CAP. 1 – LE RAGIONI DELL’INTERVENTO PUBBLICO

Economia del benessere

L’OGGETTO della Scienza delle Finanze è il finanziamento delle attività dello stato nell’economia di mercato1. Essa fornisce un’analisi del settore pubblico dal punto di vista economico, al fine di rispondere a domande tipo:

Cosa si produce e quale attività si svolge?Come si produce e si gestisce?Per chi si produce e si amministra?Come si prendono le decisioni?

Il ruolo dello Stato si traduce essenzialmente in:

1. attività di regolamentazione in campo economico; 2. attività con rilevanza finanziaria, che trovano formale riferimento nel Bilancio dello Stato.

Il bilancio pubblico, che rappresenta contabilmente le entrate e le spese dello stato, persegue tre obiettivi: la produzione e allocazione efficiente dei beni pubblici.

L’allocazione cerca di capire in che modo lo Stato influenza l’efficienza economica, che sembra uno dei principali obiettivi che l’economia di mercato persegue nelle società capitalistiche attuali.Secondo il modello dell’equilibrio economico generale, il quale tenta di spiegare come si formano prezzi e quantità prodotte in un’economia di mercato, gli attori del mercato agiscono secondo razionalità economica (produttori massimizzano i profitti; consumatori massimizzano l’utilità). I risultati di questi comportamenti sono ottimali (= efficienti) proprio perché razionali!!Seguendo il principio di razionalità, si capisce bene che i beni pubblici hanno caratteristiche tali per cui i produttori privati non hanno interesse a produrli ciò causa un fallimento del mercato, e per questo tali beni vengono forniti dallo Stato inevitabili effetti allocativi a causa dell’alterazione dei prezzi distorsioni.

la redistribuzione del reddito Spesso l’azione dello Stato è indirizzata alla distribuzione dei redditi e dei patrimoni in maniera più equa di quanto potrebbe fare il libero mercato. In assenza di tali politiche, la distribuzione del reddito dipenderebbe dalla distribuzione delle dotazioni iniziali di ciascun soggetto. Lo Stato come redistribuisce?

- trasferimenti monetari (pensioni sociali, disoccupazione, tassazione progressiva…);- prezzi dei beni;- fornitura diretta di servizi ai cittadini (ssn…).

la stabilizzazione del livello dell’attività economica La stabilizzazione ha come finalità quella di garantire il pieno impiego. Nella realtà, però, si osserva sempre una domanda di lavoro inferiore all’offerta potenziale.

Lo studio dell’economia pubblica può essere affrontato con intenti positivi, se si vuole ricercare la spiegazione dei fenomeni finanziari; con intenti normativi, se si ricercano le condizioni che consentono di raggiungere un ottimo sociale.

1 In un’economia di mercato la produzione di beni è effettuata da produttori, che ricercano il profitto, che producono beni a prezzi che dovrebbero riflettere i costi di produzione. I prezzi che emergono dalle attività di scambio informano produttori e consumatori circa il costo e la scarsità dei relativi beni e costituiscono la guida principale delle loro decisioni economiche. L’economia di mercato si è storicamente mostrata più efficiente di altri modi.

Teoria positivaCapire le ragioni di un fenomeno sociale. La finalità è conoscitiva. Il metodo di studio della realtà consiste nella costruzione di modelli semplificati, in cui si distinguono grandezze esogene da grandezze endogene e, formulando ipotesi e impostando sistemi di equazioni, si perviene ai valori di queste ultime.

Teoria normativaRicerca degli strumenti che consentono di raggiungere un obiettivo. 2 presupposti:- conoscenza delle cause del fenomeno che si studia (th. positiva)- sapere cosa sia l’ottimo sociale

1

Il più generale campo dell’economia che si occupa dello studio delle condizioni di ottimo sociale e di come raggiungerlo è l’economia del benessere.L’economia del benessere si fonda su principi individualistici (l’individuo è il miglior giudice di se stesso) e utilitaristici (il benessere è misurato sulla base delle preferenze, che gli individui esprimono rispetto all’insieme di beni disponibili).Il modo più consueto per gli economisti di definire uno stato sociale ottimale è il principio di Pareto.

Uno stato sociale è pareto ottimale se non è possibile migliorare il benessere di un individuo, senza ridurre quello di un altro individuo della società. Una situazione di ottimo paretiano deve soddisfare tre condizioni di efficienza: nello scambio, nella produzione e nella composizione del prodotto. Le situazioni che soddisfano i tre criteri sono infinite.

Come si può definire una situazione di ottimo sociale?Gli economisti del benessere (Bergson e Samuelson) hanno introdotto il concetto di funzione del benessere sociale. Con riferimento ad una società composta da 2 individui può essere così scritta:

W=W(U1,U2)doveW: benessere socialeU: utilità degli individui

Quindi, il benessere sociale dipende dal benessere dei soggetti appartenenti alla società, il quale è rappresentato dai beni e servizi di cui gli individui dispongono e possono godere:

Ui=Ui(Xi1,Xi2); i=1,2

doveXi1: quantità del bene 1 posseduta e consumata dall’individuo i

Il problema è quello di massimizzare il benessere sociale, tenendo conto dei vincoli rappresentati da: preferenze individuali, tecniche di produzione, dotazione e diritti sui fattori produttivi.

TecnologiaXj=Xj(Kj,Lj); j=1,2

RisorseK1+K2=KL1+L2=LX1j+X2j=Xj j=1,2

Per essere in presenza di una situazione Pareto efficiente, è necessario il rispetto delle 3 condizioni di efficienza paretiana: Efficienza nello scambio

jijiji

ji XU

XU

SMSSMSXU

XU

,2

2

,2

22,

1,

,1

1

,1

1 //

Il saggio marginale di sostituzione2 tra i beni X1 e X2 dell’individuo 1 è identico all’analogo saggio marginale di sostituzione dell’individuo 2. Efficienza nella produzione

2 Il saggio o tasso marginale di sostituzione è la quantità di bene a cui si è disposti a rinunciare per ottenere una unità aggiuntiva di un altro bene mantenendo costante l'utilità. Ad esempio, il tasso marginale di sostituzione tra il bene x e il bene y è la quantità di y cui una persona è disposta a rinunciare per ottenere un'unità in più di x.Il tasso marginale di sostituzione misura quindi il valore che il consumatore attribuisce a un'unità in più di un bene, mentre il costo opportunità è quantificato dalla quantità del bene al quale si rinuncia. A livello geometrico, il tasso marginale di sostituzione tra i beni x e y in corrispondenza di un dato paniere (x0,y0) altro non è che la pendenza della curva d'indifferenza in (x0,y0).

2

2

2

2

22,

1,

1

1

1

1 //LX

KX

SMSTSMSTLX

KX

LKLK

I saggi marginali di sostituzione tecnica3 dei fattori produttivi K e L sono uguali nella produzione di entrambi i beni.

Efficienza nella composizione del prodotto

0),(

/

21

,

,2,

1,

XXF

XF

XF

SMT

SMTSMSSMS

jiji

jijiji

Per il sistema nel suo complesso, il saggio marginale di trasformazione4 tra due beni calcolato sulla frontiera della produzione eguaglia il tasso marginale di sostituzione dei 2 individui.

L’insieme delle posizioni Pareto efficienti è infinito e viene rappresentato in un grafico in cui nel piano sono rappresentati i livelli di benessere dei 2 individui della società ed è tracciata la frontiera dell’utilità.

Tutti i punti che giacciono sulla curva rappresentano punti di efficienza paretiana e vengono indicati come punti di first best.Tra gli innumerevoli punti della frontiera delle utilità, uno solo è quello che esprime una situazione di ottimo sociale è il punto in cui l’utilità marginale sociale prodotta dall’incremento di un’unità addizionale di bene, X1 o X2, messa a disposizione di un individuo è uguale per ogni individuo.L’ottimo sociale è definito dal punto in cui la curva di indifferenza (curva di benessere) con indice più elevato risulta essere tangente alla frontiera delle utilità (nel grafico il punto A).Primo teorema dell’economia del benessere

3 Il Saggio marginale di sostituzione tecnica (abbreviato con SMST) indica in che misura un fattore produttivo può essere sostituito con un altro, ovvero a quante unità di un fattore produttivo si dovrà rinunciare per ottenere un'unità in più di un altro fattore produttivo, mantenendo costante la quantità di output. In concorrenza perfetta, inoltre, il rapporto tra le produttività marginali è uguale al rapporto tra i prezzi dei fattori.4 Il saggio marginale di trasformazione (SMT) è l'inclinazione della frontiera delle possibilità produttive in ciascun punto. Dà la misura del tasso a cui è possibile "trasformare" un bene in un altro bene. Il saggio marginale di trasformazione è anche chiamato costo opportunità (marginale) di un bene, poiché rappresenta il costo opportunità di x in termini di y al margine. Esso misura infatti quante unità del bene y verrebbero perse se si decidesse di incrementare di un'unità la produzione di x.

U2

U10

A

A = ottimo sociale

Frontiera delle possibilità di utilità

Curva di indifferenza socialeW(U1,U2)=cost.

Allocazioni“Feasible”

3

Data un certa distribuzione delle risorse iniziali, un’economia decentrata di mercato che operi in condizione di concorrenza perfetta (numerosi agenti price-takers, perfetta informazione, mercati completi, perfetta mobilità dei fattori produttivi) realizza le condizioni di efficienza paretiana.

perché?

perché realizza le 3 condizioni di efficienza paretiana!!!!

Dimostrazione:

ii

j

iji

i

LK

j

LK

j

LK

k

ji

h

ji

j

ik

ji

pMCp

pSMT

SMSSMSTjw

rSMST

SMSSMSkp

pSMS

;,

,,,

,,,

Dalla teoria delle scelte del consumatore, sappiamo che un qualsiasi consumatore massimizza la sua utilità nel punto in cui si eguagliano il rapporto tra le utilità marginali dei beni i,j ed il rapporto tra i prezzi degli stessi (se così non fosse, il consumatore avrebbe interesse ad acquistare/vendere unità dei beni i,j, in funzione dell’aumento di utilità che può trarne) quindi SMSR

a,m =pa/pm=SMSVa,m : il SMS è uguale al rapporto tra i prezzi dei beni, per ogni consumatore (1°

condizione OK).

Dalla teoria della produzione, sappiamo che un’impresa che massimizza il profitto produce output fino al punto in cui il prezzo del bene eguaglia il costo marginale del bene stesso. Considerando due beni, quindi, si avrà che il rapporto tra i costi marginali eguaglia il rapporto tra i prezzi dei beni relativi, e tale rapporto individua il SMT. Ma il rapporto tra i prezzi dei 2 beni è lo stesso che individua il SMS quindi SMSR

a,m =pa/pm=SMSVa,m SMSR

a,m= SMSVa,m=SMTa,m

(3° condizione OK)

Secondo teorema dell’economia del benessereLa concorrenza perfetta non risolve i problemi di distribuzione ottimale, ovvero, diverse distribuzioni delle risorse iniziali generano, in concorrenza perfetta, diverse configurazioni di ottimo paretiano.Attraverso la redistribuzione delle risorse tra gli individui, realizzate mediante imposte/sussidi non distorsivi ( lump sum taxes), è possibile raggiungere qualsivoglia posizione di ottimo paretiano , partendo dalla situazione creata dal mercato di concorrenza perfetta.

Lump sum tax è una forma di imposta/sussidio che redistribuisce risorse senza influenzare i segnali (i prezzi relativi) che i consumatori e i produttori hanno come punto di riferimento nel compiere le proprie scelte in un mercato concorrenziale. È uno strumento che consente di evitare distorsioni nei comportamenti dei soggetti e non violare le tre condizioni di efficienza paretiana.È caratterizzata dal fatto di essere commisurata a fattori esogeni (fuori dal controllo dell’individuo a cui viene applicata) è impossibile da realizzare!!

L’impossibilità delle lump sum taxes impedisce il raggiungimento di una situazione di ottimo paretiano, perché si traduce in una distorsione dei prezzi relativi, vale a dire dei segnali che il mercato concorrenziale determina e che guidano gli operatori in scelte che risultano coerenti con l’ottimo paretiano.Nella realtà, ci troveremo sempre in situazioni di second best, anche perché la condizione di concorrenza perfetta non è raggiungibile a causa della presenza della non piena occupazione. Il fatto che non tutti coloro che desiderano lavorare abbiano l’opportunità di farlo è un evidente segno che il sistema economico non sta sfruttando al massimo le proprie possibilità di generare benessere. In questo contesto, la ricerca di una maggiore efficienza paretiana può entrare in conflitto con l’equità (trade-off efficienza-equità).

4

I concetti di ottimo sociale possono essere formulati anche in un contesto di equilibrio parziale, in cui si analizza l’equilibrio del mercato di un solo bene privato (equilibrio marshalliano). Il benessere sociale in questo contesto è definito dalla somma del surplus netto del consumatore e del produttore.

Il surplus lordo dei consumatori può essere assunto come una rappresentazione del benessere degli stessi. Per godere di tale surplus i consumatori pagano una somma pari all’area D+E+F+G. Si definisce quindi surplus netto la differenza tra surplus lordo e tale costo, pari all’area A+B+C.

U2

U1

0

A

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W(U

1,U

2)=

cost

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C =

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c ien

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B>

C

D

γ

Q

AB C

D E

FG

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Q1

S

D

α

P1P’

β

5

Per il produttore, l’area b+c+f rappresenta il ricavo della produzione Q’, che può essere interpretato come surplus lordo del produttore. L’area sottostante alla curva di offerta (f), è invece rappresentativa del costo complessivo che il produttore deve sostenere per realizzare la produzione Q’. La differenza, pari all’area b+c, è definita surplus netto del produttore.

Le condizioni indispensabili per definire l’ottimalità paretiana della concorrenza sono traducibili in questo contesto con la seguente condizione:

costo marginale dei produttori =

prezzo =

valutazione marginale dei consumatori

Un prezzo diverso da quello realizzabile in concorrenza perfetta (nelle figure sopra il prezzo P’), produrrebbe un benessere inferiore a quello realizzabile in concorrenza, oltre a causare redistribuzioni di surplus tra categorie di soggetti.In particolare, se:

P1 > P’ si ha che i produttori sottraggono parte del surplus dei consumatori P1 < P’ si ha che i consumatori sottraggono parte del surplus dei produttori

La funzione del benessere sociale è uno strumento attraverso cui la società è in grado di ordinare in termini di benessere sociale diversi possibili stati sociali. Essa riflette i giudizi di valore presenti nella società, interpretati dal governo. Esistono molteplici formulazioni della funzione di benessere sociale:

a)la funzione benthamiama dà peso alla somma delle utilità. L’assioma fondamentale è la misura di ciò che è giusto o sbagliato è la massima felicità del più grande numero di persone. Questa concezione del benessere mira a massimizzare il benessere complessivo, trascurando completamente il modo in cui esso è distribuito tra gli individui.

W=U1+U2

Wi=1 i=1,2Ottimo sociale: 1= 2

γ

Q

a

bc f

d

Q’

Q2

SD

αP2

P’

β e

g

6

Graficamente, le curve di indifferenza corrispondenti alla funzione del benessere sono rette inclinate negativamente con pendenza di 45°: tutte le combinazioni di U1 e U2 che stanno sulla stessa linea di questo tipo hanno infatti uguale somma.

b) La funzione egualitaria riconosce l’esistenza di un massimo di benessere sociale solo nei casi di eguale distribuzione del benessere

W=U1=U2

A>B>C=D

U1=

U2

0

U2

U1

AB

A>

B

Ind

ivid

ui e

t ero

ge n

ei

par

a do

ssi

7

c) la funzione rawlsiana dà priorità al benessere dei soggetti che hanno il livello di benessere più basso.Il benessere aumenta se viene migliorata la posizione del soggetto che sta peggio nella società. Non viene assegnato valore positivo al miglioramento del ricco.

W=Min [U1,,U2]

U1=

U2

0

U2

U1

BD

AC

La

vio

lazi

on

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el c

rite

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di P

are t

o

8

La figura seguente mostra le relazioni tra le diverse definizioni di benessere e il criterio paretiano.

AEF è l’insieme dei punti di miglioramento paretiano.L’area BCF, con esclusione dei segmenti CB e BF, indica i punti di possibile miglioramento rawlsiano.L’area HGLI, con esclusione del segmento HG, indica i punti di miglioramento benthamiano.

NB: sia la funzione rawlsiana che la benthamiana considerano miglioramenti del benessere punti che non sono anche Pareto-superiori. Non tutti i punti Pareto-superiori sono preferibili secondo Rawls. Tutti i punti di miglioramento paretiano sono invece anche punti di miglioramento benthamiano.

U1=

U2

0

U2

U1

AB

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A=

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F =

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IHG

L =

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9

L’economia del benessere presenta alcuni limiti. In particolare, le critiche più importanti mettono in discussione le sue 2 ipotesi cardine: l’individualismo e l’utilitarismo.

I beni meritori sono beni o servizi offerti dallo stato sulla base di criteri che parzialmente derogano dal principio secondo cui l’individuo è il migliore giudice del proprio benessere (tutela dei minori, divieto di commercio di droghe). La diffusione dell’offerta di servizi collettivi che costituiscono beni meritori (che non sono beni pubblici) indica che l’impianto strettamente individualistico dell’economia del benessere non può fornire una risposta completa alla spiegazioni dell’intervento pubblico.

