COMUNIDADE E DEMOCRACIA: A EXPERIÊNCIA DA ITÁLIA MODERNA ROBERT D. PUTNAM

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ROBERT PUTNAM

Cientista política britânico;Membro da Academia

Nacional de CiênciasEx-presidente da Associação

Americana de Ciência Política

Professor de política pública na Escola de Governo em Harward, nos Estados Unidos.

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ESTRUTURA

Cap.1: Introdução: estudo do desempenho institucional

Cap.2: Mudança das regras: duas décadas de desenvolvimento institucional

Cap.3: Avaliação do desempenho institucional Cap. 4: Explicação do desempenho institucional

Cap. 5: Origens da comunidade cívica

Cap. 6: Capital social e desempenho institucional

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A OBRA

Debate teórico e pesquisa aplicada relacionando desenvolvimento e capital social

FUNCIONAMENTO EFICAZ DE INSTITUIÇÕES REPRESENTATIVAS

O que é preciso para criar instituições fortes e eficientes e como estas influenciam o comportamento político e social

Análise abrangente de duas décadas sobre os novos governos regionais criados na Itália a partir de 1970.

Hipótese: De que modo as instituições formais influenciam a prática da política e do governo? Mudando-se as instituições, mudam-se também as práticas?

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MÉTODOS

A metodologia utilizada no estudo procurou diversificar os instrumentos para aumentar o potencial e compensar deficiências individuais.observação de campo;estudo de caso;entrevistas;gravações;

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O CASO DA IMPLANTAÇÃO DOS GOVERNOS REGIONAIS NA ITÁLIA É UMA“OPORTUNIDADE ÚNICA DE ESTUDAR SISTEMATICAMENTE O NASCIMENTO E DESENVOLVIMENTO DE UMA NOVA INSTITUIÇÃO”

PUTNAN

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CENÁRIO

No pós-guerra (1950-1970), o crescimento italiano foi enorme, com migração do Sul para o Norte.

A política e o governo não acompanharam as mudanças sociais da sociedade italiana;

Nadécada de 70, um dispositivo institucional possibilitou reformas e rompeu com a secular tradição italiana de governo centralizado

Governos regionais passaram a dispor de poderes e recursos para administrar localmente

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MUDANÇAS AO LONGO DO TEMPO

No início dos anos 70, um arraigado sistema clientelista minava a eficiência administrativa no Sul. As esferas da política pública eram todas controladas por Roma. Os italianos já estavam desconfiados, após anos de mudanças institucionais que deram em nada;

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LOGO APÓS A INSTALAÇÃO DOS GOVERNOS REGIONAIS

BARI

Os apúlios não escondem o desprezo pelo governo regional

Não costumam considerar governo como ‘seu’, mas como imposição política.

BOLONHA

Na praça central, seus cidadãos discutem problemas políticos.

A sede do governo regional é moderna e resolve problemas com eficiência

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MUDANÇAS DAS REGRAS

Na primeira série de entrevistas, em 1970, os recém-eleitos conselheiros regionais mostravam-se esperançosos e entusiasmados;

Contudo, uma aliança nacional de políticos conservadores, a burocracia arraigada na sociedade e um Judiciário tradicionalista se uniram para impor restrições às novas regiões.

Em 1976, os entrevistados mostravam-se bem menos confiantes na capacidade das regiões de afirmar sua autonomia. Ao invés de reivindicações individuais, começaram a fazendo o “jogo político centro-periferia’ não mais um-contra um, mas todos-contra-um;

A estratégia funcionou e as relações de confiança entre políticos e líderes de uma região e outra se fortaleceu;

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MUDANÇAS DAS REGRAS

Essa vitória de todos-contra-um foi tão grande que eles já não tinham mais como culpar as autoridades centrais por suas próprias deficiências

Assim, os novos poderes políticos, conquistados com a coalizão, deu aos governos regionais mais controle orçamentário e poderes de fiscalização, uma revolução no governo.

