AUTORZY - Gandalf.com.pl · Przeobrażenia celów prawa o cudzoziemcach i następstwa legislacyjne tych procesów /800 Barbara Jaworska-Dębska Rozwój cywilizacyjny w Polsce przełomu

AUTORZY:

AGATA BARCZEWSKA-DZIOBEKEWA BOGACZ-WOJTANOWSKA

ANNA BOHDANANNA BUDNIK

JAN CABANMONIKA CHLIPAŁA

KRZYSZTOF CHOCHOWSKIJANINA CIECHANOWICZ-MCLEAN

EWA CISOWSKA-SAKRAJDAPAWEŁ DĄBROWSKIRAFAŁ GODLEWSKIANDRZEJ HERMANZBIGNIEW JANKU

SYLWESTER JAŚKIEWICZBARBARA JAWORSKA-DĘBSKA

MICHAŁ KANIADARIUSZ R. KIJOWSKIHELENA KISILOWSKA

KATARZYNA KŁOSOWSKA-LASEKMACIEJ KOBAK

DOROTA KONOPKADOMINIK J. KOŚCIUK

BARBARA KOŻUCHMARCIN KUMALA

MAŁGORZATA KUZIANIKJOANNA LEMAŃSKA

JOANNA LESZCZYŃSKAPIOTR LISOWSKI

MONIKA ŁACZMAŃSKAMARIUSZ MACIEJEWSKI

MAGDALENA MAŁECKA-ŁYSZCZEKMAGDALENA MICIŃSKA

AMBROŻY MITUŚARTUR K. MODRZEJEWSKI

PAWEŁ MYSŁOWSKIANDRZEJ NAŁĘCZ

IWONA NIŻNIK-DOBOSZAGNIESZKA PAWŁOWSKAWIESŁAW PŁYWACZEWSKI

ALEKSANDRA PUCZKODOMINIKA SASIN-KNOTHE

JULITA SITNIEWSKAJERZY SUPERNAT

PATRYCJA J. SUWAJROBERT SUWAJ

DOMINIK SYPNIEWSKIEWA SZEWCZYK

HELENA SZEWCZYKMAREK SZEWCZYK

EWA SZUBER-BEDNARZKRZYSZTOF TESZNER

JOANNA WEGNER-KOWALSKAMAŁGORZATA WENCLIKMONIKA ZAKRZEWSKA

EWELINA ŻELASKO-MAKOWSKA

Warszawa 2013

WPŁYW PRZEMIAN CYWILIZACYJNYCH NA PRAWO ADMINISTRACYJNE I ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ

redakcja naukowaJan ZimmermannPatrycja Joanna Suwaj

Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej

WydawcaIzabella Małecka

Redaktor prowadzący Adam Choiński

Opracowanie redakcyjne JustLuk

Łamanie Kamila Tomecka

Układ typografi czny Marta Baranowska

© Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013

ISBN 978-83-264-4037-3ISSN 1897-4392

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska SA

Redakcja Książek01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: [email protected]

www.wolterskluwer.plksięgarnia internetowa www.profi nfo.pl

5

Spis treści

Wykaz skrótów / 13

Przedmowa / 21

Wprowadzenie / 23

Część IZagadnIenIa ogólne / 25

Rozdział 1administracja / 27

Joanna Wegner-Kowalskaadministracja w czasach kryzysu / 29

Piotr Lisowskiorganizacja prawna administracji publicznej wobec przemian cywilizacyjnych / 45

Patrycja J. SuwajKonsekwencje reform okresu transformacji dla współczesnej administracji publicznej w krajach europy Środkowo-Wschodniej / 63

Agata Barczewska-DziobekSpołeczeństwo informacyjne wyzwaniem dla państwa i administracji / 80

Spis treści

6

Paweł MysłowskiCzy Polsce potrzebna jest nowa reforma? Wpływ przemian cywilizacyjnych na strukturę administracji i podział terytorialny kraju / 95

Ambroży Mituśe-administracja: korzyści i zagrożenia / 110

Rozdział 2administrowanie / 125

Aleksandra PuczkoWpływ przemian cywilizacyjnych na paradygmat administrowania przez prawo / 127

Sylwester Jaśkiewicznauka administracji wobec przemian cywilizacyjnych / 150

Ewa Szuber-Bednarzewolucja procedur w funkcjonowaniu administracji publicznej w związku z oczekiwaniami nowoczesnego społeczeństwa / 164

Jan CabanUwarunkowania przemian cywilizacyjnych indoeuropejskiego kręgu kulturowego oraz ich wpływ na zmieniającą się postać administracji i prawa współczesnej europy / 175

Dominik J. Kościuk, Artur K. Modrzejewskinowe technologie komunikacji w działaniu administracji – korzyści wynikające z ich wykorzystania / 185

Katarzyna Kłosowska-LasekWpływ przemian cywilizacyjnych na działania społeczno- -organizatorskie administracji / 203

Spis treści

7

Rozdział 3Prawo administracyjne / 217

Maciej KobakIdea prawa administracyjnego a zmiany cywilizacyjne – uwagi aksjologiczno-prawne / 219

Zbigniew JankuPrzemiany cywilizacyjne a skuteczność prawa administracyjnego / 234

Dariusz R. KijowskiProgramy, plany i strategie jako podstawa działań organów administracji publicznej / 243

Robert SuwajPrawo do dobrej administracji a dobra administracja na przykładzie wybranej regulacji prawnej / 266

Jerzy SupernatProcedury administracyjne w Unii europejskiej (sprawozdanie z konferencji Towards an EU administrative procedure law? – Bruksela 15–16 marca 2012 r.) / 280

Część IIZagadnIenIa SZCZegółoWe / 305

Rozdział 4administracja / 307

Anna BudnikInstytucjonalizacja jako rezultat przemian cywilizacyjnych w angielskim i polskim obszarze szkolnictwa wyższego / 309

Wiesław PływaczewskiKryminologia jako narzędzie definiowania zagrożeń cywilizacyjnych w obszarze administracji publicznej / 328

Spis treści

8

Rozdział 5administrowanie / 343

Barbara KożuchCele i korzyści współpracy organizacji publicznych i pozarządowych / 345

Ewa Bogacz-Wojtanowskaetyczne problemy w ramach procesów współpracy organizacji pozarządowych i publicznych / 365

Agnieszka PawłowskaPartnerstwo międzysektorowe jako forma współrządzenia w świetle badań / 385

Anna BohdanPartycypacja społeczna w tworzeniu jednostek pomocniczych gminy – kryzys czy rozwój w dobie przemian cywilizacyjnych? / 399

Monika ZakrzewskaPartycypacja publiczna w ochronie środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Wybrane zagadnienia / 418

Magdalena Małecka-ŁyszczekPojęcie współdziałania ze szczególnym uwzględnieniem współdziałania administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej / 438

Monika ChlipałaRegulacje prawne dotyczące inicjatywy lokalnej jako formy realizacji zadań publicznych / 455

Julita SitniewskaKomunikacja administracji publicznej z otoczeniem za pomocą nowych mediów – na przykładzie „otwartego rządu” Stanów Zjednoczonych / 472

Spis treści

9

Andrzej Herman, Dorota KonopkaZaufanie publiczne w warunkach niekompletnej globalizacji / 488

Małgorzata Kuzianikdyrektywa InSPIRe – nowe spojrzenie na zagospodarowanie przestrzeni / 507

Joanna LeszczyńskaUdostępnianie danych przestrzennych w Internecie / 524

Marcin KumalaZnaczenie elektronicznej administracji w ograniczeniu żądania zaświadczeń oraz oświadczeń przez organy administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej – zagadnienia wybrane / 543

Krzysztof TesznerPostęp cywilizacyjny a funkcjonowanie administracji skarbowej / 565

Joanna LemańskaZarządzanie gospodarką odpadami jako wyzwanie cywilizacyjne administracji w XXI w. / 582

Małgorzata WenclikZmiany w podejściu administracji publicznej do klientów niepełnosprawnych / 596

Dominika Sasin-KnotheZaufanie jako pozaprawny czynnik stosowania mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym / 613

Ewa Cisowska-SakrajdaSystemy teleinformatyczne a komunikacja państw współdziałających w dochodzeniu należności pieniężnych w trybie egzekucji administracyjnej / 629

Spis treści

10

Rafał GodlewskiInformatyzacja rejestrów publicznych jako przejaw wpływu przemian cywilizacyjnych na administrację i prawo administracyjne na przykładzie ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków / 649

Andrzej Nałęczochrona zwierząt a postęp cywilizacyjny / 673

Rozdział 6Prawo administracyjne / 687

Ewa Szewczyk, Marek Szewczykgeneralny akt administracyjny jako prawna forma działania administracji umożliwiająca reagowanie na wyzwania współczesności / 689

Krzysztof ChochowskiWpływ przemian cywilizacyjnych na pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym / 700

Iwona Niżnik-DoboszUwarunkowania cywilizacyjne pojęcia kontroli w prawie administracyjnym / 714

Dominik SypniewskiWykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy a przemiany cywilizacyjne / 732

Mariusz Maciejewskiadministracyjne prawo międzynarodowe. Zagadnienia definicyjne / 750

Helena SzewczykPrawo urzędnicze a przemiany cywilizacyjne / 769

Janina Ciechanowicz-McLeanZasady koncesjonowania w prawie polskim na przykładzie gazu łupkowego / 788

Spis treści

Paweł DąbrowskiPrzeobrażenia celów prawa o cudzoziemcach i następstwa legislacyjne tych procesów / 800

Barbara Jaworska-DębskaRozwój cywilizacyjny w Polsce przełomu XX i XXI w. a sytuacja prawna osób uzależnionych od alkoholu / 814

Michał KaniaWykładnia przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach w kontekście przemian cywilizacyjnych / 830

Ewelina Żelasko-MakowskaWpływ przemian społecznych na polskie prawo meldunkowe / 846

Helena Kisilowska, Monika ŁaczmańskaCywilizacyjna konieczność administracyjnoprawnej ochrony nieruchomych zabytków techniki / 866

Magdalena MicińskaInstrumenty prawne służące niwelowaniu zdrowotnych, przyrodniczych i społeczno-ekonomicznych zagrożeń wynikających z wprowadzania do obrotu organizmów modyfikowanych genetycznie / 886

13

Wykaz skrótów

Akty prawne

dyrektywa INSPIRE

dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europej-skiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustana-wiająca infrastrukturę informacji przestrzen-nej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) (Dz. Urz. UE L 108 z 25.04.2007, s. 1)

EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego spo-rządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)

Karta Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389)

Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

k.p.a ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po-stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)

nowelizacja z 2010 r.

ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektó-rych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

14

nowelizacja z 2011 r.

ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmia-nie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373)

o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna-cja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)

p.o.ś ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Pra-wo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)

p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)

pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu-dowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

pr. geol. ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geo-logiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.)

pr. szkol. ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkol-nictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.)

pr. tel. ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo tele-komunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.)

pr. zgrom. ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgroma-dzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.)

Regulamin pracy RM

uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 mar-ca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.)

Regulamin WSA rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regula-min wewnętrznego urzędowania wojewódz-kich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646)

Wykaz skrótów

15

rozporządzenie w sprawie BIP

rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrz-nych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68)

rozporządzenie w sprawie instruk-

cji kancelaryjnej

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wyka-zów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67)

TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana)

TUE Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.)

u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.)

u.d.m. ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodat-kach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.)

u.d.p.w. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działal-ności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

u.e.l. ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 z późn. zm.)

u.e.l.d.o. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)

u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finan-sach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)

u.i.d.p. ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)

pwplink://urn:act:du:2004:90:864(subdoc(2))?created=ewa%5Fmanowska:2011%2D08%2D12

Wykaz skrótów

16

u.i.i.p. ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastruk-turze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 z późn. zm.)

u.k.w.h. ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wie-czystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.)

u.n.c.b.r. ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodo-wym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 z późn. zm.)

u.n.c.n. ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodo-wym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617 z późn. zm.)

u.o.c. ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzo-ziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.)

u.o.z. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)

u.o.z.o.z. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie za-bytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.)

u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowa-niu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.)

u.p.o.u.a. ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy oso-bom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.)

u.p.s. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo-łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.)

u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.)

u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

17

u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)

u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-dzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

ustawa o NIK ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyż-szej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.)

ustawa o PIS ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwo-wej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.)

u.u.i.ś. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udo-stępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływa-nia na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.)

u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-dzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

u.ś.r. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze-niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)

u.ś.u.e. ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204 z późn. zm.)

u.w.a.r. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewo-dzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)

u.z.p.p. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach pro-wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

18

u.z.s. ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrud-nieniu socjalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 z późn. zm.)

Czasopisma i publikatory

AUW Acta Universitatis Wratislaviensis BIP Biuletyn Informacji Publicznej CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra-

cyjnych EPS Europejski Przegląd Sądowy Gazeta WPIAUG Gazeta Wydziału Prawa i Administracji Uni-

wersytetu Gdańskiego JCMS Journal of Common Market Studies M. Praw. Monitor Prawniczy MSR Mazowsze Studia Regionalne NISPAcee Journal The NISPAcee Journal of Public Administra-

tion and Policy NP Nowe Prawo ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego ONSA WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-

nego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy,

Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;

zbiór urzędowy, Seria A OZ Ochrona Zabytków PiP Państwo i Prawo PiŚ Prawo i Środowisko PPP Przegląd Prawa Publicznego Prz. Pod. Przegląd Podatkowy

Wykaz skrótów

19

Prz. Sejm. Przegląd Sejmowy PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Sam. Teryt. Samorząd Terytorialny St. Iur. Studia Iuridica St. Pr.-Ek. Studia Prawno-Ekonomiczne St. Praw. Studia Prawnicze

Inne

Agencja, QAA Quality Assurance Agency for Higher Educa-tion

CBA Centralne Biuro Antykorupcyjne CEE Europa Środkowa i Wschodnia (Central and

Eastern Europe) CIA Centralna Agencja Wywiadowcza (Central

Intelligence Agency) CIKW Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych CMKP Centrum Medycznego Kształcenia Podyplo-

mowego CU Cyfrowe Urzędy ePUAP Elektroniczna Platforma Usług Administracji

Publicznej ESDP Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego ESPON Europejska Sieć Obserwacyjna Rozwoju Tery-

torialnego i Spójności Terytorialnej EZD elektroniczne zarządzanie dokumentacją GGK Główny Geodeta Kraju GIS Główny Inspektor Sanitarny GUS Główny Urząd Statystyczny ICT Information and Communication Technologies IIP infrastruktura informacji przestrzennej INSPIRE Infrastructure for Spatial Information in Europe j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego KPGO Krajowy Plan Gospodarki Odpadami

Wykaz skrótów

20

KPZK 2030 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030

NDPBs non-departmental public bodies NPM New Public Management NSA Naczelny Sąd Administracyjny NWS Neo Weberian State OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Roz-

woju ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych PIP Państwowa Inspekcja Pracy PKA Polska Komisja Akredytacyjna plan SAR plan akcji poszukiwawczych i ratowniczych

plany województwa

plany zagospodarowania przestrzennego wo-jewództwa

RDOŚ regionalny dyrektor ochrony środowiska ReNEUAL Research Network on EU Administrative Law SDI infrastruktura danych przestrzennych SEAP Stowarzyszenie Edukacji Administracji Pub-

licznej SIP system informacji przestrzennej SKO samorządowe kolegium odwoławcze Służba SAR Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa SN Sąd Najwyższy studium studium uwarunkowań i kierunków zagospo-

darowania przestrzennego gminy TK Trybunał Konstytucyjny TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej WKZ wojewódzki konserwator zabytków WPGO wojewódzki plan gospodarki odpadami WSA wojewódzki sąd administracyjny WTO Światowa Organizacja Handlu (World Trade

Organization)

21

Przedmowa

Niniejsza książka stanowi owoc obrad kolejnej dorocznej Konfe-rencji Naukowej Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, która odbyła się w Krakowie w kwietniu 2012 r. przy udziale orga-nizacyjnym Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiel-lońskiego.

Wybór przedstawionej tu tematyki został podyktowany dającymi się zauważyć w ostatnich latach coraz szybszymi zmianami cywiliza-cyjnymi, w tym zmianami o charakterze globalnym, rzutującymi na wszystkie dziedziny życia zarówno od strony pozytywnej, jak i nega-tywnej. Wpływ tych zmian daje się z równą mocą odnotować także na gruncie będącym przedmiotem nauk administracyjnych w Polsce. Zmienia się administracja publiczna, zmienia się także prawo admini-stracyjne, a zmiany te i ich przyczyny powinny być rejestrowane i ko-mentowane przez naukę. Nauka powinna z nich również wyprowadzać odpowiednie wnioski, gdyż z jednej strony jej rozwój niewątpliwie zależy od tych zmian, a z drugiej strony właśnie nauka powinna się starać w jakimś stopniu nimi sterować. Są one oczywiście obiektywnie nieuniknione, ale pozostawienie ich samym sobie i niezwracanie na nie uwagi może w przyszłości dać negatywne skutki nie tylko naukowe, lecz także praktyczne.

Mając to wszystko na uwadze, na krakowskie obrady zaprosili-śmy przedstawicieli nauk administracyjnych ze wszystkich polskich ośrodków akademickich i poprosiliśmy ich o wypowiedzi oceniające wpływ zmian cywilizacyjnych na trzy dziedziny: na samą administra-cję publiczną, jej organizację i strukturę, na administrowanie, czyli na funkcjonowanie administracji publicznej, i na prawo administracyjne, które stanowi i powinno zawsze stanowić podstawę wszelkich tych działań w demokratycznym państwie prawnym. Ocena ta okazała się bardzo różnorodna i wszechstronna, a także cenna dla końcowych

Przedmowa

wniosków, które nie zawsze są w pełni optymistyczne, gdyż są dziedzi-ny, w których obowiązujące prawo nie nadąża za zmianami (np. wobec tzw. e-administracji), są też dziedziny, w których administracja pub-liczna z wielką trudnością staje się administracją XXI w.

Prezentowana tu książka i będąca jej źródłem konferencja miały również za zadanie wskazanie pilnej potrzeby większej integracji mię-dzy naukami o administracji (nauką administracji, teorią zarządzania, teorią organizacji i innymi) a nauką prawa administracyjnego. Zwią-zek między nimi, kiedyś silny i znaczący, uległ ostatnio wyraźnemu osłabieniu i staje się rzeczą konieczną do zapobieżenia temu stanowi rzeczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla prawa administracyjne-go nauki o administracji są naturalną bazą, jakiej nie ma żadna inna gałąź prawa. Jest to baza pojęciowa (jak wyraziła się kiedyś prof. Irena Lipowicz – nauka administracji jest dla prawa administracyjnego „la-boratorium pojęć”), baza merytoryczna i baza praktyczna. Praktyczne badania nauk o administracji powinny dostarczać prawu informa-cji, jak je stanowić i jak je stosować, żeby osiągnąć optymalny sku-tek z punktu widzenia potrzeb demokratycznego państwa prawnego. I odwrotnie: prawo administracyjne, stanowiąc niezbędną podstawę wszelkich działań administracji publicznej, powinno kształtować kie-runki poszukiwań nauk o administracji.

