Badanie ewaluacyjne finansowane przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności oraz budżetu państwa w ramach pomocy technicznej Programu Infrastruktura i Środowisko

Cel badania

Ocena przygotowania beneficjentów projektów indywidualnych w ramach osi I-III POIiŚ do realizacji projektów, absorpcji środków z UE oraz identyfikacji obszarów ryzyka.

Cel badania Badaniu ewaluacyjnemu podlegały następujące aspekty:

przygotowanie beneficjentów do realizacji projektów;

ryzyka wewnętrzne i zewnętrzne identyfikowane przez beneficjentów na etapie przygotowania projektu;

etap realizacji projektów;

skutecznośd pomocy ze strony systemu wdrażania funduszy europejskich.

Metodologia badania desk research;

analiza statystyczna;

wspomagany komputerowo wywiad telefoniczny (CATI) n=61;

telefoniczne wywiady pogłębione (TDI);

indywidualne wywiady pogłębione (IDI);

wywiady eksperckie;

zogniskowany wywiad grupowy (FGI);

warsztat ewaluacyjny;

case study

analiza SWOT;

analiza drzewa celów i problemów.

Uczestnicy badania ewaluacyjnego – podział według Priorytetu

4.1%

2.8%

3.0%

Priorytet III - Zarządzanie zasobami i przeciwdziałaniezagrożeniom środowiska

Priorytet II - Gospodarka odpadami i ochronapowierzchni ziemi

Priorytet I - Gospodarka wodno- ściekowowa

Uczestnicy badania ewaluacyjnego – typ beneficjentów

0.2%

0.2%

0.3%

0.3%

0.3%

0.5%

1.0%

1.0%

2.6%

3.6%

Wojewodowie

Urzędy morskie

Podmioty odpowiedzialne za realizację zadao

Komenda Główna i komendy wojewódzkie PaostwowejStraży Pożarnej

Główny Inspektor Ochrony Środowiska

PGL Lasy Paostwowe i jego jednostki organizacyjne

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej

Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeo Wodnych

Jednostki samorządu terytorialnego

Podmioty świadczące usługi wodno-ściekowe

Kategorie interwencji funduszy strukturalnych

4.3%

0.3%

0.5%

0.3%

3.1%

1.6%

1.8%

53 - Zapobieganie zagrożeniom

51 - Promowanie bioróżnorodności i ochrony przyrody(w tym NATURA 2000)

50 - Rewaloryzacja obszarów przemysłowych irekultywacja skażonych gruntów

49 - Dostosowanie do zmian klimatu i łagodzenie ichskutków

46 - Oczyszczanie ścieków

45 - Gospodarka i zaopatrzenie w wodę pitną

44 - Gospodarka odpadami komunalnymi iprzemysłowymi

Etapy projektów

0.3%

0.3%

7.4%

1.6%

0.3%

projekt zakończony

etap rozliczenia

etap realizacji

etap kontraktowania

etap koncepcyjny

Realizacja projektu zgodnie z harmonogramem

Tak 63,3%

Nie 33,3%

Nie wiem/trudno powiedzieć

3,3%

Przyczyny niedotrzymania terminów założonych w harmonogramie:

problemy z procedurami przetargowymi (przedłużanie się procedur, kłopoty finansowe wykonawców)

rozszerzenie zakresu rzeczowego projektu

oczekiwanie na dotację/środki z rezerwy celowej

przedłużająca się procedura uzyskania OOŚ

Doświadczenie beneficjenta ponad połowa beneficjentów (58,9%) posiada

doświadczenie w realizacji projektów finansowanych z funduszy UE;

średnio beneficjenci realizowali kilka takich projektów (ok. 3-4);

23,4% beneficjentów posiada doświadczenie w realizacji projektów z analogicznych, zewnętrznych źródeł finansowania(średnio w instytucji realizowano 2 takie projekty).

doświadczenie w realizacji inwestycji podobnej pod kątem rzeczowym posiada 37,7% instytucji.