Os novos poderes incluíam poder formular planos regionais de urbanização e assumir o controle das terras e das câmaras de comércio.

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ELITE POLÍTICA REGIONAL: NOVO MODO DE FAZER POLÍTICA Os críticos do novo formato político afirmaram que os

novos conselhos regionais se tornariam antros de políticos decadentes;

Contudo, desde o início, os conselhos regionais foram constituídos por políticos em ascensão, capazes e altamente profissionais.

Os legisladores regionais são muito ligados às suas regiões, com experiência em questões partidárias.

Assim, na política italiana, o cargo de conselheiro regional começou a marcar claramente a passagem do político amador para o profissional

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ELITE POLÍTICA REGIONAL: NOVO MODO DE FAZER POLÍTICA

O percentual de políticos que entendiam que ‘nas atuais questões sociais e econômicas’ é fundamental que as considerações técnicas tenham maior peso’ saltou de 28% em 1970 para 63% em 1989

As questões práticas ganharam maior peso: os conselheiros falavam mais em prestação eficiente de serviços e investimento em estradas e menos em capitalismo, socialismo, liberdade ou exploração.

A hostilidade partidária deixou de representar um obstáculo às questões práticas, com os líderes regionais menos radicais e mais abertos à negociação;

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Em termos partidários, isso levou a uma despolarização esquerda-direita. A reforma regional criou um novo meio de fazer política,

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DESEMPENHO INSTITUCIONALMODELO DE GOVERNANÇA

Demandas sociais

Interação política

governo

Opção de política

implementação

implementação

As instituições governamentais recebem subsídios do meio social e geram reações a esse meio

MEIO SOCIAL

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AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO INSTITUCIONAL

Análise comparativa dos processos e decisões referentes à adoção de políticas nas várias regiões;

O ritmo da mudança institucional é lento. Os que edificam essas instituições e aqueles que as avaliam precisam ser paciente;

Questão: por que algumas regiões estudadas apresentaram mudanças positivas e outras não, mesmo com a mesma estrutura de governo e com os mesmos recursos jurídicos e financeiros.

O que explica a diferença no desempenho? Para Putnam, essa diferença pode ser explicada pelo nível de capital social existente em uma sociedade. Esse fator pode explicar o crescimento ou declínio do desenvolvimento econômico.

RESULTADOS

Partindo de certa vertente teórica, Putnam cria alguns índices para avaliar o desempenho institucional dos novos governos:1. Legislação reformadora2. Creches3. Habitação e desenvolvimento urbano4. Serviços estatísticos e de informação5. Inovação legislativa6. Estabilidade do gabinete7. Clínicas familiares8. Sensibilidade da burocracia9. Instrumentos de política industrial10. Presteza orçamentária11. Gastos com unidade sanitária local12. Capacidade de efetuar gastos na agricultura

A satisfação popular com os governos do Norte perpassa todas as classificações sociológicas ou filiações partidárias

Esta constatação levou Putnam à uma indagação:

“O que diferencia as regiões do Norte com bom desempenho das regiões do Sul com mau desempenho e, em cada uma dessas partes, as mais prósperas das menos prósperas”?

EXPLICANDO O DESEMPENHO INSTITUCIONAL

Putnam descarta a tese que associa a democratização à modernização econômica, pois

1) As regiões que mostraram melhor performance institucional não coincidem com as que receberam mais recursos ou investimentos;

2) Apesar de admitir a existência da conexão entre modernidade econômica e democratização, Putnam acha que ela não é direta, precisando de um elemento catalisador.

Para o autor a explicação mais plausível é a da existência de uma comunidade cívica na Itália.

Características da Comunidade Cívica:

- Participação cívica: disposição dos cidadão para a busca do bem comum à custa do puramente individual e mesquinho

- Igualdade política: os cidadão agem como iguais, não como patronos e clientes ou como governantes e requerentes

- Solidariedade, Confiança e Tolerância: nesta comunidade os cidadãos são prestativos, respeitosos e confiantes uns nos outros.

