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AUTORIDAD REGIONAL
AMBIENTAL – ARA DEL GOBIERNO
REGIONAL DE SAN MARTÍN:
HITOS INSTITUCIONALES DE LA
EXPERIENCIA
OCTUBRE 2013
Lima, Perú
Este documento ha sido elaborado con el apoyo del Programa ProDescentralización de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, en el marco de las
actividades de cooperación con el Gobierno Regional de San Martín y el Consejo Interregional
Amazónico - CIAM.
1
CONTENIDO
GLOSARIO DE SIGLAS
INTRODUCCIÓN
I. Ficha técnica 5
1.1. Alcances del documento………………………………………………………...5
1.2. Base legal………………………………………………………………………...5
1.3. Metodología………………………………………………………………….......6
II. Hitos institucionales de la experiencia de creación e implementación de
la ARA San Martín. 7
2.1 Antecedentes……………………………………………………………………8
2.2 Finalidad………………………………………………………………………...10
2.3 Factores que determinaron la creación e implementación de la ARA………..12
a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política para
resolverla…………………………………………………………………….....14
b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el
cumplimiento de nuevas funciones…………………………………………….15
c. Planificación territorial previamente establecida y aprobada en el
departamento: ZEE………………………………………………………...…..16
2.4 Etapas institucionales del proceso de creación e implementación de la ARA...19
2.5 Diseño normativo: naturaleza, funciones y estructura de la ARA San Martín...20
III. Lecciones y retos para el fortalecimiento y creación de las ARA. 22
3.1 Formulación del documento de política e indicadores a priorizar en el diseño
de la ARA…………………………………………...…………………………. 22
3.2 Instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones……………...22
3.3 Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional…………………...23
3.4 Articulación intergubernamental………………………………………………23
a. Articulación con el Gobierno Nacional………………………………………..23
b. Articulación con los Gobiernos Locales…………………………………….... 24
3.5 Recursos humanos y financieros………………………………………………24
IV. Consideraciones finales. 26
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
2
GLOSARIO DE SIGLAS
ARA: Autoridad Regional Ambiental
ARMA: Autoridad Regional Medioambiental de Arequipa
CAR: Comisión Ambiental Regional de San Martín
CIAM: Consejo Interregional Amazónico
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
LOGR: Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
MAPRO: Manual de Procedimientos Administrativos
MINAGRI: Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM: Ministerio del Ambiente
MOF: Manual de Organización y Funciones
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
PDC: Plan de Desarrollo Concertado
PDME: Programa de Descentralización y Modernización del Estado de la PCM y el BID
PNCBPMCC: Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio
Climático
PRONANP: Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas
REDD: Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques
ROF: Reglamento de Organización y Funciones
SENACE: Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles
SERNAP: Servicio Nacional de Áreas Protegidas
TNC: The Nature Conservancy
TUPA: Texto Único de Procedimientos Administrativos
ZEE: Zonificación Ecológica Económica
3
INTRODUCCIÓN
El cumplimiento de funciones asignadas en materia ambiental y de ordenamiento territorial; así
como la implementación de políticas efectivas para la conservación de los recursos naturales
incluyendo la gestión de las áreas naturales protegidas, constituyen para los gobiernos
regionales, condiciones básicas para asegurar diversos derechos de las personas, tanto de las
presentes como de las futuras generaciones, habitantes de los departamentos de la Amazonía y
en general del planeta.
En ese marco, el artículo 53° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales enumera las
funciones que los gobiernos regionales deben cumplir en la formulación y ejecución de
políticas regionales en materia ambiental y de ordenamiento territorial; entre ellas,
implementar un Sistema Regional de Gestión Ambiental. Con la finalidad de contar con las
condiciones institucionales para continuar con el proceso de construcción del modelo de
Región Verde, dejar de lado el enfoque sectorial y adecuar su estructura orgánica para el
mejor cumplimiento de estas funciones en el territorio departamental, el Gobierno Regional
de San Martín adoptó la decisión de crear la Autoridad Regional Ambiental – ARA, como
órgano desconcentrado dependiente jerárquicamente de la Gerencia General, responsable de
las funciones específicas en materia de recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y
ordenamiento territorial1. La transferencia de funciones del Gobierno Nacional al Gobierno
Regional y la necesidad de adecuar su estructura orgánica al cumplimiento de las nuevas
funciones alentaron esta decisión, al igual que los compromisos derivados de la suscripción del
Tratado de Libre Comercio – TLC con los Estados Unidos2.
La decisión adoptada por el Gobierno Regional de San Martín, como manifestación de la
autonomía política y administrativa que la Constitución reconoce a los gobiernos regionales,
tiene como antecedente a la Autoridad Regional Medioambiental de Arequipa, creada por el
Gobierno Regional de Arequipa - ARMA en el año 20073. Sin embargo, responden a enfoques
conceptuales distintos, por lo que sus funciones y estructura difieren de las que se han
atribuido a la ARA San Martín, dado que a esta última también se le asignó las funciones
específicas en materia de ordenamiento territorial.
En esa medida, para el Gobierno Regional de San Martín la implementación y puesta en
funcionamiento de la ARA constituyó una oportunidad para cambiar el enfoque de la política
pública de carácter sectorial, para dar paso a un enfoque territorial y sistémico, que
respondiera mejor a la necesidades de la Amazonía y que permitiera mejorar los servicios; vale
decir, mejorar la administración de los recursos naturales y la preservación de los ecosistemas,
para hacer más efectivos los servicios que éstos prestan a las personas.
En esa medida, la creación de la ARA San Martín obedece a la necesidad de contar con una
sola institución directriz de las políticas públicas en materia de Ambiente, Recursos Naturales y
Territorio; sin embargo, al inicio del proceso no se tenía claridad sobre qué naturaleza jurídica
darle; entre las propuestas que se consideraron se encontraba la propuesta del CIAM de crear
un Organismo Técnico Especializado (OTE) y, por otro lado, la propuesta de fortalecer la
Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente existente. Finalmente, en atención a los
1 Véase artículos 63° y 64° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de San Martín, aprobado por la Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR de 10 de diciembre de 2010. 2 GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San Martín (versión preliminar), 2012, p. 9. 3 De acuerdo al artículo 93° del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de Arequipa, la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de Arequipa - ARMA es un órgano desconcentrado que depende de la Presidencia Regional; cuenta con autonomía administrativa para cumplir con las funciones específicas en materia ambiental y áreas protegidas. Véase: Ordenanza Regional 010-2007 de 14 de mayo de 2007.
4
recursos humanos y financieros disponibles; así como, a las responsabilidades asumidas en el
marco de transferencias de competencias de los Sectores forestal y ambiental entre otros, el
GORESAM optó por crear una institucionalidad intermedia a la que se denominó Autoridad
Regional Ambiental - ARA.
La ARA San Martín nace con autonomía técnica y administrativa y, de cierta forma, constituye
la fusión de la antigua Gerencia de Recursos Naturales y de Medio Ambiente, la Dirección de
Recursos Naturales (Ex INRENA, que se encontraba en la Dirección Agraria) y la Subgerencia
de Ordenamiento Territorial que formaba parte de la Gerencia de Planeamiento y
Presupuesto. Estas tres unidades orgánicas constituyen actualmente las tres direcciones de
línea del ARA.
La implementación y puesta en funciones de la ARA San Martín, no ha sido un proceso sencillo
y lineal, ha supuesto una reforma de la estructura orgánica y funcional de la entidad; así como,
el desarrollo de un proceso largo con marchas y contramarchas, aunque siempre respaldado
por la voluntad de las autoridades regionales. Ello, en la medida que a través de la ARA se
buscan concretar las metas y objetivos de su política territorial sustentada en la Zonificación
Ecológica Económica (ZEE) del departamento, que es el instrumento que guía las
intervenciones en el territorio en función a sus potencialidades4.
La experiencia de San Martín, ha impulsado, además, la decisión adoptada por la presidencia
colegiada del CIAM que todos los gobiernos regionales que lo conforman creen e implementen
autoridades regionales ambientales para cumplir con las funciones vinculadas a la conservación
y manejo sostenible de los recursos de la Amazonía5. En ese marco, el Gobierno Regional de
Ucayali aprobó en 2013 la Ordenanza de creación de la Autoridad Regional del Ambiente
Ucayali – ARAU y se encuentra en proceso de implementación de la misma. Asimismo, en
función de la decisión adoptada en el CIAM es probable que los gobiernos regionales de
Amazonas, Loreto y Madre de Dios durante el presente año adopten la decisión de crear e
implementar este tipo de autoridades para mejorar el cumplimiento de sus funciones en
materia ambiental.
