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XVIII Seminário Internacional de Formação de Professores para o MERCOSUL/CONE SUL De 03 a 05 de novembro de 2010 Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Florianópolis – Santa Catarina – Brasil

EL ESTADO, LOS PROFESORES Y LA EVALUACIÓN DE LA CAL IDAD DE

LA EDUCACIÓN

VIOR, Susana Elba

Universidad Nacional de Luján-Argentina ROCHA, Stella Maris Más

Universidad Nacional de Luján-Argentina [email protected]

[email protected]

Resumen

En este trabajo nos proponemos caracterizar dos etapas en el desarrollo de los

Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) en Argentina. Desde su creación en 1993,

las evaluaciones de finalización de la escuela secundaria pusieron énfasis en diferentes

aspectos relacionados con la calidad de la educación. En un primer momento (década

del ’90), el acento estuvo puesto en la evaluación de los contenidos curriculares

adquiridos por los alumnos y en la responsabilidad de los docentes por los resultados

alcanzados. Paralelamente, se exigió a los profesores incrementar su cualificación -a

través de cursos y carreras acreditables- y el logro de determinados puntajes antes de

finalizar el siglo XX, como condicionantes para la permanencia en los cargos. En una

segunda etapa (a partir de 2000), si bien se mantuvo el énfasis en la evaluación de los

contenidos adquiridos por los alumnos, está ausente la preocupación respecto de

quiénes son los profesores, cuál es su formación inicial y en ejercicio, las condiciones

laborales en que se desempeñan, cuáles son sus conocimientos sobre la disciplina a

enseñar. Mientras estas cuestiones son desatendidas, en los ONE el interés está puesto

en describir el “clima institucional” y caracterizar socioeconómicamente el grupo

familiar de los estudiantes evaluados. Por otro lado, las diferentes jurisdicciones

provinciales mantuvieron la evaluación anual del desempeño de los docentes otorgando

mayor relevancia a aspectos relacionados con las actitudes de los profesores

(colaboración, trabajo en equipo, asistencia, puntualidad) omitiendo el conocimiento

acerca de la disciplina y su enseñanza. Mientras la evaluación de los estudiantes está

centrada en los contenidos, la de los profesores -supuestos responsables de esos

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aprendizajes - se realiza sólo en función de aquellas cualidades más vinculadas con su

disciplinamiento como trabajador.

Palabras clave: Evaluación. Calidad. Profesores de enseñanza secundaria.

Presentación

El presente trabajo constituye un avance del proyecto de investigación en curso

denominado “Operativos nacionales de evaluación de la calidad y calidad de la

educación”35.

En el proceso de pasaje del Estado Docente al Estado Evaluador, y en sintonía

con el auge global de los sistemas de monitoreo y evaluación de la educación, la Ley

Federal de Educación en su artículo 48, estableció la obligación de “garantizar la

calidad de la formación impartida en los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales,

mediante la evaluación permanente del sistema educativo”.

Por decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 506/93 se atribuyó a la Dirección

de Evaluación la responsabilidad de crear el Sistema Nacional de Evaluación de la

Calidad (SINEC). La implantación del sistema se realizó un año después del proceso de

transferencia de todos los establecimientos de enseñanza media y superior no

universitaria realizada por la Ley N° 24049/91, que convirtió al Ministerio de

Educación nacional en un ministerio sin escuelas. En ese sentido, la creación del

SINEC da cuenta, más de una política de recentralización de Nueva Derecha que de un

efectivo interés por el mejoramiento de las condiciones de escolarización. Al mismo

tiempo que se responsabiliza a directivos, profesores y familia por los resultados

académicos alcanzados por los estudiantes, se implantan las evaluaciones nacionales

como componentes del proceso de centralización característico del período. El Estado

introduce a la evaluación como un nuevo estilo de gestión política del sistema educativo

y, por lo tanto, un nuevo mecanismo de regulación social, ya sea realizando un ranking

de instituciones y jurisdicciones, ocultando resultados, retrasando su publicación o

editando recomendaciones metodológicas para ser implementadas por los profesores

en las escuelas. 35 El proyecto se realiza en la Universidad Nacional de Luján, dirigido por Susana Vior y Carlos Borsotti.