W=W(U1,U2,z)

0zW

Il valore sociale è indipendente dai livelli di utilità individuale (non welfarismo).

Il concetto di equità implicito nell’economia del benessere è consequenziale: ciò che rileva è il livello di utilità che alla fine l’individuo è in grado di raggiungere. Esistono però anche altre nozioni di equità che guidano nella scelta delle politiche pubbliche. L’equità procedurale sottolinea l’importanza della definizione di regole eque per tutti (eguaglianza dei punti di partenza) ed è meno preoccupata degli esiti finali che dipendono dallo sforzo individuale (è giusta la società in cui tutti i membri hanno pari opportunità di realizzare un progetto di vita soddisfacente).

Alla visione dell’ottimo sociale della tradizione neoclassica dell’economia del benessere si contrappongono visioni alternative. Tra queste si segnala la teoria del benessere dello sviluppo umano di Sen. Il benessere (well being) non è definito in termini di utilità di consumo di beni e servizi, ma sulla base di funzionamenti e capacità in grado di realizzare la massima espansione della libertà individuale. I funzionamenti definiscono il modo in cui i bisogni individuali, materiali e non, possono essere concretamente soddisfatti (capacità di godere di buona salute, di imparare, di esprimersi, di svolgere un lavoro soddisfacente, ecc.). Le capacità sono i funzionamenti potenzialmente attivabili liberamente dagli individui e definiscono un grado di realizzazione della libertà. Il benessere di una società è valutato sulla base della sua capacità di estendere i funzionamenti degli individui.

Economia con beni pubblici e meccanismi di decisione politica

L’osservazione della società ci mostra la presenza di beni e servizi, come la difesa, i trasporti pubblici, l’amministrazione della giustizia, che vengono gestiti dallo Stato. La teoria ha messo a fuoco i caratteri essenziali dei servizi o beni pubblici rispetto a quelli privati, individuando 2 aspetti molto importanti: non rivalità e non escludibilità.Un bene è non rivale quando il consumo da parte di un soggetto può essere condiviso anche da un altro soggetto (il consumo è condiviso da tutti). Un bene è non escludibile quando non è possibile, a costi ragionevoli, escludere alcuno dal consumo.Esistono anche altre categorie di beni, che possiedono solo una delle 2 caratteristiche citate o che le possiedono in misura limitata.

I beni tariffabili (es. autostrade) sono non rivali, ma escludibili; i beni comuni (es. riserve di pesca) sono rivali, ma non escludibili.

Rivali

Non rivali

Escludibili

Non Escludibili

Beni Privati

Beni Tariffabili

Beni Comuni

Beni Pubblici

10

Se gli individui sono disposti a rivelare le proprie domande, il prezzo di equilibrio ottimale di un bene pubblico eguaglia il costo marginale ed è pari alla somma delle valutazioni marginali individuali .Per i beni privati, invece, accade che il prezzo di una unità è uguale alla valutazione marginale che del bene dà ciascun individuo.Per i beni pubblici, quindi, la domanda aggregata si ottiene sommando verticalmente le domande individuali (e non orizzontalmente, come accade per i beni privati). Il prezzo complessivo che due consumatori sono disposti a pagare sulla base delle proprie domande individuali sarà, evidentemente, pari alla somma dei prezzi che ciascuno di essi è disponibile a pagare P* = PA + PB tale prezzo va ripartito tra i due individui.

Samuelson ricava le condizioni di ottimo sociale anche in presenza di beni pubblici l’ottimo sociale si realizza quando la somma dei saggi marginali di sostituzione tra bene privato e pubblico di tutti gli individui è uguale al costo marginale di produzione del bene pubblico.

Con i beni pubblici c’è però un problema: dato che un’unità di bene pubblico, una volta disponibile, sarà godibile senza possibilità di esclusione da tutti i soggetti del sistema economico, nessuno si farà avanti per pagare La non escludibilità incentiva gli individui a non rivelare la propria disponibilità a pagare (free riding), producendo un fallimento del mercato, che può richiedere l’intervento dello Stato. Se considerassimo la decisione di rivelare o meno le proprie preferenze come un gioco tra individui, a cui sono associati dei playoff in relazione ai benefici che si traggono dal bene e a quanto si è disposti a pagare, tale situazione si configurerebbe come un gioco non cooperativo simile al Dilemma del prigioniero.

• Beneficio 10; Contribuzione 5 chiesta ad A• Non è ammessa la restituzione del contributo

Altri contribuiscon

obene

prodotto

Altri noncontribuiscon

obene non prodotto

A contribuisc

e

5 -5

A noncontribuisc

e

10 0

Per A la strategia “non contribuire” è DOMINANTE, mentre “contribuisce” è DOMINATA e va quindi eliminata: 10>5 e 0>-5.Supponiamo ora che gli individui siano solo due, A e B.

• Beneficio = 10; Costo = 5• Se non contribuiscono entrambi il bene non è prodotto.

B contribuisce B noncontribuisce

A contribuisce 5,5 -5,0

A noncontribuisce

0,-5 0,0

Se ci domandiamo quali siano le strategie di A e B, in questo caso vediamo che sono possibili due Equilibri di Nash ( si ha quando nessun giocatore ha incentivo a modificare unilateralmente la propria strategia, data la strategia

11

dell’altro giocatore. La strategia di A è una best response all’azione di B, e viceversa. L’equilibrio di Nash non è sempre unico e spesso non è efficiente).Il primo (5,5) è ovviamente preferibile al secondo (0,0), ma non è detto che i due individui arrivino a quel risultato.

In assenza di meccanismi di mercato (e quindi in presenza di fallimenti di mercato), l’offerta di beni pubblici viene definita sulla base di meccanismi di decisione politica (il voto).La Public Choice ha per oggetto lo studio dei processi di formazione delle decisioni politiche, considerando non solo attori di mercato (consumatori e produttori), ma anche i cittadini come elettori e la classe dei politici e dei manager pubblici, sotto il profilo positivo e normativo.

quindi…

La soluzione di quanti beni pubblici produrre e come redistribuire i costi è demandata ad una decisione a votazione a) sulle singole politiche (democrazia diretta) ob) per la scelta dei governanti delegati a stabilire l’outcome.Il meccanismo del voto opera come surrogato del mercato che “fallisce”.Più in generale, la Public Choice fornisce la spiegazione di certi istituti propri delle democrazie:• Procedimenti di votazione a maggioranza• Regole costituzionali e post-costituzionali• Formazione di coalizione tra partiti• Le relazioni tra politici-burocrati-cittadini

Un’importante area della Public choice normativa è lo studio della razionalità dei processi di decisione sociale (funzione del benessere sociale).Ci si è domandati se attraverso meccanismi di voto sia possibile pervenire alla definizione di una funzione che sia in grado di ordinare diverse alternative sociali, rispettando principi etici di carattere generale desiderabili per una società di carattere democratico.

E’ una Costituzione in senso di Arrow:

Un ordinamento sociale completo e transitivo, R, come funzionedi ordinamenti individuali, completi e transitivi Ri

Il teorema dell’impossibilità di Arrow dimostra che non è possibile definire una regola di decisione collettiva che, partendo da ordinamenti di preferenze individuali, completi e transitivi, sia in grado di fornire un ordinamento delle alternative completo e transitivo che soddisfi simultaneamente un insieme di assiomi ampiamente condivisibili:

• Indipendenza dalle alternative irrilevanti (ciò che conta sono gli ordinamenti su specifiche alternative)• Principio di Pareto• Dominio non ristretto (qualunque struttura di preferenze individuali)• Non dittatorialità (non esiste un solo individuo “decisivo”)

Ciò getta una luce negativa sulla razionalità dei meccanismi di decisione politica.Il principio di unanimità di Wicksell prevede che solo un sistema di voto che realizzi l’unanimità può essere rispettoso del principio di Pareto, in quanto l’esito del voto non comporta danno per nessuno dei partecipanti. L’unanimità che intendeva Wicksell è un’unanimità relativa (una maggioranza molto qualificata), relativa a decisioni su singoli progetti fiscali cui corrispondevano imposte di scopo.

Preferenzeindividuali Preferenze

sociali

R=f(R1…Rn)

f: funzione del benessere sociale (metodo di aggregazione delle preferenze individuali)

12

La scelta del meccanismo di voto (Buchanan-Tullock) dovrebbe rispondere a due criteri, riconducibili ad un problema di minimizzazione di costi.In un sistema con una maggioranza bassa si produrranno costi connessi al fatto che la volontà di uno solo sarà probabilmente in conflitto con il volere degli altri (costi esterni elevati). All’aumentare del quorum richiesto per l’approvazione tale costo tende a diminuire, e nel caso di unanimità esso sarà nullo.In un sistema a maggioranza molto ampia, d’altro canto, ci saranno costi di altro tipo, p.es. in termini di tempi di decisione (costi interni elevati).

Una collettività che agisca razionalmente sceglierà quella regola di voto che minimizza il costo totale (C+D) interno ed esterno. n* è quindi la regola di voto ottimale.

Il voto a maggioranza non necessariamente soddisfa gli assiomi di Arrow, né consente di restringere il campo delle decisioni alle alternative Pareto-ottimali.Il sistema di votazione su coppie di alternative consiste nel confrontare ogni singola alternativa con ciascuna delle altre; per ciascun confronto si stabilisce l’alternativa vincente. Tale procedura può portare all’individuazione di un Condorcet-winner una politica che batte ogni possibile politica in un voto a coppie.

Transitività delle preferenzeA>B,B>CA>C (A è Condorcet winner)

L’ordinamento che emerge, però, può anche non essere transitivo B>A>C>B in questo caso si manifesta il paradosso di ciclicità del voto a maggioranza.Tale ciclicità non si manifesta se il profilo delle preferenze individuali dei votanti è unimodale (single-peaked, caratterizzato da un’unica punta) (casi di bimodalità si verificano quando, p.es. soggetti favorevoli a posizioni di sinistra preferissero, come seconda alternativa, posizioni di destra anziché di centro). L’unimodalità è sufficiente ma non necessaria per avere un Condorcet-winner; se non c’è unimodalità, ma c’è forte omogeneità nelle preferenze, infatti, può succedere che il paradosso non si verifichi (però c’è la violazione del teorema di Arrow per quanto riguarda l’assioma del dominio non ristretto).

All’unimodalità è stata data molta importanza perché permette di collegare il risultato di un voto a maggioranza con il profilo di preferenze dell’elettore mediano.

Spazio unidimensionale delle politiche alternative (è messa in votazione una sola questione alla volta)

e preferenze single-peaked

Esiste un CWe coincide con la politica collocata nella mediana delle politiche preferite

n1

0n*

CD

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Co s

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i

una

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13

Elettore Mediano: votante tale che il numero di individui che preferiscono un livello di spesa

pubblica inferiore al suo è uguale al numero degli individui che preferiscono il livello superiore.

Il Teorema dell’elettore mediano dice che, con profili di preferenze unimodali, l’alternativa di equilibrio a maggioranza è l’alternativa preferita dall’elettore mediano.

Es. preferenze single-peaked

es. elettore mediano

A B C D E

600 800 1.000 1.200 1.400

C è l’elettore mediano: il livello di spesa pubblica preferito da C vince contro ogni alternativa.Dimostrazione:

Spesa < 1.000 contro 1.000 C+D+E votano per 1.000Spesa > 1.000 contro 1.000 A+B+C votano per 1.000

Si evita la ciclicità del voto con il sistema di votazione di Borda, che assegna punteggi alle alternative, a costo della violazione dell’assioma dell’indipendenza dalle alternative irrilevanti e dell’accettazione di confronti interpersonali dell’intensità delle preferenze.

Fallimento del mercato

Il fallimento del mercato si produce quando per qualche ragione non è possibile sfruttare la possibilità di raggiungere, attraverso lo scambio, posizioni Pareto efficienti. Le cause di fallimento sono 3:

uti lità

G

SI

SI

NO

14

a. Forme di mercato inefficienti, difficoltà di pervenire ad una struttura di scambi welfare improving per le parti in causa.Un esempio è il monopolio, che è causa di fallimento del mercato per la presenza di costi di transazione che impediscono agli agenti di trovare un accordo su come ripartire il surplus. Il monopolista, grazie al privilegio di unico offerente, è in grado di appropriarsene nella misura massima. La massimizzazione del profitto del monopolista implica una produzione inferiore a quella ottenibile in concorrenza perfetta.

Il monopolista stabilisce un prezzo pm che non è quello di ottimo paretiano p*. Se fosse possibile stabilire un accordo tra monopolista e consumatori tale da spingere l’offerta fino al valore q*, al prezzo p*, i consumatori ne trarrebbero un vantaggio, misurato in termini di surplus del consumatore dal trapezio pmACp*, superiore al costo del monopolista pmABp*. I consumatori potrebbero aver interesse a rifondere al monopolista la perdita da lui subita e a trarre comunque un vantaggio pari all’area ABC. Raggiungere un accordo su come ripartire il surplus però non è semplice. Il monopolio porta quindi ad una sottoproduzione e ad un minor benessere.L’intervento pubblico in questo caso sarebbe giustificato, e mirerebbe alla rimozione delle cause che portano ad un solo offerente. In alcuni casi tale politica è però inefficace nel caso del monopolio naturale.Il monopolio naturale è una situazione in cui vige il principio della subadditività dei costi: (è meno costosa la produzione accentrata), tipico di settori con elevati costi fissi (ad es. i servizi a rete ferroviaria, telefonica, di trasmissione dell’energia, ecc.). In monopolio naturale, imprese private non possono produrre con profitto fissando prezzi Pareto ottimali (uguali al costo marginale). La ricerca di una soluzione Pareto efficiente comporta o la produzione pubblica o la regolamentazione della produzione privata.

b. Mancanza di controllo sui beni e sulle risorse e sui modi di utilizzarle (diritti di proprietà non definiti e benefici inappropriabili, es. beni pubblici ed esternalità).L’esternalità si manifesta quando decisioni di consumo o di produzione di un soggetto influenzano le funzioni di utilità o di costo di altri soggetti e di tali influenze l’agente economico non tiene conto nelle decisioni di produzione o consumo. Ci sono diversi tipi di esternalità che coinvolgono produttore (P)e consumatore (C):

PC Effetto negativo Inquinamento da scarichi

P P Effetto negativo Inquinamento (input

p*pmA

BC

qmq*

DC

p*- D

Apm

= =

pmA

Cp*

AB

C=

p erd

ita n

etta

di b

ene s

ser e

cm q

D’

Rm

D

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negativo)

P P Effetto positivo Sviluppo tecnologico

C P Effetto negativo Congestione traffico urbano

C P Effetto positivo “api e mele”

C C Effetto negativo Inquinamento acustico (musica alta del vicino)

C C Effetto positivo Bene pubblico Uh(Xh,G) h

Il concetto di esternalità fornisce il fondamento teorico dell’economia ambientale. La presenza di economie esterne negative del tipo produttore/produttore spiegano la produzione di beni inquinanti in misura superiore a quella ottimale e la dimensione ottima dell’inquinamento.Formalmente, l’esternalità negativa P P può essere rappresentata nel modo seguente:

CB=CB(QA,QB) con (CB/ QA)>0doveQa livello produzione di A (impresa industriale che inquina)Qb livello produzione di B (impresa agricola)Cb funzione di costo di B

Il costo di B dipende positivamente dalla quantità prodotta da A, configurandosi quindi la presenza di un’esternalità negativa.

CMAE: costo marginale esterno inflitto da A a B

La produzione offerta da A in corrispondenza del punto in cui PA = Cm (QA) non rappresenta una situazione Pareto efficiente, perché non considera l’effetto esterno negativo. In presenza di esternalità negativa, il costo

Cm

Cm

+C

MA

E

CM

AE

x AQ

AQ

A*

0Dp AA

B

C FE

CA(Q

A),

CB=

CB(Q

B)+

θQA

C’ A

+θ=

CM

SA

θ

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marginale sociale (CMS) è dato dalla somma tra costo marginale interno (CMA) sostenuto dall’impresa che produce il bene e costo marginale esterno (CMAE) subito dal soggetto danneggiato.La quantità ottimale sarà quindi nel punto in cui PA = CMA + CMAE (punto A del grafico). Q* definisce un grado di inquinamento ottimale.Il caso descritto mostra che il mercato tende a generare una situazione di sovrapproduzione rispetto a quella ottimale.