En ese contexto, el CIAM, el Gobierno Regional de San Martín y el Programa
ProDescentralización ponen a disposición de las autoridades y funcionarios regionales el
presente documento que reconstruye el proceso operativo e institucional de creación e
implementación de la ARA del Gobierno Regional de San Martín6, construido a partir del
recojo de información sobre las decisiones e instrumentos legales que lo conforman y da
cuenta de los principales hitos institucionales de la experiencia. Asimismo, esta versión final
incluye los valiosos aportes del equipo técnico de la ARA, a quienes les agradecemos por el
tiempo dedicado al mismo, para que pueda ser un referente para los gobiernos regionales que
estén interesados en replicar la experiencia.
4 Véase: Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR de 12 de setiembre de 2012, que aprueba la Política Territorial de San Martín. 5 Es preciso mencionar que tanto para la creación de la ARA San Martín como para la adopción de esta decisión por parte del CIAM ha tenido especial incidencia la suscripción del tratado de libre comercio - TLC con los EE. UU. , vigente desde febrero de 2009; dado que en esta norma el Perú se compromete a fortalecer su institucionalidad ambiental, tanto nacional como descentralizada, con el objetivo de garantizar que la madera que sería exportada a los EE. UU. proviniera de bosques manejados sosteniblemente. 6 Precisamente, con el objetivo de presentar este proceso el CIAM organizó la pasantía sobre el “Diseño e implementación de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín bajo un enfoque ecosistémico”, organizada por el CIAM y llevada a cabo del 25 al 27 de febrero de 2013.
5
I. Ficha técnica
1.1 Alcances del documento
El presente documento tiene como finalidad registrar de forma esquemática las etapas e
instrumentos institucionales del proceso de creación e implementación de la Autoridad
Regional Ambiental – ARA de San Martín, con el propósito de formular reflexiones y
recomendaciones para los gobiernos regionales que han iniciado procesos similares en sus
departamentos. En consecuencia, no se trata de una sistematización de la experiencia de la
ARA San Martín.
Este documento no se basa en un estudio realizado a profundidad con entrevistas a los actores
involucrados en todo el proceso. Y en esa medida, no recoge, las tensiones, las resistencias, o
las idas y vueltas que toda reforma o cambio institucional, generalmente, conllevan; ni tampoco
puede dar cuenta de labor que viene realizando el ARA San Martín
1.2 Base legal
Normas nacionales
Constitución Política del Perú.
Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783 – LBD.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 – LOGR.
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 – LOPE.
Ley General del Ambiente, Ley N° 28611.
Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245
Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763.
Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, Decreto Supremo Nº 004-
2013-PCM.
Normas regionales
Ordenanza que aprueba de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE del
departamento de San Martín, Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR.
Ordenanza que declara en proceso de modernización la gestión del Gobierno
Regional, Ordenanza N° 035-2007-GRSM/CR.
Reglamento de aplicación de la ZEE San Martín, Decreto Regional N° 002- 2009-
GRSM/GR
Reglamento de Organización y Funciones - ROF del Gobierno Regional de San Martín,
Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR.
Reglamento de Organización y Funciones – ROF de la Autoridad Regional del
Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR.
Ordenanza que aprueba el Texto Único del Procedimientos Administrativos – TUPA
de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín,
Ordenanza N° 031-2011-GRSM/CR.
Ordenanza que aprueba la Política Territorial de San Martín, Ordenanza N° 015 -
2012-GRSM/CR.
Ordenanza que reconoce la Comisión Ambiental Regional de San Martín – CAR.
Ordenanza N° 020 - 2012-GRSM/CR.
6
1.3 Metodología
La metodología seguida ha sido inductiva, porque se ha buscado establecer líneas generales de
acción a partir de decisiones institucionales adoptadas por las autoridades y los/as
funcionarios/as del Gobierno Regional de San Martín. En esa medida, en atención a su
finalidad, busca poner en blanco y negro la información ofrecida durante el taller de
presentación sobre el “Diseño e implementación de la Autoridad Regional Ambiental
del Gobierno Regional de San Martín bajo un enfoque territorial y ecosistémico”,
organizada por el CIAM y llevada a cabo del 25 al 27 de febrero de 2013. Durante el Taller fue
posible interactuar con los actores directamente responsables del proceso de diseño e
implementación de la ARA, y conocer a través de sus presentaciones cuáles han sido los
hechos, las decisiones y los tiempos en que éstas se sucedieron.
Complementariamente, este documento ha sido elaborado con información proveniente de
fuentes secundarias como son los diferentes documentos preparados para el CIAM, las
normas nacionales y regionales directamente vinculadas al proceso de creación e
implementación de la ARA San Martín; debido a que se trata de una reforma institucional que
busca formalizar la decisión política de las autoridades regionales, son las normas jurídicas el
mecanismo institucional, previsto en la Constitución y la Ley Orgánica de Gobiernos Regional,
para llevar a cabo dicha formalización. Todas estas fuentes secundarías pueden ser encontradas
en la sección bibliografía de este documento.
7
II. Hitos institucionales de la experiencia de creación e implementación de
la ARA San Martín
La creación de la ARA por parte del Gobierno Regional de San Martín brinda las condiciones
institucionales para la puesta en marcha de la iniciativa del CIAM de impulsar la
implementación de una Estrategia de Bosques y Cambio Climático para la Amazonía Peruana,
aprobada en la ciudad de Tarapoto, en abril del 2011, como parte de la propuesta “Amazonía
vale un Perú”7. En esa medida, se trata de una reforma a la manera de gestionar los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, que a partir de un enfoque territorial –como es el
mandato de los gobiernos regionales-, vaya superándose la visión sectorial proveniente de la
estructura institucional que estos gobiernos heredaron de los Consejos Transitorios
Administración Regional - CTAR.
A través de dicha estrategia, además, se pone en evidencia la importancia de los bosques
amazónicos y la necesidad de tomar medidas para mitigar el cambio climático frente a la
desforestación; así como otros problemas que obstaculizan el desarrollo sostenible de las
regiones amazónicas como la pérdida de biodiversidad, la contaminación del agua, entre otros8.
Todo ello, en consonancia con la Política Nacional del Ambiente que tiene como objetivo
mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables,
viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la
prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y
congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona9.
De esa forma, la creación de la ARA por el Gobierno Regional de San Martín supone la
asunción de una política pública que le permita optimizar el cumplimiento de sus funciones en
materia de gestión del ambiente, los recursos naturales y las áreas naturales protegidas; así
como, el uso y ocupación del territorio. Ello, en la línea del compromiso asumido por los
presidentes regionales del Amazonas, Madre de Dios, Loreto, San Martín y Ucayali como parte
del CIAM en la Declaración de Grey Towers10.
7 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú. Documento de trabajo, Tarapoto, 2011. 8 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú. op. cit., p. 16. 9 Política Nacional del Ambiente, aprobada por el Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM de 23 de mayo de 2009. De igual modo, es preciso mencionar que el respecto a los derechos de las personas y la gestión del territorio y de los recursos naturales a favor de las personas coincide con la visión de la Política Nacional de Modernización del Estado que plantea un modelo de Estado moderno al servicio de las personas, por lo que se deben llevar a cabo cambios en los enfoques y prácticas de gestión, concibiendo los servicios e intervenciones del Estado como expresiones de derechos de los ciudadanos. En esa medida, a orientación al ciudadano, exige a las entidades públicas asignar sus recursos, diseñar sus procesos y definir sus productos y resultados. Política Nacional de Modernización de la Gestión del Estado, aprobada por el Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM de 9 de enero de 2013. 10 Declaración de Grey Towers, de 27 de octubre de 2011, numeral 3. a.
8
2.1 Antecedentes
La visión Sectorial para la gestión regional supone un obstáculo importante para la
implementación de acciones en el territorio; pues, todas las estrategias, planes y acciones
tienden a desarrollarse sectorialmente sin tener en cuenta la necesaria articulación con otros
sectores o la visión transversal de ciertas materias. El desarrollo sostenible y la promoción del
desarrollo humano del departamento de San Martín, como “Región Verde”11, precisamente
demanda dicha articulación y la adopción de un enfoque enfoque territorial y sistémico; dado
su contexto Amazónico caracterizado por sus potencialidades territoriales, la fragilidad de sus
ecosistemas y la cultura de la sociedad.
