G.R. Nos. 154470-71 September 24, 2012

BANK OF COMMERCE, Petitioner, vs.PLANTERS DEVELOPMENT BANK and BANGKO SENTRAL NG PILIPINAS, Respondent.

x - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - x

G.R. Nos. 154589-90

BANGKO SENTRAL NG PILIPINAS, Petitioner, vs.PLANTERS DEVELOPMENT BANK, Respondent.

D E C I S I O N

BRION, J.:

Before the Court are two consolidated petitions for review on certiorari under Rule 45,1 on pure questions of law, filed by the petitioners Bank of Commerce (BOC) and the BangkoSentralngPilipinas (BSP). They assail the January 10, 2002 and July 23, 2002 Orders (assailed orders) of the Regional Trial Court (RTC) of Makati City, Branch 143, in Civil Case Nos. 94-3233 and 94-3254. These orders dismissed (i) the petition filed by the Planters Development Bank (PDB), (ii) the "counterclaim" filed by the BOC, and (iii) the counter-complaint/cross-claim for interpleader filed bythe BSP; and denied the BOC’s and the BSP’s motions for reconsideration.

THE ANTECEDENTS

The Central Bank bills

I. First set of CB bills

The Rizal Commercial Banking Corporation (RCBC) was the registered owner of seven Central Bank (CB) bills with a total face value of P 70 million, issued on January 2, 1994 and would mature on January 2, 1995.2 As evidenced by a "Detached Assignment" dated April 8, 1994,3 the RCBC sold these CB bills to the BOC.4 As evidenced by another "Detached Assignment"5 of even date, the BOC, in turn, sold these CB bills to the PDB.6 The BOC delivered the Detached Assignments to the PDB.7

On April 15, 1994 (April 15 transaction), the PDB, in turn, sold to the BOC Treasury Bills worth P 70 million, with maturity date of June 29, 1994, as evidenced by a Trading Order8 and a Confirmation of Sale.9 However, instead of delivering the Treasury Bills, the PDB delivered the seven CB bills to the BOC, as evidenced by a PDB Security Delivery Receipt, bearing a "note: ** substitution in lieu of 06-29-94" – referring to the Treasury Bills.10Nevertheless, the PDB retained possession of the Detached Assignments. It is basically the nature of this April 15 transaction that the PDB and the BOC cannot agree on.

The transfer of the first set of seven CB bills

i. CB bill nos. 45351-53

On April 20, 1994, according to the BOC, it "sold back"11 to the PDB three of the seven CB bills. In turn, the PDB transferred these three CB bills to Bancapital Development Corporation (Bancap). On April 25, 1994, the BOC bought the three CB bills from Bancap – so, ultimately, the BOC reacquired these three CB bills,12 particularly described as follows:

Serial No.: 2BB XM 0453512BB XM 0453522BB XM 045353

Quantity: Three (3)

Denomination: Php 10 million

Total Face Value: Php 30 million

ii. CB bill nos. 45347-50

On April 20, 1994, the BOC sold the remaining four (4) CB bills to Capital One Equities Corporation13 which transferred them to All-Asia Capital and Trust Corporation (All Asia). On September 30, 1994, All Asia further transferred the four CB bills back to the RCBC.14

On November 16, 1994, the RCBC sold back to All Asia one of these 4 CB bills. When the BSP refused to release the amount of this CB bill on maturity, the BOC purchased from All Asia this lone CB bill,15 particularly described as follows:16

Serial No.: 2BB XM 045348

Quantity: One (1)

Denomination: Php 10 million

Total Face Value: Php 10 million

As the registered owner of the remaining three CB bills, the RCBC sold them to IVI Capital and Insular Savings Bank. Again, when the BSP refused to release the amount of this CB bill on maturity, the RCBC paid back its transferees, reacquired these three CB bills and sold them to the BOC – ultimately, the BOC acquired these three CB bills.

All in all, the BOC acquired the first set of seven CB bills.

II. Second set of CB bills

On April 19, 1994, the RCBC, as registered owner, (i) sold two CB bills with a total face value of P 20 million to the PDB and (ii) delivered to the PDB the corresponding Detached Assignment.17 The two CB bills were particularly described as follows:

Serial No.: BB XM 045373BB XM 045374

Issue date: January 3, 1994

Maturity date: January 2, 1995

Denomination: Php 10 million

Total Face value: Php 20 million

On even date, the PDB delivered to Bancap the two CB bills18 (April 19 transaction). In turn, Bancap sold the CB bills to Al-Amanah Islamic Investment Bank of the Philippines, which in turn sold it to the BOC.19

PDB’s move against the transfer ofthe first and second sets of CB bills

On June 30, 1994, upon learning of the transfers involving the CB bills, the PDB informed20 the Officer-in-Charge of the BSP’s Government Securities Department,21 LagrimasNuqui, of the PDB’s claim over these CB bills, based on the Detached Assignments in its possession. The PDB requested the BSP22 to record its claim in the BSP’s books, explaining that its non-possession of the CB bills is "on account of imperfect negotiations thereof and/or subsequent setoff or transfer."23

Nuqui denied the request, invoking Section 8 of CB Circular No. 28 (Regulations Governing Open Market Operations, Stabilization of the Securities Market, Issue, Servicing and Redemption of the Public Debt)24 which requires the presentation of the bond before a registered bond may be transferred on the books of the BSP.25

In a July 25, 1994 letter, the PDB clarified to Nuqui that it was not "asking for the transfer of the CB Bills…. rather it intends to put the BSP on formal notice that whoever is in possession of said bills is not a holder in due course," and, therefore the BSP should not make payment upon the presentation of the CB bills on maturity.26 Nuqui responded that the BSP was "not in a position at that point in time to determine who is and who is not the holder in due course since it is not privy to all acts and time involving the transfers or negotiation" of the CB bills. Nuqui added that the BSP’s action shall be governed by CB Circular No. 28, as amended.27

On November 17, 1994, the PDB also asked BSP Deputy Governor Edgardo Zialcita that (i) a notation in the BSP’s books be made against the transfer, exchange, or payment of the bonds and the payment of interest thereon; and (ii) the presenter of the bonds upon maturity be required to submit proof as a holder in due course (of the first set of CB bills). The PDB relied on Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28.28 This provision reads:

(4) Assignments effected by fraud – Where the assignment of a registered bond is secured by fraudulent representations, the Central Bank can grant no relief if the assignment has been honored without notice of fraud. Otherwise, the Central Bank, upon receipt of notice that the assignment is claimed to have been secured by fraudulent representations, or payment of the bond the payment of interest thereon, and when the bond is presented, will call upon the owner and the person presenting the bond to substantiate their respective claims.If it then appears that the person presenting the bond stands in the position of bonafide holder for value, the Central Bank, after giving the owner an opportunity to assert his claim, will pass the bond for transfer, exchange or payments, as the case may be, without further question.

In a December 29, 1994 letter, Nuqui again denied the request, reiterating the BSP’s previous stand.

In light of these BSP responses and the impending maturity of the CB bills, the PDB filed29 with the RTC two separate petitions for Mandamus, Prohibition and Injunction with prayer for Preliminary Injunction and Temporary Restraining Order, docketed as Civil Case No. 94-3233 (covering the first set of CB bills) and Civil Case 94-3254 (covering the second set of CB bills) against Nuqui, the BSP and the RCBC.30

The PDB essentially claims that in both the April 15 transaction (involving the first set of CB bills) and the April 19 transaction (involving the second set of CB bills), there was no intent on its part to transfer title of the CB bills, as shown by its non-issuance of a detached assignment in favor of the BOC and Bancap, respectively. The PDB particularly alleges that it merely "warehoused"31 the first set of CB bills with the BOC, as security collateral.

On December 28, 1994, the RTC temporarily enjoined Nuqui and the BSP from paying the face value of the CB bills on maturity.32 On January 10, 1995, the PDB filed an Amended Petition, additionally impleading the BOC and All Asia.33 In a January 13, 1995 Order, the cases were consolidated.34 On January 17, 1995, the RTC granted the PDB’s application for a writ of preliminary prohibitory injunction.35 In both petitions, the PDB identically prayed:

WHEREFORE, it is respectfully prayed x xx that, after due notice and hearing, the Writs of Mandamus, Prohibition and Injunction, be issued; (i) commanding the BSP and Nuqui, or whoever may take her place -

(a) to record forthwith in the books of BSP the claim of x xx PDB on the [two sets of] CB Bills in accordance with Section 10 (d) (4) of revised C.B. Circular No. 28; and

(b) also pursuant thereto, when the bills are presented on maturity date for payment, to call (i) x xx PDB, (ii) x xx RCBC x xx, (iii) x xx BOC x xx, and (iv) x xx ALL-ASIA x xx; or whoever will present the [first and second sets of] CB Bills for payment, to submit proof as to who stands as the holder in due course of said bills, and, thereafter, act accordingly;

and (ii) ordering the BSP and Nuqui to pay jointly and severally to x xx PDB the following:

(a) the sum of P 100,000.00, as and for exemplary damages;

(b) the sum of at least P 500,000.00, or such amount as shall be proved at the trial, as and for attorney’s fees;

(c) the legal rate of interest from the filing of this Petition until full payment of the sums mentioned in this Petition; and

(d) the costs of suit.36

After the petitions were filed, the BOC acquired/reacquired all the nine CB bills – the first and second sets of CB bills (collectively, subject CB bills).

Defenses of the BSP and of the BOC37

The BOC filed its Answer, praying for the dismissal of the petition. It argued that the PDB has no cause of action against it since the PDB is no longer the owner of the CB bills. Contrary to the PDB’s "warehousing theory,"38 the BOC asserted that the (i) April 15 transaction and the (ii) April 19 transaction – covering both sets of CB bills - were valid contracts of sale, followed by a transfer of title (i) to the BOC (in the April 15 transaction) upon the PDB’s delivery of the 1st set of CB bills in substitution of the Treasury Bills the PDB originally intended to sell, and (ii) to Bancap (in the April 19 transaction) upon the PDB’s delivery of the 2nd set of CB bills to Bancap, likewise by way of substitution.

The BOC adds that Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28 cannot apply to the PDB’s case because (i) the PDB is not in possession of the CB bills and (ii) the BOC acquired these bills from the PDB, as to the 1st set of CB bills, and from Bancap, as to the 2nd set of CB bills, in good faith and for value. The BOC also asserted a compulsory counterclaim for damages and attorney’s fees.

On the other hand, the BSP countered that the PDB cannot invoke Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28 because this section applies only to an "owner" and a "person presenting the bond," of which the PDB is neither. The PDB has not presented to the BSP any assignment of the subject CB bills, duly recorded in the BSP’s books, in its favor to clothe it with the status of an "owner."39 According to the BSP –

Section 10 d. (4) applies only to a registered bond which is assigned. And the issuance of CB Bills x xx are required to be recorded/registered in BSP’s books. In this regard, Section 4 a. (1) of CB Circular 28 provides that registered bonds "may be transferred only by an assignment thereon duly executed by the registered owner or his duly authorized representative x xx and duly recorded on the books of the Central Bank."

x xxx

The alleged assignment of subject CB Bills in PDB’s favor is not recorded/registered in BSP’s books.40(underscoring supplied)

Consequently, when Nuqui and the BSP refused the PDB’s request (to record its claim), they were merely performing their duties in accordance with CB Circular No. 28.

Alternatively, the BSP asked that an interpleader suit be allowed between and among the claimants to the subject CB bills on the position that while it is able and willing to pay the subject CB bills’ face value, it is duty bound to ensure that payment is made to the rightful owner. The BSP prayed that judgment be rendered:

a. Ordering the dismissal of the PDB’s petition for lack of merit;

b. Determining which between/among [PDB] and the other claimants is/are lawfully entitled to the ownership of the subject CB bills and the proceeds thereof;

c. x xx;

d. Ordering PDB to pay BSP and Nuqui such actual/compensatory and exemplary damages… as the RTC may deem warranted; and

e. Ordering PDB to pay Nuqui moral damages… and to pay the costs of the suit.41

Subsequent events

The PDB agreed with the BSP’s alternative response for an interpleader –

4. PDB agrees that the various claimants should now interplead and substantiate their respective claims on the subject CB bills. However, the total face value of the subject CB bills should be deposited in escrow with a private bank to be disposed of only upon order of the RTC.42

Accordingly, on June 9, 199543 and August 4, 1995,44 the BOC and the PDB entered into two separate Escrow Agreements.45 The first agreement covered the first set of CB bills, while the second agreement covered the second set of CB bills. The parties agreed to jointly collect from the BSP the maturity proceeds of these CB bills and to deposit said amount in escrow, "pending final determination by Court judgment, or amicable settlement as to who shall be eventually entitled thereto."46 The BOC and the PDB filed a Joint Motion,47 submitting these Escrow Agreements for court approval. The RTC gave its approval to the parties’ Joint Motion.48 Accordingly, the BSP released the maturity proceeds of the CB bills by crediting the Demand Deposit Account of the PDB and of the BOC with 50% each of the maturity proceeds of the amount in escrow.49

In view of the BOC’s acquisition of all the CB bills, All Asia50 moved to be dropped as a respondent (with the PDB’s conformity51), which the RTC granted.52 The RCBC subsequently followed suit.53

In light of the developments, on May 4, 1998, the RTC required the parties to manifest their intention regarding the case and to inform the court of any amicable settlement; "otherwise, th[e] case shall be dismissed for lack of interest."54 Complying with the RTC’s order, the BOC moved (i) that the case be set for pre-trial and (ii) for further proceeding to resolve the remaining issues between the BOC and the PDB, particularly on "who has a better right over the subject CB bills."55 The PDB joined the BOC in its motion.56

On September 28, 2000, the RTC granted the BSP’s motion to interplead and, accordingly, required the BOC to amend its Answer and for the conflicting claimants to comment thereon.57 In October 2000, the BOC filed its Amended Consolidated Answer with Compulsory Counterclaim, reiterating its earlier arguments asserting ownership over the subject CB bills.58

In the alternative, the BOC added that even assuming that there was no effective transfer of the nine CB bills ultimately to the BOC, the PDB remains obligated to deliver to the BOC, as buyer in the April 15 transaction and ultimate successor-in-interest of the buyer (Bancap) in the April 19 transaction, either the original subjects of the sales or the value thereof, plus whatever income that may have been earned during the pendency of the case.59

That BOC prayed:

1. To declare BOC as the rightful owner of the nine (9) CB bills and as the party entitled to the proceeds thereof as well as all income earned pursuant to the two (2) Escrow Agreements entered into by BOC and PDB.

2. In the alternative, ordering PDB to deliver the original subject of the sales transactions or the value thereof and whatever income earned by way of interest at prevailing rate.

Without any opposition or objection from the PDB, on February 23, 2001, the RTC admitted60 the BOC’s Amended Consolidated Answer with Compulsory Counterclaims.

In May 2001, the PDB filed an Omnibus Motion,61 questioning the RTC’s jurisdiction over the BOC’s "additional counterclaims." The PDB argues that its petitions pray for the BSP (not the RTC) to determine who among the conflicting claimants to the CB bills stands in the position of the bona fide holder for value. The RTC cannot entertain the BOC’s counterclaim, regardless of its nature, because it is the BSP which has jurisdiction to determine who is entitled to receive the proceeds of the CB bills.

The BOC opposed62 the PDB’s Omnibus Motion. The PDB filed its Reply.63

In a January 10, 2002 Order, the RTC dismissed the PDB’s petition, the BOC’s counterclaim and the BSP’s counter-complaint/cross-claim for interpleader, holding that under CB Circular No. 28, it has no jurisdiction (i) over the BOC’s "counterclaims" and (ii) to resolve the issue of ownership of the CB bills.64 With the denial of their separate motions for Reconsideration,65 the BOC and the BSP separately filed the present petitions for review on certiorari.66

THE BOC’S and THE BSP’S PETITIONS

The BOC argues that the present cases do not fall within the limited provision of Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28, which contemplates only of three situations: first, where the fraudulent assignment is not coupled with a notice to the BSP, it can grant no relief; second, where the fraudulent assignment is coupled with a notice of fraud to the BSP, it will make a notation against the assignment and require the owner and the holder to substantiate their claims; and third, where the case does not fall on either of the first two situations, the BSP will have to await action on the assignment pending settlement of the case, whether by agreement or by court order.

The PDB’s case cannot fall under the first two situations. With particular regard to the second situation, CB Circular No. 28 requires that the conflict must be between an "owner" and a "holder," for the BSP to exercise its limited jurisdiction to resolve conflicting claims; and the word "owner" here refers to the registered owner giving notice of the fraud to the BSP. The PDB, however, is not the registered owner nor is it in possession (holder) of the CB bills.67 Consequently, the PDB’s case can only falls under the third situation which leaves the RTC, as a court of general jurisdiction, with the authority to resolve the issue of ownership of a registered bond (the CB bills) not falling in either of the first two situations.

The BOC asserts that the policy consideration supportive of its interpretation of CB Circular No. 28 is to have a reliable system to protect the registered owner; should he file a notice with the BSP about a fraudulent assignment of certain CB bills, the BSP simply has to look at its books to determine who is the owner of the CB bills fraudulently assigned. Since it is only the registered owner who complied with the BSP’s requirement of recording an assignment in the BSP’s books, then "the protective mantle of administrative proceedings" should necessarily benefit him only, without extending the same benefit to those who chose to ignore the Circular’s requirement, like the PDB.68

Assuming arguendo that the PDB’s case falls under the second situation – i.e., the BSP has jurisdiction to resolve the issue of ownership of the CB bills – the more recent CB Circular No. 769-80 (Rules and Regulations Governing Central Bank Certificates of Indebtedness) already superseded CB Circular No. 28, and, in particular, effectively amended Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28. The pertinent provisions of CB Circular No. 769-80 read:

Assignment Affected by Fraud. – Any assignment for transfer of ownership of registered certificate obtained through fraudulent representation if honored by the Central Bank or any of its authorized service agencies shall not make the Central Bank or agency liable therefore unless it has previous formal notice of the fraud. The Central Bank, upon notice under oath that the assignment was secured through fraudulent means, shall immediately issue and circularize a "stop order" against the transfer, exchange, redemption of the Certificate including the payment of interest coupons. The Central Bank or service agency concerned shall continue to withhold action on the certificate until such time that the conflicting claims have been finally settled either by amicable settlement between the parties or by order of the Court.

Unlike CB Circular No. 28, CB Circular No. 769-80 limited the BSP’s authority to the mere issuance and circularization of a "stop order" against the transfer, exchange and redemption upon sworn notice of a fraudulent assignment. Under this Circular, the BSP shall only continue to withhold action until the dispute is ended by an amicable settlement or by judicial determination. Given the more passive stance of the BSP – the very agency tasked to enforce the circulars involved - under CB Circular No. 769-80, the RTC’s dismissal of the BOC’s counterclaims is palpably erroneous.

Lastly, since Nuqui’s office (Government Securities Department) had already been abolished,69 it can no longer adjudicate the dispute under the second situation covered by CB Circular No. 28. The abolition of Nuqui’s office is not only consistent with the BSP’s Charter but, more importantly, with CB Circular No. 769-80, which removed the BSP’s adjudicative authority over fraudulent assignments.

THE PDB’S COMMENT

The PDB claims that jurisdiction is determined by the allegations in the complaint/petition and not by the defenses set up in the answer.70 In filing the petition with the RTC, the PDB merely seeks to compel the BSP to determine, pursuant to CB Circular No. 28, the party legally entitled to the proceeds of the subject CB bills, which, as the PDB alleged, have been transferred through fraudulent representations – an allegation which properly recognized the BSP’s jurisdiction to resolve conflicting claims of ownership over the CB bills.

The PDB adds that under the doctrine of primary jurisdiction, courts should refrain from determining a controversy involving a question whose resolution demands the exercise of sound administrative discretion. In the present case, the BSP’s special knowledge and experience in resolving disputes on securities, whose assignment and trading are governed by the BSP’s rules, should be upheld.

The PDB counters that the BOC’s tri-fold interpretation of Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28 sanctions split jurisdiction which is not favored;but even this tri-fold interpretation which, in the second situation, limits the meaning of the "owner" to the registered owner is flawed. Section 10 (d) 4 aims to protect not just the registered owner but anyone who has been deprived of his bond by fraudulent representation in order to deter fraud in the secondary trading of government securities.

The PDB asserts that the existence of CB Circular No. 769-80 or the abolition of Nuqui’s office does not result in depriving the BSP of its jurisdiction: first, CB Circular No. 769-80 expressly provides that CB Circular No. 28 shall have suppletory application to CB Circular No. 769-80; and second, the BSP can always designate an office to resolve the PDB’s claim over the CB bills.

Lastly, the PDB argues that even assuming that the RTC has jurisdiction to resolve the issue of ownership of the CB bills, the RTC has not acquired jurisdiction over the BOC’s so-called "compulsory" counterclaims (which in truth is merely "permissive") because of the BOC’s failure to pay the appropriate docket fees. These counterclaims should, therefore, be dismissed and expunged from the record.

THE COURT’S RULING

We grant the petitions.

At the outset, we note that the parties have not raised the validity of either CB Circular No. 28 or CB Circular No. 769-80 as an issue. What the parties largely contest is the applicable circular in case of an allegedly fraudulently assigned CB bill. The applicable circular, in turn, is determinative of the proper remedy available to the PDB and/or the BOC as claimants to the proceeds of the subject CB bills.

Indisputably, at the time the PDB supposedly invoked the jurisdiction of the BSP in 1994 (by requesting for the annotation of its claim over the subject CB bills in the BSP’s books), CB Circular No. 769-80 has long been in effect. Therefore, the parties’ respective interpretations of the provision of Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28 do not have any significance unless it is first established that that Circular governs the resolution of their conflicting claims of ownership. This conclusion is important, given the supposed repeal or modification of Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28 by the following provisions of CB Circular No. 769-80:

ARTICLE XISUPPLEMENTAL RULES

Section 1. Central Bank Circular No. 28 – The provisions of Central Bank Circular No. 28 shall have suppletory application to matters not specially covered by these Rules.

ARTICLE XIIEFFECTIVITY

Effectivity – The rules and regulations herein prescribed shall take effect upon approval by the Monetary Board, Central Bank of the Philippines, and all circulars, memoranda, or office orders inconsistent herewith are revoked or modified accordingly. (Emphases added)

We agree with the PDB that in view of CB Circular No. 28’s suppletory application, an attempt to harmonize the apparently conflicting provisions is a prerequisite before one may possibly conclude that an amendment or a repeal exists.71 Interestingly, however, even the PDB itself failed to submit an interpretation based on its own position of harmonization.

The repealing clause of CB Circular No. 769-80 obviously did not expressly repeal CB Circular No. 28; in fact, it even provided for the suppletory application of CB Circular No. 28 on "matters not specially covered by" CB Circular No. 769-80. While no express repeal exists, the intent of CB Circular No. 769-80 to operate as an implied repeal,72 or at least to amend earlier CB circulars, is supported by its text "revoking" or "modif[ying" "all circulars" which are inconsistent with its terms.

At the outset, we stress that none of the parties disputes that the subject CB bills fall within the category of a certificate or evidence of indebtedness and that these were issued by the Central Bank, now the BSP. Thus, even without resorting to statutory construction aids, matters involving the subject CB bills should necessarily be governed by CB Circular No. 769-80. Even granting, however, that reliance on CB Circular No. 769-80 alone is not enough, we find that CB Circular No. 769-80 impliedly repeals CB Circular No. 28.

An implied repeal transpires when a substantial conflict exists between the new and the prior laws. In the absence of an express repeal, a subsequent law cannot be construed as repealing a prior law unless an irreconcilable inconsistency and repugnancy exist in the terms of the new and the old laws.73 Repeal by implication is not favored, unless manifestly intended by the legislature, or unless it is convincingly and unambiguously demonstrated, that the laws or orders are clearly repugnant and patently inconsistent with one another so that they cannot co-exist; the legislature is presumed to know the existing law and would express a repeal if one is intended.74

There are two instances of implied repeal. One takes place when the provisions in the two acts on the same subject matter are irreconcilably contradictory, in which case, the later act, to the extent of the conflict, constitutes an implied repeal of the earlier one. The other occurs when the later act covers the whole subject of the earlier one and is clearly intended as a substitute; thus, it will operate to repeal the earlier law.75

A general reading of the two circulars shows that the second instance of implied repeal is present in this case. CB Circular No. 28, entitled "Regulations Governing Open Market Operations, Stabilization of Securities Market, Issue, Servicing and Redemption of Public Debt," is a regulation governing the servicing and redemption of public debt, including the issue, inscription, registration, transfer, payment and replacement of bonds and securities representing the public debt.76 On the other hand, CB Circular No. 769-80, entitled "Rules and Regulations Governing Central Bank Certificate of Indebtedness," is the governing regulation on matters77 (i) involving certificate of indebtedness78 issued by the Central Bank itself and (ii) which are similarly covered by CB Circular No. 28.

The CB Monetary Board issued CB Circular No. 28 to regulate the servicing and redemption of public debt, pursuant to Section 124 (now Section 119 of Republic Act R.A. No. 7653) of the old Central Bank law79 which provides that "the servicing and redemption of the public debt shall also be effected through the BangkoSentral." However, even as R.A. No. 7653 continued to recognize this role by the BSP, the law required a phase-out of all fiscal agency functions by the BSP, including Section 119 of R.A. No. 7653.

In other words, even if CB Circular No. 28 applies broadly to both government-issued bonds and securities and Central Bank-issued evidence of indebtedness, given the present state of law, CB Circular No. 28 and CB Circular No. 769-80 now operate on the same subject – Central Bank-issued evidence of indebtedness. Under Section 1, Article XI of CB Circular No. 769-80, the continued relevance and application of CB Circular No. 28 would depend on the need to supplement any deficiency or silence in CB Circular No. 769-80 on a particular matter.

In the present case, both CB Circular No. 28 and CB Circular No. 769-80 provide the BSP with a course of action in case of an allegedly fraudulently assigned certificate of indebtedness. Under CB Circular No. 28, in case of fraudulent assignments, the BSP would have to "call upon the owner and the person presenting the bond to substantiate their respective claims" and, from there, determine who has a better right over the registered bond. On the other hand, under CB Circular No. 769-80, the BSP shall merely "issue and circularize a ‘stop order’ against the transfer, exchange, redemption of the [registered] certificate" without any adjudicative function (which is the precise root of the present controversy). As the two circulars stand, the patent irreconcilability of these two provisions does not require elaboration. Section 5, Article V of CB Circular No. 769-80 inescapably repealed Section 10 (d) 4 of CB Circular No. 28.

The issue of BSP’s jurisdiction, lay hidden

On that note, the Court could have written finis to the present controversy by simply sustaining the BSP’s hands-off approach to the PDB’s problem under CB Circular No. 769-80. However, the jurisdictional provision of CB Circular No. 769-80 itself, in relation to CB Circular No. 28, on the matter of fraudulent assignment, has given rise to a question of jurisdiction - the core question of law involved in these petitions - which the Court cannot just treat sub-silencio.

Broadly speaking, jurisdiction is the legal power or authority to hear and determine a cause.80 In the exercise of judicial or quasi-judicial power, it refers to the authority of a court to hear and decide a case.81 In the context of these petitions, we hark back to the basic principles governing the question of jurisdiction over the subject matter.

First, jurisdiction over the subject matter is determined only by the Constitution and by law.82 As a matter of substantive law, procedural rules alone can confer no jurisdiction to courts or administrative agencies.83 In fact, an administrative agency, acting in its quasi-judicial capacity, is a tribunal of limited jurisdiction and, as such, could wield only such powers that are specifically granted to it by the enabling statutes. In contrast, an RTC is a court of general jurisdiction, i.e., it has jurisdiction over cases whose subject matter does not fall within the exclusive original jurisdiction of any court, tribunal or body exercising judicial or quasi-judicial functions.84

Second, jurisdiction over the subject matter is determined not by the pleas set up by the defendant in his answer85but by the allegations in the complaint,86 irrespective of whether the plaintiff is entitled to favorable judgment on the basis of his assertions.87 The reason is that the complaint is supposed to contain a concise statement of the ultimate facts constituting the plaintiff's causes of action.88

Third, jurisdiction is determined by the law in force at the time of the filing of the complaint.89

Parenthetically, the Court observes that none of the parties ever raised the issue of whether the BSP can simply disown its jurisdiction, assuming it has, by the simple expedient of promulgating a new circular (specially applicable to a certificate of indebtedness issued by the BSP itself), inconsistent with an old circular, assertive of its limited jurisdiction over ownership issues arising from fraudulent assignments of a certificate of indebtedness. The PDB, in particular, relied solely and heavily on CB Circular No. 28.

In light of the above principles pointing to jurisdiction as a matter of substantive law, the provisions of the law itself that gave CB Circular 769-80 its life and jurisdiction must be examined.

The Philippine Central Bank

On January 3, 1949, Congress created the Central Bank of the Philippines (Central Bank) as a corporate body with the primary objective of (i) maintaining the internal and external monetary stability in the Philippines; and (ii) preserving the international value and the convertibility of the peso.90 In line with these broad objectives, the Central Bank was empowered to issue rules and regulations "necessary for the effective discharge of the responsibilities and exercise of the powers assigned to the Monetary Board and to the Central Bank."91Specifically, the Central Bank is authorized to organize (other) departments for the efficient conduct of its business and whose powers and duties "shall be determined by the Monetary Board, within the authority granted to the Board and the Central Bank"92 under its original charter.

With the 1973 Constitution, the then Central Bank was constitutionally made as the country’s central monetary authority until such time that Congress93 shall have established a central bank. The 1987 Constitution continued to recognize this function of the then Central Bank until Congress, pursuant to the Constitution, created a new central monetary authority which later came to be known as the BangkoSentralngPilipinas.

Under the New Central Bank Act (R.A. No. 7653),94 the BSP is given the responsibility of providing policy directions in the areas of money, banking and credit; it is given, too, the primary objective of maintaining price stability, conducive to a balanced and sustainable growth of the economy, and of promoting and maintaining monetary stability and convertibility of the peso.95

The Constitution expressly grants the BSP, as the country’s central monetary authority, the power of supervision over the operation of banks, while leaving with Congress the authority to define the BSP’s regulatory powers over the operations of finance companies and other institutions performing similar functions. Under R.A. No. 7653, the BSP’s powers and functions include (i) supervision over the operation of banks; (ii) regulation of operations of finance companies and non-bank financial institutions performing quasi banking functions; (iii) sole power and authority to issue currency within the Philippine territory; (iv) engaging in foreign exchange transactions; (v) making rediscounts, discounts, loans and advances to banking and other financial institutions to influence the volume of credit consistent with the objective of achieving price stability; (vi) engaging in open market operations; and (vii) acting as banker and financial advisor of the government.1âwphi1

On the BSP’s power of supervision over the operation of banks, Section 4 of R.A. No. 8791 (The General Banking Law of 2000) elaborates as follows:

CHAPTER IIAUTHORITY OF THE BANGKO SENTRAL

SECTION 4.Supervisory Powers. — The operations and activities of banks shall be subject to supervision of the BangkoSentral. "Supervision" shall include the following:

4.1. The issuance of rules of conduct or the establishment of standards of operation for uniform application to all institutions or functions covered, taking into consideration the distinctive character of the operations of institutions and the substantive similarities of specific functions to which such rules, modes or standards are to be applied;

4.2. The conduct of examination to determine compliance with laws and regulations if the circumstances so warrant as determined by the Monetary Board;

4.3. Overseeing to ascertain that laws and regulations are complied with;

4.4. Regular investigation which shall not be oftener than once a year from the last date of examination to determine whether an institution is conducting its business on a safe or sound basis: Provided, That the deficiencies/irregularities found by or discovered by an audit shall be immediately addressed;

4.5. Inquiring into the solvency and liquidity of the institution (2-D); or

4.6. Enforcing prompt corrective action. (n)

The BangkoSentral shall also have supervision over the operations of and exercise regulatory powers over quasi-banks, trust entities and other financial institutions which under special laws are subject to BangkoSentral supervision. (2-Ca)

For the purposes of this Act, "quasi-banks" shall refer to entities engaged in the borrowing of funds through the issuance, endorsement or assignment with recourse or acceptance of deposit substitutes as defined in Section 95 of Republic Act No. 7653 (hereafter the "New Central Bank Act") for purposes of relending or purchasing of receivables and other obligations. [emphasis ours]

While this provision empowers the BSP to oversee the operations and activities of banks to "ascertain that laws and regulations are complied with," the existence of the BSP’s jurisdiction in the present dispute cannot rely on this provision. The fact remains that the BSP already made known to the PDB its unfavorable position on the latter’s claim of fraudulent assignment due to the latter’s own failure to comply96 with existing regulations:

In this connection, Section 10 (b) 2 also requires that a "Detached assignment will be recognized or accepted only upon previous notice to the Central Bank x xx." In fact, in a memo dated September 23, 1991 xxx then CB Governor Jose L. Cuisia advised all banks (including PDB) xxx as follows:

In view recurring incidents ostensibly disregarding certain provisions of CB circular No. 28 (as amended) covering assignments of registered bonds, all banks and all concerned are enjoined to observe strictly the pertinent provisions of said CB Circular as hereunder quoted:

x xxx

Under Section 10.b. (2)

x xx Detached assignment will be recognized or accepted only upon previous notice to the Central Bank and its use is authorized only under the following circumstances:

(a) xxx

(b) xxx

(c) assignments of treasury notes and certificates of indebtedness in registered form which are not provided at the back thereof with assignment form.

(d) Assignment of securities which have changed ownership several times.

(e) xxx

Non-compliance herewith will constitute a basis for non-action or withholding of action on redemption/payment of interest coupons/transfer transactions or denominational exchange that may be directly affected thereby. [Boldfacing supplied]

Again, the books of the BSP do not show that the supposed assignment of subject CB Bills was ever recorded in the BSP’s books. [Boldfacing supplied]

However, the PDB faults the BSP for not recording the assignment of the CB bills in the PDB’s favor despite the fact that the PDB already requested the BSP to record its assignment in the BSP’s books as early as June 30, 1994.97

The PDB’s claim is not accurate. What the PDB requested the BSP on that date was not the recording of the assignment of the CB bills in its favor but the annotation of its claim over the CB bills at the time when (i) it was no longer in possession of the CB bills, having been transferred from one entity to another and (ii) all it has are the detached assignments, which the PDB has not shown to be compliant with Section 10 (b) 2 above-quoted. Obviously, the PDB cannot insist that the BSP take cognizance of its plaint when the basis of the BSP’s refusal under existing regulation, which the PDB is bound to observe, is the PDB’s own failure to comply therewith.