I rimedi principali alle esternalità negative sono:• Produzione pubblica: xA=xA*• Fusione delle due imprese (matrimonio tra inquinato e inquinatore)• Imposte pigouviane (pari ad AC al livello di ottimo xA* - imposte sulla produzione, che spingono l’inquinatore a scelte sociali ottimali)• Mercato dei diritti di inquinamento• Regolamentazione (fissazione di standard per legge; vincoli all’attività e imposizione di obblighi agli agenti che producono esternalità)

Nel caso di un numero limitato di agenti coinvolti, un rimedio sufficiente è una chiara definizione dei diritti di inquinamento, lasciando alle parti interessate la ricerca della soluzione ottimale (mala contrattazione non sempre è agevole o possibile!!!) teorema di Coase

- Una chiara attribuzione dei diritti di proprietà facilita gli scambi tra le parti interessate- Se i costi di transazione (negoziali) sono contenuti gli scambi conducono alla soluzione efficiente qualunque sia l’assegnazione originaria dei diritti di proprietà - Una diversa assegnazione iniziale dei diritti di proprietà comporta solo una diversa distribuzione del reddito

I diritti di inquinamento trasferibili sono strumenti che consentono l’allocazione più efficiente della produzione di un dato livello di inquinamento, attraverso l’uso di vouchers commerciabili.

c. Informazioni incompleta e/o elevati costi di transazione (negoziali), relazioni Principale/Agente.Le asimmetrie informative, se presenti, comportano dei costi di transazione e portano alla inevitabile definizione di contratti incompleti, che causano il fallimento del mercato. Il soggetto che può decidere in situazioni non previste dal contratto viene definito proprietario dei diritti residuali di controllo. Le asimmetrie nascono quando l’informazione non è ugualmente distribuita tra i partecipanti allo scambio. Si distinguono due tipi di asimmetrie informative: Moral Hazard (l’Agente, dopo la stipula del contratto, mette in atto comportamenti non noti al Principale, volti a procurargli vantaggi privati); Adverse selection, (il Principale non conosce, al momento della stipula del contratto con l’Agente, alcune caratteristiche dell’Agente stesso, a questo note). Tipico esempio di tali asimmetrie sono i mercati assicurativi.

Le assicurazioni nascono per consentire ad agenti avversi al rischio di trasformare, pagando un premio, situazioni rischiose in situazione certe. In presenza di rischio si ha efficienza paretiana quando tutti gli agenti possono accedere a mercati assicurativi che consentano di ottenere una copertura integrale dei rischi. Non sempre i mercati assicurativi sono compatibili con il mercato. Prerequisiti sono l’esistenza di soggetti neutrali al rischio, disposti a fare da controparte ai soggetti avversi al rischio, e probabilità degli eventi rischiosi misurabili e indipendenti.

Contratto di assicurazione: prevede un risarcimento C (evento con probabilità p) e un premio H. Contratto attraverso cui ad un soggetto avverso al rischio è offerta la possibilità di trasformare, dietro pagamento di un premio, gli eventi rischiosi in una situazione certa.Il requisito essenziale è che l’evento di cui si tratta, incerto per l’individuo, sia pressoché certo dal punto di vista aggregato.L’assicuratore, soggetto neutrale al rischio, fisserà il premio H a quel livello in cui il profitto atteso è nullo, ovvero quando:

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H = p * C + (1-p) * 0 =p C = premio “fair” = valore atteso del danno La situazione certa, stipulando un’assicurazione, è preferita alla situazione rischiosa, senza assicurazione, e quindi si può affermare che l’attività di assicurazione consente di aumentare il benessere economico ex-ante. Tale situazione, Pareto efficiente, risulta caratterizzata dal fatto che il soggetto neutrale al rischio (l’impresa assicuratrice) sopporta integralmente il rischio e il soggetto avverso assicura integralmente il rischio.Condizioni per il funzionamento del mercato assicurativo:– distribuzioni indipendenti di p– p < 1– p stimabile correttamente– Informazione simmetrica

In presenza di asimmetrie informative i sistemi di assicurazione privata possono incontrare difficoltà di funzionamento o portare a soluzioni non pareto ottimali, (ad es. contratti incentivanti a copertura parziale), che prevedono una compartecipazione al costo del soggetto che ha il vantaggio informativo.Un caso importante di asimmetria informativa del tipo Adverse selection si manifesta nel campo della sanità, ove l’assicurazione non conosce il grado di salute del potenziale cliente.

Con la selezione avversa si possono avere 2 tipologie di equilibri:

• Equilibrio pooling: un unico contratto sottoscritto da tutti gli assicurati. Tale equilibrio non è raggiungibile dal mercato in quanto causerebbe il fallimento dell’assicurazione.

• Equilibrio separating: un contratto diverso per ogni tipo di assicurato. In particolare, ci possono essere 2 tipologie di contratto:

- premio alto a copertura integrale: HM= pMC; - premio basso con copertura parziale: HS = a pSC con a <1

Se (grado di copertura parziale) è sufficientemente basso i malati non sono interessati al contratto parziale e si autoselezionano (selfselection). Tale equilibrio però, proprio perché a copertura parziale, non è efficiente.

Con il moral hazard succede che P (principale) non è in grado di controllare un’azione che A (agente) può svolgere, dopo la stipulazione del contratto, che influisce sul costo della transazione.Un’assicurazione privata non è in grado di distinguere i clienti che, dopo avere stipulato il contratto, saranno prudenti o imprudenti. Con l’offerta di contratti a copertura parziale, l’imprudente partecipa al rischio ed è indotto a tenere un comportamento leale contratto incentivanteIn presenza di MH, l’assicurazione offre contratti con premi alti, per compensare l'effetto di comportamento sleale. I soggetti leali non si assicurano!Con l’offerta di contratti a copertura parziale, lo sleale partecipa al rischio, ed è indotto a tenere un comportamento leale. In ogni caso l’equilibrio non è Pareto ottimale, perché il grado di copertura è solo parziale. quindiAnche con contratti incentivanti, il mercato privato non realizza un ottimo paretiano perché il grado di copertura garantito è solo parziale!Tra l’altro, i casi in cui il mercato assicurativo privato fallisce riguardano spesso i “rischi sociali” (salute, pensioni, disoccupazione), e ciò rappresenta il motivo dell’intervento pubblico in questi campi!!!

CAP. 2 – FINANZA PUBBLICA IN ITALIA

Il Settore Pubblico è composto da un insieme molto vasto ed eterogeneo di enti, i quali possono essere raggruppati in modo diverso a seconda dei problemi che si vogliono considerare.

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Seguendo un criterio di aggregazione istituzionale, che fa riferimento alla natura dei soggetti, si individuano 2 aggregazioni:

- Settore statale Stato + Aziende autonome statali e enti assimilatiè un aggregato molto importante ai fini del controllo dei flussi di cassa; il Ministero dell’Economia svolge il duplice ruolo di cassiere dello stato (gestione di bilancio) e di regolatore dei rapporti finanziari tra lo Stato e gli altri enti del settore pubblico (gestione di tesoreria – questa funzione si svolge attraverso dei c/c che gli enti hanno presso la Tesoreria).

- Settore pubblico Settore statale + Amm.Locale + Enti di Previdenza

Un importante sottoinsieme del Settore Pubblico sono le Amministrazioni Pubbliche (AP), enti che producono beni e servizi non destinabili alla vendita o svolgono funzioni di redistribuzione del reddito. Un bene/serrvizio si ritiene non destinabile alla vendita se l’eventuale prezzo richiesto per la fornitura è non significativo (inferiore al 50% del costo di produzione). Si distinguono per livelli di governo (secondo un criterio funzionale) in:

- Amministrazioni centrali (che includono il soggetto principale, lo Stato) - Amministrazioni locali - Enti di previdenza.

I bilanci delle AP confluiscono nel Conto economico consolidato delle AP, che ne evidenza l’insieme delle entrate e delle spese, al netto delle partite finanziarie e di alcune rettifiche imposte dal sistema dei CN. Si tratta di un conto “consolidato” perché nell’aggregare i bilanci si elidono i trasferimenti interni, tra i diversi enti delle AP ed è “economico” perché si spira al concetto di competenza economica. Il riferimento all’aggregato delle AP e il rispetto di regole contabili standardizzate a livello europeo (conti SEC), consentono di utilizzare il conto delle AP per fare confronti nel tempo e, con qualche cautela, tra paesi.

Le entrate e le uscite delle AP sono classificate per natura economica, ovvero si distinguono in correnti e in conto capitale:

Entrate correnti - imposte dirette- imposte indirette- contributi sociali effettivi (a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori)

NB: [imp.dirette + imp.indirette] ÷ PIL = pressione tributaria [imp.dirette + imp.indirette + contr.sociali] ÷ PIL = pressione fiscale

Uscite correnti - consumi collettivi (CG): esprimono il valore dei servizi prodotti dalle AP e comprendono retribuzioni ai dip.pubblici e gli acquisti di beni e servizi.- prestazioni sociali: rappresentano la categoria più importante dei trasferimenti (ovvero spese a fronte delle

quali non si ha una controprestazione di un bene o servizio da parte del beneficiario).

- contributi alla produzione: sussidi che lo stato offre alle imprese per sostenere la produzione di servizi di utilità collettiva, consentendone l’offerta a prezzi inferiori a quelli di mercato.

- interessi

Uscite in conto capitale - investimenti: opere pubbliche, infrastrutture ecc realizzate direttamente dalle AP- trasferimenti in conto capitale: contributi alle imprese condizionati all’effettuazione di investimenti produttivi.

Dalla differenza tra parti delle entrate e delle uscite, si ottengono i principali saldi di bilancio. Consideriamo:

Entrate correnti Uscite correnti

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T imposte CG consumi collettiviTR trasferimenti alle famiglieINT interessi passiviUscite in conto capitaleIg investimenti pubblici

Risparmio pubblico (saldo/disavanzo

corrente)

SG = T-(CG+TR+INT)

[entrate corr. – uscite corr.]

mostra il contributo dello stato alla formazione del risparmio nazionale

Indebitamento netto (disavanzo pubblico)

IND = T- (CG+TR+INT+Ig)

[entrate tot. – uscite tot.]

mostra l’assorbimento di risorse reali; è quindi al netto delle risorse necessarie all’erogazione di prestiti, e relativi rimborsi, a favore degli altri operatori dell’economia, ossia delle partire finanziarie. NON va confuso con il debito pubblico

Saldo primario (avanzo/disavanzo

primario)

AP = T-CG-TR-Ig==IND+INT

[entrate tot. – (uscite tot. + interessi)]

Gli interessi non vengono considerati nel saldo primario perché relativi a debiti preesistenti. L’avanzo primario, se presente, è proprio quella somma disponibile a pagare gli interessi. Viene considerato un indicatore di sacrificio collettivo.Analogamente, con spesa primaria si intende la spesa pubblica al netto della spesa per interessi.

L’indebitamento netto delle AP non deve essere confuso con il debito pubblico: mentre il primo è un flusso annuale (pari alla differenza del flusso delle entrate e delle uscite), il secondo è uno stock ed è dato dall’accumularsi nel tempo dei disavanzi pubblici (indebitamenti), che sono stati coperti con l’emissione di titoli pubblici. L’indebitamento netto e il debito delle AP costituiscono gli indicatori di riferimento per la verifica del Patto di stabilità e crescita.Tra i conti pubblici riveste particolare importanza il Bilancio dello stato (Bds), sia per dimensione sia perché dal Bds dipende larga parte del finanziamento agli enti pubblici decentrati.

Di fondamentale importanza è la comprensione delle relazioni contabili tra conto economico delle AP e i conti nazionali.In assenza di settore pubblico e in un’economia chiusa, la fondamentale identità tra reddito prodotto e domanda aggregata è descritta nel modo seguente:

Y = C + I [1]doveY : PILC : consumo privatoI : investimento privato

Il risparmio dell’economia èS = Y – C

pari cioè alla differenza tra reddito e consumo, da cui si ha:Y = C + S [2]

Combinando la [1] e la [2] si ottiene l’uguaglianza tra risparmio e investimento, un modo alternativo alla [1] per descrivere l’equilibrio contabile tra offerta e domanda aggregata:

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C + I = C + SS = I

La presenza del settore pubblico modifica queste relazioni. Riprendendo i saldi del conto delle AP, di cui sopra,

SG = T - (CG + TR + INT) risparmio pubblicoIND = T- (CG + TR + INT + Ig) indebitamento nettoAP = T – CG –TR - Ig = IND + INT saldo primario

le identità contabili tra produzione ed usi del reddito saranno ora descritte nel seguente modo:

Y = C + I = Cp + Ip + CG + Ig = Cp + Ip + G [3]doveCp : consumi privati Ip : investimenti privati CG : consumi pubblici Ig : investimenti pubbliciG : somma di consumi e investimenti pubblici

Dalla contabilità nazionale sappiamo che la definizione di risparmio privato è

Sp = Yd - Cp [4]Yd = Sp + Cp [4.1]

vale a dire la differenza tra reddito disponibile e consumo privato.La definizione di reddito disponibile è:

Yd = Y – T + TR + INT [5]

pari al reddito prodotto (e distribuito ai fattori), al netto delle imposte versate alla AP e inclusi i trasferimenti che dalle AP affluiscono ai bilanci familiari (in questo caso TR e INT). Combiando, in analogia a quanto fatto nel caso di economia senza settore pubblico, la [4.1] e la [5], si ha:

Sp + Cp = Y – T + TR + INTSp = Y – T + TR + INT - Cp [6]

da cui si ricavaY = Sp + T – TR – INT + Cp [7]

Uguagliando la [3] e la [6]

Sp + T – TR – INT + Cp = Cp + Ip + CG + Ig

che possiamo scrivere

Sp + (T – CG – TR - INT) = Ip + Ig

All’interno della parentesi è riconoscibile la definizione di risparmio pubblico, per cui:

Sp + Sg = Ip + Ig

S = I

Abbiamo così illustrato i passaggi contabili che consentono di definire, in un’economia con settore pubblico, l’identità tra risparmi e investimenti.Nel lato sinistro dell’espressione, al risparmio privato si somma il risparmio pubblico, definito appunto come differenza tra entrate e uscite correnti; nell’altro lato, all’investimento privato si somma l’investimento pubblico.

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Dalle relazioni contabili presentate è possibile desumere che i consumi pubblici e gli investimenti pubblici, CG e Ig, rappresentano componenti dirette della domanda aggregata. Le altre voci del conto delle AP, vale a dire T, TR e INT, non contribuiscono alla definizione della domanda aggregata, ma la influenzano indirettamente attraverso la definizione del reddito disponibile, Yd.

CAP. 3 – TEORIA DELL’IMPOSTA

Le entrate pubbliche

Esistono diverse forme di entrate pubbliche: prezzi pubblici/tariffe, tasse e imposte, che si differenziano a seconda del grado di indivisibilità dei vantaggi dei servizi che finanziano e della presenza o meno della domanda da parte dei cittadini.L’imposta è la forma di entrata appropriata per il finanziamento dei beni pubblici o di programmi di spesa che rappresentano diritti di cittadinanza: essa è infatti coattiva e non ha una diretta controprestazione nella fruizione di servizi.Presupposto, soggetto passivo, base imponibile, aliquota sono gli elementi costitutivi di un’imposta.E’ importante distinguere fra aliquote medie (imposta/imponibile) e aliquote marginali (variazione imposta/variazione imponibile) e, specialmente con riferimento alle imposte sul reddito, fra aliquote legali (riferite al reddito imponibile) e aliquote effettive (riferite al reddito complessivo). Le imposte possono essere proporzionali (aliquota costante), progressive o regressive. Un’imposta è progressiva (regressiva) se l’aliquota media è crescente (decrescente). La progressività può essere realizzata variando la struttura delle aliquote (continua e a scaglioni) o utilizzando le deduzioni dall’imponibile o le detrazioni dall’imposta.In presenza di una struttura di imposta con scala di aliquote progressive, le detrazioni hanno effetti di progressività più intensi delle deduzioni.La flat rate tax è un’imposta ad aliquota unica con progressività, creata da una deduzione universale. La sua caratteristica è di rendere costante e trasparente la misura dell’aliquota marginale effettiva, da cui dipendono gli effetti di disincentivo dell’imposta.Le imposte sul reddito e sul patrimonio vengono definite imposte dirette, le altre imposte (sui consumi, sulla fabbricazione, sui trasferimenti di proprietà, ecc) vengono definite indirette.Fra le imposte dirette, quelle personali tengono conto di caratteristiche soggettive del contribuente, come il livello complessivo del suo reddito, la condizione familiare, lo stato di salute, ecc.; le imposte reali considerano invece solo le caratteristiche della componente di reddito o di patrimonio che viene tassata (es. tassazione di un immobile) indipendentemente dalle caratteristiche del soggetto che lo percepisce o possiede. Le imposte reali possono essere utilizzare per la discriminazione qualitativa dei redditi, che prevede un diverso trattamento dei redditi a seconda della fonte da cui provengono (lavoro, capitale, rendita), con trattamento più favorevole per quelli da lavoro, in quanto sono più incerti e richiedono uno sforzo da parte di chi li produce.Le agevolazioni fiscali possono essere considerate spese pubbliche effettuate attraverso il sistema fiscale (tax expenditures).La ripartizione dell’onere delle imposte fra i contribuenti si ispira a due principi difficilmente coerenti. Secondo il principio del beneficio, le imposte devono essere commisurate al vantaggio che il singolo contribuente ottiene dai servizi collettivi. Il legame esplicito che questo principio stabilisce fra spesa pubblica e prelievo tributario dovrebbe permettere una maggiore responsabilizzazione dei politici nei confronti dei cittadini. Secondo il principio della capacità contributiva, l’imposta dovrebbe essere commisurata alla condizione di benessere del contribuente. In questo contesto l’onere dell’imposta è tradizionalmente valutato in termini di sacrificio di utilità e ci si pone la finalità di uguagliare tale sacrificio fra i contribuenti. Solo in particolari ipotesi ciò fornisce una giustificazione alla progressività delle imposte. L’imposta personale sul reddito è il cuore di un sistema tributario. Nel suo disegno si deve avere attenzione alla definizione della base imponibile. Si può scegliere il reddito prodotto, che coincide col valore aggiunto; il reddito entrata, un concetto più completo (il massimo flusso di risorse che può essere utilizzato per il consumo nel periodo considerato, senza intaccare lo stock di ricchezza iniziale), che tiene conto di tutte le possibili tipologie di reddito, comprese le plusvalenze e i redditi straordinari; il reddito speso, che esclude dalla base imponibile il risparmio. Solitamente le imposte personali concrete rappresentano modelli ibridi.Un secondo importante aspetto è la definizione dell’unità impositiva: l’individuo, l’ipotesi più frequentemente adottata, o la famiglia. Il quoziente familiare è una particolare modalità di applicazione di tassazione a base familiare, in cui il reddito imponibile tiene conto, in modo differenziato, della composizione della famiglia sulla base di una implicita scala di equivalenza.Oltre all’imposta diretta personale, nei sistemi tributari è quasi sempre presente un’imposta sui profitti societari. Essa trova giustificazione o nella valutazione di un’autonoma capacità contributiva delle società di capitali (che giustifica la doppia tassazione degli utili, in capo alla società e in capo al socio) o come forma di anticipazione dell’imposta sugli utili non distribuiti. Il disegno della base imponibile dell’imposta sulle società è importante nel definire le decisioni di investimento e, più spesso, le forme di finanziamento degli stessi.