El modelo de desarrollo sostenible es muy difundido y existe claridad respecto a sus objetivos;
de ahí que haya sido incorporado en las visiones y objetivos generales de distintas entidades
públicas. Sin embargo, su implementación en contextos concretos todavía se encuentra en
construcción, siendo pocos los avances y resultados que se pueden exhibir, porque su
sostenibilidad en la práctica demanda de grandes cambios vinculados a: dejar atrás viejos
paradigmas; reformas institucionales; reformas políticas y financieras; promoción de la
participación de la sociedad civil, y; sobre todo, al compromiso de las autoridades regionales y
del Gobierno Nacional. Ello, porque la construcción del modelo de desarrollo sostenible en el
departamento no es contraria a las políticas y estrategias nacionales, sino que se orienta
también a fortalecerlas y sentar las bases para su implementación en la Amazonía, que
representa más del 50% del territorio peruano
En este contexto, desde el año 2008 el Plan Forestal Regional planteó la necesidad de una
Autoridad Forestal Regional, cuya idea fue retomada en la propuesta del CIAM de crear un
Organismo Técnico Especializado en materia Ambiental y de Recursos Naturales (OTE), con
autonomía técnica, administrativa y financiera12. Esta propuesta del CIAM fue, inicialmente,
aceptada por la presidencia del GORESAM; sin embargo, su implementación era compleja dado
que implicaba que alguno de los proyectos o programas especiales del gobierno regional
(PEAM, PEHCBM o PROCEJA) se convirtiera en la OTE o, de lo contrario, implicaba acudir al
Congreso de la República para modificar la Ley Orgánica de Gobierno Regional y crear este
tipo de organismos para los gobiernos regiones.
11 Para el Gobierno Regional de San Martín “Región Verde” significa ser una “región promotora de Desarrollo Humano, basada en una economía verde, socialmente inclusiva, ambientalmente sostenible y en un ambiente de paz social”; así como, hacer visible e internalizar en el proceso de toma de decisiones de política pública las particularidades de la región amazónica. Presentación Gerencia de la Autoridad Regional Ambiental de San Martín. Febrero 2012, diapositivas 3 - 5. Asimismo, es preciso recordar que la consideración que el eslogan de San Martín, Región Verde buscó reflejar también el consenso expresado en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado 2008 – 2014. 12 Al respecto, véase: “Propuesta de Diseño de un Servicio Regional de Gestión de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente con un Piloto de Aplicación en la Región San Martín”, solicitado por la Secretaría de Descentralización de la PCM al PMDE a pedido de la Secretaría Técnica de CIAM. Véase: Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final. Lima, diciembre 2011, p. 4
SAN MARTIN REGIÓN VERDE
Región promotora de Desarrollo HUMANO, Económicamente competitiva, Socialmente inclusiva, Ambientalmente sostenible y en un contexto de PAZ Social.
9
Esta etapa de análisis coincidió con los primeros momentos del proceso de reorganización
institucional iniciado por el GORESAM13 a nivel de gerencias de líneas. Este proceso fue
liderado por la Gerencia General y esta coincidencia en el tiempo brindó la oportunidad de
plantear opciones distintas a la OTE; como la de fortalecer la Gerencia de Recursos Naturales
y Gestión del Medio Ambiente u optar por un modelo intermedio entre la OTE y la gerencia
ya existente, que es el modelo de la ARA.
El cumplimiento de las nuevas funciones transferidas al GORESAM en materia forestal y de
ambiente también fue un factor que influyó la decisión de crear la ARA, dado que se requería
de la articulación de las distintas visiones sectoriales para gestionar de manera integral el
territorio; así como, de todos los recursos humanos y financieros disponibles.
Sobre el proceso de creación e implementación de la ARA San Martín, es preciso destacar el
aporte del CIAM, pues si bien su propuesta de crear una OTE no fue adoptada, continuó
aportando y apoyando dicho proceso de la mano del equipo técnico del GORESAM, que
recibió el plazo de 120 días para poner en marcha esta nueva institución. De igual modo, es
importante mencionar el respaldo unánime que prestó el Consejo Regional, el mismo que
hasta la fecha continua siendo un aliado y acompañante comprometido con el funcionamiento
de la ARA.
De otro lado, también es importante indicar que la creación de la ARA como entidad para
gestionar de forma integral el territorio robusteció el eslogan del Gobierno Regional -“San
Martín, región verde”, permitiendo evidenciar a nivel de estructura orgánica las prioridades de la
política pública regional en materia ambiental. Ello, porque la mejora de la institucionalidad
facilitaría alcanzar los fines de la política pública regional en materia de recursos naturales,
medio ambiente y territorio14; de ahí que la ARA no sólo es la gestora sino que tiene la
rectoría de la política regional en las materias mencionadas.
13 Ordenanza Regional Nº 035-2007-GRSM/CR de 2 de octubre de 2007 14 Estos fines son: i) lograr una gestión de los recursos naturales de la Amazonía con enfoque territorial y ecosistémico; ii) promover la inversión competitiva, inclusiva y sostenible en la Amazonía, y iii); mejorar la gestión de los recursos naturales. Véase: Presentación Gerencia de la Autoridad Regional Ambiental de San Martín. Febrero 2012, diapositivas 3 y 6.
10
Prioridades de política pública regional de San Martín hacia los recursos naturales
y el ambiente
Fuente y elaboración: Gobierno Regional de San Martín – Equipo Técnico de la Estrategia
Regional Ambiental (ERA)
Finalmente, la experiencia de la ARA San Martín viene siendo ilustrativa para la creación e
implementación de las autoridades ambientales de los demás gobiernos regionales que
conforman el CIAM; siendo este último el encargado de impulsarlas, con el respaldo político
de sus respectivos presidentes y consejos regionales, y el apoyo de la cooperación
internacional (USAID, PFSI, GIZ, etc.).
2.2 Finalidad
Como se ha mencionado, la creación de la ARA en el año 2010 coincide con el proceso de
reestructuración integral iniciado por el Gobierno Regional de San Martín15, pero también tuvo
como uno de sus factores determinantes la necesidad de prepararse para asumir las funciones
a ser transferidas por el gobierno nacional de forma acelerada; en particular, las funciones
forestales. Así, a través de la Ordenanza Regional que aprobó el ROF del Gobierno Regional16
se creó la ARA17, plasmándose institucionalmente la voluntad política de las autoridades
15 Véase: Ordenanza Regional Nº 035-2007-GRSM/CR de 2 de octubre de 2007. 16 Artículo 63° y 64° del ROF del Gobierno Regional de San Martín. Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR, de 10 de diciembre de 2010. 17 Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011.
11
Funciones de la Dirección de
Recurso Naturales (Ex INRENA)
Funciones de la Sub-Gerencia de Administración
Territorial
Funciones de la
Gerencia de
Recursos naturales y
gestión del medio
ambiente
Funciones de la ARA
FUNCIONES ASUMIDAS POR LA ARA*
regionales18. Este fue el instrumento que permitió que este órgano comenzara paulatinamente,
a operar.
En esa medida, la creación de la ARA también se orientó a fortalecer la institucionalidad
regional, para hacer frente a la decisión del Gobierno Nacional de acelerar el proceso de
transferencia de funciones a los gobiernos regionales19. En particular, las funciones en materia
forestal previstas en el artículo 51°, incisos e) y q) de la LOGR20, relativas a otorgamiento de
derechos y administración y control forestal. Es decir, en el contexto de este proceso de
transferencia, se constató la inexistencia de un órgano regional de carácter transversal para
asumir responsabilidades en materia de recursos naturales, ambiente, uso y ocupación del
territorio.
*Elaboración: Programa ProDescentralización
18 Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011. 19 En el 2006 el Gobierno Nacional anunció el denominado “Shock de la Descentralización” que tuvo entre sus principales medidas acelerar la transferencia de funciones y activos hacia los gobiernos regionales y locales, debiendo concluirse con dicha transferencia en diciembre de 2010. Véase: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. La descentralización en el Perú. Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus dimensiones generales. Lima, 2010, p.p. 25 – 26. 20 LOGR. Artículo 51° Funciones en materia agraria (…) e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción (…) q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestar nacional.