True, the BSP exercises supervisory powers (and regulatory powers) over banks (and quasi banks). The issue presented before the Court, however, does not concern the BSP’s supervisory power over banks as this power is understood under the General Banking Law. In fact, there is nothing in the PDB’s petition (even including the letters it sent to the BSP) that would support the BSP’s jurisdiction outside of CB Circular No. 28, under its power of supervision, over conflicting claims to the proceeds of the CB bills.

BSP has quasi-judicial powers over aclass of cases which does not includethe adjudication of ownership of theCB bills in question

In United Coconut Planters Bank v. E. Ganzon, Inc.,98 the Court considered the BSP as an administrative agency,99 exercising quasi-judicial functions through its Monetary Board. It held:

A quasi-judicial agency or body is an organ of government other than a court and other than a legislature, which affects the rights of private parties through either adjudication or rule-making. The very definition of an administrative agency includes its being vested with quasi-judicial powers. The ever increasing variety of powers and functions given to administrative agencies recognizes the need for the active intervention of administrative agencies in matters calling for technical knowledge and speed in countless controversies which cannot possibly be handled by regular courts. A "quasi-judicial function" is a term which applies to the action, discretion, etc., of public administrative officers or bodies, who are required to investigate facts, or ascertain the existence of facts, hold hearings, and draw conclusions from them, as a basis for their official action and to exercise discretion of a judicial nature.

Undoubtedly, the BSP Monetary Board is a quasi-judicial agency exercising quasi-judicial powers or functions. As aptly observed by the Court of Appeals, the BSP Monetary Board is an independent central monetary authority and a body corporate with fiscal and administrative autonomy, mandated to provide policy directions in the areas of money, banking and credit. It has power to issue subpoena, to sue for contempt those refusing to obey the subpoena without justifiable reason, to administer oaths and compel presentation of books, records and others, needed in its examination, to impose fines and other sanctions and to issue cease and desist order. Section 37 of Republic Act No. 7653, in particular, explicitly provides that the BSP Monetary Board shall exercise its discretion in determining whether administrative sanctions should be imposed on banks and quasi-banks, which necessarily implies that the BSP Monetary Board must conduct some form of investigation or hearing regarding the same. [citations omitted]

The BSP is not simply a corporate entity but qualifies as an administrative agency created, pursuant to constitutional mandate,100 to carry out a particular governmental function.101 To be able to perform its role as central monetary authority, the Constitution granted it fiscal and administrative autonomy. In general, administrative agencies exercise powers and/or functions which may be characterized as administrative, investigatory, regulatory, quasi-legislative, or quasi-judicial, or a mix of these five, as may be conferred by the Constitution or by statute.102

While the very nature of an administrative agency and the raison d'être for its creation103 and proliferation dictate a grant of quasi-judicial power to it, the matters over which it may exercise this power must find sufficient anchorage on its enabling law, either by express provision or by necessary implication. Once found, the quasi-judicial power partakes of the nature of a limited and special jurisdiction, that is, to hear and determine a class of cases within its peculiar competence and expertise. In other words, the provisions of the enabling statute are the yardsticks by which the Court would measure the quantum of quasi-judicial powers an administrative agency may exercise, as defined in the enabling act of such agency.104

Scattered provisions in R.A. No. 7653 and R.A. No. 8791, inter alia, exist, conferring jurisdiction on the BSP on certain matters.105 For instance, under the situations contemplated under Section 36, par. 2106 (where a bank or quasi bank persists in carrying on its business in an unlawful or unsafe manner) and Section 37107 (where the bank or its officers willfully violate the bank’s charter or by-laws, or the rules and regulations issued by the Monetary Board) of R.A. No. 7653, the BSP may place an entity under receivership and/or liquidation or impose administrative sanctions upon the entity or its officers or directors.

Among its several functions under R.A. No. 7653, the BSP is authorized to engage in open market operations and thereby "issue, place, buy and sell freely negotiable evidences of indebtedness of the BangkoSentral" in the following manner.

SEC. 90.Principles of Open Market Operations. – The open market purchases and sales of securities by the BangkoSentral shall be made exclusively in accordance with its primary objective of achieving price stability.

x xxx

SEC. 92.Issue and Negotiation of BangkoSentral Obligations. – In order to provide the BangkoSentral with effective instruments for open market operations, the BangkoSentral may, subject to such rules and regulations as the Monetary Board may prescribe and in accordance with the principles stated in Section 90 of this Act, issue, place, buy and sell freely negotiable evidences of indebtedness of the BangkoSentral: Provided, That issuance of such certificates of indebtedness shall be made only in cases of extraordinary movement in price levels. Said evidences of indebtedness may be issued directly against the international reserve of the BangkoSentral or against the securities which it has acquired under the provisions of Section 91 of this Act, or may be issued without relation to specific types of assets of the BangkoSentral.

The Monetary Board shall determine the interest rates, maturities and other characteristics of said obligations of the BangkoSentral, and may, if it deems it advisable, denominate the obligations in gold or foreign currencies.

Subject to the principles stated in Section 90 of this Act, the evidences of indebtedness of the BangkoSentral to which this section refers may be acquired by the BangkoSentral before their maturity, either through purchases in the open market or through redemptions at par and by lot if the BangkoSentral has reserved the right to make such redemptions. The evidences of indebtedness acquired or redeemed by the BangkoSentral shall not be included among its assets, and shall be immediately retired and cancelled.108 (italics supplied; emphases ours)

The primary objective of the BSP is to maintain price stability.109 The BSP has a number of monetary policy instruments at its disposal to promote price stability. To increase or reduce liquidity in the financial system, the BSP uses open market operations, among others.110 Open market operation is a monetary tool where the BSP publicly buys or sells government securities111 from (or to) banks and financial institutions in order to expand or contract the supply of money. By controlling the money supply, the BSP is able to exert some influence on the prices of goods and services and achieve its inflation objectives.112

Once the issue and/or sale of a security is made, the BSP would necessarily make a determination, in accordance with its own rules, of the entity entitled to receive the proceeds of the security upon its maturity. This determination by the BSP is an exercise of its administrative powers113 under the law as an incident to its power to prescribe rules and regulations governing open market operations to achieve the "primary objective of achieving price stability."114 As a matter of necessity, too, the same rules and regulations facilitate transaction with the BSP by providing for an orderly manner of, among others, issuing, transferring, exchanging and paying securities representing public debt.

Significantly, when competing claims of ownership over the proceeds of the securities it has issued are brought before it, the law has not given the BSP the quasi-judicial power to resolve these competing claims as part of its power to engage in open market operations. Nothing in the BSP’s charter confers on the BSP the jurisdiction or authority to determine this kind of claims, arising out of a subsequent transfer or assignment of evidence of indebtedness – a matter that appropriately falls within the competence of courts of general jurisdiction. That the statute withholds this power from the BSP is only consistent with the fundamental reasons for the creation of a Philippine central bank, that is, to lay down stable monetary policy and exercise bank supervisory functions. Thus, the BSP’s assumption of jurisdiction over competing claims cannot find even a stretched-out justification under its corporate powers "to do and perform any and all things that may be necessary or proper to carry out the purposes" of R.A. No. 7653. 115

To reiterate, open market operation is a monetary policy instrument that the BSP employs, among others, to regulate the supply of money in the economy to influence the timing, cost and availability of money and credit, as well as other financial factors, for the purpose of stabilizing the price level.116 What the law grants the BSP is a continuing role to shape and carry out the country’s monetary policy – not the authority to adjudicate competing claims of ownership over the securities it has issued – since this authority would not fall under the BSP’s purposes under its charter.

While R.A. No. 7653117 empowers the BSP to conduct administrative hearings and render judgment for or against an entity under its supervisory and regulatory powers and even authorizes the BSP Governor to "render decisions, or rulings x xx on matters regarding application or enforcement of laws pertaining to institutions supervised by the BSP and laws pertaining to quasi-banks, as well as regulations, policies or instructions issued by the Monetary Board," it is precisely the text of the BSP’s own regulation (whose validity is not here raised as an issue) that points to the BSP’s limited role in case of an allegedly fraudulent assignment to simply (i) issuing and circularizing a ‘"stop order" against the transfer, exchange, redemption of the certificate of indebtedness, including the payment of interest coupons, and (ii) withholding action on the certificate.

A similar conclusion can be drawn from the BSP’s administrative adjudicatory power in cases of "willful failure or refusal to comply with, or violation of, any banking law or any order, instruction or regulation issued by the Monetary Board, or any order, instruction or ruling by the Governor."118 The non-compliance with the pertinent requirements under CB Circular No. 28, as amended, deprives a party from any right to demand payment from the BSP.

In other words, the grant of quasi-judicial authority to the BSP cannot possibly extend to situations which do not call for the exercise by the BSP of its supervisory or regulatory functions over entities within its jurisdiction.119

The fact alone that the parties involved are banking institutions does not necessarily call for the exercise by the BSP of its quasi-judicial powers under the law.120

The doctrine of primary jurisdictionargues against BSP’s purportedauthority to adjudicate ownershipissues over the disputed CB bills

Given the preceding discussions, even the PDB’s invocation of the doctrine of primary jurisdiction is misplaced.

In the exercise of its plenary legislative power, Congress may create administrative agencies endowed with quasi-legislative and quasi-judicial powers. Necessarily, Congress likewise defines the limits of an agency’s jurisdiction in the same manner as it defines the jurisdiction of courts.121 As a result, it may 

happen that either a court or an administrative agency has exclusive jurisdiction over a specific matter or both have concurrent jurisdiction on the same. It may happen, too, that courts and agencies may willingly relinquish adjudicatory power that is rightfully theirs in favor of the other. One of the instances when a court may properly defer to the adjudicatory authority of an agency is the applicability of the doctrine of primary jurisdiction.122

As early as 1954, the Court applied the doctrine of primary jurisdiction under the following terms:

6. In the fifties, the Court taking cognizance of the move to vest jurisdiction in administrative commissions and boards the power to resolve specialized disputes xxx ruled that Congress in requiring the Industrial Court's intervention in the resolution of labor-management controversies xxx meant such jurisdiction to be exclusive, although it did not so expressly state in the law. The Court held that under the "sense-making and expeditious doctrine of primary jurisdiction ... the courts cannot or will not determine a controversy involving a question which is within the jurisdiction of an administrative tribunal, where the question demands the exercise of sound administrative discretion requiring the special knowledge, experience, and services of the administrative tribunal to determine technical and intricate matters of fact, and a uniformity of ruling is essential to comply with the purposes of the regulatory statute administered."123 (emphasis ours)

In Industrial Enterprises, Inc. v. Court of Appeals,124 the Court ruled that while an action for rescission of a contract between coal developers appears to be an action cognizable by regular courts, the trial court remains to be without jurisdiction to entertain the suit since the contract sought to be rescinded is "inextricably tied up with the right to develop coal-bearing lands and the determination of whether or not the reversion of the coal operating contract over the subject coal blocks to [the plaintiff] would be in line with the country’s national program and objective on coal-development and over-all coal-supply-demand balance." It then applied the doctrine of primary jurisdiction –

In recent years, it has been the jurisprudential trend to apply the doctrine of primary jurisdiction in many cases involving matters that demand the special competence of administrative agencies. It may occur that the Court has jurisdiction to take cognizance of a particular case, which means that the matter involved is also judicial in character. However, if the case is such that its determination requires the expertise, specialized skills and knowledge of the proper administrative bodies because technical matters or intricate questions of facts are involved, then relief must first be obtained in an administrative proceeding before a remedy will be supplied by the courts even though the matter is within the proper jurisdiction of a court. This is the doctrine of primary jurisdiction. It applies "where a claim is originally cognizable in the courts, and comes into play whenever enforcement of the claim requires the resolution of issues which, under a regulatory scheme, have been placed within the special competence of an administrative body."

Clearly, the doctrine of primary jurisdiction finds application in this case since the question of what coal areas should be exploited and developed and which entity should be granted coal operating contracts over said areas involves a technical determination by the Bureau of Energy Development as the administrative agency in possession of the specialized expertise to act on the matter. The Trial Court does not have the competence to decide matters concerning activities relative to the exploration, exploitation, development and extraction of mineral resources like coal. These issues preclude an initial judicial determination. [emphases ours]

The absence of any express or implied statutory power to adjudicate conflicting claims of ownership or entitlement to the proceeds of its certificates of indebtedness finds complement in the similar absence of any technical matter that would call for the BSP’s special expertise or competence.125 In fact, what the PDB’s petitions bear out is essentially the nature of the transaction it had with the subsequent transferees of the subject CB bills (BOC and Bancap) and not any matter more appropriate for special determination by the BSP or any administrative agency.

In a similar vein, it is well-settled that the interpretation given to a rule or regulation by those charged with its execution is entitled to the greatest weight by the courts construing such rule or regulation.126 While there are exceptions127 to this rule, the PDB has not convinced us that a departure is warranted in this case. Given the non-applicability of the doctrine of primary jurisdiction, the BSP’s own position, in light of Circular No. 769-80, deserves respect from the Court.

Ordinarily, cases involving the application of doctrine of primary jurisdiction are initiated by an action invoking the jurisdiction of a court or administrative agency to resolve the substantive legal conflict between the parties. In this sense, the present case is quite unique since the court’s jurisdiction was, originally, invoked to compel an administrative agency (the BSP) to resolve the legal conflict of ownership over the CB bills - instead of obtaining a judicial determination of the same dispute.

The remedy of interpleader

Based on the unique factual premise of the present case, the RTC acted correctly in initially assuming jurisdiction over the PDB’s petition for mandamus, prohibition and injunction.128 While the RTC agreed (albeit erroneously) with the PDB’s view (that the BSP has jurisdiction), it, however, dismissed not only the BOC’s/the BSP’s counterclaims but the PDB’s petition itself as well, on the ground that it lacks jurisdiction.

This is plain error.

Not only the parties themselves, but more so the courts, are bound by the rule on non-waiver of jurisdiction.129believes that jurisdiction over the BOC’s counterclaims and the BSP’s counterclaim/crossclaim for interpleader calls for the application of the doctrine of primary jurisdiction, the allowance of the PDB’s petition even becomes imperative because courts may raise the issue of primary jurisdiction sua sponte.130

Of the three possible options available to the RTC, the adoption of either of these two would lead the trial court into serious legal error: first, if it granted the PDB’s petition, its decision would have to be set aside on appeal because the BSP has no jurisdiction as previously discussed; and second when it dismissed the PDB’s petitions and the BOC’s counterclaims on the ground that it lacks jurisdiction, the trial court seriously erred because precisely, the resolution of the conflicting claims over the CB bills falls within its general jurisdiction.

Without emasculating its jurisdiction, the RTC could have properly dismissed the PDB’s petition but on the ground that mandamus does not lie against the BSP; but even this correct alternative is no longer plausible since the BSP, as a respondent below, already properly brought before the RTC the remaining conflicting claims over the subject CB bills by way of a counterclaim/crossclaim for interpleader. Section 1, Rule 62 of the Rules of Court provides when an interpleader is proper:

SECTION 1. When interpleader proper. – Whenever conflicting claims upon the same subject matter are or may be made against a person who claims no interest whatever in the subject matter, or an interest which in whole or in part is not disputed by the claimants, he may bring an action against the conflicting claimants to compel them to interplead and litigate their several claims among themselves.

The remedy of an action of interpleader131 is designed to protect a person against double vexation in respect of a single liability.7 It requires, as an indispensable requisite, that conflicting claims upon the same subject matter are or may be made against the stakeholder (the possessor of the subject matter) who claims no interest whatever in the subject matter or an interest which in whole or in part is not disputed by the claimants.132

Through this remedy, the stakeholder can join all competing claimants in a single proceeding to determine conflicting claims without exposing the stakeholder to the possibility of having to pay more than once on a single liability.133

When the court orders that the claimants litigate among themselves, in reality a new action arises,134 where the claims of the interpleaders themselves are brought to the fore, the stakeholder as plaintiff is relegated merely to the role of initiating the suit. In short, the remedy of interpleader, when proper, merely provides an avenue for the conflicting claims on the same subject matter to be threshed out in an action. Section 2 of Rule 62 provides:

SEC. 2.Order. – Upon the filing of the complaint, the court shall issue an order requiring the conflicting claimants to interplead with one another. If the interests of justice so require, the court may direct in such order that the subject matter be paid or delivered to the court.

This is precisely what the RTC did by granting the BSP’s motion to interplead. The PDB itself "agreed that the various claimants should now interplead." Thus, the PDB and the BOC subsequently entered into two separate escrow agreements, covering the CB bills, and submitted them to the RTC for approval.

In granting the BSP’s motion, the RTC acted on the correct premise that it has jurisdiction to resolve the parties’ conflicting claims over the CB bills - consistent with the rules and the parties’ conduct - and accordingly required the BOC to amend its answer and for the PDB to comment thereon. Suddenly, however, the PDB made an about-face and questioned the jurisdiction of the RTC. Swayed by the PDB’s argument, the RTC dismissed even the PDB’s petition - which means that it did not actually compel the BSP to resolve the BOC’s and the PDB’s claims.

Without the motion to interplead and the order granting it, the RTC could only dismiss the PDB’s petition since it is the RTC which has jurisdiction to resolve the parties’ conflicting claims – not the BSP. Given that the motion to interplead has been actually filed, the RTC could not have really granted the relief originally sought in the PDB’s petition since the RTC’s order granting the BSP’s motion to interplead - to which the PDB in fact acquiesced into - effectively resulted in the dismissal of the PDB’s petition. This is not altered by the fact that the PDB additionally prayed in its petition for damages, attorney’s fees and costs of suit "against the public respondents" because the grant of the order to interplead effectively sustained the propriety of the BSP’s resort to this procedural device.

Interpleader

1. as a special civil action

What is quite unique in this case is that the BSP did not initiate the interpleader suit through an original complaint but through its Answer. This circumstance becomes understandable if it is considered that insofar as the BSP is concerned, the PDB does not possess any right to have its claim recorded in the BSP’s books; consequently, the PDB cannot properly be considered even as a potential claimant to the proceeds of the CB bills upon maturity. Thus, the interpleader was only an alternative position, made only in the BSP’s Answer.135

The remedy of interpleader, as a special civil action, is primarily governed by the specific provisions in Rule 62 of the Rules of Court and secondarily by the provisions applicable to ordinary civil actions.136 Indeed, Rule 62 does not expressly authorize the filing of a complaint-in-interpleader as part of, although separate and independent from, the answer. Similarly, Section 5, Rule 6, in relation to Section 1, Rule 9 of the Rules of Court137 does not include a complaint-in-interpleader as a claim,138 a form of defense,139 or as an objection that a defendant may be allowed to put up in his answer or in a motion to dismiss. This does not mean, however, that the BSP’s "counter-complaint/cross-claim for interpleader" runs counter to general procedures.

Apart from a pleading,140 the rules141 allow a party to seek an affirmative relief from the court through the procedural device of a motion. While captioned "Answer with counter complaint/cross-claim for interpleader," the RTC understood this as in the nature of a motion,142 seeking relief which essentially consists in an order for the conflicting claimants to litigate with each other so that "payment is made to the rightful or legitimate owner"143 of the subject CB bills.

The rules define a "civil action" as "one by which a party sues another for the enforcement or protection of a right, or the prevention or redress of a wrong." Interpleader may be considered as a stakeholder’s remedy to prevent a wrong, that is, from making payment to one not entitled to it, thereby rendering itself vulnerable to lawsuit/s from those legally entitled to payment.

Interpleader is a civil action made special by the existence of particular rules to govern the uniqueness of its application and operation. Under Section 2, Rule 6 of the Rules of Court, governing ordinary civil actions, a party’s claim is asserted "in a complaint, counterclaim, cross-claim, third (fourth, etc.)-party complaint, or complaint-in-intervention." In an interpleader suit, however, a claim is not required to be contained in any of these pleadings but in the answer-(of the conflicting claimants)-in-interpleader. This claim is different from the counter-claim (or cross-claim, third party-complaint) which is separately allowed under Section 5, par. 2 of Rule 62.

2. the payment of docket fees covering BOC’s counterclaim

The PDB argues that, even assuming that the RTC has jurisdiction over the issue of ownership of the CB bills, the BOC’s failure to pay the appropriate docket fees prevents the RTC from acquiring jurisdiction over the BOC’s "counterclaims."

We disagree with the PDB.

To reiterate and recall, the order granting the "PDB’s motion to interplead," already resulted in the dismissal of the PDB’s petition. The same order required the BOC to amend its answer and for the conflicting claimants to comment, presumably to conform to the nature of an answer-in interpleader. Perhaps, by reason of the BOC’s denomination of its claim as a "compulsory counterclaim" and the PDB’s failure to fully appreciate the RTC’s order granting the "BSP’s motion for interpleader" (with the PDB’s conformity), the PDB mistakenly treated the BOC’s claim as a "permissive counterclaim" which necessitates the payment of docket fees.

As the preceding discussions would show, however, the BOC’s "claim" - i.e., its assertion of ownership over the CB bills – is in reality just that, a "claim" against the stakeholder and not as a "counterclaim,"144 whether compulsory145 or permissive. It is only the BOC’s alternative prayer (for the PDB to deliver to the BOC, as the buyer in the April 15 transaction and the ultimate successor-in-interest of the buyer in the April 19 transaction, either the original subjects of the sales or the value thereof plus whatever income that may have been earned pendente lite) and its prayer for damages that are obviously compulsory counterclaims against the PDB and, therefore, does not require payment of docket fees.146

The PDB takes a contrary position through its insistence that a compulsory counterclaim should be one where the presence of third parties, of whom the court cannot acquire jurisdiction, is not required. It reasons out that since the RCBC and All Asia (the intervening holders of the CB bills) have already been dropped from the case, then the BOC’s counterclaim must only be permissive in nature and the BOC should have paid the correct docket fees.

We see no reason to belabor this claim. Even if we gloss over the PDB’s own conformity to the dropping of these entities as parties, the BOC correctly argues that a remedy is provided under the Rules. Section 12, Rule 6 of the Rules of Court reads:

SEC. 12.Bringing new parties. – When the presence of parties other than those to the original action is required for the granting of complete relief in the determination of a counterclaim or cross-claim, the court shall order them to be brought in as defendants, if jurisdiction over them can be obtained.

Even then, the strict characterization of the BOC’s counterclaim is no longer material in disposing of the PDB’s argument based on non-payment of docket fees.

When an action is filed in court, the complaint must be accompanied by the payment of the requisite docket and filing fees by the party seeking affirmative relief from the court. It is the filing of the complaint or appropriate initiatory pleading, accompanied by the payment of the prescribed docket fee, that vests a trial court with jurisdiction over the claim or the nature of the action.147 However, the non-payment of the docket fee at the time of filing does not automatically cause the dismissal of the case, so long as the fee is paid within the applicable prescriptive or reglementary period, especially when the claimant demonstrates a willingness to abide by the rules prescribing such payment.148

In the present case, considering the lack of a clear guideline on the payment of docket fee by the claimants in an interpleader suit, compounded by the unusual manner in which the interpleader suit was initiated and the circumstances surrounding it, we surely cannot deduce from the BOC’s mere failure to specify in its prayer the total amount of the CB bills it lays claim to (or the value of the subjects of the sales in the April 15 and April 19 transactions, in its alternative prayer) an intention to defraud the government that would warrant the dismissal of its claim.149

At any rate, regardless of the nature of the BOC’s "counterclaims," for purposes of payment of filing fees, both the BOC and the PDB, properly as defendants-in-interpleader, must be assessed the payment of the correct docket fee arising from their respective claims. The seminal case of Sun Insurance Office, Ltd. v. Judge Asuncion150provides us guidance in the payment of docket fees, to wit:

1. x xx Where the filing of the initiatory pleading is not accompanied by payment of the docket fee, the court may allow payment of the fee within a reasonable time but in no case beyond the applicable prescriptive or reglementary period.

2. The same rule applies to permissive counterclaims, third-party claims and similar pleadings, which shall not be considered filed until and unless the filing fee prescribed therefor is paid. The court may also allow payment of said fee within a reasonable time but also in no case beyond its applicable prescriptive or reglementary period. [underscoring ours]

This must be the rule considering that Section 7, Rule 62 of which reads:

SEC. 7.Docket and other lawful fees, costs and litigation expenses as liens. – The docket and other lawful fees paid by the party who filed a complaint under this Rule, as well as the costs and litigation expenses, shall constitute a lien or charge upon the subject matter of the action, unless the court shall order otherwise.

only pertain to the docket and lawful fees to be paid by the one who initiated the interpleader suit, and who, under the Rules, actually "claims no interest whatever in the subject matter." By constituting a lien on the subject matter of the action, Section 7 in effect only aims to actually compensate the complainant-in-interpleader, who happens to be the stakeholder unfortunate enough to get caught in a legal crossfire between two or more conflicting claimants, for the faultless trouble it found itself into. Since the defendants-in-interpleader are actually the ones who make a claim - only that it was extraordinarily done through the procedural device of interpleader - then to them devolves the duty to pay the docket fees prescribed under Rule 141 of the Rules of Court, as amended.151

The importance of paying the correct amount of docket fee cannot be overemphasized:

The matter of payment of docket fees is not a mere triviality. These fees are necessary to defray court expenses in the handling of cases. Consequently, in order to avoid tremendous losses to the judiciary, and to the government as well, the payment of docket fees cannot be made dependent on the outcome of the case, except when the claimant is a pauper-litigant.152

WHEREFORE, premises considered the consolidated PETITIONS are GRANTED. The Planters Development Bank is hereby REQUIRED to file with the Regional Trial Court its comment or answer-in-interpleader to Bank of Commerce’s Amended Consolidated Answer with Compulsory Counterclaim, as previously ordered by the Regional Trial Court. The Regional Trial Court of Makati City, Branch 143, is hereby ORDERED to assess the docket fees due from Planters Development Bank and Bank of Commerce and order their payment, and to resolve with DELIBERATE DISPATCH the parties’ conflicting claims of ownership over the proceeds of the Central Bank bills.

The Clerk of Court of the Regional Trial Court of Makati City, Branch 143, or his duly authorized representative is hereby ORDERED to assess and collect the appropriate amount of docket fees separately due the Bank of Commerce and Planters Development Bank as conflicting claimants in BangkoSentralngPilipinas’ interpleader suit, in accordance with this decision.

SO ORDERED.

PHILIPPINE DEPOSITINSURANCE CORPORATION(PDIC),

Petitioner,   

                  - versus - 

  

PHILIPPINE COUNTRYSIDERURAL BANK, INC., RURALBANK OF CARMEN (CEBU),INC., BANK OF EAST ASIA(MINGLANILLA, CEBU), INC.,and PILIPINO RURAL BANK (CEBU), INC.,

Respondents.

G.R. No. 176438 Present: CARPIO, J., Chairperson,NACHURA,PERALTA,ABAD, andMENDOZA, JJ.       Promulgated: January 24, 2011

 x ----------------------------------------------------------------------------------------x 

D E C I S I O N

MENDOZA, J.:  

          This is a petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court filed by the Philippine Deposit Insurance Corporation (PDIC) assailing the 

September 18, 2006 Decision of the Court of Appeals-Cebu (CA-Cebu), which granted the petition for injunction filed by respondents Philippine Countryside 

Rural Bank, Inc. (PCRBI), Rural Bank of Carmen (Cebu), Inc. (RBCI), Bank of East Asia (Minglanilla, Cebu), Inc. (BEAI), and Pilipino Rural Bank (Cebu), 

Inc. (PRBI), all collectively referred to as “Banks.”  The dispositive portion of the CA-Cebu decision reads:

 WHEREFORE, in view of all the foregoing premises, the petition for injunction is hereby GRANTED.  The respondent PDIC is 

restrained from further conducting investigations or examination on petitioners-banks without the requisite approval from the Monetary Board.

 SO ORDERED.[1]

          In a resolution dated January 25, 2007, the CA-Cebu denied petitioner’s motion for reconsideration for “lack of merit.”[2]

THE FACTS

          On March 9, 2005, the Board of Directors of the PDIC (PDIC Board) adopted Resolution No. 2005-03-032[3]  approving the conduct  of  an investigation, in 

accordance   with   Section   9(b-1)   of   Republic   Act (R.A.) No.   3591,   as   amended,   on   the   basis   of   the   Reports   of   Examination   of   the 

BangkoSentralngPilipinas (BSP) on ten (10) banks, four (4) of which are respondents in this petition for review.  The said resolution also created a Special 

Investigation Team to conduct the said investigation, with the authority to administer oaths, to examine, take and preserve testimony of any person relating to 

the subject of the investigation, and to examine pertinent bank records.

On May 25, 2005, the PDIC Board adopted another resolution, Resolution No. 2005-05-056,[4] approving the conduct of an investigation on PCRBI 

based on a Complaint-Affidavit   filed by a corporate depositor,   the Philippine School  of Entrepreneurship and Management (PSEMI) through  its president, 

Jacinto L. Jamero.

          On June 3, 2005, in accordance with the two PDIC Board resolutions, then PDIC President and Chief Executive Officer Ricardo M. Tan issued the Notice 

of Investigation[5] to the President or The Highest Ranking Officer of PCRBI.

          On June 7, 2005, the PDIC Investigation Team personally served the Notice of Investigation on PCRBI at its Head Office in Pajo, Lapu-Lapu City.[6]

          According to PDIC, in the course of its investigation, PCRBI was found to have granted loans to certain individuals, which were settled by way of dacion of 

properties.  These properties, however, had already been previously foreclosed and consolidated under the names of PRBI, BEAI and RBCI.[7]

          On June 15, 2005, PDIC issued similar notices of investigation to PRBI[8] and BEAI.[9]

          The notices stated  that  the  investigation was to be conducted pursuant to Section 9 (b-1) of  the PDIC Charter and upon authority of  PDIC Board 

Resolution No. 2005-03-032 authorizing the twelve (12) named representatives of PDIC to conduct the investigation.[10]

          The investigation was sought because the Banks were found to be among the ten (10) banks collectively known as “Legacy Banks.”  The Reports of 

General and Special Examinations of the BSP as of June 30,  2004, disclosed, among others, that the Legacy Banks were commonly owned and/or controlled 

by Legacy Plans Inc. (now Legacy Consolidated Plans, Inc.), and CelsoGancaycodelos Angles, Jr. and his family.[11]

          The notice of investigation was served on PRBI the next day, June 16, 2005.[12]

          On June 25, 2005, a separate notice of investigation[13] was served on RBCI.  The latter provided the PDIC Investigation Team with certified copies of the 

loan documents they had requested, until its president received an order directing him not to allow the investigation.[14]

          Subsequently, PRBI and BEAI refused entry to their bank premises and access to their records and documents by the PDIC Investigation Team, upon 

advice of their respective counsels.[15]

          On June 16 and 17, 2005, Atty. Victoria G. Noel (Atty. Noel) of the Tiongson&Antenor Cruz Law Office sent letters to the PDIC[16] informing it of her legal 

advice to PCRBI and BEAI not to submit to PDIC investigation on the ground that its investigatory power pursuant to Section 9(b-1) of R.A. No. 3591, as 

amended (An Act Establishing The Philippine Deposit Insurance Corporation, Defining Its Powers And Duties And For Other Purposes) , cannot be differentiated 

from the examination powers accorded to PDIC under Section 8, paragraph 8 of the same law, under which, prior approval from the Monetary Board is required.

          On June 17, 2005, PDIC General Counsel Romeo M. Mendoza sent a reply to Atty. Noel stating that “PDIC’s investigation power, as distinguished from 

the examination power of the PDIC under Section 8 of the same law, does not need prior approval of the Monetary Board.” [17]  PDIC then urged PRBI and BEAI 

“not to impede the conduct of PDIC’s investigation” as the same “constitutes a violation of the PDIC Charter for which PRBI and BEAI may be held criminally 

and/or administratively liable.”[18]

          On June 27 and 28, 2005,  the Banks,   through counsel, sought  further clarification  from PDIC on  its source of authority  to conduct   the  impending 

investigations and requested that PDIC refrain from proceeding with the investigations.[19]

          Simultaneously, the Banks wrote to the Monetary Board requesting a clarification on the parameters of PDIC’s power of investigation/examination over 

the Banks and for an issuance of a directive to PDIC not to pursue the investigations pending the requested clarification.[20]

          On June 28, 2005, PRBI and BEAI again received letters from PDIC, dated June 24, 2005, which appeared to be final demands on them to allow its 

investigation.[21]  PRBI and BEAI replied that letters of clarification had been sent to PDIC and the Monetary Board. [22]  Pending action on such requests, PDIC 

was requested to refrain from proceeding with the investigation.[23]

          Notwithstanding, on July 11, 2005, the Banks received a letter, dated July 8, 2005, from the PDIC General Counsel reiterating its position that prior 

Monetary Board approval was not a pre-requisite to PDIC’s exercise of its investigative power.[24]

          Not in conformity, on July 28, 2005, the Banks filed a Petition for Declaratory Relief with a Prayer for the Issuance of a TRO and/or Writ of Preliminary

Injunction (RTC Petition) before the Regional Trial Court of Makati (RTC-Makati) which was docketed as Civil Case No. 05-697.[25]

          In the RTC Petition, the Banks prayed for a judgment interpreting Section 9(b-1) of the PDIC Charter, as amended, to require prior Monetary Board  

approval before PDIC could exercise its investigation/examination power over the Banks.[26]

          PDIC filed a motion to dismiss alleging that the RTC had no jurisdiction over the said petition since a breach had already been committed by the Banks 

when they received the notices of investigation, and because PDIC need not secure prior Monetary Board approval since “examination” and “investigation” are 

two different terms.[27]

          Later,   the   Banks   withdrew   their   application   for   a   temporary   restraining   order (TRO) reasoning   that   lower   courts   cannot   issue   injunctions   against 

PDIC.  Thus, the Banks instituted a petition for injunction with application for TRO and/or Preliminary Injunction(CA-Manila petition) before the Court of Appeals-

Manila (CA-Manila).  The case was docketed as CA-G.R. SP No. 91038.[28]

          Even before the CA-Manila could rule on the application for a TRO and/or writ of preliminary injunction, the RTC-Makati dismissed the petition on the  

ground that there already existed a breach of law that isolated the case from the jurisdiction of the trial court.[29]

          The Banks filed a motion  for  reconsideration but  it  was denied by the RTC for  lack of merit. [30]  On February 10, 2006,  the Banks  filed a notice of 

appeal[31] which they later withdrew on February 28, 2006.[32]

          In view of the dismissal of the RTC-Makati petition, the CA-Manila dismissed the petition for injunction for being moot and academic.  In its Decision, 

dated February 1, 2006,[33] the CA-Manila wrote:

 

            What remained for the petitioners  to do was to  litigate over the breach or violation by ordinary action, as  the circumstances ensuing from the breach or violation warrant.  The ordinary action may either be in the same case,  if the RTC permitted the conversion, in which event the RTC may allow the parties to file such pleadings as may be necessary or proper, pursuant to Sec. 5, Rule 63; or the petitioners may file another action in the proper court (e.g. including the Court of Appeals, should injunction be among the reliefs to be sought) upon some cause of action that has arisen from the breach or violation.[34]

Thereafter, on March 14, 2006, the Banks filed their Petition for Injunction with Prayer for Preliminary Injunction[35] (CA-Cebu Petition) with the CA-

Cebu (CA-Cebu). 