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Effetti delle imposte

Le imposte diverse da quelle lump sum hanno effetti distorsivi e quindi causano una perdita di benessere, chiamata eccesso di pressione, in quanto non ha contropartita nel gettito ottenuto dallo Stato. La distorsione nasce sempre dall’alterazione prodotta dall’imposta sui prezzi ottimali di concorrenza (prezzo=costo marginale= valutazione marginale). Il centro del problema è nell’effetto di sostituzione.Le distorsioni principali delle imposte riguardano la decisione di produrre reddito (l’imposta sul reddito, modificando il prezzo della remunerazione del lavoro, è più distorsiva di un’imposta fissa), la decisione di risparmio (l’imposta sul reddito, colpendo anche l’interesse, è più distorsiva dell’imposta sulla spesa) e l’allocazione del reddito nel consumo (l’imposta indiretta, modificando il prezzo del bene tassato, è più distorsiva dell’imposta diretta/fissa).Anche le imposte che gravano sull’impresa o sulle remunerazioni dei fattori generalmente producono distorsioni nelle condizioni di impiego dei fattori e nelle scelte di finanziamento. Le imposte sui profitti favoriscono l’indebitamento ai danni del finanziamento con capitale proprio.

CAP. 4 – IL DECENTRAMENTO FISCALE

Un bene pubblico locale è un bene non rivale e non escludibile limitatamente a un ambito territoriale circoscritto.Le funzioni musgraviane di redistribuzione e di stabilizzazione possono essere meglio realizzate a livello centrale. Politiche di redistribuzione differenziate a livello locale contrastano con i principi di equità universali alla base della società e incentivano migrazioni indotte dalle politiche distributive. Politiche di stabilizzazione a livello locale hanno effetti moltiplicativi limitati, perché gli enti decentrati sono solitamente economie piccole e molto aperte. Il ruolo principale degli enti decentrati si esplica soprattutto nell’area dell’allocazione.La spiegazione dell’esistenza di più livelli di governo non è solo principalmente economica, ma risponde a criteri politici e organizzativi.Un giudizio di valore molto importante per spiegare il decentramento è il principio di sussidiarietà (verticale), in base al quale il potere di ordine superiore ha diritto a intervenire solo nei casi in cui i livelli più decentrati non siano in grado di realizzare politiche socialmente desiderabili. Un ruolo importante deve essere anche lasciato a enti e organismi che operano parallelamente ai livelli di governo pubblici, come il terzo settore, ecc. ( sussidiarietà orizzontale).Il teorema di Oates giustifica l’esistenza di livelli inferiori di governo sulla base delle differenze nelle preferenze dei cittadini residenti in diverse aree nei confronti dei servizi pubblici.Una pluralità di enti locali può realizzare, in presenza di beni pubblici e quindi di free riding, un’allocazione efficiente delle risorse alternative ai meccanismi del voto, consentendo ai cittadini di spostarsi nelle comunità locale ove viene offerta la gamma di servizi pubblici e di prelievo più gradita (principio di Tiebout: votare con i piedi).Nel disegno dei rapporti finanziari tra governi centrale e locale è importante che sia definito in modo chiaro il vincolo di bilancio degli enti decentrati e che all’autonomia nella decisione della spesa corrisponda la responsabilità nel reperimento delle entrate (Hard budget constraint).La scelta della dimensione ottimale dei livelli di governo decentrati dipende dalla presenza di economie di scala, dall’internalizzazione di effetti di spillover e dai costi di congestione nell’offerta dei servizi.Gli enti decentrati si finanziano con tributi, tasse/tariffe, trasferimenti da livelli superiori di governo.Le forme di entrate tributarie possono essere tributi propri, addizionali o compartecipazioni a tributi erariali, a cui corrisponde una decente ruolo dell’autonomia tributaria dei governi decentrati. I tributi propri più adatti agli enti decentrati sono quelle coerenti con il principio del beneficio, con base imponibili poco mobili e poco esportabili. Di fatto i candidati più idonei sono la tassazione patrimoniale degli immobili e le imposte sulle attività produttive, che maggiormente traggono vantaggio dai servizi offerti dagli enti locali.In tutti i sistemi troviamo trasferimenti integrativi e perequativi dai governi centrali a quelli locali. Le motivazioni sono il contrasto degli effetti della concorrenza fiscale e della malattia dei costi di Baumol, la presenza di effetti di spillover, l’esigenza di perequare le risorse tra aree di diversa capacità economica, il finanziamento degli investimenti, nel caso in cui la legge nazionale limiti il potere di indebitamento degli enti decentrati. I trasferimenti posso essere discrezionali o automatici; limitati o illimitati; condizionati o non condizionati; con o senza cofinanziamento (matching). Trasferimenti non condizionati sono più adatti per la perequazione. I trasferimenti di tipo matching responsabilizzano gli enti locali. I trasferimenti condizionati sono appropriati per finanziare funzioni delegate o per garantire il raggiungimento di livelli essenziali di servizio definiti dai livelli superiori, ma a costo di limitare la libertà di scelta dei livelli inferiori. L’efficacia dei trasferimenti integrativi è tanto più ampia quanto maggiore è l’effetto di addizionalità netta, ma tale effetto può essere modesto in caso di spiazzamento della spesa da parte dell’ente inferiore.I trasferimenti perequativi integrano le risorse dei livelli di governo con minore capacità economica, con anche l’obiettivo di responsabilizzare i governi locali, limitando comportamenti opportunistici sul piano della spesa e del prelievo. Il criterio fondamentale per la definizione della misura dei trasferimenti è di fare riferimento a misure della spesa e delle aliquote standard. Esistono diversi modelli: performance (fabbisogno standard), capacità (aliquota standard), potenziale (sforzo fiscale).L’efficacia dei trasferimenti può essere limitata dall’effetto “carta moschicida”: i benefici dei trasferimenti non vengono messi a disposizione dei cittadini, ma restano nella disponibilità dei governi locali.Il modello di relazioni tra governo centrale e periferico in Italia si fonda su un duplice canale: Stato-Regioni,

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Stato-Enti locali.La riforma del titolo V ha valorizzato il ruolo delle regioni e ridefinito le competenze dei diversi livelli di governo, definendo le materie a cui corrisponde una potestà legislativa esclusiva e concorrente delle regioni e dello stato. Agli enti locali (comuni e province) sono attribuite le funzioni amministrative. Spetta tuttavia allo Stato la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali. A meno di caso speciali, l’unica forma di trasferimento tra centro e governi decentrati è di tipo perequativo, fondato sul principio della capacità fiscale.

CAP. 5 – LA POLITICA FISCALE DELL’UNIONE ECONOMICA E MONETARIA

L’Unione europea nasce per realizzare obiettivi politici di coordinamento della politica estera dei paesi europei, ma anche obiettivi economici: la creazione di un mercato comune, e più tardi di una moneta comune. Dal 2007 ne fanno parte 27 paesi. Un processo lungo, ancora incompiuto, soprattutto per quanto riguarda le politiche sociali.La realizzazione principale è stato il trattato di Maastricht del 1992, completato dal Trattato di Amsterdam del 1997, che ha portato alla definizione del Patto di stabilità e crescita (PSC) e nel 1999 alla moneta unica, l’euro.

Secondo il PSC i paesi membri dell’Unione monetaria (un sottoinsieme di paesi membri della Comunità europea) devono rispettare 2 importanti vincoli:

un disavanzo (indebitamento netto) non superiore al 3%.Con riguardo a tale vincolo, la norma prevede eccezioni, procedure di controllo e sanzioni.

Eccezioni: un paese può avere un disavanzo superiore al 3% senza incorrere nelle Procedure per disavanzi eccessivi (PDE), se

- il Pil è calato in misura maggiore o uguale al 2% e se il deficit è temporaneo e modesto;- il calo del Pil è compreso tra 0,75 e 2% e il Paese dimostra che la recessione è eccezionale ed improvvisa.

In tutti gli altri casi, il Paese subisce penalizzazioni consistenti in depositi infruttiferi che, in mancanza di correttivi da adottarsi entro 2 anni, possono trasformarsi in multe.

Procedure di controllo: tali procedure prevedono che i paesi aderenti all’UEM predispongano Programmi di stabilità, mentre i non aderenti Programmi di convergenza. I programmi si devono estendere ad almeno 3 anni successivi a quello di presentazione, e contengono informazioni circa la finanza pubblica relativa all’anno precedente e gli obiettivi relativi ai saldi di bilancio della AP e del rapporto debito/Pil. Il Consiglio Europeo valuta i programmi e può invitare i Paesi a rafforzare gli obiettivi e le misure di politica economica.

un rapporto debito/Pil non superiore al 60%. Qualora il rapporto superi il 60% esso dovrà essere ridotto in misura sufficiente ad avvicinarsi al valore del 60% ad un ritmo adeguato.

Queste prescrizioni sono complementari agli obiettivi della Banca centrale di realizzazione della stabilità monetaria. Il livello di lungo periodo del rapporto debito/Pil è funzione positiva del disavanzo, del tasso di interesse e negativa del tasso di crescita del Pil (modello di Domar). Politiche fiscali depressive possono avere effetti modesti se producono rallentamenti della crescita. Il bilancio dell’Unione europea consente di finanziarie la politica agricola comune e un complesso meccanismo di trasferimenti dall’Europa ai paesi membri. La dimensione del bilancio è limitata (poco superiore all’1% del Pil dei paesi membri) e tale da non potere svolgere anche funzioni di stabilizzazione autonome.Il PSC ha costituito un vincolo alla crescita delle economie europee e negli anni recenti molti paesi hanno difficoltà a rispettarlo. Non vi sono ragioni economiche stringenti che motivino le prescrizioni particolari del PSC: si tratta di regole convenzionali e prudenziali che riflettevano lo stato dei paesi più importanti al momento della definizione del Trattato di Maastricht. Come conseguenza dei vincoli del PSC, in caso di shock asimmetrici, la funzione di stabilizzazione è affidata agli stabilizzatori automatici o a politiche di offerta (flessibilità del mercato del lavoro), poco efficaci le prime; poco popolari le seconde. Nel marzo del 2005 l’interpretazione del PSC è stata modificata. Il disavanzo rilevante è ora il saldo di bilancio aggiustato per il ciclo; per chi sconfina è prevista una maggiore tolleranza se si tratta di paese con debito/pil in regola o che abbia avviato riforme strutturali per garantire la sostenibilità finanziaria. La discussione sulla riforma del patto è ancora aperta e sono in discussione diverse proposte, fra cui la Golden rule, che esclude dal disavanzo la spesa per investimenti pubblici (consentendo in tal modo il finanziamento con debito degli investimenti)

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o la creazione di un fondo di stabilizzazione a livello del bilancio europeo (tutti i paesi effettuerebbero versamenti al fondo, ma da esso otterrebbero trasferimenti solo i paesi che di volta in volta sono in difficoltà ciclica).

Stabilizzatori automatici e flessibilità automatica del bilancio.Tali concetti sono utili per comprendere alcuni aspetti dei meccanismi del Patto di stabilità e crescita.Il livello del reddito (Y) è determinato dal livello della domanda aggregata (D), pari alla somma di consumi (C), investimenti privati (I) e della spesa pubblica diretta (G):

Y = D = C + I + G

Il modello può essere completato con la descrizione del comportamento dei consumatori:

C = cYD 0 < c <1e con le definizioni

YD = Y – TBg = T – G

c : propensione al consumoYD : reddito disponibileBg : saldo del bilancio pubblico

Il saldo del bilancio pubblico, in questo modello molto semplificato, è esogeno ed è pari alla differenza tra due grandezze (T e G), anch’esse esogene.Se, come approssimazione, immaginiamo che anche gli investimenti privati (I) siano esogeni, il livello dell’attività economica risulta così determinato:

pari cioè al prodotto tra un gruppo di variabili autonome (cioè indipendenti dal reddito) contenute all’interno della parentesi tonda e il moltiplicatore 1/(1-c), superiore all’unità.

Nel caso in cui, però, è presente un’imposta diretta proporzionale al reddito, il saldo del bilancio pubblico non è più esogeno, ma risulta funzione del reddito, e si osserva quindi un certo grado di flessibilità automatica del bilancio.Consideriamo quindi una tassazione non fissa, ma esprimibile con una relazione lineare rispetto al reddito:

dove t<1 rappresenta l’aliquota marginale di questo sistema tributario, in cui accanto ad un’imposta fissa , compare anche un’imposta di tipo proporzionale, tY.Introducendo l’imposta proporzionale sul reddito, il livello del reddito di equilibrio diviene:

Y=( I+G−c T̄ ) 11−c (1−t )

L’introduzione dell’imposta proporzionale modifica il valore del moltiplicatore, che risulta ora di dimensione inferiore a 1/(1-c). Il saldo del bilancio pubblico non è più esogeno, ma risulta funzione del reddito.

L’introduzione di un’imposta ha ridotto il valore del moltiplicatore m. In generale, i parametri che riducono il valore del moltiplicatore, m, attutendo le oscillazioni cicliche che derivano da shock della domanda aggregata, o dell’offerta (prezzi) sono definiti stabilizzatori automatici. Sono automatici in quanto non dipendono da decisioni discrezionali dei policy makers.

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Supponiamo ,ad esempio, due sistemi economici (il primo senza imposte e il secondo in cui è presente un’imposta proporzionale sul reddito) con uguale PIL al tempo t=0:

)1(1

'

10 tc

A

c

AY

con Al tempo t=0 si verifica uno shock esogeno negativo (una riduzione dell’export) ∆K. Il PIL nel primo sistema economico diminuirà più del secondo

KK Ytc

KA

c

KAY

')1(1

'

1

L’aliquota marginale riduce l’effetto negativo sui consumi dovuto alla riduzione di reddito senza che siano prese specifiche misure.Una manovra su G tesa a compensare ∆K è invece uno Stabilizzatore Discrezionale (SD).

I limiti del debito pubblicoUn rapporto debito pubblico/Pil inferiore al 60% è uno dei criteri che l’UEM richiede ai paesi membri. Un’analisi di Domar (1944) definisce le principali variabili e le relazioni tra le stesse da cui dipende la crescita del debito pubblico. Le variabili utilizzate nell’analisi sono:

Yt pil del periodo tINTt interessi del periodo tBt stock del debito alla fine del periodo tht onere del debito (rapporto tra INTt e Yt)Dt disavanzo creatosi nel periodo ti tasso di interesseTt, Gt entrate e uscite pubbliche nel periodo t

Con riferimento a tali variabili, introduciamo le seguenti ipotesi:a) crescita costante del pil al tasso annuo g

Yt = Yt-1 (1+g) Yt / Yt-1 = 1+g

b) costanza nel tempo del tasso i;c) pagamento posticipato degli interessi sui titoli del debito pubblico

INTt = iBt-1

L’equazione fondamentale da cui prendere le mosse, e che attribuisce carattere dinamico all’analisi, è quella che descrive la dinamica del debito pubblico:

Bt = Bt-1 + Dt

Lo stock del debito pubblico alla fine del periodo t è pari allo stock del debito all’inizio del periodo più il disavanzo (un flusso) che si è formato nel corso del periodo.L’attenzione di Domar si concentra sulla dinamica del rapporto tra spesa per interessi e pil, che possiamo scrivere

La politica del deficit (disavanzo complessivo costante). Consideriamo il caso in cui il governo adotti una politica fiscale che realizzi ogni anno un disavanzo complessivo pari ad una percentuale costante del Pil.In questo caso ogni anno la politica fiscale crea un disavanzo di bilancio pari ad a volte il Pil.

