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Autonomía de las partes en la Negociación Colectiva y el Rol del Estado
Andrea Isabel Franconi
Resumen En las relaciones entre el individuo y las instituciones con el Estado, existe un permanente
conflicto que tiene por límite a la libertad y a la autoridad. Es necesario el logro de un equilibrio entre
la libertad y la ley, esa armonía debe lograrse teniendo en cuenta que cuando un derecho de libertad
sea puesto en conflicto con atribuciones del poder político, más grande y más respetable es el que se
rodee ese derecho individual de la formalidad establecida para la defensa; y si hubiera dudas sobre la
interpretación de un texto, debe resolverse a favor de la libertad.
El avance en la norma heterónoma, en materia negociación colectiva tiene por basamento una
libertad sindical y autonomía negocial fuerte que garantice el respecto a la dignidad de los
trabajadores representados. Siempre que el Estado intente poner límite a esa libertad, debe crearse
un complejo de garantías que limite arbitrariedades, previendo acciones positivas contra la injerencia
del Estado y de terceros.
Sólo garantizando el respeto a la Autonomía Negocial, las decisiones adoptadas por los
miembros paritarios se constituyen en verdaderos instrumentos de pacificación social. La legislación
debe garantizar el goce de este derecho, a través de los medios y recursos pertinentes, de forma tal
que sea peldaño para la construcción y fomento de la negación colectiva promovida a través de los
Convenios 98, 151 y 154 de la OIT.
El gobierno argentino a lo largo de su historia ha adoptado diversas medidas que contribuyeron a
su fortalecimiento, sin embargo no pueden ser olvidadas aquellas otras con las cuales cercenadas
conquistas sociales alcanzadas.
2
Si bien, son varias las intervenciones que posee el Estado durante el procedimiento de
negociación colectiva en el Sector Público, se observa que gran parte de las mismas obedecen a la
necesidad de cumplir con los procedimientos estipulados para la aprobación de modificaciones
presupuestarias.
No obstante, esta circunstancia deberá tener una limitación temporal y proveer un razonable
espacio de negociación a fin de permitir la continuidad de la misma.
INTRODUCCIÓN
En las relaciones entre el individuo y las instituciones con el Estado, existe un permanente
conflicto que tiene por límite a la libertad y a la autoridad. Todo el sistema constitucional moderno y la
teoría del estado de derecho es un permanente intento de reconciliación entre esos dos conceptos
aparentemente antitéticos1.
La libertad en términos generales significa la imposibilidad por parte de terceros de invadir la
personalidad de los individuos y de las instituciones, y en especial la preservación de esa personalidad
frente al avance del Estado.
En materia de negociación colectiva, resulta imprescindible garantizar a las partes intervinientes
el goce de su derecho a la libertad y autonomía negocial, a fin que sus resultados actúen
efectivamente como verdaderos instrumentos sociales tendientes a la pacificación del conflicto
existencial inherente a toda relación de trabajo dependiente.
DESARROLLO
I.- LA OIT SOBRE EL ROL DEL ESTADO EN LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA
El art. 4 Convenio OIT. 98 –ratificado por la Argentina en el año 1956- dice: "Deberán adoptarse
medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y
1 Linares Quintana, Segundo V., “Tratado de la ciencia del Derecho Constitucional”, t. 3, pp. 35.
3
fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte y las
organizaciones de los trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de
negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones
de empleo".
El principio de la negociación voluntaria y, por ende, de la autonomía de las partes, constituye el
segundo elemento esencial del artículo 4 del Convenio núm. 98.
El Comité de Libertad Sindical ha destacado que la negociación voluntaria de convenios
colectivos y, por tanto, la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación constituyen un
aspecto fundamental de los principios de libertad sindical.
Efectivamente la OIT ha señalado que al combinarse con una sólida libertad sindical, las buenas
prácticas de la negociación colectiva garantizan que los empleadores y los trabajadores negocien en
un plano de igualdad y que los resultados sean justos y equitativos.
Los organismos y procedimientos existentes deben destinarse a facilitar las negociaciones entre
los interlocutores sociales, que han de quedar libres de negociar.
No obstante lo anterior, la Comisión de Libertad Sindical de la OIT ha manifestado que son
grandes las dificultades que se alzan contra la observancia de este principio son múltiples dado que
en un número creciente de países se imponen diversos grados de restricción de la libertad para
negociar.
A saber: la fijación unilateral del nivel de las negociaciones; la exclusión de determinadas
materias del ámbito de la negociación; la obligación de someter los acuerdos colectivos a la
aprobación previa de las autoridades administrativas o presupuestarias; el respeto de criterios
preestablecidos por ley, en particular en materia de salarios, y la imposición unilateral de las
condiciones de empleo.
En cuanto a los convenios colectivos concertados entre las partes que deben someterse a la
aprobación de una autoridad administrativa, a las autoridades laborales o incluso a los tribunales del
4
trabajo antes de que puedan entrar en vigor, la Comisión de Expertos entiende que las disposiciones
que así lo preveen sólo son compatibles con el Convenio núm. 98 a condición de que el rechazo de la
aprobación se restrinja a aquellos casos en que el convenio colectivo presente vicios de forma o
infrinja las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo.
A juicio de la Comisión, las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para
restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con
el Convenio N° 4 de la OIT; como método particularmente adecuado para remediar a este género de
situaciones propone un procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de
común acuerdo, las líneas directrices en materia de negociación colectiva.
Por el contrario, señala que si la legislación confiere a las autoridades la facultad discrecional de
rechazar la homologación, o si establece que la aprobación debe reposar sobre criterios tales como la
armonía del convenio con la política general o económica del gobierno, o las orientaciones oficiales en
materia de salarios o de condiciones de empleo, considera que está de hecho subordinando la puesta
en vigor del convenio colectivo o de los acuerdos de empresa a una aprobación previa, situación que
configuraría una violación del principio de la autonomía de las partes en la negociación.
Asimismo, sugiere, en vez de subordinar la validez de los convenios colectivos a una aprobación
administrativa o judicial, prever que todo convenio colectivo entre en vigor una vez transcurrido un
plazo prudencial desde el momento en que se haya depositado ante el Ministerio del Trabajo; si la
autoridad pública estimare que las cláusulas del convenio propuesto están en contradicción con los
objetivos de la política económica que se reconocen como convenientes para el interés general,
podría someterse el caso a dictamen y recomendación de un organismo paritario apropiado, dándose
sin embargo, que la decisión final debería incumbir a las partes2.
En ese sentido, la OIT. se ha pronunciado en principio en contra de la aprobación previa de los
convenios colectivos por parte de las autoridades, pues entiende que vulnera el principio de
autonomía de las partes en la negociación (OIT., 1996, ps. 868 y 869).
