thanh, không sử dụng đến các thông tin được truyền thanh

Một số thoải mái tham gia phản ánh về công việc của chính quyền địa phương trong buổi họp với các tổ trưởng tổ dân phố, một số không bao giờ tham gia họp tổ dân phố để phản ánh một cách chính thức, trong một số trường hợp, có phản ánh với chính quyền địa phương nhưng không thấy hồi đáp. Một nam nghèo thường trú tại phường 4 - Quận 8 đã nói: “Chúng tôi biết chúng tôi có quyền phản ánh và kiến nghị về việc làm của các cán bộ địa phương. Chúng tôi nói thẳng vào mặt họ nhưng chẳng được cái gì. Vì vậy chúng tôi không còn gì để nói nữa.”

- một số tích cực phản hồi ý kiến - một số không cung cấp thông tin phản hồi - một số có ý kiến nhưng tỏ ra chán nản vì nghĩ rằng ý kiến của họ sẽ không được ai quan tâm đến

Tham gia họp tổ dân phố hàng tháng, nội dung buổi họp chủ yếu về an ninh trật tự, xây dựng và nâng cấp cơ sở hạ tầng, vệ sinh môi trường, khiếu kiện và tranh chấp và các chương trình phòng chống tệ nạn xã hội

Được thông báo hơn là tham gia đóng góp ý kiến

Đối với những phụ nữ thường trú là thành viên trong Hội Phụ nữ, gặp gỡ làm việc với các cán bộ của Hội Phụ nữ

Được thông báo và được mời để chủ động tổ chức các nhóm và các hoạt động

Riêng đối với những người nhập cư, chỉ biết tổ trưởng tổ dân phố và công an khu vực vì phải gặp họ thường xuyên để đăng ký tạm trú.

Được mời đến trình báo để bảo đảm an ninh trật tự

Có sự khác biệt trong quan điểm của cán bộ và người dân địa phương về mức độ và bản chất việc thực hiện DCCS có thể hiểu là do thiếu những chỉ báo rõ ràng, cụ thể và có thể đo lường được. Tiêu chí “dân biết” thường được các cán bộ hiểu là việc cung cấp thông tin một chiều từ trên xuống mà không có cơ chế nào để thu nhận ý kiến phản hồi của người dân để đánh giá mức độ người dân hiểu thông tin như thế nào. Tiêu chí “dân biết” chưa được hiểu và chưa được chuyển thành một cách thức tạo sự tham gia để làm nền tảng cho DCCS như tạo ra thuận lợi cho việc tiếp xúc và trao đổi thông tin hai chiều giữa chính quyền và người dân địa phương. Kế đến, chủ trương “dân bàn” lẽ ra đã có thể trở nên ý nghĩa hơn thông qua sự hợp tác và tham gia toàn diện giữa người dân, tổ trưởng tổ dân phố, đại biểu Hội Đồng Nhân Dân, cán bộ chính quyền cấp phường xã, và các phòng, sở của quận huyện và


31

thành phố. Chẳng hạn, ở một số địa phương, người dân quyết định mức độ đóng góp tiền bạc và sức lực vào việc nâng cấp đường hẻm, nhưng ở hầu hết các địa phương khác người dân chỉ được thông báo về số tiền họ cần phải đóng.

Khung 4. Quy trình xét chọn hộ hưởng chương trình Xóa đói giảm nghèo tại khu phố

Quy trình này thường bắt đầu vào tháng 11 hàng năm, bao gồm việc rà soát lại các hộ Xóa đói giảm nghèo hiện tại cũng như bầu chọn những hộ mới để hưởng trợ cấp nhà nước. Theo nguyên tắc, các bước bầu chọn được tiến hành ở khu phố diễn ra như sau: 1. Tổ trưởng tổ dân phố tập họp dân để bàn bạc và trình bày tiêu chuẩn cũng như thống nhất ý kiến

chọn hộ Xóa đói giảm nghèo, lập danh sách các hộ này và trình lên cho cán bộ chuyên trách Xóa đói giảm nghèo của UBND Phường / xã / thị trấn.

2. Cán bộ chuyên trách Xóa đói giảm nghèo phường/xã cùng với tổ trưởng tổ dân phố thăm những hộ được đề cử Xóa đói giảm nghèo để điền bảng câu hỏi và chọn những hộ xứng đáng được hưởng.

3. Lập danh sách những hộ được chọn Xóa đói giảm nghèo và thông báo cho dân trong khu phố để bàn bạc và thống nhất ý kiến.

4. Dân trong khu phố phản hồi ý kiến và đưa ra quyết định cuối cùng trong buổi họp tổ dân phố. Một ví dụ khác là vấn đề cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực hiện DCCS. Và nếu có nhiều cơ quan thực hiện, thì việc phối kết hợp sẽ diễn ra như thế nào. Điển hình như trường hợp đóng góp các khoản trường phí ngoài học phí, người dân nghèo không có tiếng nói gì trong vấn đề này. Trên nguyên tắc, Hội Phụ Huynh học sinh đại diện người dân. Tuy nhiên, các đại diện của Hội Phụ Huynh học sinh không tham khảo ý kiến người dân về các khoản trường phí ngoài học phí như tiền ở cơ sở vật chất, tiền đồng phục và các khoản khác mà gộp lại trở thành một số tiền khá lớn đồng thời trở thành một gánh nặng quá lớn trên vai những người nghèo. Cán bộ chính quyền địa phương giải thích rằng họ không có quyền bàn bạc vấn đề này vì trường học nhận kinh phí từ cơ quan quản lý ngành dọc, tức Phòng Giáo Dục mà Phòng không có nhiều quyền quyết định vì họ cũng chỉ nhận kế hoạch ngân sách từ trên xuống của Sở Giáo Dục. Những hạn chế liên quan đến các vấn đề về phân cấp quản lý sẽ được minh hoạ cụ thể trong chương tiếp theo về cải cách hành chính. Thêm một ví dụ liên quan đến việc công khai kế hoạch quy hoạch tổng thể. Cả người dân cũng như chính quyền địa phương không ai có được thông tin về kế hoạch quy hoạch. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến những người nghèo sống trong các khu vực có thể giải tỏa, làm họ cảm thấy không an tâm về tương lai và họ không thể tính toán gì cho cuộc sống cũng như sinh kế. Một ví dụ nữa về nội dung thực hiện dân chủ cơ sở có trọng tâm giảm nghèo là việc xác định đối tượng cho chương trình XĐGN và hỗ trợ xã hội. Người dân đã có thể tham gia một cách ý nghĩa hơn bằng các đảm bảo việc xác định này được các tổ trưởng thực hiện đúng phương thức và quy trình. Ở một số địa phương, quá trình xét chọn đối tượng hưởng hỗ trợ nhà nước được thực hiện theo đúng như nguyên tắc đã đề ra (xem Khung 4), nhưng có một số địa phương khác không thực thi như vậy. Về phía người dân, đa số không cảm thấy sự tham gia của họ có ảnh hưởng quan trọng trong quá trình xác định mục tiêu hỗ trợ này. Nhìn chung, họ chỉ được thông báo chứ không được chủ động tham gia vào quá trình ra quyết định.


32

Phần 5: Cải cách Hành chính công


Các cán bộ địa phương và người nghèo ghi nhận có một số cải tiến đáng kể trong lĩnh vực dịch vụ quản lý hành chính, điển hình là dịch vụ “một cửa một dấu” cho chứng nhận các loại giấy tờ tuỳ thân. Tuy nhiên, theo ý kiến người nghèo, còn nhiều vấn đề tồn tại trong lĩnh vực nhà đất – địa chính và đăng ký nhân hộ khẩu, chẳng hạn như vẫn còn nhiều các thủ tục phức tạp và làm mất nhiều thời gian, tình trạng tham nhũng và năng lực, phẩm chất cán bộ địa phương làm việc trong các ngành này, đã và đang ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống của họ.

Về phân cấp quản lý, cán bộ cấp quận/ huyện và phường/ xã cho rằng còn có sự mơ hồ, chồng chéo, không phân biệt rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các ban ngành. Cán bộ cả hai cấp đều tán thành phân cấp quản lý nhiều hơn cho cấp cơ sở phường/ xã theo hướng vì người nghèo, tuy nhiên, sự phân cấp này phải đi cùng với các giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả và hiệu lực, ví dụ như hợp lý hoá sự phân công phân cấp, cải thiện các luồng thông tin và các mối liên kết, phối hợp công tác, tăng cường tính công khai, minh bạch và đơn giản hóa các thủ tục và quy định, tạo ra nhiều hơn sự kiểm tra, giám sát và xem xét việc phân bổ kinh phí và nhân sự cho phù hợp với thực tế tình hình các địa phương (có tính đến tốc độ phát triển và sự gia tăng dân số ở một số khu vực phường/ xã).

Bản thân người nghèo có những nhận thức khác nhau, nhưng thường rất hạn chế, về cải cách hành chính và các ảnh hưởng, liên quan giữa cải cách hành chính công (CCHC) với họ, đồng thời họ thấy mình khó tác động đến tiến trình thực hiện CCHC.

Bối cảnh Theo Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS), cải cách hành chính công được Chính phủ chọn vừa là một trong các mục tiêu cơ bản, vừa là một trong các biện pháp chính để đảm bảo tính hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Theo đó, CCHC được thực hiện trên 4 lĩnh vực: cải cách thể chế; cải cách bộ máy hành chính, đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chánh công để cán bộ, công chức, chính quyền thay đổi phong cách làm việc, có trách nhiệm hơn với công việc và người dân tiếp cận dễ dàng hơn các dịch vụ công, đảm bảo công bằng xã hội. Tính công khai, minh bạch về ngân sách được đặc biệt đề cao. Mặt khác, Chiến lược còn nhắm đến việc thực hiện đầy đủ Quy chế dân chủ cơ sở, nhằm cải thiện và thu hút sự tham gia của người dân vào quá trình lập kế hoạch và thực thi các quyết định phát triển kinh tế ‐ xã hội cộng đồng19.

Căn cứ trên các nội dung chính của CPRGS vừa nêu trên, mục tiêu xác định của cuộc nghiên cứu lần này tại TPHCM là:

(1) thu thập ý kiến phản hồi của người nghèo và chính quyền địa phương về việc thực hiện CCHC công ở TPHCM ở cấp chính quyền cơ sở (phường/ xã, quận/ huyện),

(2) xem xét ảnh hưởng của CCHC công đối với người nghèo và công tác giảm nghèo tại các địa phương khảo sát, qua đó có thể hình thành hình ảnh tổng quan về CCHC ở TPHCM,

(3) ghi nhận ý kiến đề xuất của người dân (các nhóm người nghèo) và cán bộ địa phương về các biện pháp đẩy mạnh CCHC công theo hướng vì người nghèo.

19 Theo Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và Xoá đói giảm nghèo (do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Công văn số 2685/VPCP – QHQT, ngày 21/05/2002), Hà Nội, tháng 5 năm 2002, trang 4.