Dt = Gt+iBt-1-Tt = aYt

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La relazione tra stock del debito e disavanzo potrà essere così scritta:

Bt = Bt-1 + Dt = Bt-1 + aYt

(Bt = Dt)

in tale ipotesi il livello assoluto del debito è destinato a diventare infinito, perché ogni anno si produce un disavanzo che va ad aumentare il debito.Ciò in sé non è preoccupante, se anche le altre variabili, in particolare il Pil, tendono a crescere (in questo caso abbiamo supposto che il reddito cresca ogni anno ad un tasso costante g).I problemi sorgono se il debito cresce più velocemente del reddito. In tal caso il rapporto debito/Pil tende all’infinito, è questo è sicuramente preoccupante, perché non è plausibile sostenere che un’economia in tali condizioni possa permanere in una situazione di stabilità.Per queste ragioni l’analisi si concentra sullo studio della dinamica nel tempo del rapporto debito/Pil.Se dividiamo entrambi i membri della precedente equazione per Y t e indichiamo con bt il rapporto debito/Pil, l’espressione si trasforma nella seguente:

In pratica, un aumento del tasso di crescita riduce il Debito/PIL (1.05 in Italia) anche a parità di deficit.Tale equazione ha una soluzione stazionaria (steady state) se il coefficiente di bt-1 , vale a dire 1/(1+g), è minore dell’unità. Se il tasso di crescita del Pil è positivo, tale condizione è sempre verificata. La situazione stazionaria in cui la variabile in questione cessa di variare e quindi bt-1 = bt = b , at=a sarà:

g

agb

)1(

L’onere degli interessi per il debito pubblico, rapportato al Pil, sarà

in steady state, con bt-1 = bt = b, si avrà quindi

L’onere del debito, quindi, sarà direttamente proporzionale ad i e ad a, e inversamente proporzionale a g.

La politica dell’avanzo primario (disavanzo primario costante). Per un governo potrebbe essere difficile attuare una politica del tipo di cui sopra, in cui Dt = Gt+iBt-1-Tt = aYt , che presuppone che, se il peso degli interessi aumenta, il governo debba compensarne la crescita riducendo il disavanzo primario. Poiché la dinamica degli interessi dipende da fattori esogeni (stock di debito accumulato in passato e politica monetaria), il governo potrebbe concentrarsi sul disavanzo primario, che è in grado di controllare, adottando una politica fiscale in cui tale disavanzo viene mantenuto costante rispetto al Pil. La relazione che descrive il disavanzo, in questo caso, sarà:

Dt = Gt+iBt-1-Tt = DPt+iBt-1 = a’tYt + iBt-1

L’equazione fondamentale, che esprime la dinamica dello stock del debito, diviene in questo caso:

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Bt = Bt-1+ a’t Yt+iBt-1= (1+i) Bt-1 + a’t Yt

in cui a’ rappresenta appunto il rapporto disavanzo primario/Pil.In rapporto al Pil si avrà:

[1]

Tale equazione converge ad una soluzione stazionaria se (1+i)/(1+n) < 1 cioè se n > i. In steady state il rapporto debito/Pil dovrà rispettare la condizione bt-1 = bt = b:

Un a > 0 (un deficit primario persistente) è ammissibile nel lungo periodo solo con g > i. In caso contrario il rapporto debito/PIL è destinato ad esplodere.In realtà, le steady state sono astratte, le politiche fiscali non restano costanti indefinitamente. Quando i governi si accorgono che il rapporto debito/Pil assume tendenze pericolose (i > g) cercheranno quanto meno di agire immediatamente sul disavanzo primario, in modo da arrestare la crescita del rapporto. In che modo????? Con riferimento alla [1], che valore deve assumere a’ nell’anno t affinchè bt sia pari a bt-1???La [1] può essere riscritta così:

L’incognita è a’. Se vogliamo che la variazione del rapporto ∆bt nell’anno t sia nulla rispetto all’anno precedente t-1 (∆bt = 0), è necessario che a’ assuma il seguente valore:

con i > g, ∆bt < 0 solo se a’< 0 solo un avanzo primario può condurre ad una contrazione del rapporto Debito/PIL.

CAP. 7 – LA SPESA PER IL WELFARE STATE

Il welfare state

Nel sistema di produzione capitalistico i sistemi di welfare nascono per proteggere i cittadini da rischi sociali (disoccupazione, povertà, inabilità, malattia, istruzione) e per garantire la fruizione di diritti di cittadinanza (alla vita, a un lavoro decente, alla capacità di interagire positivamente con il prossimo).I settori principali sono

pensioni (pensioni di vecchiaia, anzianità e superstiti) salute (assistenza di base, farmaci, assistenza specialistica e ospedaliera) ammortizzatori sociali (Cassa integrazione, indennità di disoccupazione, infortuni sul lavoro, RMI, assicurazioni

maternità) assistenza (figli, pensioni sociali, RMI, pensioni handicap e servizi ai non-autosufficienti) istruzione (Istruzione obbligatoria, secondaria, universitaria, scuola materna e infanzia) abitazione

Per molti studiosi il Welfare State è un modello di organizzazione della società, fondato sull’idea che l’economia di mercato può essere coniugata con forti obiettivi sociali di eguaglianza. Un modo particolare di concepire il rapporto

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tra Stato e Mercato. In realtà, la produzione dei servizi di welfare da parte dello stato interagisce non solo con il mercato ma anche con la famiglia, all’interno della quale viene svolta, soprattutto dalle donne, una quota molto elevata di servizi non di mercato.

Nelle attività dello stato prevalgono relazioni di autorità ; nel mercato di tipo contrattuale, nella famiglia relazioni di reciprocità.I sistemi di welfare si sono evoluti secondo percorsi storici diversi, influenzati da fattori culturali, tradizioni religiose, ideologie sociali.

La tutela dei bisogni soddisfatti dal WS è sorta quasi sempre per iniziativa dei lavoratori e delle loro organizzazioni nell’ambito della società industriale. Questa è certamente la caratteristica che hanno avuto i primi istituti introdotti in Germania in periodo bismarckiano. Il WS nasce nel momento in cui alcuni rischi, a cui può andare incontro un individuo o una famiglia, vengono riconosciuti come rischi sociali. Nella prima metà del Novecento il suo sviluppo ha avuto un grande impulso nelle socialdemocrazie scandinave e nel 1942 in Gran Bretagna con il Piano Beveridge. Nel secondo dopoguerra il WS era strettamente collegato a una particolare modalità di funzionamento del sistema capitalistico, il modello fordista, caratterizzato da un ruolo prevalente dell’industria, dal lavoro operaio di massa e dal modello familiare del male-breadwinner. In tale contesto, il WS ha realizzato successi importanti, creando un’adeguata copertura ai principali rischi sociali: vecchiaia, invalidità, salute, infortuni.

Si distinguono quattro tipi di modelli di WS:

a. socialdemocratico (universalismo, preponderante intervento pubblico, equità consequenziale) b. liberale (equità procedurale, tutela solo a pochi e gravi rischi sociali, largo uso di metodi di controllo dei mezzi –

means testing, forte incoraggiamento delle soluzioni di mercato)c. corporativo (frammentazione categoriale, finanziamento tramite contributi)d. mediterraneo (è il sistema di welfare italiano, caratterizzato da un ruolo residuale molto ampio assegnato alla

famiglia, da scarso universalismo e categorialità dei programmi, da assistenzialismo e frammentazione dei programmi)

che si differenziano per il peso relativo dei settori; l’universalismo nella tutela dei diritti; per la scelta degli strumenti (trasferimenti monetari o servizi in kind); per le forme di finanziamento (imposte, contributi); per il grado di coinvolgimento del pubblico e del privato (servizi pubblici e settore non profit).

Oggi i sistemi di welfare hanno difficoltà di finanziamento per fattori che si ricollegano: all’invecchiamento della popolazione, alla deindustrializzazione e all’avvento della produzione flessibile just in time, alla globalizzazione (nella misura in cui condiziona e limita l’autonomia fiscale dei singoli paesi), al mutato ruolo della donna della società; alla diffusione di visioni ideologiche avverse alla tassazione. Inoltre, dato che i costi del lavoro sono influenzati in modo decisivo dal peso dei contributi sociali, le attività produttive tendono a spostarsi là dove sono minori tali costi e quindi minori anche le forme di tutela (paesi orientali). Ciò a sua volta stimola i paesi con più elevate coperture sociali a ridurre i propri contributi, un fenomeno noto come dumping sociale. Infine, in questo elenco di fattori di crisi del WS, è da citare il rigore finanziario richiesto dal Patto di stabilità.

Sotto il profilo della natura economica, le spese per il WS si possono classificare in:

trasferimenti monetari (voucher liberi)Sono di questo tipo le pensioni, l’indennità di disoccupazione, gli assegni familiari. La componente dei trasferimenti monetari è senza dubbio quella quantitativamente più importante

fornitura di servizi - trasferimenti specifici (in kind) (voucher vincolati)

Stato Mercato

Famiglia

Organizzazioni dei lavoratori

(periodo bismarkiano, fine ‘800)

Tutela dei

bisogni dei membri

Piano Beveridge (G.B), 1942, e socialdemocrazie scandinave

la copertura dei rischi sociali:

Perdita del posto di lavoroVecchiaiaSalute

WS e modello fordista (lavoro e produzione di massa)

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Sono servizi la sanità, l’assistenza.

In quasi tutte le forme di intervento (ad eccezione, p.es., di pensione e disoccupazione) si può porre il problema se sia più appropriato fornire al destinatario della spesa un trasferimento monetario o la prestazione di un servizio. La teoria neoclassica argomenta la superiorità dei trasferimenti monetari , in quanto lasciano maggiore spazio di libertà e alla scelta individuale.

Y+X=m (FC); X0=OB=CZ=PFY=m-X+X0 (PZ)con X=0, Y=m+X0 (P)con Y=0, X=m+X0 (Z)

TM è preferito a TS, perché, a parità di costo finanziario (OB=CZ), l’utilità è maggiore in M rispetto ad H.Se X0=OB è un bene meritorio (minimo standard di accesso da garantire, ugualitarismo specifico) TS è preferito a TM perché FQ (quanto devo dare al consumatore con il voucher libero perché acquisti in ogni caso X0) è maggiore di FH=CZ (il costo del voucher vincolato).

Riassumendo, la superiorità dei trasf.monetari è un concetto contestabile, se i beni e servizi hanno le caratteristiche di beni meritori. Inoltre, in un contesto di second best, l’offerta di servizi può rivelarsi superiore ai trasferimenti monetari, se favorisce l’attenuazione di qualche inefficienza preesistente (es. asili nidi possono rendere meno gravi le distorsioni che le imposte sul reddito producono sull’offerta di lavoro femminile).

Gli strumenti di finanziamento del WS sono le imposte, i contributi sociali, le tariffe.In particolare, lo strumento più rilevante è costituito dai contributi sociali, un prelievo, di solito proporzionale, commisurato alle retribuzioni. Caratteristica dei contributi è che una componente del contributo è a carico del datore di lavoro, mentre l’altra è a carico del lavoratore; inoltre, il gettito generato dai contributi affluisce non allo Stato, ma agli Enti di previdenza, che hanno il compito di gestire la stragrande maggioranza delle prestazioni di WS.

Costo del lavoro = W+CSsW = salario contrattuale (al lordo di TD e di CSw)CSs = contributi sociali a carico del datore (CSs = ts W)CSw = contributi sociali a carico del lavoratore (CSw = tw W)Salario netto = Costo del lavoro - (CSs+TD+ CSw)

CSs e CSw cuneo che si inserisce tra costo lordo del lavoro e remunerazione netta.

I contributi sociali possono essere assimilati a premi assicurativi commisurati al reddito anziché al rischio . Le modalità del loro finanziamento possono essere 3: Regolamentazione di assicurazioni obbligatorie (premi stabiliti dal mercato con criteri attuariali).

L’intervento dello Stato si manifesta nel modo più debole, lasciando la determinazione del premio a criteri puramente di mercato; il premio potrebbe essere determinato sulla base di rischi oggettivi e delle caratteristiche personali dell’assicurato.

Assicurazione sociale (pooling dei rischi, earmarked taxation legata al reddito)L’intervento dello Stato assume un peso maggiore. Prevede, oltre alla definizione del rischio da assicurare e delle prestazioni, l’introduzione di aspetti di assicurazione sociale in cui non sono più presenti criteri strettamente attuariali. Può essere il caso in cui il contributo richiesto all’assicurato è commisurato non al rischio individuale, ma

0B

CZ

FHM

NP

A

Q

Y

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izio

L

30

al rischio medio. La funzione di tale istituto è di avvantaggiarsi dal pooling dei rischi, introducendo anche una solidarietà intracategoriale. Se poi la determinazione dei premi viene commisurata non al rischio medio, ma al reddito individuale, vi è un netto distacco da criteri di determinazione ancorati al rischio individuale.Condizione importante di questi schemi è che la destinazione dei contributi sia vincolata al finanziamento di quel programma (tributi di scopo o earmarked taxation).

Prestazioni universali L’intervento dello Stato ha caratteri più pervasivi, le prestazioni sono rivolte a tutti i cittadini e finanziate con imposte generali.

Le pensioni

La pensione garantisce un reddito a chi ha cessato l’attività lavorativa. Funzione che potrebbe essere realizzata anche con un piano di risparmio privato ma che, di norma e almeno in una parte rilevante, è finanziata attraverso il bilancio pubblico (anche perché nel caso delle pensioni si ha un fallimento dei sistemi assicurativi privati, per probabilità di rischio non indipendenti, moral hazard e adverse selection). La ragione principale è che la sua funzione è un bene di merito, dato che non sempre gli individui sono sufficientemente previdenti nei riguardi del proprio futuro. Lo stato interviene imponendo un risparmio obbligatorio per ovviare a questa miopia.La parola pensione può riferirsi a realtà molto diverse:

a. pensione di vecchiaia: percepita da persone che hanno raggiunto un’età avanzata e si sonon ritirate dal mondo del lavoro;

b. pensione di anzianità: pagate a soggetti che si sono ritirati dal lavoro prima dell’età prevista dalla legge, avendo però il minimo di contribuzione per acquisire diritti pensionistici;

c. pensione per i superstiti: pagata al coniuge o ai figli superstiti di lavoratori deceduti;d. pensione di invalidità: pagata a soggetti la cui capacità lavorativa si è ridotta per motivi civili o di lavoro;e. pensione sociale: pagate a soggetti che hanno raggiunto una certa età, privi di mezzi di sostentamento,

indipendentemente dal fatto che abbiano lavorato o meno.

Inoltre, dal punto di vista economico, è utile la distinzione tra pensioni a carattere previdenziale (assicurativo) e pensioni a carattere assistenziale (in primis le pensioni sociali, di guerra, di invalidità…)

Esistono due fondamentali tipi di sistemi pensionistici:

1. a capitalizzazione (funded system), in cui i contributi prelevati dal reddito prodotto oggi sono investiti nei mercati finanziari e i frutti sono utilizzati nella vecchiaia come pensione; può essere sia pubblico sia privato;

2. a ripartizione, in cui agli anziani di oggi sono pagate pensioni finanziate con imposte prelevate sui lavoratori di oggi. Può essere solo pubblico e mediato da un patto intergenerazionale garantito dallo stato che assicura ai giovani di oggi un eguale trattamento in futuro.Le risorse per mantenere chi ha cessato di lavorare sono sempre necessariamente prelevate dal prodotto corrente.

Indipendentemente dal sistema scelto, la spesa pensionistica per una data economia rappresenta un trasferimento di risorse che deve essere comunque prelevato dal valore aggiunto prodotto in quello stesso periodo. I due sistemi pensionistici definiscono, quindi, solo due diverse modalità di definire i diritti sul prodotto corrente. Nel caso della capitalizzazione, perché è frutto di un risparmio passato, nel caso della ripartizione perché è la contropartita dei contributi che il lavoratore, ora anziano, ha pagato durante la vita lavorativa per mantenere i pensionati di ieri.Nel sistema a capitalizzazione, la pensione dipende dall’andamento del tasso di interesse; nel sistema a ripartizione dal tasso di crescita del prodotto e dalla forza della promessa pubblica di garantire il patto intergenerazionale. I due sistemi garantiscono la medesima pensione pro-capite, se il tasso di crescita dell’economia (somma dei tassi di crescita dell’occupazione e della produttività del lavoro) è uguale al tasso di interesse.In contesti molto astratti, e forse poco rilevanti per le politiche, si è argomentato che il sistema a ripartizione ha effetti negativi sul risparmio che il sistema a capitalizzazione non ha. La ragione principale è che nella fase iniziale il sistema a ripartizione attinge al reddito prodotto riducendo il risparmio, cosa che non accade nel caso della capitalizzazione.

Per spiegare meglio il funzionamento dei 2 sistemi si può utilizzare uno schema di analisi noto come modello a generazioni sovrapposte.

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In un periodo dato la società è composta da 2 generazioni: giovani (lavoratori) e vecchi (pensionati). Alla fine di ogni periodo il gruppo dei vecchi muore e nasce un gruppo di giovani; in ogni periodo sono quindi compresenti due generazioni.

Gt generazione t-esima che inizia la vita nell’anno tNt numero dei membri della generazione che inizia nel periodo tn tasso di crescita del numero dei membri di generazioni successivewt salario della Gt nell’anno ts aliquota dei contributi socialir tasso di interesseP è la pensione pro-capite

t-1 t t+1pensionamento

G.1Nt-1 giovani

G.1Nt-1 vecchi

G. 2Nt giovani

G.2Nt vecchi

G.3Nt+1 giovani

SC: la G.2 accantona in t per se stessa in t+1SR: la G.3 accantona in t+1 per G.2 in t+1

? A parità di aliquota di contribuzione e TIR di un piano pensionistico, quale dei due sistemi è in grado di fornire una pensione più elevata??