On March 15, 2006, the CA-Cebu issued a resolution granting the Bank’s application for a TRO.  This enjoined the PDIC, its representatives or 

agents or any other persons or agency assisting them or acting for and in their behalf from conducting examinations/investigations on the Banks’ head and 

branch offices without securing the requisite approval from the Monetary Board of BSP.[36]

During the pendency of the CA-Cebu petition, PDIC filed with this Court a Petition for Certiorari, Prohibition and Mandamus with Prayer for Issuance

of Temporary Restraining Order and/or Writ of Preliminary Injunction under Rule 65 docketed as G.R. No. 173370.[37]  It alleged that the CA-Cebu committed 

grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction in taking cognizance of the Banks’ petition, and in issuing a TRO and a writ of preliminary  

injunction.[38]

On July 31, 2006, this Court issued a resolution dismissing the petition for certiorari in G.R. No. 173370.  The Resolution reads:

             Considering the allegations, issues and arguments adduced in the petition for certiorari, prohibition and mandamus with prayer for preliminary injunction and/or restraining order dated 19 July 2006, the Court resolves to DISMISS the petition for failure to sufficiently show that the questioned resolution of the Court of Appeals is tainted with grave abuse of discretion. Moreover, the petition failed to conform with Rule 65 and other related provisions of the 1997 Rules of Civil Procedure, as amended, governing petitions for certiorari, prohibition and mandamus filed with the Supreme Court, since petitioner failed to submit a verified statement of material date of receipt of the assailed resolution  dated 16 May 2006 in accordance with Section 4, Rule 65 in relation to the second paragraph of Section 3, Rule 46.  In any  event, the petition is premature since no motion for reconsideration of the questioned resolution of the Court of  Appeals was filed prior  to the availment of  this special civil  action and there are no sufficient  allegations to bring  the case within  the recognized exceptions to this rule.[39]

 

On September   18,  2006,  after  both  parties  had submitted   their   respective  memoranda,   the  CA-Cebu  rendered  a decision  granting  the  writ   of 

preliminary injuction,[40] pertinent portions of which read:

             [A]fter undergoing a series of amendments, the controlling law with respect to PDIC’s power to conduct examination of banks is-prior approval of the Monetary Board is a condition sine qua non for PDIC to exercise its power of examination.  To rule otherwise would disregard the amendatory law of the PDIC’s charter.             The Court   is not  also swayed by  the contention of   respondent  that  what  it  seeks  to  conduct   is  an  investigation and not an examination of petitioners’ transactions, hence prior approval of the Monetary Board is a mere surplusage.              The ordinary definition of the words “examination” and “investigation” would lead one to conclude that both pertain to the same thing and there seems to be no fine line differentiating one from the other.  Black’s Law Dictionary defines the word “investigate” as “to examine  and  inquire  into with  care  and  accuracy;   to   find out  by careful   inquisition;   examination and the  word  “examination” as an investigation.  In Collin’s Dictionary of Banking and Finance, the word “investigation” is defined as an “examination to find out what is wrong.”             In  the case of Anti-Graft League of the Philippines, Inc. vs. Hon. Ortega, et al.,[41] the Supreme Court  using Ballentine’s Law Dictionary defines an “investigation” as an inquiry, judicial or otherwise, for the discovery or collection of facts concerning the matter or  matters involved.   Such common definitions would show that there is really nothing to distinguish between these two (2) terms as to support the PDIC view differentiating Section 9 (b-1) from paragraph 8, Section 8 of the PDIC Charter.             In the realm of the PDIC rules, specifically under Section 3 of PDIC Regulatory Issuance No. 2205-02 [42] “investigation” is defined as: Investigation shall refer to fact-finding examination, study, inquiry, for determining whether the allegations in a complaint or findings in a final report of examination may properly be the subject of an administrative, criminal or civil action. 

From the foregoing definition alone, it can be easily deduced that investigation and examination are synonymous terms. Simply stated, investigation encompasses a fact-finding examination.  Thus, it is inconsistent with the rules if respondent PDIC be (sic) allowed to conduct an investigation without the approval of the Monetary Board.

 Moreover, the Court sees that the rationale of the law in requiring a (sic) prior approval from the Monetary Board whenever an 

examination or in this case an investigation needs to be conducted by the PDIC is obviously to ensure that there is no overlapping of  efforts, duplication of functions and more importantly to provide a check and balance to the otherwise unrestricted power of respondent PDIC to conduct investigations on banks insured by it.

 With the foregoing premises, this Court rules that a prior approval from the Monetary Board is necessary before respondent 

PDIC can proceed with its investigations on petitioners-banks.[43]

 

PDIC moved for reconsideration but it was denied in a resolution dated January 25, 2007.[44]

Hence, this petition.

THE ISSUES

I.WHETHER RESPONDENT BANKS VIOLATED THE RULE AGAINST FORUM SHOPPING WHEN THEY FILED THE PETITION FOR INJUNCTION BEFORE THE COURT OF APPEALS-CEBU.

II.WHETHER THE PRONOUNCEMENT OF THE REGIONAL TRIAL COURT OF MAKATI IN THE PETITION FOR DECLARATORY RELIEF CONSTITUTES RES JUDICATA TO THE PETITION FOR INJUNCTION IN THE COURT OF APPEALS-CEBU.

III.WHETHER PETITIONER WAS DEPRIVED OF ITS OPPORTUNITY TO BE HEARD WHEN THE COURT OF APPEALS-CEBU ISSUED THE WRIT OF INJUNCTION.

IV.WHETHER THE ISSUES RAISED BY PETITIONERS ARE THE SAME ISSUES RAISED IN G.R. NO. 173370 WHICH WAS EARLIER DISMISSED BY THIS COURT.

V.

WHETHER THE COURT OF APPEALS ERRED IN FINDING THAT PRIOR APPROVAL OF THE MONETARY BOARD OF THE BANGKO SENTRAL NG PILIPINAS IS NECESSARY BEFORE THE PDIC MAY CONDUCT AN INVESTIGATION OF RESPONDENT BANKS. 

THE COURT’S RULING

I  -     Whether respondent banks violated the rule against forum shopping when they filed the petition for injunction before the Court of Appeals-Cebu. II - Whether the pronouncement of the Regional Trial Court of Makati in the petition for declaratory relief constitutes res judicata to the petition for injunction in the Court of Appeals-Cebu.

          In the recent case of Sameer Oversees Placement Agency, Inc. v. Mildred R. Santos,[45] the Court discussed the matter of forum shopping:

             Forum shopping is defined as an act of a party, against whom an adverse judgment or order has been rendered in one forum, of seeking and possibly getting a favorable opinion in another forum, other than by appeal or special civil action forcertiorari.  It may also be the institution of two or more actions or proceedings grounded on the same cause on the supposition that one or the other court would make a favorable disposition.  There is forum shopping where the elements of litispendentiaare present, namely: (a) there is identity of parties, or at least such parties as represent the same interest in both actions; (b) there is identity of rights asserted and relief prayed for, the relief being founded on the same set of facts; and (c) the identity of the two preceding particulars is such that any judgment rendered in the pending case, regardless of which party is successful, would amount to res judicata in the other.  It is expressly prohibited by this Court because it trifles with and abuses court processes, degradesthe administration of justice, and congests court dockets.  A willful and deliberate violation of the rule against forum shopping is a ground for summary dismissal of the case, and may also constitute direct contempt.[46]  

Juxtaposing the RTC-Makati, CA-Manila and CA-Cebu petitions, what must be determined here, is whether the elements oflitispendentia are present 

between and among these petitions, i.e. whether (a) there is identity of parties, or at least such parties as represent the same interest in both actions; (b) there 

is identity of rights asserted and relief prayed for, the relief being founded on the same set of facts; and (c) the identity of the two preceding particulars is such  

that any judgment rendered in the pending   case, regardless of which party is successful, would amount to res judicata in the other.

 

The first element is clearly present as between the RTC-Makati petition and the CA-Cebu petition.  Both involved the Banks on one hand, and the 

PDIC on the other.

 

The second and third elements of litispendentia, however, are patently wanting.  The rights asserted and reliefs prayed for were different, though 

founded on the same set of facts.  The RTC-Makati Petition was one for declaratory relief while the CA-Manila Petition was one for injunction with a prayer for 

preliminary injunction.

 

A petition for declaratory relief is filed by any person interested under a deed, will, contract or other written instrument, or whose rights are affected by 

a statute, executive order or regulation, ordinance, or any other governmental regulation, before breach or violation, thereof, to determine any question of 

construction or validity arising, and for a declaration of his rights or duties thereunder.[47]

 

Injunction, on the other hand, is “a judicial writ, process or  proceeding whereby a party is directed either to do a particular act, in which case it is 

called a mandatory injunction, or to refrain from doing a particular act, in which case it is called a prohibitory injunction.   As a main action, injunction seeks to 

permanently enjoin the defendant through a final injunction issued by the court and contained in the judgment.”[48]

 

Clearly, there is a marked difference between the reliefs sought under an action for declaratory relief and an action for injunction.  While an action for 

declaratory relief seeks a declaration of rights or duties, or the determination of any question or validity arising under a statute, executive order or regulation,  

ordinance, or any other governmental regulation, or under a deed, will, contract or other written instrument, under which his rights are affected, and before 

breach or violation, an action for injunction ultimately seeks to enjoin or to compel a party to perform certain acts.

 

Moreover, as stated in the RTC-Makati Decision, because the Banks had already breached the provisions of law on which declaratory judgment was 

being sought, it was without jurisdiction to take cognizance of the same.  Any judgment rendered in the RTC-Makati petition would not amount to res judicata in 

the CA-Manila Petition.  Thus, the RTC was correct in dismissing the case, having been bereft of jurisdiction to take cognizance of the action for declaratory  

judgment.

As between the CA-Manila and the CA-Cebu petitions, the second and third elements of litispendentia are absent.  The rights asserted and reliefs 

prayed for were different, although founded on the same set of facts.

 

The CA-Manila Petition is a petition for injunction wherein the Banks prayed that:

 1)  Immediately upon filing of  this Petition, a Writ  of Preliminary  Injunction and/or Temporary Restraining Order be  issued 

commanding the respondent and all its officers, employees and agents to cease and desist from proceeding with the investigations sought to be conducted on the petitioners’ head and branch offices while the Petition for Declaratory Relief before Branch 58 of the Makati Regional Trial Court is pending.

 2)  After due proceedings, judgment be rendered declaring as permanent the Writ of Preliminary Injunction and/or Temporary 

Restraining Order prayed for above. Other equitable reliefs are likewise prayed for.[49]

[Underscoring supplied]  

The CA-Cebu Petition, on the other hand, is denominated as a Petition for Injunction With Prayer for Writ of Preliminary Injunction and/or Restraining 

Order.  The Banks prayed therein that:

             1)   Upon filing of this Petition, a Writ of Preliminary Injunction and/or Temporary Restraining Order be issued forthwith, enjoining Respondent   PDIC   and   all   its   officers,   employees   and   agents   to   cease   and   desist   from   conducting   examinations/investigations   on Petitioner   Banks’   head   and   branch   offices   without   securing   the   requisite   approval   from   the   Monetary   Board   of   the BangkoSentralngPilipinas, as required by Sec. 8, Paragraph 8 of the PDIC Charter, as amended;             2)  After due proceedings,  judgment be rendered declaring as permanent the Writ of Preliminary Injunction and/or Temporary Restraining Order prayed for above.             Other equitable reliefs are likewise prayed for.[50]

As can be gleaned from the above-cited portions of the CA-Manila and CA-Cebu petitions, the petitions seek different reliefs.

 

Therefore, as between and among the RTC Makati, and the CA-Manila and CA-Cebu petitions, there is no forum shopping.

 III - Whether petitioner was deprived of its opportunity to be heard when the Court of Appeals-Cebu issued the writ of injunction.

 

          PDIC alleges that the CA-Cebu, in issuing the TRO in its March 15, 2006 Resolution, and subsequently, the preliminary injunction in its May 16, 2006  

Resolution, violated the fundamental rule that courts should avoid issuing injunctive relief which would in effect dispose of the main case without trial. [51]  PDIC 

argues that  a TRO is  intended only as a restraint  until   the propriety of  granting a  temporary  injunction can be determined, and  it  goes   no  further  than 

to  preserve the  status  until  that  determination.[52] Moreover, its purpose is merely to suspend proceedings until such time when there may be an opportunity 

to inquire whether any injunction should be granted, and it is not intended to operate as an injunction pendentelite, and should not, in effect, determine the 

issues involved before the parties can have their day in court, or give an advantage to either party by proceeding in the acquisition or alteration of the property 

the right to which is disputed while the hands of the other party are tied.[53]

On the other hand, the Banks claim that PDIC was given every opportunity to present its arguments against the issuance of the injunction. [54]  Its 

active participation in the proceedings negates its assertion that it was denied procedural due process in the issuance of the writ of injunction. [55]  Citing Salonga

v. Court of Appeals,[56] the Banks state that the essence of due process is the reasonable opportunity to be heard and to submit evidence one may have in 

support of one’s defense,[57] and PDIC was able to do so.

 

On March 15,  2006,  the CA-Cebu  issued a resolution granting  their  prayer  for  a 60-day TRO, and requiring PDIC to  file   its comment. [58]  The 

latter         thereafter         filed         its         Comment         ad         Cautelam    dated March 30, 2006.[59] [Underscoring ours]

 

On May 16, 2006, the CA-Cebu issued another resolution, this time granting the prayer for a preliminary injunction and requiring the parties to file  

their respective memoranda.  PDIC thereafter filed its memorandum dated July 31, 2006.[60]

 

On September 18, 2006, the CA-Cebu promulgated its Decision granting the Petition for Injunction.[61] PDIC filed a motion for reconsideration dated 

October 10, 2006,   [62]    which was subsequently denied.

 

The essence of procedural due process is found in the reasonable opportunity to be heard and submit one’s evidence in support of his defense.

[63]  The Court finds that procedural due process was observed by the CA-Cebu.  The parties were afforded equal opportunity to present their arguments.  In the 

absence of any indication to the contrary, the CA-Cebu must be accorded the presumption of regularity in the performance of their functions.   However, as 

discussed   herein,   the matter   of  whether   it   erred  in   its   conclusion and  issuance  of   the TRO,  preliminary  injunction and final   injunction  is   another   matter 

altogether.

 IV – Whether the issues raised by petitioner are the same issues raised in G.R. No. 173370 which was earlier dismissed by this Court.

In G.R. 173370, a petition for      certiorari    under Rule 65 of the Rules  of Court, PDIC alleged that the CA-Cebu committed grave abuse of discretion 

amounting to lack or excess of jurisdiction in taking cognizance of the Bank’s petition, and in issuing a TRO and a writ of preliminary injunction.[64]

In   the  case  at   bench,  a petition  for   review under  Rule  45,  PDIC’s   core  contention  is   that   the  CA-Cebu  erred  in   finding  that   prior  approval   of 

the Monetary Board of the BSP is necessary before it may conduct an investigation of the Banks.

 

Clearly then, the two petitions were of different nature raising different issues.

 

G.R. 173370 challenged the CA-Cebu’s having taken cognizance of the Bank’s petition and interlocutory orders on the issuance of a TRO and a writ  

of   preliminary   injunction.  This   case,   however,   strikes   at   the   core   of   the   final   decision   on   the   merits   of   the   CA-Cebu,   and   not   merely   the   interlocutory 

orders.  While both G.R. 173370 and the present case may have been anchored on the same set of facts, that is, the refusal of the Banks to allow PDIC to 

conduct an investigation without the prior consent of the Monetary Board, the issues raised in the two petitions are not identical.   Moreover, the disposal of the 

first case does not amount tores judicata in this case.

 V – Whether the Court of Appeals-Cebu erred in finding that prior approval of the Monetary Board of the BangkoSentralngPilipinas is necessary before the PDIC may conduct an investigation of respondent banks.

 

          PDIC is of the position that in order for it to exercise its power of investigation, the law requires that:

             (a)  The investigation is based on a complaint of a depositor or any other government agency, or on the report of examination of [the] BangkoSentralngPilipinas (BSP) and/or PDIC; and,            (b)  The complaint alleges, or the BSP and/or PDIC Report of Examination contains adverse findings of, fraud, irregularities or anomalies committed by the Bank and/or its directors, officers, employees or agents; and,             (c)  The investigation is upon the authority of the PDIC Board of Directors.[65]

          It argues that when it commenced its investigation on the Banks, all of the aforementioned requirements were met.  PDIC stresses that its power of 

examination is different from its power of investigation, in such that the former requires prior approval of the Monetary Board while the latter requires merely the 

approval of   the PDIC Board.[66]  It   further claims that   the power of  examination cannot be exercised within  twelve (12) months  from the  last  examination 

conducted, whereas the power of   investigation is without  limitation as  to  the frequency of  its conduct.  It  states  that  the purpose of  the PDIC’s power of 

examination is merely to look into the condition of the bank, whereas the power of investigation aims to address fraud, irregularities and anomalies based on 

complaints from depositors and other government agencies or upon reports of examinations conducted by the PDIC itself or by the BSP.[67]

          The Banks, on the other hand, are of the opinion that a holistic reading of the PDIC charter shows that petitioner’s power of examination is synonymous 

with its power of investigation.[68]  They cite, as bases, the law dictionary definitions, Section 8, Eighth paragraph[69] and Section 9(b-1)[70] of the PDIC Charter, 

and Rule 1, Section 3(1) of PDIC Regulatory Issuance No. 2005-02, which defines “investigation” as follows:

 (l)  ‘Investigation’ shall refer to fact-finding examination, study or inquiry for determining whether the allegations in a complaint 

or findings in a final report of examination may properly be the subject of an administrative, criminal or civil action.

          The Banks further cite Section X658 of the Manual of Regulations for Banks, which states:

             Sec. X658       -           Examination by the BSP.  The term ‘examination’ shall, henceforth, refer to an investigation of an institution under the supervisory authority of the BSP to determine compliance with laws and regulations. It shall include determination that the institution is conducting its business on a safe and sound basis.  Examination requires full and comprehensive looking into the operations and books of institutions, and shall include, but need not be limited to the following:

 a. Determination of the bank’s solvency and liquidity position; b. Evaluation of asset quality as well as determination of sufficiency of valuation reserves on loans and 

other risk assets; c.  Review of all aspects of bank operations; d. Assessment of risk management system, including the evaluation of the effectiveness of the bank 

management’s oversight functions, policies, procedures, internal control and audit; e. Appraisal of overall management of the bank; f. Review of compliance and applicable laws, rules and regulations; and any other activities relevant to 

the above.”

  

          After an evaluation of the respective positions of the parties, the Court is of the view that the Monetary Board approval is notrequired for PDIC to conduct 

an investigation on the Banks.

 

          The disagreement stems from the interpretation of these two key provisions of the PDIC Charter.  The confusion can be attributed to the fact that although 

“investigation” and “examination” are two separate and distinct procedures under the charter of the PDIC and the BSP, the words seem to be used loosely and 

interchangeably.

 

          It does not help that indeed these terms are very closely related in a generic sense.  However, while “examination” connotes a mere generic perusal or 

inspection, “investigation” refers to a more intensive scrutiny for a more specific fact-finding purpose.  The latter term is also usually associated with proceedings 

conducted prior to criminal prosecution.

 

          The PDIC was created by R.A. No. 3591 on June 22, 1963 as an insurer of deposits in all banks entitled to the benefits of insurance under the PDIC 

Charter to promote and safeguard the interests of the depositing public by way of providing permanent and continuing insurance coverage of all   insured 

deposits.  It is a government instrumentality that operates under the Department of Finance.  Its primary purpose is to act as deposit insurer, as a co-regulator of 

banks, and as receiver and liquidator of closed banks.[71]

 

          Section 1 of the PDIC Charter states:

           SECTION 1. There is hereby created a Philippine Deposit  Insurance Corporation hereinafter referred to as the “Corporation” which shall insure, as herein provided, the deposits of all banks which are entitled to the benefits of insurance under this Act, and which  shall have the powers hereinafter granted.

             The  Corporation  shall,   as  a  basic   policy,   promote  and  safeguard  the  interests   of   the  depositing   public   by  way  of   providing  permanent and continuing insurance coverage on all insured deposits.

 

          Section 1 of R.A. No. 9576 further provides:  An Act Increasing the Maximum Deposit Insurance Coverage, and in connection therewith, to Strengthen the 

Regulatory and Administrative Authority, and Financial  Capability of the Philippine Deposit Insurance Corporation (PDIC), amending for this purpose R.A. No. 

3591, as Amended, otherwise known as the PDIC Charter.

  SECTION 1. Statement of State Policy and Objectives. -  It is hereby declared to be the policy of the State to strengthen the mandatory deposit insurance coverage system to generate,  preserve, maintain faith and confidence in the country’s banking system, and protect it from illegal schemes and machinations.             Towards  this   end,   the  government  must   extend  all   means  and  mechanisms  necessary   for   the  Philippine  Deposit   Insurance Corporation to effectively fulfill   its vital  task of promoting and safeguarding the interests of the depositing public by way of providing permanent and continuing insurance coverage on all insured deposits, and in helping develop a sound and stable banking system at all times.

 

Under its charter, the PDIC is empowered to conduct examination of banks with prior approval of the Monetary Board:

             Eighth – To conduct examination of banks with prior approval of the Monetary Board: Provided, That no examination can be conducted within twelve (12) months from the last examination date:  Provided, however, That the Corporation may, in coordination with the BangkoSentral, conduct a special examination as the Board of Directors, by an affirmative vote of a majority of all its members, if there is a threatened or impending closure of a bank; Provided, further, That, notwithstanding the provisions of Republic Act No. 1405, as amended, Republic Act No. 6426, as amended, Republic Act No. 8791, and other laws, the Corporation and/or the BangkoSentral, may inquire into or examine deposit accounts and all information related thereto          in case there is a finding of unsafe or unsound banking practice; Provided,   That   to   avoid   overlapping   of   efforts,   the   examination   shall   maximize   the   efficient   use   of   the   relevant reports,   information, and findings of the BangkoSentral, which it shall make available to the Corporation; (As amended by R.A. 9302, 12 August 2004, R.A. 9576, 1 June 2009)             xxx.  [Underlining supplied]

Section 9(b-1) of the PDIC Charter further provides that the PDIC Board shall have the power to:

 

POWERS AND RESPONSIBILITIES AND PROHIBITIONS

SECTION 9.xxx

            (b) The Board of Directors shall appoint examiners who shall have power, on behalf of the Corporation to examine any insured bank.  Each such examiner shall have the power to make a thorough examination of all the affairs of the bank and in doing so, he shall have the power to administer oaths, to examine and take and preserve the testimony of any of the officers and agents thereof,  and, to compel the presentation of books, documents, papers, or records necessary in his judgment to ascertain the facts relative to the condition of the bank; and shall make a full and detailed report of the condition of the bank to the Corporation.  The Board of Directors in like manner shall appoint claim agents who shall have the power to investigate and examine all claims for insured  deposits and transferred deposits.  Each claim agent shall have the power to administer oaths and to examine under oath and take and preserve testimony of any person relating to such claim.  (As amended by E.O. 890, 08 April 1983; R.A. 7400, 13 April 1992)             (b-1)  The   investigators   appointed   by   the   Board   of   Directors   shall   have   the   power   on   behalf   of   the   Corporation to   conduct investigations on frauds, irregularities and anomalies committed in banks, based on reports of examination conducted by the Corporation and BangkoSentralngPilipinas or complaints from depositors or from other government agency. Each such investigator shall have the power to administer oaths, and to examine and take and preserve the testimony of any person relating to the subject of investigation. (As added by R.A. 9302, 12 August 2004) 

xxx.  [Underscoring supplied]

 

As stated above, the charter empowers the PDIC to conduct an investigation of a bank and to appoint examiners who shall have the power to 

examine any insured bank.  Such investigators are authorized to conduct investigations on frauds, irregularities and anomalies committed in banks, based on an 

examination conducted by the PDIC and the BSP or on complaints from depositors or from other government agencies.

 

The distinction between the power to investigate and the power to examine is emphasized by the existence of two separate sets of rules governing  

the procedure in the conduct of investigation and examination.  Regulatory Issuance (RI) No. 2005-02 or the PDICRules on Fact-Finding Investigation of Fraud,

Irregularities and Anomalies Committed in Banks covers the procedural requirements of the exercise of the PDIC’s power of investigation.  On the other hand, 

RI No. 2009-05 sets forth the guidelines for the conduct of the power of examination.

 

The definitions provided under the two aforementioned regulatory issuances elucidate on the distinction between the power of examination and the 

power of investigation.

 

Section 2 of RI No. 2005-02 states that its coverage shall be applicable to “all fact-finding investigations on fraud, irregularities and/or anomalies 

committed in banks that are conducted by PDIC based on: [a] complaints from depositors or other government agencies; and/or [b] final reports of examinations  

of banks conducted by the BangkoSentralngPilipinas and/or PDIC.”

 

The same issuance states that the Final Report of Examination[72] is one of the three pre-requisites to the conduct of an investigation, in addition to 

the authorization of the PDIC Board[73] and a complaint.[74]  Juxtaposing this provision with Section 9(b-1) of the PDIC Charter, since an examination is explicitly 

made the basis of a fact-finding examination, then clearly examination and investigation are two different proceedings.  It would obviously defy logic to make the 

result of an “investigation” the basis of the same proceeding.  Thus, RI No. 2005-02 defines an “investigation” as a “fact-finding examination, study or inquiry for 

determining whether the allegations in a complaint or findings in a final report of examination may properly be the subject of an administrative, criminal or civil  

action.”[75]

 

The Banks cite the dictionary definitions of “examination” and “investigation” to justify their conclusion that these terms refer to one and the same 

proceeding.  It is tempting to use these two terms interchangeably, which practice may be perfectly justified in a purely literary sense.   Indeed, a reading of the 

PDIC Charter shows that the two terms have been used interchangeably at some point. However, based on the provisions aforecited, the intention of the laws is 

clearly to differentiate between the process of investigation and that of examination.

 

In 2009, to clarify procedural matters, PDIC released RI No. 2009-05 or the Rules and Regulations on Examination of Banks. Section 2 thereof 

differentiated between the two types of examination as follows:

 Section 2. Types of Examination             a. Regular Examination -  An examination conducted independently or jointly with the BSP.  It requires the prior approval of the PDIC Board of Directors and the Monetary Board (MB).  It may be conducted only after an interval of at least twelve (12) months from the closing date of the last Regular Examination.             b.  Special Examination – An examination conducted at any time in coordination with the BSP, by an affirmative vote of a majority of all the members of the PDIC Board of Directors,  without need of prior MB approval, if there is a threatened or impending bank closure as determined by the PDIC Board of Directors. [Underscoring supplied]

  

Section 3 of RI No. 2009-05 provides for the general scope of the PDIC examination:

Section 3. Scope of Examination

The examination shall include, but need not be limited to, the following: 

            a. Determination of the bank’s solvency and liquidity position;             b. Evaluation of asset quality as well as determination of sufficiency of valuation reserves on loans and other risk assets; 

c.       Review of all aspects of bank operations;  d. Assessment of risk management system, including the evaluation of the effectiveness of the bank 

management’s oversight functions, policies, procedures, internal control and audit; e.  Appraisal of overall management of the bank; f.   Review   of   compliance   with   applicable   banking   laws,   and   rules   and   regulations,   including   PDIC 

issuances; g. Follow-through of specific exceptions/ violations noted during a previous examination; and h.     Any other activity relevant to the above.

 

 

Rule 2, Section 1 of PDIC RI No. 2005-02 or the PDIC Rules on Fact-Finding Investigation of Fraud, Irregularities and Anomalies Committed in

Banks provides for the scope of fact-finding investigations as follows:

 SECTION 1. Scope of the Investigation.

Fact-finding  Investigations shall  be  limited  to  the particular  acts or  omissions subject of  a complaint  or  a Final  Report of Examination. 

From the above-cited provisions, it is clear that the process of examination covers a wider scope than that of investigation.

 

Examination involves an evaluation of the current status of a bank and determines its compliance with the set standards regarding solvency, liquidity, 

asset valuation, operations, systems, management, and compliance with banking laws, rules and regulations.

Investigation, on the other hand, is conducted based on specific findings of certain acts or omissions which are subject of a complaint or a Final  

Report of Examination.

 

Clearly,  investigation does not  involve a general evaluation of the status of a bank.  An investigation zeroes in on specific acts and omissions 

uncovered via an examination, or which are cited in a complaint.

 

An examination entails a review of essentially all the functions and facets of a bank and its operation.   It necessitates poring through voluminous 

documents, and requires a detailed evaluation thereof.  Such a process then involves an intrusion into a bank’s records.

In contrast, although it also involves a detailed evaluation, an investigation centers on specific acts of omissions and, thus, requires a less invasive 

assessment.

The practical   justification  for  not  requiring  the Monetary Board approval  to conduct an investigation of banks is the administrative hurdles and 

paperwork it entails, and the correspondent time to complete those additional steps or requirements.  As in other types of  investigation, time is always of 

essence, and it is prudent to expedite the proceedings if an accurate conclusion is to be arrived at, as an investigation is only as precise as the evidence on  

which it is based.  The promptness with which such evidence is gathered is always of utmost importance because evidence, documentary evidence in particular, 

is remarkably fungible.  A PDIC investigation is conducted to “determine[e] whether the allegations in a complaint or findings in a final report of examination may 

properly be the subject of an administrative, criminal or civil action.”[76]  In other words, an investigation is based on reports of examination and an examination is 

conducted with prior Monetary Board approval.  Therefore, it would be unnecessary to secure a separate approval for the conduct of an  investigation.  Such 

would merely prolong the process and provide unscrupulous individuals the opportunity to cover their tracks.

 

Indeed, while in a literary sense, the two terms may be used interchangeably, under the PDIC Charter, examination and investigation refer to two 

different processes.  To reiterate, an examination of banks requires the prior consent of the Monetary Board, whereas an investigation based on an examination  

report, does not.

 

WHEREFORE, the petition is GRANTED.  The Decision and Resolution of the Court of Appeals in CA G.R. CEB SP. No. 01550, dated September 

18, 2006 and January 25, 2007 are REVERSED and SET ASIDE.

 

SO ORDERED.

UNITED COCONUT PLANTERS BANK, JERONIMO U. KILAYKO, LORENZO V. TAN, ENRIQUE L. GANA, JAIME W. JACINTO and EMILY R. LAZARO,                              Petitioners,  

- versus -  E. GANZON, INC.,                              Respondent. x - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - xE. GANZON, INC.,                              Petitioner,   

- versus -   UNITED COCONUT PLANTERS BANK, JAIME W. JACINTO and EMILY R. LAZARO,                             Respondents.

G.R. No. 168859               G.R. No. 168897 Present: YNARES-SANTIAGO, J.,       Chairperson,CHICO-NAZARIO,VELASCO, JR.,NACHURA, andPERALTA, JJ. Promulgated: June 30, 2009

  

D E C I S I O NCHICO-NAZARIO, J.:

          These are two consolidated[1] Petitions for Review on Certiorari under Rule 45 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure.

United Coconut Planters Bank (UCPB) is a universal bank duly organized and existing under Philippine Laws.  In G.R. No. 168859, UCPB and its 

corporate officers, i.e., Jeronimo U. Kilayko, Lorenzo V. Tan, Enrique L. Gana, Jaime W. Jacinto and Emily R. Lazaro (UCPB, et al.) seek the reversal and 

setting aside of the Decision[2] dated 14 October 2004 and Resolution[3] dated 7 July 2005 of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 81385 and the affirmation,  

instead, of the letter-decision[4] dated 16 September 2003 of the Monetary Board of the BangkoSentralngPilipinas (BSP).  The Court of Appeals, in its assailed 

Decision, set aside the aforesaid letter-decision of the BSP Monetary Board and remanded the case to the latter for further proceedings; and in its questioned 

Resolution, denied for lack of merit the Motion for Reconsideration of UCPB, et al., as well as the Partial Motion for Reconsideration of E. Ganzon, Inc. (EGI).

 

On the other hand, EGI is a corporation duly organized and existing under Philippine laws and engaged in real estate construction and development 

business.  In G.R. No. 168897, EGI prays for this Court to review the same Decision dated 14 October 2004 and Resolution dated 7 July 2005 of the Court of  

Appeals in CA-G.R. SP No. 81385, and to order the appellate court to (1) act on its findings in the case instead of remanding the same to the BSP Monetary  

Board for further proceedings; (2) direct the BSP Monetary Board to impose the applicable administrative sanctions upon UCPB, et al.; and (3) to amend its 

assailed Decision and Resolution by deleting therefrom the statements requiring the BSP Monetary Board to scrutinize and dig deeper into the acts of UCPB, et

al., and to determine if, indeed, there were irregular and unsound practices in its business dealings with EGI. 

 

          The factual antecedents of these consolidated petitions are as follows:

 

          Beginning 1995 to 1998, EGI availed itself of credit facilities from UCPB to finance its business expansion.  To secure said credit facilities, EGI mortgaged 

to UCPB its condominium unit inventories in EGI Rufino Plaza, located at the intersection of Buendia and Taft Avenues, Manila.