33

Các tiến bộ của CCHC Hầu hết các nhóm thảo luận của người nghèo (phần lớn là người nghèo địa phương, phân biệt với các nhóm dân nghèo nhập cư) xác nhận rằng có sự cải thiện đáng kể dịch vụ hành chính tại cấp phường/ xã/ thị trấn. Đặc biệt, dịch vụ “một cửa một dấu” được người dân đánh giá cao hiệu quả. Các thể hiện tích cực của biện pháp cải cách này là sự rút ngắn thời gian chờ đợi UBND Phường cấp thị thực sao y các loại giấy tờ tùy thân hoặc các giấy chứng nhận về hộ tịch, hộ khẩu. Hiện nay, thường người dân chỉ phải tiếp xúc với một viên chức phụ trách, nếu cần thiết chỉ cần gặp Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch UBND Phường để lấy chữ ký sau đó gặp lại viên chức vừa tiếp xúc để đóng dấu, tất cả có thể chỉ cần 15‐20 phút, thay vì phải qua nhiều cửa, nhiều bàn, nhiều người như trước kia. “Mấy năm trước kia khi làm giấy tờ thì người này người kia cầm giấy tờ chạy lòng vòng từ bàn này sang bàn khác. Còn bây giờ thì chỉ đến một bàn, gặp một người, đợi chỉ khoảng 15 phút là có giấy tờ chứng thực. Nếu người có trách nhiệm giải quyết bận họp thì người ta cho ngày hẹn đến lấy, họ cũng giữ đúng hẹn là có” (nhóm nữ nghèo thường trú xã Tân Tạo, huyện Bình Chánh); hoặc như ý kiến của một viên chức địa phương “ngày xưa, tôi làm giấy tờ chạy hết chỗ này đến chỗ kia; mình là cán bộ mà còn không muốn đi nữa huống chi là dân; nhưng nay đã khác, dễ hơn rất nhiều.” (một thành viên nhóm chính quyền, đoàn thể xã Tân Tạo – Huyện Bình Chánh). Thời gian vì thế được rút ngắn 3 hoặc 5 lần so với trước. Mặt khác, việc rút ngắn thời gian chờ đợi và số lần đi lại còn có ý nghĩa lớn về giảm nghèo vì giúp người nghèo giảm chi phí di chuyển và không phải mất hoặc giảm thu nhập hàng ngày.

Thái độ tiếp dân của nhiều viên chức địa phương cũng có nhiều thay đổi theo chiều hướng tích cực hơn, như: vui vẻ, hoà nhã, hướng dẫn thủ tục, quy định rõ ràng hơn. Một số lệ phí được trả, dưới hình thức dán tem, theo người dân là hợp lý, phù hợp với khả năng tài chánh của người nghèo. Theo nhiều nhóm thảo luận, thái độ tiếp dân tốt hơn trước và thể hiện tinh thần trách nhiệm của các viên chức cấp phường/ xã/ thị trấn có ý nghĩa rất quan trọng đối với người nghèo vì giúp họ giảm cảm giác e ngại, lo sợ, cảm thấy tự tin vì được tôn trọng hơn trước.

Một số người dân nghèo nhìn nhận rằng trình độ học vấn, hiểu biết hạn chế của người nghèo là rào cản, khiến họ dễ làm sai hoặc sót các lại giấy tờ cần thiết theo thủ tục quy định, mặc dù nhân viên của UBND Phường đã hướng dẫn họ rõ ràng, chi tiết.

Đăng ký, hợp thức hóa nhà đất Tuy nhiên, theo tất cả các nhóm thảo luận, lĩnh vực còn nhiều bất cập nhất có lẽ là địa chính – nhà đất. Tất cả các nhóm thảo luận đều than phiền về các khó khăn, phiền phức liên quan đến nhà đất ‐ địa chính. Tuy nhiên, do vị trí và góc độ nhìn nhận vấn đề khác nhau, có những khác biệt đáng kể giữa ý kiến của mỗi loại nhóm thảo luận khác nhau.

Các nhóm dân than phiền nhiều về thủ tục còn nhiều rắc rối, đòi hỏi nhiều loại giấy tờ kê khai theo họ là không cần thiết. Sự gọn nhẹ, thông thoáng, tạo thuận lợi, giảm phiền hà và tốn kém cho người dân theo mục tiêu của CCHC trong lĩnh vực cấp giấy chủ quyền nhà đất chưa thể hiện rõ bước tiến bộ nào đáng kể. Hơn thế nữa, ở một vài nơi, người dân nghèo còn than phiền rất nhiều về năng lực, tinh thần trách nhiệm và phẩm chất đạo đức của ủy viên nhà đất phường. Có sự không công bằng khi xét cấp số nhà, theo nhiều người dân là do sự tiêu cực, đòi hỏi phải có “tiền lót tay”. Sự phê bình thẳng thắn của người dân địa phương trong một số cuộc họp lấy ý kiến dân về cán bộ


34

địa phương không mang lại thay đổi gì trong bộ máy nhân sự của phường này. “Chính phủ (CP) quan tâm đến người dân, nhưng cán bộ địa phương làm không tốt, làm ảnh hưởng đến uy tín của Chính phủ, Chính phủ phải kiểm tra thường xuyên. Chúng tôi biết mình được quyền phản ảnh. Nhưng nói trước mặt, nói thẳng thắn mà người đó vẫn ngồi ghế đó, người kia vẫn ngồi ghế kia thì tụi tôi chán ngán, bất mãn, không thèm nói nữa” (nhóm nam nghèo thường trú Phường 4, Quận 8).

Do đó, theo ngưòi dân CCHC cần đi liền với sự kiểm tra giám sát của cấp trên đối với cấp dưới, nhất là trong các lĩnh vực “nóng” có quan hệ trực tiếp đến quyền lợi của người dân như nhà đất, vì đây là yếu tố quyết định đối với nhiều hộ nghèo để họ có hộ khẩu và tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản như giáo dục cho con cái, khám chữa bệnh, điện, nước, các nguồn vốn tín dụng chính thức. Người dân cho rằng nơi nào cấp nào có hiện tượng cán bộ địa phương không trong sạch, không được dân tín nhiệm, nếu nhiều lần phê bình không sữa chữa thì chủ tịch UBND Phường hay Quận phải chịu trách nhiệm liên đới, vì hoặc không sâu sát, hoặc không kiên quyết xử lý cán bộ dưới quyền hay làm “ô dù”, bao che.

Phân cấp quản lý Còn một số thành viên các nhóm chính quyền và ban ngành đoàn thể cấp Phường và Quận thì than phiền về mức độ phân cấp quản lý còn hạn chế trong lĩnh vực nhà đất, tạo nên tình trạng dồn đọng hồ sơ, quá tải cho Phòng quản lý đô thị cấp quận. Cấp phường/ xã cho đến nay chỉ được chứng nhận các giấy tờ cam kết nguồn gốc nhà, đất. Việc cấp giấy phép xây dựng hoặc sửa chữa nhà, cấp giấy chủ quyền nhà, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hiện còn ở cấp quận. Theo nhiều cán bộ dự họp thảo luận nhóm, cần phân cấp sâu và rộng hơn nữa trong lĩnh vực nhà đất (như cấp giấy phép xây dựng, sửa chữa nhà, cấp số nhà, hợp thức hoá nhà đất) cho cấp cơ sở là phường/ xã.

Ngoài ra, sự phân cấp sâu rộng hơn cho cấp cơ sở phường/ xã trong nhiều lĩnh vực khác như xây dựng nâng cấp hạ tầng cơ sở, y tế, cũng được nhiều nhóm cán bộ chính quyền cấp quận và phường đề cập, như là một hoạt động quan trọng để đẩy mạnh CCHC công hiện nay ở TPHCM. Về hạ tầng cơ sở, quy định trước đây là các công trình đường xá liên xã, liên ấp với mức kinh phí dưới 500 triệu được giao cho các xã phụ trách. Nhiều người đề nghị mức này cần được tăng lên là 1 tỉ. Việc phân cấp cho cấp phường/ xã có thể mang lại nhiều lợi điểm: giúp giảm nhiều chi phí trung gian làm nâng giá thực hiện công trình, nhờ đó, giảm rất nhiều mức đóng góp của người dân, tạo nhiều cơ hội cho người dân nghèo thất nghiệp thường xuyên hoặc thời vụ tham gia xây dựng để hoặc có thu nhập hoặc đóng góp dưới hình thức công lao động thay thế cho đóng góp bằng tiền. Thực tế vừa qua, một số công trình hạ tầng cơ sở quận giao cho phường, xã phụ trách đã tiết kiệm được đến 30 ‐ 50% kinh phí. Vì thế, theo nhiều lãnh đạo địa phương, sự phân cấp quản lý có tác động trực tiếp đến việc giảm nghèo, đồng thời tiết kiệm được nguồn chi ngân sách của chính phủ.

Một số việc khác liên quan đến “một cửa một dấu” cho thấy có khoảng cách giữa ý tưởng, mục tiêu và cách thực hiện. Cụ thể là việc thực hiện một số điểm của Luật doanh nghiệp như cách cấp phát giấy phép sản xuất kinh doanh. Quy định mới giao cho Sở kế hoạch đầu tư trực tiếp cấp giấy phép, để đơn giản hoá theo kiểu “một cửa một dấu”, thay vì trước đây phải đi qua 2 – 3 cấp. Cách đổi mới này tưởng chừng thông thoáng, đơn giản thủ tục và rút ngắn thời gian hơn. Song quá trình thực hiện cho thấy có nhiều bất cập, không hợp lý, thiếu sự tham gia từ đầu của cấp cơ sở trong


35

các bước duyệt xét nên có nhiều kẻ hở về kiểm tra địa điểm đặt nhà xưởng và loại hình kinh doanh cũng như đánh giá mức độ ảnh hưởng đến môi trường khu vực, nhất là khu vực dân cư. Đồng thời, việc hậu kiểm giao trách nhiệm cho cấp cơ sở cũng tạo ra những khó khăn, bị động khi thực hiện.

Nguyên nhân là thông tin từ cấp Thành phố đến cấp quận/ huyện và sau đó đến cấp phường/ xã thường rất chậm, không kịp thời. Khá phổ biến tình trạng thông tin về đến cấp cơ sở thì các doanh nghiệp được cấp giấy phép hoạt động không còn tồn tại nữa hoặc thực chất là chưa hề có mặt tại đây. Một số nơi, khi hậu kiểm, cấp chính quyền phường phát hiện số lượng doanh nghiệp thực tế có hoạt động chỉ chiếm khoảng ½ hoặc 1/3 số giấy phép đã cấp phát. Nhiều cán bộ điạ phương cho rằng có tình trạng nhiều “doanh nghiệp ma” lợi dụng giấy phép để có các hành vi vi phạm luật pháp như mua bán hoá đơn, chứng từ giả, hoặc để trốn nghĩa vụ thuế phải nộp cho nhà nước; thậm chí, một số doanh nghiệp còn có hành vi lừa đảo.

Từ đề xuất của nhiều cán bộ cấp quận và phường, có thể thấy có hai giải pháp cải tiến cho CCHC trong cấp giấy phép hoạt động của doanh nghiệp:

(1) hoặc trở lại cách thức cũ là hồ sơ được nộp từ phường, UBND phường chịu trách nhiệm kiểm tra địa điểm đặt văn phòng, xưởng sản xuất, vốn hoạt động sau đó chuyển hồ sơ và đề xuất lên Phòng kinh tế quận để hoặc cấp quận hoặc cấp Thành phố ra quyết định cấp giấy phép; thời gian có thể chỉ cần 2 tuần lễ từ lúc doanh nghiệp nộp đơn đến lúc nhận giấy phép.

(2) hoặc nếu không muốn quay trở lại cách cũ đòi hỏi qua 2 – 3 cấp như trước, cấp TP cần thông báo cho cấp quận và phường trong lúc thẩm tra hồ sơ hoặc ngay sau khi cấp phát giấy phép để hai cấp này thực hiện việc hậu kiểm kịp thời, chặt chẽ hơn, tránh tình trạng lỏng lẻo và rối loạn trong sản xuất và kinh doanh, ngăn chặn các hành vi vi phạm Luật doanh nghiệp và luật pháp nói chung.

Khi được hỏi về tác động của Luật Doanh nghiệp đối với sự phát triển của các doanh nghiệp nhỏ và vừa của thành phố, nhiều cán bộ cấp quận và phường tỏ ra còn khá “lạnh nhạt” với ý tưởng có tác động tích cực của bản luật này. Có ý kiến cho rằng sự phát triển kinh tế của Thành phố là do sự phát triển của hạ tầng cơ sở đã tạo đà thúc đẩy cho doanh nghiệp phát triển, hơn là do tác động của Luật Doanh nghiệp.