Jesteśmy przekonani, że niniejsza książka realizuje w jakimś stop-niu obydwa przedstawione powyżej zadania i będzie stanowić inspi-rację do dalszej ich realizacji.

Białystok–Kraków, sierpień 2012 r.

dr hab. Patrycja J. Suwaj, prof. WSAP prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann, UJ

23

Wprowadzenie

W wystąpieniu wprowadzającym dr hab. Michał Kulesza, prof. UW, pierwszy Prezes Zarządu Stowarzyszenia Edukacji Ad-ministracji Publicznej, podkreślił, iż administracja jest odporna na zmiany, a wręcz tym zmianom nie ulega, jedyne, co się zmienia, to granice gmin, a przecież terytorium jest czynnikiem konstytutywnym dla substancji społecznej gminy, która powinna być chroniona przed wszelkimi niekoniecznymi zmianami, czego nie zechciał zauważyć w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście podkreślił osłabienie znaczenia doktryny prawa administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych i TK zauważając, iż Trybu-nał odrzucił w zasadzie wykorzystanie dorobku klasycznej doktryny administracyjnej, często stosując w to miejsce niejasne wartości i kry-teria orzekania. Zauważył również w swoim wystąpieniu, że zmiany w administracji publicznej i prawie administracyjnym należą do trzech kategorii. Pierwsze piętro zmian to modernizacja administracji, za-zwyczaj o charakterze technicznym (np. informatyzacja), co nieraz wymaga nie tylko zmian w prawie, lecz również w mentalności legis-latorów, urzędników i – last but not least – obywateli. Takie zmiany powinny dokonywać się na bieżąco, w miarę postępu technologiczne-go. Piętro drugie to reformy o charakterze menedżerskim, mające do-stosować dotychczasowe metody zarządzania publicznego do wyzwań i wymogów współczesności (np. bezpośrednie wybory wójta jako od-powiedź na deficyt przywództwa). Wreszcie trzecie, najwyższe piętro przemian to przekształcenia o charakterze transformacji ustrojowej, które dokonywane są jedynie wtedy, gdy następuje przełom politycz-ny, w wyniku którego trzeba dostosować struktury władzy publicznej i administracji do nowego ustroju państwowego. W XX w. Polska prze-szła taką transformację trzykrotnie (nie licząc II wojny światowej): po odzyskaniu niepodległości w 1918 r., w latach 1944–1952 i w okresie

Wprowadzenie

1989–1999. Profesor zakończył wystąpienie stwierdzeniem, że dzi-siejsze prace administracyjnoprawne zbyt często polegają na prostym opisie rozwiązań normatywnych, często powtarzają też dawniejsze tematy, dawno rozstrzygnięte w dyskusji naukowej, natomiast nie-zbyt chętnie podejmują wielkie wyzwania współczesności. Taki zastój intelektualny nie jest korzystny dla nauki, zwłaszcza w warunkach przemian cywilizacyjnych, z czym dzisiaj mamy do czynienia. Wyraził także nadzieję, że ta konferencja będzie naukową próbą odpowiedzi na problemy współczesne.

(Paula A. Borowska, Sprawozdanie z XIII Dorocznej Konferencji SEAP/UJ, ST 2012, nr 7–8)

Część I

Zagadnienia ogólne

Rozdział 1

Administracja

29

Joanna Wegner-Kowalska

Administracja w czasach kryzysu

1. Wprowadzenie

Funkcjonowanie dzisiejszego świata rozpatrywać należy z uwzględnieniem zjawiska globalizacji, a więc ruchu w kierunku ograniczania i znoszenia barier w międzynarodowej wymianie go-spodarczej1. Globalizację cechują trzy zasadnicze zjawiska: liberaliza-cja2, integracja3 i współzależność4. Podzielam pogląd wyrażony przez

1 Por. G. Kołodko, Wędrujący świat, Warszawa 2011, s. 11 i n.; szerzej na temat zjawiska globalizacji J. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004, s. 21 i n.

2 Czyli proces poszerzania i pogłębiania swobody wchodzenia rozmaitych pod-miotów gospodarczych w związki technologiczne, organizacyjne, produkcyjne, han-dlowe, finansowe i inwestycyjne. Jest niezbywalnym warunkiem wstępnym rozwinięcia dalszych i głębszych powiązań ekonomicznych. Należy ją postrzegać wielowątkowo. Chodzi o swobodę stanowienia cen, wchodzenia w związki z partnerami (kontrakty), wolny dostęp do prowadzenia działalności gospodarczej (wejście i wyjście do biznesu, uregulowanie proceduralne bankructwa) – podaję za G. Kołodko, Wędrujący..., s. 100).

3 To jest proces stopniowego łączenia się cząstkowych rynków towarów, kapitału i siły roboczej w jeden wielki rynek. Chodzi tu też o wspieranie tego procesu rozwi-janiem reguł gry rynkowej, tworzenie struktur sprzyjających liberalizacji i integracji struktur (jak Światowa Organizacja Handlu, Międzynarodowa Organizacja Pracy), usiłowanie koordynowania polityki na skalę ponadnarodową. Taki rynek jest otwarty na różne strumienie popytu i podaży. Najbliżej takiego rynku są aukcje typu eBay. In-tegracja to także znoszenie barier rynkowych, politycznych i ekonomicznych (głównie celnych), wprowadzenie wymienialności wielu walut, obniżenie kosztów transportu i komunikacji, tworzenie zintegrowanych, ponadnarodowych struktur – podaję za G. Kołodko, Wędrujący..., s. 100–106.

4 Czyli splot uwarunkowań przyczynowo-skutkowych i sprzężeń zwrotnych między zjawiskami i procesami dziejącymi się w różnych miejscach globalnej prze-strzeni. Współzależności dotyczą nie tylko ekonomii, ale też wydarzeń kulturowych i politycznych. Można śledzić na bieżąco rozmaite wydarzenia i na nie wpływać (np. na wyniki wyborów, głosować w plebiscytach kulturalnych w Internecie). Zespalają się


30

J. Stiglitza, że globalizacja sama w sobie nie jest ani czymś dobrym, ani złym. Jednak jej skutki mogą przybierać zróżnicowany wymiar, pozytywny albo negatywny, w zależności od tego, czy poszczegól-ne kraje potrafią ją przyjąć we własnym rytmie5. Spośród skutków globalizacji, które mają istotne znaczenie dla niniejszych rozważań, wymienić trzeba dwa: autonomizację rynku finansowego oraz zjawi-sko szybkiego przemieszczania się w czasie i przestrzeni wszelkich zdarzeń społecznych6. Pierwszy z nich definiowany jest jako wysoka mobilność rynków kapitałowych i wyodrębnienie się rynków finan-sowych od ich materialnych podstaw wskutek intensywnego obrotu pochodnymi instrumentami finansowymi wysokiego ryzyka7. W li-teraturze ekonomicznej wskazuje się na to, że autonomizacja rynku finansowego legła u przyczyn ostatniego kryzysu finansowego, którego początek umownie datuje się na dzień 15 września 2008 r. – chwi-lę upadku banku Lehman Brothers w USA8. Dodać należy, że mo-ment ten ustalono wstecznie, kiedy ekonomistom udało się dokonać wstępnej analizy czynników, które spowodowały załamanie na rynku

rynki finansowe. Ich deregulacja i liberalizacja, a następnie integracja przez szerokie stosowanie wymienialności narodowych walut i rewolucję informatyczną pociąga za sobą łańcuchowe reakcje. Oszczędzanie, pożyczanie i inwestowanie dzieje się w coraz większej mierze globalnych powiązań. Współzależne funkcjonowanie gospodarki tworzy ogólnoświatowe problemy: niestabilność przepływów spekulacyjnego kapitału finansowego i związane z tym ryzyko rozprzestrzeniania się kryzysów finansowych, zagrożenie masowymi chorobami i szeroko przenoszącymi się i rozprzestrzeniającymi się epidemiami, liczne kryzysy uchodźcze z ich destrukcyjnymi fizycznie i psychicz-nie skutkami, pornografia, zmiany niekorzystne w obrębie środowiska naturalnego, przeludnienie. Podaję za G. Kołodko, Wędrujący..., s. 106–111.

5 Por. J. Stiglitz, Globalizacja..., s. 35.6 Oczywiście wyróżnia się znacznie więcej skutków globalizacji, jednak nawet

ich wymienienie przekracza ramy niniejszego opracowania, szerzej na ten temat np. J. Kleer, Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne, Warszawa 2006, s. 37 i n.; Wkład transformacji do teorii ekonomii, red. J. Kleer, A. Kondratowicz, Warszawa 2006, s. 47; A. Peeters, Globalizacja zachodniej rewolucji kulturowej. Kluczowe pojęcia, mechanizmy działania, Warszawa 2010, s. 18–32, 42–67, 73, 117.

7 M.G. Woźniak, Globalny kryzys a długookresowy rozwój zintegrowany w Polsce (w:) Współczesny kryzys światowej gospodarki a długofalowe implikacje dla rozwoju Polski, red. G. Kołodko, Biuletyn Komitetu Prognoz „Polska Plus” 2009, nr 1, s. 31.

8 Tak tamże, s. 32; por. również M.A. Kose, E. Prasad, K. Rogoff, S. Wei, Financial Globalization: Beyond the Blame Game, Finance and Development 2007, vol. 44, no 1, http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2007/03/kose.htm; T. Sedlaček, Ekonomia dobra i zła, Warszawa 2012, s. 151; Ekonomia dla prawników, red. M. Bednarski, J. Wil-kin, Warszawa 2008, s. 428; szczegółowo o pochodnych instrumentach finansowych zob. np. Ekonomia..., red. M. Bednarski, J. Wilkin, s. 167–175.