Organizacja wewnętrzna beneficjenta

w 90,2 % instytucji jest wyodrębniona jednostka organizacyjna powołana wyłącznie do realizacji projektów;

w ponad połowie instytucji (54,1%) osoby wchodzące w skład zespołu projektowego pracują wyłącznie nad projektem;

w 62,3% projektów koordynator projektu pracował także w fazie wczesnego planowania, tworzenia założeo projektu;

eksperci zewnętrzni byli zaangażowani w tworzenie koncepcji aż w 80,3% projektów;

w 27,9% projektów szkolenie z metodologii projektami przeszli wszyscy członkowie zespołu projektowego, natomiast w 32,8% projektów szkolenie to przeszli tylko niektórzy członkowie.

w 4,9 % projektów szkolenie to przeszedł tylko koordynator projektu; liczba osób w zespołach waha się od 1-2 osób do 30. Najczęściej były to

grupy składające się od 5 do 10 osób; rotacja w zespole wystąpiła w 63,9% projektach . W zdecydowanej

większości przypadków nie miała wpływu na realizację projektu.

Rozpoczęcie działao związanych z przygotowaniem dokumentacji aplikacyjnej

6.7%

3.3%

przed wpisaniem na listę projektówindywidualnych

po wpisaniu na listę projektówindywidualnych

Trudności w przygotowaniu wykazu zamówieo wraz z SIWZ

0.9%

2.4%

6.8%

wystąpiły znaczne trudności, którychrozwiązanie stanowiło duży problem

wystąpiły niewielkie trudności,których rozwiązanie nie stanowiło

dużego problemu

nie wystąpiły żadne trudności

Do trudności w przygotowaniu wykazu zamówieo wraz z SIWZ należą przede wszystkim:

• zmiany w prawie zamówieo publicznych,

• problemy z przygotowaniem opisu przedmiotu zamówieo,

• zbyt mało osób w zespołach projektowych. Praca nad kilkoma zamówieniami publicznymi jednocześnie,

• utrudnianie rozstrzygnięcia przetargu przez niewybranych wykonawców,

• brak specjalisty do spraw zamówieo publicznych na etapie przygotowania przetargu.

Ustalanie zakresu rzeczowego

6.6%

3.5%

3.3%

3.1%

2.9%

Inne

Problemy zgłaszane przezmieszkaoców

Konsultacje społeczne

Braki/potrzeby zgłaszaneprzez

ekspertów/rzeczoznawców

Koniecznośddostosowania do nowych

standardów

4.6%

4.2%

3.7%

2.8%

1.1%

Inne

Przeprowadzonokonsultacje eksperckie

Przeprowadzono analizęporównawczą możliwych

rozwiązao

Przeprowadzono analizęrozwiązao stosowanych

w innychregionach/krajach

Przeprowadzono analizęSWOT możliwych

rozwiązao

Studium wykonalności ponad połowa beneficjentów (55,7%) nie miała problemów

w przygotowaniu studium wykonalności;

problemy, które wystąpiły podczas przygotowania studium:

o zmiana wytycznych w okresie opracowywania studium;

o skomplikowane i niedostosowane przepisy unijne;

o stopnieo skomplikowania studium wykonalności (ze względu na koncepcję projektu);

o problemy ze zdobyciem środków na wykonanie studium;

o problemy z wykonawcą studium.

w 73,3% projektów nie wystąpił problem niejednorodności treści zapisów studium z innymi dokumentami;

Ponad połowa (56,7%)beneficjentów korzystała z pomocy NFOŚiGW, WFOŚiGW bądź MŚ w przygotowaniu studium;

w 83,3% projektów cena była kryterium przy wyborze wykonawcy.

Etapy, na jakich wystąpiły problemy

0.4%

3.0%

0.4%

1.8%

2.1%

4.6%

Nie wiem,trudno powiedzied

Żadne z powyższych

Pozyskiwania odpowiednich deklaracjiinstytucji odpowiedzialnych za monitoring

obszarów Natura 2000

Przeprowadzania konsultacji społecznych

Pozyskiwania pozwoleo na budowę, w tymuzyskiwaniem prawomocnych decyzji

lokalizacyjnych

Pozyskiwania dokumentacji związanej zprzeprowadzeniem postępowania ws. oceny

oddziaływania na środowisko dla zadao…

Problemy związane z przeprowadzeniem postępowania ws. oceny oddziaływania na środowisko.

