1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Tanah dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah permukaan bumi atau

lapisan bumi1. Pengertian tanah juga diatur pada Undang-undang Nomor 5

Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang selanjutnya

disebut sebagai UUPA dalam Pasal 4 ayat (1), menyatakan sebagai berikut:

Atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang dimaksud dalam pasal

2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang

disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang,

baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan-badan

hukum.

Artinya adalah tanah dalam pengertian yuridis adalah permukaan bumi.

Sedangkan hak atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu permukaan bumi,

yang berbatas, berdimensi dua dengan ukuran panjang dan lebar2. Hak atas

tanah bersumber dari hak menguasai dari negara atas tanah dapat diberikan

kepada perseorangan baik warga negara Indonesia maupun warga negara

asing, sekelompok orang secara bersama-sama dan badan hukum baik badan

hukum privat maupun badan hukum publik3.

Salah satu hak atas tanah yang diatur dalam Pasal 16 ayat (1) UUPA

adalah hak milik yang bersifat terkuat dan terpenuhi. Terkuat menunjukkan

bahwa jangka waktu hak milik tidak terbatas serta hak milik juga terdaftar

dengan adanya “tanda bukti hak” sehingga memiliki kekuatan. Terpenuh

1 Supriadi, Hukum Agraria, Penerbit Sinar Grafika, Jakarta, 2012, h. 3.

2 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-undang

Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya. Penerbitan Djambatan, Jakarta, 2008, h. 18. 3 Urip Santoso, Hukum Agraria: Kajian Komprehensif, Penerbit Kencana, Jakarta,

2012, h. 89.

2

maksudnya hak milik memberi wewenang kepada pemegang tanah dalam hal

peruntukannya yang tidak terbatas4.

Berbicara tentang hak milik atas tanah, terdapat kasus di Daerah Istimewa

Yogyakarta (DIY) yang memicu perdebatan yaitu tentang Instruksi Wakil

Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor K.898/I/A/1975 mengenai

“Penyeragaman Policy Pemberian Hak Atas Tanah kepada Seorang WNI Non

Pribumi” yang selanjutnya disebut sebagai Instruksi 898/1975. Bunyi dari

Instruksi tersebut adalah sebagai berikut:

Guna Penyeragaman policy pemberian hak atas tanah dalam wilayah

Daerah Istimewa Yogyakarta kepada seorang WNI non Pribumi, dengan

ini diminta: Apabila ada seorang WNI non Pribumi membeli tanah hak

milik rakyat, hendaknya diproseskan sebagaimana biasa, ialah dengan

melalui pelepasan hak, sehingga tanahnya kembali menjadi tanah Negara

yang dikuasai langsung oleh Pemerintah Daerah DIY dan kemudian yang

berkepentingan / melepaskan supaya mengajukan permohonan kepada

Kepala Daerah DIY untuk mendapatkan suatu hak.

Sesuai Instruksi tersebut, WNI non pribumi terlebih khusus keturunan

Tionghoa di DI Yogyakarta tidak dapat memiliki tanah dengan status hak

milik. WNI keturunan Tionghoa hanya diperbolehkan memiliki tanah dengan

status Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai. Secara singkat pada intinya,

Kebijakan Pertanahan Pemerintah DIY tidak memberikan hak milik atas tanah

kepada WNI keturunan Tionghoa. Apabila mereka hendak membeli tanah hak

milik WNI pribumi maka harus diproses terlebih dahulu melalui pelepasan

sehingga tanahnya kembali menjadi tanah negara yang dikuasai langsung oleh

Pemerintah DIY. Kemudian pihak yang melepaskan / pemegang tanah

4 Effendi Perangin, Hukum Agraria di Indonesia, Suatu Telaah dari Sudut Pandang

Praktisi Hukum, Penerbit Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1994, h. 37.

3

mengajukan permohonan kepada Kepala DI Yogyakarta untuk mendapatkan

suatu hak yang baru selain hak milik5.