Khi nhận định về các thách thức phải đương đầu khi thực hiện việc phân cấp quản lý, nhiều cán bộ cấp quận cho rằng còn nhiều hạn chế về phân công, phân nhiệm phân bổ ngân sách do:

(1) có nhiều từ ngữ hành chính còn mơ hồ, không rõ nghĩa. (2) sự phân công không rõ ràng cho các ban ngành, nên khó phân biệt rõ ngành

nào, do ai đứng đầu chịu trách nhiệm chính. (3) không xác định rõ hình thức kỷ luật, xử phạt cán bộ vi phạm. (4) không khuyến khích cán bộ, viên chức năng nổ hoàn thành nhiệm vụ bằng

chế độ lương thỏa đáng với công sức lao động đầu tư vào công việc vì phần lớn thu nhập chính của họ không từ lương chính thức do đơn vị trả (do đó, nếu không có thu nhập phụ chính đáng ngoài lương, cán bộ viên chức ở các khu vực có mức cầu dịch vụ gắn chặt với lợi ích thiết thân của người dân cao


36

như nhà đất, hộ khẩu, tư pháp, thuế, v.v... người cán bộ công chức rất dễ bị sai phạm tiêu cực).

(5) việc khoán quỹ lương có nhiều bất cập, không hợp lý và không thoả đáng ở các khu vực đang đô thị hoá với tốc độ quá nhanh, điển hình là Huyện Bình Chánh. Khi khoán quỹ lương cho cấp huyện, cấp Thành phố chưa tính đến mức gia tăng khối lượng công việc do dân số gia tăng và nhu cầu dịch vụ gia tăng tương ứng. Vì thế “công việc hành chính làm thì nhiều nhưng hưởng lại ít, càng làm nhiều thì chi phí lại nhiều theo”. “Đô thị hóa nhanh, dân cần nhiều, tụi tôi làm nhiều thì chi phí nhiều, áp lực của công việc càng nặng, nhưng mức lương khóan vẫn vậy, không tăng, vì vậy mà thu nhập nhân viên không tăng theo công việc. Các nhà đưa ra cải cách hành chính ca ngợi cải cách ghê lắm, nhưng tụi tôi thấy mình làm nhiều cũng vậy.” (một thành viên nhóm thảo luận chính quyền đoàn thể huyện Bình Chánh). Do đó, nhiều người đồng tình rằng “CCHC ở địa bàn dân cư ổn định phải khác với CCHC ở địa bàn không ổn định”. Một sự đa dạng hóa, cụ thể hoá hơn nữa “các giải pháp CCHC cho phù hợp với đặc trưng của từng vùng, từng khu vực ngay tại TPHCM là điều rất cần thiết, huống chi cho cả nước.” (nhóm thảo luận chính quyền đoàn thể huyện Bình Chánh).

Thông tin kiến thức pháp luật Việc cung cấp kiến thức pháp luật (phần lớn được cụ thể hoá bằng các văn bản quy định dưới luật) cho người dân qua các kênh chính thức tại cấp phường chưa thực hiện được nhiều. Còn thiếu các hình thức phổ biến thông tin tại cộng đồng như bảng thông báo nơi đông dân cư qua lại, loa phát thanh, tờ bướm. Chỉ một số ít người dân nghèo có điều kiện hiểu biết về pháp luật và quy định nhờ đọc báo, xem tivi. Nhiều người nhập cư dự họp nhóm thảo luận cho biết phần lớn thông tin họ có được là tin truyền miệng, tin đồn ở vỉa hè, chợ búa, bạn bè đồng nghiệp, hơn là qua các kênh chính thức của chính quyền. Vì thế họ cũng nhìn nhận rằng các thông tin họ tiếp nhận được thường dễ bị sai lệch. Trong khi đó, truyền thông các kiến thức pháp luật qua các cuộc họp tổ dân phố là cấp gần dân nhất lại tuỳ thuộc khá nhiều vào việc tổ trưởng dân phố có tổ chức được các cuộc cuộc họp thường kỳ hàng tháng hay không. Trong thực tế, có sự khác biệt khá rõ rệt giữa các tổ dân phố ngay trong cùng một khu phố, tuỳ thuộc phần lớn vào năng lực, sự nhiệt tình, ý thức trách nhiệm và thời gian dành cho công tác cộng đồng của tổ trưởng tổ dân phố. Mặt khác, đại đa số người nhập cư, người không đăng ký cư trú lại không được mời dự họp. Đăng ký hộ khẩu Tương tự các cuộc Đánh giá nghèo có sự tham gia năm 1999 và tham khảo ý kiến cấp cơ sở về chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (CPRGS) cuối năm 2001, việc cung cấp và giải thích thông tin về cách thức, điều kiện, quy trình xin và cấp giấy chứng nhận tạm trú dài hạn KT3 theo nhiều người dân còn nhiều hạn chế, trở ngại. Việc quản lý đăng ký nhân hộ khẩu thuộc trách nhiệm của ngành công an. Nhiều người dân còn e ngại khi tiếp xúc để hỏi hoặc đề đạt nguyện vọng. Hơn nữa, dường như ngay cả khi hội đủ các điều kiện để chuyển từ hộ khẩu KT4 lên KT3, việc có được hộ khẩu tạm trú dài hạn KT3 của nhiều hộ dân tạm trú lại tuỳ thuộc phần lớn vào “quyền” của các công an khu vực và mối quan hệ giữa chủ hộ với công an, trong đó, có cả “phí ngoại giao không thành văn, ngoài quy định”. Một số các quy định về cách gia hạn đăng ký tạm trú ngắn hạn cấp từng 6 tháng đòi có giấy xin tạm vắng có chứng nhận của quê gốc theo nhiều người nhập cư là quá chặt chẽ, khó thực hiện và mất thời


37

gian, ảnh hưởng nhiều đến việc làm và thu nhập của họ. Có người phải nghỉ việc 2 – 3 ngày, về quê cũ xin giấy chứng nhận gia hạn mới; họ bị mất thu nhập và chi phí đi lại, ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống gia đình. Một số người ở các tỉnh xa, thiếu tiền cho chi phí đi lại đành chấp nhận bị công an phạt tiền vì vi phạm quy định gia hạn tạm trú có thời hạn. Nói cách khác, nhiều người dân cho rằng dường như còn thiếu sự rõ ràng và công bằng trong việc xét cho nhập hộ khẩu tạm trú dài hạn KT3. Sự can thiệp của chính quyền địa phương ‐ UBND phường ‐ dù muốn cũng ở mức độ rất hạn chế vì vấn đề này thuộc ngành công an. Từ các thông tin trên, nhóm nghiên cứu có một số đề xuất như sau:

(1) cần có một cách thức quản lý mới nhân hộ khẩu, như thông qua mạng, máy vi tính, trao đổi thông tin giữa các tỉnh và thành phố.

(2) một sự công khai sâu rộng và thực hiện công bằng hơn các quy định về quản lý nhân hộ khẩu; qua đó góp phần đẩy mạnh CCHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự trị an.

Nhận thức về sự thay đổi vị trí từ cán bộ địa phương thành công chức nhà nước Sự thay đổi vị trí từ cán bộ địa phương thành công chức nhà nước chưa được nhiều viên chức địa phương nhận thức rõ tác dụng đối với việc nâng cao vị trí của họ hay cải tiến chất lượng dịch vụ công họ đang thực hiện. Họ cũng không thấy rõ điều này ảnh hưởng gì nhiều đến quan hệ giao tiếp hay dịch vụ của họ với người dân. Phần lớn cán bộ cho rằng thay đổi lớn nhất là họ an tâm hơn vì chế độ lương rõ ràng hơn, chắc chắn hơn vì được hưởng lương ngân sách của chính phủ thay vì từ các nguồn thu của địa phương. Điều này đảm bảo cho họ các quyền lợi an sinh xã hội và phúc lợi xã hội khi thôi việc hay sau khi nghỉ hưu. Đề xuất các biện pháp cải tiến và đẩy mạnh CCHC Qua các trưòng hợp điển hình về các bất cập trong việc thực hiện CCHC công tại hai địa phương được chọn khảo sát như trên, từ các nhóm thảo luận có thể tóm tắt lại như sau một số đề xuất về một số cải tiến, điều kiện để đẩy mạnh CCHC công tại TPHCM: - Cần tính đến sự khác biệt giữa khu vực dân cư ổn định và không ổn định (do đô

thị hoá và di dân với tốc độ nhanh) khi phân cấp quản lý, cụ thể ở phân chia lại điạ giới hành chính, phân bổ số lượng cán bộ/ công chức, khoán quỹ lương, bằng cách cụ thể hoá, đa dạng hóa hơn nữa các quy chuẩn.

- Phân cấp sâu và rộng hơn nữa cho cấp phường/ xã trong việc thực hiện các công trình cải thiện hạ tầng cơ sở, y tế, dịch vụ nhà đất, tư pháp, cấp giấy phép sản xuất‐ kinh doanh.v..v..

- Tăng cường các kênh truyền thông phổ biến kiến thức pháp luật, các văn bản dưới luật, các quy định (nhất là về an ninh trật tự, quản lý nhân hộ khẩu, giao thông, kinh doanh, các quan hệ dân sự, hôn nhân – gia đình).

- Tăng cường tính minh bạch, công khai, công bằng song song với đơn giản hoá thủ tục, điều kiện quy định và cách thức thực hiện trong các mảng công việc liên quan đến quyền lợi của người dân, nhất là dân nghèo, như: đăng ký, nhập hộ khẩu cho người nhập cư, cấp số nhà, hợp thức hoá nhà đất.

- Đẩy mạnh hơn nữa sự rõ ràng trong phân công phân nhiệm cho các ngành, các cấp, các cá nhân chịu trách nhiệm chính.


38

- Cải cách chế độ tiền lương và xử phạt nghiêm khắc các sai phạm. - Tăng cường sự trong sáng và chính xác của các từ ngữ sử dụng trong các văn bản

pháp quy. - Tăng cường mối quan hệ, phối hợp giữa các cấp Thành phố, quận/ huyện,

phường/ xã, thông qua kênh thông tin nhanh nhạy, kịp thời, trên cơ sở phân nhiệm phân công rõ ràng hơn và tính chịu trách nhiệm cao hơn của từng cấp đối với cấp trên hoặc cấp dưới và với những người dân có liên quan.

- Tăng cường hơn nữa sự giám sát, kiểm tra của cấp trên đối với kết quả công việc của cấp dưới, bằng cách trực tiếp tiếp xúc với người dân, nhất là dân nghèo, với cá nhân hoặc qua họp nhóm thảo luận giống như lần đánh giá giảm nghèo PPA lần này. Việc gặp và kiểm tra cần trực tiếp, do cấp trên chọn ngẫu nhiên thay vì qua chính quyền địa phương, để khách quan hơn, ngăn ngừa sự chuẩn bị có tính đối phó nhằm che dấu khuyết điểm, thiếu sót của chính quyền địa phương.

Phần 6: Di dân và các Vấn đề Đô thị

39



Một số thông tin quan trọng nhất ghi nhận được về các quan tâm của cộng đồng về các vấn đề di dân và đô thị hóa tại hai quận huyện khảo sát có thể được tóm tắt như sau: ‐ Có khoảng 34% ‐ 40% dân số không có hộ khẩu thường trú (đặc biệt ở một xã của huyện Bình Chánh, tỉ lệ này lên đến 65%) ‐ Từ năm 1999 đến nay, số cư dân của các khu vực khảo sát tăng khoảng 28% – 39% (có một xã của huyện Bình Chánh tỉ lệ tăng dân số lên đến 64%)

Các hệ quả của tình trạng thiếu hộ khẩu thường trú một lần nữa lại được người dân nêu ra (tương tự như lần đánh giá nghèo năm 1999 và tham khảo ý kiến cộng đồng về Chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo năm 2002), như: không bình đẳng quyền lợi trong tiếp cận giáo dục, chăm sóc sức khoẻ, thụ hưởng chương trình Xoá đói giảm nghèo, các chương trình tín dụng và các hỗ trợ xã hội khác cũng như phải trả các chi phí cao cho điện, nước và các phí tổn cho gia hạn đăng ký tạm trú.

