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Avaliação da participação da sociedade civil no choque degestão de Minas Gerais*

Evaluation of the civil society participation on Minas Gerais’choque de gestão

Evaluación de la participación de la sociedad civil en elchoque de gestão de Minas Gerais

Èvaluation de la participation de la société civile au choque degestão de Minas Gerais

Camila Penna de Castro*

* Uma versão modificada deste artigo foi apresentada no V Simpósio de Pós-Graduandos em Ciência Política

da USP, na mesa “Governança, participação e controle social” (11-13 ago. 2008).

** Mestranda em ciência política pela Universidade de Brasília (UnB). camilapenna2003@yahoo.com.br

ARTIGOS INÉDITOS

Resumo: Este trabalho propõe-se fazer umaavaliação da participação da sociedade civilnos processos de formulação, monitoramentoe execução das políticas públicas contidasno Plano Mineiro de Desenvolvimento Inte-grado (2003-2020), detalhados nos PlanosPlurianuais de Ação Governamental (PPAG),formulados e revistos entre 2003 e 2006. Apartir da análise dos documentos produzidospelo governo do estado de Minas Gerais,notadamente pela Secretaria de Planejamen-to e Gestão e pela Assembleia Legislativa,bem como da literatura produzida sobre otema, discutimos, com base nos aportes dabibliografia sobre democracia participativa(Teixeira, 2002; Avritzer, 2002), o grau e aforma de participação da sociedade civil noprocesso de construção de políticas públi-cas no escopo do choque de gestão. Con-cluímos que a participação e o grau deenvolvimento da sociedade civil foram maio-res no processo de monitoramento e de exe-cução e menores no processo de formula-ção de políticas públicas.

Palavras-chave: choque de gestão; parti-cipação; sociedade civil; gestão pública; Mi-nas Gerais.

Abstract: The article aims at evaluating theparticipation of civil society on the processof formulation, monitoring and execution ofpublic policies included on the “Plano Mineirode Desenvolvimento Integrado (PMDI)” anddetailed by the “Planos Pluranuais de AçãoGovernamental (PPAG)”, formulated andreviewed between 2003 and 2006. Throughthe discussion of documents produced byMinas Gerais’ government, namely theSecretariat for management and planning andthe legislative power, as well as the literatureproduced on choque de gestão, we discussthe degree and forms of civil societyparticipation on the production of public po-licies. The discussion is based on thecontribution made by participative democracyliterature (Avritzer, 2002; Teixeira, 2002,).We conclude that civil society participationwas more important on the process ofmonitoring and execution than on the processof formulation.

Keywords: choque de gestão; paricipation;civil society; public administration; MinasGerais.

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Introdução

ARTIGOS INÉDITOS

A reforma naadministração pú-blica do estado

de Minas Gerais, levada a cabo pelo governoAécio Neves a partir de 2003, teve impor-tante impacto no processo de formulaçãode políticas públicas e atingiu resultados sig-nificativos, notadamente no tocante à ino-vação nos métodos e objetivos da gestãopública em nível federativo e na redução dodéficit público do estado. Em termos de ino-vação nos métodos de gestão pública, o“choque de gestão” incorpora elementos daperspectiva tanto do “novo gerencialismo”(propostas para ajuste fiscal e eficiência dosetor público) como da “modernização ad-ministrativa” das décadas de 1960 e 1970(prioridade dada aos resultados das políti-cas e ao desenvolvimento do estado) (Marini,Martins e Vilhena, 2006). Alguns dos mode-los que serviram de inspiração para o cho-que de gestão podem ser caracterizados peloque ficou conhecido como “gestão públicapor resultados” (Trosa, 2001). Com efeito, aconcepção de “gestão para resultados” ou“estado para resultados”, que permeia a ló-gica da reforma administrativa de 2003 emMinas Gerais, aproxima-se dos modelos degestão pública implementados em países comoGrã-bretanha e Austrália, cuja ênfase édeslocada dos aspectos operacionais paraos resultados imediatos dos projetos de ges-tão.

A reforma administrativa realizada no es-tado de Minas Gerais implicou, ademais, umareestruturação na metodologia de avaliaçãoe execução de políticas públicas, que pas-saram a ser monitoradas e avaliadas de for-ma eficiente no âmbito intergovernamental,e levou à necessidade de vinculação dessaspolíticas ao orçamento, a partir da Lei deDiretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orça-mentária Anual (LOA). Levando-se em con-sideração os aspectos inovadores aponta-dos acima e o fato de que, a partir de 2003,caminhou-se em direção a um equilíbrio fis-cal no Estado, que apresentava um gravedéficit orçamentário desde 1996, pode-seafirmar que o choque de gestão mineiro pas-sou a ser uma referência em termos de ad-ministração pública, nos níveis estadual efederal.