31

w 2008 r. Drugi z podanych skutków globalizacji wyraża się w tym, że zdarzenia społeczne przenikają z niespotykaną dotąd prędkością do pozostałych dziedzin życia oraz przedostają się do tych sektorów, które dotąd pozostawały zamknięte na aktywne interakcje z rzeczy-wistością powszechną, wymuszając reperkusje także w tych gałęziach. Dzieje się tak za sprawą wszechogarniającego postępu technicznego, nowoczesnych technologii, które umożliwiają: uniwersalny, globalny transfer informacji w czasie rzeczywistym ich pozyskania lub z nie-wielkim tylko opóźnieniem oraz podjęcie niezwłocznych aktywności w konsekwencji powzięcia nowych wiadomości, również w wymiarze kompleksowym, powszechnym, światowym. Wśród zdarzeń społecz-nych, które cechują się prędkim przemieszczaniem, odnaleźć można pozytywne, takie jak dostęp do wiedzy, nowoczesnych technologii, reguł demokracji, ale i niekorzystne czy wręcz groźne, jak epidemie, zamieszki, wielkie obszary biedy9. Jednym z nich jest zasygnalizowany wcześniej kryzys finansowy. Zjawisku temu poświęcimy więcej miej-sca przede wszystkim z uwagi na wyjątkową charakterystykę jego podłoża. Jak już zaznaczyliśmy, zasadniczym czynnikiem kryzysu była autonomizacja rynku finansowego. Wytłumaczenie to jednak dla prawnika nie będzie wystarczające, jako że owa autonomizacja była możliwa właśnie dlatego, że obowiązujący przed kryzysem sy-stem prawny dopuszczał funkcjonowanie instrumentów finansowych, których zawieranie spowodowało lawinę kryzysu. Pozostawiam spe-cjalistom z zakresu finansów szerszą analizę regulacji prawnych owych wyodrębnionych transakcji, które odstawały na tyle od podstawowych instrumentów rynkowych, że zerwana została więź pomiędzy realną wartością umowy a kwotą zawieranego kontraktu.

W niniejszej publikacji zamierzam zastanowić się nad tym, czy kryzys finansowy wpłynął na działalność administracji publicznej, w tym zwłaszcza powierzone jej zadania i przyznane kompetencje. Innymi słowy, przyjrzymy się, czy administracja wskutek doświad-czenia kryzysu uległa jakimkolwiek przeobrażeniom zadaniowym, czy też zachowane zostało w tej dziedzinie życia społecznego status quo. Już powiedzieliśmy, że globalizację cechują: integracja, liberalizacja i współzależność, przy czym wzajemne oddziaływania następują nie-zwykle szybko i w znacznym zakresie. Konstatacja ta sama w sobie daje asumpt do przypuszczenia, że szeroko ujmując – skutek globalizacji

9 Por. szerzej J. Kleer, Globalizacja a państwo..., s. 32.


32

w postaci kryzysu finansowego musiał w jakiś sposób wywrzeć wpływ na administrację. W celu ustalenia istotnych cech tych relacji posłużyć się można rozmaitymi narzędziami, w tym zwłaszcza przynależącymi do dyscyplin socjologicznych, jak np. ankieta i wywiad kwestionariu-szowy10. Jednak dla prawnika tego rodzaju metody byłyby niedosko-nałe, ponieważ nie odpowiedziałyby na podstawowe pytanie o zmiany normatywne w dziedzinie administracji bezpośrednio związane ze zjawiskiem kryzysu finansowego. W związku z tym jako podstawowe narzędzie do zrealizowania postawionego zadania potraktować nale-żało analizę tych tekstów prawnych, które powstały w reakcji na rece-sję. Obserwacja krajowej aktywności legislacyjnej w tak zakreślonym przedmiocie pozwala na wyodrębnienie jej trzech aspektów. Po pierw-sze – powstało wiele przepisów prawa w gałęzi prawa finansowego, po drugie – wprowadzono do systemu rozwiązania mające w założeniu na celu wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami kryzysu, a po trzecie – ustanowiono znaczną grupę norm statuujących uprawnienia organów administracji do nakładania sankcji administracyjnych.

2. Unormowania w obrębie prawa finansowego

Pierwszą grupę przepisów wprowadzonych w związku z zaistnie-niem kryzysu finansowego stanowią te, które należą do gałęzi prawa finansowego. Tylko niektóre z tych regulacji dotyczą sfery działalno-ści administracji publicznej. Dostrzec można, że na administrację publiczną ustawodawca nałożył szereg nowych powinności lub też zaostrzył dotychczas istniejące. Wszystkie jednak dotyczą bacznego strzeżenia wydatków publicznych, szczegółowego rozliczania decyzji finansowych jednostek dysponujących środkami publicznymi, wzrostu zaangażowania dysponentów tych środków w przewidywanie potrzeb oraz zwiększenie przejrzystości wymienionych elementów. Opisane tu obowiązki administracji można podzielić na: informacyjne, sprawo-zdawczo-audytorskie, ostrożnościowe oraz legislacyjne.

Przykładami powinności informacyjnych jest zobowiązanie w art. 50a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

10 Por. szerzej na ten temat E. Babbie, Podstawy badań społecznych, Warszawa 2008, s. 105 i n.; K. Lutyńska, Wywiad kwestionariuszowy. Przygotowanie i sprawdzanie narzędzia badawczego, Warszawa 1984, s. 20 i n.


33

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)11 adresowane do Ministra Finan-sów do publikowania na stronie internetowej obsługującego go urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej wytycznych zapewniających stoso-wanie jednolitych wskaźników makroekonomicznych, które będą sta-nowić podstawę oszacowywania skutków finansowych projektowanej ustawy, w szczególności jednolitego określania maksymalnego limitu wydatków jednostek sektora finansów publicznych na dane zadanie, wyrażonego kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania tej ustawy czy obowiązek publikowania wartości relacji kwoty długu pań-stwowego do produktu krajowego brutto12.

Działalność sprawozdawczo-audytorska dotyczy jednostek sek-tora finansów publicznych13 i obejmuje zgodnie z art. 41 w zw. z art. 3 u.f.p. procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem14. Aspekty ostrożnościowe w przeważają-cej mierze adresowane są do Rady Ministrów, którą zobowiązano do podejmowania środków zaradczych i sankcyjnych przy przekroczeniu kolejnych relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto15, jednak szczegółowe obowiązki powierzono także organom administracji rządowej, jak w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. g i pkt 3

11 Dodany na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726 z późn. zm.).

12 Zgodnie z art. 38 u.f.p.13 Zgodnie z art. 9 u.f.p. obejmują one: 1) organy władzy publicznej, w tym organy

administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybu-nały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodar-ki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowot-nej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe in-stytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

14 Por. szerzej na ten temat L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 50 i n. Autorka wyjaśnia, że zadaniem sprawozdawczości budżetowej jest dostarczanie danych liczbowych niezbędnych do analizy, kontroli i pla-nowania gospodarczego, do podejmowania decyzji oraz zabezpieczenia prawidłowego wykorzystania środków budżetowych.

15 Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p.: I – mniej od 50%, ale nie więcej od 55%; II – więcej od 55%, ale mniej od 60%; III – równo lub więcej od 60%.


34

lit. c u.f.p. Powinności te zaostrzono w znowelizowanym brzmieniu art. 86 u.f.p. z dniem 1 stycznia 2011 r.16

Jeżeli chodzi o obowiązki z zakresu postępowania legislacyjne-go, to należy zwrócić uwagę na zmienioną treść § 917 uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.), obligującą projekto-dawców do przedstawienia m.in. szczegółowej analizy finansowej i społecznej w postaci tzw. testu regulacyjnego, oraz postanowienia nowelizacji z 2010 r., mocą których nałożono na Radę Ministrów do-datkowe powinności. Radę Ministrów zobowiązano bowiem do jed-noznacznego określania w projektach ustaw oraz rządowych aktach prawnych – w ich uzasadnieniach – maksymalnych limitów wydatków związanych z jego uchwaleniem18. Obowiązek ustawowy objął Radę Ministrów, jednak mając na uwadze mechanizmy tworzenia prawa, należy stwierdzić, że adresowany jest przede wszystkim do organów opracowujących treści projektów, a więc poszczególnych członków Rady Ministrów i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów19.

3. Środki wspomagające podmioty dotknięte kryzysem finansowym

Kolejną grupę administracyjnych regulacji kryzysowych stanowią te, które wprowadzono w celu zmniejszenia, zminimalizowania skut-ków kryzysu, którymi dotknięte zostały jednostki sektora prywatnego. Przypadków tych nie jest wiele i nie wydają się efektywne. Pierwsza ka-tegoria wsparcia dotyczy podmiotów, które aktywnie działają na rynku i w sytuacji kryzysowej podejmują samodzielne działania nacelowane na pozyskanie środków na rozwój, innowacje, szkolenia. Chodzi tu o przedsiębiorców i osoby wykonujące pracę, w szerokim znaczeniu tego słowa, nie tylko pracowników zatrudnionych na podstawie umo-wy o pracę, lecz również właścicieli, wspólników oraz osoby pracujące na podstawie umów cywilnych.

16 W drodze przepisu art. 1 pkt 7 nowelizacji z 2010 r.17 Uchwała nr 214 Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. zmieniająca uchwałę

– Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 113, poz. 1146).18 Por. uzasadnienie projektu nowelizacji z 2010 r. (druk nr 3576, VI kadencja

Sejmu).19 Zgodnie z § 6 ust. 1 i n. Regulaminu pracy RM.