 

Initially, EGI was able to make periodic amortization payments of its loans to UCPB.  When the negative effects of the Asian economic crisis on the 

property development sector finally caught up with the corporation in the middle of 1998, EGI started defaulting in its payment of amortizations, thus, making all  

of  its obligations due and demandable.  Subsequently, EGI was declared in default by UCPB in its  letters dated 2 October 1998[5] and 16 February 1999.

[6]  Thereafter, UCPB stopped sending EGI monthly statements of its accounts.

 

           In 1999, EGI and UCPB explored the possibility of using the mortgaged condominium unit inventories of EGI in EGI RufinoPlaza as payment for the loans 

of EGI to UCPB.  Upon agreeing on the valuation of said mortgaged properties, EGI and UCPB entered into a Memorandum of Agreement (MOA) [7] on 28 

December   1998 in   settlement   of   the   loans   of   EGI   from   UCPB.  Based   on   this   MOA,   the   outstanding   loan   obligations   of   EGI   with   UCPB   amounted 

to P915,838,822.50, inclusive of all interest, charges and fees.  UCPB, through its corporate officers, assured EGI that the said amount already represented the 

total loan obligations of EGI to UCPB. 

 

On 18 January 2000, EGI and UCPB executed an Amendment of Agreement[8] to reflect the true and correct valuation of the properties of EGI listed 

in the MOA that would be transferred to UCPB in settlement of the total loan obligations of the former with the latter.  The properties of EGI to be used in paying 

for its debt with UCPB were valued at P904,491,052.00. 

 

          According to the MOA and its amendments, titles to the properties of EGI shall  be transferred to UCPB by the following modes: (1) foreclosure of 

mortgage; (2) dacion en pago; (3) creation of a holding company; and (4) use of other alternatives as may be deemed appropriate by UCPB.

 

          UCPB proceeded to foreclose some of the properties of EGI listed in the MOA.  Per the Certificate of Sale[9] dated 13 April 2000, the foreclosure proceeds 

of said properties amounted only to P723,592,000.00, less than the value of the properties of EGI stipulated in its amended MOA with UCPB.  

 

          UCPB applied the entire foreclosure proceeds of P723,592,000.00 to the principal amount of the loan obligations of EGI, pursuant to BSP Circular No. 

239,[10] which provided that partial property payments shall first be applied to the principal.  After deducting the said amount from the total loan obligations of 

EGI, there was still an unpaid balance of P192,246,822.50.  

 

          On 8 May 2001, some of the other properties of EGI at EGI Rufino Plaza, valued at P166,127,369.50, were transferred by way of dacion en pago to 

UCPB.  However, during the signing of the transaction papers for the dacion en pago, EGI Senior Vice-President, Architect Grace S. Layug (Layug), noticed that 

said papers stated that the remaining loan balance of EGI in the amount ofP192,246,822.50 had increased to P226,963,905.50.  The increase was allegedly 

due to the addition of the transaction costs amounting to P34,717,083.00.  EGI complained to UCPB about the increase, yet UCPB did not take any action on 

the matter.

 

          This prompted EGI President Engineer EulalioGanzon (Ganzon) and Senior Vice-President Layug to review their files to verify the figures on the loan 

obligations of EGI as computed by UCPB.  In the process, they discovered the UCPB Internal Memorandum dated 22 February 2001,[11] signed by UCPB 

corporate officers.   The said Internal Memorandum presented two columns, one with the heading “ACTUAL” and the other “DISCLOSED TO EGI.”  The figures 

in   the   two  columns   were  conflicting.  The   figures   in   the   “DISCLOSED  TO  EGI”   column  computed  the  unpaid   balance   of   the  loan  obligations  of   EGI   to 

beP226,967,194.80, the amount which UCPB actually made known to and demanded from EGI.  The figures in the “ACTUAL” column calculated the remaining 

loan obligations of EGI to be only P146,849,412.58. 

 

          Consequently, EGI wrote UCPB a letter dated 21 May 2001,[12] which included, among other demands, the refund by UCPB to EGI of the over-payment 

of P83,000,000.00;[13] return to EGI of all the remaining Transfer Certificates of Title (TCTs)/Condominium Certificates of Title (CCTs)  in the possession of 

UCPB; and cost of damage to EGI for the delay in the release of its certificates of title. 

 

          In response, UCPB explained[14] that the “ACTUAL” column in its Internal Memorandum dated 22 February 2001 contained the same amounts reflected or 

recorded in  its financial statements, in accordance with the Manual of Accounts for Banks, Manual of Regulations for Banks[15] and BSP Circular No. 202,

[16] Series of 1999.  In contrast, the “DISCLOSED TO EGI” column showed the total amount still due from EGI, including the total principal, interests, transaction 

and other costs after the foreclosure, whether reflected in the financial books of UCPB or not.  Further, UCPB maintained that the difference in the figures in the 

two columns was because BSP Circular No. 202 and Section X305.4 of the Manual of Regulations for Bank disallowed banks from accruing in its books interest 

on loans which had become non-performing. 

 

          Despite  the explanation of  UCPB, EGI  insisted  that  the  figures appearing  in  the “ACTUAL” column of  the  former’s  Internal Memorandum dated 22 

February 2001 revealed the true and actual amount of its loan obligations to UCPB, P146,849,412.58.

 

EGI Senior Vice-President Layug met with UCPB Vice-President, Jaime W. Jacinto (Jacinto) to discuss the demand of EGI for the return of its  

overpayment.  UCPB Vice-President Jacinto, however, refused to concede that UCPB had any obligation to make a refund to EGI and, instead, insisted that 

EGI Senior Vice-President Layug disclose who gave her a copy of the UCPB Internal Memorandum dated 22 February 2001. 

 

          Based on the possession by EGI of the UCPB Internal Memorandum dated 22 February 2001, UCPB filed a criminal case for theft and/or discovery of 

secrets against EGI President Ganzon and Senior Vice-President Layug, but the said case was dismissed.[17] 

 

On 5 November 2002, EGI, also on the basis of the UCPB Internal Memorandum dated 22 February 2001, EGI filed with the BSP an administrative 

complaint[18] against UCPB, et al., for violation of Sections 36[19] and 37,[20] Article IV of Republic Act No. 7653,[21] in relation to Section 55.1(a)[22] of Republic Act 

No. 8791;[23] and for the commission of irregularities and conducting business in an unsafe or unsound manner. 

 

          In a letter-decision[24] dated 16 September 2003, the BSP Monetary Board dismissed the administrative complaint of EGI, holding as follows:

                         Please be informed that the Monetary Board decided to dismiss the complaint based on the evaluation conducted by the Supervision 

and Examination Department I and the Office of the General Counsel and Legal Services to the effect that:                         1.         UCPB computed interest on the loans based on BSP rules and regulations which prohibit banks from accruing interest on 

loans that have become non-performing (BSP Circular No. 202).  This is different from interest which may have run and accrued based on the promissory notes/loan documents from the date of default up to settlement date.

                                        2.         Fair  market  value of  assets   to  be  foreclosed  is  different from the bid price submitted during  foreclosure and there  is  no statutoryobligation for the latter to be equivalent to the former.                         3.         Regarding the alleged P145,163,000.00 fabricated loan, the documents showed that there were the EGI Board Resolution to borrow, promissory note signed by Mr. EulalioGanzon, and Loan Agreement stating that the proceeds shall be used to pay outstanding availments and  interest servicing.                         4.         There is no finding by Supervision and Examination Department I on the alleged double charging and/or padding of transactioncosts.[25]

          EGI   filed   a   Motion   for   Reconsideration   and   a   Supplemental   Motion   for   Reconsideration   of   the   aforequoted   letter-decision   of   the   BSP   Monetary 

Board.  The BSP Monetary Board denied both motions in its letter[26] dated 8 December 2003 as there was no sufficient basis to grant the same.

           

          EGI then filed a Petition for Review under Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure with the Court of Appeals raising the sole issue of 

“whether the BangkoSentralngPilipinas erred in dismissing the administrative complaint filed by EGI against UCPB, et al.”  The case was docketed as CA-G.R. 

SP No. 81385.

 

          On 14 October 2004, the Court of Appeals rendered its assailed Decision granting the Petition for Review of EGI, thus, setting aside the BSP letter-

decision dated 16 September 2003 and remanding the case to the BSP Monetary Board for further proceedings.

 

          UCPB, et al., moved for the reconsideration of the 14 October 2004 Decision of the appellate court, praying for a new judgment dismissing the appeal of 

EGI for lack of jurisdiction and/or lack of merit.  EGI also filed a Partial Motion for Reconsideration of the same Court of Appeals Decision, with the prayer that  

the appellate court, instead of still remanding the case to the BSP Monetary Board for further proceedings, already direct the latter to impose the applicable 

administrative sanctions upon UCPB, et al.,.

 

           In a Resolution dated 7 July 2005, the Court of Appeals denied for lack of merit both the Motion for Reconsideration of UCPB, et al. and the Motion for 

Partial Reconsideration of EGI.

G.R. No. 168859

 

          Aggrieved by the 14 October 2004 Decision and 7 July 2005 Resolution of the Court of Appeals, UCPB, et al. comes before this Court, via a Petition for 

Review on Certiorari under Rule 45 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure, based on the following assignment of errors: 

                                       I.      THE HONORABLE COURT OF APPEALS ACTED WITHOUT JURISDICTION AND GRAVELY ERRED IN HOLDING 

THAT IT HAS APPELLATE JURISDICTION OVER DECISIONS OF THE BSP/MONETARY BOARD. 

                                   II.      THE   HONORABLE   COURT   OF   APPEALS   GRAVELY   ERRED   IN   HOLDING   THAT   THE   BANGKO   SENTRAL SUMMARILY DISMISSED THE COMPLAINT OF [EGI].

                                  III.      THE HONORABLE COURT OF APPEALS GRAVELY ERRED IN DISREGARDING THE FINDINGS OF FACT OF THE 

BANGKO   SENTRAL   AND   IN   HOLDING   THAT   [UCPB, et al.]   COMMITTED   IRREGULAR   AND   UNSOUND   BANKING PRACTICES IN THE SUBJECT TRANSACTIONS.[27]

  

          The Petition is docketed as G.R. No. 168859.

 

          UCPB, et al.,  aver that the Court of Appeals has no appellate jurisdiction over decisions, orders and/or resolutions of the BSP Monetary Board on  

administrative matters.  The BSP Monetary Board is not among the quasi-judicial agencies enumerated under Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil  

Procedure, over which the Court of Appeals has appellate jurisdiction.  Further, there is nothing in Republic Act No. 7653 or in Republic Act No. 8791 which 

explicitly allows an appeal of the decisions or orders of the BSP Monetary Board to the Court of Appeals.  Resultantly, the Court of Appeals has no power to 

review, much less set aside, the findings of fact of the BSP Monetary Board as contained in its letter-decision dated 16 September 2003.  

 

          UCPB, et al. also claim that, contrary to the ruling of the Court of Appeals, the letter-decision dated 16 September 2003 of the BSP Monetary Board 

plainly reveals that the administrative complaint of EGI against UCPB, et al. was not summarily dismissed. The charges of EGI against UCPB, et al.  was 

resolved only after the BSP Monetary Board thoroughly reviewed pertinent bank records and studied the arguments raised by EGI in its complaint and Motion 

for Partial Reconsideration.  In its letter-decision dated 16 September 2003, the BSP Monetary Board stated in no uncertain terms that the dismissal of the 

complaint of EGI was based on the evaluation conducted by its Supervision and Examination Department I and the Office of the General Counsel and Legal 

Services.  Also,   in   its   letter   dated 8   December   2003,   the   BSP   Monetary   Board   denied   the   Motion   for   Reconsideration   and   Supplemental   Motion   for 

Reconsideration of EGI because the latter did not present any new evidence in support of its motions. Hence, there is no basis for the claim of EGI that the BSP 

Monetary Board overlooked and completely ignored its accusations of irregular and unsound banking practice against UCPB, et al.  

 

          Finally, UCPB, et al., maintain that the findings of fact of administrative bodies like the BSP Monetary Board are accorded great respect, if not finality, 

especially if supported by substantial evidence.  Such findings are to be respected by the courts, especially in the absence of grave abuse of discretion or grave 

errors  by  the BSP Monetary  Board.  No other office,  much  less an  appellate  tribunal,  can substitute   its  own  findings of   fact   over  that   of   the  concerned 

administrative agency in view of the expertise and specialized knowledge acquired by it on matters falling within its areas of concern.   UCPB, et al. insist that it 

is the BSP which has the necessary expertise to draft guidelines for the evaluation of the performance and conduct of banks.    Thus, the Court of Appeals 

committed grave error in disregarding the findings of fact of the BSP Monetary Board which justified the latter’s dismissal of the administrative complaint of EGI 

against UCPB, et al.

 

          The issue of jurisdiction of the Court of Appeals over appeals of decisions, orders and/or resolutions of the BSP Monetary Board on administrative matters 

must first be resolved, before the other issues raised herein by UCPB, et al.

         

Truly, there is nothing in Republic Act No. 7653 or in Republic Act No. 8791 which explicitly allows an appeal of the decisions of the BSP Monetary 

Board to the Court of Appeals.  However, this shall not mean that said decisions are beyond judicial review. 

         

Section 9(3) of Batas PambansaBlg. 129, otherwise known as The Judiciary Reorganization Act of 1980, as amended, reads:

 SEC. 9.  Jurisdiction. – The Court of Appeals shall exercise: x xxx (3)  Exclusive appellate jurisdiction over all final judgments, decisions, resolutions, orders or awards of Regional Trial Courts 

and quasi-judicial agencies, instrumentalities, boards or commissions,   including  the  Securities   and  Exchange  Commission,   the Social Security Commission, the Employees Compensation Commission and the Civil Service Commission, except those falling within the appellate jurisdiction of the Supreme Court in accordance with the Constitution, the Labor Code of the Philippines under Presidential Decree No. 442, as amended, the provisions of this Act, and of subparagraph (1) of the third paragraph and subparagraph 4 of the fourth paragraph of Section 17 of the Judiciary Act of 1948.  (Emphasis ours.)

  

In accordance with the afore-quoted provision, Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure, on Appeals from the Court of Tax Appeals and  

Quasi-Judicial Agencies to the Court of Appeals, defines its scope as follows:

                         SECTION 1.  Scope.   - This Rule shall apply to appeals from judgments or final  orders of  the Court  of Tax Appeals and from

awards, judgments, final orders or resolutions of or authorized by any quasi-judicial agency in the exercise of its quasi-judicial functions. Among these agencies are the Civil Service Commission, Central Board of Assessment Appeals, Securities and Exchange Commission,   Office   of   the   President,   Land   Registration   Authority,   Social   Security   Commission,   Civil   Aeronautics   Board,   Bureau   of Patents,   Trademarks   and   Technology   Transfer,   National   Electrification   Administration,   Energy   Regulatory   Board,   National Telecommunications Commission, Department of Agrarian Reform under Republic Act No. 6657, Government Service Insurance System, Employees Compensation Commission, Agricultural Inventions Board, Insurance Commission, Philippine Atomic Energy Commission, Board of Investments, Construction Industry Arbitration Commission, and voluntary arbitrators authorized by law.  (Emphasis ours.)

  

          A perusal of Section 9(3) of Batas PambansaBlg. 129, as amended, and Section 1, Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure reveals that the 

BSP Monetary Board is not included among the quasi-judicial agencies explicitly named therein, whose final judgments, orders, resolutions or awards are  

appealable to the Court of Appeals.  Such omission, however, does not necessarily mean that the Court of Appeals has no appellate jurisdiction over the 

judgments, orders, resolutions or awards of the BSP Monetary Board.

 

It bears stressing that Section 9(3) of Batas PambansaBlg. 129, as amended, on the appellate jurisdiction of the Court of Appeals, generally refers to  

quasi-judicial agencies, instrumentalities, boards, or commissions.  The use of the word “including” in the said provision, prior to the naming of several quasi-

judicial agencies, necessarily conveys the very idea of non-exclusivity of the enumeration.  The principle of expressiouniusestexclusioalterius does not apply 

where other circumstances indicate that the enumeration was not intended to be exclusive, or where the enumeration is by way of example only.[28]

 

Similarly, Section 1, Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure merely mentions several quasi-judicial agencieswithout exclusivity in its

phraseology.[29]  The enumeration of the agencies therein mentioned is not exclusive.[30]  The introductory phrase “[a]mong these agencies are” preceding the 

enumeration of specific quasi-judicial agencies only highlights the fact that the list is not meant to be exclusive or conclusive.  Further, the overture stresses and 

acknowledges the existence of other quasi-judicial agencies not included in the enumeration but should be deemed included.[31]

 

A quasi-judicial agency or body is an organ of government other than a court and other than a legislature, which affects the rights of private parties  

through either adjudication or rule-making.[32]  The very definition of an administrative agency includes its being vested with quasi-judicial powers.  The ever 

increasing variety of powers and functions given to administrative agencies recognizes the need for the active intervention of administrative agencies in matters 

calling for technical knowledge and speed in countless controversies which cannot possibly be handled by regular courts. [33]  A "quasi-judicial function" is a term 

which applies to the action, discretion, etc., of public administrative officers or bodies, who are required to investigate facts, or ascertain the existence of facts, 

hold hearings, and draw conclusions from them, as a basis for their official action and to exercise discretion of a judicial nature.[34]

 

Undoubtedly, the BSP Monetary Board is a quasi-judicial agency exercising quasi-judicial powers or functions.  As aptly observed by the Court of 

Appeals, the BSP Monetary Board is an independent central monetary authority and a body corporate with fiscal and administrative autonomy, mandated to  

provide policy directions in the areas of money, banking and credit.[35]  It has power to issue subpoena, to sue for contempt those refusing to obey the subpoena 

without justifiable reason,[36] to administer oaths and compel presentation of books, records and others, needed in its examination,[37] to impose fines and other 

sanctions and to issue cease and desist order.[38]  Section 37 of Republic Act No. 7653,[39] in particular, explicitly provides that the BSP Monetary Board shall 

exercise its discretion in determining whether administrative sanctions should be imposed on banks and quasi-banks, which necessarily implies that the BSP 

Monetary Board must conduct some form of investigation or hearing regarding the same.

 

Having established that the BSP Monetary Board is indeed a quasi-judicial body exercising quasi-judicial functions; then as such, it is one of those 

quasi-judicial agencies, though not specifically mentioned in Section 9(3) of Batas PambansaBlg. 129, as amended, and Section 1, Rule 43 of the 1997 Revised 

Rules of Civil Procedure, are deemed included therein.  Therefore, the Court of Appeals has appellate jurisdiction over final judgments, orders, resolutions or 

awards of the BSP Monetary Board on administrative complaints against banks and quasi-banks, which the former acquires through the filing by the aggrieved  

party of a Petition for Review under Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure.

 

As a futile effort of UCPB, et al. to convince this Court that the Court of Appeals has no appellate jurisdiction over the final judgments, orders, 

resolutions or awards of the BSP Monetary Board, it cited Salud v. Central Bank of the Philippines.[40] 

The invocation of UCPB, et al. of Salud is evidently misplaced.

The present case involves a decision of the BSP Monetary Board as regards an administrative complaint against a bank and its corporate officers for  

the   alleged   violation   of   Sections   36   and   37,   Article   IV   of Republic Act No. 7653,   in   relation   to   Section   55.1(a)   of Republic Act No. 8791,   and   for 

the commission of irregularity and unsafe or unsound banking practice.  There isnothing in the aforesaid laws which state that the final judgments, orders, 

resolutions or awards of the BSP Monetary Board on administrative complaints against banks or quasi-banks shall be final and executory and beyond the 

subject of judicial review. Without being explicitly excepted or exempted, the final judgments, orders, resolutions or awards of the BSP Monetary Board are 

among those appealable to the Court of Appeals by way of Petition for Review, as provided in Section 9(3) of Batas PambansaBlg. 129, as amended, and 

Section 1, Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure. 

Although in Salud, this Court declared that the Intermediate Appellate Court (now Court of Appeals) has no appellate jurisdiction over resolutions or 

orders of the Monetary Board of the Central Bank of the Philippines (CBP, now BSP), because no law prescribes any mode of appeal therefrom, the factual 

settings of the said case are totally different from the one presently before us.  Salud involved a resolution issued by the Monetary Board, pursuant to Section 29 

of Republic Act No. 265, otherwise known as the old Central Bank Act,   forbidding banking  institutions  to do business on account of a "condition of 

insolvency" or because "its continuance in business would involve probable loss to depositors or creditors;" or appointing a receiver to take charge of the assets  

and liabilities of the bank; or determining whether the banking institutions should be rehabilitated or liquidated, and if in the latter case, appointing a liquidator 

towards this end.  The said Section 29 of the old Central Bank Act was explicit that the determination by the Monetary Board of whether a banking institution 

is insolvent, or should be rehabilitated or liquidated, is final and executory.  However, said determination could be set aside by the trial court if there was 

convincing proof that the Monetary Board acted arbitrarily or  in bad faith.  Under the circumstances obtaining in Salud, it is apparent that our ruling

therein is limited to cases of insolvency, and not to all cases cognizable by the Monetary Board.

 

At any rate, under the new law, i.e., Section 30 of Republic Act No. 7653, otherwise known as The New Central Bank Act, which took effect on 3 July 

1993, the order of the BSP Monetary Board, even regarding the liquidation of a bank, can be questionedvia a Petition for Certiorari before a court when the 

same was issued in excess of jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction.   The court referred to therein can 

be construed to mean the Court of Appeals because it is in the said court where a Petition for Certiorari can be filed following the hierarchy of courts.    

 

Moreover, the appellate jurisdiction of the Court of Appeals over the final judgments, orders, resolutions or awards of the BSP Monetary Board in 

administrative cases involving directors and officers of banks, quasi-banks, and trust entities, is affirmed in BSP Circular No. 477, Series of 2005.  The said BSP 

Circular expressly provides that the resolution rendered by the BSP Monetary Board in administrative cases may be appealed to the Court of Appeals within the 

period and the manner provided under Rule 43 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure.

 

With all the foregoing, it cannot now be questioned that the Court of Appeals has appellate jurisdiction over the final judgments, orders, resolutions or 

awards rendered by the BSP Monetary Board in administrative cases against banks and their directors and officers, such as UCPB, et al.

 

          The Court then proceeds to resolve the issue of whether the Court of Appeals erred in holding that the BSP Monetary Board summarily dismissed the 

administrative complaint of EGI against UCPB, et al. 

 

          After a meticulous scrutiny of the 16 September 2003 letter-decision of the BSP Monetary Board, this Court rules in the negative and affirms the finding of  

the Court of Appeals that the BSP Monetary Board did, indeed, summarily dismiss administrative complaint of EGI against UCPB, et al., for violation of Sections 

36 and 37, Article IV of Republic Act No. 7653, in relation to Section 55.1(a) of Republic Act No. 8791, and for the commission of irregularity and unsafe or  

unsound banking practice.

 

          Given the gravity and seriousness of the charges of EGI against UCPB, et al., the sweeping statement of the BSP Monetary Board that it was inclined to 

dismiss the complaint of EGI based on the evaluation made by its Supervision and Examination Department I and Office of the General Counsel and Legal  

Services, is simply insufficient and unsatisfactory.  Worse, the BSP Monetary Board merely presented the following conclusions without bothering to explain its 

bases for the same: (1) UCPB computed interest on loans based on BSP rules and regulations which prohibit banks from accruing interest on loans that have  

become non-performing (BSP Circular No. 202); (2) fair market value of assets to be foreclosed is different from the bid price submitted during foreclosure and  

there is no statutory obligation for the latter to be equivalent to the former; (3) regarding the alleged P145,163,000.00 fabricated loan, the documents showed 

that there were the EGI Board resolution to borrow, promissory note signed by Mr. EulalioGanzon, and Loan Agreement stating the proceeds shall be used to 

pay outstanding availments and interest servicing; and (4) there is no finding by Supervision and Examination Department I on the alleged double charging 

and/or padding of transaction costs. 

 

          Further, in resolving the matter before it, the BSP Monetary Board never considered the UCPB Internal Memorandum dated22 February 2001, which was 

the heart of the administrative complaint of EGI against UCPB, et al.  The BSP Monetary Board did not even attempt to establish whether it was regular or 

sound practice for a bank to keep a record of its borrower’s loan obligations with two different sets of figures, one higher than the other; and to disclose to the  

borrower only the higher figures.  The explanation of UCPB, et al., adopted by the BSP Monetary Board – that the figures in the “ACTUAL” column were lower 

than those in the “DISCLOSED TO EGI” column because the former was computed in accordance with BSP rules and regulations prohibiting the accrual of 

interest on loans that have become non-performing – gives rise to more questions than answers.  Examples of some of these questions would be whether the 

loan obligations of EGI have become non-performing; whether the differences between the figures in the “ACTUAL” and “DISCLOSED TO EGI” columns indeed 

corresponded to the interest that should be excluded from the figures in the first column per BSP rules and regulations; and whether the computations of the 

figures in both columns should have been freely disclosed and sufficiently explained to EGI in the name of transparency. 

 

The BSP Monetary Board similarly failed to clarify whether UCPB can foreclose the mortgaged properties of EGI in amounts that were less than the 

values of the said properties as determined and stipulated by EGI and UCPB in their amended MOA.  The Court once more agrees in the ruling of the Court of 

Appeals that the MOA entered into by EGI and UCPB serves as a contract between them, and it is the law that should govern their relationship, which neither of  

the parties can simply abrogate, violate, or disregard.  Unfortunately, the BSP Monetary Board never even referred to the MOA executed by the parties in its 

letter-decision dated 16 September 2003.

 

Moreover,   the   BSP   Monetary   Board   found   that   the P145,163,000.00   loan   of   EGI   from   UCPB   was   not   fabricated   based   on   several 

documents.  However, there is absolute lack of explanation by the BSP Monetary Board as to why said documents deserved more weight vis-à-vis evidence of 

EGI of suspicious circumstances surrounding the said loan, such as UCPB granting EGI said loan even when the latter was already in default on its prior loan 

obligations, and without requiring additional security, detailed business plan, and financial projections from EGI.

 

          The disregard by BSP Monetary Board of all the foregoing facts and issues in its letter-decision dated 16 September 2003leads this Court to declare that 

it summarily dismissed the administrative complaint of EGI against UCPB, et al.  There can be no complete resolution of the administrative complaint of EGI 

without consideration of these facts and judgment on said issues. 

 

           Finally, there is no merit in the assertion of UCPB, et al. that the Court of Appeals erred in disregarding the findings of fact of the BSP Monetary Board in  

the absence of grave abuse of discretion or lack of basis for the same.

 

          Although, as a general rule, findings of facts of an administrative agency, which has acquired expertise in the particular field of its endeavor, are accorded 

great weight on appeal, such rule cannot be applied with respect to the assailed findings of the BSP Monetary Board in this case. Rather, what applies is the 

recognized exception that if such findings are not supported by substantial evidence, the Court can make its own independent evaluation of the facts.[41] 

 

The standard of substantial evidence required in administrative proceedings is more than a mere scintilla.  It means such relevant evidence as a 

reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion.  While rules of evidence prevailing in courts of law and equity shall not be controlling, the 

obvious purpose being to free administrative boards from the compulsion of technical rules so that the mere admission of matter which would be deemed 

incompetent in judicial proceedings would not invalidate the administrative order, this assurance of a desirable flexibility in administrative procedure does not go 

so far as to justify orders without basis in evidence having rational probative force.[42] 

 

It  cannot be convincingly said herein  that the  factual findings of the BSP Monetary Board  in  its  letter-decision dated 16 September 2003 was 

supported by substantial evidence since (1) most of the findings were not supported by references to specific evidence; and (2) the findings were made without 

consideration of the primary evidence presented by EGI (i.e., the MOA and its amendments and the UCPB Internal Memorandum dated 22 February 2001). 

 

          Even then, the Court of Appeals stopped short of categorically ruling that UCPB, et al. committed irregularities, or unsound or unsafe banking practice in 

its transactions with EGI.  What the Court of Appeals positively pronounced was that the BSP Monetary Board failed to give the necessary consideration to the 

administrative  complaint  of  EGI,   summarily  dismissing  the  same  in  its 16  September 2003 letter-decision.  The 14  October  2004 Decision  of   the Court   of 

Appeals clearly remanded the case to the BSP for further proceedings since the BSP, with its specialized knowledge and expertise on banking matters, is more 

up to task to receive evidence, hold hearings, and thereafter resolve the issues based on its findings of fact and law.      

           

G.R. No. 168897

         

          Also unsatisfied with the Decision dated 14 October 2004 and Resolution dated 7 July 2005 of the Court of Appeals, EGI filed with this Court its own 

Petition for Review on Certiorari under Rule 45 of the 1997 Revised Rules of Civil Procedure, raising the following issues:

                                        I.      The   Honorable   Court   of   Appeals   does   have   appellate   jurisdiction   over   decisions,   orders,   and   resolutions   of   the 

BSP/Monetary Board. 

                                    II.      The Honorable Court of Appeals was correct in FINDING that the [BSP] summarily dismissed the complaint of EGI.                                  III.      Whether or not the Honorable Court of Appeals committed patent, grave, and reversible error when it remanded the case 

to the [BSP] for further proceedings instead of acting upon its findings as narrated in its Decision.                                  IV.      Whether or not the Honorable Court of Appeals committed patent, grave, and reversible error in not directing the [BSP] to 

impose the appropriate penalties against [UCPB, et al.].[43]

  

          The Petition is docketed as G.R. No. 168897.

         

          Since the first two “issues” have already been addressed by this Court in its previous discussion herein on G.R. No. 168859, we now proceed to resolve 

the next two issues raised by EGI in its Petition in G.R. No. 168897.

         

          EGI avers that the Court of Appeals committed reversible error when it remanded the case to the BSP for further proceedings instead of directing the BSP  

to impose the applicable sanctions on UCPB, et al.  EGI reasons that the appellate court, in its Decision dated 14 October 2004, already found that UCPB had 

committed several acts of serious irregularity and conducted business in an unsafe and unsound manner.  By reason thereof, there was no more need for the 

Court of Appeals to remand this case to the BSP for a further determination of whether there were irregular and unsound practices by UCPB, et al. in its 

dealings with EGI.  Should this case be remanded to the BSP, there would be nothing to prevent the BSP from ruling again that UCPB, et al., did not commit 

any irregularity and unsafe or unsound business practice.  To require that this case be reviewed by the BSP would only lead to multiplicity of suits, promote 

unnecessary delay and negate the constitutional rights of all persons to a speedy disposition of their cases before all judicial, quasi-judicial or administrative 

bodies.        

 

          The Court reiterates that the Court of Appeals did not yet make conclusive findings in its Decision dated 14 October 2004, that UCPB, et al., committed 

irregularities and unsound or unsafe banking practices in their business dealings with EGI.  The appellate court only adjudged that the BSP Monetary Board 

summarily dismissed the administrative complaint of EGI, without fully appreciating the facts and evidence presented by the latter.   Given the seriousness of the 

charges of EGI against UCPB, et al., the BSP Monetary Board should have conducted a more intensive inquiry and rendered a more comprehensive decision.

 

          By remanding the case to the BSP Monetary Board, the Court of Appeals only acted in accordance with Republic Act No. 7653 and Republic Act No. 

8791, which tasked the BSP, through the Monetary Board, to determine whether a particular act or omission, which is not otherwise prohibited by any law, rule 

or regulation affecting banks, quasi-banks or trust entities, may be deemed as conducting business in an unsafe or unsound manner.  Also, the BSP Monetary 

Board is the proper body to impose the necessary administrative sanctions for the erring bank and its directors or officers. 

 

          The Court of Appeals did not deem it appropriate, on appeal, to outright reverse the judgment of the BSP Monetary Board. The Court of Appeals held that 

the BSP Monetary Board did not have sufficient basis for dismissing the administrative complaint of EGI in its 16 September 2003 letter-decision; yet, the 

appellate court  likewise did not find enough evidence on record to already resolve the administrative complaint  in favor of EGI and against UCPB, et al., 

precisely the reason why it still remanded the case to the BSP Monetary Board for further proceedings.  The Court of Appeals never meant to give EGI an 

assurance of a favorable judgment; it only ensured that the BSP Monetary Board shall accord all parties concerned to equal opportunity for presentation and 

consideration of their allegations, arguments, and evidence.  While the speedy disposition of cases is a constitutionally mandated right, the paramount duty of 

the courts, as well as quasi-judicial bodies, is to render justice by following the basic rules and principles of due process and fair play.    

     

          WHEREFORE,  premises  considered,  the Petition  for   Review  on Certiorari of  United  Coconut  Planters  Bank,   Jeronimo U. Kilayko,   Lorenzo  V. Tan, 

Enrique L. Gana, Jaime W. Jacinto and Emily R. Lazaro, in G.R. No. 168859; as well as the Petition for Review on Certiorari of E. Ganzon, Inc. in G.R. No. 

168897, are hereby DENIED.  The Decision dated 14 October 2004 and Resolution dated 7 July 2005 of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 81385 are 

hereby AFFIRMED in toto.    No costs.

  SO ORDERED.

ANA MARIA A. KORUGA,

Petitioner,

 

- versus -

TEODORO O. ARCENAS, JR., ALBERT C. AGUIRRE, CESAR S. PAGUIO, FRANCISCO A. RIVERA, and THE HONORABLE COURT OF APPEALS, THIRD DIVISION,

Respondents.

x - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - x

TEODORO O. ARCENAS, JR., ALBERT C. AGUIRRE, CESAR S. PAGUIO, and FRANCISCO A. RIVERA,

Petitioners,

 

 

- versus -

HON. SIXTO MARELLA, JR., Presiding Judge, Branch 138, Regional Trial Courtof Makati City, and ANA MARIA A. KORUGA,

G.R. No. 168332

G.R. No. 169053 

Present:

YNARES-SANTIAGO, J.,

Chairperson,

CARPIO,*

CORONA,**

NACHURA, and

PERALTA, JJ.

 

Promulgated:

Respondents.

 

   June 19, 2009

 

DECISION

NACHURA, J.:

Before this Court are two petitions that originated from a Complaint filed by Ana Maria A. Koruga (Koruga) before the Regional Trial Court (RTC) of Makati City against the Board of Directors of Banco Filipino and the Members of the Monetary Board of the BangkoSentralngPilipinas (BSP) for violation of the Corporation Code, for inspection of records of a corporation by a stockholder, for receivership, and for the creation of a management committee.