2 Informe de la Comisión de Expertos, dictado en la Conferencia Internacional del Trabajo 81° Reunión – Año 1994
5
Así, ha expresado que "La necesidad de una aprobación previa del gobierno para darle validez a
un convenio colectivo podría implicar una medida contraria al fomento de los procedimientos de
negociación colectiva entre empleadores y trabajadores para establecer las condiciones de empleo.
Aun cuando la negativa de aprobación administrativa previa pueda ser objeto de un recurso judicial, el
sistema mismo de la aprobación administrativa previa es contrario a todo sistema de negociaciones
voluntarias"3.
No obstante, este principio no parece ser absoluto tomando en consideración los parámetros
esbozados previamente que permitirían ciertas limitaciones con las salvedades allí indicadas.
Asimismo, conocedora de las realidades políticas, de la problemática y los alcances que entraña
en sí misma la negociación colectiva, la Comisión de Expertos ha expresado que cierto control o
seguimiento del Estado de las negociaciones es permitido. Así lo ha manifestado al sostener: "... aun
cuando la aprobación discrecional de los convenios colectivos por las autoridades es una medida en
esencia contraria al principio de negociación voluntaria, ello no implica que las autoridades públicas
queden inhabilitadas para establecer mecanismo destinados a alentar a las partes a tomar
voluntariamente en cuenta en sus negociaciones, consideraciones que atañen a la política económica
y social del gobierno y a la preservación del interés general"4.
Citando otros precedentes de la OIT., Von Potobsky y Bartolomei de la Cruz apuntan que una
legislación que autoriza el rechazo del registro u homologación de un convenio colectivo por defectos
de forma o por no estar de acuerdo con las normas mínimas de la legislación laboral es considerada
admisible. En cambio, no lo es tal si el registro puede ser rechazado o el convenio considerado nulo
por ser contrario a la política económica del gobierno5.
Conforme Nasroulah respecto al llamado "control de oportunidad", "aparentemente" eliminado de
la nueva Ley de Negociación Colectiva (Ley 25877), no se encuentra una alusión directa al mismo en
los convenios de la OIT. En efecto, en dichos instrumentos no figuran disposiciones sobre posibles
conflictos entre los intereses particulares de las partes y el interés general de la población o la política
económica del gobierno. Esa omisión parece ser deliberada, pues habrá que examinar en cada caso
3 OIT., recop. 1985, p. 635 4 OIT., "Libertad sindical y negociación colectiva", párr. 251º 5 Potobsky, Geraldo V. y De la Cruz, Héctor B., "La OIT.", 1990, Ed. Astrea, p. 313
6
concreto sometido a consulta del organismo internacional si se produce una interferencia o intromisión
de la autoridad de aplicación en la esfera de las partes colectivas a raíz de la celebración de un
acuerdo colectivo6.
También ha expresado la Comisión de Expertos que las medidas que se aplican unilateralmente
por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a
menudo incompatibles con el Convenio N° 98.7 .
Sobre el particular adquieren especial importancia los convenios 98, 151 y 154 y la
recomendación 91, que centran el contenido de la negociación en las condiciones de empleo y de
trabajo y en la regulación de las relaciones entre empleadores y trabajadores y entre las
organizaciones de unos y otros.
La noción de "condiciones de trabajo" utilizada por los órganos de control de la OIT no se limita a
los temas tradicionales (jornada, horas extra, descansos, salarios), sino que cubre "materias que
normalmente pertenecen a la esfera de las condiciones de empleo", como, por ejemplo, las
promociones, traslados, supresiones de puesto sin previo aviso, etc. Este criterio concuerda con la
tendencia general moderna de los países desarrollados a reconocer la negociación colectiva
"gestional", que se ocupa de los procedimientos para resolver problemas como reducciones de
personal, cambio de horario y otras cuestiones que exceden de las condiciones de trabajo en sentido
estricto8.
En esa línea, el Comisión de expertos ha expresado que "...es contrario a los principios del
convenio 98 excluir de la negociación colectiva ciertas materias que atañen en particular a las
condiciones de empleo", y "...las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para
restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con
el convenio"9.
6 Nasroulah, Daniel, “La Negociación Colectiva y el Control del Estado”, RDLSS 2006-1-5 7 OIT., "Libertad sindical y negociación colectiva", en Cuadernos de la OIT. 8 Gernigon, Bernard, "Principios de la OIT. sobre negociación colectiva", Revista Internacional del Trabajo, vol. 119 9 OIT., "La libertad sindical", párrs. 265º y 250º, respectivamente
7
No obstante lo anterior, el Comité reconoce que "...aunque la gama de temas negociables y su
contenido son amplísimos, no son absolutos, sino que deben referirse primordial o esencialmente a las
condiciones de empleo”10.
En nuestro país ha sido frecuente que los gobiernos recurran a políticas restrictivas sobre los
ingresos o los salarios para hacer frente a crisis económicas de extraordinaria gravedad –tema sobre
el cual se pasará a desarrollar a continuación-, para luchar contra la inflación o contra el desempleo, o
para lograr el equilibrio de la balanza de pagos o conseguir otros objetivos económicos.
Esta política y acción de gobierno es sólo aceptada por la OIT., siempre y cuando no tengan
carácter obligatorio. El Comité de Libertad Sindical ha expresado, en tal sentido, que "Las autoridades
públicas podrían prever... un procedimiento que sirviera en determinados casos para señalar a la
atención de las partes las consideraciones de interés general que justifiquen un nuevo examen de los
proyectos de convenio colectivo, no obstante deberían alcanzar ese fin recurriendo siempre con
preferencia a la persuasión en lugar de la coacción"11.
Ampliando este concepto, el Comisión de expertos ha sostenido: “Las partes implicadas en un
conflicto de intereses deberían disponer de total latitud para negociar colectivamente, durante un
período de tiempo suficiente, con la ayuda de una mediación o conciliación independiente. El Gobierno
debería esforzarse por convencer a las partes de que, voluntariamente, tengan en cuenta en sus
negociaciones las razones mayores de política económica y social y de interés general que sustentan
su política. Cuando, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno estimara que
no pueden fijarse libremente por negociación colectiva las tasas de salarios en el sector privado, esa
restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar
un período razonable e ir acompañada de garantías que protejan el nivel de vida de los
trabajadores”12.
El Comité ha propuesto como una alternativa en las discusiones entre los gobiernos y las partes
negociadoras y, siempre que la autoridad pública estimare que las cláusulas del convenio propuesto
están en franca contradicción con los objetivos de la política económica, y si reconoce que éstos son
10 OIT., 1996, párr. 812º 11 OIT., 1994, p. 253 12 Informe de la Comisión de Expertos, dictado en la Conferencia Internacional del Trabajo 81° Reunión – Año 1994, pág. 127
8
inconvenientes para el interés general, el sometimiento del caso a dictamen y recomendación de un
órgano consultivo apropiado, dándose por supuesto, sin embargo, que la decisión final ha de incumbir
a las partes13.