12
En esa línea, en consonancia con el enfoque integrador, territorial y ecosistémico, las funciones
forestales que estaban siendo transferidas por el Gobierno Nacional21 al Gobierno Regional; se
sumaron a las funciones que el ARA asumió de la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión
del Medio Ambiente (en donde estaba incluida la ex INRENA) y la Subgerencia de
Administración territorial22. Es decir, la ARA reúne las funciones de estas unidades orgánicas
del gobierno regional.
De esa forma, se centralizó en un solo órgano del gobierno regional (transversalidad) las
funciones referidas a la gestión de los recursos naturales y del ambiente, así como, el uso y
ocupación del territorio; es decir, se asignó a un sólo órgano el cumplimiento de las funciones
e) y q) del artículo 51° de la LOGR y de las funciones en materia ambiental y de ordenamiento
territorial previstas en el artículo 53° de la LOGR. Este cambio refleja una visión más
omnicomprensiva o la vinculación intrínseca de estas materias.
Adicionalmente, el fortalecimiento institucional del gobierno regional a través de la creación de
la ARA no sólo se ha orientado a optimizar el cumplimiento de sus funciones en materia de
ambiente, recursos naturales, áreas naturales protegidas y ordenamiento territorial, sino
también a tener la capacidad de responder de manera más eficaz a la problemática forestal y
ambiental identificada en el departamento.
En efecto, frente a la problemática de tala ilegal y desforestación de los bosques la creación del
ARA fue la respuesta del gobierno Regional de San Martín para gestionar la ocupación y uso
sostenible del territorio, del patrimonio natural y de la biodiversidad del departamento. De ahí
que la principal orientación de sus acciones sea la gestión sostenible de los recursos forestales,
de la biodiversidad y de los recursos hídricos que aportan el bosque; así como, la ocupación
ordenada del territorio con límites territoriales saneados y centros poblados categorizados, y
derechos prediales estatales y privados definidos23.
2.3 Factores que determinaron la creación e implementación de la ARA
La asunción del enfoque territorial y ecosistémico para promover el desarrollo sostenible de la
población con un impacto razonable sobre los ecosistemas y garantizando el desarrollo
sostenible, ciertamente, es el punto de partida para el inicio de las reflexiones en torno a la
institucionalidad ambiental y la creación de la ARA24. No obstante, adicionalmente es precioso
mencionar otras que, desde el contexto del departamento de San Martín, motivan la creación
de la ARA. Estas fueron:
a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política de las
autoridades para resolverla y realizar una gestión integral del territorio.
b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el cumplimiento
de nuevas funciones.
c. Planificación territorial previamente establecida y aprobada: ZEE.
21 La ARA asumió las funciones forestales de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción; así como, las de otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, y de ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestar nacional. Este no hubiese sido posible en el Esquema sectorial previsto en la LOGR, en el que estas funciones debía ser asumidas por la Dirección Regional de Agricultura del Gobierno Regional de San Martín. 22 Véase: Ordenanza Regional N° Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR de 10 de diciembre de 2010 y Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR de 5 de abril de 2011. 23 Marco Institucional. Reglamento de Organización y Funciones -ROF de la ARA, aprobado por la Ordenanza Regional N° 013-2011-GRSM/CR 5 de abril de 2011 24 Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final…op.cit., p.12.
13
Gráfico elaborado por el Programa ProDescentralización
Necesidad de fortalecer
institucionalmente al gobierno
regional para el cumplimiento de
nuevas funciones
Previa identificación de la
problemática del territorio y
voluntad política de las
autoridades para resolverla.
Planificación territorial
previamente establecida y
aprobada en departamento:
aprobación de la ZEE
Creación e
implementación
de la ARA
14
a. Identificación previa de la problemática del territorio y voluntad política
para resolverla
De los diagnósticos derivados de la ZEE25, la información bibliográfica disponible y la línea de
base de deforestación de la Región al año 201026, fue posible entender el proceso de
deforestación que padece el departamento y determinar no sólo el número de hectáreas
desforestadas sino también sus causas27. En efecto, el proceso de deforestación comenzó en la
década de los 40 con el boom del caucho con un impacto pequeño sobre los bosques, pero ese
impacto fue significativo desde inicios de la década de 1960, con la apertura de la carretera
marginal de la selva que abre las puertas a la más grande ola migratoria recibido por el
departamento hasta la fecha; así, se estima que la deforestación para entonces llegó a las
50,000 hectárea por año durante la siguiente década y media (1960 - 1975). Posteriormente,
aunque en menor escala, la desforestación fue incentivada por la reforma agraria que convirtió
en propietarios a los posesionarios de las tierras y les brindó incentivos a través del Banco
Agrario que, con el objetivo de promover el desarrollo dinamizando la economía, financiaba el
trabajo de los nuevos propietarios de las tierras.
Lamentablemente, el tan ansiado desarrollo nunca llegó como se esperaba y por el contrario el
fracaso de este modelo facilitó el arribo del narcotráfico y el accionar de los grupos terroristas
en la zona, con graves consecuencias sociales, económicas y ambientales para el departamento.
De ahí que en el año 2000, San Martín se había convertido en la región más deforestada del
país con aproximadamente 1’200,000 hectáreas deforestadas y al año 2010 se sumaron
236,000 hectáreas más, con una tasa de deforestación promedio anual de 23,600 hectáreas por
año28. La desforestación, en esa medida, se erigió como un serio problema que debía ser
enfrentado por las autoridades regionales.
La necesidad de enfrentar la problemática de la desforestación, en esa medida, demandó al
Gobierno Regional de San Martín la toma de decisiones rápidas acerca de: qué hacer, qué
prioridades adoptar y hacia dónde orientar sus acciones; dado que afectaba directamente los
recursos naturales más abundantes del territorio como son el bosque, la biodiversidad y
recursos. Ello, en correspondencia con las prioridades de la política pública de San Martín
como “Región verde”. En ese contexto, la propuesta de creación e implementación de un
órgano de carácter transversal, que asumiera responsabilidades de gestión, fiscalización y de
rectoría regional en materia de recursos naturales, ambiente, uso y ocupación del territorio
fue considerada por la autoridad política regional como la decisión más adecuada. De esa
manera, la creación e implementación de la ARA responde también a la voluntad política de las
autoridades regionales de revertir la problemática de deforestación y deterioro ambiental del
departamento; por ello, las funciones de la ARA y su posición organizacional obedecen a una
lógica transversal y de articulación con los demás órganos del gobierno regional, para dar
solución a una problemática que tiene causas multisectoriales.
25 Aprobación de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE del departamento de San Martín, Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR de 20 de julio de 2006. 26 Además de los esfuerzo del propio gobierno regional, para el mapeo de la desforestación en el departamento ha sido clave el aporte de la a Mesa REDD – San Martín, que elaboró la Línea Base Regional de Deforestación. GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San Martín..op.cit., pp. 27 – 28. 27 Para los datos de desforestación histórica, anterior al 2000, se tomó información referencial, pero los datos sobre la desforestación acontecida en el periodo 2000 – 2010 fueron obtenidos en base a imágenes satelitales. Información proporcionada por la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín en el mes de setiembre de 2013. 28 Este promedio anual se ubica por debajo de la tasa de deforestación alcanzada entre 1960 y 1975, cuando se alcanzó las 50,000 hectáreas por año. Mesa REDD San Martín.
15
b. Necesidad de fortalecer institucionalmente al gobierno regional para el
cumplimiento de nuevas funciones
El diseño organizacional de los gobiernos regionales previsto en la LOGR obedece
esencialmente a un enfoque sectorial y este diseño limita la gestión integrada del territorio, de
ahí la importancia de tener una autoridad regional que concentre las funciones en materia de
recursos naturales, ambiente y ordenamiento territorial a partir de un enfoque de gestión
territorial y ecosistémico. Sobre todo para cumplir con eficacia las funciones e) y q) del
artículo 51º de la LOGR que recibiría el Gobierno Regional de San Martín29.