G.R. No. 168332

The first is a Petition for Certiorari under Rule 65 of the Rules of Court, docketed as G.R. No. 168332, praying for the annulment of the Court of  

Appeals (CA) Resolution[1] in CA-G.R. SP No. 88422 dated April 18, 2005 granting the prayer for a Writ of Preliminary Injunction of therein petitioners Teodoro 

O. Arcenas, Jr., Albert C. Aguirre, Cesar S. Paguio, and Francisco A. Rivera (Arcenas, et al.).

Koruga is a minority stockholder of Banco Filipino Savings and Mortgage Bank. On August 20, 2003, she filed a complaint before the Makati RTC 

which was raffled to Branch 138, presided over by Judge SixtoMarella, Jr.[2]   Koruga’s complaint alleged:

10. 1 Violation of Sections 31 to 34 of the Corporation Code (“Code”) which prohibit self-dealing and conflicts of interest of directors and officers, thus:

(a)                For engaging in unsafe, unsound, and fraudulent banking practices that have jeopardized the welfare of the Bank, its shareholders, who includes among others, the Petitioner, and depositors. (sic)

(b)               For   granting   and   approving   loans   and/or   “loaned”   sums   of   money   to   six   (6)   “dummy”   borrower corporations (“Borrower Corporations”) which, at the time of loan approval, had no financial capacity to justify the loans. (sic)

(c)                For approving and accepting a dacion en pago, or payment of  loans with property instead of cash, resulting to a diminished future cumulative interest income by the Bank and a decline in its liquidity position. (sic)

(d)               For knowingly giving “favorable treatment” to the Borrower Corporations in which some or most of them have interests, i.e.interlocking directors/officers thereof, interlocking ownerships. (sic)

(e)                For employing their respective offices and functions as the Bank’s officers and directors, or omitting to perform their functions and duties, with negligence, unfaithfulness or abuse of confidence of fiduciary duty, misappropriated or misapplied or ratified by inaction the misappropriation or misappropriations, of (sic) almost P1.6 Billion Pesos (sic) constituting the Bank’s funds placed under their trust and administration, by unlawfully releasing loans to the Borrower Corporations or refusing or failing to impugn these, knowing before the loans were released or thereafter that the Bank’s cash resources would be dissipated thereby, to the prejudice of the Petitioner, other Banco Filipino depositors, and the public.

10.2 Right of a stockholder to inspect the records of a corporation (including financial statements) under Sections 74 and 75 of the Code, as implemented by the Interim Rules;

(a)                Unlawful refusal to allow the Petitioner from inspecting or otherwise accessing the corporate records of the bank despite repeated demand in writing, where she is a stockholder. (sic)

10.3 Receivership and Creation of a Management Committee pursuant to:

(a)                Rule 59 of the 1997 Rules of Civil Procedure (“Rules”);

(b)               Section 5.2 of R.A. No. 8799;

(c)                Rule 1, Section 1(a)(1) of the Interim Rules;

(d)               Rule 1, Section 1(a)(2) of the Interim Rules;

(e)                Rule 7 of the Interim Rules;  

(f)                Rule 9 of the Interim Rules; and

(g)               The General Banking Law of 2000 and the New Central Bank Act.[3]

On September 12, 2003, Arcenas, et al.  filed their Answer raising, among others, the trial  court’s  lack of  jurisdiction to take cognizance of the 

case.  They also filed a Manifestation and Motion seeking the dismissal of the case on the following grounds: (a) lack of jurisdiction over the subject matter; (b)  

lack of jurisdiction over the persons of the defendants; (c) forum-shopping; and (d) for being a nuisance/harassment suit.   They then moved that the trial court 

rule on their affirmative defenses, dismiss the intra-corporate case, and set the case for preliminary hearing.

In an Order dated October 18, 2004, the trial court denied the Manifestation and Motion, ruling thus:

The result of the procedure sought by defendants Arcenas, et al. (sic) is for the Court to conduct a preliminary hearing on the affirmative defenses raised by them in their Answer. This [is] proscribed by the Interim Rules of Procedure on Intracorporate (sic) Controversies because when a preliminary hearing is conducted it is “as if a Motion to Dismiss was filed” (Rule 16, Section 6, 1997 Rules of Civil Procedure). A Motion to Dismiss is a prohibited pleading under the Interim Rules, for which reason, no favorable consideration can be given to the Manifestation and Motion of defendants, Arcenas, et al.

            The Court finds no merit to (sic) the claim that the instant case is a nuisance or harassment suit.

            WHEREFORE, the Court defers resolution of the affirmative defenses raised by the defendants Arcenas, et al.[4]

Arcenas, et al. moved for reconsideration[5] but, on January 18, 2005, the RTC denied the motion.[6]  This prompted Arcenas, et al. to file before the 

CA a Petition for Certiorari and Prohibition under Rule 65 of the Rules of Court with a prayer for the issuance of a writ of preliminary injunction and a temporary 

retraining order (TRO).[7]

On February 9, 2005, the CA issued a 60-day TRO enjoining Judge Marella from conducting further proceedings in the case.[8]

On February 22, 2005, the RTC issued a Notice of Pre-trial[9] setting the case for pre-trial on June 2 and 9, 2005.  Arcenas, et al. filed a Manifestation 

and Motion[10] before the CA, reiterating their application for a writ of preliminary injunction.  Thus, on April 18, 2005, the CA issued the assailed Resolution, 

which reads in part:

(C)onsidering that the Temporary Restraining Order issued by this Court on February 9, 2005 expired on April 10, 2005, it is necessary that a writ of preliminary injunction be issued in order not to render ineffectual whatever final resolution this Court may render in this case, after the petitioners shall have posted a bond in the amount of FIVE HUNDRED THOUSAND (P500,000.00) PESOS.

            SO ORDERED.[11]

Dissatisfied, Koruga filed this Petition for Certiorari under Rule 65 of the Rules of Court.   Koruga alleged that the CA effectively gave due course to 

Arcenas, et al.’s petition when it issued a writ of preliminary injunction without factual or legal basis, either in the April 18, 2005 Resolution itself or in the records 

of the case. She prayed that this Court restrain the CA from implementing the writ of preliminary injunction and, after due proceedings, make the injunction  

against the assailed CA Resolution permanent.[12]

In their Comment, Arcenas, et al.  raised several procedural and substantive issues. They alleged that the Verification and Certification against 

Forum-Shopping attached to the Petition was not executed in the manner prescribed by Philippine law since, as admitted by Koruga’s counsel himself, the same 

was only a facsimile.

They  also  averred  that   Koruga   had  admitted  in   the  Petition  that   she  never   asked  for   reconsideration  of   the   CA’s   April   18,   2005  Resolution, 

contending that the Petition did not raise pure questions of law as to constitute an exception to the requirement of filing a Motion for Reconsideration before a 

Petition for Certiorari is filed.

They, likewise, alleged that the Petition may have already been rendered moot and academic by the July 20, 2005 CA Decision,[13] which denied their 

Petition, and held that the RTC did not commit grave abuse of discretion in issuing the assailed orders, and thus ordered the RTC to proceed with the trial of the 

case.

Meanwhile, on March 13, 2006, this Court issued a Resolution granting the prayer for a TRO and enjoining the Presiding Judge of Makati RTC, 

Branch 138, from proceeding with the hearing of the case upon the filing by Arcenas, et al. of a P50,000.00 bond. Koruga filed a motion to lift the TRO, which 

this Court denied on July 5, 2006.

On   the   other   hand,   respondents   Dr.   Conrado   P.   Banzon   and   Gen.   Ramon   Montaño   also   filed   their   Comment   on   Koruga’s   Petition,   raising  

substantially the same arguments as Arcenas, et al.

G.R. No. 169053

G.R. No. 169053 is a Petition for Review on Certiorari under Rule 45 of the Rules of Court, with prayer for the issuance of a TRO and a writ of  

preliminary injunction filed by Arcenas, et al.

In their Petition, Arcenas, et al. asked the Court to set aside the Decision[14] dated July 20, 2005 of the CA in CA-G.R. SP No. 88422, which denied 

their petition, having found no grave abuse of discretion on the part of the Makati RTC.  The CA said that the RTC Orders were interlocutory in nature and, thus, 

may be assailed by certiorari or prohibition only when it is shown that the court acted without or in excess of jurisdiction or with grave abuse of discretion.  It 

added that the Supreme Court frowns upon resort to remedial measures against interlocutory orders.

Arcenas, et al. anchored their prayer on the following grounds:  that, in their Answer before the RTC, they had raised the issue of failure of the court 

to acquire jurisdiction over them due to improper service of summons; that the Koruga action is a nuisance or harassment suit; that there is another case  

involving the same parties for the same cause pending before the Monetary Board of the BSP, and this constituted forum-shopping; and that jurisdiction over 

the subject matter of the case is vested by law in the BSP.[15]

Arcenas, et al. assign the following errors:

I.                   THE COURT OF APPEALS, IN “FINDING NO GRAVE ABUSE OF DISCRETION COMMITTED BY PUBLIC RESPONDENT REGIONAL TRIAL COURT OF MAKATI, BRANCH 138, IN ISSUING THE ASSAILED ORDERS,” FAILED TO CONSIDER AND MERELY GLOSSED OVER THE MORE TRANSCENDENT ISSUES OF THE LACK OF JURISDICTION ON THE PART OF SAID PUBLIC RESPONDENT OVER THE SUBJECT MATTER OF THE CASE BEFORE IT, LITIS PENDENTIA AND FORUM SHOPPING, AND THE CASE BELOW BEING A NUISANCE OR HARASSMENT SUIT, EITHER ONE AND ALL OF WHICH  GOES/GO TO  RENDER THE  ISSUANCE BY  PUBLIC RESPONDENT  OF THE  ASSAILED  ORDERS  A  GRAVE ABUSE OF DISCRETION.

II.                THE   FINDING   OF   THE   COURT   OF   APPEALS   OF   “NO   GRAVE   ABUSE   OF   DISCRETION   COMMITTED   BY   PUBLIC RESPONDENT REGIONAL TRIAL COURT OF MAKATI, BRANCH 138, IN ISSUING THE ASSAILED ORDERS,” IS NOT IN ACCORD WITH LAW OR WITH THE APPLICABLE DECISIONS OF THIS HONORABLE COURT.[16]

Meanwhile, in a Manifestation and Motion filed on August 31, 2005, Koruga prayed for, among others, the consolidation of her Petition with the 

Petition for Review on Certiorari under Rule 45 filed by Arcenas, et al., docketed as G.R. No. 169053.  The motion was granted by this Court in a Resolution 

dated September 26, 2005.

Our Ruling

Initially, we will discuss the procedural issue.

Arcenas, et al. argue that Koruga’s petition should be dismissed for its defective Verification and Certification Against Forum-Shopping, since only a 

facsimile   of   the   same  was   attached   to   the  Petition.  They  also   claim   that   the  Verification   and   Certification   Against   Forum-Shopping,   allegedly   executed 

in Seattle, Washington, was not authenticated in the manner prescribed by Philippine law and not certified by the Philippine Consulate in the United States.

This contention deserves scant consideration.

On the last page of the Petition in G.R. No. 168332, Koruga’s counsel executed an Undertaking, which reads as follows:

In view of that fact that the Petitioner is currently in the United States, undersigned counsel is attaching a facsimile copy of the Verification and Certification Against Forum-Shopping duly signed by the Petitioner and notarized by Stephanie N. Goggin, a Notary 

Public for the Sate (sic) ofWashington. Upon arrival of the original copy of the Verification and Certification as certified by the Office of the Philippine Consul, the undersigned counsel shall immediately provide duplicate copies thereof to the Honorable Court.[17]

Thus, in a Compliance[18] filed with the Court on September 5, 2005, petitioner submitted the original copy of the duly notarized and authenticated 

Verification and Certification Against Forum-Shopping she had executed.[19] This Court noted and considered the Compliance satisfactory in its Resolution dated 

November 16, 2005. There is, therefore, no need to further belabor this issue.

We now discuss the substantive issues in this case.

First, we resolve the prayer to nullify the CA’s April 18, 2005 Resolution.

We hold that the Petition in G.R. No. 168332 has become moot and academic. The writ of preliminary injunction being questioned had effectively  

been dissolved by the CA’s July 20, 2005 Decision. The dispositive portion of the Decision reads in part:

 

The case is REMANDED to the court a quo for further proceedings and to resolve with deliberate dispatch the intra-corporate controversies and determine whether there was actually a valid service of summons. If, after hearing, such service is found to have been improper, then new summons should be served forthwith.[20]

Accordingly, there is no necessity to restrain the implementation of the writ of preliminary injunction issued by the CA on April 18, 2005, since it no longer exists.

However, this Court finds that the CA erred in upholding the jurisdiction of, and remanding the case to, the RTC.

The resolution of these petitions rests mainly on the determination of one fundamental issue: Which body has jurisdiction over the Koruga Complaint, 

the RTC or the BSP?

We hold that it is the BSP that has jurisdiction over the case.

A reexamination of the Complaint is in order.

Koruga’s Complaint charged defendants with violation of Sections 31 to 34 of the Corporation Code, prohibiting self-dealing and conflict of interest of  

directors and officers; invoked her right to inspect the corporation’s records under Sections 74 and 75 of the Corporation Code; and prayed for Receivership and 

Creation of a Management Committee, pursuant to Rule 59 of the Rules of Civil Procedure, the Securities Regulation Code, the Interim Rules of Procedure 

Governing Intra-Corporate Controversies, the General Banking Law of 2000, and the New Central Bank Act.  She accused the directors and officers of Banco 

Filipino of engaging in unsafe, unsound, and fraudulent banking practices, more particularly, acts that violate the prohibition on self-dealing.

It is clear that the acts complained of pertain to the conduct of Banco Filipino’s banking business.  A bank, as defined in theGeneral Banking Law,

[21] refers to an entity engaged in the lending of funds obtained in the form of deposits. [22]  The banking business is properly subject to reasonable regulation 

under the police power of the state because of its nature and relation to the fiscal affairs of the people and the revenues of the state.  Banks are affected with 

public interest because they receive funds from the general public in the form of deposits. It is the Government’s responsibility to see to it that the financial 

interests of those who deal with banks and banking institutions, as depositors or otherwise, are protected. In this country, that task is delegated to the BSP, 

which pursuant  to  its Charter,  is authorized to administer  the monetary, banking, and credit system of the Philippines.  It   is  further authorized to  take the 

necessary steps against any banking institution if its continued operation would cause prejudice to its depositors, creditors and the general public as well.[23]

The law vests in the BSP the supervision over operations and activities of banks.  The New Central Bank Act provides:

Section 25. Supervision and Examination. - The BangkoSentral shall have supervision over, and conduct periodic or special examinations of, banking institutions and quasi-banks, including their subsidiaries and affiliates engaged in allied activities.[24]

Specifically, the BSP’s supervisory and regulatory powers include:

4.1       The  issuance  of   rules of   conduct  or   the  establishment of  standards of   operation  for  uniform application  to all   institutions  or functions   covered,   taking  into   consideration   the   distinctive   character   of   the  operations   of   institutions   and   the   substantive similarities of specific functions to which such rules, modes or standards are to be applied;

4.2       The conduct of examination to determine compliance with laws and regulations if the circumstances so warrant as determined by the Monetary Board;

4.3       Overseeing to ascertain that laws and Regulations are complied with;

4.4 Regular investigation which shall not be oftener than once a year from the last date of examination to determine whetheran institution is conducting its business on a safe or sound basis: Provided, That the deficiencies/irregularities found by or discovered by an audit shall be immediately addressed;

4.5       Inquiring into the solvency and liquidity of the institution  (2-D); or

4.6       Enforcing prompt corrective action.[25]

Koruga alleges that “the dispute in the trial court involves the manner with which the Directors’ (sic) have handled the Bank’s affairs, specifically the 

fraudulent loans and dacion en pago authorized by the Directors in favor of several dummy corporations known to have close ties and are indirectly controlled 

by the Directors.”[26] Her allegations, then, call for the examination of the allegedly questionable loans.  Whether these loans are covered by the prohibition on 

self-dealing is a matter for the BSP to determine. These are not ordinary intra-corporate matters; rather, they involve banking activities which are, by law, 

regulated and supervised by the BSP.  As the Court has previously held:

It is well-settled in both law and jurisprudence that the Central Monetary Authority, through the Monetary Board, is vested with exclusive authority to assess, evaluate and determine the condition of any bank, and finding such condition to be one of insolvency, or that its continuance in business would involve a probable loss to its depositors or creditors, forbid bank or non-bank financial institution to do business in the Philippines; and shall designate an official of the BSP or other competent person as receiver to immediately take charge of its assets and liabilities.[27]

Correlatively, the General Banking Law of 2000 specifically deals with loans contracted by bank directors or officers, thus:

SECTION 36.Restriction on Bank Exposure to Directors, Officers, Stockholders and Their Related Interests. — No director or officer of any bank shall, directly or indirectly, for himself or as the representative or agent of others, borrow from such bank nor shall   he  become  a  guarantor,   indorser or   surety  for   loans  from such bank  to others,   or   in  any manner  be  an  obligor  or   incur any contractual liability to the bank except with the written approval of the majority of all  the directors of the bank, excluding the director concerned: Provided, That such written approval shall not be required for loans, other credit accommodations and advances granted to officers under a fringe benefit plan approved by the BangkoSentral. The required approval shall be entered upon the records of the bank and a copy of such entry shall be transmitted forthwith to the appropriate supervising and examining department of the BangkoSentral.

Dealings of a bank with any of its directors, officers or stockholders and their related interests shall be upon terms not less favorable to the bank than those offered to others.

After due notice to the board of directors of the bank, the office of any bank director or officer who violates the provisions of this Section may be declared vacant and the director or officer shall be subject to the penal provisions of the New Central Bank Act.

The Monetary Board may regulate the amount of loans, credit accommodations and guarantees that may be extended, directly or indirectly, by a bank to its directors, officers, stockholders and their related interests, as well as investments of such bank in enterprises owned or controlled by said directors, officers, stockholders and their related interests. However,   the outstanding loans, credit accommodations and guarantees which a bank may extend to each of its stockholders, directors, or officers and their related interests, shall be limited to an amount equivalent to their respective unencumbered deposits and book value of their paid-in capital contribution in the bank: Provided, however, That loans, credit accommodations and guarantees secured by assets considered as non-risk by the Monetary Board shall be excluded from such limit: Provided, further, That loans, credit accommodations and advances to officers in the form of fringe benefits granted in accordance with rules as may be prescribed by the Monetary Board shall not be subject to the individual limit.

The Monetary Board shall define the term “related interests.”

The limit on loans, credit accommodations and guarantees prescribed herein shall not apply to loans, credit accommodations and guarantees extended by a cooperative bank to its cooperative shareholders.[28]

 

Furthermore, the authority to determine whether a bank is conducting business in an unsafe or unsound manner is also vested in the Monetary  

Board.  The General Banking Law of 2000 provides:SECTION 56.Conducting Business in an Unsafe or Unsound Manner. —   In   determining   whether   a   particular   act   or 

omission, which is not otherwise prohibited by any law, rule or regulation affecting banks, quasi-banks or trust entities, may be deemed as 

conducting business in an unsafe or unsound manner for purposes of this Section, the Monetary Board shall consider any of the following  circumstances:

56.1.    The act or omission has resulted or may result in material loss or damage, or abnormal risk or danger to the safety,  stability, liquidity or solvency of the institution;

56.2.    The   act   or   omission   has   resulted   or   may   result   in   material   loss   or   damage   or   abnormal   risk   to   the   institution's depositors, creditors, investors, stockholders or to the BangkoSentral or to the public in general;

56.3.    The act or omission has caused any undue injury, or has given any unwarranted benefits, advantage or preference to the bank or any party in the discharge by the director or officer of his duties and responsibilities through manifest partiality, evident bad faith or gross inexcusable negligence; or

56.4.    The act or omission involves entering into any contract or transaction manifestly and grossly disadvantageous to the bank, quasi-bank or trust entity, whether or not the director or officer profited or will profit thereby.

Whenever a bank, quasi-bank or trust entity persists in conducting its business in an unsafe or unsound manner, the Monetary Board may, without prejudice to the administrative sanctions provided in Section 37 of the New Central Bank Act, take action under Section   30   of   the   same   Act   and/or   immediately   exclude   the   erring   bank   from   clearing,   the   provisions   of   law   to   the   contrary  notwithstanding.

Finally, the New Central Bank Act grants the Monetary Board the power to impose administrative sanctions on the erring bank:

 Section 37. Administrative Sanctions on Banks and Quasi-banks. - Without prejudice to the criminal sanctions against the 

culpable persons provided in Sections 34, 35, and 36 of this Act, the Monetary Board may, at its discretion, impose upon any bank or quasi-bank, their directors and/or officers, for any willful violation of its charter or by-laws, willful delay in the submission of reports or publications thereof as required by law, rules and regulations; any refusal to permit examination into the affairs of the institution; any willful making of a false or misleading statement to the Board or the appropriate supervising and examining department or its examiners; any willful failure or refusal to comply with, or violation of, any banking law or any order, instruction or regulation issued by the Monetary Board, or any order, instruction or ruling by the Governor; or any commission of irregularities, and/or conducting business in an unsafe or unsound manner as may be determined by the Monetary Board ,   the   following   administrative   sanctions,   whenever applicable:

 (a) fines in amounts as may be determined by the Monetary Board to be appropriate, but in no case to exceed Thirty thousand pesos (P30,000) a day for each violation, taking into consideration the attendant circumstances, such as the nature and gravity of the violation or irregularity and the size of the bank or quasi-bank; (b) suspension of rediscounting privileges or access to BangkoSentral credit facilities; (c) suspension of lending or foreign exchange operations or authority to accept new deposits or make new investments; (d) suspension of interbank clearing privileges; and/or (e) revocation of quasi-banking license. Resignation or termination from office shall not exempt such director or officer from administrative or criminal sanctions. The Monetary Board may, whenever warranted by circumstances, preventively suspend any director or officer of a bank or 

quasi-bank pending an investigation: Provided, That should the case be not finally decided by the BangkoSentral within a period of one hundred twenty (120) days after the date of suspension, said director or officer shall be reinstated in his position: Provided, further, That  when the delay in the disposition of the case is due to the fault, negligence or petition of the director or officer, the period of delay shall not be counted in computing the period of suspension herein provided.

 The above administrative sanctions need not be applied in the order of their severity. Whether or not there is an administrative proceeding, if the institution and/or the directors and/or officers concerned continue 

with or otherwise persist in the commission of the indicated practice or violation, the Monetary Board may issue an order requiring the institution and/or the directors and/or officers concerned to cease and desist from the indicated practice or violation, and may further order  that immediate action be taken to correct the conditions resulting from such practice or violation. The cease and desist order shall be immediately effective upon service on the respondents.

 The respondents  shall  be  afforded  an  opportunity   to  defend  their  action  in  a hearing before  the  Monetary Board or  any 

committee chaired by any Monetary Board member created for the purpose, upon request made by the respondents within five (5) days from their receipt of the order. If no such hearing is requested within said period, the order shall be final. If a hearing is conducted, all issues shall be determined on the basis of records, after which the Monetary Board may either reconsider or make final its order.

 The Governor is hereby authorized, at his discretion, to impose upon banking institutions, for any failure to comply with the 

requirements of law, Monetary Board regulations and policies, and/or instructions issued by the Monetary Board or by the Governor, fines not  in excess of Ten thousand pesos (P10,000) a day  for  each violation,  the  imposition of which shall  be  final and executory until reversed, modified or lifted by the Monetary Board on appeal.[29]Koruga also accused Arcenas, et al. of violation of the Corporation Code’s provisions on self-dealing and conflict of interest. She invoked Section 31 of the Corporation Code, which defines the liability of directors, trustees, or officers of a corporation for, among others, acquiring any personal or pecuniary interest in conflict with their duty as directors  or trustees, and Section 32, which prescribes the conditions under which a contract of the corporation with one or more of its directors or  trustees – the so-called “self-dealing directors”[30] – would be valid. She also alleged that Banco Filipino’s directors violated Sections 33 

and 34 in approving the loans of corporations with interlocking ownerships, i.e., owned, directed, or managed by close associates of Albert C. Aguirre.Sections 31 to 34 of the Corporation Code provide:

Section 31. Liability of directors, trustees or officers. - Directors or trustees who wilfully and knowingly vote for or assent to patently unlawful acts of the corporation or who are guilty of gross negligence or bad faith in directing the affairs of the corporation or acquire any personal or pecuniary interest in conflict with their duty as such directors or trustees shall be liable jointly and severally for all damages resulting therefrom suffered by the corporation, its stockholders or members and other persons.

When a director, trustee or officer attempts to acquire or acquires, in violation of his duty, any interest adverse to the corporation in respect of any matter which has been reposed in him in confidence, as to which equity imposes a disability upon him to deal in his own behalf, he shall be liable as a trustee for the corporation and must account for the profits which otherwise would have accrued to the corporation.

 Section 32. Dealings of directors, trustees or officers with the corporation. - A contract of the corporation with one or more of 

its directors or trustees or officers is voidable, at the option of such corporation, unless all the following conditions are present: 1. That the presence of such director or trustee in the board meeting in which the contract was approved was not necessary to 

constitute a quorum for such meeting; 2. That the vote of such director or trustee was not necessary for the approval of the contract; 3. That the contract is fair and reasonable under the circumstances; and

4. That in case of an officer, the contract has been previously authorized by the board of directors. Where any of the first two conditions set forth in the preceding paragraph is absent, in the case of a contract with a director or 

trustee, such contract may be ratified by the vote of the stockholders representing at least two-thirds (2/3) of the outstanding capital stock or of at least two-thirds (2/3) of the members in a meeting called for the purpose: Provided, That full disclosure of the adverse interest of the directors  or   trustees  involved  is  made at   such  meeting:   Provided,  however,  That  the  contract   is  fair  and  reasonable under  the  circumstances.

 Section 33. Contracts between corporations with interlocking directors. - Except in cases of fraud, and provided the contract is 

fair and reasonable under the circumstances, a contract between two or more corporations having interlocking directors shall  not be invalidated on that ground alone: Provided, That if the interest of the interlocking director in one corporation is substantial and his interest  in the other corporation or corporations is merely nominal, he shall be subject to the provisions of the preceding section insofar as the latter corporation or corporations are concerned.

 Stockholdings exceeding twenty (20%) percent of the outstanding capital stock shall be considered substantial for purposes of 

interlocking directors. Section 34. Disloyalty of a director. - Where a director, by virtue of his office, acquires for himself a business opportunity which 

should belong to the corporation, thereby obtaining profits to the prejudice of such corporation, he must account to the latter for all such profits by refunding the same, unless his act has been ratified by a vote of the stockholders owning or representing at least two-thirds (2/3) of the outstanding capital stock. This provision shall be applicable, notwithstanding the fact that the director risked his own funds in the venture.

Koruga’s invocation of the provisions of the Corporation Code is misplaced.  In an earlier case with similar antecedents, we ruled that:

            The Corporation Code, however, is a general law applying to all types of corporations, while the New Central Bank Act regulates specifically banks and other financial institutions, including the dissolution and liquidation thereof.  As between a general and special law, the latter shall prevail – generaliaspecialibus non derogant.[31]

Consequently,   it   is   not   the   Interim   Rules   of   Procedure   on   Intra-Corporate   Controversies,[32] or   Rule   59   of   the   Rules   of   Civil   Procedure   on 

Receivership, that would apply to this case.  Instead, Sections 29 and 30 of the New Central Bank Act should be followed, viz.:

Section 29. Appointment of Conservator. - Whenever, on the basis of a report submitted by the appropriate supervising or examining department, the Monetary Board finds that a bank or a quasi-bank is  in a state of continuing inability or unwillingness to maintain a condition of liquidity deemed adequate to protect the interest of depositors and creditors, the Monetary Board may appoint a conservator with such powers as the Monetary Board shall deem necessary to take charge of the assets, liabilities, and the management thereof, reorganize the management, collect all monies and debts due said institution, and exercise all powers necessary to restore its  viability. The conservator shall report and be responsible to the Monetary Board and shall have the power to overrule or revoke the actions of the previous management and board of directors of the bank or quasi-bank.

 x xxx The Monetary Board shall terminate the conservatorship when it is satisfied that the institution can continue to operate on its 

own and the conservatorship is no longer necessary. The conservatorship shall likewise be terminated should the Monetary Board, on the basis of the report of the conservator or of its own findings, determine that the continuance in business of the institution would involve probable loss to its depositors or creditors, in which case the provisions of Section 30 shall apply.

 

Section 30. Proceedings in Receivership and Liquidation. - Whenever, upon report of the head of the supervising or examining department, the Monetary Board finds that a bank or quasi-bank:

 

(a) is unable to pay its liabilities as they become due in the ordinary course of business: Provided, That this shall not  include inability to pay caused by extraordinary demands induced by financial panic in the banking community; (b) has insufficient realizable assets, as determined by the BangkoSentral, to meet its liabilities; or (c) cannot continue in business without involving probable losses to its depositors or creditors; or (d)   has   willfully   violated   a   cease   and   desist   order   under   Section   37   that   has   become   final,   involving   acts   or transactions which amount to fraud or a dissipation of the assets of the institution; in which cases, the Monetary Board may summarily and without need for prior hearing forbid the institution from doing business in the Philippines and designate the Philippine Deposit Insurance Corporation as receiver of the banking institution. x xxx

           The actions of the Monetary Board taken under this section or under Section 29 of this Act shall be final and

executory, and may not be restrained or set aside by the court except on petition for certiorari on the ground that the action taken was in excess of jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction . The petition for certiorari may only be filed by the stockholders of record representing the majority of the capital stock within ten (10) days from receipt by the board of directors of the institution of the order directing receivership, liquidation or conservatorship.         

The designation of a conservator under Section 29 of this Act or the appointment of a receiver under this section shall be vested exclusively with the Monetary Board. Furthermore, the designation of a conservator is not a precondition to the designation of a receiver.[33]

  

On the strength of these provisions, it is the Monetary Board that exercises exclusive jurisdiction over proceedings for receivership of banks.   

Crystal clear in Section 30 is the provision that says the “appointment of a receiver under this section shall be vested exclusively with the Monetary 

Board.”  The term “exclusively” connotes that only the Monetary Board can resolve the issue of whether a bank is to be placed under receivership and, upon an 

affirmative   finding,   it  also has authority  to appoint  a  receiver.  This   is   further  affirmed by  the  fact   that   the  law allows the Monetary Board  to  take action 

“summarily and without need for prior hearing.”

And, as a clincher, the law explicitly provides that “actions of the Monetary Board taken under this section or under Section 29 of this Act shall be  

final and executory, and may not be restrained or set aside by the court except on a petition for certiorari on the ground that the action taken was in excess of 

jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction.”

From the foregoing disquisition, there is no doubt that the RTC has no jurisdiction to hear and decide a suit that seeks to place Banco Filipino under  

receivership.

Koruga herself recognizes the BSP’s power over the allegedly unlawful acts of Banco Filipino’s directors. The records of this case bear out that 

Koruga, through her legal counsel, wrote the Monetary Board[34] on April 21, 2003 to bring to its attention the acts she had enumerated in her complaint before 

the RTC. The letter reads in part:

Banco Filipino and the current members of its Board of Directors should be placed under investigation for violations of banking laws, the commission of irregularities, and for conducting business in an unsafe or unsound manner. They should likewise be placed  under preventive suspension by virtue of the powers granted to the Monetary Board under Section 37 of the Central Bank Act. These blatant violations of banking laws should not go by without penalty. They have put Banco Filipino, its depositors and stockholders, and the entire banking system (sic) in jeopardy.

xxxx

We urge you to  look  into  the matter   in  your capacity as regulators.  Our clients,  a  minority  stockholders,   (sic)  and many  depositors of Banco Filipino are prejudiced by a failure to regulate, and taxpayers are prejudiced by accommodations granted by the BSP to Banco Filipino[35]

In a letter dated May 6, 2003, BSP Supervision and Examination Department III Director Candon B. Guerrero referred Koruga’s letter to Arcenas for 

comment.[36] On June 6, 2003, Banco Filipino’s then Executive Vice President and Corporate Secretary Francisco A. Rivera submitted the bank’s comments 

essentially arguing that Koruga’s accusations lacked legal and factual bases.[37] 

On the other hand, the BSP, in its Answer before the RTC, said that it had been looking into Banco Filipino’s activities.   An October 2002 Report of 

Examination (ROE) prepared by the Supervision and Examination Department (SED) noted certain dacionpayments, out-of-the-ordinary expenses, among other 

dealings.  On July 24, 2003, the Monetary Board passed Resolution No. 1034 furnishing Banco Filipino a copy of the ROE with instructions for the bank to file its 

comment or explanation within 30 to 90 days under threat of being fined or of being subjected to other remedial actions.   The ROE, the BSP said, covers 

substantially the same matters raised in Koruga’s complaint.  At the time of the filing of Koruga’s complaint on August 20, 2003, the period for Banco Filipino to  

submit its explanation had not yet expired.[38]

Thus, the court’s jurisdiction could only have been invoked after the Monetary Board had taken action on the matter and only on the ground that the 

action taken was in excess of jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction.

 

Finally, there is one other reason why Koruga’s complaint before the RTC cannot prosper.  Given her own admission – and the same is likewise 

supported by evidence – that she is merely a minority stockholder of Banco Filipino, she would not have the standing to question the Monetary Board’s 

action.  Section 30 of the New Central Bank Act provides:

 The petition for certiorari may only be filed by the stockholders of record representing the majority of the capital stock within ten (10) days from receipt by the board of directors of the institution of the order directing receivership, liquidation or conservatorship.  

All   the  foregoing discussion yields the  inevitable conclusion  that the CA erred  in upholding  the jurisdiction of, and remanding  the case to, the 

RTC.  Given that the RTC does not have jurisdiction over the subject matter of the case, its refusal to dismiss the case on that ground amounted to grave abuse 

of discretion.

WHEREFORE,   the   foregoing   premises   considered,   the   Petition   in   G.R.   No.   168332   is DISMISSED,   while   the   Petition   in   G.R.   No.   169053 

is GRANTED.  The Decision of the Court of Appeals dated July 20, 2005 in CA-G.R. SP No. 88422 is herebySET ASIDE. The Temporary Restraining Order 

issued by this Court on March 13, 2006 is made PERMANENT. Consequently, Civil Case No. 03-985, pending before the Regional Trial Court of Makati City, 

is DISMISSED.

SO ORDERED.