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Entre otros objetivos, en nuestra investigación nos planteamos, por un lado,

analizar cuál es la concepción de calidad que subyace en los operativos de evaluación y

cuál es el papel asignado a los profesores en ese proceso. Por otro, procuramos

establecer la validez de los instrumentos construidos y aplicados en el Operativo

Nacional de Evaluación (ONE) del año 2000 para el logro de las metas legalmente

definidas ya que, desde nuestra perspectiva, su análisis adquiere fundamental

importancia, pues en ellos se ponen en evidencia supuestos respecto de la definición de

calidad, de la organización institucional, del papel que desempeñan -o debieran

desempeñar- de las tareas que realizan los directores y profesores de las escuelas, de las

actividades que desarrollan -o no- los alumnos en las instituciones, y que configuran

indicadores para caracterizar el clima escolar.

Los operativos nacionales de evaluación

Como señaláramos, en nuestro país los ONE comienzan a implementarse, en el

marco de la transformación educativa puesta en marcha por el gobierno nacional, a

partir de la creación del SINEC y de la sanción de la Ley Federal de Educación36, en

1993.

En el presente trabajo intentamos analizar algunas de las categorías

correspondientes a los formularios de contexto utilizados como instrumentos básicos

aplicados en el ONE 2000 para el último año de la escuela secundaria. En ese operativo,

y en el que se desarrollará en 2010, se utilizan dos tipos de instrumentos para la

obtención de la información: a) pruebas de conocimiento (conjunto de preguntas

cerradas y abiertas a estudiantes sobre distintos contenidos de Matemática, Lengua,

Ciencias Sociales y Ciencias Naturales); y b) formularios de contexto (cuestionarios de

preguntas a estudiantes y directores de escuelas, sobre nivel socioeconómico de los

36 La Ley Federal de Educación N° 24195/93, en los artículos 48°, 49° y 50°, se refiere a este tema bajo el título “De la calidad de la educación y su evaluación”: “La evaluación de la calidad en el sistema educativo verificará la adecuación de los contenidos curriculares de los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales a las necesidades sociales y a los requerimientos educativos de la comunidad, así como el nivel de aprendizaje de los alumnos/as y la calidad de formación docente”.

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alumnos y sus familias, características generales de la escuela, gestión y práctica

pedagógica de los directores y clima escolar).

Elegimos el ONE 2000 ya que fue el último operativo de carácter censal para el

conjunto del sistema educativo en 6° año de la Educación General Básica (EGB) y 5° o

6° de nivel medio. En el caso del último año de la enseñanza media, se realizaron ONE

censales en Lengua y Matemática entre 1997 y 2000 y, por muestreo, en esas

asignaturas entre 1993 y 1996 y en 200237.

Trabajar sobre 5°/6° año del nivel secundario adquiere fundamental importancia,

ya que, en ese momento, se estaba evaluando el último año de un ciclo que, salvo en la

Ciudad de Buenos Aires y en la provincia de Neuquén, tenía sólo tres años de duración38.

Ya no resulta una novedad afirmar que, durante la transformación educativa de los’90, y

aún en la actualidad, ese nivel ha sido -y es- el tramo del sistema más vulnerable

respecto de la cobertura y la retención de los estudiantes. La deserción en las

escuelas secundarias era del 42% , en 1996, para el total del país, pero en algunas

jurisdicciones como Santiago del Estero alcanzaba al 60%. En las provincias más

pobres, la sobreedad llegaba casi a la mitad de los alumnos matriculados en

Polimodal39. Algunos estudios han señalado que “[…] para el total del país, de cada

diez alumnos que egresan de la Educación General Básica, seis cursarán algún año del

nivel Polimodal y sólo el 60% (o sea, cuatro) de ellos tendrá probabilidad de egresar.