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.8%

0.8%

1.2%

1.6%

1.6%

2.0%

Decyzja niezgodna z wytycznymi UE

Dezuaktualizacja decyzji w momencie podpisania umowy

Koniecznośd ponownego otrzymania decyzji z powodu złączeniaprojektów

Problem z uzyskaniem zgody właścicieli gruntów

Problemy wynikające z realizacji projektu na terenie dwóchwojewództw

Proceduralne błędy administracji

Koniecznośc odwoływania się od decyzji środowiskowej

Protesty mieszkaoców

Długotrwałe procedury

Niedostosowanie prawa polskiego do unijnego

Zmiany przepisów

Zmiany prawa oraz wytycznych PO IiŚ W 46,7% projektów zmiany prawa oraz wytycznych PO IiŚ wpłynęły na

przygotowanie merytoryczne i rzeczowe projektów, przede wszystkim ze względu na:

koniecznośd ponownego podjęcia procedur (np. w sprawie uzyskania OOŚ,

studium wykonalności, procedury przetargowej),

opóźnienia w realizacji niektórych zadao,

problemy z kwalifikowalnością podatku VAT.

Dla prawie 60% projektów zmiany prawa oraz wytycznych PO IiŚ nie wpłynęły na przygotowanie do absorpcji środków z UE, natomiast dla 18% zmiany te wpłynęły na przygotowanie do absorpcji w znacznym stopniu. Wiązało się to przede wszystkim z większym nakładem pracy, czasowym przedłużeniem okresu przygotowania oraz z większymi kosztami finansowymi.

Zabezpieczenie wkładu własnego 82% projektów posiadało zabezpieczenie wkładu własnego na

realizację projektu,

źródła wkładu własnego:

2.0%

3.9%

3.9%

5.3%

inne

pożyczki niepodlegające umożeniu

środki publiczne

środki własne

Zabezpieczenie wkładu własnego

4.0%

1.3%

1.3%

4.4%

inne

dochody instytucji

umowa kredytowa/pożyczkowa

odpowiednia uchwała do ustawybudżetowej

• 80% beneficjentów nie natrafiło na problemy przy pozyskiwaniu wkładu własnego.

Zrozumiałośd kwestii związanych z podatkiem VAT i jego kwalifikowalnośd

0.3%

0.3%

0.5%

1.5%

7.3%

Zdecydowanie nie

Raczej nie

Ani tak, ani nie

Raczej tak

Zdecydowanie tak

Koszty początkowe 44,3% instytucji poniosło znaczne koszty finansowe podczas

starao o dofinansowanie z UE (koszty poniesione na przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej);

najbardziej kosztochłonnym elementem było przygotowanie dokumentacji technicznej;

najbardziej czasochłonnym elementem było przygotowanie dokumentacji wraz z wnioskiem o dofinansowanie;

w 80% projektów koszty początkowe pokryte zostały z środków własnych;

koniecznośd pokrycia kosztów początkowych stanowiła zagrożenie dla realizacji projektu tylko w przypadku 3,8% projektów.

Proces identyfikacji ryzyka oraz działania minimalizujące najpoważniejsze ryzyka

proces identyfikacji ryzyka najczęściej związany był z przygotowaniem studium wykonalności;

częstą praktyką było zlecanie przeprowadzenia identyfikacji ryzyka podmiotom zewnętrznym;

przy identyfikacji ryzyk korzystano także z pomocy ekspertów; do działao zaradczych minimalizujących ryzyka należą przede wszystkim:

bieżące monitorowanie wszystkich etapów projektu, aktywny kontakt z ekspertami, zwiększenie zatrudnienia osób kompetentnych w określonych obszarach

projektu, tworzenie kart ryzyk, racjonalna kalkulacja wszystkich kosztów, wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za czuwanie nad prawidłową realizacją

projektu.