A reforma da administração pública – que

ficou conhecida como “choque de gestão” –é parte de um projeto mais amplo traçadopelo governo mineiro desde 2003, cujas di-retrizes são formuladas no Plano Mineiro deDesenvolvimento Integrado (PMDI). Este éum instrumento de planejamento de longoprazo – aproximadamente 20 anos – que tra-ça as principais orientações e objetivos parao desenvolvimento do Estado. Ele é de inicia-tiva do Executivo e está previsto na Consti-tuição do estado de Minas Gerais (1989),devendo ser apresentado ao Legislativo naforma de projeto de lei para apreciação eposterior aprovação. A Constituição Esta-dual (1989) também prevê a realização deaudiências públicas a cada dois anos parasubsidiar a formulação do PMDI.

O PMDI dá origem aos Planos Plurianuaisde Ação Governamental (PPAG). Eles são pla-nejamentos estratégicos de mais curto pra-zo – formulados a cada quatro anos e revis-tos anualmente –, para execução das dire-trizes contidas no PMDI. A execução do PPAG(a partir de 2003) dá-se a partir da realiza-ção de “acordos de resultado” – correspon-dentes aos contratos de gestão no nível fe-deral. Eles configuram um sistema de con-tratos entre os diversos órgãos do Executi-vo nos quais são pactuadas metas a ser cum-pridas e resultados a ser atingidos em diver-sas áreas. Entre 2003 e 2006, foram firma-dos 26 acordos de resultados. Cabe obser-var que seu conteúdo é divulgado no site daSecretaria de Estado de Planejamento e Ges-tão (SEPLAG)1, ficando disponível ao públicoque irá participar da audiência pública paraa revisão do PPAG no âmbito do Legislativo.

A execução do PPAG e dos acordos deresultado dá-se através da delimitação de“projetos estruturadores”, que conformam abase das políticas públicas do governo e fa-zem parte de sua estratégia principal. Assimcomo o PMDI, o PPAG é formulado no âmbitodo Executivo e apresentado à AssembleiaLegislativa na forma de um projeto de lei.Sua tramitação ali pressupõe a realizaçãode audiências públicas. Além das audiênci-as, outros foros públicos que permitem aparticipação da sociedade civil no âmbito daAssembleia Legislativa foram criados em 1997,como seminários legislativos, ciclos de de-bates e fóruns técnicos, também utilizadospara discutir os PPAGs. Em 2003, foi criada

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a Comissão de Participação Popular (CPP)na Assembleia Legislativa. Ela passou a re-presentar um foro significativo para a parti-cipação da sociedade civil no processo deproposição e revisão do PPAG, abrindo es-paço para a discussão e proposição dos pro-jetos estruturadores e para o monitoramentodos resultados anuais obtidos por estes pro-jetos.

Ao passo que as etapas de discussão paraaprovação do projeto de lei que dá origemao PPAG prevêem ampla participação da so-ciedade civil (nas esferas apontadas acima),a etapa de formulação deste plano, bem comodo PMDI, não conta com o mesmo grau deacesso e abertura à participação popular.Com efeito, o PPAG é formulado pelo Cole-giado de Gestão Governamental (governa-dor, vice-governador, auditor e procurador-geral do estado) e o PMDI é formulado peloConselho de Desenvolvimento Econômico eSocial (CDES) do estado, no qual, de acordocom a Constituição estadual, deveria estar“assegurada a participação da sociedade ci-vil” (Constituição Estadual art. 231, § 1º).Contudo, como veremos a seguir, ela ocorrede maneira mais restrita e limitada.

O CDES é, segundo a Lei no 10.628 de1992 que o estabelece, um órgão consultivoe deliberativo diretamente subordinado aogovernador, que tem como objetivo a propo-sição do PMDI. Sessenta e sete participan-tes do CDES tomaram parte das delibera-ções para aprovação do PMDI. Dentre eles,os membros do Executivo do Estado, os pre-sidentes e dirigentes das principais autar-quias, empresas públicas e sociedades deeconomia mista, os líderes das organizaçõesmais proeminentes do Estado (como a Fede-ração das Indústrias e Associação Comerci-al), os líderes das três organizações sindi-cais mais fortes2 e cidadãos notáveis da so-ciedade mineira designados pelo governador.Ou seja, o CDES não é um órgão acessível agrande parte das organizações da socieda-de civil e toma, não obstante, as decisõesmais importantes acerca de políticas públi-cas e objetivos a ser perseguidos pelo naesfera estadual.

Outra forma de participação da sociedadecivil, além das etapas de avaliação e monito-ramento dos PPAGs na esfera do Legislativo(audiências públicas, ciclos de debates, semi-

nários e fóruns técnicos), faz-se por meio dacooperação de Organizações da Sociedade Civilde Interesse Público (OSCIPs) e governo, paraa execução de projetos contidos nas políticaspúblicas, por intermédio de contratos que fo-ram denominados “termos de parceria”. Noperíodo de 2003 a 2007, 16 termos de parce-ria foram realizados nas áreas de meio ambi-ente, cultura, esporte, saúde, radiodifusão,prevenção à criminalidade e desenvolvimentourbano, educação e desenvolvimento social.O conteúdo desses termos também está dis-ponível no site da SEPLAG.