Seguramente, casi todos los que quedarán en el camino tienen entornos familiares

afectados por la pobreza” (OIBERMAN, 2002). Es decir que, en los tres años que dura

el Ciclo, sólo finaliza el 40% de los que terminaron la escolaridad obligatoria.

Esta problemática brevemente descripta permite justificar la pertinencia de

estudiar, prioritariamente, los factores con los que se relaciona el rendimiento de los

estudiantes próximos a egresar del secundario.

37 Durante 2001, año en que se produjo una de las mayores crisis económica, política y social en Argentina, se suspendió la aplicación de las pruebas. 38 En trabajos anteriores hemos analizado algunas de las consecuencias del cambio de estructura del sistema educativo establecido por la Ley Federal de Educación. Ver, por ejemplo, MÁS ROCHA y VIOR (2009). 39 Jujuy: 53,4%; Salta: 46,6%; Formosa: 46,4%, Catamarca: 44,7%. Fuente: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA y TECNOLOGÍA (2000).

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La incidencia de los aspectos institucionales, fundamentalmente de la figura

del director y de los docentes como responsables de la calidad de la enseñanza y de

los aprendizajes, ha venido acompañada por procesos de delegación de autoridad en el

establecimiento educativo y de responsabilización por sus resultados.

Una primera lectura de los cuestionarios utilizados en el ONE 2000 evidencia que

no relevan aspectos que han sido calificados – por numerosas investigaciones nacionales

y extranjeras - como decisivos para los resultados de los aprendizajes. Por ejemplo, las

características profesionales y las condiciones laborales de los docentes (formación

inicial y continua, especialización, antigüedad, dedicación en el establecimiento, número

de estudiantes por clase y por semana, etc.).

En los ONE, los profesores resultan los grandes ausentes. Ellos no son consultados

y, por lo tanto, las características de la institución así como el clima escolar, se definen

sólo a partir de las opiniones de estudiantes y directores. En este sentido, Rosa María

Torres afirma que el modelo que nos propone el Banco Mundial para mejorar la calidad

de la educación tiene dos grandes ausentes, “los profesores y la pedagogía”. Según la

autora se trata de un modelo “configurado en torno de variables observables y

cuantificables, que no comporta aspectos específicamente cualitativos, es decir, aquéllos

que no pueden ser medidos, pero que constituyen, sin embargo, la esencia de la

educación” (TORRES, 1998, p.139).

El clima institucional

Hemos afirmado que los grandes ausentes en estos procesos de evaluación son

los docentes. Los aspectos considerados en los formularios sobre el clima institucional

nos permiten reiterar esta afirmación.

Varias investigaciones concluyen que el clima escolar está definido por las

condiciones en que se realiza la tarea de enseñanza y aprendizaje. El Banco Mundial

(1996) reconoce que la calidad educacional sería el resultado de la presencia de

determinados insumos como bibliotecas, tiempo de instrucción, tareas para el hogar,

libros didácticos, conocimientos de los docentes (capacitación en servicio y a distancia),

experiencia de los profesores, sus salarios, laboratorios, y tamaño de la clase. Sin

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embargo desestimula invertir en los tres últimos y recomienda invertir, prioritariamente,

en ampliar el número de horas semanales de clases, brindar manuales e impulsar la

capacitación a distancia de los docentes.

La OCDE (1990) plantea que el número de alumnos por clase incide en el clima

escolar, sostiene que está demostrado que cuanto menor sea la cantidad de estudiantes

mejores serán los logros, y agrega que lo más significativo sería el número de horas que

el docente permanece en la institución (frente a alumnos, preparando clases, atendiendo

alumnos y familias, en reuniones con colegas, etc.). En sus recomendaciones, propone

que los docentes no tengan más de 80 alumnos. Vale aclarar que, en el caso de

Argentina, la mayor parte de los profesores tienen a su cargo, como mínimo, a 300

estudiantes.