TEOREMA DI EQUIVALENZA DI AARON - SAMUELSON (VERSIONE GENERALE E SEMPLIFICATA)

Sistema a capitalizzazione Il monte salari sarà pari a WtNt , da cui verrà fatto un accantonamento pari a s WtNt . Questo accantonamento potrà essere impiegato al tasso r e garantire nel periodo t+1 un monte pensioni pari a MPt=s WtNt(1+r). La pensione procapite che i giovani di oggi potranno godere quando saranno vecchi, e cioè nel periodo t+1, sarà:

PtSC = MPt/Nt = sWt (1+r)

Sistema a ripartizione Il monte salari del periodo t+1 è direttamente utilizzato per pagare le pensioni dei vecchi esistenti. Il monte pensioni (uguale ai contributi sociali prelevati) sarà sWt+1Nt+1 , dato che in t+1 vi sono Nt+1 lavoratori giovani attivi. La pensione procapite per i vecchi in t+1 sarà:

PtSR = sWt+1Nt+1 / Nt = sWt+1 (1+n)

con n = (Nt+1-Nt)/Nt = tasso di crescita della popolazione

Come si può vedere, i due sistemi sono equivalenti , a parità di s e con salari costanti nel tempo (Wt= Wt+1), solo se r = n (versione semplificata del teorema).

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Se estendiamo l’analisi e supponiamo che nel sistema considerato la produttività media del lavoro aumenti ad un tasso u costante e che il tasso di crescita dei salari reali sia pari al tasso di crescita della produttività, Wt+1 = Wt (1+u), la crescita del prodotto nazionale sarà pari a

1+g = Qt/Qt-1 = UtNt/Ut-1Nt-1 = (Ut/Ut-1)(Nt/Nt-i) =(1+u)(1+n)

g = (1+u)(1+n)-1 n+u (nu è trascurabile)

pari cioè alla somma del tasso di crescita delle forze lavoro e della produttività media del lavoro.Facendo queste ipotesi, la pensione procapite nel sistema a ripartizione sarà:

PtSR= sWt+1Nt+1/Nt = sWt(1+n)(1+u) = sWt (1+g)

In questo caso, i due sistemi sono equivalenti se r = g (versione generale del teorema).

Un modo alternativo per cogliere la differenza tra i due sistemi è quella di utilizzare il concetto di tasso di rendimento interno E’ il tasso di interesse che, con riferimento ad un dato istante del tempo, uguaglia il valore attualizzato (montante) dei contributi versati al valore attualizzato (valore scontato) delle prestazioni.Il TIR, all’inizio del primo periodo, è quello che soddisfa la seguente equazione:

sWt = P/(1+tir) da cui tir = (P/sWt)-1

Nel SC P=sWt(1+r) tir=rNel SR P=sWt(1+g) tir=g

? Qual è l’effetto dei diversi sistemi pensionistici sul risparmio??

SC neutrale!! Immaginiamo un sistema senza pensioni. I giovani della collettività prenderanno decisioni di consumo e risparmio sulla base delle loro preferenze. Se si introduce un SC di natura privatistica e volontaria, nulla cambia. Il risparmio fatto in assenza di piani pensionistici era già stato determinato in funzione anche dei futuri bisogni dei giovani.

SR per il SR è diverso, in quanto ai giovani viene imposta una tassa T (contributi) per finanziare la pensione a dell’anziano. Quindi, dato che la tassa è utilizzata non per aumentare il capitale fisso dell’economia ma per alimentare i consumi degli anziani, per definizione ci sarà una riduzione del tasso di risparmio. Affinchè il sistema sia in equilibrio, deve valere la seguente condizione: T Nt = a Nt-1 T = a/(1+n)Il gettito d’imposta, in pratica, deve essere tale da poter pagare le pensioni!!!Il vincolo di bilancio del consumo intertemporale dei giovani è ora:

C1+C2/(1+r)= W – T + a/(1+r)= W - a/(1+n) + a/(1+r)

n=r il vincolo di bilancio è invariaton>r il vincolo di sposta a destra e il benessere aumenta. Effetto di reddito sul consumo presente (e sul risparmio)n<r viceversa

La spesa pensionistica è influenzata da shock demografici e di produttività. Riduzioni della natalità (e quindi dell’occupazione) e della produttività (e quindi della crescita del Pil) aumentano l’indice di dipendenza (Nt/Nt+1=1/(1+n): indica quanti pensionati sono a carico di un lavoratore) e la spesa pensionistica in rapporto al Pil.

Nell’ambito dei sistemi a ripartizione, possono essere adottati il sistema retributivo, in cui la pensione è una frazione del salario e degli anni di lavoro, o il sistema contributivo, in cui la pensione è calcolata in modo da realizzare l’equivalenza attuariale tra contributi versati e pensioni ricevute.

I patti intergenerazionali, impliciti nella disciplina giuridica dei diritti pensionistici, possono assumere 3 forme. Innanzitutto, consideriamo che:

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Pareggio finanziario in t+1 PtNt = sWt+1Nt+1 = sWt(1+u)Nt(1+n) (il volume di pensioni pagato agli anziani deve eguagliare il gettito dei contributi che grava sui giovani)

aliquota di equilibrio s = Pt/ Wt(1+u)(1+n)pensione pro-capite Pt = sWt(1+u)(1+n)salario netto (1-s) Wt+1 = (1-s) Wt(1+u)

1. TASSO DI SOSTITUZIONE FISSO (costanza del rapporto pensione/ultimo salario). In questo contratto il valore della pensione è una quota costante k del salario percepito al momento in cui il lavoratore va in pensione.

pensione pro-capite Pt = kWt

aliquota di equilibrio s = k/(1+u)(1+n)salario netto (1-s)Wt(1+u)

Una caduta di n ricade sui giovani lavoratori e lascia inalterate le posizioni dei pensionati. Un aumento di u accresce il salario netto e non altera la pensione.

2. COSTANZA DEL RAPPORTO MONTE PENSIONI/MONTE SALARI Con questo contratto si immagina che la somma complessiva destinata alle pensioni resti costante rispetto all’ammontare complessivo dei salari:

k = PtNt/ Wt+1Nt+1 = Pt/Wt (1+u)(1+n)

aliquota di equilibrio s=kpensione pro-capite Pt=kWt (1+u)(1+n)salario netto (1-s)Wt(1+u)

Una caduta di n ricade sui pensionati e lascia inalterate le posizioni dei giovani lavoratori (il rischio demografico è subito dai pensionati). Un aumento di u accresce sia la pensione pro-capite che il salario netto.Il sistema pensionistico italiano introdotto dalla riforma Dini è coerente con questo patto intergenerazionale.

3. POSIZIONI RELATIVE FISSE (costanza del rapporto pensione, salario netto (dei contributi))In questo patto è mantenuto costante il rapporto tra pensione procapite e salario al netto dei contributi:

k = Pt/(1-s)Wt+1

aliquota di equilibrio s = Pt/ Wt(1+u)(1+n) = Wt(1-s)(1+u)k/Wt(1+u)(1+n) =(1-s)k/(1+n) s = k/(1+n+k)

pensione pro-capite Pt = k(1-s)(1+u)Wt

salario netto (1-s)Wt(1+u)

Una caduta di n (attraverso +s) e una riduzione di u ricadono sia sui pensionati che sui giovani lavoratori. Si può concludere quindi che questo contratto è quello che meglio offre un equilibrio intergenerazionale.

La RIFORMA DINI (L.335/95), introdotta in Italia nel 1995, è un sistema a ripartizione di tipo contributivo, coerente con il patto costante del monte pensioni/ monte salari.I punti salienti della riforma erano:

• Sistema a ripartizione con criterio contributivo di computo I contributi versati dai lavoratori assicurati determinano le pensioni dei lavoratori in quiescenza; le prestazioni sono collegate ai contributi versati con una remunerazione definita dalla legge e garantita dallo stato.• La separazione tra previdenza (assicurazione) e assistenza (redistribuzione)• La concentrazione delle gestioni pensionistiche + equità intragenerazionale

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La pensione è calcolata applicando al montante individuale dei contributi (valore attuale al momento della pensione dei contributi versati, capitalizzati con il tasso di crescita medio del Pil nominale) i coefficienti di trasformazione, differenziati a seconda dell’età a cui inizia il pensionamento (da sceglier liberamente tra i 57 e i 65 anni). Il monte contributivo è pari alla capitalizzazione al momento del pensionamento dei contributi versati con s=33%, utilizzando come tasso di capitalizzazione g (un indicatore del tasso di crescita). I coefficienti sono calcolati in modo da realizzare l’equivalenza attuariale tra monte contributivo e monte pensione, quest’ultimo pari al valore attuale di una rendita con rata costante, scontata ad un tasso convenzionale dell’1,5%.Una pensione calcolata secondo questi criteri risulta dunque costante in termini reali e definita in modo tale da garantire una corrispondenza stretta tra contributi e livello della pensione.Per chiarire meglio le caratteristiche di questo regime, ricorriamo al modello life-cycle in cui immaginiamo una situazione senza inflazione, con crescita g e con 2 periodo di lavoro e 2 di pensione per l’individuo.

t=1 t=2 t=3 t=4

Salario e pensioni W W P P

Contributi sociali (CS) sW sW

Monte contr. (MC) MC

Monte pensione (MP) MP

Il montante contributivo all’inizio del periodo t3 è:

MC=sW(1+g)2+sW(1+g) = sW[(1+g)2+(1+g)]

Il monte pensioni è pari al valore attuale delle pensioni annue scontate al tasso r (per legge 1,5%), quindi:

MP = P+[P(1+r)-1] = P[1+(1+r)-1]

Il modello pensionistico contributivo a ripartizione vuole sia verificata la condizione MC = MP:

MC = MP = P/C P = MC x C

Ciò può essere realizzato fissando opportunamente il coefficiente di trasformazione C. Fissando tale coefficiente in misura pari a:

C = 1/[1+(1+r)-1]

l'eguaglianza attuariale tra contributi versati e pensioni risulta infatti verificata.Il valore di C dipende dal tasso r e dalla speranza di vita dell’individuo, che determina il numero dei termini dell’espressione che rappresenta il monte pensioni la dipendenza dalla speranza di vita dell’assicurato rappresenta lo strumento attraverso il quale si disincentivano le pensioni di anzianità!!!!

Possiamo ora esprimere la pensione individuale in funzione di tutti i parametri che la determinano:

P=Mc⋅C=sW [(1+g )2+(1+g ) ]

[1+(1+r )−1 ]=f (s ,W , g , r )

La pensione aumenta se:

aumenta s (un’aliquota contributiva più alta significa un più elevato MC); aumenta g (un tasso di crescita del Pil più alto comporta un MC più alto); aumenta W (ciò comporta più contributi);

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aumenta r (che però per legge è fissato all’1,5%).

Dal punto di vista micro e macroeconomico aumentare l’età di pensionamento non modifica, in equilibrio, la spesa pensionistica rispetto al Pil: maggiore durata del lavoro comporta maggiore pensione.La riforma Dini entra in vigore con eccessiva gradualità. Essa si applica integralmente solo a coloro che sono entrati nel mercato del lavoro a partire dal 1995.La gobba pensionistica è la rappresentazione del gonfiamento del rapporto spesa pensionistica-Pil che si manifesterà negli anni 20 come conseguenza del pensionamento delle coorti di popolazione del baby boom.Recenti riforme (Maroni nel 2004) hanno eliminato la flessibilità nella scelta dell’età a cui andare in pensione posta a 65 anni per uomini e 60 per le donne e hanno anche reso più stringenti i criteri per accedere alla pensione di anzianità (sistema delle quota).Da ricordare infine le misure volte a trasformare il TFR in forme di previdenza integrativa.

Nella generalità dei paesi industrializzati, infatti, la previdenza pubblica è affiancata da una qualche forma di previdenza privata. Il modello a 3 pilastri suggerisce un’articolazione del sistema pensionistico in 3 componenti, a ciascuna delle quali è affidata una funzione specifica.

I PILASTRO Sistema a ripartizione, obbligatorio, pubblicoII PILASTRO Fondi pensione (aziendali o di categoria), a capitalizzazione, a partecipazione obbligatoriaIII PILASTRO Piani pensionistici volontari, individuali, a capitalizzazione

La previdenza integrativa presenta però alcuni aspetti problematici.In alcuni paesi, infatti, i pilastri, anziché complementari, sono esclusivi l’uno dell’altro o sostituti (politiche di opting out, che a certe condizioni rendo sostituibili il 1° con il 2° pilastro o il 2° con il 3°).Inoltre, è vero che con un SC viene meno il rischio politico derivante dall’inosservanza del patto intergenerazionale di un SR, ma bisogna comunque sottostare a un rischio finanziario. Infine, da sottolineare che: a) la tutela dall’inflazione è minore; b) i costi amministrativi sono comunque elevati e c) anche i sistemi a capitalizzazione devono fare i conti con i rischi demografici.

E in ITALIA?Storicamente

- a livello aziendale: Tfr (acc.to annuo del 6,91% della retribuzione)- a livello individuale: assicurazioni sulla vita

Mobilitazione del TFR

La nuova legislazione (i lavoratori devono scegliere se mantenere il TFR in azienda o se destinarlo a una forma di previdenza complementare)

40% delle adesioni a Fondi pensione

La sanità

La sanità è un bene di difficile identificazione. Se lo definiamo come cura di uno stato di malattia di un soggetto, esso è u bene intermedio che serve per realizzare lo stato di salute di un individuo.

Hi= hi(si,mi)Ui=Ui(xi,hi(si,mi))

H: livello dello stato di salute di un individuo (functioning)m: prestazioni sanitaries: bisogno di cure

Le prestazioni sanitarie (m) sono distinte in 3 categorie:• cure mediche di base,

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• spese per farmaci, • prestazioni specialistiche e prestazioni ospedaliere e per prevenzione.

L’equilibrio del consumatore, nel caso del bene sanità, si ha quando:

Beneficio marginale delle cure =

utilità marginale della salute (in termini di numerario) ponderata con la produttività delle cure (“appropriatezza”)

= costo marginale

= prezzo dei servizi

I servizi per la salute non costituiscono un bene pubblico. Ad essi non si può applicare né il carattere della non rivalità né quello della non escludibilità. La giustificazione dell’intervento pubblico non nasce quindi dalle caratteristiche del bene in sé, ma da altri aspetti di fallimento del mercato o da ragioni di equità, che sono:

1. La presenza di esternalità positive. 2. Bene meritorio3. Gli individui non hanno informazione perfetta sulla natura del prodotto. Il tipo di rapporto che si instaura

tra paziente e medico è del tipo principale (paziente)/agente (medico), in cui il primo non è in grado di conoscere il valore professionale del secondo. Le prestazioni sanitarie fanno parte di quei beni chiamati experience goods (beni che il consumatore è in grado di apprezzare solo dopo averli consumati).

4. Fallimento dei mercati assicurativi •Moral Hazard ex-post (terzo pagante – se l’assicurazione copre tutto, medico e paziente tenderanno a soluzioni in cui il costo privato del trattamento tenderà a zero, mentre quello sociale probabilmente è positivo). Il problema si presenta anche con un SSN, ma può essere regolato con i controlli.•Adverse selection. La logica dell’intervento pubblico è prevedere una sussidiazione incrociata (con un pagamento uniforme) tra polizze per cui la copertura dei S cresce rispetto alla soluzione di SB di equilibrio separating•Probabilità dell’evento malattia ~ 1 per certe categorie di assicurati (es. malattie ereditarie, congenite…)

5. Insufficienza di offerta e strutture monopolistiche

La motivazione principale è però forse riconducibile al principio di egualitarismo specifico, che richiede copertura universale di un particolare bene, la salute, considerato bene primario.L’organizzazione di un servizio sanitario può essere disegnata seguendo diversi possibili modelli:•Modello PubblicoTutti i cittadini hanno indistintamente il diritto ad usufruire dei servizi sanitari, al cui finanziamento concorrono tramite il pagamento di imposte o contributi sociali; quindi:– Finanziamento pubblico con la fiscalità generale e produzione in prevalenza pubblica (SSN in Italia prima del 1992 e GB prima del 1989).– Assicurazioni obbligatorie (Mutue) finanziate con payroll taxation (contributi sanitari) (Germania, Olanda)

• Modello assicurativo privato (U.S.A.)Gli individui fanno fronte ai loro problemi di salute sulla base di libere decisioni; soddisfano i propri bisogni in ospedali da loro scelti e gestiti da privati. Saranno le clausole di ciascun contratto di assicurazione a definire i diritti dell’assicurato, l’ammontare e le modalità dei rimborsi da parte delle imprese assicuratrici. Comunque, anche nei paesi in cui è adottato questo modello sono previsti programmi in cui interviene lo Stato. Riassumendo:– Programmi con polizze private– Programmi pubblici: Medicare (>65) e Medicaid (“poveri”); con assistenza indiretta e pagamento prospettico (a tariffa) dei providers.