35

W przypadku przedsiębiorców oraz osób wykonujących pracę w art. 6 ust. 1 pkt 10 lit. h20 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utwo-rzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn. zm.) przyznano Agencji uprawnienie do wspomagania tych podmiotów, które w wyniku kryzysu finan-sowego znalazły się w trudnościach21. Na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poszerzono zakres działań, na które może być przeznaczona pomoc finansowa udzielana przez Agencję, uwzględniono udzielanie pomocy finansowej na szkolenia i usługi do-radcze oraz wprowadzono możliwość udzielania pomocy finansowej na przygotowanie przez przedsiębiorców wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach międzynarodowych programów innowacyjnych lub udział w tych programach22 i dostosowanie dzia-łalności przedsiębiorcy do zmieniających się warunków rynkowych. Zaangażowano Agencję w realizację innych przedsięwzięć pomoco-wych23 w celu udzielania pomocy finansowej w formie wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorców na realizację projektów z zakresu społecznej odpowiedzialności biznesu, organizacji szkoleń z zakre-

20 W brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 240, poz. 1603).

21 Rozwiązanie to wprowadzono na skutek wdrożenia przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu ustanawiają-cego Wspólnotę Europejską (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, s. 3).

22 Mam tu na myśli np. projekt „Zwiększenie konkurencyjności regionów poprzez społeczną odpowiedzialność biznesu” w ramach Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy Działanie 3.6; przedsięwzięcie „Granty na granty”, dofinansowujące przy-gotowanie wniosków aplikacyjnych oraz aplikowanie przez małe i średnie przedsię-biorstwa do międzynarodowych programów innowacyjnych. Zaplanowano refundację wydatków poniesionych m.in. na: zorganizowanie konsorcjum, w tym: wyszukanie partnerów przez uiszczenie opłaty dostępu do odpowiednich baz lub zlecenie usłu-gi wyszukania partnerów oraz koszty podróży służbowych; uzupełniające badania i analizy naukowe w przedmiocie planowanego tematu międzynarodowego projektu innowacyjnego; organizację spotkań konsorcjum, szkolenia (konferencje) dotyczące międzynarodowego programu innowacyjnego; szkolenie dotyczące przygotowania wniosku projektowego w ramach międzynarodowego programu innowacyjnego lub zarządzania projektem.

23 Jak np. przedsięwzięcie „Rozwój sektora prywatnego i promocja eksportu ma-łych i średnich przedsiębiorstw”.


36

su społecznej odpowiedzialności biznesu dla pracowników Centrów Obsługi Inwestorów i Eksporterów oraz urzędów marszałkowskich, a także na działania ewaluacyjne, informacyjne i promocyjne.

Agencja została ponadto uprawniona do udzielania pomocy, o któ-rej mowa w pkt 4.2.2 komunikatu Komisji Europejskiej – Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (Dz. Urz. UE C 16 z 22.01.2009, s. 1). Wsparcie dla przedsiębiorców objęło w szczególności finansowanie kosztów usług (szkolenia, do-radztwo, outplacement) świadczonych bezpłatnie lub za odpłatnością niższą od ceny rynkowej przez wykonawców na rzecz przedsiębiorców, którzy są dotknięci skutkami spowolnienia gospodarczego, wywoła-nego globalnym kryzysem finansowym. Odbiorcami wsparcia zostali objęci przedsiębiorcy, którzy nie byli zagrożeni w dniu 1 lipca 2008 r., ale którzy stali się zagrożeni po tym dniu w wyniku światowego kry-zysu finansowego i gospodarczego. Prawną formą działania Agencji są umowy cywilnoprawne zawierane z beneficjentami wyłonionymi w drodze postępowań konkursowych.

Drugi rodzaj pomocy został przeznaczony na łagodzenie trud-ności w funkcjonowaniu przedsiębiorstw oraz rynku pracy. W dniu 22 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łago-dzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsię-biorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035 z późn. zm.). Ustawodawca posta-nowił, że organami administracji właściwymi w sprawach z zakresu tej ustawy są starostowie oraz dysponent Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czyli Minister Pracy i Polityki Socjalnej oraz działający z jego upoważnienia – Dyrektor Krajowego Biura Fun-duszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Wybrano trzy prawne formy działania administracji24 dla reali-zacji zadań ustawowych: umowę cywilnoprawną, zaświadczenie oraz decyzję administracyjną.

Zawieranie umów z przedsiębiorcami gotowymi do podniesie-nia kwalifikacji pracowników w drodze szkoleń finansowanych przez Fundusz Pracy zadano starostom. Postępowania w sprawie udzielenia pracownikom oraz przedsiębiorcom świadczeń powierzono natomiast

24 Na ten temat zob. J. Świątkiewicz, Prawne formy działania administracji a za-kres mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ochro-na praw jednostki (w:) Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, red. S. Pikulski, B. Brzeziński, M. Goettel, A. Biegalski, Olsztyn 2004, s. 391–399.


37

trzem rodzajom organów: ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa – w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego albo spół-ki z udziałem Skarbu Państwa, marszałkowi województwa – w odnie-sieniu do mikroprzedsiębiorcy, małego albo średniego przedsiębiorcy w rozumieniu art. 104–106 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – w odnie-sieniu do pozostałych przedsiębiorców.

W przypadku pracowników świadczenia te obejmują częściowe zaspokajanie wynagrodzeń pracowniczych za czas przestoju ekono-micznego czy częściowe zrekompensowanie obniżenia wymiaru czasu pracy. W odniesieniu do pracodawców organ udziela świadczenia na opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń spo-łecznych od przyznanych świadczeń, ustala nowe warunki spłaty nie-których należności Funduszu. Postępowanie w przedmiocie przyznania ulgi wszczynane jest wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy, przy czym w zakresie świadczeń przeznaczonych dla pracowników konieczne jest uprzednie uzyskanie zgody pracownika, którego należności postępowa-nie dotyczy. Do wniosku należy załączyć szereg dokumentów potwier-dzających fakt zaistnienia trudności finansowych, program naprawczy oraz oświadczenie o niekorzystaniu dotychczas przez pracowników z innych form pomocy. Postępowanie jest szybkie, ponieważ termin załatwienia sprawy jest ustawowo określony na 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Może ono zakończyć się dwojako, w zależności od tego, czy wniosek zostaje uwzględniony czy też nie. W przypadku stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca spełnia przesłanki do uzy-skania pomocy, organ na tę okoliczność wydaje zaświadczenie, które kończy postępowanie w sprawie. W przypadku jednak, gdyby organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów ustawowych, wydaje decyzję o odmowie wydania zaświadczenia. Sprawozdania z wykonania tej ustawy nie napawają optymizmem, ponieważ ukazują niewielką jej efektywność, pogłębiającą się zresztą w czasie25.

25 W sprawozdaniu z wykonania ustawy przygotowanym przez Ministerstwo Pra-cy i Polityki Socjalnej podano, że w 2009 r. złożono 102 wnioski o przyznanie pomocy, z czego zawarto 39 umów, zaś w 2010 r. złożono takich wniosków 74, a umów zawarto 63, w 2011 r. złożonych wniosków było 18, a umów – 15. Posługiwałam się danymi sprawozdania Departamentu Funduszy Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, http://www.mpips.gov.pl.


38

4. Narzędzia wspomagające zasoby publiczne

Od początku 2009 r. do końca 2011 r.26 działalność krajowego usta-wodawcy była niezwykle aktywna. Uchwalono 269 ustaw i wydano 2146 rozporządzeń wykonawczych. Znamienne jest to, jak znacząca część działalności legislacyjnej poświęcona została przepisom mają-cym na celu zwiększenie przychodów budżetu państwowego czy sa-morządowego, przy wykorzystaniu różnych technik prawodawczych. Występują dwojakie rozwiązania prawotwórcze.

Pierwsze związane są z rozszerzeniem obowiązywania już istnie-jących instytucji, drugie zaś z wprowadzeniem nowych podstaw finan-sowego obciążania jednostek. Jeżeli chodzi o pierwszy z wymienionych instrumentów, to zwrócić należy uwagę na regulacje w obrębie prawa podatkowego oraz prawa ubezpieczeń społecznych. W obu tych gałę-ziach prawa rozszerzono dotychczas funkcjonujące podstawy do kre-owania zobowiązań publicznoprawnych. Na podstawie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808) dokonano zmiany m.in. art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). Zmiany obejmowały w szczególności wydłużenie terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (ust. 4) oraz wprowadzenie szeregu blokad prawnych dla upływu ter-minu przedawnienia, w tym – przez zawieszenie biegu terminu prze-dawnienia (wskutek dodania ust. 6g i 6h). W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) zmodyfikowano na niekorzyść podatników instytucję przedawnienia zobowiązania podatkowego, doprowadzając w istocie do jej unicestwienia. Organom podatkowym przyznano bowiem moc podejmowania takich działań, które skutkują uniemożliwieniem za-kończenia biegu terminu przedawnienia27.

26 Przyjęłam jako datę graniczną dzień 1 stycznia 2009 r. oraz dzień 31 grudnia 2011 r.

27 Mam tu na myśli zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu tego terminu, uregulowane w art. 70 § 6 i 7 o.p., zmodyfikowane istotnie na podstawie art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 209, poz. 1318) oraz art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatko-wa oraz ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Nr 197, poz. 1306).


39

W odniesieniu do drugiego z zaznaczonych rozwiązań podnieść należy, iż spośród wymienionej wyżej liczby 269 aktów prawnych rangi ustawowej aż 27, czyli 10%, odnosi się do szeroko pojętych zagadnień sankcyjnych. Wydaje się, że ta ilość nie jest przypadkowa, ponieważ pomnożenie podstaw do nakładania kar administracyjnych28 niewąt-pliwie, choćby tylko w założeniu, przekłada się na konkretne liczby po stronie przychodów budżetowych. Warto je pokrótce tylko przybliżyć. Wprowadzono sankcje w obrębie tych aktywności jednostek, które do-tychczas były od nich wolne, jak również zaostrzono już istniejące kary.