Membahas sedikit mengenai latar belakang mengapa instruksi tersebut

dikeluarkan, terdapat dua alasan, yaitu yang pertama alasan sejarah, kedua,

karena ketakutan tanah dikuasai WNI non pribumi. Berdasarkan sejarah, pada

zaman penjajahan, warga Tionghoa menunjukkan keberpihakan kepada

Belanda sehingga menimbulkan ketidakpercayaan warga Yogyakarta terhadap

warga Tionghoa. Sekitar tahun 1940, warga Tionghoa akan dipindahkan ke

Semarang atau Purworejo oleh Belanda untuk dijadikan buruh, namun warga

Tionghoa meminta perlindungan kepada Sultan Hamengku Buwono VIII

sehingga lahirlah suatu perjanjian yang ditandai dengan Monumen Ngejaman

dengan ketentuan warga Tionghoa harus membantu perekonomian warga

pribumi yang ada di Yogyakarta. Selain alasan sejarah adalah ketakutan tanah

dikuasai oleh WNI non pribumi khususnya keturunan Tionghoa. Hal tersebut

dikarenakan keturunan Tionghoa dianggap memiliki ekonomi kuat sehingga

dikhawatirkan WNI non pribumi akan menguasai tanah di Yogyakarta

sedangkan WNI pribumi yang dianggap memiliki ekonomi lemah

dikhawatirkan tidak dapat memiliki Hak Milik di Yogyakarta6.

Namun, konstruksi jual beli tanah berdasarkan Instruksi 898/1975 tidak

sesuai dengan asas persamaan bagi setiap warga negara Indonesia

sebagaimana yang dianut dalam hukum agraria nasional. Padahal DI

5 Ratih Lestarini, Kebijakan Pertanahan Bagi WNI Keturunan Tionghoa Di Yogyakarta:

Diskrimasi atau Diskriminasi Positif, Jurnal Hukum dan Pembangunan, Fakultas Hukum

Universitas Indonesia, 15 Maret 2018, h. 51. 6 Astrid Paramudita Harianto, Ketentuan Pemberian Hak Atas Tanah Kepada Seorang

WNI Non Pribumi Di Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau Dari Asas Persamaan Hak Menurut

Ketentuan UUPA, Jurnal Hukum, Fakultas Hukum Universitas Atmajaya, Yogyakarta, 2017.

4

Yogyakarta telah memberlakukan UUPA sejak tahun 1984 dengan

dikeluarkannya Keputusan Presiden Nomor 33 Tahun 1984 tentang

Pemberlakuan Sepenuhnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 di Provinsi

Daerah Istimewa Yogyakarta7 (Keppres No.33 Tahun 1984). Meskipun begitu,

hingga saat ini tidak ada upaya pencabutan ataupun peninjauan kembali

terhadap instruksi tersebut. Sehingga instruksi itu tetap berlaku sampai saat

ini8.

Berkaitan dengan kasus diatas, istilah jual beli tanah itu sendiri menurut

Boedi Harsono adalah perbuatan hukum yang berupa penyerahan hak milik

(penyerahan tanah untuk selama-lamanya) oleh penjual kepada pembeli, yang

pada saat itu juga pembeli menyerahkan harganya kepada penjual. Jual beli

yang mengakibatkan beralihnya hak milik atas tanah dari penjual kepada

pembeli itu terjadi dalam hukum agraria atau hukum tanah9. Konstruksi jual

beli dalam Instruksi 898/1975 disebutkan bahwa apabila ingin membeli tanah

harus melalui pelepasan hak terlebih dahulu. Sebagaimana diketahui,

pelepasan hak atas tanah merupakan suatu penyerahan kembali hak tersebut

kepada Negara secara sukarela10

dan dilaksanakan apabila subyek yang

memerlukan tanah (pembeli) tidak memenuhi syarat untuk menjadi pemegang

hak atas tanah yang diperlukan sehingga tidak dapat diperoleh dengan akta

jual beli dan pemegang hak atas tanah (penjual) bersedia untuk melepaskan

7 Firdaus Safitri 12340006, Tinjauan Yuridis Tentang Hak Kepemilikan Atas Tanahh

Bagi Masyarakat Tionghoa di Daerah Istimewa Yogyakarta, Skripsi, Universitas Islam Negeri

Sunan Kalijaga, Yogyakarta, 2016, h. 4. 8 Astrid Paramudita Harianto, Loc.Cit.

9 Urip Santoso, Pendaftaran dan Peralihan Hak Atas Tanah. Penerbit Kencana,

Jakarta, 2011, h. 360. 10

John Salindeho, Masalah Tanah Dalam Pembangunan, Penerbit Sinar Grafika,

Jakarta, 1987, h. 33.