En esa medida, la creación e implementación de la ARA responde también a la necesidad de
fortalecer la institucionalidad regional para ejercer las menciondas funciones y que, a la vez,
conduzca e implemente una política pública ambiental y territoral que se base en la ZEE de San
Martín aprobada en el 2006. De esa forma, la incorporación de la ARA a la nueva estructura
del Gobierno Regional de San Martín fue la opción adoptada por las autoridades regionales por
considerarla la más funcional a la visión integral de la política pública regional en materia de
ambiente, recursos naturales y ordenamiento territorial.
Dinámica de la ARA en el cumplimiento de sus funciones
Elaboración y fuente: Gobierno Regional de San Martín - ARA
29 En el 2006 el Gobierno Nacional anunció el denominado “Shock de la Descentralización” que tuvo entre sus principales medidas acelerar la transferencia de funciones y activos hacia los gobiernos regionales y locales, debiendo concluirse con dicha transferencia en diciembre de 2010. Véase: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. La descentralización en el Perú. Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus dimensiones generales. Lima, 2010, p.p. 25 – 26.
AUTORIDAD REGIONAL AMBIENTAL
AUTORIDAD REGIONAL AMBIENTAL
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16
c. Planificación territorial previamente establecida y aprobada en
departamento: ZEE
La Zonificación Ecológica y Económica - ZEE para San Martín fue aprobada en el año 200630 y
fue el primer gobierno regional que contó con la aprobación del Consejo Regional de San
Martín como por el MINAM31. De ahí que se constituye en el instrumento de planificación que
orienta sus intervenciones en el territorio a partir de las limitaciones y potencialidades que
éste presenta. El proceso de elaboración de esta herramienta fue participativo y estuvo
involucrada la Comisión Ambiental Regional (CAR).
En esa línea, la ZEE de San Martín ha puesto de manifiesto que las potencialidades del
territorio departamental son las siguientes:
- 15% productiva (agricultura y ganaderías);
- 20% zonas para recuperación, y
- 65% zonas de conservación de recursos y servicios ambientales.
Sobre la base de esta información el Gobierno Regional fijó sus prioridades de política pública
considerando el territorio y sus recursos como un sistema que requiere ser gestionado
integralmente. Esta opción sobre la gestión integral propició también la decisión de crear e
implementar el ARA, como órgano gestor y rector de la política pública regional cuyo principal
elemento es la ZEE. La aprobación previa de la ZEE ha sido un elemento clave para al
funcionamiento de la ARA, dado que se trata de un instrumento de planificación que le da un
marco general de actuación. Este instrumento ha sido complementado con la Política
Territorial de San Martín aprobada después de la implementación y puesta en funcionamiento
de la ARA.
En efecto, con posterioridad a la creación de la ARA, esta visión integral del territorio ha sido
formalizada a través de la aprobación de la Política Territorial Regional de San Martín, que fue
aprobada mediante ordenanza regional con el apoyo del Consejo Regional32. Esta norma señala
que la Política Territorial Regional de San Martín debe desarrollarse “sobre los ejes
Económico, Social, Ambiental y Político Administrativo integrados entre sí, donde todos
tienen las misma jerarquía, sobre la columna vertebral que es el territorio y de acuerdo a la
Zonificación Ecológica Económica”, siendo sus aspectos más destacables son los siguientes:
30 Ordenanza N° 012-2006-GRSM/CR de 20 de julio de 2006. 31 A abril de 2013, el MIMAN ha indicado que son ocho los gobiernos regionales que cuentan con sus respectivas ZEE aprobadas a través de ordenanzas regionales y por el propio ministerio. Véase: http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2419:ministerio-del-ambiente-recibe-ordenanza-regional-que-aprueba-inicio-del-ordenamiento-territorial-en-ayacucho&catid=1:noticias&Itemid=21 32 Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR de 19 de setiembre de 2012.
17
POLÍTICA I: El Territorio y sus potencialidades. Impulsar el ordenamiento
espacial, jurídico y político institucional en base a las potencialidades y
limitaciones del territorio de acuerdo a la ZEE bajo las siguientes
consideraciones:
Zona Productiva Agropecuaria y Acuícola:
• Incentivar la inversión pública y privada para la producción agropecuaria y acuícola
con criterio de conciencia espacial y desarrollo sostenible.
Zona Urbana, Industrial y de Expansión
• Promover el desarrollo y crecimiento eco- urbano, con identidad Amazónica,
articulación espacial, seguridad física y sostenibilidad, en sinergia con los diferentes
niveles de gobierno.
Zona de Conservación y Aprovechamiento de Recursos Naturales
• Promover la recuperación, conservación, puesta en valor y aprovechamiento
sostenible de la biodiversidad y el patrimonio natural, generando condiciones que
garanticen el equilibrio entre la satisfacción de las necesidades de la población y el
mantenimiento de los recursos naturales, ecosistemas, servicios y procesos
ecológicos.
Zonas de Tratamiento Especial
• Promover la protección, recuperación y el desarrollo integral de los pueblos
indígenas u originarios, reafirmando su cosmovisión y revalorándolos como
patrimonio cultural.
• Promover la recuperación y puesta en valor de zonas arqueológicas, para impulsar
la investigación, el turismo y nuestra identidad amazónica.
18
POLITICA II: Gobernanza de la Gestión Territorial para el Desarrollo
Humano Sostenible. Impulsar la articulación e integración de las Políticas
Sectoriales, reforzándose mutuamente y generando sinergias para el
Desarrollo Humano Sostenible, bajo las siguientes consideraciones:
• Eje Social:
• Asegurar la prestación y cobertura planificada de servicios sociales acorde
con la Zonificación Ecológica Económica.
• Brindar servicios de Salud con calidad y con la cobertura necesaria para
combatir la desnutrición infantil, preservar la salud y mejorar la calidad
de vida de la población.
• Convertir la Educación en un medio para el desarrollo sostenible,
formando personas competitivas, integrando ciencia y tecnología con su
identidad amazónica, valores humanos fundamentales, con enfoque de
género, en un ambiente inclusivo y de paz social.
• Dotar de infraestructura vial necesaria para la adecuada integración
territorial, garantizando la transitabilidad de las vías, articulando a los
nodos de desarrollo sostenible a nivel local, de cuenca amazónica y resto
del país.
• Eje Económico:
• Promover la inversión privada competitiva, con énfasis en economías
verdes y bajas en carbono, que generen condiciones para insertarnos en
los mercados mundiales emergentes, tomando en cuenta las condiciones
de fragilidad propias del territorio y generando valor compartido.
• Proveer la base energética necesaria de manera segura, eficiente,
sustentable y equitativa para el desarrollo integral de la sociedad.
• Eje Ambiental, Recursos Naturales y Ordenamiento Territorial:
• Garantizar la conservación y protección del ambiente articulando
esfuerzos con los diferentes niveles de gobierno.
• Promover la recuperación, conservación, investigación y uso racional de
los recursos naturales, garantizando los procesos ecológicos y la
prestación de los servicios ambientales.
• Implementar el Ordenamiento territorial para orientar el uso y ocupación
del territorio, que permita controlar el flujo migratorio, la deforestación,
prevenir conflictos socio-ambientales y orientar la prestación de servicios
sociales e infraestructura acorde con la Zonificación Ecológica Económica.
• Eje Político-Institucional:
• Modernizar la gestión institucional para mejorar la prestación de servicios
con eficiencia, eficacia y transparencia, que responda al proceso de
descentralización e integración regional, que brinde las condiciones para
el desarrollo humano sostenible.
• Incrementar la capacidad de gestión en el marco de la cooperación
internacional para diseñar estrategias y mecanismos de intervención en el
territorio.
19
A la Gerencia Regional de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional de San Martín,
en coordinación con la ARA, le corresponde difundir, implementar y monitorear el
cumplimiento esa nueva e importante política regional.
2.4 Etapas institucionales del proceso de creación e implementación de la ARA
De la reconstrucción del proceso de creación e implementación de la ARA San Martín
destacan las siguientes etapas.
LÍNEA DE TIEMPO
*(Paralelamente se verificó el apoyo del CIAM y el PDME para la identificación del modelo de autoridad regional integrada de
RRNN y gestión ambiental)
Aprobación de la ZEE de
San Martín. Ordenanza
N° 012-2006-GRSM/CR,
20 -7-2006
Inicio del Proceso de
Modernización de la gestión
del GR San Martín Ordenanza
N°035-2007-GRSM/CR, 23-10-2007*
Creación de la ARA en el
ROF del GR San Martín.