Ngoài ra, trong khi người nhập cư là người phải gánh chịu sự thiếu an toàn do tình trạng cư trú tạm thời của họ thì người dân nghèo tại chỗ là những người bị ảnh hưởng bởi các dự án quy hoạch đô thị lại phàn nàn nhiều về tình trạng bấp bênh, không ổn định, thiếu sự công khai rõ ràng, thiếu tư vấn cộng đồng và sự chậm trễ, kéo dài (trong một số trường hợp đến hơn 5 năm) của các dự án thuộc quy hoạch “treo”.

Các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội không căn cứ trên số cư dân hiện đang sinh sống tại địa phương (vì chỉ có lực lượng công an nắm số liệu về số dân nhập cư để quản lý trật tự trị an) mà chỉ căn cứ trên số dân có đăng ký thường trú. Các kế hoạch này vì thế không theo hướng giảm nghèo, chí ít là xét trên khía cạnh không tính đến các nhóm dân nghèo mới di chuyển từ nông thôn vào thành phố. Cũng vì thế, người nhập cư là người nghèo không được nhận diện.

Tuy nhiên, nếu so sánh với các cuộc đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng trước đây, có sự thay đổi đáng ghi nhận nhất về thái độ của các lãnh đạo và viên chức các cấp là hiện nay nhiều người cởi mở chấp nhận có những thiếu sót trong cách tiếp cận hiện hành, công nhận nhiều hơn các quyền lợi bình đẳng của người nhập cư với tư cách là những công dân Việt Nam như là những người Việt Nam khác, nhìn nhận vai trò quan trọng của họ trong sự phát triển kinh tế của Thành phố và vì thế cần có sự vận dụng mềm dẻo, linh hoạt hơn các quy định về đăng ký cư trú.

Di dân là một trong những chủ đề được sự quan tâm của cán bộ, viên chức chính quyền và đoàn thể ở cả 3 cấp thành phố, quận/ huyện, phường/ xã của TPHCM, nhất là ở nơi có tốc độ đô thị hóa “nhanh đến chóng mặt” (lời một cán bộ Ban chuyên trách Xoá đói giảm nghèo huyện Bình Chánh) theo tiến trình công nghiệp hóa như huyện Bình Chánh. Sự thay đổi nhận thức về tính chất, tác động và hệ quả của di dân nông thôn - đô thị Điều khác biệt lớn nhất so với các cuộc đánh giá nghèo trước đây vào năm 1999 và 2001 là nhiều cán bộ địa phương có cách nhìn khác hơn về tác động của di dân nông thôn ‐ đô thị và vai trò của người nhập cư vào TPHCM, theo hướng cởi mở, tích cực hơn. Các thử thách và khó khăn được nêu ra khá nhiều cho công tác quản lý nhân hộ khẩu, an ninh trật tự, ngân sách đầu tư cho giáo dục, y tế, hạ tầng cơ sở. Theo nhiều cán bộ địa phương tham dự thảo luận đó là do sự bất cập giữa nhu cầu và mức độ đáp ứng vì hạn chế của kinh phí, số lượng cán bộ và sự thiếu cập nhật hóa kịp thời của công tác thống kê.


40

Tuy nhiên, lần này, nhiều cán bộ viên chức xác định rõ cách nghĩ của họ về người nhập cư một cách cởi mở, sẳn sàng tiếp nhận và thân thiện hơn. Họ cho rằng “chúng ta cần xóa bỏ thành kiến về dân nhập cư; ngay cả cách dùng từ dân nhập cư cũng cho thấy có sự kỳ thị, khiến cho họ có nhiều mặc cảm.”; do đó, “ chúng ta nên chú ý thay đổi cả cách dùng từ ngữ.” (một lãnh đạo cấp ủy thị trấn An Lạc – huyện Bình Chánh, trong thảo luận nhóm lãnh đạo chính quyền, đoàn thể). Cách nghĩ theo hướng nhận thức rõ hơn quy luật khách quan của hiện tượng di dân cũng được thể hiện rõ hơn các cuộc nghiên cứu PPA trước đây, như “xưa nay ở Việt Nam ta có câu đất lành chim đậu, chúng ta cũng biết vậy, song công an và các ban ngành của chính quyền vẫn cố gắng hạn chế nhập cư, nhưng vẫn không thể làm được.” (một nữ cán bộ Ban xóa đói giảm nghèo Quận 8, tại hội thảo xác định các thông tin cơ bản cấp Thành phố). Mặt khác, nhiều người công nhận rằng sự lựa chọn nhập cư vào TPHCM hay bất cứ nơi nào khác của người di dân là hợp thức, hợp pháp, phù hợp với hiến pháp và luật pháp Việt Nam “ hiến pháp nói rõ rồi, ai muốn sinh sống hay làm việc ở đâu là quyền của người ta.” (nhóm thảo luận chính quyền ban ngành huyện Bình Chánh và Phường 5 – Quận 8). Dường như tính phổ biến của hiện tượng di dân và các lợi ích đan xen, tương tác nhau giữa các nhóm trong cộng đồng đang tạo ra sự thay đổi cách đánh giá ngày càng công bằng hơn này. Hầu hết các nhóm thảo luận của chính quyền, đoàn thể và các nhóm thường trú nghèo của huyện Bình Chánh cho biết cả cán bộ địa phương (cấp phường, quận) lẫn nhiều tổ trưởng tổ dân phố cũng như người dân thường trú đều có các lợi ích từ các nhóm người nhập cư. Nhiều nhà trọ mọc lên quanh các khu công nghiệp, tạo thêm thu nhập cho những người có đất, có nhà rộng để kinh doanh cho thuê phòng trọ. Không ít cán bộ địa phương thừa nhận, nhờ có thu nhập từ cho thuê phòng trọ, họ mới an tâm tư tưởng, hoàn thành chức trách một cách vô tư, giữ vững phẩm chất, không bị tác động bởi tiêu cực. “Ở xã Tân Tạo được cái kinh doanh nhà trọ, nhà nào cũng có hết.”, “lương chính thức của tụi này lãnh ở cơ quan chỉ có 300.000 – 400.000 đồng, nhưng thu nhập có từ cho thuê phòng trọ là 3.000.000 – 4.000.000 đồng, nhờ đó mà sống đủ, có dư, nên mới an tâm công tác, không dính vào tiêu cực.” (nhóm cán bộ chính quyền xã Tân Tạo, huyện Bình Chánh). Người nghèo thường trú còn sống dựa vào nông nghiệp có thể bán được nhiều hơn, chạy hơn nông sản hàng hóa như rau, trái cây. Người nghèo mua bán nhỏ ở chợ hợp pháp, chợ tự phát hay gánh hàng rong có thể bán được các mặt hàng thức ăn tươi sống hay chế biến cho người nhập cư. Theo nhịp độ phát triển của các nhà máy trong khu công nghiệp Tân Tạo và sự gia tăng tương ứng số công nhân phần lớn là thanh niên nhập cư, nhịp điệu kinh doanh mua bán, dịch vụ của thị trấn An Lạc và các xã lân cận có nhiều thay đổi theo chiều hướng gia tăng. Ở một số địa phương nghèo của các quận nội thành như Quận 8 đâu đó vẫn còn một số than phiền của người nghèo thường trú về sự cạnh tranh tìm việc làm của người nhập cư tạo ra sự phá giá sức lao động, sự ép giá của các chủ doanh nghiệp. Tuy nhiên, nếu so với các lần đánh giá trước vào năm 1999 và 2001, mức độ gay gắt có chiều giảm đi. Một số người còn chấp nhận “tụi tôi chê cực, trả giá rẻ, gò bó giờ giấc, không làm, họ chấp nhận thì họ làm.” (nhóm nam thường trú Phường 5 – Quận 8). Ngược lại, ở khu vực có công nghiệp hóa với tốc độ nhanh như Bình Chánh, điều này xem ra không còn là vấn đề đáng kể. Hơn thế nữa, sức cầu lao động trẻ của các nhà máy liên doanh hay vốn 100% của doanh nghiệp nước ngoài còn cao hơn mức cung. Ngay cả các doanh nghiệp vừa và nhỏ cũng “cho người đi về các tỉnh tuyển lao động” hoặc “thưởng cho công nhân nào tìm được người mới, với mức thưởng 10.000 đồng cho mỗi


41

lao động.” (nhóm doanh nghiệp huyện Bình Chánh). Vì thế, theo các cán bộ ban ngành huyện Bình Chánh, lao động nhập cư hiện nay chiếm khoảng 60 ‐ 70% lao động trong các xí nghiệp lớn, vừa và nhỏ của huyện nhà. Lao động nhập cư còn được đánh giá cao hơn lao động tại chỗ ở đặc điểm “cần cù, chăm chỉ, siêng năng, có tính kỹ luật cao, có ý thức trách nhiệm và bảo vệ tài sản công ty.” (nhóm doanh nghiệp huyện Bình Chánh và Quận 8). Đóng góp vào quá trình phát triển công nghiệp của huyện Bình Chánh nói riêng và TPHCM nói chung, của lao động nhập cư, xét trên góc độ cung ứng nguồn lao động trẻ và có tính chất đặc điểm phù hợp với yêu cầu của doanh nghiệp như trên, cho thấy tác động tích cực của nhóm dân cư mới này đối với Thành phố. Tuy nhiên, vẫn còn đó nhiều thách thức và vấn nạn cần quan tâm giải quyết của chính quyền Thành phố. Đó là sự khác biệt trong:

(1) đánh giá tác động của người nhập cư. (2) mức độ chấp nhận đáp ứng các nhu cầu cơ bản của các nhóm dân mới

này‐mà đa số là người nghèo. (3) mức độ nhân thức về các thay đổi cần có trong việc lập kế hoạch đô thị và

thực hiện các dự án chỉnh trang, cải thiện môi trường. Các nội dung này sẽ được đề cập trong các phần tiếp sau.

Tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người nhập cư: các thách đố và khó khăn Dù nhìn nhận quy luật khách quan của hiện tượng di dân và sự phù hợp với Hiến pháp và luật pháp Việt Nam của những dòng người nhập cư, không ít cán bộ chính quyền và đoàn thể vẫn chưa công nhận quyền thụ hưởng các dịch vụ xã hội cơ bản của người nhập cư bình đẳng với người dân sở tại. “Nếu quan niệm họ cũng được hưởng quyền lợi như người địa phương là cào bằng, chứ không phải là công bằng, là tạo thêm áp lực cho chính quyền địa phương.” (nhóm thảo luận chính quyền đoàn thể Phường 4 – Quận 8). Nhiều lãnh đạo của huyện Bình Chánh công nhận quyền lợi chính đáng của người nhập cư và con cái họ về giáo dục, y tế “phải xem người nhập cư như là công dân Việt Nam, cần có sự giải quyết bình đẳng, phải xử sự công bằng, không ức hiếp.” (đại diện cấp ủy Đảng, thị trấn An Lạc, huyện Bình Chánh). Song họ lại cho rằng khả năng cung ứng không đáp ứng nổi trước mức tăng nhu cầu do dân số một số khu vực tăng lên đột biến, gấp nhiều lần trong vòng 2 ‐ 3 năm qua. Sự tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người nhập cư do các nguyên nhân vừa kể trên còn ở mức độ rất hạn chế. Điều này chi phối mạnh đến khả năng thoát nghèo và thoát nghèo nhanh của người nhập cư, mặc dù người nghèo tại chỗ đánh giá cao sự cần kiệm, chi tiêu có kế hoạch và dè xẻn của người nhập cư và theo họ mức độ vươn lên của người nhập cư nghèo được trông thấy rõ hơn người thường trú nghèo. Tuy nhiên, sự hạn chế mức độ tiếp cận các dịch vụ công tạo ra các gánh nặng lớn cho người nhập cư trong cân đối ngân sách chi tiêu gia đình, đồng thời cuộc sống của họ tiềm tàng nhiều nguy cơ và rủi ro hơn. Như đã nói ở phần cải cách hành chính công, các quy định về việc nhập hộ khẩu và làm giấy tờ hợp thức hoá nhà có nhiều mâu thuẫn, không hợp lý, gây khó khăn cho người nhập cư. Khi người nhập cư cư ngụ lâu năm (ít nhất là trên 6 tháng theo quy định của ngành công an) và mua nhà (có thể là nhà chưa hợp thức hoá) liên hệ công an để xin đặng ký hộ khẩu KT3, công an đòi có giấy tờ nhà hợp thức hóa. Khi liên hệ


42

ngành nhà đất để xin hợp thức hoá nhà thì cán bộ nhà đất đòi có hộ khẩu KT3. Rõ ràng là sự vừa chồng chéo, vừa không tương thích giữa các quy định của các ngành tạo ra các khó khăn cho người nhập cư có được các giấy tờ liên quan trực tiếp đến lợi ích thiết thân của họ. Theo nhiều cán bộ địa phương, nghị định 51 của chính phủ còn nhiều trở ngại do “sự chồng chéo, không thống nhất giữa hai anh công an và nhà đất‐địa chính.” (theo cán bộ chuyên trách xoá đói giảm nghèo huyện Bình Chánh, trong hội thảo xác định các thông tin chủ chốt của đợt nghiên cứu, tổ chức vào ngày 28/8/03). Ngoài lý do hạn chế của khả năng cung ứng các nguồn lực của ngành giáo dục về cơ sở trường lớp, việc học của con cái các hộ nhập cư gặp nhiều khó khăn khi ghi tên vào học các lớp phổ thông hệ chính quy ban ngày. Các em có hộ khẩu KT3 chỉ được thu nhận nếu trường lớp còn chỗ sau khi đã nhận các em có hộ khẩu thường trú KT1, KT2. Trong khi đó, như vừa nói ở trên, việc có hộ khẩu KT3 không phải là điều dễ dàng. Xác suất các em hộ khẩu KT4 được học phổ thông chính quy vì thế hầu như không có. Dù các lãnh đạo ngành giáo dục cho biết họ đã cố gắng hết sức, nhưng nguồn lực có hạn. Một số hộ nhập cư tham gia thảo luận cho biết con họ đành học lớp phổ cập buổi tối với chất lượng kém hơn hẳn so với lớp chính quy ban ngày. Một số cho con học lớp tình thương. Số khác có khả năng tài chánh hơn cố gắng cho con học lớp hệ phổ thông dân lập với học phí cao hơn nhiều và vì thế họ cũng không dự đoán được còn gắng gượng cho con học đến đâu, “đến đâu hay đến đấy, bao giờ lo không nổi nữa thì thôi, xuôi tay.” (nhóm nam nhập cư Phường 4 – Quận 8). Không ít hộ nhập cư cho con nghỉ học ở cấp I hoặc vài lớp đầu cấp II để lao động sớm, giúp cha mẹ mưu sinh và tham gia đội ngũ lao động phổ thông với học lực thấp và thiếu kỹ năng chuyên môn của TPHCM. Ở thị trấn An Lạc ‐ huyện Bình Chánh, có em nghỉ học sớm chỉ vì trường phổ cập đêm chuyển địa điểm xa nơi các em ở và cha mẹ các em không dám cho con đi học xa nhà vì lý do an toàn (theo nhóm nữ nhập cư ). Hơn thế, nhiều người nghèo thường trú còn lo ngại về nguy cơ các em bị tác động bởi tệ nạn do rời ghế nhà trường quá sớm để chen vào trường đời nhiều cám dỗ “con cái người nhập cư phần lớn thất học do cha mẹ thường xuyên chuyển nơi ở vì không tiền trả tiến nhà; các em không được đi học, lang thang đi bán tối ngày dễ hư hỏng lắm.” (nhóm nữ nghèo thường trú Phường 4 – Quận 8). Trẻ nhập cư lao động sớm có dễ bị hư hỏng hay không có lẽ vẫn còn là sự lo ngại và suy đoán. Song điều có thể xác tín là các thông tin trên cho thấy rõ rằng sự thiếu tiếp cận nền giáo dục với học phí thấp và chất lượng tốt là thách thức cho việc các em có nền học vấn căn bản chí ít là phổ thông cơ sở (cấp II) để hội nhập vào tiến trình công nghiệp hóa, có việc làm ổn định và có cơ hội đổi đời so với thế hệ cha mẹ. Sự tiếp cận với các dịch vụ y tế với chi phí thấp và chất lượng đảm bảo của những người nhập cư nghèo không khác biệt gì đáng kể so với những người nghèo thường trú không thuộc diện xoá đói giảm nghèo (XĐGN). Nói cách khác, khi không có các quyền lợi từ thẻ bảo hiểm y tế nhờ được công nhận hộ XĐGN, các hộ nghèo khác vẫn phải trả phí khám và chữa bệnh với chi phí cao, trong nền y tế xã hội hoá như hiện nay. Vì thế, một trong những rủi ro người nghèo lo sợ nhất là ngã bệnh hoặc tai nạn phải vào bệnh viện. Chi phí y tế cao là một trong những nguyên nhân khiến người nghèo cả nhập cư và thường trú bị nghèo hơn hoặc đã thoát nghèo lại tái nghèo.


43

Phần lớn người nhập cư không có hộ khẩu KT3 phải trả chi phí điện và nước sạch với giá cao gấp nhiều lần so với giá chính thức: nước thường gấp 7 ‐ 8 lần, điện thường gấp hơn 4 ‐ 5 lần. Những nơi có hạ tầng cơ sở kém phát triển thuộc Quận 8, sự chênh lệch giá thường ở mức cao hơn với các nơi khác ở TPHCM. Tuy nhiên, theo một số cán bộ cấp cơ sở và cấp TP, khó khăn này là chung cho cả cộng đồng dân cư nơi có hạ tầng cơ sở kém của Quận 8, tất cả dân cư đều cùng chung hoàn cảnh, không riêng gì người nhập cư. Hầu như không có người nhập cư nào thuộc diện KT4 được tiếp cận với các nguồn vốn vay chính thức với lãi suất ưu đãi hiện hành tại địa phương. Một khi các chương trình trợ vốn chính thức giúp người nghèo hoặc cận nghèo chưa chú trọng vào hai thành tố chính làm nên tính bền vững của chương trình, vừa là điều kiện để mọi người nghèo được tham gia dù không có hộ khẩu hay không có nhà là: tổ chức nhóm tự nguyện. Tiết kiệm đều đặn (theo ngày hay tuần), thì người nhập cư nghèo còn khó tiếp cận với các nguồn vốn này vì không có 2 yếu tố trên có ý nghĩa như là tín chấp (nhóm và tiết kiệm theo nhóm) thay thế cho cái họ đang thiếu là thế chấp (có giấy tờ nhà và sổ hộ khẩu thường trú). Các cán bộ chuyên trách XĐGN và những người đứng đầu các đoàn thể nói rằng “không dám cho họ vay vì lỡ mai kia mốt nọ họ cuốn gói rời khỏi nhà trọ thì tụi tôi làm sao thu hồi vốn.” (phần lớn các nhóm thảo luận của chính quyền và đoàn thể địa phương). Vì thế, chỗ dựa chính của đa số người nhập cư là ở hoặc bạn bè đồng nghiệp đồng hương, hoặc người cho vay nặng lãi. “Tụi em ai cũng có vay nợ ngoài, lãi suất cao hơn của nhà nưóc nhiều nhưng biết làm sao? Vả lại chủ nợ cũng không dám cho vay nhiều, chỉ tối đa 2 ‐ 3 triệu vì sợ mình không trả nổi, bỏ trốn.” (nhóm nhập cư nữ Phường 4 – Quận 8 ). Khi gặp việc đột xuất, một số ít người làm công ăn lương có thể vay mượn tạm ở người chủ, khi lãnh lương sẽ trừ vào khoản vay trước này (nhóm nam nhập cư thị trấn An Lạc – Huyện Bình Chánh). Nói cách khác, trong mạng lưới xã hội của người nhập cư, dường như không có hoặc có rất ít các cá nhân, tổ chức chính quy của chính quyền, đoàn thể và các tổ chức xã hội chính thức. Đối với các hỗ trợ có mục tiêu, nhiều cán bộ địa phương khẳng định rằng người nhập cư không được hưởng các khoản trợ cấp khó khăn thường xuyên. Lý do nêu ra là vì họ không có hộ khẩu thường trú, mà theo quy định thì phải là người thường trú mới được hưởng. Riêng trợ cấp khó khăn đột xuất dành cho người gặp tai biến, bất trắc lớn thì người nhập cư có thể được hưởng ngang bằng với người thường trú, vì không phân biệt tình trạng cư trú. Trong trường hợp này, tổ trưởng dân phố sẽ vận động các hộ góp tiền, tương trợ theo tinh thần “lá lành đùm lá rách”. Một số người nhập cư tham gia thảo luận xác nhận rằng có người đã được giúp khi gặp hoạn nạn, nhờ vậy họ không chỉ đỡ khốn khó về vật chất mà còn thấy cảm kích vì được quan tâm và thấy gắn bó hơn với cộng đồng. Các khoản đóng góp của người nhập cư có ít hơn người thường trú, tương ứng với mức độ thụ hưởng quyền lợi ít hơn? Hầu hết người nghèo tham gia thảo luận và tổ trưởng tổ dân phố đánh giá cao sự đóng góp tự nguyện của người nhập cư khi được thông báo hay vận động. Số lượng các khoản người nhập cư đóng góp có khác nhau giữa các địa phương và tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố liên quan như tình trạng gia đình, tình trạng nhà ở, mức độ nghèo theo cảm nhận của cộng đồng, thông qua người đại diện là tổ trưởng tổ dân phố. Tuy có sự đa dạng, song nhìn chung, nếu người nhập cư là người đơn lẻ thuê phòng trọ thì các khoản đóng góp về an ninh quốc phòng, phí