Vistas as principais características e oformato das instituições desenvolvidas noescopo do choque de gestão que abrem es-paço para a participação da sociedade civil,passemos a uma apresentação das variá-veis e conceitos teóricos a partir dos quaistal participação será avaliada. A avaliação éfeita a partir da análise dos documentos pro-duzidos pela Secretaria de Planejamento eGestão e pela Assembleia Legislativa, de en-trevistas realizadas com membros do CDESe da SEPLAG, bem como da literatura produ-zida sobre o tema.

Os “encontros” entre

sociedade e Estado

A partir do estudo de seis casos deinteração entre organizações não governa-mentais (ONGs) e governos do Rio de Janei-ro e São Paulo, Ana Teixeira (2002) apre-senta interessante classificação das formaspossíveis de estabelecimento de vínculos oude encontros entre tais organizações e oEstado, com base nos casos observados. Aprimeira dessas formas de contato é a queela denomina “encontro pressão”. Trata-sede uma relação menos formal que envolve,por um lado, “pressão, monitoramento e crí-tica” por parte da ONG em relação ao Esta-do, e, por outro, em alguns casos, “proposi-ção, colaboração e acompanhamento dospassos dos órgãos do governo” (Teixeira,2002:110). A relação com o Estado nessetipo de encontro pode ser tensa, de oposi-ção declarada, ou mais cordial, de colabora-ção, na qual a ONG tenta fazer com quesuas propostas e formas de conceber de-

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terminadas questões sejam incorporadas àspolíticas do governo. As característica ge-rais do “encontro pressão” são:

1) não há um contrato formal entre ONG

e órgão governamental;

2) as organizações se sentem livres

para criticar e procurar influenciar

nos rumos das políticas implemen-

tadas pelo Estado;

3) quem conduz a política (ou projeto)

é o Estado (idem, op. cit.:111).

Nas formas de contato características dosencontros de pressão, as organizações dasociedade civil geralmente adquirem um pa-pel mais fiscalizador e são capazes de “re-presentar” demandas sociais de forma maisampla.

A segunda forma de contato é a queTeixeira chama de “encontro prestação deserviço”. Nele, a ONG presta um serviço parao Estado, e este se relaciona com aquelacomo se estivesse contratando um serviçoespecífico. Neste tipo de encontro, prevale-cem relações “quase mercantis, nas quaissão exigidas eficiência, otimização de recur-sos, e alta qualificação de quem exerce oserviço, sob pena de cancelamento ou nãorenovação do projeto” (ibidem). Há tambémo estabelecimento de um vínculo formal como governo; contudo, as relações são maisdistantes, ou meramente burocráticas,permeadas por cobranças e avaliações. Asorganizações que fazem parte de tais en-contros não fortalecem seus laços; há, aocontrário, uma fragmentação com enfraque-cimento político, na medida em que as ONGspassam a competir entre si por acesso aosrecursos do Estado. A autora avalia que, nos“encontros prestação de serviço”, houve maisuma dependência e subordinação às diretri-zes governamentais e menos uma partilhade poder.

A terceira forma de contato configura o“encontro participativo”, o qual envolve aconsolidação de um projeto elaborado con-juntamente entre poder público e ONG. Nele,as organizações da sociedade civil partici-pam da elaboração e execução dos projetosde maneira efetiva. Há vínculos formais esta-belecidos entre ONG e Estado, e tais vínculossão acompanhados por um maior compromis-

so do órgão governamental, que assume oprojeto como seu. As principais característi-cas do “encontro de participação” são:

1) um contato familiarizado, passível

de mudanças se for necessário;

2) espaço para críticas mútuas;

3) divisão de responsabilidades entre

órgão governamental e ONG (idem,

op. cit.:112).

Outro conceito importante para a discus-são da participação da sociedade civil nochoque de gestão, mais especificamente desua participação na etapa de avaliação emonitoramento na esfera do Legislativo, é ode “público participativo”, introduzido porAvritzer (2002). A noção de públicos partici-pativos é derivada do conceito de esferapública de Habermas, e advém, em primeirolugar, do reconhecimento da importância dodebate público para o processo democráti-co. O debate público seria importante tantono sentido de prover condições favoráveispara expressão, associação e discussão en-tre os cidadãos, como também no de vincu-lar a execução do poder político a tal dis-cussão, através do estabelecimento de umaestrutura garantindo a responsividade eaccountability do poder político a ela. Nestesentido, Avritzer aponta que “o debate pú-blico e a deliberação política não devem serseparados, pois objetivam não só a criaçãode consenso social, mas também o estabe-lecimento de mais accountability para o exer-cício de poder” (op. cit.:50).