Revisando precedentes internacionales mencionados por la OIT, como el "Informe de la
Comisión de Expertos. Libertad sindical y negociación colectiva" del año 1994, se puede observar que
en gran número de países la índole y gama de los temas negociables quedan determinados por la
legislación, que prevé la discusión de ciertas cuestiones para asegurar que las partes resuelvan por sí
mismas los principales problemas que les conciernen.
II.- INTERVENCIÒN DEL ESTADO EN LA HISTORIA DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN ARGENTINA
Asimismo, nuestro país ha tenido casos en los que el Estado ha intentado limitar la negociación
colectiva, imponiendo condiciones para la negociación o respecto de las materias a negociar, violando
de esta manera las observaciones arriba apuntadas.
En general, las limitaciones a negociar o a que las partes negocien sobre determinadas materias
se han visto reflejados en leyes o decretos condicionados por la coyuntura económica (por ej:
limitación a la discusión sobre salarios), o en extensos períodos de crisis o políticas gubernamentales
que se imponían como la única solución para las graves situaciones por las que atravesaba el país.
Pese a que en el país, como en el resto del mundo, los convenios colectivos fueron vislumbrados
desde el inicio como un importante instrumento por parte de los sindicatos, el desarrollo de la
negociación colectiva fue lento y sinuoso.
Originariamente, sólo fueron admitidos como contratos de derecho civil (ej. Convenio de 1906
para la industria gráfica, luego se sumaron a este grupo de pioneros los trabajadores ferroviarios y
más tarde los marítimos).
13 OIT., 1996, p. 872; y Gernigon, Bernard, "Principios de la OIT. sobre negociación colectiva"
9
No obstante ello, a partir de 1943 la negociación tomó impulso y más aún con el dictado del
Decreto 23.852/45, que al regular las asociaciones profesionales de trabajadores, estableció
expresamente el derecho sindical a la negociación colectiva llegando, incluso, a calificar de “práctica
desleal” la negativa empresarial a negociar.
Es importante destacar que dicha norma sólo habilitaba a ejercer tal derecho (vale señalar que
no existía el art. 14 bis de la C.N.) a la organización más representativa con personería gremial. En
1956 el Decreto/Ley 9.270/56 amplió ese derecho a todas las asociaciones inscriptas. Las Leyes
14.455 y 20.615 volvieron a restringir esa facultad confiriéndola sólo a las asociaciones con personería
gremial (igual criterio han seguido las Leyes 22.105 y 23.551).
Respecto de los efectos de la negociación colectiva, recién en 1953 con el dictado de la Ley
14.250 –hoy vigente con las modificaciones de las Leyes 23.545 y 25.877, tras algunas reformas hoy
derogadas–, se estableció un estatuto jurídico al respecto. Esta norma, que marca un giro fundamental
en la materia, es terminante al indicar que las cláusulas contenidas en una convención celebrada con
los recaudos legales regirán obligatoriamente las relaciones contractuales de todos los trabajadores
que se desempeñen en la actividad objeto del convenio, afiliados o no, y serán obligatorias también
para todos los empleadores de la actividad. Vale aclarar que antes de este hito legal, la doctrina y la
jurisprudencia reconocían igualmente algunos efectos obligatorios generales a los convenios
colectivos celebrados por los grupos profesionales más representativos y ante la Secretaría de
Trabajo y Previsión. Así en varios casos se declaró por decreto la operatividad obligatoria de
convenios para una actividad.
Es dable recordar que, por ejemplo, por esa vía del decreto se confirió eficacia obligatoria al
convenio de los empleados de peluquerías y al de los trabajadores de la industria de la construcción.
Como es fácil de advertir, la sanción de la Ley 14.250 impulsó fuertemente la negociación
colectiva, y rápidamente casi todas las actividades recibieron formación por vía de acuerdos
colectivos.
10
Es útil puntualizar que, a la par, esto implicó la asignación de un importante rol al Estado que, por
medio de la homologación, se reservó la última palabra en la materia, como si fuera un contratante
más en el convenio.
Con el advenimiento de las crisis económicas y sociales de los años 70, el Estado utilizó este
instrumento para incidir en las relaciones colectivas, amén del uso intensivo que efectuó de la
asignación de la personería gremial.
La revolución de setiembre de 1955 que interrumpió el gobierno elegido democráticamente
intervino los sindicatos y las condiciones laborales fueron determinadas por la autoridad administrativa
en forma exclusiva.
El Decreto Ley 2.739/56 prorrogó los convenios vigentes y estableció un aumento salarial a
cuenta de lo que pactaran futuros convenios. El Decreto 6.121/56 indicó que los nuevos convenios
tendrían un período de vigencia de 18 meses, pero por Decreto 824/57 se resolvió prorroga
nuevamente los convenios anteriores.
Al reasumir el gobierno democrático se dispuso por los Decretos 290/58 y 312/58 la restitución
de las personerías gremiales y de la libertad de negociación colectiva. Quizá desde 1958 a 1967 se
haya desarrollado, por única vez, la más plena libertad sindical y de negociación colectiva en la
Argentina, sin injerencias legales ni facultad de gobierno sobre los actores sociales.
Pese a ello, por Decreto 89/58 y su aclaratorio 3547/58, se estableció un aumento salarial (esta
misma norma derogó todas las disposiciones anteriores restrictivas de la negociación colectiva). Por
Decreto 2.589/58 se fijaron las bases que regirían las pautas en materia de convenciones colectivas
de las empresas del Estado (duración mínima, prohibición de aumentos masivos y de inserción de
cláusulas de salario móvil, renegociación de las convenciones colectivas que se opusieran a las
pautas indicadas, prohibición de concertar nuevos convenios sin que las autoridades de las empresas
obtuvieran aprobación del proyecto por parte del PEN).
11
Desde 1967, con la llamada Revolución Argentina, otra de las dictaduras que interrumpieron la
vida democrática y la libertad sindical, se dictaron normas que vulneraron la autonomía colectiva y
pusieron en manos estatales el manejo y regulación de las relaciones laborales. Esto se inicia con el
Decreto-Ley 17.224 (B.O. 5/4/67) que, con la intención de neutralizar los efectos de la inflación, tomó a
su cargo la fijación de los aumentos salariales igualando todos los salarios convencionales, proceso
que se continuó con los Decreto Leyes 18.016, 18.887 y 18.888, se permitió la práctica de la
negociación pero con limitaciones y condicionamientos.