44

dân phòng, họ không phải đóng. Phần lớn các chủ nhà trọ đóng thay cho người thuê nhà, như một cách làm tròn nghĩa vụ đóng góp vào các nguồn thu địa phương, thay vì phải đóng thuế thu nhập mà hiện nay chính quyền còn bỏ ngõ. Riêng nếu người nhập cư mướn nguyên căn nhà hay căn phòng và ở theo hộ gia đình, cư ngụ lâu dài tại địa phương (như ở trên 6 tháng hoặc hơn một năm), họ sẽ phải đóng các khoản phí dân phòng, lao động công ích, cứu trợ lũ lụt, cải thiện hạ tầng cơ sở như tráng hẻm, làm cống thoát nước, hệ thống chiếu sáng. Như những hộ nghèo thường trú, các hộ nhập cư quá nghèo có thể được miễn hoặc giảm, tuỳ thuộc vào tổ trưởng Tổ dân phố và cách người này phân chia các mức đóng góp của các hộ trong tổ. Riêng với các hộ nhập cư đã mua được nhà, dù có hộ khẩu KT3 hay không, họ vẫn đươc xem như là cư dân chính thức và có nghĩa vụ đóng góp như các hộ thường trú. Do tính chất đa dạng và tuỳ thuộc vào cách xử lý linh hoạt của những người lãnh đạo cộng đồng, khó có thể nói rằng có sự công bằng, hợp lý chưa giữa thụ hưởng quyền lợi và nghĩa vụ đóng góp của người nhập cư so với người thường trú. Quan hệ tương tác giữa các kế hoạch chỉnh trang đô thị và đời sống người dân Hầu hết người nghèo, trong đó có nhiều hơn những người nhập cư nghèo, thường sống trong vùng môi trường bị ô nhiễm bởi nhiều tác nhân khác nhau, như: kênh rạch bị nhiễm bẩn bởi rác thải ứ đọng; nước thải sinh hoạt và công nghiệp thải xuống trực tiếp không qua xử lý; sự tồn tại của nhiều cơ sở sản xuất nhỏ và vừa xen lẫn với các khu dân cư. Người ta còn cho rằng sự gia tăng dân số cơ học những năm gần đây do các dòng người nhập cư vào các khu dân cư nghèo có giá thuê hoặc mua nhà tương đối thấp hơn ở nơi khác cũng góp phần tăng mức độ ô nhiễm. Nhiều người dân của xã Tân Tạo than phiền rất nhiều về tình trạng kênh dẫn nước từ kênh Tham Lương ở Quận Tân Bình về ngày càng nhiễm bẩn, gây hối thối cho cả vùng dân cư rộng lớn. Có nhiều cách giải thích khác nhau về tác nhân chính gây ô nhiễm. Người cho là vì các nhà máy dệt nhuộm, thực phẩm của Quận Tân Bình. Người cho là có nhiều người nhập cư về cư ngụ, làm tăng lượng rác, nước thải. Một số ít cho tại khu công nghiệp Tân Tạo thải rác và nước thải công nghiệp ra sông ra sông không qua xử lý, nhưng ý kiến này liền bị nhiều người khác phản bác vì họ tin rằng “các nhà máy này có hệ thống xử lý rác, nước thải riêng đúng theo tiêu chuẩn quy định vì là nhà máy mới và của nước ngoài, ắt hẳn nhà nước kiểm tra kỹ trước khi cấp giấy phép hoạt động.” (nhóm nữ nghèo thường trú xã Tân Tạo). Đa số các khu dân cư nghèo của Quận 8 sống sát cạnh hoặc gần kênh rạch bị ô nhiễm. Do đó, hầu hết rơi vào các dự án giải tỏa, di dời. Song điều đáng nói là chúng còn ở dạng quy hoạch “treo” vì không ai biết bao giờ sẽ được thực hiện và được thực hiện như thế nào. Ngay cả lãnh đạo chính quyền phường cũng không có thông tin chi tiết và cụ thể, dù cho trụ sở UBND phường 5 cũng thuộc diện sẽ bị giải toả vì nằm gần bờ sông. Tình trạng lơ lửng này tác động nhiều đến người dân nghèo, cả người dân thường trú lẫn người nhập cư nghèo, cả cuộc sống vật chất lẫn tinh thần. “Lúc nào cũng sống trong tâm trạng hồi hộp, phập phòng”, “nghe phong phanh nhà không số được đền bù không bao nhiêu, đủ tiền đâu mà mua nhà khác, nên lúc nào cũng hồi hộp như vậy.” (nhóm nữ nghèo thường trú Phường 4 – Quận 8). Người nhập cư ở nhà không số, không có hộ khẩu KT3 thì lo “không biết có được hưởng quyền lợi tái định cư không, hay phải tự lo tìm chỗ khác, làm sao có khả năng tiền bạc.” (nhóm nhập cư nữ Phường 5 – Quận 8). Mặt


45

khác, hàng loạt các cản ngại khác do thuộc diện sẽ bị giải tỏa làm người nghèo càng nghèo hơn. Nhà không được cấp số, hộ khẩu thường trú nơi khác không được chuyển vào, người nhập cư KT4 không được vào hộ khẩu KT3 theo quy định chung dành cho các khu vực sẽ giải tỏa‐di dời tạo ra các rào cản đối với nhiều hộ nghèo muốn tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục, điện nước với giá thấp. Nhiều hộ bị các công ty cấp điện, nước từ chối lắp đặt đồng hồ. Theo nhiều hộ dân cho biết, chi phí điện nước với giá cao thường chiếm 20 ‐ 30% tổng chi tiêu hàng tháng của hộ gia đình. Để giảm ô nhiễm và tình trạng môi trường xuống cấp trong các quận nội thành, UBND Thành phố đã ban hành Quyết định số 81 ngày 8/7/2002 về việc di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm ra ngoại ô. Nhiều người dân Quận 8 đồng tình với chủ trương di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm ra khỏi khu vực nội thành dân cư đông đúc như Quận 8. Song một số người bị tác động mạnh đến cuộc sống, do mất việc làm vì không có phương tiện di chuyển để tiếp tục đi làm ở nhà máy chuyển đi xa đến huyện ngoại thành Bình Chánh. Những người công nhân lao động phổ thông và lớn tuổi khó tìm việc làm khác ở nhà máy khác. Phải chăng, về mặt quy hoạch, các nhà quản lý chưa tính đến các tác động xấu và chưa có các giải pháp thay thế dành cho những người bị mất việc làm?

Khung 5. Rơi vào cảnh nghèo vì tác động của quy hoạch đô thị

“Anh L. trước làm ở cơ sở sản xuất phân cá (một loại phân bón hữu cơ). Đời sống của anh cũng như nhiều công nhân khác tuy không giàu có gì nhưng được xem như vững vàng, với thu nhập khoảng 50.000 – 60.000 đồng/ngày khá cao so với thời giá vào những năm 90. Nhưng từ năm 1996 đến nay, nhà máy bị di dời ra ngoại thành vì bị xếp vào danh sách “đen” gây ô nhiễm. Anh không có xe gắn máy, lúc bấy giờ lại không có xe bus được trợ giá như bây giờ, nên anh đành nghỉ làm. Tuổi ngoài 40 lại không có tay nghề chuyên môn, anh không tìm được việc làm khác. Từ đó, anh lâm vào cảnh thất nghiệp và rơi xuống tình trạng nghèo. Dù được hưởng các tiêu chuẩn của chương trình xoá đói giảm nghèo, gia đình anh vẫn không thể thoát nghèo vì không thể có nghề nghiệp và thu nhập ổn định. Điều anh mong mỏi nhất là có việc làm, để không phải thất nghiệp, sống nhờ vào lao động tảo tần của vợ con.” (một nam thường trú nghèo Phường 4 – Quận 8).

Tình trạng ngoài lề của người nhập cư trong quá trình lập kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội Quá trình tiếp xúc với các tổ dân phố và UBND cấp cơ sở phường/ thị trấn trong đợt nghiên cứu này cho thấy các cấp quản lý hành chính không theo dõi, cập nhật hóa và lưu trữ hồ sơ về biến động nhân hộ khẩu. Trong danh sách các hộ do tổ trưởng tổ dân phố quản lý không có tên người và hộ nhập cư. Khi cần số liệu về biến động dân số, UBND phường cũng phải liên hệ với công an để có số liệu. Cho đến nay, xem ra việc cập nhật hoá và đánh giá mức độ chính xác của sự gia tăng dân số cơ học chưa được nhiều cấp quản lý lưu tâm và khi quan tâm là nhằm mục tiêu quản lý trật tự, trị an, hơn là tính đến trong các kế hoạch kinh tế xã hội. Mặt khác, ngay cả khi tính đến việc đưa vào kế hoạch và ngân sách hàng năm, vẫn còn sự chênh lệch khá lớn giữa các số liệu ước tính và các số liệu có trong thực tế. Ví dụ, trong ngành giáo dục, “hàng năm, dựa vào số liệu dân số tăng tự nhiên và ước tính số dân tăng cơ học khoảng 20%, huyện Bình Chánh làm kế hoạch tổng thể để xin ngân sách xây dựng trường lớp, nhưng thực tế tăng cỡ này thì không thể nào tính nổi; chỉ riêng xã Bình Hưng Hoà lúc truớc chỉ có 15.000 nay đã có 100.000 dân nói chung thì có tính, nhưng tính không xiết.” (Chuyên trách xoá đói giảm nghèo huyện Bình Chánh, trong hội thảo ngày 28/8/03, nhằm xác định các thông tin chính ghi nhận từ đợt khảo sát).


46

Ngoài ra, như đã nói ở các phần trên, do quan niệm và tiêu chuẩn quy định về xác định các hộ nghèo được thụ hưởng các chương trình giảm nghèo (điển hình là Xoá đói giảm nghèo, Quỹ quốc gia giải quyết việc làm, tiết kiệm ‐ tín dụng của Hội Phụ Nữ, hỗ trợ mục tiêu trợ cấp khó khăn thường xuyên), số người/ hộ nhập cư nghèo không có hộ khẩu KT3 và chưa có nhà vẫn chưa được tính đến khi lập kế hoạch và dự trù phân bổ ngân sách. Yếu tố “ổn định cư trú” vốn thường được nhiều cán bộ địa phương hiểu là có nhà và thường được nêu ra như là tiêu chí chính mỗi khi xét duyệt đối tượng thụ hưởng các chương trình giảm nghèo. Trong thực tế, điều hiển nhiên việc mua nhà mua đất trong bối cảnh giá nhà đất đang tăng nhanh ở các khu vực dân cư là ước mơ ngoài tầm tay của nhiều người, nhiều hộ nhập cư nghèo, nhất là số đến Thành phố trong vòng 5 năm nay. Ở các địa phương khảo sát, có không ít hộ/ người nhập cư “ổn định cư trú” tại đây hơn 5 năm, 10 năm, song họ vẫn chưa mua nổi nhà. Hơn nữa, khi chưa có chương trình nhà ở cho người nghèo với phương thức mua trả góp dài hạn thì vẫn còn sự thiếu tương ứng và khoảng cách xa giữa “ổn định cư trú” và “có nhà”. Nói cách khác, do nhiều lý do khác nhau, trong các kế hoạch giảm nghèo của TPHCM, nhóm người nghèo mới bao gồm các hộ/ người nhập cư nghèo cho đến nay vẫn còn nằm ngoài các kế hoạch ngắn và dài hạn của các chương trình giảm nghèo. Do đó, nhóm nghiên cứu đề nghị là cần có sự điều chỉnh cách thức lập kế hoạch, theo hướng đi từ dưới lên, có sự tham gia của người dân (trong đó có cả các nhóm dân không phải là thường trú) và cấp chính quyền cơ sở, dựa vào số liệu cập nhật hoá nhanh, kịp thời hơn để tính đến và tính đủ số dân cư mới, không phân biệt tình trạng cư trú. Một số đề xuất về các giải pháp đáp ứng nhu cầu người nhập cư Trong quá trình thảo luận về di dân và các thách thức, cơ hội có từ các dòng người nhập cư vào TPHCM, nhiều cán bộ chính quyền, đoàn thể thường nêu lên đề xuất cần có nhiều hơn sự đầu tư của chính phủ vào các tỉnh kém phát triển, bằng cách mở ra các khu công nghiệp mới, cùng lúc có nhiều hơn các giải pháp khuyến khích mở rộng các khu công nghiệp hiện có quanh TPHCM, thay vì chỉ tập trung vào các Thành phố lớn như TPHCM, Hà Nội, Đà Nẵng. Theo họ, đây mới là sự giải quyết căn cơ, từ gốc việc nhập cư vào TPHCM. Chỉ có tạo ra các lực hút mới để chia xẻ lực hút vào TPHCM mới mong hạn chế được sự nhập cư vượt quá tầm kiểm soát như hiện nay. Điều khác biệt so với các lần đánh giá nghèo trước đây là hầu như không còn nhiều người tin vào hiệu lực của các biện pháp hành chính, hay gây khó khăn trong đăng ký nhân hộ khẩu hay cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản. Không ít người thừa nhận rằng dù có hay không sự hỗ trợ của chính quyền địa phương, dù dễ hay khó khi tiếp xúc với công an thì người nhập cư vẫn đến, một khi còn khoảng cách chênh lệch lớn giữa TPHCM và các tỉnh nghèo, giữa khu vực công nghiệp, thương mại, dịch vụ và khu vực nông nghiệp (nhóm lãnh đạo chính quyền và đoàn thể huyện Bình Chánh). Đầu tư vào công tác khuyến nông và mối quan hệ “ba nhà” (nhà nông, nhà khoa học và doanh nghiệp) hay “bốn nhà” (ba nhà trên cộng thêm nhà ngân hàng) để phát triển nông nghiêp bền vững, tăng giá trị nông sản hàng hóa trên một đơn vị diện tích cũng được một số người tham gia thảo luận nêu ra, như là một trong các đề xuất giải pháp của hạn chế nhập cư vào TPHCM và các Thành phố lớn nói chung (nhóm doanh nghiệp thị trấn An Lạc, huyện Bình Chánh và nhóm chính quyền ban ngành đoàn thể huyện Bình Chánh).