BANGKO SENTRAL NG PILIPINAS MONETARY BOARD and CHUCHI FONACIER,                                        Petitioners,

          -  versus  -

 HON. NINA G. ANTONIO-VALENZUELA, in her capacity as Regional Trial Court Judge of Manila, Branch 28; RURAL BANK OF PARAÑAQUE, INC.; RURAL BANK OF SAN JOSE (BATANGAS), INC.; RURAL BANK OF CARMEN (CEBU), INC.; PILIPINO RURAL BANK, INC.; PHILIPPINE COUNTRYSIDE RURAL BANK, INC.; RURAL BANK OF CALATAGAN (BATANGAS), INC. (now DYNAMIC RURAL BANK); RURAL BANK OF DARBCI, INC.; RURAL BANK OF KANANGA (LEYTE), INC. (now FIRST INTERSTATE RURAL BANK); RURAL BANK OF BISAYAS MINGLANILLA (now BANK OF EAST ASIA); and SAN PABLO CITY DEVELOPMENT BANK, INC.,                                       Respondents.

  G.R. No. 184778   Present: YNARES-SANTIAGO, J.,                  Chairperson,  CHICO-NAZARIO,VELASCO, JR.,NACHURA, andPERALTA, JJ.  

  Promulgated:       October 2, 2009

D E C I S I O N

VELASCO, JR., J.:

The Case

 

          This is a Petition for Review on Certiorari under Rule 45 with Prayer for Issuance of a Temporary Restraining Order (TRO)/Writ of Preliminary Injunction, 

questioning the Decision dated September 30, 2008[1] of the Court of Appeals (CA) in CA-G.R. SP No. 103935.  The CA Decision upheld the Order[2] dated June 

4, 2008 of the Regional Trial Court (RTC), Branch 28 in Manila, issuing writs of preliminary injunction in Civil Case Nos. 08-119243, 08-119244, 08-119245, 08-

119246, 08-119247, 08-119248, 08-119249, 08-119250, 08-119251, and 08-119273, and the Order dated May 21, 2008 that consolidated the civil cases.

The Facts

          In September of 2007, the Supervision and Examination Department (SED) of the BangkoSentralngPilipinas (BSP) conducted examinations of the books 

of the following banks: Rural Bank of Parañaque, Inc. (RBPI), Rural Bank of San Jose (Batangas), Inc., Rural Bank of Carmen (Cebu), Inc., Pilipino Rural Bank, 

Inc., Philippine Countryside Rural Bank, Inc., Rural Bank of Calatagan (Batangas), Inc. (now Dynamic Rural Bank), Rural Bank of Darbci, Inc., Rural Bank of  

Kananga (Leyte), Inc. (now First Interstate Rural Bank), Rural Bank de BisayasMinglanilla (now Bank of East Asia), and San Pablo City Development Bank, Inc.

 

          After the examinations, exit conferences were held with the officers or representatives of the banks wherein the SED examiners provided them with  

copies of Lists of Findings/Exceptions containing the deficiencies discovered during the examinations.  These banks were then required to comment and to 

undertake the remedial measures stated in these lists within 30 days from their receipt of the lists, which remedial measures included the infusion of additional 

capital.  Though the banks claimed that they made the additional capital infusions, petitioner ChuchiFonacier, officer-in-charge of the SED, sent separate letters 

to the Board of Directors of each bank, informing them that the SED found that the banks failed to carry out the required remedial measures.   In response, the 

banks requested that they be given time to obtain BSP approval to amend their Articles of Incorporation, that they have an opportunity to seek investors.  They 

requested as well that the basis for the capital infusion figures be disclosed, and noted that none of them had received the Report of Examination (ROE) which 

finalizes the audit findings.  They also requested meetings with the BSP audit teams to reconcile audit figures.  In response, Fonacier reiterated the banks’ 

failure to comply with the directive for additional capital infusions.

 

          On May 12, 2008, the RBPI filed a complaint for nullification of the BSP ROE with application for a TRO and writ of preliminary injunction before the RTC 

docketed as Civil Case No. 08-119243 against Fonacier, the BSP, Amado M. Tetangco, Jr., Romulo L. Neri, Vicente B. Valdepenas, Jr., Raul A. Boncan, 

Juanita D. Amatong, Alfredo C. Antonio, and Nelly F. Villafuerte. RBPI prayed that Fonacier, her subordinates, agents, or any other person acting in her behalf 

be enjoined from submitting the ROE or any similar report to the Monetary Board (MB), or if the ROE had already been submitted, the MB be enjoined from  

acting on the basis of said ROE, on the allegation that the failure to furnish the bank with a copy of the ROE violated its right to due process.

 

          The Rural Bank of San Jose (Batangas), Inc., Rural Bank of Carmen (Cebu), Inc., Pilipino Rural Bank, Inc., Philippine Countryside Rural Bank, Inc., Rural  

Bank of Calatagan (Batangas), Inc., Rural Bank of Darbci, Inc., Rural Bank of Kananga (Leyte), Inc., and Rural Bank de BisayasMinglanilla followed suit, filing 

complaints with the RTC substantially similar to that of RBPI, including the reliefs prayed for, which were raffled to different branches and docketed as Civil 

Cases Nos. 08-119244, 08-119245, 08-119246, 08-119247, 08-119248, 08-119249, 08-119250, and 08-119251, respectively. 

 

          On May 13, 2008, the RTC denied the prayer for a TRO of Pilipino Rural Bank, Inc.  The bank filed a motion for reconsideration the next day.

 

          On May 14, 2008, Fonacier and the BSP filed their opposition to the application for a TRO and writ of preliminary injunction in Civil Case No. 08-119243 

with the RTC.  Respondent Judge Nina Antonio-Valenzuela of Branch 28 granted RBPI’s prayer for the issuance of a TRO.

 

          The other banks separately filed motions for consolidation of their cases in Branch 28, which motions were granted.  Judge Valenzuela set the complaint 

of Rural Bank of San Jose (Batangas), Inc. for hearing on May 15, 2008.  Petitioners assailed the validity of the consolidation of the nine cases before the RTC, 

alleging that the court had already prejudged the case by the earlier issuance of a TRO in Civil Case No. 08-119243, and moved for the inhibition of respondent 

judge.  Petitioners filed a motion for reconsideration regarding the consolidation of the subject cases.

 

          On May 16, 2008, San Pablo City Development Bank, Inc. filed a similar complaint against the same defendants with the RTC, and this was docketed as 

Civil Case No. 08-119273 that was later on consolidated with Civil Case No. 08-119243.  Petitioners filed an Urgent Motion to Lift/Dissolve the TRO and an 

Opposition to the earlier motion for reconsideration of Pilipino Rural Bank, Inc. 

 

          On May 19, 2008, Judge Valenzuela issued an Order granting the prayer for the issuance of TROs for the other seven cases consolidated with Civil Case  

No. 08-119243.  On May 21, 2008, Judge Valenzuela issued an Order denying petitioners’ motion for reconsideration regarding the consolidation of cases in 

Branch 28.  On May 22, 2008, Judge Valenzuela granted the urgent motion for reconsideration of Pilipino Rural Bank, Inc. and issued a TRO similar to the ones 

earlier issued.

 

          On May 26, 2008, petitioners filed a Motion to Dismiss against all the complaints (except that of the San Pablo City Development Bank, Inc.), on the 

grounds that the complaints stated no cause of action and that a condition precedent for filing the cases had not been complied with.  On May 29, 2008, a 

hearing was conducted on the application for a TRO and for a writ of preliminary injunction of San Pablo City Development Bank, Inc.

 

The Ruling of the RTC

 

          After the parties filed their respective memoranda, the RTC, on June 4, 2008, ruled that the banks were entitled to the writs of preliminary injunction  

prayed for.  It held that it had been the practice of the SED to provide the ROEs to the banks before submission to the MB.   It further held that as the banks are 

the subjects of examinations, they are entitled to copies of the ROEs. The denial by petitioners of the banks’ requests for copies of the ROEs was held to be a 

denial of the banks’ right to due process.

         

          The dispositive portion of the RTC’s order reads:                       WHEREFORE, the Court rules as follows: 1)      Re: Civil Case No. 08-119243.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Rural Bank of Paranaque 

Inc. is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not  entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and its members (i.e. defendants Tetangco, Neri, Valdepenas, Boncan, Amatong, Antonio, and Villafuerte) are enjoined and restrained from acting on the basis of said report.

 2)      Re: Civil Case No. 08-119244.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Rural Bank of San Jose 

(Batangas), Inc. is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff  will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and   its   members   (i.e.   defendants   Tetangco,   Neri,   Valdepenas,   Boncan,   Amatong,   Antonio,   and   Villafuerte)   are   enjoined   and restrained from acting on the basis of said report.

 3)      Re: Civil Case No. 08-119245.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Rural Bank of Carmen 

(Cebu),  Inc. is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will  pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and   its   members   (i.e.   defendants   Tetangco,   Neri,   Valdepenas,   Boncan,   Amatong,   Antonio,   and   Villafuerte)   are   enjoined   and restrained from acting on the basis of said report.

 4)      Re: Civil Case No. 08-119246.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Pilipino Rural Bank Inc. is 

directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not  entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination 

conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and its members (i.e. defendants Tetangco, Neri, Valdepenas, Boncan, Amatong, Antonio, and Villafuerte) are enjoined and restrained from acting on the basis of said report.

 5)      Re: Civil Case No. 08-119247.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Philippine Countryside 

Rural Bank Inc. is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will  pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and   its   members   (i.e.   defendants   Tetangco,   Neri,   Valdepenas,   Boncan,   Amatong,   Antonio,   and   Villafuerte)   are   enjoined   and restrained from acting on the basis of said report.

 6)      Re: Civil Case No. 08-119248.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Dynamic Bank Inc. (Rural 

Bank of Calatagan) is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff  will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and   its   members   (i.e.   defendants   Tetangco,   Neri,   Valdepenas,   Boncan,   Amatong,   Antonio,   and   Villafuerte)   are   enjoined   and restrained from acting on the basis of said report.

 7)      Re: Civil Case No. 08-119249.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Rural Bank of DARBCI, Inc. 

is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay to the  defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not  entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and its members (i.e. defendants Tetangco, Neri, Valdepenas, Boncan, Amatong, Antonio, and Villafuerte) are enjoined and restrained from acting on the basis of said report.

 8)      Re: Civil Case No. 08-119250.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff Rural Bank of Kananga Inc. 

(First Intestate Bank), is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and its members (i.e. defendants Tetangco, Neri, Valdepenas, Boncan, Amatong, Antonio, and Villafuerte) are enjoined and restrained from acting on the basis of said report.

 9)      Re: Civil Case No. 08-119251.  Pursuant   to   Rule   58,   Section   4(b)   of   the   Revised   Rules   of   Court,   plaintiff   Banco   Rural   De 

BisayasMinglanilla   (Cebu)   Inc.   (Bank  of   East   Asia)   is   directed   to   post   a   bond   executed   to   the   defendants,   in   the   amount   of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain the defendants from submitting the Report of Examination or any other similar  report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination  [sic]  or  any other  similar   report   prepared  in  connection with   the examination conducted on  the plaintiff  has been submitted  to  the Monetary Board,   the  latter  and  its  members (i.e.  defendants  Tetangco, Neri,  Valdepenas,  Boncan,  Amatong, Antonio, and Villafuerte) are enjoined and restrained from acting on the basis of said report.

 10)  Re: Civil Case No. 08-119273.  Pursuant to Rule 58, Section 4(b) of the Revised Rules of Court, plaintiff San Pablo City Development 

Bank, Inc. is directed to post a bond executed to the defendants, in the amount of P500,000.00 to the effect that the plaintiff will pay  to the defendants all damages which they may sustain by reason of the injunction if the Court should finally decide that the plaintiff was not entitled thereto.  After posting of the bond and approval thereof, let a writ of preliminary injunction be issued to enjoin and restrain   the defendants  from submitting  the Report  of  Examination or any other similar   report  prepared  in connection with   the examination conducted on the plaintiff, to the Monetary Board.  In case such a Report on Examination [sic] or any other similar report prepared in connection with the examination conducted on the plaintiff has been submitted to the Monetary Board, the latter and   its   members   (i.e.   defendants   Tetangco,   Neri,   Valdepenas,   Boncan,   Amatong,   Antonio,   and   Villafuerte)   are   enjoined   and restrained from acting on the basis of said report.[3]

      

The Ruling of the CA

          Petitioners then brought the matter to the CA via a petition for certiorari under Rule 65 claiming grave abuse of discretion on the part of Judge Valenzuela 

when she issued the orders dated May 21, 2008 and June 4, 2008.

 

          The CA ruled that the RTC committed no grave abuse of discretion when it ordered the issuance of a writ of preliminary injunction and when it ordered the  

consolidation of the 10 cases.

          It held that petitioners should have first filed a motion for reconsideration of the assailed orders, and failed to justify why they resorted to a special civil  

action of certiorari instead. 

 

          The CA also found that aside from the technical aspect, there was no grave abuse of discretion on the part of the RTC, and if there was a mistake in the  

assessment of evidence by the trial court, that should be characterized as an error of judgment, and should be correctable via appeal. 

 

          The CA held that the principles of fairness and transparency dictate that the respondent banks are entitled to copies of the ROE.

         

          Regarding the consolidation of the 10 cases, the CA found that there was a similarity of facts, reliefs sought, issues raised, defendants, and that plaintiffs 

and defendants were represented by the same sets of counsels.  It found that the joint trial of these cases would prejudice any substantial right of petitioners.

 

         Finding that no grave abuse of discretion attended the issuance of the orders by the RTC, the CA denied the petition.

 

          On November 24, 2008, a TRO was issued by this Court, restraining the CA, RTC, and respondents from implementing and enforcing the CA Decision 

dated September 30, 2008 in CA-G.R. SP No. 103935.[4]

 By reason of the TRO issued by this Court, the SED was able to submit their ROEs to the MB. The MB then prohibited the respondent banks from transacting business and placed them under receivership under Section   53   of   Republic   Act   No.   (RA) 8791[5]   and    Sec.   30  of   RA7653[6] through  MB Resolution No. 1616 dated December 9, 2008; Resolution Nos. 1637 and 1638 dated December 11, 2008; Resolution Nos. 1647, 1648, and 1649 dated December 12, 2008; Resolution Nos. 1652 and 1653 dated December 16, 2008; and Resolution Nos. 1692 and 1695 dated December 19, 2008, with the Philippine Deposit Insurance Corporation as the appointed receiver.

 

          Now we resolve the main petition.  

 

Grounds in Support of Petition

I.                   THE HONORABLE COURT OF APPEALS GRAVELY ERRED IN NOT FINDING THAT THE INJUNCTION ISSUED BY THE 

REGIONAL   TRIAL   COURT   VIOLATED   SECTION   25   OF   THE   NEW   CENTRAL   BANK   ACT   AND   EFFECTIVELY HANDCUFFED THE BANGKO SENTRAL FROM DISCHARGING ITS FUNCTIONS TO THE GREAT AND IRREPARABLE DAMAGE OF THE COUNTRY’S BANKING SYSTEM;

II.                THE HONORABLE COURT OF APPEALS GRAVELY ERRED IN FINDING THAT RESPONDENTS ARE ENTITLED TO BE FURNISHED COPIES OF THEIR RESPECTIVE ROEs BEFORE THE SAME IS SUBMITTED TO THE MONETARY BOARD IN VIEW OF THE PRINCIPLES OF FAIRNESS AND TRANSPARENCY DESPITE LACK OF EXPRESS PROVISION IN THE NEW CENTRAL BANK ACT REQUIRING BSP TO DO THE SAME

III.             THE HONORABLE COURT OF APPEALS GRAVELY ERRED IN DEPARTING FROM WELL-ESTABLISHED PRECEPTS OF LAW AND JURISPRUDENCE

 A.                THE EXCEPTIONS CITED BY PETITIONER JUSTIFIED RESORT TO PETITION FOR CERTIORARI UNDER 

RULE 65 INSTEAD OF FIRST FILING A MOTION FOR RECONSIDERATIONB.                 RESPONDENT BANKS’ ACT OF RESORTING IMMEDIATELY TO THE COURT WAS PREMATURE SINCE IT 

WAS MADE IN UTTER DISREGARD OF THE PRINCIPLE OF PRIMARY JURISDICTION AND EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDY

C.                 THE ISSUANCE OF A WRIT OF PRELIMINARY INJUNCTION BY THE REGIONAL TRIAL COURT WAS NOT ONLY IMPROPER BUT AMOUNTED TO GRAVE ABUSE OF DISCRETION[7]

Our Ruling

The petition is meritorious.

In Lim v. Court of Appeals it was stated:

 The requisites for preliminary injunctive relief are: (a) the invasion of right sought to be protected is material and substantial; (b) 

the right of the complainant is clear and unmistakable; and (c) there is an urgent and paramount necessity for the writ to prevent serious damage.

 As such, a writ of preliminary injunction may be issued only upon clear showing of an actual existing right to be protected 

during the pendency of the principal action.  The twin requirements of a valid injunction are the existence of a right and its actual or  threatened violations.  Thus, to be entitled to an injunctive writ, the right to be protected and the violation against that right must be shown.[8]

These requirements are absent in the present case.

In granting the writs of preliminary injunction, the trial court held that the submission of the ROEs to the MB before the respondent banks would  

violate the right to due process of said banks.

This is erroneous.

The respondent banks have failed to show that they are entitled to copies of the ROEs.  They can point to no provision of law, no section in the 

procedures of the BSP that shows that the BSP is required to give them copies of the ROEs.  Sec. 28 of RA 7653, or the New Central Bank Act, which governs 

examinations of banking institutions, provides that the ROE shall be submitted to the MB; the bank examined is not mentioned as a recipient of the ROE. 

 

The respondent banks cannot claim a violation of their right to due process if they are not provided with copies of the ROEs. The same ROEs are 

based on the lists of findings/exceptions containing the deficiencies found by the SED examiners when they examined the books of the respondent banks.  As 

found by the RTC, these lists of findings/exceptions were furnished to the officers or representatives of the respondent banks, and the respondent banks were 

required to comment and to undertake remedial measures stated in said lists.  Despite these instructions, respondent banks failed to comply with the SED’s 

directive. 

 

Respondent banks are already aware of what is required of them by the BSP, and cannot claim violation of their right to due process simply because 

they are not furnished with copies of the ROEs. Respondent banks were held by the CA to be entitled to copies of the ROEs prior to or simultaneously with their  

submission to the MB, on the principles of fairness and transparency. Further, the CA held that if the contents of the ROEs are essentially the same as those of 

the lists of findings/exceptions provided to said banks, there is no reason not to give copies of the ROEs to the banks. This is a flawed conclusion, since if the 

banks are already aware of the contents of the ROEs, they cannot say that fairness and transparency are not present. If sanctions are to be imposed upon the 

respondent banks, they are already well aware of the reasons for the sanctions, having been informed via the lists of findings/exceptions, demolishing that 

particular argument. The ROEs would then be superfluities to the respondent banks, and should not be the basis for a writ of preliminary injunction. Also, the 

reliance of the RTC on Banco Filipino v. Monetary Board[9] is misplaced.  The petitioner in that case was held to be entitled to annexes of the Supervision and 

Examination Sector’s reports, as it already had a copy of the reports themselves. It was not the subject of the case whether or not the petitioner was entitled to a 

copy of the reports. And the ruling was made after the petitioner bank was ordered closed, and it was allowed to be supplied with annexes of the reports in order 

to better prepare its defense.  In this instance, at the time the respondent banks requested copies of the ROEs, no action had yet been taken by the MB with 

regard to imposing sanctions upon said banks.            

 

The issuance by the RTC of writs of preliminary injunction is an unwarranted interference with the powers of the MB.  Secs. 29 and 30 of RA 

7653[10] refer to the appointment of a conservator or a receiver for a bank, which is a power of the MB for which they need the ROEs done by the supervising or 

examining department.  The writs of preliminary injunction issued by the trial court hinder the MB from fulfilling its function under the law.  The actions of the MB 

under Secs. 29 and 30 of RA 7653 “may not be restrained or set aside by the court except on petition for  certiorari on the ground that the action taken was in 

excess of jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction.”  The writs of preliminary injunction order are precisely 

what cannot be done under the law by preventing the MB from taking action under either Sec. 29 or Sec. 30 of RA 7653.

 

As to the third requirement, the respondent banks have shown no necessity for the writ of preliminary injunction to prevent serious damage.  The 

serious damage contemplated by the trial court was the possibility of the imposition of sanctions upon respondent banks, even the sanction of closure. Under  

the law, the sanction of closure could be imposed upon a bank by the BSP even without notice and hearing.  The apparent lack of procedural due process 

would not result in the invalidity of action by the MB. This was the ruling in Central Bank of the Philippines v. Court of Appeals.[11]  This “close now, hear later” 

scheme is grounded on practical and legal considerations to prevent unwarranted dissipation of the bank’s assets and as a valid exercise of police power to 

protect the depositors, creditors, stockholders, and the general public.  The writ of preliminary injunction cannot, thus, prevent the MB from taking action, by 

preventing the submission of the ROEs and worse, by preventing the MB from acting on such ROEs. 

 

The trial court required the MB to respect the respondent banks’ right to due process by allowing the respondent banks to view the ROEs and act  

upon them to forestall any sanctions the MB might impose.  Such procedure has no basis in law and does in fact violate the “close now, hear later” doctrine.  We 

held in Rural Bank of San Miguel, Inc. v. Monetary Board, BangkoSentralngPilipinas:  It is well-settled that the closure of a bank may be considered as an exercise of police power.   The action of the MB on this 

matter is final and executory.  Such exercise may nonetheless be subject to judicial inquiry and can be set aside if found to be in excess of jurisdiction or with such grave abuse of discretion as to amount to lack or excess of jurisdiction.[12] 

 

The respondent banks cannot—through seeking a writ of preliminary injunction by appealing to lack of due process, in a roundabout manner— 

prevent their closure by the MB.  Their remedy, as stated, is a subsequent one, which will determine whether the closure of the bank was attended by grave 

abuse of discretion.  Judicial review enters the picture only after the MB has taken action; it cannot prevent such action by the MB.  The threat of the imposition 

of sanctions, even that of closure, does not violate their right to due process, and cannot be the basis for a writ of preliminary injunction. 

 

 

The “close now, hear later” doctrine has already been justified as a measure for the protection of the public interest.  Swift action is called for on the 

part of the BSP when it  finds that a bank is  in dire straits.  Unless adequate and determined efforts are taken by the government against distressed and 

mismanaged banks, public faith in the banking system is certain to deteriorate to the prejudice of the national economy itself, not to mention the losses suffered 

by the bank depositors, creditors, and stockholders, who all deserve the protection of the government.[13]

 

The respondent banks have failed to show their entitlement to the writ of preliminary injunction.  It  must be emphasized that an application for 

injunctive   relief   is   construed   strictly   against   the   pleader.[14]  The   respondent   banks   cannot   rely   on   a   simple   appeal   to   procedural   due   process   to   prove 

entitlement. The requirements for the issuance of the writ have not been proved.  No invasion of the rights of respondent banks has been shown, nor is their 

right to copies of the ROEs clear and unmistakable.  There is also no necessity for the writ to prevent serious damage.  Indeed the issuance of the writ of 

preliminary injunction tramples upon the powers of the MB and prevents it from fulfilling its functions.  There is no right that the writ of preliminary injunction 

would protect in this particular case.  In the absence of a clear legal right, the issuance of the injunctive writ constitutes grave abuse of discretion. [15]  In the 

absence of proof of a legal right and the injury sustained by the plaintiff, an order for the issuance of a writ of preliminary injunction will be nullified.[16]

Courts are hereby reminded to take greater care in issuing injunctive relief to litigants, that it would not violate any law.  The grant of a preliminary 

injunction in a case rests on the sound discretion of the court with the caveat that it should be made with great caution. [17] Thus, the issuance of the writ of 

preliminary injunction must have basis  in and be in accordance with  law.  All   told, while the grant or denial of an injunction generally rests on the sound 

discretion of the lower court, this Court may and should intervene in a clear case of abuse.[18]     

         

          WHEREFORE,   the   petition   is   hereby GRANTED.  The   assailed   CA   Decision   dated   September   30,   2008   in   CA-G.R.   SP   No.   103935   is 

hereby REVERSED.  The assailed order and writ of preliminary injunction of respondent Judge Valenzuela in Civil Case Nos. 08-119243, 08-119244, 08-119245, 

08-119246, 08-119247, 08-119248, 08-119249, 08-119250, 08-119251, and 08-119273 are hereby declared NULL and VOID.

SO ORDERED.

G.R. No. 156207 September 15, 2006

EQUITABLE PCI BANK (the Banking Entity into which Philippine Commercial International Bank was merged), petitioner, vs.ROWENA ONG, respondent.

D E C I S I O N

CHICO-NAZARIO, J.:

On 29 November 1991, WarlizaSarande deposited in her account at Philippine Commercial International (PCI) Bank Magsaysay Avenue, Santa Ana District, Davao City Branch, under Account No. 8502-00347-6, a PCI Bank General Santos City Branch, TCBT1 Check No. 0249188 in the amount of P225,000.00. Upon inquiry by Serande at PCI Bank on 5 December 1991 on whether TCBT Check No. 0249188 had been cleared, she received an affirmative answer. Relying on this assurance, she issued two checks drawn against the proceeds of TCBT Check No. 0249188. One of these was PCI Bank Check No. 073661 dated 5 December 1991 for P132,000.00 which Sarande issued to respondent Rowena Ong Owing to a business transaction. On the same day, Ong presented to PCI Bank Magsaysay Avenue Branch said Check No. 073661, and instead of encashing it, requested PCI Bank to convert the proceeds thereof into a manager's check, which the PCI Bank obliged. Whereupon, Ong was issued PCI Bank Manager's Check No. 10983 dated 5 December 1991 for the sum of P132,000.00, the value of Check No. 073661.

The next day, 6 December 1991, Ong deposited PCI Bank Manager's Check No. 10983 in her account with Equitable Banking Corporation Davao City Branch. On 9 December 1991, she received a check return-slip informing her that PCI Bank had stopped the payment of the said check on the ground of irregular issuance. Despite several demands made by her to PCI Bank for the payment of the amount in PCI Bank Manager's Check No. 10983, the same was met with refusal; thus, Ong was constrained to file a Complaint for sum of money, damages and attorney's fees against PCI Bank.2

From PCI Bank's version, TCBT-General Santos City Check No. 0249188 was returned on 5 December 1991 at 5:00 pm on the ground that the account against which it was drawn was already closed. According to PCI Bank, it immediately gave notice to Sarande and Ong about the return of Check No. 0249188 and requested Ong to return PCI Bank Manager's Check No. 10983 inasmuch as the return of Check No. 0249188 on the ground that the account from which it was drawn had already been closed resulted in a failure or want of consideration for the issuance of PCI Bank Manager's Check No. 10983.3

After the pre-trial conference, Ong filed a motion for summary judgment.4 Though they were duly furnished with a copy of the motion for summary judgment, PCI Bank and its counsel failed to appear at the scheduled hearing.5Neither did they file any written comment or opposition thereto. The trial court thereafter ordered Ong to formally offer her exhibits in writing, furnishing copies of the same to PCI Bank which was directed to file its comment or objection.6

Ong complied with the Order of the trial court, but PCI Bank failed to file any comment or objection within the period given to it despite receipt of the same order.7 The trial court then granted the motion for summary judgment and in its Order dated 2 March 1995, it held:

IN THE LIGHT OF THE FOREGOING, the motion for summary judgment is GRANTED, ordering defendant Philippine Commercial International Bank to pay the plaintiff the amount of ONE HUNDRED THIRTY-TWO THOUSAND PESOS (P132,000.00) equivalent to the amount of PCIB Manager's Check No. 10983.

Set the reception of the plaintiff's evidence with respect to the damages claimed in the complaint.8

PCI Bank filed a Motion for Reconsideration which the trial court denied in its Order dated 11 April 1996.9 After the reception of Ong's evidence in support of her claim for damages, the trial court rendered its Decision10 dated 3 May 1999 wherein it ruled:

IN LIGHT OF THE FOREGOIN CONSIDERATION, and as plaintiff has preponderantly established by competent evidence her claims in the Complaint, judgment in hereby rendered for the plaintiff against the defendant-bank ordering the latter:

1. To pay the plaintiff the sum of FIFTY THOUSAND PESOS (P50,000.00) in the concept of moral damages;

2. To pay the plaintiff the sum of TWENTY THOUSAND PESOS (P20,000.00) as exemplary damages;

3. To pay the plaintiff the sum of THREE THOUSAND FIVE HUNDRED PESOS (P3,500.00) representing actual expenses;

4. To pay the plaintiff the sum of TWENTY THOUSAND PESOS (P20,000.00) as and for attorney's fee's; and

5. To pay the costs.11

From this decision, PCI Bank sought recourse before the Court of Appeals. In a Decision12 dated 29 October 2002, the appellate court denied the appeal of PCI Bank and affirmed the orders and decision of the trial court.

Unperturbed, PCI Bank then filed the present petition for review before this Court and raised the following issues:

1. WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED A GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT SUSTAINED THE LOWER COURT'S ORDER DATED 2 MARCH 1999 GRANTING RESPONDENT'S MOTION FOR SUMMARY JUDGMENT NOTWITHSTANDING THE GLARING FACT THAT THERE ARE GENUINE, MATERIAL AND FACTUAL ISSUES WHICH REQUIRE THE PRESENTATION OF EVIDENCE.

2. WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS WAS IN ERROR WHEN IT SUSTAINED THE LOWER COURT'S DECISION DATED 3 MAY 1999 GRANTING THE RELIEFS PRAYED FOR IN RESPONDENT ONG'S COMPLAINT INSPITE OF THE FACT THAT RESPONDENT ONG WOULD BE "UNJUSTLY ENRICHED" AT THE EXPENSE OF PETITIONER BANK, IF PETITIONER BANK WOULD BE REQUIRED TO PAY AN UNFUNDED CHECK.

3. WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED REVERSIBLE ERRORS WHEN IT AFFIRMED THE COURT A QUO'S DECISIION DATED 3 MAY 1999 AWARDING DAMAGES TO RESPONDENT ONG AND HOLDING THAT RESPONDENT ONG HAD PREPONDERANTLY ESTABLISHED BY COMPETENT EVIDENCE HER CLAIMS IN THE COMPLAINT INSPITE OF THE FACT THAT THE EVIDENCE ON RECORD DOES NOT JUSTIFY THE AWARD OF DAMAGES.

4. WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED A REVERSIBLE ERROR WHEN IT AFFIRMED THE LOWER COURT'S FACTUAL FINDING IN ITS DECISION DATED 3 MAY 1999 HOLDING RESPONDENT ONG A "HOLDER IN DUE COURSE" INSPITE OF THE FACT THAT THE REQUISITE OF "GOOD FAITH" AND FOR VALUE IS LACKING AND DESPITE THE ABSENCE OF A PROPER TRIAL TO DETERMINE SUCH FACTUAL ISSUE.

5. WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED A REVERSIBLE ERROR WHEN IT UPHELD THE LOWER COURT'S DECISION DATED 3 MAY 1999 DENYING PETITIONER EPCI BANK'S COUNTERCLAIM INSPITE OF THE FACT THAT IT WAS SHOWN THAT RESPONDENT ONG'S COMPLAINT LACKS MERIT.13

We affirm the Decision of the trial court and the Court of Appeals.

The provision on summary judgment is found in Section 1, Rule 35 of the 1997 Rules of Court:

SECTION 1.Summary judgment for claimant. – A party seeking to recover upon a claim, counterclaim, or cross-claim or to obtain a declaratory relief may, at any time after the pleading in answer thereto has been served, move with supporting affidavits, depositions or admissions for a summary judgment in his favor upon all or any part thereof.

Thus, it has been held that a summary judgment is proper where, upon a motion filed after the issues had been joined and on the basis of the pleadings and papers filed, the court finds that there is no genuine issue as to any material fact to except as to the amount of damages. A genuine issue has been defined as an issue of fact which calls for the presentation of evidence, as distinguished from an issue which is sham, fictitious, contrived and patently unsubstantial so as not to constitute a genuine issue for trial.14

A court may grant summary judgment to settle expeditiously a case if, on motion of either party, there appears from the pleadings, depositions, admissions, and affidavits that no important issues of fact are involved, except the amount of damages.15 Rule 35, Section 3, of the Rules of Court provides two requisites for summary judgment to be proper: (1) there must be no genuine issue as to any material fact, except for the amount of damages; and (2) the party presenting the motion for summary judgment must be entitled to a judgment as a matter of law.16

Certainly, when the facts as pleaded appear uncontested or undisputed, then there's no real or genuine issue or question as to the facts, and summary judgment is called for.17

By admitting it committed an error, clearing the check of Sarande and issuing in favor of Ong not just any check but a manager's check for that matter, PCI Bank's liability is fixed. Under the circumstances, we find that summary judgment was proper and a hearing would serve no purpose. That summary judgment is appropriate was incisively expounded by the trial court when it made the following observation:

[D]efendant-bank had certified plaintiff's PCIB Check No. 073661 and since certification is equivalent to acceptance, defendant-bank as drawee bank is bound on the instrument upon certification and it is immaterial to such liability in favor of the plaintiff who is a holder in due course whether the drawer (WarlizaSarande) had funds or not with the defendant-bank (Security vs. State Bank, 154 N.W. 282) or the drawer was indebted to the bank for more than the amount of the check (Nat. Bank vs. Schmelz, Nat. Bank, 116 S.E. 880) as the certifying bank as all the liabilities under Sec. 62 of the Negotiable Instruments Law which refers to liability of acceptor (Title Guarantee vs. Emadee Realty Corp., 240 N.Y. 36).