En el marco de este nuevo régimen se pactaron los convenios de 1971 y luego, ante la
convocatoria de la Ley 19.872, los de 1973. Es decir que recién el 1/2/71, por imperio del Decreto- Ley
18.887/70, se debía volver al régimen libre de la Ley 14.250. Sin embargo, el Estado siguió dirigiendo
la política salarial (ver Decretos–Leyes 19.220/71, 19.403/71 y 19.598/72).
Por fin, con la vuelta a la vida democrática en 1973, la Ley 20.517 (del 6/7/73) revivió la Ley
14.250, aunque con limitaciones vinculadas al Acta de Compromiso Nacional que, por su parte,
estableció lineamientos salariales y de precios hasta 1975.
Por Decreto 901/73 se prorrogaron los plazos de vigencia de las convenciones colectivas
mientras se mantuviera operativa la mencionada Acta. El gobierno siguió regulando la política de
precios y salarios (ver Decretos 1.012/74, 1.448/74 y 3.567/75), impulsando la negociación de nuevos
acuerdos colectivos, al amparo de la Ley 14.250, a partir del 1/6/75.
El Decreto 3.032/75, sin embargo, suspendió los efectos de las cláusulas convencionales que
establecían reajustes salariales hasta que se instaurara y dictaminara el proyectado Instituto Nacional
de Remuneraciones, de la Productividad de la participación (órgano tripartito), pero el Decreto
2.720/75 que lo preveía fue suspendido por el Decreto 13/75 sin que la institución iniciara su vida.
Con el arribo de una nueva dictadura militar que volvió a alterar el desarrollo de la vida sindical,
se dictó la Ley 21.476 –sobre la que se volverá más adelante-, que al decir de Krotoschin14 ha sido tal
vez la intervención más acentuada del Estado.
14 Krotoschin op. cit. pág. 119, nota 18
12
Tal como apunta Etala, la política salarial en la Argentina, en esta etapa, quedó signada por una
estricta regulación estatal15. A la par que el Decreto 9/76 de la Junta Militar suspendió toda actividad
sindical no administrativa, la Ley 21.476 prorrogó todos los convenios, pero con el dato adicional de
que los modificó y hasta derogó parcialmente.
A este “paquete” de medidas se sumó la Ley 21.367 cuyo art. 5º dispuso que las modificaciones
salariales solo podría realizarlas el PEN, llegando a establecer sanciones para los empresarios que
concedieran aumentos prohibidos. El art. 7º de esta norma suspendió la vigencia, por añadidura, de
toda norma o disposición convencional o legal, que instituyera organismos o comisiones con
participación o integración de las partes sociales con facultades para disponer o reajustar salarios.
Como recuerda Jorge Rodríguez Mancini16 “a pesar de la prohibición de negociar convenciones
colectivas dentro del sistema de la Ley 21.307, se empezaron a registrar, al principio tímidamente y
más tarde a la luz del día, con participación de representaciones sindicales de asociaciones, inclusive
de aquellas que se hallaban intervenidas por el gobierno, negociaciones para modificar los salarios
imaginando mil formas distintas para eludir la prohibición antes referida…”.
Este hecho muestra la fuerza casi incontenible de la negociación colectiva. El 26/8/82, por
Decreto 438/82, fueron autorizadas “comisiones técnicas” consultivas integradas por representantes
del Estado, de los trabajadores y de los empleados para estudiar los sistemas y regímenes existentes
en materia de ocupación y salarios, y aconsejar sobre la adaptación de los mismos, quedando
facultado el Ministerio de Trabajo para convalidar los acuerdos a que llegasen los representantes
sectoriales.17
El nuevo y actual proceso democrático evolucionó en forma gradual hacia la reinstauración de la
libertad de negociación colectiva, pero con las limitaciones ya repetidas del contexto económico
inflacionario.
15 Etala, J., J. “La política salarial desde mayo de 1976 en adelante”, D.T. XLIII, pág. 323 y ss 16 Rodríguez Mancini, Jorge, La negociación colectiva, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1990, pág. 68 17 Etala, J.J., op. cit. pág. 324.
13
Así, el gobierno democrático asumido el 10/12/83 dictó prontamente el Decreto 367/83 fijando
salarios a partir del 1/1/84, y esa línea de fijación estatal de las remuneraciones se continuó (ver, entre
otros, Decretos 859/84, 1.161/84, 1.224/84, 3.458/84, 103/86, etc.).
La Ley 23.126 devolvió vigencia a los convenios, aunque su art. 2º autorizó al Estado a
suspender la aplicación en sus empresas de las cláusulas que no pudiere cumplir –tema sobre el que
se desarrollará en los apartados siguientes-.
El Decreto 2.224/85 (B.O. 25/11/85) instituyó un régimen transitorio de acogimiento voluntario
para la revisión de los convenios colectivos revividos por la Ley 23.126, pudiéndose acordar cláusulas
que no incidieran negativamente en los costos.
El Decreto 665/86 instituyó un “sinceramiento salarial” al 31/3/86 y los Decretos 666/86, 668/86 y
669/86 continuaron la política de fijación de salarios por el Estado.
Por la Ley 23.544 se ratificó el Convenio 154 OIT sobre fomento de la negociación colectiva.
La Ley 23.545 (B.O. 15/1/88) modificó la Ley 14.250 (con t.o. por Decreto 108/88), asimismo
modificado por Decreto 470/93 (B.O. 23/3/93).
También se dictó la Ley 23.546 para estructurar el mecanismo operativo de la negociación
colectiva, siendo reglamentado por Decreto 200/88 (BO. 19/12/88) y luego modificado por Decreto
2.284/91 (B.O. 1/11/91). El 21/12/92 se sancionó la Ley 24.185 de negociación colectiva para el sector
público y fue reglamentada por el Decreto 447/93 (B.O. 22/3/93) –punto que se tratara más adelante-.
En las presidencias que siguieron a las del Dr. Alfonsín hasta la implosión del sistema en
diciembre del año 2001, se continuó la política de respeto formal a la libertad colectiva, aunque en la
realidad se le impusieran limitaciones.
El Decreto 156/89 del 10/7/89 llamó a las Comisiones negociadoras para fijar salarios, y lo mismo
se dispuso posteriormente por Decreto 1.814/89 del 28/12/89. El Decreto 1.757/90 por su art. 87
14
dispuso: que en el ámbito de las empresas estatales, de participación estatal mayoritaria, etc. dejaran
transitoriamente de tener efectos las cláusulas distorsivas de la producción que impidan o dificulten el
normal ejercicio del poder de dirección y administración.