• Modelli mistiSi distinguono in:

–Modello integrato

ssis

ixhi

x

is

ihi

xs pCMhSMSU

hUSMS ,,

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Il cittadino usufruisce di prestazioni gratuite offerte da strutture pubbliche e private convenzionate. Possibilità di scelta limitata tra le strutture accreditate; Remunerazione dell’attività ospedaliera tramite budget globale, per giornata di degenza, per servizio erogato e per caso trattato (DRG). Quindi:

– Modello contrattualeCaratterizzato da una discreta articolazione nell’offerta dei servizi che può essere effettuata sia da strutture pubbliche sia da strutture private. Il pagamento dei servizi è regolato da contratti con assicurazioni o con il settore pubblico e i cittadini hanno diritto a prestazioni uniformi con margini di scelta delle strutture.

– Modello a rimborsoPrevede un’assicurazione obbligatoria, finanziata con contributi sociali a favore di organismi senza finalità di lucro, che stipulano convenzioni con strutture pubbliche o private che offrono i servizi. Larga possibilità di scelta da parte del cittadino, che paga i servizi e viene rimborsato dall'assicurazione sulla base di tariffe standard.

Consumatori

StatoImposte Budget

/Fattori

PrestazioniFornitori

pubblici e privati

Consumatori

Assicurazioni//Stato

Fornitori pubblici e privati

Premi//Imposte

Prezzi

Prestazioni

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Negli anni 80, soprattutto in Gran Bretagna e in Olanda, sono stati sperimentati modelli volti ad accentuare la concorrenza tra strutture che offrono i servizi pur nell’ambito di un finanziamento pubblico: i quasi mercati, o mercati interni, in cui le istituzioni accreditate sono in competizione per offrire al paziente le prestazioni migliori. Il modello ha avuto parziale successo e non sembra avere portato a un controllo della spesa.Gli obiettivi che si pongono i quasi mercati sono:

a) Limitare il ruolo produttivo dello stato: solo finanziatore o acquirente di servizi a tariffa per i cittadini iscritti ad un sistema sanitario pubblico;b) Aumentare la concorrenza tra istituzioni pubbliche e tra pubbliche e private: sulla qualità (il prezzo è generalmente fisso);c) Dare voce ai destinatari delle prestazioni (le mutue di categoria operano come sponsor) valorizzando la “domanda” e aumentando le possibilità di scelta

Gli aspetti negativi che presentano sono:• Cream skimming (discriminazione degli utenti in base ala rischio)• Organizzazione complessa (transaction costs)• Necessità di controllo ex-ante ed ex-post

Evoluzione del SSN in ItaliaIl sistema sanitario italiano attuale ha la sua origine nella riforma del 1978, che ha sposato un modello integrato universale di tipo pubblico. Il livello di governo responsabile dell’organizzazione del servizio è la regione. A partire dagli anni ’90 il sistema sanitario è stato investito da tre principali interventi di riforma (1992-93, 1998, 2001), che hanno portato alla sperimentazione, molto edulcorata, di principi del modello dei mercati interni e all’applicazione parziale, nella spesa ospedaliera, del modello dei Rod (Raggruppamenti Omogenei di Diagnosi). Nel 2001 sono stati definiti per legge i Livelli essenziali di assistenza (LEA).Il modello organizzativo del sistema sanitario italiano può essere ricondotto al modello contrattuale, fondato su un’offerta pubblica e privata regolamentata dalle regioni. All’interno di questo modello sono ammesse più varianti, tra cui quella della Concorrenza negoziale, tipico della Lombardia, maggiormente ispirato ai modelli dei mercati interni, e quella della Concorrenza amministrata, tipico delle regioni Veneto, Emilia-Romagna, Toscana, in cui prevalgono aspetti con programmazione concertata. Il finanziamento della sanità sino al 2001 si fondava sul Fondo sanitario nazionale, definito anno per anno in Legge finanziaria. Dal 2001 il finanziamento della sanità ha seguito le sorti del processo di federalismo fiscale, in particolare dell’art. 10 della L. 133/99 e della riforma del Titolo V della Costituzione (vedi lezione sul decentramento fiscale). Il meccanismo di finanziamento previsto con il fondo di perequazione regionale ha operato solo per il primo anno e, negli anni recenti, il finanziamento da parte dello stato è legato ad accordi tra il Governo e la Conferenza Stato-Regioni, definiti anno per anno.

In tema di organizzazione del SSN, bisogna capire quale sia la strada migliore tra l’integrazione o la separazione verticale delle strutture (ASL e presidi ospedalieri). I vantaggi di una separazione verticale sono:

a) Effetti incentivanti dal conflitto di interessi tra ASL (Regione) e Ao (D&S, domanda vs. offerta di prestazioni);b) I contratti di “compravendita” inducono al percorso virtuoso concorrenza-qualità-scelta;

Consumatori

Assicurazioni

Fornitori pubblici

e privati

RimborsiPremi

Prezzi

Prestazioni

Modello Pubblico puro: L. 833/78Universalità, gestione in convenzione della medicina di base, produzione pubblica tramite le USL, rimborsi retrospettici, prezzi dei farmaci amministrati

Problemi:Offerta mal distribuita e inefficiente (qualità scadente, code e razionamento)Domanda in eccesso (3° pagante)

Modello misto: le riforme ondivaghe 1992-1995, 1999, e 2001, fino ad oggiAziendalizzazione delle USL (ASL)RegionalizzazioneDRGPrezzi dei farmaci controllatiMedicina di base a budgetLe assicurazione integrative regionali

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c) Consente una maggiore specializzazione nelle tre funzioni base del management di una ASL:- Assicurazione (rischi e bisogni)- Produzione (costi e ricavi)- Acquisto (controllo della domanda).

Tra gli svantaggi invece troviamo:a) Realizzazione in modo meno diffuso di economie di scala e varietàb) Costi di transazione elevatic) Non consente una visione di insieme (corporate view) delle tre precedenti funzioni rendendo inefficace o estremamente complesso il controllo della domanda e della spesa

- Le Ao separate inducono la domanda per aumentare i ricavi, a danno delle ASL- Le ASL devono essere veri e propri “acquirenti” e non solo “pagatori”

d) La libertà di scelta è viziata da asimmetrie informative troppo rilevanti.

Nel quadro istituzionale vigente il ruolo del governo centrale scaturisce dalla rilevanza costituzionale attribuita alla tutela della salute e dalla normativa nazionale che la pone come diritto fondamentale della collettività. È da questo principio che discende la giustificazione del finanziamento pubblico al Ssn, ed in questa prospettiva assumono rilievo i Livelli essenziali di assistenza (LEA), che nel 2001 hanno trovato una definizione normativa.

I LEA – precisano i diritti riconosciuti a tutti gli individui a livello nazionale – definiscono gli obblighi che ciascuna regione è destinata a rispettare.L’organizzazione dei LEA si articola in 3 grandi macroaree di intervento:1. Assistenza collettiva sanitaria in ambiente di lavoro2. Assistenza distrettuale (di base, specialistica, farmaceutica, ambulatoriale, integrativa)3. Assistenza ospedalieraSe allo stato spetta la responsabilità di assicurare il diritto alla salute attraverso la garanzia dei LEA con risorse pubbliche appropriate, alle Regioni spetta la responsabilità diretta della funzione allocativa delle risorse per il raggiungimento degli obiettivi di salute del paese. Uno degli aspetti essenziali dell’attività regionale è definire il fabbisogno regionale di assistenza, che costituisce il punto di riferimento per l’allocazione dell’offerta tra le diverse strutture del sistema.Le unità operative di cui la regione si serve per svolgere i propri compiti sono le ASL, giuridicamente pubbliche, ma dalla natura ibrida che le avvicina in parte alle aziende private.

Il finanziamento della sanità: i 3 livelli di spesa e di finanziamento

L’assistenza

La spesa pubblica per l’assistenza comprende i programmi di:

1. contrasto della povertà2. sostegno alle responsabilità familiari 3. promozione della solidarietà, nei confronti di chi è in condizioni di disagio personale (non autosufficienza e

handicap) o sociale (esclusione sociale, tossicodipendenza, alcolismo).

Le politiche assistenziali trovano la loro ispirazione in alcuni principi di equità ed uguaglianza:• uguaglianza di fronte alle norme e alle istituzioni (no a discriminazioni in violazione dei diritti naturali)

SSNSpesa inframarginale

Livelli essenziali diAssistenza (Lea)Spesa marginale

Prestazioni extra-Lea

spesa privata

SSNFiscalità generale

(compartecipazioni e trasferimenti

Statali alle Regioni)Fiscalità regionale integrativa e Fondi sanitari non-profit (DOC)

Copertura assicurativa privata

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• uguaglianza delle opportunità (le chances attribuite dal sistema economico a ciascuno, garanzia del level playing field)• uguaglianza dei risultati (end state distribuzione della ricchezza e accesso al consumo di determinati beni)

I primi 2 principi connotano quella che si chiama equità orizzontale, mentre il terzo l’equità verticale. Le politiche per l’equità, però, richiedono l’acquisizione (costosa) di informazioni sulla condizione economica (skill) e sullo stato di bisogno (need) asimmetria informativa (adverse selection).

L’intervento pubblico a scopo redistributivo trova principale giustificazione nei principi di equità perseguiti da uno stato paternalista/benevolente, che impone le proprie preferenze a quelle dei cittadini e realizza gli obiettivi distributivi desiderati (redistribuzione come bene di merito).Minore rilievo hanno le motivazioni legate a ragioni di efficienza. Queste fanno riferimento alla presenza di esternalità negative prodotte dalla povertà, all’ipotesi di individui non pienamente auto-interessati e all’altruismo (modello di Hochman e Rodgers), all’introduzione del concetto di rischio (redistribuzione come assicurazione) e ad argomenti di Public Choice coerenti con il modello dell’elettore mediano (modello di Meltzer e Richard).

I modelli di intervento nella spesa pubblica per assistenza si rifanno alla distinzione tra universalismo, selettività e categorialità.Le prestazioni universali sono erogate a prescindere dall’accertamento dello stato di bisogno o da ogni altra condizione, compresa la disponibilità a lavorare; tutelano la disponibilità di prestazioni come diritti di cittadinanza. Un modello universale è il modello Basic Income, che sollecita lo stato a fornire un reddito minimo, uguale per tutti, indipendentemente da un obbligo di lavoro.Le prestazioni selettive sono riservate a chi si trova in una condizione di disagio economico, accertato mediante la verifica della condizione economica (means-testing). Alla selettività fanno riferimento i sostenitori del modello Minimal State, che teorizzano un ruolo minimale del WS.La realtà dei programmi di spesa di assistenza è caratterizzata da un mix variabile di dei due estremi indicati.Un modo semplificato e imperfetto di attuare la selettività consiste nel ricorso alla categorialità, in cui la selezione avviene secondo dimensioni diverse dalla condizione economica, presenti a volte anche contemporaneamente (condizione professionale, età, presenza di minori in famiglia, presenza di handicap, …). La categorialità è un aspetto negativo, se la limitazione delle prestazioni a determinati soggetti non ha giustificazione etica. In altri casi, è invece ovvia (programma a favore dei non vedenti).Un modello intermedio è rappresentato dall’universalismo selettivo, che consiste in benefici di protezione sociale tendenzialmente per tutti i “bisognosi” ed eventualmente meritevoli (vincolo di bilancio).

È necessario ora affrontare i problemi relativi alla misura della disuguaglianza e della povertà. È utile però risolvere alcune questioni preliminari:

a. la scelta della variabile economica: reddito o consumo?? Un motivo per prediligere il consumo è che, p.es., non è soggetto alle temporanee ma significative fluttuazioni di breve periodo che riguardano il reddito (passaggi di carriera, interruzione del rapporto di lavoro…).È impossibile giungere ad una conclusione univoca, e quindi è consigliabile ricorrere, quando possibile, ad entrambe le variabili monetarie

b. la scelta dell’unità d’analisi: individuo o famiglia??La famiglia appare come l’unità di riferimento più appropriata

c. l’impiego di una scala di equivalenza appropriata.La scala di equivalenza è un insieme di coefficienti (uno per ciascuna famiglia) che consentono di confrontare, in termini di benessere, la condizione economica di famiglie non omogenee tra loro (per numero di componenti, presenza di figli minori, persone con handicap…). Esistono metodi diversi di derivazione di una scala di equivalenza: scale econometriche (si basano sui comportamenti di spesa delle famiglie); scale soggettive (si basano su indicazioni suggerite dalle famiglie); scale dei minimi calorici (si basano sul lavoro di esperti in grado di individuare un paniere di consumo di sussistenza per famiglie eterogenee); scale pragmatiche (ne è un esempio l’Indicatore della situazione economica – ISE).

Misurare la disuguaglianza economica significa associare a una distribuzione di N valori di una determinata variabile economica (ad esempio, il reddito) un singolo valore in grado di esprimere, in modo sintetico, il livello di concentrazione della distribuzione medesima. Si possono adottare diverse misure della disuguaglianza:

a. Per misurare la disuguaglianza non è strettamente necessario basarsi su di un indice sintetico. Un’alternativa è di ricorrere alla curva di Lorenz, che individua la quota del reddito totale posseduta da frazioni cumulate

41

della popolazione, dopo che questa è stata ordinata per livelli di reddito non decrescente.Una distribuzione si dice dominante in senso di Lorenz su di un’altra, se la curva corrispondente della prima (A) sta sopra a quella della seconda (B) per ogni decile (popolazione suddivisa in 10 gruppi) cumulato della popolazione. L’ordinamento stabilito dal criterio di dominanza di Lorenz è incompleto (casi possibili di una o più intersezioni tra curve di Lorenz).

b. L’indice di Gini.L’indice di Gini è misurabile geometricamente a partire dalla curva di Lorenz, essendo uguale al rapporto tra l’area compresa tra la retta a 45 gradi e la curva di Lorenz (area A) e l’area del triangolo sottesa alla 45 gradi (area A+B).

G = A/(A+B) = 1-2B:

01

1

AB Q

u ote

di P

OP

Qu o

te d

i re d

dito

com

ples

sivo

01

1

AB Q

u ote

di P

OP

Qu o

te d

i re d

dito

com

ples

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G=0 distribuzione egualitaria (il reddito è distribuito in modo perfettamente egualitario, la curva di Lorenz coincide con la retta di equiripartizione) G=1 massima concentrazione (tutto il reddito è posseduto da una sola unità, la distanza tra la curva di Lorenz e la retta a 45° è pari ad A+B)

L’aspetto peculiare che distingue la misura della povertà da quello della disuguaglianza è che la prima, a differenza della seconda, presuppone l’identificazione dei poveri. Il riconoscimento di tale condizione si basa tradizionalmente sulla fissazione di una linea della povertà, che a sua volta dipende dalla definizione che si dà della povertà.Povertà assoluta è povero assoluto chi ha uno standard di vita (in termini di reddito o di consumo) inferiore a un minimo assoluto. La povertà assoluta si fonda sull’idea che sia possibile individuare un paniere di beni e servizi essenziali che assicura il soddisfacimento di bisogni minimi. Sono poveri coloro il cui potere d’acquisto è inferiore a quello richiesto dal paniere.Povertà relativa è povero relativo chi ha meno degli altri (ad esempio, meno della metà del reddito mediano o medio della distribuzione).

La linea di povertà in Italia è stabilità al livello cui si trovano famiglie di 2 persone il cui reddito individuale <(1/2) del reddito medio pro-capite (60% del reddito mediano).Anche per la povertà, come per la disuguaglianza, esistono una varietà di indicatori utilizzabili (q = poveri; N = popolazione):

1. L’indice di diffusione misura la povertà in termini della quota della popolazione il cui reddito (o consumo) è inferiore o al massimo uguale alla soglia della povertà.

Hcr = q/N

Il difetto di questo indice è di non dare informazioni su quanto siano poveri i poveri, informazione che è di estrema rilevanza nella valutazione dei costi monetari delle politiche di lotta alla povertà.

2. L’indice di intensità (Income Gap Ratio) misura lo scostamento medio percentuale del reddito dei poveri dalla soglia di povertà.

Igr = ngn/(qz)0Igr1

dovez : linea di povertà gn = z-yn : poverty gap (distanza che separa il povero dalla linea di povertà)

3. L’indice di Sen è funzione degli indici di diffusione e di intensità e tiene conto della disuguaglianza tra i poveri

(Gp indice di Gini).

S = Hcr [Igr + (1-Igr)Gp]

Se tutti i poveri hanno lo stesso reddito, l’indice di Gini calcolato su quella distribuzione è nullo (= 0) e l’indice di Sen vale al prodotto dell’Hcr per l’Igr.

4. L’indice di Foster, Greer e Thorbecke è la media ponderata dei poverty gap individuali, espressi in proporzione della linea della povertà, con pesi dati dagli stessi poverty gap individuali relativi, elevati alla

potenza a, con a ≥ 0. FGT = (1/N) n (gn/z)a

a = avversione alla povertàa = 0 FGT = Hcra = 1 FGT = Hcr x Igr

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a = 2 FGT diventa un indicatore di gravità della povertà, in quanto attribuisce maggior peso ai poverty gap più elevati.