47

Riêng đối với những người nhập cư có ý định định cư lâu dài ở TPHCM, dường như vẫn còn nhiều điều cần tiếp tục thảo luận. Trước hết, có lẽ cần giải quyết thoả đáng và thống nhất từ trong nhận thức rằng người nhập cư có quyền được hưởng và các nhà quản lý có trách nhiệm, chấp thuận cam kết hay không việc cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản cho người nhập cư, một cách ngang bằng với người tại chỗ, không tính đến tình trạng cư trú, mà cụ thể là loại hộ khẩu nào. Nhóm nghiên cứu có đề xuất đây nên là một trong các vấn đề chủ chốt mà Nhóm tư vấn các nhà tài trợ (CG), chính phủ Việt Nam và lãnh đạo chính quyền, đoàn thể các cấp cần có sự đồng tình hay tiếp tục khẳng định sự cam kết, trước khi bàn đến các vấn đề khác. Trong quá trình thảo luận, các trở ngại như thiếu kinh phí, không được phân bổ ngân sách thường được nhiều lãnh đạo địa phương nêu ra, xem như là lý do chính cho tình trạng không cung ứng cho người nhập cư các dịch vụ xã hội cơ bản, bên cạnh lý do sự bảo tồn các nguồn vốn cho vay nhằm mục tiêu giảm nghèo. Có lẽ điều này bắt nguồn từ việc lãnh đạo các cấp vẫn còn chưa tính đến số người nhập cư trong khi lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội dài và ngắn hạn và khi dự toán ngân sách. Nguyên nhân chính một phần dường như một phần xuất phát từ nhận thức xem người nhập cư không phải là một bộ phận của cư dân Thành phố do tính chất tạm thời, không ổn định của họ, trong khi thực tế đại bộ phận vẫn cố gắng trụ lại, xem Thành phố là nơi sinh sống lâu dài, thay vì tạm thời như nhiều viên chức chính quyền thường nghĩ. Phần khác, có khi do không nắm được số liệu thống kê chính xác và kịp thời để đưa bộ phận dân cư mới này vào trong các kế hoạch và dự trù ngân sách. Do đó, nhóm nghiên cứu đề nghị nên có sự phối hợp đồng bộ hơn giữa công tác thống kê và lập kế hoạch. Để làm được điều này, trước hết, đề nghị cần đưa tất cả các vấn đề này vào chương trình nghị sự cuối năm của chính phủ Việt Nam với Nhóm tư vấn các nhà tài trợ. Quy chế quản lý người nhập cư vào TPHCM Theo một số lãnh đạo các ban ngành của TPHCM, UBND thành phố đã chỉ đạo Sở lao động thương binh xã hội soạn bản dự thảo quy chế quản lý người nhập cư để có thể ban hành quy chế này vào cuối năm 2003 này. Hiện nay bản dự thảo này đang trong quá trình xem xét, tham khảo ý kiến của các cấp, các ban ngành liên quan trước khi chính thức ban hành. Nhiều cán bộ chuyên trách XĐGN mong đợi bản quy chế này sẽ tác động trực tiếp đến tình trạng của người nhập cư. Một số lãnh đạo tin rằng bản quy chế này sẽ là giải pháp hữu hiệu để tăng cường trật tự trị an, nhờ tăng cường các quy định, nguyên tắc và kỹ luật quản lý nhân hộ khẩu và lao động. Theo một bài báo, bản quy chế sẽ mang đến các cơ hội thuận lợi hơn cho người nhập cư vì họ sẽ được chính thức công nhận quyền được lao động và được bảo vệ các quyền lợi lao động chính đáng của mình, qua Sở LĐTBXH và các Phòng lao động ‐ xã hội ‐ việc làm cấp quận huyện. Từ các nhận định ban đầu ghi nhận được qua các buổi thảo luận nhóm và hội thảo, có thể thấy rằng có sự nhấn mạnh các mục tiêu và tác động khác nhau của bản quy chế. Vì thế, theo nhóm nghiên cứu, làm sao để có các giải pháp vừa giải quyết hài hoà, thoả đáng các nhiệm vụ của quản lý trật tự, an ninh công cộng, vừa đảm đương trách nhiệm cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản cho người nhập cư là yêu cầu lớn nhất, quan trọng nhất đặt ra cho bản quy chế này.


48

Tài liệu Tham khảo Norton, Andy. Đánh giá Tình trạng nghèo có sự tham gia của người dân – Lý thuyết và Thực hành. Overseas Development Institute. 2001. Save the Children UK (SCUK). Đánh Giá Tình Trạng Nghèo tại Thành phố Hồ Chí Minh. SCUK. TPHCM: 1999. SCUK. Tham khảo ý kiến cấp cơ sở về Chiến lược Toàn Diện về Tăng Trưởng và Xóa Đói Giảm Nghèo tại Thành phố Hồ Chí Minh. SCUK. TPHCM: 2002. Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Quốc gia. Đổi mới và Phát triển Con người ở Việt Nam. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. 2001.

PHỤ LỤC 1: Phương pháp Nghiên cứu

49

PHỤ LỤC 1: Phương pháp Nghiên cứu

Phân hạng kinh tế hộ gia đình Bài tập phân hạng kinh tế hộ gia đình này được bốn (04) phân hạng viên (hai nam, hai nữ) thực hiện. Các phân hạng viên được mời đến là người dân từ các tổ dân phố, là những gia đình đã sống tại địa phương lâu năm và tương đối nắm rõ tình hình của tất cả các hộ gia đình trong tổ dân phố. Để làm bài tập này, tất cả các tổ dân phố trong hai quận huyện tham gia nghiên cứu đánh giá nghèo đều dùng chung bốn (04) tiêu chí về phân hạng kinh tế (khá trở lên, trung bình, nghèo và rất nghèo). Tuy nhiên cách định nghĩa như thế nào là một hộ khá trở lên, trung bình, nghèo hay rất nghèo là do chính các phân hạng viên quyết định. Trong các buổi làm việc có các phân hạng viên, thường có mặt tổ trưởng tổ dân phố, có khi họ cũng là một phân hạng viên hoặc là để hỗ trợ cho các phân hạng viên khác khi họ thiếu các thông tin quan trọng. Thảo luận nhóm tập trung với người lớn và thanh niên Các buổi thảo luận nhóm này được tập trung vào những câu hỏi và những chủ đề xác định trước. Tại mỗi phường/ xã/ thị trấn, nhóm đánh giá tiến hành ít nhất là 7 cuộc thảo luận nhóm tập trung dạng này trong đó có các nhóm như sau: nhóm nam nghèo địa phương, nữ nghèo địa phương, nam nghèo nhập cư, nữ nghèo nhập cư (bốn nhóm này độ tuổi từ 35‐55), thanh niên địa phương, và thanh niên nhập cư (nhóm thanh niên độ tuổi 18‐25), và chính quyền phường/ xã/ thị trấn. Ở cấp quận/ huyện, có một cuộc thảo luận nhóm với chính quyền quận/ huyện và đại diện các doanh nghiệp vừa và nhỏ (các nhóm này đa số độ tuổi 35‐55, có vài cán bộ Đoàn Thanh Niên và đại diện doanh nghiệp nhỏ và vừa trong độ tuổi 25‐34 tuổi). Việc bố trí thảo luận với các nhóm riêng tư như vậy giúp các thành viên trong nhóm cảm thấy tự nhiên thoải mái khi thảo luận. Do hầu hết các thành viên trong nhóm người lớn có cùng hoàn cảnh hoặc tuổi tác như nhau họ cũng có thể tham gia vào cuộc thảo luận một cách bình đẳng hơn. Mỗi một cuộc thảo luận nhóm như vậy được diễn ra trong khoảng một buổi từ 3‐4 tiếng. Để hỗ trợ cho các cuộc thảo luận nhóm này, nhóm đánh giá đã sử dụng những công cụ nghiên cứu như: phát biểu ý kiến tự do, liệt kê, phân hạng, và phân tích các vấn đề khó khăn. Thảo luận nhóm với trẻ em Trong quá trình đánh giá, nhóm đánh giá tại mỗi phường cũng tiếp xúc với các nhóm trẻ em. Các em trai và các em gái ở các nhóm tuổi từ 12‐16 được mời đến để thảo luận theo từng nhóm riêng về các chủ đề cảm nhận về nghèo, xu hướng nghèo, nguyên nhân nghèo, những rủi ro, sự tham gia vào các hoạt động trong cộng đồng, các vấn đề di dân, đô thị, và môi trường sống. Nhóm nghiên cứu giúp các em đóng góp ý kiến bằng các phương pháp và công cụ thân thiện với trẻ như liệt kê, xếp hạng, ghi ra ý kiến của mình trên giấy, thảo luận và ghi bảng.


50

Phỏng vấn cá nhân với trường hợp điển cứu Các nghiên cứu viên đã tiến hành phỏng vấn sâu với một số cá nhân tại mỗi địa bàn đánh giá nhằm để có sự hiểu biết sâu hơn về một số gia đình hoặc để hiểu kỹ hơn về một số vấn đề đặc trưng nảy sinh trong quá trình đánh giá tại địa phương. Số lượng các trường hợp điển cứu không có giới hạn. Những trường hợp điển cứu này sẽ cung cấp những ví dụ cụ thể về nguyên nhân hoặc hậu quả của nghèo cũng như những phương cách xoay sở hoặc ứng phó với hoàn cảnh của người nghèo. Ngoài ra nhóm đánh giá cũng đến thăm và phỏng vấn sâu với các hộ gia đình có người khuyết tật hoặc phỏng vấn trường hợp điển cứu với một số trẻ em nghèo lao động sớm. Một số nghiên cứu viên trong nhóm được phân công tìm hiểu sâu về những chủ đề chuyên môn ví dụ như vấn đề tiếp cận các dịch vụ xã hội và chương trình của nhà nước, môi trường và hoàn cảnh của những người địa phương và dân nhập cư, tuỳ theo đặc điểm của từng địa phương và con người cụ thể họ gặp tại cuộc phỏng vấn hộ gia đình. Nhóm đánh giá thường xuyên họp trao đổi kinh nghiệm Đây là một hoạt động quan trọng của quá trình đánh giá tình trạng nghèo. Nhóm đánh giá phải gặp nhau hằng ngày hoặc hai ngày một lần để cùng nhau chia sẻ những kinh nghiệm cũng như thông tin trong nhóm với nhau về công việc thực tế những ngày qua có diễn tiến như kế hoạch hay không, hoặc có trở ngại gì hay không. Trên cơ sở đó cùng nhau đưa ra những quyết định. Cách làm việc linh hoạt này bảo đảm cho thành viên trong nhóm có thể kịp thời điều chỉnh khi có những tình huống thực tế không khớp với phương pháp mà họ đã được tập huấn. Sau khi kết thúc công tác thực địa xong nhóm đánh giá họp lại với nhau và sau đó tổ chức một cuộc hội thảo báo cáo lại những kết quả ghi nhận ban đầu đồng thời tham khảo ý kiến phản hồi của các cán bộ chính quyền địa phương và thành phố đã tham gia nghiên cứu.