En tal sentido, se puede señalar a la ley 23928 de Convertibilidad, que prohibió toda
actualización monetaria y derogó toda disposición convencional que contrariara lo dispuesto por la
norma; posteriormente, el decreto 1334/1991, que condicionó la homologación de convenciones
colectivas a que las mismas no contuvieran cláusulas en materia de incrementos salariales o fórmulas
basadas en índices de productividad.
El Decreto 470/93 del 18/3/93 modificó el Decreto 199/88, abriendo la posibilidad de la
negociación articulada en diferentes niveles. Esta misma norma modifica la postura restrictiva del
Decreto 1.334/91, ya que prevé, simplemente que “a los efectos de la homologación, el Ministerio…
deberá tener en cuenta si el Convenio… contiene cláusulas violatorias de las normas de orden
público, de las Leyes 14.250 y 23.928, y si se tuvieron en cuenta criterios de productividad,
inversiones, incorporación de tecnología, sistemas de formación profesional…”, fórmula más laxa y
permisiva.
Asimismo, se destaca el célebre decreto 1553/1996, que facultaba a la autoridad de aplicación a
la "deshomologación" de los convenios colectivos, norma que originó un planteo de
inconstitucionalidad por parte de la CGT., que tuvo favorable acogida en la Cámara Nacional del
Trabajo, donde se limitó el alcance del acto homologatorio del Estado, descartándose la revisión de
oficio en cualquier momento por el solo hecho de producirse alteraciones de las condiciones que
condujeron al dictado del acto, destacándose que ello debería hacerse mediante una ley de Congreso
modificatoria de la 1425018 .
Asimismo, en su momento la CGT. presentó una queja contra el gobierno ante el Comité de
Libertad Sindical por violación al convenio 98, con motivo del dictado de los decretos 1553, 1554 y
1555 de 1996 (caso 1887). La Comisión de Expertos expresó "...la esperanza de que en el proyecto
de reforma sobre negociación colectiva a que se hace referencia, el gobierno elimine las disposiciones
18 C. Nac. Trab., sala 3ª, "CGT. v. Estado Nacional", DT 1997-A-506 y Justo López en "Derecho Colectivo del Trabajo", Ed. La Ley, p. 151.
15
que condicionan la homologación necesaria por parte de las autoridades administrativas de los CCT.
que rebasen el nivel de empresa, que vinculan a criterios de productividad, inversiones, incorporación
de tecnología y sistemas de formación profesional".
Otra llamativa restricción a la autonomía negocial es la plasmada por el art. 25 de la Ley 24.013
(Ley Nacional de Empleo) en tanto impone, en una clara forma de injerencia estatal, la obligación para
las comisiones negociadoras de convenios colectivos de discutir las siguientes materias: a) la
incorporación de la tecnología y sus efectos sobre las relaciones laborales y el empleo; b) el
establecimiento de sistemas de formación que faciliten la polivalencia de los trabajadores; c) los
regímenes de categorías y la movilidad funcional; d) la inclusión de una relación apropiada sobre la
mejora de la productividad; e) aumento de la producción y el crecimiento de los salarios reales; f) las
consecuencias de los programas de reestructuración productiva en las condiciones de trabajo y
empleo; g) el establecimiento de mecanismos de oportuna información y consulta; h) se regulan
pautas de negociación de recurrencia obligatoria en casos de crisis empresaria, imponiendo un
procedimiento especial.
Además debe tenerse presente que la Ley 24.467 en su Título III establece un régimen especial
convencional para la pequeña empresa.
En marzo de 2000 se sanciona la Ley 25.250 con importantes reformas en materia colectiva,
especialmente, en cuanto a una promoción de la descentralización, estableciéndose en todos los
casos, la prevalencia a los convenios de menor ámbito a los de mayor y la caída del sistema de
ultraactividad previsto en la Ley 14.250 desde su inicio, entre otras iniciativas que plasmaban en
realidad varias iniciativas frustradas de la década de los noventa. Esta ley fue cuestionada seriamente
desde el punto de vista ético, ya que a poco de sancionarse surgieron cuestionamientos sobre los
métodos supuestamente empleados por algunos funcionarios del Poder Ejecutivo en el Senado de la
Nación para lograr su aprobación, por lo que el nuevo gobierno surgido de las elecciones del año 2003
la derogó por vía de la Ley 25.877.
16
A partir de aumentos generales dados por el Poder Ejecutivo se observó un renacer de la
negociación colectiva a niveles de actividad, ello fue reforzado desde lo normativo por el sistema de la
Ley 25.877, antes citada, que reimplantó el sistema de la norma más favorable y la ultraactividad.
III.- EL CASO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO
La negociación en el sector de la administración pública presenta algunas características
particulares que, en mayor o menor grado, se pueden observar en la mayoría de los países.
Generalmente, se aduce en primer lugar que el Estado tiene en este sector una doble responsabilidad,
al ser a la vez empleador y legislador; la distinción a veces imprecisa entre estas dos funciones y sus
contradicciones potenciales pueden dar origen a dificultades.
Por otra parte, el Estado, cuyo margen de maniobra depende estrechamente de los ingresos del
fisco, es en definitiva, en su calidad de empleador, responsable ante el electorado de la asignación y
la gestión de estos recursos.
Por último, algunas tradiciones jurídicas, e incluso socioculturales, consideran que el estatuto de
funcionario es incompatible con cualquier concepto de negociación colectiva, o en el peor de los
casos, con el simple derecho de sindicación.
En un gran número de países, la legislación garantiza el derecho de negociación colectiva de los
funcionarios públicos, pero en muchos otros ese derecho les está expresamente vedado (Infome OIT
1994 sobre la Libertad Sindical y Negociación Colectiva).
La situación en el ámbito de la administración pública está regulada específicamente por el
Convenio núm. 151 de la OIT –ratificado por la Argentina en el año 1986-, Convenio núm. 154 de la
OIT –ratificado por la Argentina en el año 1988- y la Recomendación núm. 159 sobre las relaciones de
trabajo en la administración pública, en términos análogos a las disposiciones contenidas en el
Convenio núm. 98.
17
El Artículo 1° del Convenio núm. 154 de la OIT –ratificado por Ley 23328 de 1986-, sobre el
fomento de la negociación colectiva, se ocupó de incluir al personal de la administración pública en
forma expresa, señalando en su inc. 3° lo siguiente: “En lo que se refiere a la administración pública, la
legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este
Convenio”.
En forma coincidente, el artículo 7 del Convenio núm. 151 admite una cierta flexibilidad en la
elección de las modalidades de determinación de las condiciones de empleo en la administración
pública, dado que prevé el desarrollo de procedimientos que permitan la negociación de las
condiciones de empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones interesadas, o de
“cualesquier otro método que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la
determinación de dichas condiciones”.
Aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su
validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm
151, éste, conforme la Comisión de Expertos de la OIT ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad,
dadas las características particulares de la administración pública.