5

hak atas tanahnya11

. Artinya, dalam Instruksi tersebut secara tidak langsung

menyatakan bahwa WNI keturunan Tionghoa sebagai subyek tidak memenuhi

syarat untuk menjadi pemegang hak milik atas tanah. Sehingga, konstruksi

hukum jual beli hak milik atas tanah menurut Instruksi 898/1975 harus

dilakukan melalui proses pelepasan terlebih dahulu kemudian pemegang hak

dapat mengajukan permohonan hak atas tanahnya untuk mendapat hak baru

selain hak milik agar dapat dilakukan proses jual beli. Hal ini jelas merugikan

WNI keturunan Tionghoa yang ingin memiliki hak milik atas tanah di DI

Yogyakarta karena konstruksi jual beli hak milik atas tanah menurut Instruksi

898/1975 tidak menganut asas persamaan bagi setiap warga Negara Indonesia

seperti yang tercantum dalam Pasal 9 ayat (2) UUPA, yaitu:

Tiap-tiap warga negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita

mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh sesuatu hak atas

tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya, baik bagi diri sendiri

maupun keluarganya.

Asas ini menetapkan bahwa warga negara Indonesia baik laki-laki maupun

perempuan mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh hak atas

tanah tanpa mempersoalkan warga negara Indonesia itu adalah warga negara

Indonesia asli atau pribumi, warga negara Indonesia keturunan atau non

pribumi12

.

Subyek hak pada hak milik menurut UUPA menyatakan bahwa hanya

warga Negara Indonesia yang dapat mempunyai hak milik atas tanah baik

sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain, disamping itu terdapat

11

Dwi Heny Ratnawati, Pelaksanaan Akta Pelepasan Hak Sebagai Alas Hak Untuk

Mengajukan Permohonan Peralihan Dan Perubahan Hak Guna Bangunan Yang Jangka

Waktunya Telah Berakhir Di Kabupaten Brebes, Jurnal, Universitas Islam Sultan Agung,

Semarang, 2018, h. 252. 12

Urip Santoso, Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Penerbit Kencana, Jakarta,

2012, h. 60.

6

badan hukum yang telah ditunjuk oleh Pemerintah yang bergerak dalam

lapangan sosial dan keagamaan sebagai badan hukum yang dapat mempunyai

hak milik atas tanah, sepanjang tanahnya dipergunakan untuk kepentingan-

kepentingan yang langsung berhubungan dengan tugas sosial dan keagamaan

seperti yang disebutkan dalam Pasal 21 ayat (2) jo Pasal 49 ayat (1) UUPA.

Namun demikian dalam Pasal 21 ayat (3) tidak menutup kemungkinan bagi

orang asing untuk mempunyai tanah dengan hak milik yaitu dengan

melakukan perbuatan hukum tertentu dan dengan syarat tertentu. Orang asing

tersebut dapat memperoleh hak milik dengan beberapa cara yang

diperbolehkan untuk itu, antara lain pewarisan tanpa wasiat, pencampuran

harta kekayaan dan peralihan status kewarganegaraan. Adapun peralihan hak

milik tersebut dibatasi waktunya hanya 1 tahun karena dalam waktu tersebut

tanah itu harus dilepaskan13

.

Berdasarkan hal tersebut, dapat dikatakan bahwa konstruksi hukum jual

beli tanah menurut Instruksi 898/1975 tidak sesuai dengan asas persamaan

bagi setiap warga negara Indonesia yang dianut dalam hukum agraria. Sebab,

dalam Instruksi tersebut tidak menyatakan dengan jelas mengapa subyek WNI

keturunan Tionghoa tidak memenuhi syarat sebagai pemegang hak milik atas

tanah sebagaimana yang telah diatur dalam Pasal 21 UUPA sehingga jual beli

tersebut perlu dilakukan melalui tahap pelepasan dan permohonan hak terlebih

dahulu serta tidak ada ketentuan secara tertulis mengenai bagaimana cara

menentukan bahwa WNI tersebut merupakan seorang pribumi atau non

13

Harun Al Rashid, Sekilas Tentang Jual Beli Tanah, Penerbit Ghalia, Jakarta, 1987,

h. 39.

7

pribumi sehingga perlu dilakukan pembedaan dalam melakukan jual beli hak

milik atas tanah.

Oleh karena itu, maka penulis ingin membahas lebih lanjut bagaimana

konstruksi jual beli hak milik atas tanah menurut Instruksi 898/1975 dan

apakah konstruksi jual beli tanah dalam Instruksi tersebut sudah sesuai dengan

asas persamaan bagi setiap warga negara Indonesia sebagaimana dianut dalam

hukum agraria nasional.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, rumusan masalah pada penelitian ini

adalah :

1. Bagaimana konstruksi jual beli tanah dengan status Hak Milik di

Yogyakarta berdasarkan pada Instruksi 898/1975 ?