Ordenanza N° 037-2010-
GRSM/CR, 10-12-2010
Ordenanza N°035-
2007-GRSM/CR, 23-10-2007
GRSM/CR, 20 -7-2006
Política Territorial de
San Martín. Ordenanza
N°015-2012-GRSM/CR,
19-9-2012
2006 2007 2010 2011 2012
ROF de la ARA San Martín.
Ordenanza N° 013-2011-
GRSM/CR, 05-04-2011.
20
2.5 Diseño normativo: naturaleza, funciones y estructura de la ARA San Martín
El diseño normativo de la ARA se encuentra previsto en el ROF del Gobierno Regional y,
sobre todo, en el ROF de la propia ARA aprobado en el año 2011. De acuerdo a dichos
instrumentos, la naturaleza, estructura y funciones de la ARA son las siguientes:
Es un órgano desconcentrado dependiente jerárquicamente de la Gerencia General de
San Martín, con autonomía técnica y administrativa.
Forma parte del pliego presupuestal del Gobierno Regional de San Martín, no
constituye una unidad ejecutora independiente en los términos previstos en el artículo
58º de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público, Ley Nº 2841133.
Es el órgano responsable de atender las funciones específicas sectoriales en materia de
recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y ordenamiento territorial,
previstas en los artículos 51°, incisos e) y q), y 53° de la LOGR. En ese marco, el ROF
de la ARA le asigna 26 funciones concretas.
Además de la Gerencia, la ARA cuenta con áreas u órganos de apoyo, asesoría,
planificación, difusión y de sistematización de información ambiental. Asimismo, está
conformada por tres direcciones ejecutivas que son responsables de las funciones
sectoriales específicas en atención a su especialidad:
o Dirección Ejecutiva de Gestión Ambiental Estratégica
o Dirección Ejecutiva de Administración y Conservación de Recursos Naturales
o Dirección Ejecutiva de Planeamiento y Administración Territorial.
Es el órgano rector de la política pública regional sobre recursos naturales, áreas
protegidas, ambiente y ordenamiento del territorio.
Tiene carácter multisectorial y para cumplimiento de sus funciones debe articularse
con los otros dos niveles de gobierno (Gobierno Nacional y Gobiernos Locales); así
como, concertar con la sociedad civil, sea a través de la Comisión Ambiental Regional
– CAR o en otros espacios.
Es responsable de la creación y gestión del sistema regional de gestión ambiental y
territorial que permita la gestión integrada de los recursos naturales, el medio
ambiente y uso sostenible del territorio.
Su actuación tiene como principal referente la ZEE y la Política Regional Territorial, en
el marco de la visión del Gobierno Regional de San Martín como “Región Verde”.
En su condición de rector de políticas regionales, otros órganos del gobierno regional
les consultan y reportan las acciones y proyectos que vayan a tener impacto en el
territorio o el ambiente.
33 Artículo 58.- Unidades Ejecutoras. Los Titulares de Pliego, durante la fase de formulación presupuestal de cada año fiscal, proponen a la Dirección Nacional del Presupuesto Público, para su autorización, las Unidades Ejecutoras que consideren necesarias para el logro de los Objetivos Institucionales. Para tal efecto las nuevas Unidades Ejecutoras no podrán contar con un presupuesto por toda fuente de financiamiento inferior a cuatro millones de Nuevos Soles (S/. 4 000 000,00).
21
Organigrama de la Autoridad Ambiental Regional de San Martín
ROF 2011
22
III. Lecciones y retos para el fortalecimiento y creación de las ARA
La implementación de la ARA en el Gobierno Regional de San Martín no es un proceso concluido;
puesto que respondió a la necesidad de tomar decisiones inmediatas frente a una problemática
grave. En esa medida, en su inicio no tuvo un esquema de planificación por etapas y tiempos, pero
la planificación, actualmente, es un elemento que lo consideran indispensable.
En esa línea, para asegurar el efectivo cumplimiento de funciones de un órgano como la ARA, se
requiere asegurar la existencia de determinadas condiciones, como son:
a. Formulación del documento de estrategia de implementación de las Políticas Territoriales
e indicadores.
b. Existencia de instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones.
c. Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional
d. Articulación intergubernamental
e. Participación y concertación
f. Suficiencia de recursos humanos y financieros
En esa línea, los aprendizajes del ARA San Martín en cada uno de estos aspectos, deberán formar
parte de la metodología que se emplea en la creación e implementación de iniciativas similares por
parte de otros gobiernos regionales.
3.1 Formulación del documento de política e indicadores a priorizar en diseño de la
ARA
En el caso de la ARA San Martín, la Política Territorial Regional de San Martín se formuló con
posterioridad a su creación, dado que la decisión política buscaba enfrentar una problemática
concreta del departamento. Así, la creación de la ARA reflejó la adopción de una política pública
gradual; dado que se inició con la finalidad de hacer frente a un problema para el que no se
contaba con una única respuesta y ruta concreta a seguir.
Sin embargo, la adopción del enfoque de gestión territorial y ecosistémico, y la aprobación de la
ZEE por parte del Gobierno Regional fueron piezas claves que facilitaron las acciones de la ARA
en el departamento. Hacia adelante, será la Política Territorial de San Martín deberá alinear los
planes de corto, mediano y largo plazo, con sus correspondientes indicadores; así como, los
documentos de gestión.
3.2 Instrumentos de gestión para el cumplimiento de sus funciones
Hasta el momento la ARA San Martín viene funcionando sólo con TUPA y ROF, aunque este
último debe ser perfeccionado porque se han advertido -en la práctica- inconsistencias con las
normas nacionales. Los demás instrumentos, como el MOF, el CAP, PAP y el MAPRO se
encontrarían en construcción.
Asimismo, lo deseable hubiese sido que la ARA se creara en el marco de un esquema de
planificación que comprendiera tanto en etapas (diseño, aprobación, implementación, monitoreo y
sostenibilidad) como los tiempos (corto, mediano y largo plazo); sin embargo, como se ha
23
mencionado, la urgencia de afrontar la problemática ambiental tuvo prioridad sobre la propuesta
planificada y por etapas.
Se conoce que los otros gobiernos regionales que forman parte del CIAM vienen trabajando con
planificación y tratando de seguir etapas; no obstante, en el caso de la ARA San Martín, su
valoración deberá ser hecha tomando en cuenta su creación como respuesta rápida a una
problemática concreta y en función a los resultados que va alcanzando. Adicionalmente, en el caso
de San Martín es preciso resaltar que actualmente cuenta con documentos de gestión y de
políticas que se ha aprobado, incluso algunas de ellas antes de la creación de la ARA, y que son
claves para su funcionamiento, como son: el PDC, la ZEE, el Plan Forestal Regional. Todas ellas
han abonado a favor del funcionamiento de la ARA.
3.3 Articulación con los otros órganos del Gobierno Regional
La creación de la ARA da cuenta de una visión que destaca la vinculación intrínseca entre las
funciones en materia de ambiente, uso de recursos naturales y ocupación del territorio; las misma
que es esencial para la gestión territorial y econsistémica que garantice el desarrollo sostenible. De
ahí que se le hayan asignado las funciones específicas vinculadas a las mencionadas materias. Más
allá de este avance, todavía es un tema pendiente construir una cultura y dinámica al interior del
gobierno regional para que sus demás órganos sectoriales vinculen el cumplimiento de sus tareas
con la función de rectoría de la ARA.
La implementación de la Política Territorial Regional de San Martín constituye una oportunidad
para la adopción de normas internas e instrumentos de gestión que faciliten la articulación entre
las distintas unidades del GORESAM. Será una forma de garantizar su transversalización e
institucionalización dentro del GORESAM, asentando una cultura organizacional que garantice la
continuidad del proceso al margen del cambio de autoridades.
Precisamente, actualmente, para la implementación de dicha Política y del conjunto de directrices
que establece para el desempeño de actividades o servicios en el territorio, el ARA viene
trabajando sus líneas de intervención estratégica con las unidades orgánicas sectoriales del
GORESAM, con la finalidad de unificar criterios de intervención y consensuar indicadores para
monitorear los resultados de dicha Política. Los resultados de esta tarea del ARA aportarán, sin
duda, elementos para enriquecer la Política Nacional del Ambiente.