Es por esta razón que a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones
legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar
un abanico salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una asignación presupuestaria
global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa
(por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u-otros arreglos en materia de condiciones de empleo,
la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el
establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren
a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar
en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio
significativo a la negociación colectiva.
18
Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar
plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que
implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra
naturaleza que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa.
Es distinto el caso de las disposiciones legislativas motivadas por la situación económica de un
país, que, por ejemplo, imponen unilateralmente un porcentaje de aumentó salarial determinado y
excluyen toda posibilidad de negociación, especialmente cuando prohíben el recurso a los
mecanismos de presión so pena de severas sanciones.
La Comisión de Expertos ha señalado que es consciente de que la negociación colectiva en el
sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas
públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado, de que el
período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la
vigencia de la ley de presupuestos del Estado, de las graves dificultades financieras y presupuestarias
que deben afrontar los gobiernos, sobre todo en períodos de estancamiento económico general y
prolongado.
No obstante lo anterior, ha destacado que “las autoridades deberían privilegiar en la mayor
medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo
de los funcionarios públicos; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de
medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida
de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y
razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las
partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas
necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.” 19
En lo que respecta a las negociaciones en el sector público o semipúblico, las intervenciones de
las autoridades son compatibles con el Convenio en la medida en que dejen espacio significativo a la
negociación colectiva. Las medidas encaminadas a fijar de manera unilateral las condiciones de de
19 OIT, Informe Comisión de Expertos sobre Fomento a la Negociación Colectiva, 1994.
19
trabajo deberían a criterio de la Comisión de Expertos tener carácter excepcional, limitarse a un
período determinado y contener garantías a favor de los trabajadores más afectados.
IV.- DESARROLLO HISTORICO DE LA NEGOCIACIÒN COLECTIVA EN EL SECTOR PÙBLICO EN ARGENTINA
En el ámbito de la República Argentina, a pesar que la ley 14.250 en su redacción original, no
prohibía la negociación en el Sector Público sino que remitía a la reglamentación la aplicación de su
normativa, en relación a actividades que por sus características particulares tuvieren ordenamientos
legales o reglamentarios vinculados con la misma materia (ver art. 19), el decreto reglamentario de
dicha ley 6582/54, en su art. 19, sin vincularse con norma alguna de la ley, estableció que no se
regularían por las pautas de la negociación colectiva el régimen de trabajo del personal de la
Administración Pública, Nacional, Provincial y Municipal, con excepción de aquellas actividades, que
por acto expreso del poder público, permitiría su aplicación.
La excepción permitió durante los años 1973 y 1975, que algunos sectores de la Administración
Pública Nacional, se incorporaran a la negociación colectiva.
Por intermedio de la ley 20.240 del 30/3/1973 se autorizó la firma de convenios colectivas para la
Dirección Impositiva, y la ley 20.290 se aplicó con la misma extensión para la Administración Nacional
de Aduanas.
Estas experiencias muy valiosas en el ámbito de la Administración Central Nacional, se vieron
abortadas con el dictado de las leyes 21.418 y 21.476. Por primera vez, se derogan las leyes 20.240,
20.290, y los decretos 2428/73; 1101/73; 1524/73; 3258/73, dejando sin efecto las convenciones
colectivas suscriptas en virtud de la legislación derogada por la propia ley.
20
A su vez, la ley 21.476 en su art. 2º derogaba todas las normas legales, reglamentarias,
estatutarias o convencionales que establecieran a cargo de organismos o empresas del Estado,
empresas del Estado, empresas de economía mixta, o de propiedad del Estado en las que éste tuviera
mayoría accionaria, mayores beneficios que los otorgados por la L.C.T. reformada por la ley 21.297 en
materia de vacaciones, licencias, jornada, francos compensatorios, intervención en la junta de
disciplina u organismos similares integrados total o parcialmente por trabajadores o delegados de
asociaciones sindicales, etc..
Producto de este accionar, fueron los famosos antecedentes jurisprudenciales “Northenstol” y
“Soengas”.
Con el advenimiento del gobierno constitucional, en septiembre de 1984, se dicta la ley 23.126,
que dispuso el restablecimiento de las convenciones colectivas con todos sus efectos legales, a partir
de los 365 días de la promulgación de la ley. Sin embargo, el art. 2º establecía: “En los convenios
colectivos suscriptos por organismos o empresas del Estado, empresas de economía mixta o
propiedad del Estado, o en los que éste tenga mayoría accionaria, aun con posterioridad al plazo
determinado en el artículo anterior, la vigencia de las cláusulas convencionales que produzcan costos
que no puedan ser afrontados por el empleador, podrán ser suspendidas de común acuerdo por las
partes, y en el caso de discrepancia laudará el Ministerio de Trabajo, en forma inapelable con relación
al tiempo necesario para la aplicación de la cláusula impugnada”.
De hecho esta cláusula demoró el restablecimiento de las convenciones colectivas en el sector
mencionado.
A partir del dictado de la ley 23.544/88 que ratificó el convenio 154 de la OIT, se elaboraron una
serie de proyectos de ley de Negociación Colectiva para el Sector Público.
Es así que tanto la ley 24.185 como los convenios suscriptos, constituyen un avance fundamental
en la democratización de las relaciones laborales con el Estado y se presentan como instrumentos de
avanzada, en el marco del derecho comparado.
21
Ahora bien, la Ley 14250 –y modificatorias- en su Artículo 1° segundo párrafo ha ratificado la
exclusión de su ámbito de aplicación a los trabajadores comprendidos en la ley 24185, que regula el
trámite de las negociaciones colectivas en el sector público.
Este principio posee diversas excepciones que se encuentran enumeradas en el Artículo 3° de
dicho cuerpo legal, dentro de los cuales pueden destacarse los casos de: personal militar y de
seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nación, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía
Federal, Servicio Penitenciario Federal u Organismos asimilables; el personal que requiera un régimen
particular por las especiales características de sus actividades cuando así lo resolviere el Poder
Ejecutivo Nacional mediante resolución fundada; los sectores de la Administración Pública Nacional
que a la fecha de la sanción de esta ley se encuentren incorporados al régimen de las convenciones
colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partes se optara por el sistema que aquí se
establece.
En este último supuesto, es dable destacar que la Ley 24185 fue sancionada en el año 1992, por
lo que tomando en consideración que en la historia de nuestro país se ha permitido la negociación
colectiva con el sector público (recordándose las comúnmente llamadas “rondas de celebración de
convenios colectivos de trabajo de 1975 y 1988), pueden registrarse cuantiosos supuestos que han
quedado excluidos de esta normativa, que pueden optar por sujetarse a la normativa de la Ley 24185
o bien continuar bajo el régimen de la Ley 14250. Entre ellos puede mencionarse el personal de AFIP,
Dirección Nacional de Vialidad, etc.