2. Apakah konstruksi jual beli tanah menurut Instruksi 898/1975 sudah

sesuai dengan asas persamaan bagi setiap warga negara Indonesia

sebagaimana yang dianut dalam hukum agraria nasional ?

C. Tujuan

Tujuan dari penelitian ini :

1. Untuk mengetahui konstruksi jual beli hak milik atas tanah menurut

Instruksi 898/1975.

2. Untuk mengetahui apakah konstruksi jual beli hak milik atas tanah

menurut Instruksi 898 / 1975 sudah sesuai dengan asas persamaan bagi

setiap warga negara Indonesia sebagaimana yang dianut dalam hukum

agraria nasional.

8

D. Manfaat Penelitian

Manfaat dari penelitian ini dari segi teoritis adalah untuk memperjelas

konstruksi jual beli hak milik atas tanah yang terdapat di Yogyakarta

berdasarkan Instruksi 898/1975 dan membantu pemerintah daerah dan pejabat

publik yang berwenang dalam menganalisis surat instruksi tersebut agar dapat

mengetahui apakah konstruksi jual beli hak milik atas tanah tersebut sesuai

dengan asas persamaan bagi setiap warga negara Indonesia yang dianut dalam

hukum agraria nasional.

Manfaat dari segi praktis adalah untuk memberikan informasi kepada

masyarakat bahwa konstruksi jual beli hak milik atas tanah dalam surat

Instruksi 898 / 1975 tidak sesuai dengan asas persamaan bagi setiap warga

negara Indonesia sebagaimana yang dianut dalam hukum agraria nasional.

9

E. Keaslian Penulisan

No. Nama Peneliti dan

Judul Penelitian

Substansi

Kajian

Objek Kajian Orisinalitas Peneliti

1. Astrid Paramudita

Harianto, Jurnal Hukum

tentang Ketentuan

Pemberian Hak Atas

Tanah Kepada Seorang

WNI Non Pribumi di

Daerah Istimewa

Yogyakarta ditinjau dari

Asas Persamaan Hak

Menurut Ketentuan

UUPA, 2017.

Substansi kajian

penelitian, yaitu

membahas

tentang

pemberian hak

atas tanah kepada

WNI non pribumi

yang

bertentangan

dengan asas

persamaan hak

menurut UUPA.

Objek penelitian

yaitu Instruksi

Wakil Kepala

Daerah Istimewa

Yogyakarta

Nomor

K.898/I/A/1975.

Substansi kajian

penelitian, yaitu

membahas tentang

konstruksi jual beli

tanah dengan status

hak milik atas tanah di

Yogyakarta

berdasarkan Instruksi

898/1975 yang tidak

sesuai dengan asas

persamaan bagi setiap

warga negara

Indonesia sebagaimana

dianut dalam hukum

agraria nasioanal

dimana Instruksi

tersebut merupakan

objek dari penelitian

ini.

2. Firdausi Safitri, Tinjauan

Yuridis tentang Hak

Kepemilikan atas Tanah

Bagi Masyarakat

Tionghoa di Daerah

Istimewa Yogyakarta,

2016.

Substansi kajian

penelitian, yaitu

,membahas

tentang instruksi

yang

bertentangan

dengan undang-

undang

diatasnya,

mengapa

instruksi itu tetap

berlaku hingga

saat ini dan

bagaiamana

solusi atas

konflik tersebut.

3. Freddy Haryanto

Subagijo, Pemilikan Hak

Atas Tanah Bagi WNI

Keturunan Tionghoa di

DIY, 2012.

Membahas

tentang latar

belakang

munculnya

larangan

pemilikan HM

oleh WNI

Keturunan

Tionghoa di DIY

dan bagaimana

kepemilikan hak

atas tanah oleh

WNI Keturunan

Tionghoa di DIY

dengan adanya

larangan

pemilikan HM.

10

Berdasarkan hal tersebut maka, apa yang akan saya tulis sangat berbeda

dengan penelitian sebelumnya dimana letak perbedaan itu terdapat dalam

substansi kajian yang akan dibahas. Oleh karena itu, penulis tertarik untuk

mengambil judul Konstruksi Jual Beli Tanah Dengan Status Hak Milik Di

Daerah Istimewa Yogyakarta.