PHỤ LỤC 2: Số liệu Tóm tắt Tham vấn tại Địa bàn Nghiên cứu

51


Địa bàn nghiên cứu

Thành Phố Hồ Chí Minh ‐ Huyện Bình Chánh:

• Thị trấn An Lạc (Khu phố 1 và 3)

• Xã Tân Tạo (Ấp 2 và 3)

‐ Quận 8:

• Phường 4 (Khu phố 3 và 8)

• Phường 5 (Khu phố 6 và 8)

Tổng số người tham gia

Nữ Nam Tổng cộng

Người lớn 126 145 271

Thanh niên 45 47 92

Thiếu niên 52 42 94

Tổng cộng (=Tổng 1+2+3+4)

223 234 457

Tổng số người dân địa phương tham gia


Người lớn 99 87 186


Thiếu niên 52 42 94

Tổng 1 194 176 370

Tổng số người dân địa phương có tình trạng cư trú là KT1 và KT2 tham gia nghiên cứu




Trẻ em 28 27 55

Tổng 1a 101 92 192


52

Tổng số người dân địa phươngcó tình trạng cư trú là KT3 và KT4 tham gia nghiên cứu




Trẻ em 24 15 39

Tổng 1b 93

84

177

Tổng số cán bộ ở cấp xã/ phường/ thị trấn tham gia thảo luận nhóm



Thanh niên 1 0 1

Tổng 2 20 31 51

Tổng số cán bộ ở cấp quận huyện tham gia thảo luận nhóm



Thanh niên 1 0 1

Tổng 3 6 13 19

Những nhóm tham gia khác (nhóm doanh nghiệp nhỏ và vừa)


Tổng 4 3 14 17

Tổng số người dân tộc thiểu số được tham vấn ý kiến



Thanh niên và thiếu niên 2 1 3

Tổng 5 8 4 12


53

Cán bộ chính quyền tổ chức điều phối và tham gia nghiên cứu thực địa




Tổng 6 11 27 38

Thành viên nhóm nghiên cứu SCUK (hướng dẫn phân hạng kinh tế hộ, thảo luận nhóm, và phỏng vấn trường hợp điển cứu)



Thanh niên 1 0 1

Tổng 7 11 3 14

Tổng số buổi tham vấn ý kiến người dân

• phân hạng kinh tế hộ: 16

• thảo luận nhóm: 41

• phỏng vấn trường hợp: 20


54

PHỤ LỤC 3: Danh sách Thành viên nhóm Khảo sát thực địa

Họ và tên Cơ quan Chức vụ

Trịnh Hồ Hạ Nghi

Huỳnh Thị Ngọc Tuyết

Phan Văn Tẻ

Lê Thanh Hạo

Phan Văn Tường

Trần Ngọc Trung

Trần Thị Nhỏ

Nguyễn Kim Oanh

Võ Hồng Thủy

Nguyễn Tuyết Mai

Lê Bạch Hào

Nguyễn Thị Kim Thu

Bùi Hữu Phương

Vương Ngọc Tường

Nguyễn Ngọc Oánh

Kiều Thị Hồng Phượng

Nguyễn Văn Ba

Đào Xuân Diệu Minh

Đoàn Văn Bảnh

Lê Thị Minh Hiếu

Lê Thị Mỹ Hương

Lê Thị Ngọc Hân

Ngô Kim Dung

Nguyễn Tam Giang

Nguyễn Thị Nhận

Nguyễn Việt Hưng

Trần Thị Tuyết Mai

Trương Thị Dừa

Võ Đỗ Thị Minh Châu

Tổ chức Cứu trợ Trẻ em Anh (SCUK)

Viện KHXH TPHCM

Văn phòng Ban CĐXĐGN & VL

Văn phòng Ban CĐXĐGN & VL

Ban XĐGN Huyện Bình Chánh

Ban XĐGN Huyện Bình Chánh

Chủ tịch Hội Phụ nữ H. Bình Chánh

Cán bộ Hội Phụ nữ H. Bình Chánh

Chuyên trách XĐGN TT An Lạc H. BC

UBDSGĐTE TT An Lạc H. BC

Chuyên trách XĐGN X. Tân Tạo H. BC

UBDSGĐTE X. Tân Tạo H. BC

Ban XĐGN Quận 8

Ban XĐGN Quận 8

Ban XĐGN Quận 8

Chuyên trách XĐGN P.4 Q.8

Chuyên trách XĐGN P.5 Q.8

Cộng tác viên SCUK

Nhân viên xã hội

Thảo Đàn

Dự án Nâng cấp Đô thị VUUP

Cán bộ Dự án SCUK

Đại học Văn Hiến

Trợ lý Dự án SCUK

Đại học Mở Bán Công

Cán bộ Dự án SCUK

Dự Án Tân Hóa Lò Gốm 415

Cao Đẳng Sư Phạm

Trợ lý Dự án SCUK

Điều phối tổ chức

Trưởng nhóm

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

Nghiên cứu viên

55

PHỤ LỤC 4: Các loại Hình thức Cư trú đối với Quản lý Hành chính

KT1 Dân thường trú có hộ khẩu chính thức.

KT2

a) Người dân đăng ký hộ khẩu thường trú ở nơi khác trong Thành Phố Hồ Chí Minh nhưng sống tại địa phương.

b) Người dân đăng ký hộ khẩu thường trú tại địa phương nhưng đã bán nhà và chuyển đi chỗ ở khác.

KT3

Người dân nhập cư từ tỉnh khác đến trước đây sống tại địa phương trong hơn 6 tháng và có công việc thường xuyên và ổn định. Loại này cũng bao gồm các bộ đội xuất ngũ đã hoàn thành nghĩa vụ quân sự nhưng hộ khẩu chưa chuyển về thành phố Hồ Chí Minh.

KT4

Những người mới nhập cư, hoặc nhập cư vào thành phố theo mùa vụ hoặc bà con của người dân có hộ khẩu nhập chính thức. Loại này cũng bao gồm người nước ngoài hoặc Việt kiều. Dạng nhập cư này bao gồm tất cả những người nhập cư không có đăng ký và con số thống kê chính thức nhóm này là không được xác định không rõ.


56

Bản báo cáo tổng hợp này được thực hiện bởi Th.S. Trịnh Hồ Hạ Nghi và T.S. Huỳnh Thị Ngọc Tuyết với phần bổ sung của Th.S. Bill Tod. Mọi thông tin trao đổi góp ý xin liên hệ: Tổ chức Cứu trợ Trẻ em Anh 218 Đội Cấn, Hà Nội ĐT: +84 4 832 5319 Fax: +84 4 832 5073 Email: [email protected] Webpage: www.savethechildren.net/vietnam Văn phòng Dự án Thành phố Hồ Chí Minh 26 Đặng Tất, Phường Tân Định, Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh ĐT: +84 8 846 9495 Fax: +84 8 846 9466 Email: [email protected]

57

Phụ lục 5: Quan hệ đối tác trong Đánh giá nghèo theo vùng

Đánh giá nghèo có sự tham gia của người dân Vùng Những tỉnh trong vùng Các nhà tài trợ chịu trách nhiệm về đánh giá nghèo cấp vùng Tỉnh Huyện Xã

Nhóm nghiên cứu chịu trách nhiệm đánh giá nghèo có sự

tham gia

Bảo Thắng

Bản Cầm Phong Niên

Lào Cai

Mường Khương Pha Long Tả Gia Khâu

Tư vấn Ageless

(tài trợ của DFID)

Vị Xuyên

Cao Bồ Thuận Hoá

Miền núi Đông Bắc

Hà Giang , Cao Bằng, Lào Cai, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Yên Bái, Thái Nguyên, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Bắc Giang, Bắc Ninh, Quảng Ninh

Miền núi Tây Bắc Lai Châu, Sơn La, Hòa Bình

DFID và

UNDP

Hà Giang Đồng Văn Sang Tung Thai Pin Tung

Action Aid

(tài trợ của UNDP)

Hải Dương Nam Sách Nam Sách Nam Trung

Đan Phượng Thọ An Liên Hà

Đồng bằng Sông

Hồng

Hà Nội, Hải Phòng, Hà Tây, Hải Dương, Hưng Yên, Hà Nam, Nam Định, Thái Bình, Ninh Bình

WB

Hà Tây Mỹ Đức Tế Tiêu Phúc Lâm

RDSC (tài trợ của WB)

Nghi Lộc Nghi Thái Nghệ An Tương Dương Tam Đinh

Viện Xã hội học (tài trợ của JICA)

Hải Lăng Hải Sơn Hải An

Bắc Trung bộ

Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế

GTZ và

JICA

Quảng Trị

Gio Linh Gio Thành Linh Thường

Nhóm nghiên cứu gồm Bộ LĐTBXH, Viện KHLĐXH, và các

nhà nghiên cứu độc lập (tài trợ của GTZ)

Sơn Hà

Sơn Bá Sơn Cao

Duyên hải miền Trung Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa

ADB

Quảng Ngãi

Tứ Nghĩa Nghĩa Thọ Nghĩa An

Giải pháp Việt Nam (tài trợ của ADB)

58

Phụ lục 5: Quan hệ đối tác trong Đánh giá nghèo theo vùng (tiếp theo)

Đánh giá nghèo có sự tham gia Vùng Những tỉnh trong vùng

Các nhà tài trợ chịu trách nhiệm về đánh giá nghèo

cấp vùng Tỉnh Huyện Xã

Nhóm nghiên cứu chịu trách nhiệm đánh giá

nghèo có sự tham gia của người dân

EaHleo Eaheo Ea Ral

Dacrlap Đao Nghĩa Quang Tân

Tây Nguyên Kon Tum, Gia Lai, Đak Lak

ADB

Đak Lak

Thành phố Buôn Ma Thuột

Thị trấn Ea Tam

Action Aid (tài trợ của ADB)

Huyện Bình Chánh Thị trấn An Lạc Tân Tạo

TP Hồ Chí Minh

Quận 8 Phường 4 Phường 5

Tổ chức Cứu trợ Trẻ em Anh (tự tài trợ)

Ninh Phước Phước Hải Phước Dinh

Đông Nam bộ TP Hồ Chí Minh, Lâm Đồng, Ninh Thuận, Bình Phước, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Bình Thuận, Bà Rịa - Vũng Tàu

Ngân hàng Thế giới

Ninh Thuận

Ninh Sơn Lương Sơn Mỹ Sơn

Trung tâm phát triển nông thôn

(tài trợ của Ngân hàng Thế giới)

Tam Nông Phú Hiệp Phú Thọ

Đồng Tháp

Tháp Mười Thanh Lợi

Thanh Phú

Mỹ Hưng Thới Thanh

Đồng bằng Sông

Cửu Long

Long An, Đồng Tháp, An Giang, Tiền Giang, Vĩnh Long, Bến Tre, Kiên Giang, Cần Thơ, Trà Vinh, Sóc Trang, Bạc Liêu, Cà Mau

UNDP và AusAid

Bến Tre

Mỏ Cày Thành Thới

Trung tâm chăm sóc sức khoẻ ban đầu Long An (tài trợ của UNDP và

AusAid)

Documents

Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tếsiteresources.worldbank.org/INTVIETNAMINVIETNAMESE/... · Báo cáo kết quả nghiên cứu thực tế Đánh giá nghèo có sự