V.- CONTENIDO DE LA NEGOCIACIÒN COLECTIVA Y PROCEDIMIENO DE
INSTRUMENTACION EN EL SECTOR PÙLICO ARGENTINO
En cuanto a las materias a abordar, el Artículo 8° de la Ley 24185, establece que la negociación
colectiva será comprensiva de todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto
las de contenido salarial como las demás condiciones de trabajo, a excepción de las siguientes: la
estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; las facultades de dirección del Estado y el
principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.
22
Asimismo, indica que las tratativas salariales o aquéllas referidas a las condiciones económicas
de la prestación laboral, deberán sujetarse a lo normado por la ley de presupuesto y a las pautas que
determinaron su confección.
Previo a continuar sobre este punto, es necesario advertir la existencia de dos niveles de
negociación “general y sectorial” con competencias específicas.
Así las cosas, la reglamentación del Artículo 6° la Ley, establece que en el Convenio General, el
Estado empleador y las asociaciones sindicales con personería gremial y ámbito de actuación
nacional, establecerán el ámbito de la negociación colectiva, su articulación en distintos niveles y
sectores y las materias a negociar en cada uno de ellos.
En consecuencia, mediante el Convenio Colectivo de Trabajo General las partes podrán
establecer, entre otras materias que en ejercicio de la autonomía colectiva decidan incluir, lo siguiente:
a) La estructura de la negociación colectiva de los niveles sectoriales.
b) Procedimientos para resolver los conflictos de concurrencia de normas entre convenios
colectivos de trabajo en diferente nivel.
c) Las materias que deleguen para el tratamiento de los Convenios Colectivos de Trabajo del
nivel sectorial y las de negociación exclusiva en el nivel general, tales como la estabilidad en el
empleo, remuneraciones limitadas a las partidas presupuestarias, escalafones, condiciones de ingreso
del personal, concursos y promociones, calificaciones, régimen horario, licencias, movilidad funcional,
régimen disciplinario, capacitación, extinción de la relación de empleo e indemnizaciones, entre otras.
Mediante el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial, las partes se encuentran facultadas para
negociar únicamente respecto los siguientes temas:
a) Las materias no tratadas a nivel general.
b) Las materias expresamente remitidas por el nivel general.
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c) Las materias ya tratadas en el nivel general para adecuarlas a la organización del trabajo en el
sector.
Cabe destacar que la propia Ley 24185 preve un sistema de comparación entre convenios
colectivos de trabajo, que difiere con el actualmente vigente para el Sector Privado, toda que vez que
determina que el Convenio Colectivo de Trabajo sectorial prevalecerá sobre cualquier otro siempre
que sea globalmente más favorable para los trabajadores a cuyos efectos será unidad de comparación
el texto íntegro de cada convenio. Por lo que debemos interpretar que se adhiere al Sistema de
Conglobamiento Simple, en lugar de aquel determinado por la Ley 20744 así como Ley 14250,
Sistema de Conglobamiento por Instituciones.
Respecto de la posibilidad de homologación de convenios en el sector público, la cuestión que se
ha planteado es la hipotética intervención del Estado en la aprobación y control de un convenio
colectivo cuando el mismo hace las veces de autoridad de aplicación y empleador.
Al respecto declara Noemí Rial20 que si el Estado está representado por los máximos referentes
de diversas áreas o con mandato en los negociadores expreso y amplio, se supone que el control de
legalidad no sería necesario, ya que el propio Estado, aun en su rol de empleador, no podría negociar
cláusulas violatorias del orden público ni contrarias a la legislación vigente.
En esta línea, y apartándose del sistema de homologación que establece la ley 14250, la ley
24185 instituyó un mecanismo por el cual el Estado dicta un acto administrativo que valida
formalmente el acuerdo colectivo.
Así, su art. 14 destaca que "En el ámbito de la Administración Pública Nacional sujeto al régimen
de la presente ley, el acuerdo deberá ser remitido para su instrumentación por el Poder Ejecutivo
Nacional mediante el acto administrativo correspondiente. El acto administrativo de instrumentación
deberá ser dictado dentro del plazo de treinta días hábiles de la suscripción del acuerdo".
En su Decreto Reglamentario (Decreto N° 447/93), se aclara que una vez suscripto el Convenio
Colectivo de Trabajo, las partes lo presentarán en forma conjunta ante el MINISTERIO DE TRABAJO
20 Rial, Noemí, "Negociación colectiva en el sector público. Derecho Colectivo del Trabajo", Ed. La Ley, p. 559
24
Y SEGURIDAD SOCIAL quien deberá elevarlo al PODER EJECUTIVO NACIONAL para la
correspondiente instrumentación.
El art. 15 refiere al momento en que entrará en vigencia el convenio, conteniendo una pauta
para su aprobación tácita: "Instrumentado el acuerdo por la autoridad que corresponda, o vencido el
plazo sin que medie acto expreso, el texto completo de aquél será remitido dentro de los cinco días al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para su registro y publicación dentro de los diez días de
recibido. El acuerdo regirá formalmente a partir del día siguiente al de su publicación y se aplicará a
todos los empleados, organismo y entes comprendidos".
En igual orden de ideas resulta relevante, lo normado a través de la Ley 18753, de creación de la
Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público que determina: “Art. 3° – Todo
proyecto de modificación de regímenes que, directa o indirectamente y cualquiera sea su concepto,
afecte las remuneraciones, en dinero o en especie, del personal de los organismos del Estado
nacional (administración central, empresas del Estado, organismos descentralizados, servicios de
cuentas especiales, sociedades anónimas en que el Estado posea mayoría accionaria, y Ferrocarriles
Argentinos), o que tenga una incidencia económico-financiera sobre el presupuesto o costo de los
servicios de los mismos, deberá someterse a consideración de la Comisión Técnica Asesora de
Política Salarial del Sector Público”.
En sentido concordante, tanto la Ley anteriormente señalada como la Ley 23546 de
Procedimiento de la Negociación Colectiva -, fue reglamentada a través de Decreto N° 183/1988
donde se estipulo lo siguiente: “Art. 2º — Los representantes mencionados en el artículo precedente
deberán informar, en tiempo y forma, el desarrollo de las negociaciones a la Comisión Técnica
Asesora de Política Salarial del Sector Público, órgano que tendrá las funciones de supervisión de la
parte empleadora en las negociaciones, a cuyo efecto la misma dará las instrucciones necesarias que
en cada caso considere conveniente”.