Jeżeli chodzi o nowe sankcje, to zostały ustanowione w aż 27 aktach prawa administracyjnego. Jako przykład wskazać można, iż nastąpiło to m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.)29, w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391)30, w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalne-go przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 z późn. zm.)31, w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.)32, w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności lecz-niczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.)33.

Zwiększenie dotychczas istniejących dolegliwości karno-administra-cyjnych nastąpiło w następujących przepisach: w ustawie z dnia 16 lutego

28 O istocie sankcji zob. szereg interesujących publikacji w zbiorze Sankcje admini-stracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 15 i n.

29 Przewidziano w art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 szereg sankcji administracyjnych za naruszenia obowiązków w obrocie produktami pochodzenia zwierzęcego.

30 Ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i po-rządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.) dodano cały rozdział 4d poświęcony nakładaniu dotkliwych sankcji administracyjnych na podmioty biorące udział w obrocie odpadami.

31 W art. 50 przewidziano kary pieniężne za niezgodny z ustawą obrót lekami i wyrobami medycznymi. Przy nakładaniu kary nakazano uwzględnić w szczególno-ści okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

32 W art. 62 i n. uregulowano szereg kar pieniężnych nakładanych przez kon-trolera przewozu na operatora lub przewoźnika, który niezgodnie z ustawą prowadzi działalność z zakresu transportu zbiorowego, w wysokości do kilku tysięcy złotych za pojedyncze naruszenie.

33 W art. 35 i n. ustanowiono kary pieniężne za zaprzestanie wykonywania dzia-łalności leczniczej bez zachowania ku temu stosownego trybu ustawowego.


40

2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa pa-liwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 z późn. zm.)34, czy w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.)35.

W okresie, który poddałam analizie, tylko w kilku aktach praw-nych znajdują się podstawy prawne do ukarania karą pieniężną organu. Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789), które w art. 35 uprawniły organ wyższego stopnia do ukarania właściwego organu karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji – pozwolenia wodnoprawnego lub decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu ener-getyki jądrowej. Podobną karę przewidziano w art. 11 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realiza-cji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 z późn. zm.)36 czy w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647)37.

34 Na podstawie przepisu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 81, poz. 532) zaostrzono przewidziane w art. 63 ustawy kary z tytułu spowodowania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu tych zapa-sów lub uchybienia w zakresie magazynowania zapasów państwowych, ich wymiany, konserwacji oraz ilościowej i jakościowej ochrony stanu tych zapasów. Jako podstawę do wyliczenia kar przyjęto cenę oleju napędowego oraz dolara amerykańskiego.

35 Na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie usta-wy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. Nr 227, poz. 1482 z późn. zm.) podwyższono karę pieniężną nakładaną przez kontrolera na osobę, która nie wykonała obowiązków świadka ze 100 zł do kwoty odpowiadającej wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, a więc jednocześnie dokonano swego rodzaju waloryzacji tejże kary.

36 Na tej podstawie organ wyższego stopnia wymierza wojewodzie, który pozo-staje w opóźnieniu w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Kara wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki.

37 W brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspie-raniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Jest nakłada-na przez organ wyższego stopnia w stosunku do właściwego zarządcy drogi w sytuacji, gdy zarządca nie wydaje w terminie decyzji w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych.


41

W art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpiecze-niach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152 z późn. zm.) przewidziano kary pieniężne nakładane na Pol-skie Biuro Ubezpieczycieli Komunikacyjnych z tytułu niewypłacenia odszkodowania w sytuacjach przewidzianych w ustawie. Karę wymie-rza minister właściwy do spraw instytucji finansowych.

Często szczegółowe zasady nakładania kar pieniężnych powierzo-no aktom wykonawczym. Istotną cechą szczególną tego zabiegu jest to, że upoważnienia ustawowe (jak w art. 26 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego) nakazują organom właściwym do wydania aktów wykonawczych uwzględnić przy określaniu rozmiaru sankcji takich czynników, jak społeczna szkodliwość czynu czy stopnień za-grożenia. Jest to jednak zadanie karkołomne. Wymienione bowiem pojęcia z zakresu polityki karnej dotyczą czynu sprawcy i stanowią o indywidualnych cechach działania konkretnej jednostki. Nie sposób w drodze aktu prawnego, niejako z góry uregulować wyniku oceny działania sprawcy czynu. Tego rodzaju uwarunkowania powinny być przedmiotem analizy organu orzekającego o odpowiedzialności kon-kretnego naruszyciela przy uwzględnieniu sytuacji, w jakiej się znalazł oraz motywów, którymi się kierował. Pozostawienie zaś tych kategorii wyłącznie na poziomie stanowienia prawa skutkuje tym, iż w rzeczy-wistości prawnej okażą się wartościami fikcyjnymi.

Zaprezentowane powyżej rozważania pozwalają na sformułowanie następujących wniosków. Niewątpliwie skutki kryzysu finansowego zostały odnotowane w obrębie działalności administracji publicznej. Wprowadzono kilka regulacji dyscyplinujących stronę wydatków pub-licznych, jednak w moim przekonaniu w daleko niewystarczającym zakresie. Nie zreformowano wszak finansów publicznych, co byłoby posunięciem wysoce pożądanym i od dawna postulowanym przez czo-łowych ekonomistów38. Dostrzeżenie istnienia kryzysu finansowego spowodowało niewątpliwie uregulowanie pewnych środków pomoco-wych, udzielanych przez organy administracji publicznej przedsiębior-

38 Por. np. C. Kosikowski, Polska potrzebuje reformy finansów publicznych, Ga-zeta Prawna 2011, 27 kwietnia, s. B4; stanowisko obecnego Ministra Finansów J. Ro-stowskiego przedstawione w dniu 2 marca 2010 r., podaję za serwisem www.forsal.pl; stanowisko byłej wiceminister finansów K. Zajdel-Kurowskiej oraz innych ekonomi-stów: R. Petru, J. Wiśniewskiego, Ł. Tarnawy, omówione w Gazecie Prawnej 2007, 23 marca, s. 9.


42

com i pracownikom, co wiąże się niewątpliwie z obciążeniem admini-stracji dodatkowymi obowiązkami. Dystrybucja nowych form pomocy publicznej jest znaczącym dodatkowym zadaniem, które powierzono administracji publicznej. Jednak największy zakres nowych zadań obejmuje orzekanie o odpowiedzialności karnoadministracyjnej w za-kresie nowo wprowadzonych i zaostrzonych sankcji. Skonstatować zatem można, że kryzys finansowy spowodował istotne rozbudowanie zakresu działań organów administracji publicznej, w przeważającej mierze w obrębie ściągania nowych należności. W moim przekonaniu tego rodzaju rozwiązanie ocenić należy krytycznie. Przegląd ustawo-dawstwa z ostatnich lat „kryzysowych” pokazuje, że ciężar kryzysu ponoszą w pełnym zakresie jednostki. Warto podkreślić, że obciąże-nie to dotknęło je w istocie dwukrotnie. W pierwszej fali kryzysu to przecież mali przedsiębiorcy i inni słabsi uczestnicy obrotu utracili najwięcej wskutek krachu na rynkach finansowych. Banki i inni glo-balni gracze rynkowi, którzy najbardziej wzbogacili się na wątpliwych moralnie instrumentach pochodnych oferowanych podmiotom niewy-specjalizowanym w analizach finansowych, nie ponieśli żadnych lub prawie żadnych strat. Obecnie zaś ponownie, nakładając coraz to nowe obciążenia publicznoprawne, te same jednostki wspomagać muszą bu-dżet publiczny w trudnych czasach recesji. Rysuje się w tym miejscu pytanie o rzeczywiste przesłanie wymienionych w artykule regulacji. Czy istotnie konieczne jest wprowadzanie kar finansowych w każdym przypadku naruszenia prawa? Czy popełniający błąd przedsiębiorca będzie musiał liczyć się z tym, że każde uchybienie może oznaczać ko-niec jego aktywności na rynku39? Trzeba dodać, że uwzględniając ilość istniejących obowiązków spoczywających na przedsiębiorcach, w nie-dalekiej przyszłości (a może już teraz) przekroczymy punkt krytyczny

39 Wymierzane kary są obiektywnie bardzo wysokie. Jest tak dlatego, że ustawo-dawca posługuje się niezwykle daleko rozciągniętymi granicami kar. Skoro za jednost-kowe przewinienie grozi kara od 100 zł do kilku milionów złotych, to organ stosujący prawo, nakładając karę rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych, pozostaje w przekonaniu, że jego sankcja nie jest w ogóle dolegliwa, ponieważ kara grożąca jest znacznie wyższa. Wystarczy podeprzeć się tu przykładem z ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.), która uzależnia wysokość sankcji od obrotu przedsiębiorcy. Nie trzeba być wysokiej klasy specjalistą księgowości, by wiedzieć, że obrót jest kategorią daleko odmienną od pojęcia zysku czy rentowności przedsiębiorstwa. Z mojej praktyki adwokackiej wynika, że nie na-leży do rzadkich sytuacja nałożenia kilkunastotysięcznej kary za obiektywnie mało istotne naruszenie.


43

możliwości dochowania wierności prawu wskutek braku realnej moż-liwości spełnienia wszystkich istniejących powinności jednocześnie.