- Associações: são estruturas sociais que incentivam e viabilizam a cooperação (clubes e associações: desportivos, recreativos, atividades culturais, científicas, técnicas, profissionais, etc.);

ORIGENS DA COMUNIDADE CÍVICA A partir do século XII o Norte e o Sul da Itália

passaram a ser governados por regimes distintos:

O Sul: 1) monarquia normanda autocrática; 2) forte máquina administrativa burocrática; 3) reforçou os direitos feudais dos barões; 4) todas cidades eram subordinadas à uma comissão de funcionários centrais; 5) a vida cívica era ordenada do centro para a periferia ou de cima para baixo; 6) atomização da sociedade;

O Norte: 1) as cidades da Itália Setentrional e Central tornaram-se “ilhas” de governos autônomos num “mar” de governos feudais; 2) o desenvolvimento de laços associativos entre os habitantes das comunas foi a principal estratégia para vencer a insegurança gerada pela violência e anarquia da época; 3) as guildas tinham como principal função a promoção da ajuda mútua; 4) a partir do século XIII os vários estratos sociais e classes profissionais passaram a contar com direito de representação nos conselhos comunais.

CAPITAL SOCIAL E DESEMPENHO INSTITUCIONAL

“Teu milho está maduro hoje; o meu estará amanhã. É vantajoso para nós dois que eu te ajude a colhê-lo hoje e que tu me ajudes amanhã. Não tenho amizade por ti e sei que também não tens por mim. Portanto, não farei nenhum esforço em teu favor; e sei que se eu te ajudar, esperando alguma retribuição, certamente me decepcionarei, pois não poderei contar com tua gratidão. Então, deixo de ajudar-te; e tu me pagas na mesma moeda. As estações mudam; e nós dois perdemos nossa colheitas por falta de confiança mútua.” (HUME, 1986, p. 106)

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CAPITAL SOCIAL

Para Putnam, o capital social é definido como “o conjunto de recursos sociais possuído por um grupo, através de redes de trabalho com as quais se constitui uma comunidade cívica, sentimentos de solidariedade e igualdade com os demais membros da comunidade, normas de cooperação, reciprocidade, confiança e atitudes positivas, reveladas através da confiança no outro, no governo e no funcionamento das instituições”

A Teoria da Escolha Racional (Rational Choice Theory) não é a mais apropriada para resolver estes problemas de ação coletiva.

Uma vez admitido que o indivíduo só estará disposto a cooperar se conseguir maximizar seu interesse particular, então, é de se esperar que cada um dos envolvidos na cooperação veja a deserção como o comportamento mais racional.

O fenômeno “free-rider” (desertor, oportunista, carona) inibe a cooperação voluntária. O resultado é a perda da colheita, o impasse no governo, o aumento da tarifa de táxi ou da taxa de juros do cheque especial.

A pesquisa de Putnam se coloca contra o paradigma hobbesiano do “terceiro que coage”, pois para o filósofo inglês, o que faria os homens cooperarem entre si era a coerção de um poder superior.

Putnam se alinha com a tradição republicana, que remonta à Platão e passa por Maquiavel, atribuindo ao civismo comunitário um papel tanto mobilizador quanto criador de um quadro de referências comuns sobre a realidade

CONCLUSÃO

As instituições, para serem efetivas, necessitam de praticas e normas sociais de cooperação e reciprocidade. A comunidade quando fomenta relações de confiança mútua contribui para a prosperidade econômica, social e cultural

BIBLIOGRAFIAHUME, David. Tratado da Natureza Humana: uma tentativa de introduzir o método experimental de raciocínio nos assuntos morais. São Paulo: UNESP, 2001.

PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experiência da Itália moderna. 5 ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006.