A pesar de la abundante información existente, de las preguntas de los

formularios del ONE 2000 a directores y estudiantes se puede inferir que sólo refieren a

cuestiones de violencia y disciplina en las instituciones educativas: se identifica clima

institucional con conflictos dentro de la escuela.

Varios supuestos, en relación con este tema, recorren todo el formulario: en las

escuelas hay violencia, esa violencia incide en los resultados del rendimiento escolar

expresados en los ONE, la violencia es ejercida por los alumnos. A los estudiantes se les

pregunta sólo si los lastiman otros compañeros, pero no sobre la violencia que pudieran

ejercer los adultos que trabajan en la escuela40. Se trata de violencia física hacia los

alumnos (agresiones) o hacia la propiedad privada (robo, destrucción de materiales). No

se pregunta si se resolvieron o no esos hechos, ni qué intervención tuvieron los

profesores frente a lo sucedido.

Junto con ello, en el cuestionario a los estudiantes hay una marcada

preocupación por los vínculos entre alumnos y docentes. No hay preguntas relacionadas

40 Los estudiantes debían indicar la frecuencia con la que habían sucedido los siguientes hechos en la escuela durante el mes que se tomó el ONE: “- Me robaron algo. - Pensé que otro alumno podría lastimarme. - Algunos de mis amigos se escaparon de clase. - A algunos de mis amigos les robaron cosas. - Algunos de mis amigos fueron lastimados por otros alumnos.”

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con la enseñanza de contenidos ni con la forma de trabajar de los docentes. El énfasis

estaría concentrado en mostrar si la cuestión vincular tiene alguna incidencia en los

resultados del ONE41.

No se identifican otras situaciones que se viven o pudieran vivirse en la escuela,

se parte del supuesto de que en la institución hay violencia. Cuando se pregunta a los

estudiantes “cómo es la escuela” no hay opciones relacionadas con el conocimiento o el

aprendizaje, las posibles respuestas se refieren a relaciones interpersonales. Se relevan

los sentimientos de un sujeto, concebido como sujeto aislado. No se solicita a los

estudiantes que evalúen o caractericen su escuela, sino que expresen cómo se sienten

ellos dentro de la institución42.

Tampoco se indaga sobre las actividades que realizan o podrían realizar los

alumnos, ni dentro ni fuera del horario escolar, bajo el supuesto de que no tienen

relación con los resultados del aprendizaje.

A partir de la década del ’90 en las instituciones educativas se ha implementado,

simultáneamente, gran cantidad de programas provenientes del ámbito nacional y

jurisdiccional. Sin embargo, el ONE no registra esas actividades. Este hecho permite

pensar que los programas y proyectos tenían y/o tienen una finalidad en sí mismos, más

allá de su impacto, o no, en el mejoramiento de la calidad de la educación. Para el

desarrollo de proyectos se han asignado horas de trabajo por determinados períodos. A

nuestro juicio, a través de ese procedimiento, el Estado intenta frenar la demanda

histórica de los profesores de designación por cargo y no por horas cátedra.

41 Los alumnos debían expresar su acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones: “– Los alumnos se llevan bien con la mayoría de los profesores. - La mayoría de los profesores muestra interés por el progreso de los alumnos. - La mayoría de los profesores escucha lo que tengo para decir. - Si necesito ayuda extra, mis profesores me la dan. - La mayoría de mis profesores me trata en forma justa”. 42 En el formulario, los estudiantes sólo pueden marcar su acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones: “Mi escuela es un lugar donde: Me siento dejado de lado. Hago amigos fácilmente. Siento que pertenezco. Me siento extraño y fuera de lugar. Me siento solo. No quiero ir. Generalmente me aburro”.

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Esas asignaciones por tiempos acotados instalaron la flexibilización laboral que

permitió la contratación precaria de profesores, y consolidaron la cultura de la

competencia para acceder a los beneficios de los programas en el interior de las

instituciones (MÁS ROCHA, 2009). Ni las actividades realizadas, ni las nuevas

condiciones laborales generadas, son consideradas en el ONE 2000.