Dzisiejsza gospodarka światowa poddana jest w dużej mierze doktrynie neoliberalnej, opartej na założeniach tzw. consensusu waszyngtońskiego40. Jednocześnie przedstawione powyżej regulacje dają asumpt do tego, by uznać, że polityka gospodarcza nie pozosta-wia „niewidzialnej ręce rynku”41 rozwiązania wszystkich możliwych problemów. W przypadku pogłębiania się deficytu budżetowego rzą-dzący reagują bardzo aktywnie w celu zwiększenia przychodów bu-dżetowych. Jednak jako niekorzystne społecznie odnotować trzeba wykorzystanie takich środków do zrealizowania postawionego celu, które godzą w swobodę gospodarowania, działalność jednostek, skoro uszczuplają swobodę wolności gospodarowania. Nic bowiem tak nie tamuje przedsiębiorczości, jak bariery podatkowe, liczne opłaty, kary finansowe. Zwiększenie kosztów zawsze przekłada się na negatywne decyzje o podjęciu ryzyka działania. Pozostaje mieć nadzieję, że zaob-serwowana tendencja ulegnie zmianie, a budżet będzie raczej zasilany z podatków wielu przedsiębiorców, chętnie podejmujących trud dzia-łalności na własny rachunek, niż z licznych kar finansowych skutkują-cych w rezultacie ograniczeniem liczby podmiotów gospodarujących. Do tego jednak także potrzeba aktywnych działań prawotwórczych, a więc określonego kursu polityki rządzących42.

Bibliografia

Babbie E., Podstawy badań społecznych, Warszawa 2008Ekonomia dla prawników, red. M. Bednarski, J. Wilkin, Warszawa 2008Kleer J., Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne, Warszawa 2006

40 Szersze rozważania na temat tego zagadnienia zob. np. M.G. Woźniak, Globalny kryzys..., s. 32. Poglądy te poddano w ostatnim czasie dotkliwej krytyce, uznając, że nie rozwiązały najważniejszych problemów globalnych, takich jak istnienie wielkich obszarów biedy na świecie, zob. na ten temat zwłaszcza cytowaną wcześniej pozycję G. Kołodko, Wędrujący..., s 206 i n.

41 O tym pojęciu, a zwłaszcza błędnemu przypisywaniu jego autorstwa zob. T. Sed-laček, Ekonomia..., s. 273–276.

42 Jako pozytywną zapowiedź zmian w tym kierunku odnotować trzeba prze-pisy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378 z późn. zm.), która weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r. i to nie w całości, ponieważ część jej przepisów wejdzie do obrotu prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r.


Kołodko G., Wędrujący świat, Warszawa 2011Kose M.A., Prasad E., Rogoff K., Wei S., Financial Globalization: Beyond

the Blame Game, Finance and Development 2007, vol. 44, no 1, http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2007/03/kose.htm

Kosikowski C., Polska potrzebuje reformy finansów publicznych, Gazeta Prawna 2011, 27 kwietnia

Lipiec-Warzecha L., Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warsza-wa 2011

Lutyńska K., Wywiad kwestionariuszowy. Przygotowanie i sprawdzanie na-rzędzia badawczego, Warszawa 1984

Peeters A., Globalizacja zachodniej rewolucji kulturowej. Kluczowe pojęcia, mechanizmy działania, Warszawa 2010

Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Le-wicki, Warszawa 2011

Sedlaček T., Ekonomia dobra i zła, Warszawa 2012Stiglitz J., Globalizacja, Warszawa 2004Świątkiewicz J., Prawne formy działania administracji a zakres mocy

obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ochrona praw jednostki (w:) Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, red. S. Pikulski, B. Brzeziński, M. Goettel, A. Bie-galski, Olsztyn 2004

Wkład transformacji do teorii ekonomii, red. J. Kleer, A. Kondratowicz, Warszawa 2006

Woźniak M.G., Globalny kryzys a długookresowy rozwój zintegrowany w Polsce (w:) Współczesny kryzys światowej gospodarki a długofalo-we implikacje dla rozwoju Polski, red. G. Kołodko, Biuletyn Komitetu Prognoz „Polska Plus” 2009, nr 1

http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2007/03/kose.htmhttp://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2007/03/kose.htm

45

Piotr Lisowski

Organizacja prawna administracji publicznej wobec przemian cywilizacyjnych

1. Wprowadzenie

Charakter niniejszej publikacji, a także jego konferencyjna „lo-kalizacja” ukierunkowują analizę na normatywne aspekty organiza-cji prawnej administracji publicznej, uzupełniane doświadczeniami praktyki administracyjnej43. Preferowane więc będzie podejście ba-dawcze skupione na zagadnieniach z zakresu problematyki statycznie (instytucjonalnie) i dynamicznie ujmowanej administracji publicz-nej, przede wszystkim z punktu widzenia właściwego dla nauki prawa administracyjnego. Prowadzone rozważania doprowadzić zaś mają do identyfikacji i weryfikacji relacji zachodzących między normaty-wizacją organizacji publicznej (z uzupełnieniami nawiązującymi do doświadczeń z zakresu praktyki organizacyjnej administrujących) a przemianami cywilizacyjnymi.

Z takim zamiarem wybrano przykłady dwóch sfer stwarzających warunki do analizy płaszczyzn i kierunków przebiegu tytułowych relacji. Pierwsza dotyczy miast (obszarów funkcjonalnych miast), koncentruje się na metropoliach i obszarach metropolitarnych. Tego rodzaju perspektywa eksponuje oddziaływanie uwarunkowań o cy-

43 Z respektowaniem następującego założenia: „Jest to, mówiąc obrazowo, układ normatywny zanurzony w rzeczywistości” – pisał F. Longchamps. Oznacza to, że struktura organizacyjna administracji badana jest dziś wielostronnie, w sposób kom-pleksowy. Osiągnięty zaś postęp w tej dziedzinie wynika z doświadczeń poznawczych ogólnej teorii organizacji i zarządzania, prakseologii, socjologii, psychologii społecznej, nauk politycznych i nauki prawa administracyjnego – J. Boć, Z problematyki badania struktur organizacyjnych (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010, s. 130.

Piotr Lisowski

46

wilizacyjnej proweniencji. W dodatku takie „miejsca” w administracji publicznej odgrywają kluczową rolę w administrowaniu. Z przyczyn obiektywnych (chociażby z racji „obciążeń” demograficznych czy z po-wodu skali ich oddziaływania na otoczenie) stanowią bowiem obszary, w których koncentrowane są cywilizacyjnie istotne sfery aktywności społecznej. Za tym musi podążać infrastruktura administracyjna, przy czym funkcje metropolitarne implikują potrzebę wprowadzania roz-wiązań, które szczególnie trudno wypracować w sferze organizacji prawnej administracji publicznej.

Druga dotyczy administracji oświatowej. Wybór oczywisty, zważywszy na bezpośrednie związki z problematyką przemian cy-wilizacyjnych. W tym zakresie uwagę skoncentrowano na dwóch przykładach relatywnie nowych unormowań, w stosunku do których wskazanie źródeł prawa w znaczeniu materialnym oraz analiza prak-tyki ich stosowania dają asumpt do interesujących wniosków w kon-tekście realizowanego tematu badawczego.

2. Perspektywa systemu administracji publicznej

Materialnoprawne przeznaczenie administrowania nie umniej-sza znaczenia problematyki organizacji prawnej administracji pub-licznej. W tej płaszczyźnie wyznacza się bowiem kluczowe deter-minanty jakości i skuteczności wykonywania zadań publicznych. W konsekwencji jakość regulacji ustrojowego prawa administracyj-nego stanowi istotny czynnik warunkujący wykonywanie admini-stracji publicznej, zyskujący na znaczeniu w przypadku gałęzi prawa o tak znacznym stopniu oddziaływania na stosunki społeczne (spo-łeczny wymiar ewentualnych uchybień w tej materii potęguje prefero-wanie władczej metody regulacji oraz fakt każdorazowej partycypacji administrujących w stosunkach administracyjnoprawnych). Trudno więc przecenić znaczenie normatywizacji organizacji administracji publicznej. Niepomijalność podmiotów administracji publicznej i ich organów (bezspornie aktorów, a nie statystów administrowa-nia) oraz zasięg i intensywność ich oddziaływania na życie społeczne podkreślają rangę problematyki organizacji prawnej administracji publicznej. Dochodzi w ten sposób do intensyfikacji sprzężenia/ze-spolenia dwóch elementów porządku prawnego, tzn. systemu prawa i układu administrujących – wadliwość postanowień prawa ustro-

Organizacja prawna administracji publicznej wobec przemian...

47

jowego (np. niespójność, wybiórczość regulacji prawnych) ex ante utrudnia lub uniemożliwia sprawne administrowanie (np. nieade-kwatna do potrzeb struktura administrujących nie może należycie funkcjonować).

Budowa i funkcjonowanie administracji publicznej niewątpliwie stanowi „wykładnik przemian cywilizacyjnych i zagrożeń wynikają-cych z tych przemian”. Atrybuty właściwe dla postępu cywilizacyjnego i regresu mocno i szybko dają o sobie znać na poziomie organizacji prawnej administracji publicznej. Musi ona co najmniej nadążać za potrzebami administrowania a czasami wyprzedzać popyt na wyko-nywanie administracji publicznej. Podmiotowo-strukturalne aspekty administracji publicznej są więc szczególnie podatne na tego rodza-ju konotacje. Dobre zorganizowanie stanowi zresztą warunek sine qua non właściwego funkcjonowania każdej struktury organizacyj-nej. Mamy jednak w tym zakresie do czynienia z wyjątkowo skom-plikowanym zestawem uwarunkowań, wymagań i oczekiwań. Skala i zróżnicowanie zadań z zakresu administracji publicznej wymuszają bowiem multiplikację i różnorodność administrujących (i zachodzą-cych między nimi interakcji). Nota bene zadania publiczne implikują nie tylko wertykalizację struktury administrujących (zarówno w uję-ciu zewnętrznym – między poszczególnymi stopniami administracji publicznej, jak i wewnętrznym – w warunkach rozwinięcia struktural-nego w ramach podmiotu administracji publicznej), ale i różnicowanie ich statusu organizacyjnego, dające się też zauważyć w płaszczyźnie horyzontalnej. Trudno, żeby było inaczej, skoro w skali systemu ad-ministracji publicznej mamy do czynienia z:

1) działaniami właściwymi dla funkcji zarządzającej i aktywnością typu liniowego;

2) czynnościami preferującymi wywoływanie skutku prawnego i za-znaczającymi się przede wszystkim (lub tylko) w sferze faktycznej;

3) działaniami władczymi, a także niewładczymi czy podejmowa-nymi w relacjach zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych.