Identyfikacja ryzyk związanych z organizacją wewnętrzną projektu

4.4%

0.6%

0.6%

0.6%

1.3%

1.3%

1.9%

2.5%

3.1%

3.8%

Inne

Niewłaściwy podział zadao

Ograniczone zasoby czasowespowodowane innymi zajęciami

Brak systemu przepływu informacji

Problemy z biurem projektu

Małe doświadczenie zespołuprojektowego

Praca zespołu projektowego pogodzinach

Problemy z terminowym wykonywaniemposzczególnych zadao

Rotacja w zespole projektowym

Niewystarczająca liczba osób w zespoleprojektowym

Identyfikacja ryzyk związanych z zakresem rzeczowym projektu

4.6%

1.8%

2.3%

2.3%

2.7%

Inne

Pominięcie niektórych zadao w zakresierzeczowym projektu

Problemy z terminową realizacją zadaowyszczególnionych w zakresie

rzeczowym projektu

Koniecznośd wprowadzenia zmian wzakresie rzeczowym projektu

Problemy z ostatecznym zdefiniowaniemzakresu rzeczowego projektu

Identyfikacja ryzyk związanych z kwestiami finansowymi

3.9%

1.5%

4.2%

4.2%

4.6%

Inne

długie okresy rozliczeniowe

problemy z płynnością finansową

problemy z wygospodarowaniemodpowiedniej wielkości środków

problemy z pozyskaniem źródełfinansowania

Identyfikacja ryzyk zewnętrznych wobec projektu

45,8% beneficjentów przewidziała ryzyka zewnętrzne wobec projektu;

zdecydowanie najczęściej wymieniane w tym obszarze ryzyka przez beneficjentów miały związek z niepewną sytuacją w branży budowlanej - kłopoty firm, które wygrały przetarg, sytuacje zamykania tego typu przedsiębiorstw bądź rozchwiane ceny za usługi w tej branży;

pośród nielicznych innych zagrożeo zewnętrznych zostały wymienione przez beneficjentów zmiany prawa oraz zjawiska losowe, takie jak np. powódź.

Zmniejszenia negatywnych skutków problemów, nieprzewidzianych na etapie przygotowania projektu

3.5%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.9%

0.9%

1.7%

Nie było możliwości wcześniejszegoprzygotowania się

Stosowne zabezpieczenia w warunkach umowy

Szukanie alternatywnych źródeł finansowania

Wykonana ekspertyza

Zmniejszenie zakresu rzeczowego

Zwiększenie nadzoru nad realizacją

Próby zabezpieczenia środków kwalifikowanychw budżecie

Przeprowadzanie szkoleo

Wydłużenie terminu realizacji projektu

Przygotowanie zachowawczego harmonogramu

Korzystanie z konsultacji ekspertówzewnętrznych

Wystąpienie problemów nieprzewidzianych na etapie przygotowania projektu

0.3%

0.3%

0.3%

0.3%

0.3%

0.7%

0.7%

0.7%

1.0%

1.4%

1.4%

1.7%

2.1%

Czynniki naturalne

Nakładanie się inwestycji

Protesty organizacji ,,zielonych"

Wycofanie zgód mieszkaoców

Słaba jakośd dokumentacji projektowej

Zmiany osobowe w zespole projektowym

Niska jakośd wykonania inwestycji

Podział projektu na części

Problemy z finansowaniem

Przedłużające się procedury przetargowe na wybór…

Zmiany prawne

Przedłużające się procedury administracyjne

Upadłośd wykonawców

Zmiany w organizacji wewnętrznej oraz inne czynniki wpływające na realizację projektu

w 58,6% projektów nastąpiły zmiany w wewnętrznej organizacji w instytucji beneficjenta. W zdecydowanej większości (70%) zmiany te nie wpłyną na tempo realizacji projektu;

W 37,9% projektów wystąpiły czynniki inne niż organizacja wewnętrzna, które utrudniły realizację projektu. Czynniki te dotyczyły przede wszystkim: procedur przetargowych, przedłużających się procedur formalnych, kwestii losowych, wycofania zgody mieszkaoców, zmian prawnych, problemów z wykonawcami.