Dois mecanismos são essenciais para aexistência de públicos participativos: foropúblico e accountability. O foro público pro-vê ao modelo de esfera pública um elementoadicional de que ela não dispunha, a saber:a capacidade de transformar um consensoexistente em formas públicas de deliberação– ou seja, são instituições que vinculam osresultados das discussões a resultadosinstitucionais claros. Accountability é a pres-tação de contas à qual deveria estar sujeitoo poder público, conferindo à esfera públicao poder de controle e monitoramento dasdecisões.

Expostas as principais considerações teó-ricas sobre as formas de participação da so-ciedade civil no âmbito da esfera política,

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passemos agora à avaliação da participaçãono choque de gestão mineiro. A discussãoleva em consideração três etapas diferen-tes do processo político, quais sejam: a for-mulação das políticas públicas (contidas noPMDI e nos PPAGs); a avaliação e o monito-ramento dessas políticas (através de audiên-cias públicas no Legislativo); e a execuçãodas políticas contidas nos projetos estrutu-radores em cooperação com organizações dasociedade civil.

Da participação da sociedade

civil

Formulação do PMDI e do PPAG

De acordo com o previsto na ConstituiçãoEstadual (1989) o Plano Mineiro de Desenvol-vimento Integrado deve ser formulado peloConselho de Desenvolvimento Econômico eSocial (CDES) e conforma a expressão da es-tratégia política de longo prazo para o de-senvolvimento do estado. A partir do iníciodo governo Aécio Neves (2003) foi esta-belecida uma nova metodologia para a for-mulação do PMDI. Partiu-se do diagnósticoda situação atual, que teve como base o do-cumento Minas Gerais do século XXI, um di-agnóstico da economia mineira produzido peloBanco de Desenvolvimento do Estado de Mi-nas Gerais. Em seguida, foram formulados osdenominados “cenários exploratórios” ou ce-nários normativos, que apresentavam umavisão de futuro de longo prazo sobre onde sequeria chegar. A construção desse cenárionormativo de futuro desejável foi definida apartir de consulta aos membros do CDES. Umavez definidas as aspirações para o futuro delongo prazo do estado, uma “Agenda de prio-ridades” foi construída e detalhada por “exe-cutivos-chave do Governo Estadual e por li-deranças da sociedade mineira” (Anastasia,2003). A construção dessa agenda teria sidoauxiliada por um “processo amplo de consul-tas, no âmbito do executivo e do CDES” (idem,op. cit.). A partir da formulação da Agendade prioridades, o Colegiado de Gestão Gover-namental (composto por governador, secre-tários de Estado, procurador-geral do estado

e auditor-geral do estado) definiu 30 proje-tos estruturadores e elaborou o PPAG, quecontinham os programas prioritários do go-verno e seria encaminhado ao Legislativo paraaprovação (Plano Mineiro de Desenvolvimen-to Integrado, 2003).

A partir desta breve descrição acerca doprocesso de formulação do PMDI, podemosobservar que a tomada de decisões políticasestratégicas acerca dos objetivos e proje-tos prioritários a ser desenvolvidos no esta-do é feita com um grau mínimo de participa-ção da sociedade civil. Com efeito, as deci-sões centrais acerca dos projetos estrutu-radores e a formulação PPAG concentram-se no Colegiado de Gestão Governamental.Por outro lado, as definições sobre a direçãofutura desejável para o estado, ou sobrequais deveriam ser as aspirações incluídasna “Agenda de prioridades” são uma prerro-gativa do CDES, o qual inclui cerca de 60membros, que constituem as principais lide-ranças da sociedade mineira. Neste sentido,é lícito argumentar que a etapa de definiçãoe formulação das metas políticas centrais aser desenvolvidas no estado contou com umgrau muito restrito de participação de orga-nizações da sociedade civil.

Discussão e avaliação do

PMDI e do PPAG no

Legislativo

Em contrapartida, a etapa de avaliaçãoe aprovação do PMDI e dos PPAGs no âmbi-to do Legislativo contou com ampla partici-pação de organizações da sociedade civil,notadamente através da realização de audi-ências públicas na Comissão de ParticipaçãoPopular (CPP). A CPP foi criada em maio de2003, através da Deliberação 2.333 daAssembleia Legislativa, que tem, dentre ou-tras funções, “receber proposta de açãolegislativa de entidade associativa da socie-dade civil, deliberar sobre ela e dar-lhe en-caminhamento, nos termos desta delibera-ção” (art. 2º, 2003).

As propostas apresentadas por organiza-ções da sociedade civil na CPP recebem onome de “propostas de ação legislativa”.

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Qualquer entidade associativa da sociedadecivil, desde que devidamente registrada, podeapresentá-las. São expostas ao presidenteda Comissão e podem ser discutidas por meioda convocação de audiências públicas. Casoacatadas pela Comissão, essas propostassão transformadas em proposições legisla-tivas de autoria da CPP e passam a partici-par do processo normal de tramitação legis-lativa na Assembleia.