Formación y evaluación de los profesores

Numerosos trabajos, nacionales y extranjeros sobre el tema, concluyen que un

aspecto central de la calidad de la educación lo constituye la formación de los docentes.

Sin embargo, el sistema educativo no tiene ningún registro acerca de la calidad de la

formación sobre los contenidos que los docentes deben enseñar, y que luego son objeto

de evaluación, a pesar del suficiente conocimiento acerca del valor y de la incidencia

que tiene en el rendimiento de los alumnos la profesionalidad de los docentes

(conocimiento de la disciplina y saber hacer pedagógico).

El conocimiento que los estudiantes tienen sobre las disciplinas, es el aspecto

central que se evalúa en los ONE y, sin embargo, respecto de los profesores, esto no se

indaga ni se registra, ni en los ONE, ni en los Censos Nacionales de Docentes

(realizados en 1994 y 2004).

En el Censo de Docente 2004 se incorporaron preguntas sobre la titulación

obtenida por los profesores en ejercicio. Dada la diversidad de las formaciones (en

Universidades o Institutos Superiores, públicos o privados) y de las características de

cada una de las jurisdicciones, esta información sólo permite conocer el área disciplinar

de los títulos obtenidos. El problema se agrava si se tiene en cuenta que no es posible

trabajar con los resultados publicados por el Ministerio de Educación, ya que un alto

porcentaje de docentes no completaron la información requerida.

Por otra parte hay un desfasaje entre los Censos de Docentes y los ONE43 que

hace prácticamente imposible establecer relación alguna entre las condiciones de

formación de los profesores y los resultados alcanzados por los estudiantes. A esto hay

que agregar la inestabilidad de los profesores en las instituciones, dado que gran

43 Los censos de docentes fueron realizados en 1994 y 2004, los ONE censales, en 2000 y 2010.

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cantidad de ellos no es titular en su cargo. Por otra parte, son muchos los docentes que

trabajan en varias escuelas de nivel medio.

Llama la atención que el cuestionario del ONE pregunte al director sobre las

actitudes de los docentes frente a convocatorias de la dirección a reuniones, u otras

actividades, pero no sobre las condiciones objetivas que permiten u obstaculizan una

efectiva participación en el desarrollo de las tareas en la escuela (condiciones laborales,

concentración horaria, designaciones por cargo, etc.).

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, desde la década del ’90 la evaluación

anual del desempeño de los profesores de enseñanza media consiste en una

autoevaluación, cuyo puntaje se define en una entrevista personal con el director de la

escuela, quien tiene la decisión final sobre la calificación obtenida. Esa calificación se

traduce en un concepto con las siguientes categorías: “sobresaliente”, “muy bueno”,

“bueno”, “regular”, “deficiente”. El concepto obtenido tiene consecuencias en la carrera

profesional: es requisito para ascender (no inferior a “muy bueno”), para acrecentar

horas y acumular cargos (no inferior a “bueno”) implica reasignación de funciones (en

caso de dos “regular” consecutivos) o de sumario (“deficiente”). Por otra parte, la

calificación obtenida condiciona la permanencia en el orden de méritos y, en

consecuencia, la posibilidad de obtener nuevos cargos.

En un trabajo anterior (MÁS ROCHA, 2009), señalábamos que esta evaluación

se ha convertido, en la mayoría de las escuelas, en una tarea rutinaria, un trámite más de

la actividad escolar o, en caso de conflicto, en un instrumento de disputa entre docentes

y directivos. A partir de las categorías utilizadas en el instrumento para definir el

concepto de los profesores, se puede afirmar que se evalúan ciertas cualidades del

profesional de la enseñanza como la puntualidad, el respeto a la vía jerárquica, la

creatividad, la actitud colaborativa, el trabajo en equipo. El conocimiento sobre la

disciplina que el docente enseña no es objeto de evaluación. La actualización de los

profesores, aspecto que también se califica, se traduce en cursos de capacitación que no

son considerados por su calidad sino por la cantidad: a mayor número de cursos, puntaje

más elevado.