Tego rodzaju antecedencje wymuszają specjalizację administru-jących, często potwierdzaną w sferze organizacyjnej. Stąd np. wyko-rzystywaniu „urządzeń” o prawno-urzędniczej „mentalności” (organy administracji publicznej i ich urzędy) towarzyszy aktywność instytucji preferujących działania faktyczne oraz wiedzę i umiejętności poza-prawne (np. zakłady administracyjne).

Piotr Lisowski

48

Sygnalizowana różnorodność daje się też zauważyć w sposobach wyznaczania strukturalnej przynależności do systemu administracji publicznej. Różnice w tym zakresie dotyczyć mogą:

1) „strukturalnej odległości” od państwa (podział na bezpośrednią i pośrednią administrację);

2) przyzwolenia (lub jego braku) na funkcjonowanie w randze orga-nu innego podmiotu administracji niż państwo;

3) dopuszczalności uchylania hierarchicznego podporządkowania.

Nie dość zatem, że administracji publicznej nie da się wykony-wać z jednego ośrodka, to jeszcze jej system zakłada różnicowanie zasad organizowania i funkcjonowania administrujących. Organizacja prawna administracji publicznej skazana jest bowiem – także wobec wskazywanych wyzwań i uwarunkowań – na wykorzystywanie różno-rodnych rozwiązań, potwierdza to następująca wypowiedź judykatury: „W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się na trwałe zjawi-sko ustrojowe, jakim są przekształcenia zachodzące w ramach struktur administracji publicznej, związane z rozszerzaniem się różnorodności zadań realizowanych przez Państwo wskutek europeizacji i globalizacji życia społecznego oraz z dążeniem Państwa do zwiększenia efektyw-ności i sprawności administrowania, co wymusza m.in. zwiększanie liczby «podmiotów administrujących», w tym «nietypowych podmio-tów administrujących» (...) Akcentuje się, że nowe formy organizacyjne tworzone są lub wykorzystywane dla tych obszarów zadań i odpowie-dzialności Państwa (...)”44. Co ciekawe, powyższy fragment pochodzi ze zdania odrębnego do podjętej w tym przypadku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zważywszy na to, że przedmiotowe zagad-nienie prawne dotyczyło wskazania formy działania administracji, mamy więc przykład potwierdzający systemową rangę problematyki organizacji prawnej administracji publicznej.

Dynamika życia społecznego oraz znaczne rozmiary administracji publicznej (rozumianej przedmiotowo i podmiotowo) nie ułatwiają jednak zapanowania nad systemem administrujących. Osiągnięcie ta-kiego celu dodatkowo utrudniają okoliczności o subiektywnej (w tym patologicznej) proweniencji (np. koniunkturalizm i doraźność w po-lityce administracyjnej, zła jakość stanowionego prawa). W konse-

44 Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2002 r., II GPS/06, LEX nr 268925.


49

kwencji organizacji prawnej administracji publicznej w Polsce niełatwo „nadążać”, „wyprzedzać” czy „kreować”. W dodatku przemiany cywi-lizacyjne nie tylko inspirują wyzwania organizacyjne o pozytywnym znaczeniu, ale też mogą wynikać z regresu cywilizacyjnego (np. wzro-stu bezrobocia, zagrożenia terroryzmem, zmian klimatycznych).

Przemiany cywilizacyjne stanowią zmienną docelowo determi-nującą przedmiot regulacji materialnego prawa administracyjnego i poświęca im się tam więcej uwagi, ale i w prawie administracyjnym ustrojowym wyraźnie zaznaczają swoją obecność, wpływając na prze-bieg normatywizacji organizacji administracji publicznej oraz jej prak-tyczny wymiar. „Zawartość i przebieg” struktury organizacyjnej ad-ministracji publicznej (z uwzględnieniem niezbędnej różnorodności) stanowić powinny funkcjonalną, strukturalną i organizacyjną reakcję na wyartykułowane lub spodziewane potrzeby społeczne, uznawane za objęte administrowaniem. Pamiętając więc, że to aspekty przed-miotowe (materia i właściwość poszczególnych zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej) i ich finalnie materialne przezna-czenie uzasadniają istnienie administrujących i w znacznym stopniu wyznaczają ich organizację i funkcjonowanie, dalszą analizę prze-znaczono na omówienie wybranych przykładów, uznanych za dobrze egzemplifikujące tytułową problematykę.

3. Przemiany cywilizacyjne w randze megatrendów jako pierwotna determinanta i punkt odniesienia organizacji prawnej administracji publicznej

Postindustrialnej fazie rozwoju cywilizacyjnego towarzyszą wielo- aspektowe zjawiska (zmiany) charakterystyczne dla społeczeństwa informacyjnego. Wśród nich szczególne znaczenie przypisać należy globalizacji. W znacznej części Europy dochodzi jeszcze silny trend europeizacyjny. Ciągle się przy tym mocno trzyma nurt właściwy dla koncepcji społeczeństwa obywatelskiego. Przebieg i konsekwen-cje tego rodzaju uwarunkowań cywilizacyjnych w znacznym stopniu i wielopłaszczyznowo oddziałują na organizację prawną administracji publicznej. Znajduje to przede wszystkim wyraz w przyporządkowy-wanych administrującym zadaniach i kompetencjach, a także wyko-rzystywanych przez nich formach działania administracji – w tym

Piotr Lisowski

50

jako formy oddziaływania45 między administrującymi. Ich wpływ uwzględniają też swoiste konfiguracje form oddziaływania, które moż-na określić mianem sposobów oddziaływania46, a – „później” – rów-nież układy relacji strukturalnych (na przykład: układ scentralizowa-ny i układ zdecentralizowany). Oczywiście, tego rodzaju motywacje i przeznaczenie dają też o sobie znać w płaszczyźnie instytucjonalnej, implikując różnorodność typów podmiotów administracji (podsta-wowych, uzupełniających, hybrydowych)47, organów administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym, procesowym, funkcjonalnym). Podobnie inspirowane jest dopuszczanie do administrowania podmio-tów pierwotnie funkcjonujących po stronie administrowanych czy też jednostek organizacyjnych o prywatnoprawnej proweniencji.

Zwraca też uwagę tendencja do standaryzowania statycznych i dy-namicznych instytucji organizacji prawnej administracji publicznej. Mimo że z wielu powodów trudno w tym zakresie o pełną unifikację, odnotować warto doktrynalne i normatywne konsekwencje aktywności komparatystycznej, czego efektem są np. Europejska Karta Samorzą-du Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS) (Dz. U. Nr 214, poz. 1573 z późn. zm.). Tego rodzaju inspiracje można też wskazać, w analizo-wanym zakresie w podstawach prawnych współpracy transgranicznej, np. w Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicz-nej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi sporządzonej w Madrycie dnia 21 maja 1980 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 287) oraz rozporządzeniu (WE) nr 1082/206 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 19).

Podobną motywację można przypisać koncepcji funkcji regulacyj-nej państwa w gospodarce, wspieranej ustanawianiem organów regula-cyjnych: „Wyodrębnienie w ramach administracji publicznej organów

45 Stanowią formy działania administracji wykorzystywane w relacjach między administrującymi, podejmowane na podstawie norm ustrojowego prawa administra-cyjnego.

46 Wśród których należy przede wszystkim wyróżnić: kontrolę sensu stricto (kon-trolę czystą), kierownictwo, nadzór hierarchiczny, nadzór weryfikacyjny, zwierzchni-ctwo związane z zespoleniem, koordynację, współdziałanie.

47 Odpowiednio (przykłady): gmina, samorządowe gimnazjum, straż gminna.


51

regulacyjnych stanowi stosunkowo nowe zagadnienie w polskiej nauce prawa administracyjnego. Łączy się ono z transformacją ustrojową lat 90. XX wieku oraz z wejściem Polski do UE (...)”48.

Osobnego potraktowania wymaga problematyka informatyzacji49, w ramach której doszło ostatnio do strukturalnego wyeksponowania tej sfery administrowania – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (Dz. U. Nr 250, poz. 1501)50. Kolejnym tego przykładem jest utworzenie Rady Informatyzacji (działającej przy ministrze właś-ciwym do spraw informatyzacji) czy też wzrost zatrudnienia na sta-nowiskach informatyków w administracji publicznej. Uwzględnienie tego rodzaju optyki uzasadnia też nawiązanie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), szczególnie w zakresie bezpośrednio odnoszącym się do funkcjonowania organów administracji publicznej (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 18 i 20 u.d.i.p.).

4. Miasto jako podmiot administracji publicznej wobec przemian cywilizacyjnych (wybrane kwestie)

Nie zawsze udaje się wprowadzić zmiany strukturalno-organiza-cyjne w administracji publicznej motywowane argumentacją odwołu-jącą się do zmiennych bezpośrednio sytuowanych w sferze przemian cywilizacyjnych. „Dobrym” tego przykładem jest przebieg starań o unormowanie problematyki metropolii/obszarów metropolitar-nych51. Tymczasem konieczność zmian wy

Documents

AUTORZY - Gandalf.com.pl · Przeobrażenia celów prawa o cudzoziemcach i następstwa legislacyjne tych procesów /800 Barbara Jaworska-Dębska Rozwój cywilizacyjny w Polsce przełomu