Zmiany w zakresie rzeczowym projektów

zmiany w zakresie rzeczowym wystąpiły w 37,9% projektów;

do najczęstszych przyczyn wprowadzania zmian należą:

zmiana prawa (m.in. koniecznośd dostosowanie kształtu projektu do ramowej dyrektywy wodnej),

uwagi inicjatywy JASPERS,

decyzja beneficjenta o zmniejszeniu zakresu projektu,

decyzja beneficjenta o rozszerzeniu zakresu projektu.

Prawie 40% beneficjentów przewiduje wystąpienie zmian w zakresie rzeczowym w przyszłości. Zmiany te będę związane przede wszystkim z decyzją o poszerzeniu zakresu rzeczowego projektów.

Sposób identyfikacji ryzyk i problemów pojawiających się w toku realizacji projektu

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

0.5%

0.5%

0.5%

0.9%

0.9%

1.1%

1.1%

1.6%

2.1%

kontrola zarządcza Urzędu Miasta

ryzyko przerzucone na wykonawcę

projekt zakończony

okresowa analiza ryzyk i zagrożeń

na podstawie posiadanego doświadczenia oraz analizy…

zgłaszanie problemów do koordynatora projektu

nie wiem

zestawianie harmonogramów realizacynych z rzeczowymi

nie występują żadne problemy

zgłoszenia wykonawców o problemach

regularne rady z wykonawcami

monitorowanie projektu, w tym ryzyk zdiagnozowanych…

nadzór zespołu projektowego

Sposób redukcji występujących problemów

2.1%

0.4%

0.4%

0.4%

0.7%

1.3%

1.8%

3.0%

Inne

Minimalizowanie ryzyka

Poprzez długofalowe planowanie

Nie wiem

Nie ma potrzeby

Cykliczne narady

Monitoring

Bieżące rozwiązywanie

Wystąpienie zidentyfikowanych ryzyk w 31% projektów wystąpiły problemy zidentyfikowane przez

beneficjenta na etapie przygotowania projektu;

zidentyfikowane problemy, które wystąpiły:

4.5%

1.5%

2.0%

2.0%

Inne

Problemy z uzyskaniem zgody właścicieli gruntów

Problemy formalne

Czynniki losowe

Do innych problemów należą: • upadłośd wykonawcy, • problemy ekologiczne, • zmiany prawne, • przedłużające się procedury prawne.

Wystąpienie niezidentyfikowanych ryzyk w 34,5% projektów wystąpiły problemy niezidentyfikowane na

etapie przygotowania projektu. niezidentyfikowane problemy, które wystąpiły:

złej jakości dokumentacja projektowa, skutkująca nałożeniem korekt i wprowadzeniem zmian,

nieprawidłowe ustanowienia aglomeracji, brak zgody mieszkaoców oraz firm prywatnych na wejście na teren

posesji, kondycja wykonawców, czynniki środowiskowe (np. zmiany w środowisku, przedłużające się lęgi

ptaków, problemy związane z geologią, charakterem podłoża), problemy z wykonawcami, problemy technologiczne, koniunktura gospodarcza, zmiany prawa, zmiany zespołu projektowego i departamentu realizującego projekt.

Skutecznośd pomocy ze strony systemu wdrażania funduszy europejskich

niemal wszyscy beneficjenci wiedzieli, gdzie i w jakim zakresie można uzyskad pomoc

w przygotowaniu/realizacji projektu;

blisko 90% z nich korzystało z takiej pomocy regularnie;

instytucje, które nie korzystały z pomocy tego typu nie miały problemów podczas

przygotowania/realizacji projektu;

dla 88% beneficjentów możliwośd uzyskania pomocy jest ważna lub bardzo ważna;

73,2% beneficjentów jest zdania, że oferowana pomoc jest dla nich dostępna;

ponad 70% beneficjentów ocenia oferowaną pomoc jako adekwatną do potrzeb;

52,5% beneficjentów korzystało z pomocy oferowanej przez Inicjatywę JASPERS,

prawie 80% ocenia tę pomoc dobrze lub bardzo dobrze.