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Después de 19 años se ha sofisticado –desde el punto de vista técnico- el

instrumento que comenzaría a utilizarse a partir del año 2010 para evaluar el desempeño

de los docentes de las escuelas secundarias públicas de la Ciudad de Buenos Aires, y

que presupone que toda escuela tiene un Proyecto Educativo, un Proyecto de Area y/o

de Orientación, y que el docente conoce ambos.

De las entrevistas que realizáramos con profesores y dirigentes sindicales de la

Ciudad, surge que la nueva evaluación de los docentes sólo existe en el nivel formal.

Sigue sin aparecer la cuestión del conocimiento. La evaluación de desempeño no emite

juicios de valor sobre lo que sabe el docente respecto de la disciplina que enseña, sino

que se remite a valorar su actuación durante el año escolar.

En la inscripción que realizan anualmente los profesores para acceder a cargos u

horas de docencia, tampoco se evalúa cuánto o qué conocen los profesores respecto de

la disciplina objeto de enseñanza. El puntaje que se asigna por el título del docente, no

tiene en cuenta la institución que lo otorgó (universidad, instituto superior), el tipo de

institución (pública, privada) ni la modalidad de la carrera realizada (presencial,

semipresencial, a distancia).

En las entrevistas y consultas realizadas con profesores y directores, las

respuestas son de gran asombro ante nuestras preguntas sobre la evaluación de la

calidad. Parecería que, tanto los resultados de los operativos como las recomendaciones

metodológicas elaboradas posteriormente, no han tenido mayor incidencia en las

instituciones educativas. Sin embargo, esa cultura de la evaluación ha quedado

instalada.

Reflexiones finales

La evaluación –en la década de 1980- en Estados Unidos y los países centrales,

surgió como consecuencia de la crisis de los ’70, como parte de la implantación de

políticas de Nueva Derecha, centradas en la transformación del Estado y la contención

del gasto público. En esos países la evaluación estuvo precedida por gran cantidad de

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investigaciones e informes, provenientes fundamentalmente de economistas y sectores

empresariales que cuestionaron la productividad de la inversión en educación44.

En América Latina, y en particular en Argentina, la evaluación de la calidad

llegó como parte de un paquete cerrado, como una componente necesaria y naturalizada

de las reformas de los ’90, beneficiosa en sí misma, reemplazando la preocupación por

la democratización del sistema educativo por la medición de resultados, ahora

responsabilidad de profesores e instituciones. Tanto la introducción de un sistema

nacional y homogéneo de evaluación, cuanto la transferencia de escuelas secundarias e

institutos superiores, son parte de las medidas recomendadas por el Banco Mundial

desde fines de la década de 1980 para el conjunto de países deudores,

independientemente de su historia, características demográficas, desarrollo de su

sistema educacional, etc.

El Estado nacional no tiene escuelas a su cargo, pero evalúa el rendimiento de

estudiantes e instituciones. No promueve la participación, ni consulta a los profesores

en el proceso de evaluación, pero define recomendaciones metodológicas bajo el

supuesto de que los problemas están centrados en la enseñanza de determinados

contenidos, y que los resultados mejorarán si los docentes adoptan las indicaciones

elaboradas centralizadamente. Se trata de profesores cuya formación y condiciones de

ejercicio profesional son desconocidas, ignoradas, por un Estado que encontró el

camino para resolver la cuestión de la calidad de la educación, aún cuando la

experiencia internacional muestra que las razones del bajo rendimiento, y las medidas a

adoptar para superarlo, son más complejas.

Bibliografía

BANCO MUNDIAL. Prioridades y estrategias para la educación: examen del BancoMundial. Washington DC: BIRF y Banco Mundial, 1996.

44 Por ejemplo, sólo para el caso de Estados Unidos se pueden mencionar A Nation at Risk (1983) y America Competitive Challenge (1983).

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