Como podemos observar, a Comissão deParticipação Popular representa um avançoem matéria do acesso de organizações dasociedade civil ao processo decisório, noâmbito do Legislativo. Com efeito, a possibi-lidade de apresentação de propostas de açãolegislativa, a realização de audiências públi-cas para sua discussão e o recurso às con-sultas públicas podem configurar o queAvritzer caracteriza como vinculação institu-cional característica de um foro público.Embora a Comissão de Participação Popularnão possa ser considerada uma esfera pú-blica, na medida em que se trata de um ór-gão do Legislativo, pode-se dizer que ela éum espaço de discussão pública, ou um foropúblico, no qual a sociedade civil tem poderdeliberativo e cujo arranjo institucional pres-supõe uma vinculção das decisões no âmbi-to da CPP (propostas de ação legislativa) aoprocesso legislativo constitucional. Nestesentido, Magalhães (2007) aponta que aComissão.

[...] tem se mostrado como a principal

inovação institucional direcionada à in-

corporação e ao atendimento das de-

mandas da população pela Assembleia

Legislativa do Estado de Minas Gerais.

Trata-se da inauguração de uma insti-

tucionalidade participativa, de caráter

híbrido, com poderes de agenda na es-

fera pública e de controle societário

da ação governamental (p.1).

No tocante ao processo de tramitação dosprojetos de lei que dariam origem ao PMDI eaos PPAG, a Deliberação 2.333 de criaçãoda CPP, prevê que:

A Comissão de Participação Popular, no

prazo de trinta dias do recebimento

pela Assembleia Legislativa dos proje-

tos de lei do Plano Plurianual, do Plano

Mineiro de Desenvolvimento Integrado,

de Diretrizes Orçamentárias, do Orça-

mento Anual e de Crédito Adicional,

poderá realizar audiência para informa-

ção e debate públicos sobre o conteú-

do dos projetos (art. 11, 2003).

De acordo com o previsto na legislação,foi convocada pela CPP, em outubro de 2003,audiência pública para a apresentação e dis-cussão do projeto de lei do PPAG 2004-2007.O processo de apresentação e discussão doprojeto de lei deu-se com a realização dequatro audiências públicas em Belo Horizon-te e uma no interior1. Na primeira audiência,realizada em 2 de outubro de 2003, foramapresentados o PMDI e o PPAG. Nas audiên-cias seguintes, após palestra dos secretáriosde Estado responsáveis por cada área, asdiscussões foram divididas em seis gruposde trabalho de acordo com temas específi-cos (saúde e saneamento; educação; ener-gia e meio ambiente etc.). Em cada grupode trabalho, eram discutidos os projetosestruturadores referentes ao tema específi-co. Por exemplo, no grupo de trabalho “Saú-de e saneamento” foram discutidos os pro-jetos estruturadores: Regionalização da As-sistência à Saúde; Saneamento Básico: MaisSaúde para Todos; e Saúde para Todos.

Cada grupo de trabalho era composto pelogerente executivo de cada projeto estrutu-rador e por representantes de organizaçõesda sociedade civil que atuavam na áreatemática específica de cada grupo. Os de-bates, no escopo dos grupos de trabalho,resultaram em sugestões para os diversosaspectos dos projetos estruturadores – in-cluídos aspectos orçamentários. Ao cabo dascinco audiências públicas, todos os 30 pro-jetos estruturadores tinham sido debatidosnos grupos de trabalho, resultando em pro-postas de ação legislativa e, posteriormen-te, em incorporação de emendas ao projetode lei. São relevantes para a análise dosresultados da participação popular algunsdados quantitativos apresentados por Ma-galhães (2007). Em 2003, a revisão populardo projeto de lei do PPAG, realizada median-te cinco audiências públicas, com a partici-pação de 700 pessoas e 236 entidades pú-

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blicas, resultou na apresentação de 203 pro-postas de ação legislativa, das quais 32 fo-ram incorporadas sob forma de emendas aoPPAG (idem, op. cit.).

Outro importante resultado do processode avaliação e revisão do PPAG em 2003 foia inclusão de mais um projeto estruturador,proposto conjuntamente por várias organi-zações da sociedade civil4 “Inclusão Socialde Famílias Vulnerabilizadas”, que contem-plava ações de combate à violência, à ex-ploração sexual e ao trabalho infantil, entreoutros. A inclusão do projeto foi encaminha-da como proposta de ação legislativa (nº89/2003), incorporada como emenda ao tex-to PPAG.