Ocena współpracy z IW na poszczególnych etapach

0.00%

0.00%

0.00%

0.00%

0.0%

0.0%

0.5%

0.2%

0.2%

0.7%

0.9%

0.4%

0.4%

1.4%

2.4%

2.8%

2.6%

2.2%

2.5%

6.9%

6.3%

6.5%

7.3%

5.7%

przygotowanie i zawarcie pre-umowy

przygotowanie projektu

złożenie i ocena wniosku

przygotowania do podpisania umowy

realizacja projektu

Dobrze

Raczej dobrze

Ani dobrze, ani źle

Raczej źle

Źle

Ocena pomocy ze strony IW 66,7 % beneficjentów uważa, że IW w należyty sposób

informowała o możliwościach uzyskania dodatkowego wsparcia w zakresie przygotowania dokumentacji;

74,1% beneficjentów uważa, że IW w należyty sposób informowała o zmianach wytycznych i aktach prawnych;

ponad 85% beneficjentów deklaruje, iż problemy, z którymi zgłosili się do instytucji oferującej tego typu pomoc zostały rozwiązane.

Dla sprawnej i należytej realizacji projektu istotne jest, aby w instytucji realizującej projekt wyodrębniona została jednostka zajmująca się tylko

pracami związanymi z realizacją projektu; koordynator (lub jeden z członków zespołu projektowego) pracował także w fazie tworzenia

założeo projektu; odbycie przez koordynatorów szkoleo z metodologii zarządzania projektami.

Rozpowszechnianie wiedzy na temat najskuteczniejszych metod zarządzania.

Poprawne opracowanie procedur udzielenia zamówienia publicznego pozwala usprawnid proces wyłonienia wykonawcy oraz uniknąd korekt

finansowych.

Zapewnienie wsparcia zewnętrznego w procesie przygotowania dokumentów przetargowych. Osoba

dokonująca przeglądu przygotowanej przez beneficjenta dokumentacji przetargowej musi byd dobrze zapoznana z

zakresem i specyfiką danego projektu.

Częste zmiany wytycznych utrudniają beneficjentom realizację projektów.

Bieżące informowanie beneficjentów o wszelkich zmianach w wytycznych.

Różnorodnośd typów projektów i realizujących ich beneficjentów wymaga nieco bardziej zindywidualizowanego podejścia do zapisów

dokumentów strategicznych i wytycznych.

Konsultowanie dokumentów strategicznych z Beneficjentami (przedstawicielami różnych typów Beneficjentów).

Nie wszyscy beneficjenci (zarówno ci posiadający doświadczenie, jak i ci nie posiadający go) są w stanie przewidzied wszystkie (w tym oczywiste) ryzyka, które potencjalnie mogą wystąpid w trakcie realizacji projektów.

Wskazanym jest opracowanie zbioru opisanych wszelkich możliwych ryzyk i trudności w trakcie realizacji projektu, z

którego będą mogli korzystad beneficjenci projektów indywidualnych w ramach PO IiŚ (przede wszystkim na etapie

przygotowania projektu i identyfikacji ryzyk).

Beneficjenci projektów indywidualnych napotykają problemy z uzyskaniem wszystkich koniecznych do złożenia wniosku

o dofinansowanie zaświadczeo i pozwoleo (przede wszystkim decyzji ws. oceny oddziaływania na środowisko), co może powodowad opóźnienia.

Czas oszacowany na uzyskanie pozwoleo powinien byd realny, a kroki formalno-prawne podjęte jak najwcześniej.

ECDF Badania i Szkolenia Ewa Joachimczak ul. Promienista 83

60-141 Poznań www.ecdf.pl