It may be true that plaintiff's PCIB Check No. 073661 for P132,000.00 which was paid to her by WarlizaSarande was actually not funded but since plaintiff became a holder in due course, defendant-bank cannot interpose a defense of want or lack of consideration because that defense is equitable or personal and cannot prosper against a holder in due course pursuant to Section 28 of the Negotiable Instruments Law. Therefore, when the aforementioned check was endorsed and presented by the plaintiff and certified to and accepted by defendant-bank in the purchase of PCIB Manager's Check No. 1983 in the amount ofP132,000.00, there was a valid consideration.18

The property of summary judgment was further explained by this Court when it pronounced that:

The theory of summary judgment is that although an answer may on its face appear to tender issues – requiring trial – yet if it is demonstrated by affidavits, depositions, or admissions that those issues are not genuine, but sham or fictitious, the Court is unjustified in dispensing with the trial and rendering summary judgment for plaintiff. The court is expected to act chiefly on the basis of the affidavits, depositions, admissions submitted by the movant, and those of the other party in opposition thereto. The hearing contemplated (with 10-day notice) is for the purpose of determining whether the issues are genuine or not, not to receive evidence on the issues set up in the pleadings. A hearing is not thus de riguer. The matter may be resolved, and usually is, on the basis of affidavits, depositions, admissions. This is not to say that a hearing may be regarded as a superfluity. It is not, and the Court has plenary discretion to determine the necessity therefore.19

The second and fourth issues are inter-related and so they shall be resolved together. The second issue has reference to PCI Bank's claim of unjust enrichment on the part of Ong if it would be compelled to make good the manager's check it had issued. As asserted by PCI Bank under the fourth issue, Ong is not a holder in due course because the manager's check was drawn against a closed account; therefore, the same was issued without consideration.

On the matter of unjust enrichment, the fundamental doctrine of unjust enrichment is the transfer of value without just cause or consideration. The elements of this doctrine are: enrichment on the part of the defendant; impoverishment on the part of the plaintiff; and lack of cause. The main objective is to prevent one to enrich himself at the expense of another.20 It is based on the equitable postulate that it is unjust for a person to retain benefit without paying for it.21 It is well to stress that the check of Sarande had been cleared by the PCI Bank for which reason the former issued the check to Ong. A check which has been cleared and credited to the account of the creditor shall be equivalent to a delivery to the creditor of cash in an amount equal to the amount credited to his account.22

Having cleared the check earlier, PCI Bank, therefore, became liable to Ong and it cannot allege want or failure of consideration between it and Sarande. Under settled jurisprudence, Ong is a stranger as regards the transaction between PCI Bank and Sarande.23

PCI Bank next insists that since there was no consideration for the issuance of the manager's check, ergo, Ong is not a holder in due course. This claim is equally without basis. Pertinent provisions of the Negotiable Instruments Law are hereunder quoted:

SECTION 52. What constitutes a holder in due course. – A holder in due course is a holder who has taken the instrument under the following conditions:

(a) That it is complete and regular upon its face;

(b) That he became the holder of it before it was overdue, and without notice it had been previously dishonored, if such was the fact;

(c) That he took it in good faith and for value;

(d) That at the time it was negotiated to him, he had no notice of any infirmity in the instrument or defect in the title of the person negotiating it.

The same law provides further:

Sec. 24. Presumption of consideration. – Every negotiable instrument is deemed prima facie to have been issued for a valuable consideration; and every person whose signature appears thereon to have become a party thereto for value.

Sec. 26. What constitutes holder for value. – Where value has at any time been given for the instrument, the holder is deemed a holder for value in respect to all parties who become such prior to that time.

Sec. 28. Effect of want of consideration. – Absence or failure of consideration is a matter of defense as against any person not a holder in due course; and partial failure of consideration is a defense pro tanto, whether the failure is an ascertained and liquidated amount or otherwise.

Easily discernible is that what Ong obtained from PCI Bank was not just any ordinary check but a manager's check. A manager's check is an order of the bank to pay, drawn upon itself, committing in effect its total resources, integrity and honor behind its issuance. By its peculiar character and general use in commerce, a manager's check is regarded substantially to be as good as the money it represents.24

A manager's check stands on the same footing as a certified check.25 The effect of certification is found in Section 187, Negotiable Instruments Law.

Sec. 187. Certification of check; effect of. – Where a check is certified by the bank on which it is drawn, the certification is equivalent to an acceptance.26

The effect of issuing a manager's check was incontrovertibly elucidated when we declared that:

A manager's check is one drawn by the bank's manager upon the bank itself. It is similar to a cashier's check both as to effect and use. A cashier's check is a check of the bank's cashier on his own or another check. In effect, it is a bill of exchange drawn by the cashier of a bank upon the bank itself, and accepted in advance by the act of its issuance. It is really the bank's own check and may be treated as a promissory note with the bank as a maker. The check becomes the primary obligation of the bank which issues it and constitutes its written promise to pay upon demand. The mere issuance of it is considered an acceptance thereof. x x x.27

In the case of New Pacific Timber & Supply Co., Inc. v. Seneris28:

[S]ince the said check had been certified by the drawee bank, by the certification, the funds represented by the check are transferred from the credit of the maker to that of the payee or holder, and for all intents and purposes, the latter becomes the depositor of the drawee bank, with rights and duties of one in such situation. Where a check is certified by the bank on which it is drawn, the certification is equivalent to acceptance. Said certification "implies that the check is drawn upon sufficient funds in the hands of the drawee, that they have been set apart for its satisfaction, and that they shall be so applied whenever the check is presented for payment. It is an understanding that the check is good then, and shall continue good, and this agreement is as binding on the bank as its notes circulation, a certificate of deposit payable to the order of depositor, or any other obligation it can assume. The object of certifying a check, as regards both parties, is to enable the holder to use it as money." When the holder procures the check to be certified, "the check operates as an assignment of a part of the funds to the creditors." Hence, the exception to the rule enunciated under Section 63 of the Central Bank Act to the effect "that a check which has been cleared and credited to the account of the creditor shall be equivalent to a delivery to the creditor in cash in an amount equal to the amount credited to his account" shall apply in this case x xx.

By accepting PCI Bank Check No. 073661 issued by Sarande to Ong and issuing in turn a manager's check in exchange thereof, PCI Bank assumed the liabilities of an acceptor under Section 62 of the Negotiable Instruments Law which states:

Sec. 62. Liability of acceptor. – The acceptor by accepting the instruments engages that he will pay it according to the tenor of his acceptance; and admits –

(a) The existence of the drawer, the genuineness of his signature, and his capacity and authority to draw the instrument; and

(b) The existence of the payee and his then capacity to indorse.

With the above jurisprudential basis, the issues on Ong being not a holder in due course and failure or want of consideration for PCI Bank's issuance of the manager's check is out of sync.

Section 2, of Republic Act No. 8791, The General Banking Law of 2000 decrees:

SEC. 2. Declaration of Policy. – The State recognizes the vital role of banks in providing an environment conducive to the sustained development of the national economy and the fiduciary nature of banking that requires high standards of integrity and performance. In furtherance thereof, the State shall promote and maintain a stable and efficient banking and financial system that is globally competitive, dynamic and responsive to the demands of a developing economy.

In Associated Bank v. Tan,29 it was reiterated:

"x xx the degree of diligence required of banks is more than that of a good father of a family where the fiduciary nature of their relationship with their depositors is concerned." Indeed, the banking business is vested with the trust and confidence of the public; hence the "appropriate standard of diligence must be very high, if not the highest degree of diligence."

Measured against these standards, the next question that needs to be addressed is: Did PCI Bank exercise the requisite degree of diligence required of it? From all indications, it did not. PCI Bank distinctly made the following uncontested admission:

1. On 29 November 1991, one WarlizaSarande deposited to her savings account with PCI Bank's Magsaysay Avenue Branch, TCBT-General Santos Branch Check No. 0249188 for P225,000.00. Said check, however, was inadvertently sent by PCI Bank through local clearing when it should have been sent through inter-regional clearing since the check was drawn at TCBT-General Santos City.

2. On 5 December 1991, WarlizaSarande inquired whether TCBT Check No. 0249188 had been cleared. Not having received any advice from the drawee bank within the regular clearing period for the return of locally cleared checks, and unaware then of the error of not having sent the check through inter-regional clearing, PCI Bank advised her that Check No. 024188 is treated as cleared. x x x.30(Emphasis supplied.)

From the foregoing, it is palpable and readily apparent that PCI Bank failed to exercise the highest degree of care31 required of it under the law.

In the case of Philippine National Bank v. Court of Appeals,32 we declared:

The banking system has become an indispensable institution in the modern world and plays a vital role in the economic life of every civilized society. Whether as mere passive entities for the safe-keeping and saving of money or as active instruments of business and commerce, banks have attained an ubiquitous presence among the people, who have come to regard them with respect and even gratitude and, most of all, confidence.

Having settled the other issues, we now resolve the question on the award of moral and exemplary damages by the trial court to the respondent.

Moral damages include physical suffering, mental anguish, fright, serious anxiety, besmirched reputation, wounded feelings, moral shock, social humiliation, and similar injury. Though incapable of pecuniary computation, moral damages may be recovered if they are the proximate result of the defendant's wrongful act or omission.33 The requisites for an award of moral damages are well-defined, thus, firstly, evidence of besmirched reputation or physical, mental or psychological suffering sustained by the claimant; secondly, a culpable act or omission factually established; thirdly, proof that the wrongful act or omission of the defendant is the proximate cause of the damages sustained by the claimant; and fourthly, that the case is predicated on any of the instances expressed or envisioned by Article 221934 and Article 222035 of the Civil Code. All these elements are present in the instant case.36

In the first place, by refusing to make good the manager's check it has issued, Ong suffered embarrassment and humiliation arising from the dishonor of the said check.37 Secondly, the culpable act of PCI Bank in having cleared the check of Serande and issuing the manager's check to Ong is undeniable. Thirdly, the proximate cause of the loss is attributable to PCI Bank. Proximate cause is defined as that cause which, in natural and continuous sequence, unbroken by any efficient intervening cause, produces the injury, and without which the result would not have occurred.38 In this case, the proximate cause of the loss is the act of PCI Bank in having cleared the check of Sarande and its failure to exercise that degree of diligence required of it under the law which resulted in the loss to Ong.

On exemplary damages, Article 2229 of the Civil Code states:

Art. 2229. Exemplary or corrective damages are imposed, by way of example or correction for the public good, in addition to the moral, temperate, liquidated or compensatory damages.

The law allows the grant of exemplary damages to set an example for the public good. The banking system has become an indispensable institution in the modern world and plays a vital role in the economic life of every civilized society. Whether as mere passive entities for the safe-keeping and saving of money or as active instruments of business and commerce, banks have attained an ubiquitous presence among the people, who have come to regard them with respect and even gratitude and most of all, confidence. For this reason, banks should guard against injury attributable to negligence or bad faith on its part.39 Without a doubt, it has been repeatedly emphasized that since the banking business is impressed with public interest, of paramount importance thereto is the trust and confidence of the public in general. Consequently, the highest degree of diligence is expected, and high standards of integrity and performance are even required of it.40 Having failed in this respect, the award of exemplary damages is warranted.

Article 2216 of the Civil Code provides:

ART. 2216. No proof of pecuniary loss is necessary in order that moral, nominal, temperate, liquidated or exemplary damages may be adjudicated. The assessment of such damages, except liquidated ones, is left to the discretion of the court, according to the circumstances of each case.

Based on the above provision, the determination of the amount to be awarded (except liquidated damages) is left to the sound discretion of the court according to the circumstances of each case.41 In the case before us, we find that the award of moral damages in the amount of P50,000.00 and exemplary damages in the amount ofP20,000.00 is reasonable and justified.

With the above disquisition, there is no necessity of further discussing the last issue on the PCI Bank's counterclaim based on the supposed lack of merit of Ong's complaint.

WHEREFORE, premises considered, the Petition is DENIED and the Decision of the Court of Appeals dated 29 October 2002 in CA-G.R. CV No. 65000 affirming the Decision dated 3 may 1999, of the Regional Trial Court of Davao City, Branch 14, in Civil Case No. 21458-92, are AFFIRMED.

SO ORDERED.

UNION BANK OF THE PHILIPPINES,                     Petitioner,

-  versus  - SPOUSES RODOLFO T. TIU AND VICTORIA N. TIU,                       Respondents.

G.R. Nos. 173090-91 Present: CORONA, C.J.,     Chairperson,     LEONARDO-DE CASTRO,BERSAMIN,DEL CASTILLO, andVILLARAMA, JR., JJ.

Promulgated:September 7, 2011  

D E C I S I O NLEONARDO-DE CASTRO, J.:

This is a Petition for Review on Certiorari seeking to reverse the Joint Decision[1] of the Court of Appeals dated February 21, 2006 in CA-G.R. CV No. 

00190 and CA-G.R. SP No. 00253, as well as the Resolution[2] dated June 1, 2006 denying the Motion for Reconsideration.

The factual and procedural antecedents of this case are as follows:

On November 21, 1995, petitioner Union Bank of the Philippines (Union Bank) and respondent spouses Rodolfo T. Tiu and Victoria N. Tiu (the 

spouses Tiu) entered into a Credit Line Agreement (CLA) whereby Union Bank agreed to make available to the spouses Tiu credit facilities in such amounts as 

may be approved.[3]  From September 22, 1997 to March 26, 1998, the spouses Tiu took out various loans pursuant to this CLA in the total amount of three 

million six hundred thirty-two thousand dollars (US$3,632,000.00), as evidenced by promissory notes:

 

PN No. Amount in US$ Date Granted

87/98/111 72,000.00 02/16/98

87/98/108 84,000.00 02/13/98

87/98/152 320,000.00 03/02/98

87/98/075 150,000.00 01/30/98

87/98/211 32,000.00 03/26/98

87/98/071 110,000.00 01/29/98

87/98/107 135,000.00 02/13//98

87/98/100 75,000.00 02/12/98

87/98/197 195,000.00 03/19/98

87/97/761 60,000.00 09/26/97

87/97/768 30,000.00 09/29/97

87/97/767 180,000.00 09/29/97

87/97/970 110,000.00 12/29/97

87/97/747 50,000.00 09/22/97

87/96/944 605,000.00 12/19/97

87/98/191 470,000.00 03/16/98

87/98/198 505,000.00 03/19/98

87/98/090 449,000.00 02/09/98

  US$3,632,000.00[4]  

   

 

On   June   23,   1998,   Union   Bank   advised   the   spouses   Tiu   through   a   letter [5] that,   in   view   of   the   existing   currency   risks,   the   loans   shall   be 

redenominated to their equivalent Philippine peso amount on July 15, 1998.  On July 3, 1998, the spouses Tiu wrote to Union Bank authorizing the latter to 

redenominate the loans at the rate of US$1=P41.40[6] with interest of 19% for one year.[7]

On December 21, 1999, Union Bank and the spouses Tiu entered into a Restructuring Agreement. [8]  The Restructuring Agreement contains a clause 

wherein the spouses Tiu confirmed their debt and waived any action on account thereof.  To quote said clause:

1.                  Confirmation of Debt – The BORROWER hereby confirms and accepts  that  as of  December 8,  1999,  its outstanding principal indebtedness to the BANK under the Agreement and the Notes amount to ONE HUNDRED FIFTY[-]FIVE MILLION THREE  HUNDRED  SIXTY[-]FOUR  THOUSAND  EIGHT HUNDRED  PESOS  (PHP 155,364,800.00) exclusive  of   interests, service and penalty charges (the “Indebtedness”) and further confirms the correctness, legality, collectability and enforceability of the Indebtedness.  The BORROWER unconditionally waives any action, demand or claim that they may otherwise have to dispute   the   amount   of   the   Indebtedness   as   of   the   date   specified   in   this   Section,   or   the   collectability   and   enforceability thereof.  It   is the understanding of the parties that the BORROWER’s acknowledgment, affirmation, and waiver herein are material considerations for the BANK’s agreeing to restructure the Indebtedness which would have already become due and payable as of the above date under the terms of the Agreement and the Notes.[9]

The restructured amount (P155,364,800.00) is the sum of the following figures: (1) P150,364,800.00, which is the value of the US$3,632,000.00 loan 

as redenominated under the above-mentioned exchange rate of US$1=P41.40; and (2) P5,000,000.00, an additional loan given to the spouses Tiu to update 

their interest payments.[10]  

Under   the   same   Restructuring   Agreement,   the  parties   declared  that   the   loan   obligation   to   be   restructured   (after   deducting  thedacion price  of 

properties ceded by the Tiu spouses and adding: [1] the taxes, registration fees and other expenses advanced by Union Bank in registering the Deeds of Dation 

in Payment; and [2] other fees and charges incurred by the Indebtedness) is one hundred four million six hundred sixty-eight thousand seven hundred forty-one 

pesos (P104,668,741.00) (total restructured amount).[11]  The Deeds of Dation in Payment referred to are the following:

1.     Dation of the Labangon properties – Deed executed by Juanita Tiu, the mother of respondent Rodolfo Tiu, involving ten parcels of land with 

improvements located in Labangon, Cebu City and with a total land area of 3,344 square meters, for the amount of P25,130,000.00.  The Deed 

states that these properties shall be leased to the Tiu spouses at a monthly rate ofP98,000.00 for a period of two years.[12]

2.     Dation of the Mandaue property – Deed executed by the spouses Tiu involving one parcel of land with improvements located in A.S. Fortuna 

St., Mandaue City, covered by TCT No. T-31604 and with a land area of 2,960 square meters, for the amount of P36,080,000.00.  The Deed 

states that said property shall be leased to the Tiu spouses at a monthly rate ofP150,000.00 for a period of two years.[13]

As likewise provided in the Restructuring Agreement, the spouses Tiu executed a Real Estate Mortgage in favor of Union Bank over their “residential 

property inclusive of lot and improvements” located at P. Burgos St., Mandaue City, covered by TCT No. T-11951 with an area of 3,096 square meters.[14]

 The spouses Tiu undertook to pay the total restructured amount (P104,668,741.00) via three loan facilities (payment schemes).

The spouses Tiu claim to have made the following payments: (1) P15,000,000.00 on August 3, 1999; and (2) anotherP13,197,546.79 as of May 8, 

2001.  Adding the amounts paid under the Deeds of Dation in Payment, the spouses Tiu postulate that their payments added up to P89,407,546.79.[15]

Asserting that the spouses Tiu failed to comply with the payment schemes set up in the Restructuring Agreement, Union Bank initiated extrajudicial 

foreclosure proceedings on the residential property of the spouses Tiu, covered by TCT No. T-11951.  The property was to be sold at public auction on July 18, 

2002. 

The spouses Tiu, together with Juanita T. Tiu, Rosalinda T. King, Rufino T. Tiu, Rosalie T. Young and Rosenda T. Tiu, filed with the Regional Trial 

Court (RTC) of Mandaue City a Complaint seeking to have the Extrajudicial Foreclosure declared null and void.  The case was docketed as Civil Case No. 

MAN-4363.[16]  Named as defendants were Union Bank and Sheriff IV Veronico C. Ouano (Sheriff Oano) of Branch 55, RTC, Mandaue City.  Complainants 

therein prayed for the following: (1) that the spouses Tiu be declared to have fully paid their obligation to Union Bank; (2) that defendants be permanently 

enjoined from proceeding with the auction sale; (3) that Union Bank be ordered to return to the spouses Tiu their properties as listed in the Complaint; (4) that  

Union Bank be ordered to pay the plaintiffs the sum of P10,000,000.00 as moral damages, P2,000,000.00 as exemplary damages,P3,000,000.00 as attorney’s 

fees and P500,000.00 as expenses of litigation; and (5) a writ of preliminary injunction or temporary restraining order be issued enjoining the public auction sale 

to be held on July 18, 2002.[17]

The spouses Tiu claim that from the beginning the loans were in pesos, not in dollars.  Their office clerk, Lilia Gutierrez, testified that the spouses Tiu 

merely received the peso equivalent of their US$3,632,000.00 loan at the rate of US$1=P26.00.   The spouses Tiu further claim that they were merely forced to 

sign the Restructuring Agreement and take up an additional loan ofP5,000,000.00, the proceeds of which they never saw because this amount was immediately 

applied by Union Bank to interest payments.[18] 

The spouses Tiu allege that the foreclosure sale of the mortgaged properties was invalid, as the loans have already been fully paid.  They also allege 

that they are not the owners of the improvements constructed on the lot because the real owners thereof are their co-petitioners, Juanita T. Tiu, Rosalinda T. 

King, Rufino T. Tiu, Rosalie T. Young and Rosenda T. Tiu.[19]

The spouses Tiu further claim that prior to the signing of the Restructuring Agreement, they entered into a Memorandum of Agreement with Union 

Bank whereby the former deposited with the latter several certificates of shares of stock of various companies and four certificates of title of various parcels of  

land located in Cebu.  The spouses Tiu claim that these properties have not been subjected to any lien in favor of Union Bank, yet the latter continues to hold on 

to these properties and has not returned the same to the former.[20]

On the other hand, Union Bank claims that the Restructuring Agreement was voluntarily and validly entered into by both parties.  Presenting as 

evidence the Warranties embodied in the Real Estate Mortgage, Union Bank contends that the foreclosure of the mortgage on the residential property of the 

spouses Tiu was valid and that the improvements thereon were absolutely owned by them.  Union Bank denies receiving certificates of shares of stock of 

various companies or the four certificates of title of various parcels of land from the spouses Tiu.  However, Union Bank also alleges that even if said certificates 

were in its possession it is authorized under the Restructuring Agreement to retain any and all properties of the debtor as security for the loan.[21]

The RTC issued a Temporary Restraining Order[22] and, eventually, a Writ of Preliminary Injunction[23] preventing the sale of the residential property of 

the spouses Tiu. [24]

On December 16, 2004, the RTC rendered its Decision[25] in Civil Case No. MAN-4363 in favor of Union Bank.  The dispositive portion of the Decision 

read:

WHEREFORE, premises considered, judgment is hereby rendered dismissing the Complaint and lifting and setting aside the Writ of Preliminary Injunction.  No pronouncement as to damages, attorney’s fees and costs of suit.[26]

In upholding the validity of the Restructuring Agreement, the RTC held that the spouses Tiu failed to present any evidence to prove either fraud or 

intimidation or any other act vitiating their consent to the same.  The exact obligation of the spouses Tiu to Union Bank is therefore P104,668,741.00, as agreed 

upon by the parties in the Restructuring Agreement.  As regards the contention of the spouses Tiu that they have fully paid their indebtedness, the RTC noted 

that they could not present any detailed accounting as to the total amount they have paid after the execution of the Restructuring Agreement.[27]

On January 4, 2005, Union Bank filed a Motion for Partial Reconsideration,[28] protesting the finding in the body of the December 16, 2004 Decision 

that the residential house on Lot No. 639 is not owned by the spouses Tiu and therefore should be excluded from the real properties covered by the real estate 

mortgage.  On January 6, 2005, the spouses Tiu filed their own Motion for Partial Reconsideration and/or New Trial. [29]  They alleged that the trial court failed to 

rule on their fourth cause of action wherein they mentioned that they turned over the following titles to Union Bank: TCT Nos. 30271, 116287 and 116288 and  

OCT No. 0-3538. They also prayed for a partial new trial and for a declaration that they have fully paid their obligation to Union Bank.[30]  

On January 11, 2005, the spouses Tiu received from Sheriff Oano a Second Notice of Extra-judicial Foreclosure Sale of Lot No. 639 to be held 

on February 3, 2005.  To prevent the same, the Tiu spouses filed with the Court of Appeals a Petition for Prohibition and Injunction with Application for TRO/Writ 

of Preliminary Injunction.[31]  The petition was docketed as CA-G.R. SP No. 00253.  The Court of Appeals issued a Temporary Restraining Order on January 27, 

2005.[32]

On January 19, 2005, the RTC issued an Order denying Union Bank’s Motion for Partial Reconsideration and the Tiu spouses’ Motion for Partial 

Reconsideration and/or New Trial.[33]

Both the spouses Tiu and Union Bank appealed the case to the Court of Appeals. [34]  The two appeals were given a single docket number, CA-G.R. 

CEB-CV No. 00190.  Acting on a motion filed by the spouses Tiu, the Court of Appeals consolidatedCA-G.R. SP No. 00253 with CA-G.R. CEB-CV No. 00190.[35]

On April 19, 2005, the Court of Appeals issued a Resolution finding that there was no need for the issuance of a Writ of Preliminary Injunction as the 

judgment of the lower court has been stayed by the perfection of the appeal therefrom.[36] 

On May 9, 2005, Sheriff Oano proceeded to conduct the extrajudicial sale.  Union Bank submitted the lone bid ofP18,576,000.00.[37]  On June 14, 

2005, Union Bank filed a motion with the Court of Appeals praying that Sheriff Oano be ordered to issue a definite and regular Certificate of Sale. [38]  On July 21, 

2005, the Court of Appeals issued a Resolution denying the Motion and suspending the auction sale at whatever stage, pending resolution of the appeal and 

conditioned upon the filing of a bond in the amount of P18,000,000.00 by the Tiu spouses.[39]  The Tiu spouses failed to file said bond.[40] 

On February 21, 2006, the Court of Appeals rendered the assailed Joint Decision in CA-G.R. CV No. 00190 and CA-G.R. SP No. 00253.  The Court 

of Appeals dismissed the Petition for Prohibition, CA-G.R. SP No. 00253, on the ground that the proper venue for the same is with the RTC.[41] 

On the other hand, the Court of Appeals ruled in favor of the spouses Tiu in CA-G.R. CV No. 00190.  The Court of Appeals held that the loan 

transactions were in pesos, since there was supposedly no stipulation the loans will be paid in dollars and since no dollars ever exchanged hands.  Considering 

that the loans were in pesos from the beginning, the Court of Appeals reasoned that there is no need to convert the same.  By making it appear that the loans 

were originally in dollars, Union Bank overstepped its rights as creditor, and made unwarranted interpretations of the original loan agreement.   According to the 

Court of Appeals, the Restructuring Agreement, which purportedly attempts to create a novation of the original loan, was not clearly authorized by the debtors 

and was not supported by any cause or consideration.  Since the Restructuring Agreement is void, the original loan of P94,432,000.00 (representing the amount 

received   by  the   spouses   Tiu   of   US$3,632,000.00   using   the  US$1=P26.00   exchange   rate)   should   subsist. The   Court   of   Appeals   likewise   invalidated   (1) 

the P5,000,000.00 charge for interest in the Restructuring Agreement, for having been unilaterally imposed by Union Bank; and (2) the lease of the properties 

conveyed in dacion en pago, for being against public policy.[42]  

In sum, the Court of Appeals found Union Bank liable to the spouses Tiu in the amount of P927,546.79.  For convenient reference, we quote relevant 

portion of the Court of Appeal’s Decision here:

To summarize the obligation of the Tiu spouses, they owe Union Bank P94,432,000.00.  The Tiu spouses had already paid Union Bank the amount of P89,407,546.79.  On the other hand, Union Bank must return to the Tiu spouses the illegally collected rentals in the amount ofP5,952,000.00.  Given these findings, the obligation of the Tiu spouses has already been fully paid.  In fact, it is the Union Bank that must return to the Tiu spouses the amount of NINE HUNDRED TWENTY[-]SEVEN THOUSAND FIVE HUNDRED FORTY[-]SIX PESOS AND SEVENTY[-]NINE CENTAVOS (P927,546.79).[43]

 

With regard to the ownership of the improvements on the subject mortgaged property, the Court of Appeals ruled that it belonged to respondent 

Rodolfo Tiu’s father, Jose Tiu, since 1981.  According to the Court of Appeals, Union Bank should not have relied on warranties made by debtors that they are 

the owners of the property.  The appellate court went on to permanently enjoin Union Bank from foreclosing the mortgage not only of the property covered by 

TCT No. T-11951, but also any other mortgage over any other property of the spouses Tiu.[44]

The Court of Appeals  likewise found Union Bank liable to return the certificates of stocks and titles to real properties of the spouses Tiu in  its  

possession.  The appellate court held that Union Bank made judicial admissions of such possession in its Reply to Plaintiff’s Request for Admission. [45]  In the 

event that Union Bank can no longer return these certificates and titles, it was mandated to shoulder the cost for their replacement.[46]

Finally, the Court of Appeals took judicial notice that before or during the financial crisis, banks actively convinced debtors to make dollar loans in the 

guise of benevolence, saddling borrowers with loans that ballooned twice or thrice their original loans.  The Court of Appeals, noting “the cavalier way with which 

banks exploited and manipulated the situation,”[47] held Union Bank liable to the spouses Tiu for P100,000.00 in moral damages, P100,000.00 in exemplary 

damages, and P50,000.00 in attorney’s fees.[48] 

The Court of Appeals disposed of the case as follows:

WHEREFORE, in view of the foregoing premises, judgment is hereby rendered by us permanently enjoining Union Bank from foreclosing the mortgage of the residential property of the Tiu spouses which is covered by Transfer Certificate of Title No. 11951 and from pursuing other foreclosure of mortgages over any other properties of the Tiu spouses for the above-litigated debt that has already  been fully paid.  If a foreclosure sale has already been made over such properties, this Court orders the cancellation of such foreclosure sale and the Certificate of Sale thereof if any has been issued.  This Court orders Union Bank to return  to  the  Tiu spouses  the  amount of   NINE   HUNDRED  TWENTY[-]SEVEN   THOUSAND   FIVE   HUNDRED   FORTY[-]SIX   PESOS   AND   SEVENTY[-]NINE   CENTAVOS (P927,546.79) representing illegally collected rentals.  This Court also orders Union Bank to return to the Tiu spouses all the certificates of shares of stocks and titles to real properties of the Tiu spouses that were deposited to  it  or,  in  lieu thereof, to pay the cost for the replacement and issuance of new certificates and new titles over the said properties.  This Court finally orders Union Bank to pay the Tiu spouses ONE HUNDRED THOUSAND PESOS (P100,000.00) in moral damages, ONE HUNDRED THOUSAND PESOS (P100,000.00) in exemplary damages, FIFTY THOUSAND PESOS (P50,000.00) in attorney’s fees and cost, both in the lower court and in this Court.[49]

On June 1, 2006, the Court of Appeals rendered the assailed Resolution denying Union Bank’s Motion for Reconsideration.

Hence, this Petition for Review on Certiorari, wherein Union Bank submits the following issues for the consideration of this Court:

1.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT CONCLUDED THAT THERE WERE NO DOLLAR LOANS OBTAINED BY [THE] TIU SPOUSES FROM UNION BANK DESPITE [THE] CLEAR ADMISSION OF INDEBTEDNESS BY THE BORROWER-MORTGAGOR TIU SPOUSES.

2.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT NULLIFIED THE RESTRUCTURING AGREEMENT BETWEEN TIU SPOUSES AND UNION BANK FOR LACK OF CAUSE OR CONSIDERATION DESPITE THE ADMISSION OF THE BORROWER-MORTGAGOR TIU SPOUSES OF THE DUE AND VOLUNTARY EXECUTION OF SAID RESTRUCTURING AGREEMENT.

3.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT PERMANENTLY ENJOINED UNION BANK FROM FORECLOSING THE MORTGAGE ON THE RESIDENTIAL PROPERTY OF THE TIU SPOUSES DESPITE   THE   ADMISSION   OF   NON-PAYMENT   OF   THEIR   OUTSTANDING   LOAN   TO   THE   BANK   BY   THE   BORROWER-MORTGAGOR TIU SPOUSES;

4.      WHETHER   OR   NOT   THE   COURT   OF   APPEALS   COMMITTED   GRAVE   AND   REVERSIBLE   ERROR   WHEN   IT   FIXED   THE AMOUNT  OF THE OBLIGATION OF RESPONDENT SPOUSES CONTRARY TO THE PROVISIONS OF THE PROMISSORY NOTES,   RESTRUCTURING   AGREEMENT   AND   [THE]   VOLUNTARY   ADMISSIONS   BY   BORROWER-MORTGAGOR   TIU SPOUSES;

5.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT RULED ON THE ALLEGED RENTALS PAID BY RESPONDENT SPOUSES WITHOUT ANY FACTUAL BASIS;

6.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT HELD WITHOUT ANY FACTUAL BASIS THAT THE LOAN OBLIGATION OF TIU SPOUSES HAS BEEN FULLY PAID;

7.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR WHEN IT HELD WITHOUT ANY FACTUAL BASIS THAT THE HOUSE INCLUDED IN THE REAL ESTATE MORTGAGE DID NOT BELONG TO THE TIU SPOUSES.

8.      WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR IN ORDERING UNION BANK TO   RETURN   THE   CERTIFICATES   OF   SHARES   OF   STOCK   AND   TITLES   TO   REAL   PROPERTIES   OF   TIU   SPOUSES ALLEGEDLY IN THE POSSESSION OF UNION BANK.

9.      WHETHER   OR   NOT   THE   COURT   OF   APPEALS   VIOLATED   THE   DOCTRINES   AND   PRINCIPLES   ON   APPELLATE JURISDICTION.

10.  WHETHER OR NOT THE COURT OF APPEALS COMMITTED GRAVE AND REVERSIBLE ERROR IN AWARDING DAMAGES AGAINST UNION BANK.[50]

Validity of the Restructuring Agreement

As previously discussed, the Court of Appeals declared that the Restructuring Agreement is void on account of its being a failed novation of the 

original loan agreements.  The Court of Appeals explained that since there was no stipulation that the loans will be paid in dollars, and since no dollars ever  

exchanged hands, the original loan transactions were in pesos.[51]  Proceeding from this premise, the Court of Appeals held that the Restructuring Agreement, 

which was meant to convert the loans into pesos, was unwarranted.  Thus, the Court of Appeals reasoned that:

Be that as it may, however, since the loans of the Tiu spouses from Union Bank were peso loans from the very beginning,  there is no need for conversion thereof.  A Restructuring Agreement should merely confirm the loans, not add thereto.  By making it appear in the Restructuring Agreement that the loans were originally dollar loans, Union Bank overstepped its rights as a creditor and made   unwarranted   interpretations   of   the   original   loan   agreement.  This   Court   is   not   bound   by   such   interpretations   made   by  Union Bank.  When one party makes an interpretation of a contract, he makes it at his own risk, subject to a subsequent challenge by the other  party and a modification by the courts.  In this case, that party making the interpretation is not just any party, but a well entrenched and highly respected bank.  The matter that was being interpreted was also a financial matter that is within the profound expertise of the bank.  A normal person who does not possess the same financial proficiency or acumen as that of a bank will most likely defer to the latter’s esteemed opinion, representations and interpretations.  It has been often stated in our jurisprudence that banks have a fiduciary duty to their depositors.  According to the case of Bank of the Philippine Islands vs. IAC (G.R. No. 69162, February 21, 1992), “as a business affected with public interest and because of the nature of its functions, the bank is under obligation to treat the accounts of its depositors with meticulous care, always having in mind the fiduciary nature of their relationship.”  Such fiduciary relationship should also extend to the bank’s borrowers who, more often than not, are also depositors of the bank.  Banks are in the business of lending while most borrowers hardly know the basics of such business.  When transacting with a bank, most borrowers concede to the expertise of the bank and consider their procedures, pronouncements and representations as unassailable, whether such be true or not.  Therefore, when there is a doubtful banking transaction, this Court will tip the scales in favor of the borrower.