Por lo cual, del análisis de estos artículos se desprende asimismo la debida intervención de la
COMISIÓN TÉCNICA ASESORA DE POLÍTICA SALARIAL DEL SECTOR PÚBLICO, con carácter
previo a la homologación de las convenciones colectivas de trabajo en el sector público y por lo tanto
25
también en la aprobación de aquellas actas paritarias que por su contenido deban producir iguales
efectos que las convenciones mencionadas.
Por otro lado, se resalta que a través de Decreto 214/2006, se aprobó el Convenio Colectivo de
Trabajo General para la Administración Pública Nacional aplicable al personal que integra el Sistema
Nacional de Empleo Público (Sinep), el cual regula la existencia de la Comisión Permanente de
Aplicación y Relaciones Laborales, cuyas decisiones tendrán carácter vinculante, salvo acto
administrativo expreso en contrario del PODER EJECUTIVO NACIONAL dictado dentro de los
TREINTA (30) días hábiles de notificadas aquéllas.
En dicha norma asimismo se indica que las decisiones de esa Comisión que tengan implicancia
económica-financiera requerirán la previa intervención de la Subsecretaria de Coordinación y
Evaluación Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros y de la Subsecretaria de
Presupuesto de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía y Producción para evaluar la
factibilidad de su implementación.
Esta intervención asimismo, se encuentra reflejada dentro de funciones y atribuciones dicho
órgano paritario, por cuanto se prevee que la mismo se encuentra facultada para analizar
semestralmente el estado de situación de la aplicación del Convenio General y elaborar las posibles
mejoras correspondientes que puedan derivarse de nuevas tareas y competencias requeridas para
incorporar innovaciones tecnológicas orientadas a la modernización y profesionalización de las
prestaciones laborales, incluyendo las propuestas de modificaciones de alguna de sus cláusulas que
pudieran ser consideradas de impostergable necesidad, debiendo el acuerdo ser elevado al Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social debiendo esta autoridad de aplicación a la Comisión
Negociadora a los fines de discutir las propuestas, sujetas a la aprobación de las dependencias del
estado previamente mencionadas.
Se vislumbra así, que tanto la ley 24.185 como el convenio suscripto, han sido iconos históricos
en el desarrollo de la democratización de las relaciones laborales con el Estado y se presentan como
instrumentos de avanzada en el marco del derecho comparado en materia de negociación colectiva en
el Sector Público.
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Claramente, su organización interna difiere de aquella prevista para el Sector Privado de las
relaciones laborales, y esto no podría ser de otra forma habida cuenta las particularidades que posee
y que fueran incluso reconocidas por la OIT – punto desarrollado ut supra-.
Es en virtud del Interés Público involucrado en todo aquello que haga a la materia
presupuestaria, manejo de las arcas del Estado, principio de ética en la selección de personal,
principio de transparencia en sus actos, lucha contra la corrupción, etc. que la disposición de las
mismas ha de realizarse siguiendo los procedimientos previamente señalados.
Ha de observarse asimismo, que la conformación de la voluntad de la Administración solo estará
configurada y expresada una vez cumplidos los procedimientos aquí señalados y a través de la
autoridad competente a tales fines. Todo ello, a fin de garantizar la correcta y mejor utilización de un
presupuesto que posee carácter público y de acuerdo las necesidades del Estado como un todo.
Efectivamente, ha de recordarse que es en el ámbito de la Administración Pública, donde rige el
Principio de Unidad del Estado, según el cual, el mismo esta conformado por todas sus diversas
partes, carteras, ministerios, etc., no pudiendo considerarse apartados uno de los otros, ya que todos
constituyen una unidad.
Es así, que en el doble rol del Estado en su carácter de “empleador” y autoridad interviniente, la
negociación colectiva desarrollada posee un marco más acotado, pero que asimismo debe respetar
los límites temporales y circunstanciales previsto por la normativa laboral de carácter internacional.
Ello de acuerdo al interés de la sociedad toda en pos de la transparencia de los actos del Estado y el
manejo de su estructura.
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CONCLUSION
La intervención del Estado debe erigirse como garante del respeto de los mínimos previstos por
la normativa vigente en las condiciones de trabajo.
Los actores sociales y estatales lograron en estos años que la negociación colectiva se
transforme en permanente; en un mecanismo anual permite obtener mejoras salariales y laborales.
Sin embargo, el avance logrado en la norma heterónoma, y en la negociación, se ha visto en
ciertos periodos y de acuerdo al sesgo político, cercenados por una conducta autoritaria del Estado
que pretendió desconocer el contenido de los compromisos asumidos con la firma de diversos
convenios colectivos de trabajo.
Efectivamente la negociación colectiva en la Argentina sufrió fuertes embates por parte del
Estado en distintas épocas de nuestra historia y de acuerdo el tipo político imperante, como así
también fue centro de restricciones legislativas que se vislumbraron especialmente ante la pérdida de
la democracia en el gobierno actuante.
La dinámica, historia y las particulares características de nuestro sistema de relaciones laborales
colectivas desde siempre implicaron una fuerte intervención estatal y un marcado reglamentarismo
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legal, que no puede desaparecer de un día para el otro, máxime cuando el mismo impregna
fuertemente todo lo que hace a nuestro modelo sindical argentino. Con ello pretendo explicar que un
cambio en esta materia no puede producirse en forma aislada, sino que debería encontrarse integrado
a otras reformas en el campo colectivo.
En el ámbito del Sector Público, tanto la ley 24.185 como el convenio suscripto, constituyen un
avance fundamental en la democratización de las relaciones laborales con el Estado y se presentan
como instrumentos de avanzada, en el marco del derecho comparado. Su procedimiento y estructura
conjugan el doble rol del Estado en su carácter de “empleador” y autoridad interviniente,
circunscribiéndose los mismos a un marco más acotado habida cuenta el interés público involucrado
en el manejo su estructura, pero que aun así respete los límites temporales y circunstanciales aquí
desarrollados.
Según la OIT autoridad pública tiene un rol activo en la negociación colectiva, pero circunscripto
a una serie de conductas de sesgo no coercitivo ni vinculante: le toca promover, fomentar, estimular,
alentar, inducir. Y, por el contrario, a las políticas públicas le está vedado resolver, obligar, imponer,
coartar, establecer limitaciones.
Se trata pues, en los términos del Convenio 98 y 154 de la OIT (ambos ratificados por nuestro
país), de un rol activo de carácter promocional unido a una abstención estrictica en materia de
intervenciones arbitrarios y vinculantes que coarten la autonomía.
Encontrar el punto exacto de actuación del Estado y las partes negociales, entre esos
parámetros no siempre claramente discernibles, constituye una tarea muy delicada que supone
compromiso, voluntad, inteligencia y abierta deliberación entre los sujetos sociales intervinientes.
Así, la negociación colectiva, se alzará como en un verdadero instrumento que garantice la paz
social.