3.4 Articulación intergubernamental
La ARA, tal como ha sido diseñada y de acuerdo a las funciones que ha recibido, no se trata de una
oficina más del gobierno regional. En efecto, dada su condición de órgano rector y gestor de la
política pública regional en materia de recursos naturales, áreas protegidas, medio ambiente y
ordenamiento territorial; el cumplimiento de sus funciones y la gestión de las políticas regionales
en esas materias exigen. En esa medida, en la práctica, constituye una manifestación de
modernización del Estado para el mejor cumplimiento de sus funciones, de ahí que deba ser
reconocida por el Gobierno Nacional para generar articulación con los distintos ministerios del
Poder Ejecutivo Nacional.
Asimismo, como entidad rectora de la política regional, también debe articularse con los gobiernos
locales, dadas las competencias que comparten.
a. Articulación con el Gobierno Nacional
24
La articulación de la ARA con el Gobierno Nacional, sobre todo con el MINAM resulta
imprescindible; así, por ejemplo, en la gestión ambiental, la ARA en representación del gobierno
regional forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y está sujeto a las políticas y las
normas nacionales. Asimismo, la ARA está llamada a actuar en función a los planes que tiene el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA para fiscalización y certificación
ambiental. De igual modo, en aplicación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, será necesaria la
articulación con la Dirección General de Flora y Fauna Silvestre mediante el Sistema Nacional de
Gestión Forestal y de Fauna –SINAFOR, para el cumplimiento de sus funciones forestales.
Sin embargo, a partir de la creación de la ARA se ha podido advertir que no existe total claridad
en las funciones que debe cumplir cada nivel de gobierno en las materias que comparte con el
Gobierno Nacional. Este es un aspecto cuya solución no depende de la ARA ni del propio
Gobierno Regional de San Martín, pero sí es preciso tenerlo en cuenta como un límite a la gestión
de las ARA y a la articulación con el Gobierno Nacional.
No obstante, es importante mencionar que si bien inicialmente la articulación con el MINAM fue
escasa, a medida que la ARA ha ido consolidando su trabajo, algunas áreas del MINAM han
encontrado en la ARA un aliado estratégico para implementar de manera articulada sus iniciativas;
así, cabe mencionar: al Programa de Conservación de Bosques para la mitigación y adaptación del
cambio climático; a la Dirección de Cambio Climático con el Programa REDD; a la Dirección de
Ordenamiento Territorial; al SERNANP con el Proyecto PRONANP. Todos estos órganos,
actualmente, vienen trabajando de forma articulada con la ARA San Martín y estarían teniendo
mayores resultados en su trabajo de nivel nacional.
No obstante los avances de articulación con el MINAM, todavía está pendiente el reconocimiento
de la ARA por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros y, sobre todo, su consideración
como manifestación de modernización de la gestión del Estado a partir de las necesidades del
territorio. Esta valoración del ARA resulta imprescindible para optimizar la articulación con los
otros Sectores del Gobierno Nacional y también para la obtención de mayores recursos
financieros.
b. Articulación con los Gobiernos Locales
Entre las responsabilidades de la ARA se encuentra articular sus acciones con los gobiernos locales
y brindar asistencia técnica a éstos para el cumplimiento de las funciones en las materias que
comparten; pues, la gestión de los bosques requiere de la articulación entre el gobierno regional y
los gobiernos locales. De ahí que sea importante que la ARA cuente con Unidades de Gestión
Territorial – UGT con un ámbito de acción determinado en función al área geográfica de las
cuencas que existen en el departamento y que estas unidades puedan realizar acciones de
coordinación con los gobiernos locales.
De esa forma, la ARA podrá articularse directamente con gobiernos locales y otros programas o
proyectos del gobierno regional, como por ejemplo el ProCeja. Las UGT, en esa medida,
constituyen un elemento sustantivo de la gestión territorial que “permitan la integración de la gestión
en el terreno, se constituyan en primera instancia administrativa y se encuentren lo más cerca posible de
los recursos administrados y de la gente”34.
34 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo…op.cit., p. 21.
25
Actualmente, la ARA cuenta con cinco sedes descentralizadas que cumplen funciones forestales
debido a que son las antiguas Administraciones Técnicas Forestal y Fauna - ATFF de la Ex
INRENA; aunque tres de estas sedes (Tocache, Juanjui y Tarapoto) cumplen también funciones de
ordenamiento territorial y de preservación ambiental. No obstante, el mayor reto del proceso de
implementación de la ARA es el cambio de estas cinco sedes descentralizadas por UGT,
dotándolas con el personal y el equipamiento suficiente para cumplir las funciones que le
corresponde, así como también para acompañar a los Gobiernos Locales en la misma tarea.
3.5 Recursos humanos y financieros
La ARA forma parte del Pliego del Gobierno Regional; en esa medida, su funcionamiento depende
de la cantidad de recursos que se le transfiera al gobierno regional año a año. Para superar esta
situación y dotar de mayor independencia a la ARA, las autoridades regionales aspiran a
convertirla en un Organismos Técnico Especializado - OTE del gobierno regional, al que se le
asigne su propio pliego presupuestal35.
Sin embargo, desde el punto de vista constitucional y normativo, la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo - LOPE sólo ha previsto ese tipo de entidades como dependientes de los ministerios del
Poder Ejecutivo Nacional, mientras que la LOGR no ha previsto que los gobiernos regionales
puedan crear ese tipo de entidades públicas. En ese escenario, existe un obstáculo legal que
exigiría un esfuerzo importante de argumentación por parte del gobierno regional para justificar la
creación de una OTE.
De otro lado, la posibilidad que la ARA pueda convertirse en una unidad ejecutora y que su
presupuesto sea autónomo de la Gerencia General del Gobierno Regional siempre es una
alternativa. Sin embargo, para convertirla en unidad ejecutora, previamente, el gobierno regional
tendrá que negociar con el MEF la ampliación de su presupuesto en no menos a diez millones
00/100 de nuevos soles, para poder asignarlos a la ARA y cumplir con el requisito previsto en el
artículo 58° de la Ley N° 28411, Ley de Sistema Nacional de Presupuesto Público. En todo caso, la
necesidad de negociación con el MEF para la ampliación de su presupuesto siempre será un
requisito para el funcionamiento efectivo, sea que la ARA se convierta en unidad ejecutora o que
continúe formando parte de la gerencia general.
Para la Secretaría Técnica del CIAM, una estrategia sería proponer la incorporación de las ARA en
los programas presupuestales a ser creados por el MEF, en estrecha coordinación con el
Ministerio de Agricultura y el MINAM. Se indica que esta estrategia aseguraría “un debido
alineamiento de la inversión y el gasto público en la Amazonía con la elaboración, en el marco del
Presupuesto Nacional de la República, de un Programa Presupuestal Estratégico (…) que,
aplicando el enfoque de presupuestos por resultados y la programación multianual de inversiones,
permita fijar prioridades y asignar recursos públicos en forma consistente y coincidente entre las
regiones amazónicas como aquella originada en las entidades nacionales”36.
Actualmente, la ARA San Martín tiene un número importante de recursos humanos, llegando a
sumar 86 servidores públicos. Ellos provienen de las antiguas unidades orgánicas que eran
responsables de las funciones que actualmente desempeña la ARA; así como, de algunas plazas que
ha logrado ampliar el Gobierno Regional y la incorporación de funcionarios del MINAM como
35 Sobre el debate en torno a hacer de la ARA un Organismo Técnica Especializado, véase: Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final…op.cit. 36 Consejo Interregional Amazónico – CIAM. Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo…op.cit., p. 19.
26
enlace para los grupos o mesas donde se aborden los temas REDD37, la implementación del
Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático -
PNCBPMCC y el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas – PRONANP del Servicio
Nacional de Áreas Protegidas - SERNAP y el MINAGRI. Sin embargo, los recursos ordinarios del
gobierno regional no alcanzan a cubrir el número de profesionales que actualmente prestan
servicios en la ARA, por lo que el apoyo de la cooperación internacional como CI, The Nature
Conservancy – TNC y GIZ en este aspecto resulta importante para el funcionamiento de esta
instancia.
En ese contexto, resulta importante que el Gobierno Nacional reconozca que la creación e
implementación de la ARA, considerando su naturaleza jurídica de órgano dependiente de la
gerencia general del gobierno regional, es una experiencia de modernización de la gestión del
Estado para cumplir mejor funciones que en el territorio amazónico tienen una vinculación
intrínseca (gestión del ambiente, gestión de los recursos naturales y ordenamiento territorial).