Outra importante emenda incluída é a queprevia a revisão anual do PPAG com a reali-zação de audiências públicas no âmbito daCPP. Cabe ressaltar a importância do pro-cesso de revisão anual do PPAG como etapade monitoramento e avaliação dos resulta-dos do ano anterior pela sociedade civil. Em2004 foi realizada, pela CPP, uma série depalestras que informavam a respeito do des-dobramento das propostas apresentadas noano anterior, além de curso sobre planeja-mento e orçamento público oferecido peloLegislativo a organizações da sociedade ci-vil, antes da realização das audiências pú-blicas. As audiências públicas de 2004 pararevisão do PPAG contaram com a participa-ção de 550 pessoas, apresentação de 197propostas de ação legislativa, entre as quais64 foram aprovadas, e incorporação de 13emendas de origem popular ao PPAG. Em2005, 42 emendas ao PPAG tiveram origemna CPP e, destas, 12 foram relativas ao pro-jeto de “Inclusão Social de FamíliasVulnerabilizadas”, criado por iniciativa da so-ciedade civil. O processo de audiências pú-blicas para reavaliação do PPAG em 2006resultou na incorporação de 30 emendasadvindas de propostas de ação legislativa,das quais dez referiam-se ao projeto estru-turador acima citado (idem, op. cit.). No iní-cio do segundo mandato Aécio Neves (2007),o PMDI 2003-2020 foi atualizado e foramacrescentados novos projetos estrutura-dores. O projeto de lei com o PMDI atualiza-do (2007-2023) foi enviado à AssembleiaLegislativa, que realizou um “ciclo de deba-tes” do qual participaram organizações da

sociedade civil. O ciclo de debates resultouna apresentação de cinco propostas de açãolegislativa, nas áreas de assistência social,agricultura familiar e direitos da criança e doadolescente, que resultaram em emendas aoPMDI. Foi a primeira vez que o PMDI recebeuemendas de iniciativa da sociedade civil.

As observações acima sobre o processode avaliação e discussão do PPAG (entre 2003e 2006) e do PMDI (2007), e sobre os resul-tados de tal processo, permitem-nos algu-mas considerações. A primeira, que a parti-cipação da sociedade civil na etapa de ava-liação e discussão dos projetos estruturadoresfoi ativa e gerou resultados significativos (in-clusão de emendas e incorporação de umnovo projeto estruturados ao plano). Em se-gundo lugar, pode-se dizer que a CPP, comoinstitucionalidade que atrela o debate públi-co às decisões políticas, representaria umforo público, na concepção de Avritzer (2002),uma vez que vincula o resultado das discus-sões a resultados institucionais claros. Nes-te sentido, o arranjo institucional caracte-rístico do processo de discussão e delibera-ção das políticas do governo no Legislativoaproxima-se da ideia de “públicos partici-pativos” (idem, op. cit.). Em terceiro lugar,a realização de audiências públicas anuaistambém permite um certo grau de monitora-mento, por parte da sociedade civil, em re-lação ao cumprimento das políticas de go-verno, o que, por sua vez, demanda umamaior prestação de contas.

No tocante aos tipos de vínculo estabe-lecidos entre sociedade civil e governo, nestaetapa de avaliação e discussão do PMDI ePPAG, podemos dizer que houve um “encon-tro pressão” e, em certa medida, em “en-contro participativo”. Encontro pressão por-que o processo envolveu tanto monito-ramento e crítica por parte das entidadesda sociedade civil como também “proposi-ção, colaboração e acompanhamento dospassos do governo” (Teixeira, 2002:110), oque foi facilitado pela realização anual deaudiências públicas no âmbito do Legislativo.Ademais, embora as organizações estives-sem livres para criticar e procurar influenciaros rumos das políticas do governo, assumin-do um papel também fiscalizador, quem ficouresponsável por conduzir os projetos foi oEstado. Pode-se dizer que também houve um

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certo grau de “encontro participativo”, nocaso da proposição do projeto “Inclusão So-cial de Famílias Vulnerabilizadas”. Nesse casoa sociedade civil contribuiu com o poder pú-blico na elaboração efetiva de um projeto, eo governo teve o compromisso de assumi-locomo seu. Pode-se dizer que, ao menos naetapa de avaliação e proposição relativas aosprojetos estruturadores, houve certo grau departilha de poder com um espectro mais am-plo de organizações da sociedade civil.

As observações acima sobre o processode avaliação e discussão do PPAG (entre 2003e 2006) e do PMDI (2007), e sobre os resul-tados de tal processo, permitem-nos algu-mas considerações. A primeira, que a partici-pação da sociedade civil na etapa de avalia-ção e discussão dos projetos estruturadoresfoi ativa e gerou resultados significativos (in-clusão de emendas e incorporação de um novoprojeto estruturados ao plano). Em segundolugar, pode-se dizer que a CPP, como institu-cionalidade que atrela o debate público àsdecisões políticas, representaria um foro pú-blico, na concepção de Avritzer (2002), umavez que vincula o resultado das discussões aresultados institucionais claros. Neste senti-do, o arranjo institucional característico doprocesso de discussão e deliberação das po-líticas do governo no Legislativo aproxima-se da ideia de “públicos participativos” (idem,op. cit.). Em terceiro lugar, a realização deaudiências públicas anuais também permiteum certo grau de monitoramento, por parteda sociedade civil, em relação ao cumprimentodas políticas de governo, o que, por sua vez,demanda uma maior prestação de contas.