Given the above ruling, the Restructuring Agreement, therefore, between the Tiu spouses and Union Bank does not operate to supersede all previous loan documents, as claimed by Union Bank.  But the said Restructuring Agreement, as it was crafted by Union Bank, does not merely confirm the original loan of the Tiu spouses but attempts to create a novation of the said original loan that is not  clearly authorized by the debtors and that is not supported by any cause or consideration.  According to Article 1292 of the New Civil Code, in order that an obligation may by extinguished by another which substitutes the same, it is imperative that it be so declared in  unequivocal terms, or that the old and the new obligations be on every point incompatible with each other.  Such is not the case in this instance.  No valid novation of the original obligation took place.  Even granting arguendo that there was a novation, the sudden change in the   original   amount   of   the   loan   to   the   new   amount   declared   in   the   Restructuring   Agreement   is   not   supported   by   any   cause   or consideration.  Under Article 1352 of the Civil Code, contracts without cause, or with unlawful cause, produce no effect whatever.  A contract whose cause did not exist at the time of the transaction is void.  Accordingly, Article 1297 of the New Civil Code mandates that, if the new obligation is void, the original one shall subsist, unless the parties intended that the former relation should be extinguished at any event.  Since the Restructuring Agreement is void and since there was no intention to extinguish the original loan, the original loan shall subsist.[52]

Union Bank does not dispute that the spouses Tiu received the loaned amount of US$3,632,000.00 in Philippine pesos, not dollars, at the prevailing 

exchange rate of US$1=P26.[53]  However, Union Bank claims that this does not change the true nature of the loan as a foreign currency loan,[54] and proceeded 

to illustrate in its Memorandum that the spouses Tiu obtained favorable interest rates by opting to borrow in dollars (but receiving the equivalent peso amount) as 

opposed to borrowing in pesos.[55]

We agree with Union Bank on this point.  Although indeed, the spouses Tiu received peso equivalents of the borrowed amounts, the loan documents 

presented as evidence, i.e., the promissory notes,[56] expressed the amount of the loans in US dollars and not in any other currency.  This clearly indicates that 

the spouses Tiu were bound to pay Union Bank in dollars, the amount stipulated in said loan documents.  Thus, before the Restructuring Agreement, the 

spouses Tiu were bound to pay Union Bank the amount of US$3,632,000.00 plus the interest stipulated in the promissory notes, without converting the same to 

pesos.  The spouses Tiu,  who  are  in  the  construction  business and appear  to  be dealing primarily  in  Philippine currency,   should  therefore purchase the 

necessary amount of dollars to pay Union Bank, who could have justly refused payment in any currency other than that which was stipulated in the promissory 

notes.

We disagree with the finding of the Court of Appeals that the testimony of Lila Gutierrez, which merely attests to the fact that the spouses Tiu received 

the peso equivalent of their dollar loan, proves the intention of the parties that such loans should be paid in pesos.  If such had been the intention of the parties, 

the promissory notes could have easily indicated the same. 

Such stipulation of payment in dollars is not prohibited by any prevailing law or jurisprudence at the time the loans were taken. In this regard, Article  

1249 of the Civil Code provides:

Art. 1249.  The payment of debts in money shall be made in the currency stipulated, and if it is not possible to deliver such currency, then in the currency which is legal tender in the Philippines.

Although the Civil Code took effect on August 30, 1950, jurisprudence had upheld[57] the continued effectivity of Republic Act No. 529, which took effect earlier 

on June 16, 1950.  Pursuant to Section 1[58] of Republic Act No. 529, any agreement to pay an obligation in a currency other than the Philippine currency is void;  

the most that could be demanded is to pay said obligation in Philippine currency to be measured in the prevailing rate of exchange at the time the obligation was  

incurred.[59]  On June 19, 1964,   Republic   Act   No.   4100   took   effect,   modifying   Republic   Act   No.   529   by   providing   for   several   exceptions   to   the  nullity   of 

agreements to pay in foreign currency.[60]

On April 13, 1993, Central Bank Circular No. 1389[61] was issued, lifting foreign exchange restrictions and liberalizing trade in foreign currency.  In 

cases of foreign borrowings and foreign currency loans, however, prior BangkoSentral approval was required.  On July 5, 1996, Republic Act No. 8183 took 

effect,[62] expressly repealing Republic Act No. 529 in Section 2[63]thereof.    The same statute also explicitly provided that parties may agree that the obligation or 

transaction shall be settled in a currency other than Philippine currency at the time of payment.[64]

Although the Credit Line Agreement between the spouses Tiu and Union Bank was entered into on November 21, 1995,[65]when the agreement to 

pay   in   foreign   currency   was   still   considered   void   under   Republic   Act   No.   529,   the   actual   loans,[66] as   shown   in   the   promissory   notes,   were   taken   out 

from September 22, 1997 to March 26, 1998, during which time Republic Act No. 8183 was already in effect.  In United Coconut Planters Bank v. Beluso,[67] we 

held that:

[O]pening a credit line does not create a credit transaction of loan or mutuum, since the former is merely a preparatory contract to the contract of loan or mutuum.  Under such credit line, the bank is merely obliged, for the considerations specified therefor, to lend to the other party amounts not exceeding the limit provided.  The credit transaction thus occurred not when the credit line was opened, but rather when the credit line was availed of.  x x x.[68]

Having established that Union Bank and the spouses Tiu validly entered into dollar loans, the conclusion of the Court of Appeals that there were no 

dollar loans to novate into peso loans must necessarily fail.  

Similarly,   the  Court  of  Appeals’  pronouncement  that   the novation  was  not  supported by any cause or  consideration  is  likewise  incorrect.  This 

conclusion suggests that when the parties signed the Restructuring Agreement, Union Bank got something out of nothing or that the spouses Tiu received no 

benefit from the restructuring of their existing loan and was merely taken advantage of by the bank.  It is important to note at this point that in the determination 

of the nullity of a contract based on the lack of consideration, the debtor has the burden to prove the same.  Article 1354 of the Civil Code provides that 

“[a]though the cause is not stated in the contract, it is presumed that it exists and is lawful, unless the debtor proves the contrary.” 

In   the   case   at   bar,   the   Restructuring   Agreement   was   signed   at   the   height   of   the   financial   crisis   when   the   Philippine   peso   was   rapidly  

depreciating.  Since the spouses Tiu were bound to pay their debt in dollars, the cost of purchasing the required currency was likewise swiftly increasing.  If the 

parties did not enter into the Restructuring Agreement in December 1999 and the peso continued to deteriorate, the ability of the spouses Tiu to pay and the 

ability of Union Bank to collect would both have immensely suffered.  As shown by the evidence presented by Union Bank, the peso indeed continued to 

deteriorate, climbing to US$1=P50.01 on December 2000.[69]  Hence, in order to ensure the stability of the loan agreement, Union Bank and the spouses Tiu 

agreed in the Restructuring Agreement to peg the principal loan at P150,364,800.00 and the unpaid interest at P5,000,000.00.

Before this Court, the spouses Tiu belatedly argue that their consent to the Restructuring Agreement was vitiated by fraud and mistake, alleging that  

(1) the Restructuring Agreement did not take into consideration their substantial payment in the amount ofP40,447,185.60 before its execution; and (2) the dollar 

loans had already been redenominated in 1997 at the rate of US$1=P26.34.[70]

We have painstakingly perused over the records of this case, but failed to find any documentary evidence of the alleged payment of P40,447,185.60 

before the execution of the Restructuring Agreement.  In paragraph 16 of their Amended Complaint, the spouses Tiu alleged payment of P40,447,185.60 for

interests before the conversion of the dollar loan.[71]  This was specifically denied by Union Bank in paragraph 5 of its Answer with Counterclaim.[72]  Respondent 

Rodolfo Tiu testified that they made “50 million plus” in cash payment plus “other monthly interest payments,” [73] and identified a computation of payments dated 

July 17, 2002 signed by himself.[74]  Such computation, however, was never formally offered in evidence and was in any event, wholly self-serving.

As regards the alleged redenomination of the same dollar loans in 1997 at the rate of US$1=P26.34, the spouses Tiu merely relied on the following 

direct testimony of Herbert Hojas, one of the witnesses of Union Bank:

Q:        Could you please describe what kind of loan was the loan of the spouses Rodolfo Tiu, the plaintiffs in this case?

A:        It was originally an FCDU, meaning a dollar loan.

Q:        What happened to this FCDU loan or dollar loan?

A:        The dollar loan was re-denominated in view of the very unstable exchange of the dollar and the peso at that time,

Q:        Could you still remember what year this account was re-denominated from dollar to peso?

A:        I think it was on the year 1997.

Q:        Could [you] still remember what was then the prevailing exchange rate between the dollar and the peso at that year 1997?

A:        Yes.  I have here the list of the dollar exchange rate from January 1987 (sic).  It was P26.34 per dollar.[75]

Neither party presented any documentary evidence of the alleged redenomination in 1997.  Respondent Rodolfo Tiu did not even mention it in his 

testimony.  Furthermore, Hojas was obviously uncertain in his statement that said redenomination was made in 1997.

As   pointed   out   by   the   trial   court,   the   Restructuring   Agreement,   being   notarized,   is   a   public   document   enjoying   a prima faciepresumption   of 

authenticity and due execution.  Clear and convincing evidence must be presented to overcome such legal presumption.[76]  The spouses Tiu, who attested 

before the notary public that the Restructuring Agreement “is their own free and voluntary act and deed,”[77] failed to present sufficient evidence to prove 

otherwise.  It is difficult to believe that the spouses Tiu, veteran businessmen who operate a multi-million peso company, would sign a very important document 

without fully understanding its contents and consequences. 

This Court therefore rules that the Restructuring Agreement is valid and, as such, a valid and binding novation of loans of the spouses Tiu entered  

into from September 22, 1997 to March 26, 1998 which had a total amount of US$3,632,000.00.

Validity of the Foreclosure of Mortgage

The spouses Tiu challenge the validity of the foreclosure of the mortgage on two grounds, claiming that: (1) the debt had already been fully paid; and 

(2) they are not the owners of the improvements on the mortgaged property.

(1) Allegation of full payment of the mortgage debt

In the preceding discussion, we have ruled that the Restructuring Agreement is a valid and binding novation of loans of the spouses Tiu entered into 

from September 22, 1997 to March 26, 1998 in the total amount of US$3,632,000.00.  Thus, in order that the spouses Tiu can be held to have fully paid their 

loan   obligation,   they   should   present   evidence   showing   their   payment   of   the   total   restructured   amount   under   the   Restructuring   Agreement   which 

was P104,668,741.00.   As we have discussed above, however, while respondent Rodolfo Tiu appeared to have identified during his testimony a computation 

dated July 17, 2002 of the alleged payments made to Union Bank, [78] the same was not formally offered in evidence.  Applying Section 34, Rule 132[79] of the 

Rules of Court, such computation cannot be considered by this Court.  We have held that a formal offer is necessary because judges are mandated to rest their 

findings of facts and their judgment only and strictly upon the evidence offered by the parties at the trial.  It has several functions: (1) to enable the trial judge to 

know the purpose or purposes for which the proponent is presenting the evidence; (2) to allow opposing parties to examine the evidence and object to its 

admissibility; and (3) to facilitate review by the appellate court, which will not be required to review documents not previously scrutinized by the trial court.

[80]  Moreover, even if such computation were admitted in evidence, the same is self-serving and cannot be given probative weight.  In the case at bar, the 

records do not contain even a single receipt evidencing payment to Union Bank.

The Court of Appeals, however, held that several payments made by the spouses Tiu had been admitted by Union Bank.   Indeed, Section 11,  Rule 8 

of the Rules of Court provides that an allegation not specifically denied is deemed admitted.  In such a case, no further evidence would be required to prove the 

antecedent facts.  We should therefore examine which of the payments specified by the spouses Tiu in their Amended Complaint [81] were not specifically denied 

by Union Bank.

The allegations of payment are made in paragraphs 16 to 21 of the Amended Complaint:

16. Before conversion of the dollar loan into a peso loan[,] the spouses Tiu had already paid the defendant bank the amount of  P40,447,185.60 for interests;

17. On August 3, 1999 and August 12, 1999, plaintiffs made payments in the amount of P15,000,000.00;

18. In order to lessen the obligation of plaintiffs, the mother of plaintiff Rodolfo T. Tiu, plaintiff Juanita T. Tiu, executed a deed of   dacion   in   payment   in   favor   of   defendant   involving   her   10   parcels   of   land   located   in   Labangon, Cebu City for   the   amount of P25,130,000.00.  Copy of the deed was attached to the original complaint as Annex “C”;

19. For the same purpose, plaintiffs spouses Tiu also executed a deed of dacion in payment of their property located at A.S.  Fortuna St., Mandaue City for the amount of P36,080,000.00.  Copy of the deed was attached to the original complaint as Annex “D”;

20.  The total amount of the two dacions in payment made by the plaintiffs was P61,210,000.00;

21. Plaintiffs spouses Tiu also made other payment of the amount of P13,197,546.79 as of May 8, 2001;[82]

In paragraphs 4 and 5 of their Answer with Counterclaim,[83] Union Bank specifically  denied the allegation in paragraph 9 of the Complaint, but 

admitted the allegations in paragraphs 17, 18, 19, 20 and 21 thereof.  Paragraphs 18, 19 and 20 allege the two deeds of dacion.  However, these instruments 

were already incorporated in the computation of the outstanding debt (i.e., subtracted from the confirmed debt of P155,364,800.00), as can be gleaned from the 

following provisions in the Restructuring Agreement:

a.)                The loan obligation to the BANK to be restructured herein after deducting from the Indebtedness of the BORROWER the dacion price of the properties subject of the Deeds of Dacion and adding to the Indebtedness all the taxes, registration fees  and other expenses advanced by the bank in registering  the Deeds of Dacion, and also adding  to  the  Indebtedness  the interest,   and   other   fees   and   charges   incurred   by   the   Indebtedness,   amounts   to   ONE   HUNDRED   FOUR   MILLION   SIX HUNDRED   SIXTY-EIGHT   THOUSAND   SEVEN   HUNDRED   FORTY-ONE   PESOS   (PHP104,668,741.00)   (the   “TOTAL RESTRUCTURED AMOUNT”).[84]

As regards the allegations of cash payments in paragraphs 17 and 21 of the Amended Complaint, the date of the alleged payment is critical as to 

whether   they   were   included   in   the   Restructuring   Agreement.  The   payment   of P15,000,000.00   alleged   in   paragraph   17   of   the   Amended   Complaint   was 

supposedly made on August 3 and 12, 1999.  This payment was before the date of execution of the Restructuring Agreement on December 21, 1999, and is 

therefore already factored into the restructured obligation of the spouses.[85]  On the other hand, the payment of P13,197,546.79 alleged in paragraph 21 of the 

Amended Complaint was dated May, 8, 2001.   Said payment cannot be deemed included in the computation of the spouses Tiu’s debt in the Restructuring 

Agreement,   which  was  assented  to   more  than  a   year   earlier.  This   amount   (P13,197,546.79)   is   even   absent[86] in   the   computation   of   Union  Bank  of   the 

outstanding debt, in contrast with the P15,000,000.00 payment which is included[87] therein.  Union Bank did not explain this discrepancy and merely relied on the 

spouses Tiu’s failure to formally offer supporting evidence.  Since this payment ofP13,197,546.79 on May 8, 2001 was admitted by Union Bank in their Answer 

with Counterclaim, there was no need on the part of the spouses Tiu to present evidence on the same.  Nonetheless, if we subtract this figure from the total 

restructured amount (P104,668,741.00) in the Restructuring Agreement, the result is that the spouses Tiu still owe Union Bank P91,471,194.21.

(2) Allegation of third party ownership of the improvements on the mortgaged lot

The   Court   of   Appeals,   taking  into   consideration   its   earlier   ruling   that   the   loan   was   already  fully   paid,   permanently   enjoined   Union   Bank   from 

foreclosing the mortgage on the property covered by Transfer Certificate of Title No. 11951 (Lot No. 639) and from pursuing other foreclosure of mortgages over 

any other properties of the spouses Tiu.  The Court of Appeals ruled:

The prayer, therefore, of the Tiu spouses to enjoin the foreclosure of the real estate mortgage over their residential property has merit.  The loan has already been fully paid.  It should also be noted that the house constructed on the residential property of the Tiu spouses is not registered in the name of the Tiu spouses, but in the name of Jose Tiu (Records, pp. 127-132), the father of appellant and petitioner   Rodolfo   Tiu,   since   1981.  It   had   been   alleged   by   the   Tiu   spouses   that   Jose   Tiu   died   on December   18,   1983,   and,   that consequently upon his death, Juanita T. Tiu, Rosalinda T. King, Rufino T. Tiu, Rosalie T. Young and Rosenda T. Tiu became owners of  the house (Records, p. 116).  This allegation has not been substantially denied by Union Bank.  All that the Union Bank presented to refute this allegation are a Transfer Certificate of Title and a couple of Tax Declarations which do not indicate that a residential house is titled  in  the name of  the Tiu spouses.  In  fact,   in one of  the Tax Declarations,   the market value of  the  improvements  is worth only P3,630.00.  Certainly, Union Bank should have been aware that this Tax Declaration did not cover the residential house. Union Bank should   also   not   rely   on   warranties   made   by   debtors   that   they   are   the   owners   of   the   property.  They   should   investigate   such representations.  The courts have made consistent rulings that a bank, being in the business of lending, is obligated to verify the true ownership of the properties mortgaged to them.  Consequently, this Court permanently enjoins Union Bank from foreclosing the mortgage of   the residential   property  of   the  Tiu spouses  which  is  covered by Transfer  Certificate  of  Title  No.  11951  and from  pursuing other  foreclosure of mortgages over any other properties of the Tiu spouses.  If a foreclosure sale has already been made over such properties, this Court orders the cancellation of such foreclosure sale and the Certificate of Sale thereof if any has been issued, and the return of the title to the Tiu spouses.[88]

We   disagree.  Contrary   to   the   ruling   of   the   Court   of   Appeals,   the   burden   to   prove   the   spouses   Tiu’s   allegation   –   that   they   do   not   own   the  

improvements on Lot No. 639, despite having such improvements included in the mortgage – is on the spouses Tiu themselves.   The fundamental rule is that he 

who alleges must prove.[89]  The allegations of the spouses Tiu on this matter, which are found in paragraphs 35 to 39[90] of their Amended Complaint, were 

specifically denied in paragraph 9 of Union Bank’s Answer with Counterclaim.[91] 

Upon careful examination of the evidence, we find that the spouses Tiu failed to prove that the improvements on Lot No. 639 were owned by third 

persons.  In fact, the evidence presented by the spouses Tiu merely attempt to prove that the improvements on Lot No. 639 were declared for taxes in the name 

of respondent Rodolfo Tiu’s father, Jose Tiu, who allegedly died on December 18, 1983.  There was no effort to show how their co-plaintiffs in the original 

complaint, namely Juanita T. Tiu, Rosalinda T. King, Rufino T. Tiu, Rosalie T. Young and Rosenda T. Tiu, became co-owners of the house.  The spouses Tiu did 

not present evidence as to (1) who the heirs of Jose Tiu are; (2) if Juanita T. Tiu, Rosalinda T. King, Rufino T. Tiu, Rosalie T. Young and Rosenda T. Tiu are 

indeed included as heirs; and (3) why petitioner Rodolfo Tiu is not included as an heir despite being the son of Jose Tiu.  No birth certificate of the alleged heirs, 

will of the deceased, or any other piece of evidence showing judicial or extrajudicial settlement of the estate of Jose Tiu was presented. 

In light of the foregoing, this Court therefore sets aside the ruling of the Court of Appeals permanently enjoining Union Bank from foreclosing the 

mortgage on Lot No. 639, including the improvements thereon.

Validity of Alleged Rental Payments on the Properties Conveyed to the Bank via Dacion en Pago

The Court of Appeals found the lease contracts over the properties conveyed to Union Bank via dacion en pago to be void for being against public 

policy.  The appellate court held that since the General Banking Law of 2000[92] mandates banks to immediately dispose of real estate properties that are not 

necessary for its own use in the conduct of its business, banks should not enter into two-year contracts of lease over properties paid to them through  dacion.

[93]  The Court of Appeals thus ordered Union Bank to return the rentals it collected.  To determine the amount of rentals paid by the spouses Tiu to Union Bank, 

the Court of Appeals simply multiplied the monthly rental stipulated in the Restructuring Agreement by the stipulated period of the lease agreement:

For the Labangon property, the Tiu spouses paid rentals in the amount of P98,000.00 per month for two years, or a total amount ofP2,352,000.00.  For the A.S. Fortuna property, the Tiu spouses paid rentals in the amount of P150,000.00 per month for two years, or a total amount of P3,600,000.00.  The total amount in rentals paid by the Tiu spouses to Union Bank is FIVE MILLION NINE HUNDRED FIFTY- TWO THOUSAND PESOS (P5,952,000.00).  This Court finds that the return of this amount to the Tiu spouses is called for since it will better serve public policy.  These properties that were given by the Tiu spouses to Union Bank as payment should not be used by the latter to extract more money from the former.  This situation is analogous to having a debtor pay interest for a debt already paid.  Instead of leasing the properties, Union Bank should have instructed the Tiu spouses to vacate the said properties so that it could dispose of them.[94]

The Court of Appeals committed a serious error in this regard.  As pointed out by petitioner Union Bank, the spouses Tiu did not present any proof of 

the alleged rental payments.  Not a single receipt was formally offered in evidence.  The mere stipulation in a contract of the monthly rent to be paid by the 

lessee   is   certainly   not   evidence   that   the   same   has   been   paid.  Since   the   spouses   Tiu   failed   to   prove   their   payment   to   Union   Bank   of   the   amount 

of P5,952,000.00, we are constrained to reverse the ruling of the Court of Appeals ordering its return.

Even assuming arguendo that the spouses Tiu had duly proven that it had paid rent to Union Bank, we nevertheless disagree with the finding of the 

Court of Appeals that it is against public policy for banks to enter into two-year contracts of lease of properties ceded to them through dacion en pago.  The 

provisions of law cited by the Court of Appeals, namely Sections 51 and 52 of the General Banking Law of 2000, merely provide:

SECTION 51. Ceiling on Investments in Certain Assets. — Any bank may acquire real estate as shall be necessary for its own use in the conduct of its business: Provided, however, That the total investment in such real estate and improvements thereof, including bank equipment, shall not exceed fifty percent (50%) of combined capital accounts: Provided, further, That the equity investment of a bank in another corporation engaged primarily in real estate shall be considered as part of the bank's total investment in real estate, unless otherwise provided by the Monetary Board.

SECTION 52. Acquisition of Real Estate by Way of Satisfaction of Claims. — Notwithstanding the limitations of the preceding Section, a bank may acquire, hold or convey real property under the following circumstances:

 52.1.    Such as shall be mortgaged to it in good faith by way of security for debts; 52.2.    Such as shall be conveyed to it in satisfaction of debts previously contracted in the course of its dealings; or 52.3.    Such as it shall purchase at sales under judgments, decrees, mortgages, or trust deeds held by it and such as it shall 

purchase to secure debts due it. Any real property acquired or held under the circumstances enumerated in the above paragraph shall be disposed of by the 

bank within a period of five (5) years or as may be prescribed by the Monetary Board: Provided, however, That the bank may, after said period, continue to hold the property for its own use, subject to the limitations of the preceding Section.

Section 52.2 contemplates a dacion en pago.  Thus, Section 52 undeniably gives banks five years to dispose of properties conveyed to them in 

satisfaction of debts previously contracted in the course of its dealings, unless another period is prescribed by the Monetary Board.  Furthermore, there appears 

to be no legal impediment for a bank to lease the real properties it has received in satisfaction of debts, within the five-year period that such bank is allowed to 

hold the acquired realty.

We do not dispute the interpretation of the Court of Appeals that the purpose of the law is to prevent the concentration of land holdings in a few 

hands, and that banks should not be allowed to hold on to the properties contemplated in Section 52 beyond the five-year period unless such bank has exerted 

its best efforts to dispose of the property in good faith but failed.  However, inquiries as to whether the banks exerted best efforts to dispose of the property can 

only be done if said banks fail to dispose of the same within the period provided.  Such inquiry is furthermore irrelevant to the issues in the case at bar.

Order to Return Certificates Allegedly in Union Bank’s Possession

In the Amended Complaint, the spouses Tiu alleged[95] that they delivered several certificates and titles to Union Bank pursuant to a Memorandum of 

Agreement.  These certificates and titles were not subjected to any lien in favor of Union Bank, but the latter allegedly continued to hold on to said properties.

The RTC failed to rule on this issue.  The Court of Appeals, tackling this issue for the first time, ruled in favor of the Tiu spouses and ordered the 

return of these certificates and titles.  The appellate court added that if Union Bank can no longer return these certificates or titles, it should shoulder the cost for 

their replacement.[96]

Union  Bank,   asserting  that   the Memorandum  of Agreement did not,   in  fact,  push through, denies having  received  the  subject   certificates and  

titles.  Union Bank added that even assuming arguendo that it is in possession of said documents, the Restructuring Agreement itself allows such possession.[97]

The evidence on hand lends credibility to the allegation of Union Bank that the Memorandum of Agreement did not push through.   The copy of the 

Memorandum of Agreement attached by the spouses Tiu themselves to their original complaint did not bear the signature of any representative from Union Bank 

and was not notarized.[98]   

We,  however,   agree  with   the  finding of   the Court  of  Appeals  that   despite   the  failure  of   the Memorandum  of  Agreement   to  push  through,   the 

certificates and titles mentioned therein do appear to be in the possession of Union Bank.  As held by the Court of Appeals:

Lastly, this Court will order, as it hereby orders, Union Bank to return to the Tiu spouses all the certificates of shares of stocks  and titles to real properties of the Tiu spouses in its possession.  Union Bank cannot deny possession of these items since it had made judicial admissions of such possession in their document entitled “Reply to Plaintiffs’ request for Admission” (records, pp. 216-217).  While in that document, Union Bank only admitted to the possession of four real estate titles, this Court is convinced that all the certificates and titles mentioned in the unconsummated Memorandum of Agreement (Records, pp. 211-213) were given by the Tiu spouses to Union Bank for appraisal.  This finding is further bolstered by the admission of the Union Bank that it kept the titles for safekeeping after it rejected the Memorandum of Agreement.  Since Union Bank rejected these certificates and titles of property, it should return the said items to the Tiu spouses.  If Union Bank can no longer return these certificates and titles or if it has misplaced them, it shall shoulder the cost for the replacement and issuance of new certificates and new titles over the said properties.[99]

As regards Union Bank’s argument that it has the right to retain said documents pursuant to the Restructuring Agreement, it is referring to paragraph 

11(b), which provides that:

11. Effects of Default – When the BORROWER is in default, such default shall have the following effects, alternative, concurrent and cumulative with each other:

x xxx  

(b)      The BANK shall be entitled to all   the remedies provided for and further shall have the right to effect or apply  against the partial or full payment of any and all obligations of the BORROWER under this Restructuring Agreement any and all  moneys or other properties of the BORROWER which, for any reason, are or may hereafter come into the possession of the Bank or the Bank’s agent.  All such moneys or properties shall be deemed in the BANK’s possession as soon as put in transit to the BANK by mail or carrier.[100]

In the first place, notwithstanding the foregoing provision, there is no clear intention on the part of the spouses Tiu to deliver the certificates over  

certain shares of stock and real properties as security for their debt.  From the terms of the Memorandum of Agreement, these certificates were surrendered to 

Union Bank in order that the said properties described therein be given their corresponding loan values required for the restructuring of the spouses Tiu’s  

outstanding obligations.  However, in the event the parties fail to agree on the valuation of the subject properties, Union Bank agrees to release the same.[101] As 

Union Bank itself  vehemently alleges, the Memorandum of Agreement was not consummated. Moreover, despite the fact that the Bank was aware, or  in 

possession, of these certificates,[102] at the time of execution of the Restructuring Agreement, only the mortgage over the real property covered by TCT No. T-

11951 was expressly mentioned as a security in the Restructuring Agreement.  In fact, in its Reply to Request for Admission, [103] Union Bank admitted that (1) the 

titles to the real properties were submitted to it for appraisal but were subsequently rejected, and (2) no real estate mortgages were executed over the said 

properties. There being no agreement that these properties shall secure respondents’ obligation, Union Bank has no right to retain said certificates.

Assuming arguendo that  paragraph 11(b) of   the Restructuring Agreement  indeed allows the retention of   the certificates (submitted  to  the Bank 

ostensibly for safekeeping and appraisal) as security for spouses Tiu’s debt, Union Bank’s position still cannot be upheld. Insofar as said provision permits Union 

Bank to apply properties of the spouses Tiu in its possession to the full or partial payment of the latter’s obligations, the same appears to impliedly allow Union 

Bank to appropriate these properties for such purpose.  However, said provision cannot be validly applied to the subject certificates and titles without violating 

the prohibition against pactumcommissorium contained in Article 2088 of the Civil Code, to the effect that “[t]he creditor cannot appropriate the things given by 

way of pledge or mortgage, or dispose of them[;] [a]ny stipulation to the contrary is null and void.”  Applicable by analogy to the present case is our ruling 

in Nakpil v. Intermediate Appellate Court,[104] wherein property held in trust was ceded to the trustee upon failure of the beneficiary to answer for the amounts 

owed to the former, to wit:

For, there was to be automatic appropriation of the property by Valdes in the event of failure of petitioner to pay the value of the advances. Thus, contrary to respondent's manifestations, all  the elements of a pactumcommissorium were present: there was a creditor-debtor relationshipbetween   the   parties;   the property was used as security for   the   loan;   and,   there   was automatic appropriation by respondent of PulongMaulap in case of default of petitioner.[105]  (Emphases supplied.)

This Court therefore affirms the order of the Court of Appeals for Union Bank to return to the spouses Tiu all the certificates of shares of stock and 

titles to real properties that were submitted to it or, in lieu thereof, to pay the cost for the replacement and issuance of new certificates and new titles over the 

said properties.

Validity of the Award of Damages

The Court of Appeals awarded damages in favor of the spouses Tiu based on its taking judicial notice of the alleged exploitation by many banks of  

the Asian financial crisis, as well as the foreclosure of the mortgage of the home of the spouses Tiu despite the alleged full payment by the latter.   As regards the 

alleged manipulation of the financial crisis, the Court of Appeals held:

As a final note, this Court observes the irregularity  in the circumstances [surrounding] dollar  loans granted by banks right before or during the Asian financial crisis.  It is of common knowledge that many banks, around that time, actively pursued and convinced debtors to make dollar loans or to convert their peso loans to dollar loans allegedly because of the lower interest rate of dollar loans.  This is a highly suspect behavior on the part of the banks because it is irrational for the banks to voluntarily and actively proffer a conversion that would give them substantially less income.  In the guise of benevolence, many banks were able to convince borrowers to make dollar loans or to convert their peso loans to dollar loans.  Soon thereafter, the Asian financial crisis hit, and many borrowers were saddled with loans that ballooned to twice or thrice the amount of their original loans.  This court takes judicial notice of these events or matters which are of public knowledge.  It is inconceivable that the banks were unaware of the looming Asian financial crisis.  Being in the forefront of the financial world and having access to financial data that were not available to the average borrower, the banks were in such a position that they had a higher vantage point with respect to the financial landscape over their average clients.  The cavalier way with which banks exploited and manipulated the situation is almost too palpable that they openly and unabashedly struck heavy blows on the Philippine economy, industries and businesses.  The banks have a fiduciary duty to their clients and to the Filipino people to be transparent in their dealings and to make sure that the latter’s interest are not prejudiced by the former’s interest.  Article 1339 of the New Civil Code provides that the failure to disclose facts, when there is a duty to reveal them, as when the parties are bound by confidential relations, constitutes  fraud.  Undoubtedly, the banks and their clients are bound by confidential relations.  The almost perfect timing of the banks in convincing their clients to shift to dollar loans just when the Asian financial crisis struck indicates that the banks not only failed to disclose facts to their clients of the looming crisis, but also suggests of the insidious design to take advantage of these undisclosed facts.[106]

We have already held that the foreclosure of the mortgage was warranted under the circumstances.  As regards the alleged exploitation by many 

banks of the Asian financial crisis, this Court rules that the generalization made by the appellate court  is unfounded and cannot be the subject of  judicial  

notice.  “It is axiomatic that good faith is always presumed unless convincing evidence to the contrary is adduced.  It is incumbent upon the party alleging bad 

faith to sufficiently prove such allegation.  Absent enough proof thereof, the presumption of good faith prevails.”[107]  The alleged insidious design of many banks 

to betray their clients during the Asian financial crisis is certainly not of public knowledge.  The deletion of the award of moral and exemplary damages in favor of 

the spouses Tiu is therefore in order.

 

WHEREFORE, the Petition is PARTIALLY GRANTED. The Joint Decision of the Court of Appeals in CA-G.R. CV No. 00190 and CA-G.R. SP No.  

00253 dated February 21, 2006 is hereby AFFIRMED insofar as it ordered petitioner Union Bank of the Philippines to return to the respondent spouses Rodolfo 

T. Tiu and Victoria N. Tiu all the certificates of shares of stock and titles to real properties that were submitted to it or, in lieu thereof, to pay the cost for the 

replacement and issuance of new certificates and new titles over the said properties.  The foregoing Joint Decision is hereby SET ASIDE: (1)  insofar as it 

permanently enjoined Union Bank of the Philippines from foreclosing the mortgage of the residential property of respondent spouses Rodolfo T. Tiu and Victoria  

N. Tiu which is covered by Transfer Certificate of Title No. 11951; (2)  insofar as it ordered Union Bank of the Philippines to return to the respondent spouses 

Rodolfo T. Tiu and Victoria N. Tiu the amount of P927,546.79 representing illegally collected rentals; and (3) insofar as it ordered Union Bank of the Philippines 

to pay the respondent spouses Rodolfo T. Tiu and Victoria N. TiuP100,000.00 in moral damages, P100,000.00 in exemplary damages, P50,000.00 in attorney’s 

fees and cost, both in the lower court and in this Court.

No further pronouncement as to costs.

SO ORDERED.