F. Metode Penelitian

1. Metode dalam penelitian ini adalah penelitian hukum secara normatif.

Menurut Peter Mahmud Marzuki, “Penelitian hukum adalah suatu

proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-prinsip hukum

maupun doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang

dihadapi”14

. Penelitian hukum ini bersifat normatif karena penelitian

ini akan berfokus pada norma hukum positif yaitu Instruksi Wakil

Kepala Daerah DIY No. K.898/I/A/75 terhadap UUPA dan peraturan

perundangan lainnya.

2. Metode Pendekatan:

a. Pendekatan Perundang-undangan (Statue Approach)

Pendekatan perundang-undangan adalah pendekatan yang

dilakukan dengan menelaah semua undang-undang dan regulasi

yang bersangkut paut dengan isu hukum yang ditangani15

.

Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan

perundang-undangan (statute approach) karena bahan hukum yang

digunakan dalam penelitian ini adalah meliputi peraturan

perundang-undangan, kesesuaian antara Undang-undang yang satu

14

Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Penerbit Kencana, Jakarta, 2011, h. 35. 15

Peter Mahmud Marzuki. Op.cit, hlm. 24.

11

dengan surat edaran yang dimana dalam isu hukum penelitian ini

yaitu Surat Instruksi.

b. Pendekatan konseptual (conceptual approach)

Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini selain pendekatan

perundang-undangan adalah pendekatan konseptual (conceptual

approach). Pendekatan konseptual (conceptual approach) hukum

menurut Peter Mahmud, beranjak dari pandangan-pandangan dan

doktrin-doktrin yang berkembang dalam ilmu hukum16

. Penulis

menggunakan pendekatan konseptual karena penulis akan merujuk

pada perkembangan pemikiran dari pakar hukum atau sarjana

sebagai pandangan / doktrin dalam ilmu hukum tentang jual beli

hak milik atas tanah.

3. Bahan hukum yang akan digunakan penulis ialah:

a. Bahan hukum primer :

- Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata)

- Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan

Dasar Pokok-pokok Agraria.

- Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna

Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.

- Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 Tentang

Pendaftaran Tanah.

16

Ibid., h. 95.

12

- Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan

Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan

Umum.

- Peraturan Menteri Negara Agraria Nomor 9 Tahun 1999

tentang Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah

Negara dan Hak Pengelolaan.

- Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun

2013 Tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Hak Atas

Tanah dan Kegiatan Pendaftaran Tanah.

- Keputusan Menteri Agraria Nomor 16 Tahun 1997 tentang

Perubahan Hak Milik Menjadi Hak Guna Bangunan atau Hak

Pakai dan Hak Guna Bangunan Menjadi Hak Pakai.

- Instruksi Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor

K.898/I/A/1975 tentang Penyeragaman Policy Pemberian Hak

Atas Tanah Kepada Seorang WNI Non Pribumi.

b. Bahan Hukum Sekunder: literatur-literatur, jurnal hukum, hasil

penelitian, dan artikel-artikel hukum yang berkaitan dengan pokok

permasalahan dalam penulisan ini.

G. Sistematika Penulisan

Tulisan ini akan terbagi menjadi IV bab dengan sistematika sebagai

berikut:

- Bab I ,yaitu menguraikan tentang latar belakang masalah yang

merupakan alasan penulis memilih judul dan gambaran mengenai

permasalahan penelitian yaitu konstruksi jual beli tanah dengan

13

status hak milik dalam Instruksi 89/1975 yang bertentangan dengan

hukum agraria di Indonesia.

- Bab II, yaitu penulis akan menguraikan tentang hak atas tanah

menurut UUPA, jual beli hak atas tanah menurut hukum agraria,

pelepasan hak atas tanah, permohonan hak atas tanah dan

penurunan hak atas tanah.

- Bab III, yaitu penulis akan menguraikan hasil penelitian berupa

mengenai jual beli hak milik atas tanah di Yogyakarta dengan

pembelinya adalah WNI keturunan Tionghoa dan melakukan

analisis terhadap konstruksi jual beli tanah dengan status hak milik

berdasarkan surat instruksi 898/1975 terhadap asas persamaan bagi

setiap warga negara Indonesia sebagaimana dianut dalam hukum

agraria nasional kemudian menarik argumentasi dari analisis

tersebut.

- Bab IV, yaitu penulis akan menarik kesimpulan dan saran.