No tocante aos tipos de vínculo estabele-cidos entre sociedade civil e governo, nestaetapa de avaliação e discussão do PMDI ePPAG, podemos dizer que houve um “encon-tro pressão” e, em certa medida, em “en-contro participativo”. Encontro pressão por-que o processo envolveu tanto monitoramentoe crítica por parte das entidades da socieda-de civil como também “proposição, colabora-ção e acompanhamento dos passos do go-verno” (Teixeira, 2002:110), o que foi facili-tado pela realização anual de audiências pú-blicas no âmbito do Legislativo. Ademais, em-bora as organizações estivessem livres paracriticar e procurar influenciar os rumos daspolíticas do governo, assumindo um papel

também fiscalizador, quem ficou responsávelpor conduzir os projetos foi o Estado. Pode-se dizer que também houve um certo grau de“encontro participativo”, no caso da proposi-ção do projeto “Inclusão Social de FamíliasVulnerabilizadas”. Nesse caso a sociedade civilcontribuiu com o poder público na elaboraçãoefetiva de um projeto, e o governo teve ocompromisso de assumi-lo como seu. Pode-se dizer que, ao menos na etapa de avalia-ção e proposição relativas aos projetosestruturadores, houve certo grau de partilhade poder com um espectro mais amplo deorganizações da sociedade civil.

Termos de parceria entre

OSCIPs e governo

A terceira forma de participação da socie-dade civil organizada no escopo do choquede gestão deu-se a partir do marco legal paraOrganizações da Sociedade Civil de Interes-se Público (OSCIPs). A forma de relação en-tre estas e o Estado foi regulada por um tipode acordo denominado “termo de parceria”.Trata-se de um tipo de vínculo que o Estadoestabelece com organizações da sociedadecivil, mais especificamente com OSCIPs, o qualpode ter dois propósitos. O primeiro delespressupõe que a organização assuma a exe-cução de serviços sociais que eram previa-mente realizados pelo Estado; o segundo im-plica a execução, pela organização, de pro-jetos de curta duração – geralmente previs-tos nos projetos estruturadores –, ou a de-fesa de direitos e interesses difusos.

Para a realização de um termo de parceriacom o Estado, a organização deve ter a qua-lificação de OSCIP, que é conferida pelaSEPLAG, mediante o cumprimento dos requi-sitos estabelecidos pela Lei Estadual no 14.870de 2003 sobre OSCIPs. Acompanhamento,monitoramento e fiscalização da atuação daOSCIP na execução do termo de parceria sãorealizados por uma “Comissão de Avaliação”,que realiza procedimentos de inspeções eavaliações periódicas que são enviadas aoórgão estatal parceiro.

As iniciativas de realização dos termos deparceria podem surgir tanto dos órgão esta-tais – em áreas onde carecem de capacida-

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de para executar determinada política – comodas organizações da sociedade civil, que po-dem procurar parceria com o Estado em suaárea específica de atuação. Dentre os ter-mos de parceria firmados até o final de 2005,quatro destinavam-se à execução de proje-tos de curta duração, cujas ações estão pre-vistas nos projetos estruturadores específi-cos, e dois à realização de serviços sociaisanteriormente realizados pelo Estado. Umexemplo do primeiro é o acordo entre a Se-cretaria de Estado de Defesa Social e aOSCIP ELO – Inclusão e Cidadania, para odesenvolvimento de ações relativas à pre-venção social da criminalidade e violência; edo segundo, é o termo de parceria realizadoente a Fundação Clóvis Salgado e a OSCIPInstituto Cultural Sergio Magnani, com o ob-jetivo de promover e divulgar as atividadesculturais no Estado (Lemos et al., 2006).

Cumpre observar que os vínculos estabe-lecidos entre os órgãos do Estado e as or-ganizações da sociedade civil no âmbito dostermos de parceria são representativos doque Teixeira (2002) chama de “encontroprestação de serviço”. Com efeito, as rela-ções estabelecidas entre Estado e OSCIPsaproximam-se de uma relação mercantil, naqual se exige eficiência e otimização de re-cursos (sujeitos a uma metodologia de ava-liação definida), além de alta qualificação daorganização que executa o serviço. Não há,neste encontro específico entre sociedadecivil e Estado, capacidade de ingerência porparte da primeira, no tocante a decisão eescolha de políticas públicas, cabendo-lheapenas a execução de projetos previamentedefinidos.

Conclusão

A análise da participação da sociedade civilno choque de gestão mineiro permite-nosobservar que ela se deu de forma assimétricanas diferentes etapas de formulação, avalia-ção e execução das políticas públicas que in-tegravam o PMDI (2003-2020). Não só a in-tensidade da participação foi diferente nas trêsetapas, mas também o seu caráter.