Vale decir, se trata una reforma institucional que refleja una visión omnicomprensiva de la
Amazonía para facilitar la gestión integral del territorio y sus necesidades, cuya sostenibilidad debe
ser garantizada financieramente. En esa medida, su reconocimiento por parte del Gobierno
Nacional facilitará que el GORESAM pueden negociar con el MEF la ampliación de su presupuesto
para cumplir con las funciones que le ha asignado la LOGR y que están en manos de la ARA.
37 Se tratan de espacios de participación y concertación constituidos por diferentes organizaciones públicas y privadas interesadas en temas de Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación - REDD en el Perú. Su actuación están basada en la libre participación, la transparencia, la buena fe y el compromiso de sus integrantes; tiene un rol de incidencia, un rol consultivo y un rol informativo sobre el proceso REDD. Véase: http://www.gruporeddperu.net/
27
IV. Consideraciones finales
El proceso de creación e implementación del ARA San Martín deja lecciones positivas, pero
también evidencia que no se encuentran exceptas de riesgos por lo que existen desafíos que
exigen adoptar estrategias para garantizarla. Sobre los aspectos positivos cabe destacar:
El cambio institucional de creación e implementación de ARAS; refleja una visión
que da cuenta de la vinculación intrínseca entre las funciones en materia de ambiente, uso
de recursos naturales y ocupación del territorio. En esa medida, rompe dicotómica entre
los Sectores Ambiente y Agricultura, y contribuye a que los gobiernos regionales transiten
de la gestión sectorial a la gestión territorial; asimismo, facilita la gestión integral del
ambiente y el territorio, así como la adopción de iniciativas o estrategias innovadoras,
adecuándose a las características de la Amazonía.
Refleja la adopción de una política pública gradual; dado que se inicia con la
finalidad de hacer frente a un problema para el que no se tiene, en conjunto, una respuesta
y una ruta concreta a seguir. Se trata de una proceso con avances y retrocesos, pero que
debe permitir la retroalimentación; este desarrollo demanda mucho esfuerzo de los
funcionarios/as que, a la par de estar involucrados en la implementación de la política
pública, deben seguir cumpliendo con sus labores cotidianas de gestión y prestación de
servicios.
No hubiese sido posible sin la voluntad política sostenida de las autoridades
regionales ni sin una visión estratégica; su funcionamiento plasma una decisión
política que se concreta en un política pública de reforma institucional que busca
permanecer en el tiempo para alcanzar la gestión integral del territorio aprovechando sus
potencialidades, pero garantizando a la vez la gestión sostenible de los recursos naturales,
el ambiente, el territorio y las áreas protegidas.
Se oriento a resolver problemáticas directamente vinculadas al territorio,
amazónico como son la desforestación y deterioro ambiental; así como, a la
necesidad de contar con una estructura institucional que propicie la gestión integral del
territorio frente a la pronta asunción de nuevas funciones sectoriales en materia de
recursos naturales, recursos forestales y áreas naturales protegidas
Asimismo, se ha podido identificar algunos riesgos sobre los que es importante diseñar estrategias
de mitigación a fin de garantizar su sostenibilidad. Los aspectos de especial atención son:
Reconocimiento de las ARA como experiencias de modernización de la gestión del Estado
a partir de las necesidades del territorio, con la finalidad de optimizar la articulación
intergubernamental y facilitar el acceso a mayores recursos financieros del Estado.
Recursos humanos y financieros suficientes para que las ARAS puedan cumplir con sus
funciones en el marco de la autonomía técnica y administrativa que se les ha atribuido.
Articulación entre las distintas unidades orgánicas del propio Gobierno Regional de San
Martín en torno a la política territorial regional. Hasta el momento la experiencia de la
ARA muestra un nuevo órgano respaldado por la voluntad política de las autoridades
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regionales y por ende con poder de decisión respecto a acciones y proyectos de otras
áreas del gobierno regional que inciden en el ambiente, el uso de los recursos naturales y
el orden del territorio. Sin embargo, todavía dicha experiencia no muestra un gobierno
regional - y por ende todas sus unidades orgánicas- que funcione como una unidad en
torno a las prioridades de la política pública en materia territorial y ambiental. De ahí que
sea importante la adopción de directivas o normas internas sobre los procesos de
consulta y autorización en materia territorial y ambiente que correspondan a la ARA; de
esa forma, se puede ir construyendo una cultura organizacional con las otras gerencias,
direcciones y demás unidades orgánicas del gobierno regional
Inexistencia de claridad respecto de las funciones que corresponde cumplir a cada nivel de
gobierno en materia de ambiente – sobre todo certificación ambiental-, recursos
naturales, áreas protegidas y ordenamiento territorial. De igual modo, existen vacíos
normativos sobre cómo pueden intervenir los gobiernos regionales en los procesos cuya
aprobación corresponde al Gobierno Nacional. Este es un obstáculo que se deriva de las
normas nacionales, pero que afecta directamente a la ARA y a los gobiernos regionales en
general.
Construir la articulación de las distintas unidades orgánicas de los gobiernos regionales en
torno a los fines de la política regional: construcción de un “cuerpo” con instancias que
actúan como una unidad en torno a las prioridades de la política pública.
Adopción de directivas o normas internas sobre los procesos de consulta y autorización
en materia territorial y ambiente que correspondan a las ARA, de manera que se vaya
consolidando en los gobiernos regionales una suerte de “cultura organizacional ambiental”.
Articulación de la gestión ambiental y territorial con los gobiernos locales; sobre todo en
aquellas tareas que pueden ser más fácilmente cumplidas por ellos dada la cercanía al
territorio. De ahí que sea necesaria la creación y puesta en funcionamiento de las
Unidades de Gestión Territorial que dependen de las ARAS. La articulación es un aspecto
que también es preciso construir con el Gobierno Nacional, aunque en este punto la
responsabilidad no sólo recae en la ARA y el Gobierno Regional de San Martín, sino
fundamentalmente en el nivel nacional.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Ausejo, Fabio. Flavio Ausejo. Asistencia Técnica para la Implementación del Organismo
Técnico Especializado para la Gestión de los Recursos Naturales Renovables y el Medio
Ambiente para el Gobierno Regional de San Martín Informe Final. Lima, diciembre 2011.
Consejo Interregional Amazónico – CIAM.
o Amazonía vale un Perú, Documento de Trabajo, Tarapoto, 2011.
o Propuesta de Diseño de un Servicio Regional de Gestión de Recursos Naturales
Renovables y del Medio Ambiente con un Piloto de Aplicación en la Región San
Martín”, solicitado por la Secretaría de Descentralización de la PCM, Lima, 2007.
GIZ. Sistematización de la experiencia de concepción y avances en la puesta en
funcionamiento de la Autoridad Regional Ambiental en el Gobierno Regional de San
Martín, 2012 (Versión preliminar).
Declaración de Grey Towers, de 27 de octubre de 2011
Gobierno Regional de Arequipa
o Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de Arequipa.
Ordenanza Regional 010-2007 de 14 de mayo de 2007.
Gobierno Regional de San Martín
o Zonificación Ecológica Económica - ZEE del departamento de San Martín, Ordenanza
N° 012-2006-GRSM/CR.
o Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional de San Martín,
aprobado por la Ordenanza N° 037-2010-GRSM/CR.
o Reglamento de Organización y Funciones – ROF de la Autoridad Regional del
Ambiente del Gobierno Regional de San Martín, Ordenanza N° 013-2011-GRSM/CR.
o TUPA de la Autoridad Regional del Ambiente del Gobierno Regional de San Martín,
Ordenanza N° 031-2011-GRSM/CR.
o Política Territorial de San Martín, Ordenanza N° 015 - 2012-GRSM/CR.
Normas Nacionales
o Constitución Política del Perú.
o Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 – LOGR.
o Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 – LOPE.
o Ley N° 28411, Ley de Sistema Nacional de Presupuesto Público
o Ley General del Ambiente, Ley N° 28611.
Política Nacional del Ambiente, aprobada por el Decreto Supremo Nº 012-2009-
MINAM de 23 de mayo de 2009.
o Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763.
o Política Nacional del Ambiente, Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM.
o Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, Decreto Supremo Nº 004-
2013-PCM
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