A participação no processo de avaliação ediscussão do PPAG no Legislativo assumiucaracterísticas amplamente democráticas namedida em que as organizações da socieda-de civil puderam avaliar, questionar e deman-dar a inclusão de propostas nos projetos re-lativos à sua área de atuação.

Em contrapartida, a etapa de formulaçãodas políticas públicas (incluídas nos projetosestruturados) contou com um grau mais res-trito de participação da sociedade civil: ape-nas as principais lideranças da sociedade mi-neira tomaram parte na definição dos objeti-vos de longo prazo e apenas o Colegiado deGestão Governamental definiu os projetosestruturadores que conformam a base daspolíticas públicas. Isso se torna mais signifi-cativo na medida em que, nessa etapa e coma participação de apenas cerca de 60 pessoasé que foram tomadas as decisões políticascentrais sobre quais deveriam ser os objeti-vos almejados pelo Estado e quais seriam asdiretrizes que guiariam a formulação de polí-ticas públicas nos próximos anos. Cumpre res-salvar que a aprovação da versão reformuladado PMDI (2007-2023), no âmbito da Assem-bleia Legislativa, deu-se com a realização deaudiências públicas que resultaram na inclu-são de cinco emendas originárias de propos-tas de ação legislativa, o que corresponde auma abertura para certo grau de ingerênciade parcela mais ampla da sociedade civil nasdecisões estratégicas de longo prazo a serperseguidas pelo Estado a partir de 2007.

O processo de execução das políticas pú-blicas delimitadas nos projetos estruturadorestambém contou com a participação da socie-dade civil, porém de forma distinta. Nessaetapa, predominou o que Teixeira (2002) cha-mou de “encontro prestação de serviço” en-tre Estado e organizações da sociedade civil.A participação, aqui, restringiu-se à execu-ção de políticas públicas determinadas peloEstado e não conferiu poder deliberativo àsorganizações, pelo menos não no sentido dedecidir sobre o que fazer. Isso configura umtipo de vínculo diferenciado entre Estado esociedade civil, possível em uma etapa es-pecífica do processo, qual seja, a de execu-ção de políticas públicas.

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Resumen: El articulo se propone a hacer unaevaluación de la participación de la sociedadcivil en los procesos de formulación, monitoreoy ejecución de las políticas publicas del “PlanMineiro de Desarrollo Integrado” (2003-2020)detallados en los Planes Plurianuales de AcciónGubernamental (PPAG), formulados y revisa-dos entre 2003 y 2006. El análisis se hace apartir de la tipología presentada por Teixeira(2002) para clasificar distintos tipos deencuentros o vínculos establecidos entresociedad civil y el Estado, y del concepto de“públicos participativos” introducido porAvritzer (2002).

Palabras-clave: choque de gestão, parti-cipación, sociedad civil, administración pú-blica; Minas Gerais.

Résumé: Ce travail est proposé pour faireune évaluation de la participation de la sociétécivile dans les procés de formulation et de samise en œuvre, et il est suivi des projetsproposés dans le Plan de DéveloppementIntégré de l’État de Minas Gerais (2003-2020),et des plans détaillés en multi-gouvernementalplans d’action (PPAG), formulés et évaluésentre 2003 et 2006. L’analyse se fait enfonction du types proposés par Teixeira (2002)pour classer les différents types des réunionset des liens traditionnels entre la société civileet l’État, et le concept de “gouvernementparticipatif” de Avritzer (2002).

Mots clés: choque de gestão; participation;société civile; Minas Gerais.

1 A SEPLAG foi criada em 2003 com o propósito de coordenar a execução do choque de gestão. As secretariasincumbidas de questões referentes à gestão pública eram, anteriormente, a Secretaria de Estado dePlanejamento e Coordenação Geral e a Secretaria de Recursos Humanos e Administração. Após 2003, asfunções destas foram centralizadas na SEPLAG, que passou a ser o órgão central de gestão (Anastasia,2006).

2 Central Única de Trabalhadores (CUT), Força Sindical e Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT).3 A programação das audiências públicas e algumas das apresentações feitas pelos participantes estão

disponíveis no endereço eletrônico http://www.almg.gov.br/eventos/audiencia/pmdi-ppag.asp.4 As entidades propositoras foram: “Fórum Mineiro de Assistência Social, União dos Conselhos Municipais de

Assistência Social da Região Metropolitana de Belo Horizonte, Conselho Regional de Serviço Social, Con-selho Estadual de Assistência Social, Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, AçãoSocial Arquidiocesana, Conselho Municipal de Assistência Social de Betim, Conselho Municipal de Assis-tência Social de Belo Horizonte, União dos Conselhos Municipais de Belo Horizonte, Conselho Municipal doIdoso de Belo Horizonte e Federação dos Aposentados de Minas Gerais” (Magalhães, 2007:10-11).

Notas

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