I programmi di trasferimento monetario di contrasto della povertà si possono classificare, oltre che per il carattere selettivo o universale, per il fatto di essere integrati o no con l’imposta personale sul reddito.Consideriamo:

P linea della povertà (metà di Ym)Ym reddito medio procapite della collettivitàYmax livello di reddito più altoYpre reddito disponibile del soggetto prima del trasferimento dello StatoYpost reddito disponibile del soggetto dopo il trasferimento dello StatoB sussidio

Un programma selettivo di spesa che intenda eliminare la povertà trasferirà la differenza tra P e Ypre a tutti coloro che hanno un reddito inferiore a P. La realizzazione del programma richiede il means testing. In termini algebrici si ha:

B = P-Ypre se Ypre < PB = 0 se Ypre P Ypost = Ypre+ B = P se Ypre < PYpost = Ypre se Ypre P

Un programma universale che volesse conseguire lo stesso risultato dovrebbe trasferire a tutti i soggetti la somma P, realizzando una distribuzione del reddito ex post. Il programma non richiede means testing. In questo caso:

B = P per tuttiYpost=Ypre+ B

I programmi selettivi contrastano la povertà con minore uso di risorse pubbliche (minore pressione fiscale), ma presentano alcuni inconvenienti:

1. la trappola della povertàLa trappola della povertà è una situazione in cui il sistema di incentivi connaturato al programma di assistenza è tale per cui non c’è incentivo a uscire dalla situazione di povertà (elevate aliquote marginali di sottrazione del sussidio al crescere del reddito). Ad ogni euro in più guadagnato corrisponde un euro in meno di sussidio statale.

2. i costi del means testing Il means testing comporta costi psicologicie sociali molto elevati. Le procedure di controllo sono particolarmente invasive della privacy e si hanno effetti di riduzione della coesione sociale.

3. i problemi di asimmetria informativaLa richiesta del sussidio potrebbe essere fatta da soggetti che non si trovano nelle condizioni economiche previste, condizioni che lo Stato non riesce ad accertare agevolmente possibili errori di inclusione (falsi positivi) ed esclusione (falsi negativi)

I problemi relativi alla trappola per la povertà possono essere in parte risolti prevedendo programmi a contrasto parziale della povertà.In tali programmi lo Stato integra solo una parte (indicata con ) del gap tra il livello di povertà P e il reddito ante-trasferimento Ypre. I poveri, in tal modo, conservano un incentivo alla produzione del reddito perché non vi è completa sostituzione tra reddito addizionale guadagnato e perdita del sussidio statale.

B = (P-Ypre) con < 1

Ypost = Ypre+ B = (1-) Ypre + P se Ypre< P

In questo caso, per un povero, un euro in più di reddito guadagnato comporta comunque un aumento del reddito ex post di (1-) euro. L’effetto di disincentivo a lavorare è tanto più attenuato quanto più basso è .

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Ma come si può misurare l’efficacia di un programma di contrasto della povertà???Si potrebbero innanzitutto utilizzare gli indicatori Hcr e Igr. Inoltre, si possono definire anche 2 indicatori di target efficiency, che consentono di misurare la capacità di un programma di spesa di indirizzare i trasferimenti verso coloro che sono ritenuti veramente bisognosi:

- target efficiency in termini verticali (proporzione della spesa complessiva che va ai poveri);- target efficiency in termini orizzontali (colmatura del poverty gap aggregato).

Un limite dei diversi programmi di contrasto della povertà considerati è di non tener conto delle modalità di finanziamento dei programmi stessi. Tali modalità hanno infatti effetti redistributivi che possono influire sull’efficacia dei programmi. Se si considera anche questo aspetto, è possibile pensare a programmi in cui il sussidio è analizzato insieme all’imposta sul reddito. I programmi di questi tipo sono noti come programmi integrati sussidi-imposte.

sono quelli che associano a un sussidio in somma fissa (Dividendo sociale) un’imposta proporzionale sul reddito o integrano direttamente la spesa con il prelievo (Imposta negativa sul reddito).

Il programma del dividendo sociale è di tipo universale e stabilisce un sussidio per tutti pari a S P esente da tassazione e finanziato da un’imposta sul reddito (per semplicità lineare).L’imposta netta per un individuo e il reddito disponibile ex post sono:

Tn = t Ypre- S

Ypost = Ypre- T = S + (1-t) Ypre

L’effetto di questo programma è che tutti abbiano almeno il reddito S. Se S corrisponde alla soglia di povertà, la povertà risulta eliminata, però a costi elevati per la finanza pubblica.Il modello a imposta negativa è di tipo universale e consta di una deduzione, pari alla soglia di riferimento Y*, dalla base imponibile per tutti. L’imposta lorda e netta coincidono. Per un soggetto con reddito Y:

T = t (Ypre- Y* )

Ypost = Ypre- T = t Y*+ (1-t) Ypre

Per i soggetti che hanno un reddito inferiore a Y* l’imposta è negativa, ovvero essi godono di un sussidio pari a t (Y*-Ypre). L’imposta negativa è del tutto equivalente al dividendo sociale, se poniamo S = tY*. Il vantaggio dell’imposta negativa è l’eliminazione dei costi di gestione del programma di spesa; tuttavia, è un modello che si applica solo ai contribuenti capienti (gli incapienti sono esclusi). Gli schemi universali come il Dividendo Sociale e l’Imposta Negativa sono molto costosi: per essere efficaci e per contrastare efficacemente la povertà debbono contemplare aliquote molto elevate (50%).

La visione più utopistica dell’universalismo è quella del reddito di cittadinanza o reddito di base: un sussidio incondizionato e in somma fissa, esente d’imposta (Basic Income).Questa visione si ricollega all’idea secondo la quale lo Stato, soprattutto quando si raggiungono livelli di sviluppo elevati, deve essere in grado di garantire a tutti i suoi cittadini le risorse per vivere, indipendentemente dalle loro capacità e disponibilità. Secondo Milton Friedman, premio nobel e campione del liberismo economico, i modelli universali, a differenza dei selettivi, non hanno costi di gestione elevati e semplificano la burocrazia. Soprattutto, sono modelli privi della trappola della povertà e che preservano il principio della responsabilità individuale, incentivando gli individui a liberarsi dell’assistenza pubblica. Le difficoltà di proposte di questo tipo, però, sono numerose, a partire dall’elevato costo per il bilancio pubblico e dalla ripugnanza di alcuni a dare mezzi di sostentamento a chi non lavora.Per tali motivi è stata proposta una soluzione di compromesso, cioè un Basic Income parziale o reddito di partecipazione (Atkinson). In questa proposta il trasferimento è condizionato alla partecipazione non solo al mercato del lavoro, ma a qualsiasi forma di contributo sociale.

In Italia.I principali limiti della spesa per assistenza in Italia consistono nella prevalenza dei trasferimenti monetari su quelli in natura, nella scarsa efficacia distributiva, nella presenza di un istituto categoriale per il sostegno delle responsabilità

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familiari (assegno al nucleo familiare), nella presenza di criteri di selettività poco efficaci e scarsamente uniformi e nell’assenza di una rete di protezione di ultima istanza.Le principali riforme intraprese nel periodo 1997-2001 sono consistite nell’introduzione di alcuni programmi di contrasto della povertà (assegno per nuclei con almeno tre minori, sperimentazione, poi bloccata, del Reddito minimo di inserimento), la definizione di più razionali criteri di selettività (l’Indicatore della situazione economica equivalente ), e nell’approvazione della legge di riforma dell’assistenza.Il periodo successivo ha registrato un certo affievolimento del processo di riforma con l’attuazione di provvedimenti rivolti alla popolazione anziana (aumento delle pensioni minime), di carattere temporaneo (assegno per i nuovi nati) o di contrasto della povertà assoluta (social card) nell’ambito di una visione del welfare produttivistico (Libro Bianco del ministro Sacconi), ispirato ai principi di equità procedurale e alla sussidiarietà orizzontale. Il processo di riforma potrà prendere nuovo impulso con la Legge delega n.42/09 di attuazione della riforma del Titolo V, in particolare con riguardo alla definizione del Livelli essenziali delle prestazioni sociali.

Gli ammortizzatori sociali

Gli ammortizzatori sociali sono istituti di sostegno dei redditi dei lavoratori, in caso di disoccupazione o crisi economica delle aziende (servizi passivi) e di fornitura di servizi di formazione e informazione per chi è in cerca di un lavoro (servizi attivi).La ragione della creazione di una assicurazione pubblica è connessa al carattere sociale del rischio di disoccupazione e al fallimento del mercato nell’offrire un tipo di assicurazione, in cui le probabilità di accadimento del rischio non sono indipendenti e sono possibili rischi molto elevati di comportamenti di adverse selection e moral hazard.I principali ammortizzatori sociali contro il rischio di disoccupazione sono:

1. Garanzia del reddito in caso di sospensione temporanea (parziale o totale): Cassa Integrazione2. Disoccupazione da licenziamenti collettivi: indennità di mobilità e prepensionamenti3. Disoccupazione da licenziamenti individuali: Indennità di disoccupazione 4. Rete di protezione di ultima istanza: Reddito minimo di inserimento (RMI)

Gli ammortizzatori sono solitamente finanziati con contributi sociali, a carico del datore di lavoro e in misura minore del lavoratore, con eccezione del RMI, che invece è finanziato tramite la fiscalità generale, con prova dei mezzi (means testing). Il problema più discusso dagli economisti sui sussidi alla disoccupazione è il pericolo della trappola della disoccupazione, dovuta alla presenza del sussidio che non stimola alla ricerca del lavoro (welfare dependance). Si suggerisce quindi una durata non troppo lunga dell‘indennità e decrescente. Per contrastare questa trappola, nel corso degli anni 90 negli Stati Uniti e poi in Gran Bretagna sono stati adottati programmi di riduzione delle indennità di disoccupazione e sostituzione con sussidi per i salari bassi, prima crescenti e poi decrescenti per chi trova lavoro: l’Earning Income Tax Credit e il Working Family Tax Credit.In questa prospettiva si inquadrano anche i programmi di workfare, in cui si sottolinea la necessità di associare o sostituire ai sussidi monetari forme di intervento che evitino la propensione all’inoperosità del lavoratore, inserendo come requisito per l’ottenimento del sussidio la partecipazione del disoccupato a programmi di riqualificazione o lavori socialmente utili.

Nel sistema italiano i principali servizi passivi sono:

• Cassa Integrazione ordinaria (CIGO) – [Sospensione temporanea (3 m.12 m.); 80% di W]Rappresenta una sospensione (non interruzione) del rapporto di lavoro. Al lavoratore è reintegrato l’80% della retribuzione lorda. La cassa integrazione ordinaria tutela una sospensione temporanea per le aziende dell’industria (ne sono esclusi il terziario e il settore artigiano): la durata è di 3 mesi, estendibile a 12.

• Cassa Integrazione straordinaria (CIGS) – [Ristrutturazioni (36 m.); 80% di W]Rappresenta una sospensione (non interruzione) del rapporto di lavoro. Al lavoratore è reintegrato l’80% della retribuzione lorda. La cassa integrazione straordinaria, pensata per fornire tutele in caso di ristrutturazioni e riorganizzazioni aziendali, si applica di norma alle imprese con più di 15 dipendenti e può essere attivata solo dopo richiesta al Ministero del lavoro. Ne sono esclusi i lavoratori a tempo determinato. Non può superare 36 mesi in un quinquennio, computando anche gli eventuali periodi di CIGO; sono tuttavia ammesse deroghe.

• Indennità di mobilità e prepensionamenti – [Licenziamenti collettivi (12-48 m.); 80%-64% di W]Utilizzata per le grandi ristrutturazioni, comporta la cessazione del rapporto di lavoro e l’iscrizione del lavoratore in una lista di mobilità. L’iscrizione ha una durata da 12 a 48 mesi, è riservata a lavoratori assunti

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a tempo indeterminato da almeno 12 mesi e da diritto ad un’indennità pari all’80% della retribuzione per i primi 12 mesi, e poi scende al 64%. Spesso si accompagna ai pensionamenti anticipati.

• Indennità di disoccupazione – [licenziamenti individuali (6 m.); 30% di W]Il sussidio di disoccupazione riguarda chi è stato licenziato e quindi ha cessato il rapporto di lavoro. Per 8 mesi è prestata un’indennità pari al 60% per i primi 5 mesi e poi al 50% della retribuzione lorda.

Il principale difetto del sistema di ammortizzatori sociali del nostro paese è di non offrire una copertura sufficiente ai lavoratori atipici, che rappresentano una quota sempre più ampia del mercato del lavoro, soprattutto giovanile.Manca inoltre un istituto di ultima istanza, del tipo del Reddito minimo di inserimento (RMI) di carattere assistenziale che intervenga allo scadere degli ammortizzatori sociali di tipo assicurativo.Proposte di riforma. Le proposte puntano sulla semplificazione e razionalizzazione degli istituti, fissando 3 livelli di protezione: un istituto tipo CIGO, per sospensioni temporanee; un’Assicurazione generale sulla disoccupazione per chi ha esaurito il diritto alla CIGO, a carattere individuale; una prestazione tipo RMI per chi abbia già usufruito delle precedenti, soggetta a controllo dei mezzi. Da segnalare anche la legge Biagi, che oltre a misure di flessibilizzazione del mercato del lavoro, ha introdotto una nuova disciplina per i servizi pubblici e privati per l’impiego.

L’istruzione

L’istruzione impartita nelle scuole di diverso ordine e grado ha un’importanza cruciale nelle società moderne, che vi dedicano enormi sforzi e molte risorse. L’istruzione non è un bene pubblico in quanto è escludibile e non rivale ma congestionabile.I destinatari di questo bene sono accomunati dal fatto che non dispongono di piena autonomia: trattandosi spesso di minori, non sono sempre in grado di apprezzare il valore e la qualità del bene in esame, e le loro preferenze sono fortemente mediate da quelle della famiglia di appartenenza.L’istruzione è un investimento rischioso (ha costi elevati di mantenimento allo studio e rinuncia a produrre altri redditi, in cambio di incerti effetti del titolo), che presenta alcune differenze con i processi educativi informali della vita quotidiana:

1. Selezione degli argomenti oggetto di insegnamento2. Organizzazione curriculare

Ponendo l’enfasi sul servizio offerto dalle istituzioni scolastiche, anziché sul “bene istruzione”, si deve sottolineare il carattere multidimensionale dell’istruzione, che assolve a più funzioni:

1. Custodia – in una società in cui sempre più spesso entrambi i genitori lavorano, sarebbe impensabile allevare i figli senza istituzioni che ne consentano la sorveglianza e la cura.2. Socializzazione – il giovane impara a stare con gli altri, a condividere regole e valori; in una parola, ad integrarsi nel sistema sociale in cui dovrà vivere.3. Trasmissione di conoscenze e abilità

La rilevanza di queste funzioni muta a seconda dei livelli di istruzione. Nei livelli che precedono l’obbligo scolastico (nidi e infanzia) è particolarmente rilevante la funzione di custodia; il tempo speso all’interno delle istituzioni costituisce un servizio apprezzato dalle famiglie. Nell’istruzione superiore è del tutto prevalente la funzione di trasmissione della conoscenza; in questo contesto il tempo impiegato per acquisire istruzione costituisce invece un costo. In tutti i paesi occidentali vi è un livello di scolarizzazione obbligatorio per legge in questo caso le preferenze dello Stato (paternalistico) prevalgono su quelle dei genitori, e quindi l’istruzione dell’obbligo può considerarsi come bene meritorio.

Ma per quale ragione un individuo decide di trascorrere tanto tempo all’interno del sistema scolastico???Gli economisti hanno messo a punto la teoria del capitale umano, che cerca di spiegare la domanda individuale di istruzione.L’istruzione esiste perché genera utilità, che si traduce in maggiori abilità e redditi; coscienza di sé e della propria salute; senso civico. Quindi:

istruzione

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accumulazione di conoscenze e competenze ( lo stock di capitale umano)

aumento della produttività influenza remunerazione

istruzione può influire sul reddito

istruzione come investimento in capitale umano

La rinuncia a un guadagno immediato a favore del maggiore reddito associato a un più alto livello d’istruzione sta alla base della teoria del capitale umano: gli individui scelgono il livello di istruzione desiderato dal confronto (intertemporale) tra i maggiori redditi futuri e i costi, diretti (costi specifici che gli studenti sostengono durante il periodo formativo), indiretti (mancato reddito derivante da rinuncia all’ingresso immediato nel mercato del lavoro) e non monetari (costi di tipo psicologico), che debbono essere affrontati per effettuare l’investimento in capitale umano. Secondo questa teoria, gli individui più dotati e quelli provenienti da condizioni economiche più agiate tendono a investire di più in formazione. Consideriamo un contesto di 2 periodi, in cui nel primo l’individuo che investe in istruzione sostiene i costi relativi, mentre nel secondo realizza un guadagno maggiore di quello che avrebbe realizzato se fosse entrato immediatamente nel mercato del lavoro:

• 1° periodo:CD = Costi direttiCo = Rinuncia al reddito (costo di opportunità)

• 2° periodo:B= beneficio (maggior reddito)

Per questo individuo, il valore attuale lordo del beneficio B è dato dal valore attualizzato di B ad un tasso di sconto r:

VAL = B/(1+ r)

Il valore attuale netto tiene inoltre conto del costo sopportato per istruirsi:

VAN= B/(1+r)-(CD+ Co)

L’investimento in istruzione conviene fino a quando il beneficio che deriva da un incremento del periodo di investimento eccede il suo costo; questo si verifica quando VAN = 0.Un modo alternativo di valutare l’investimento in istruzione è di calcolarne il tasso di rendimento interno, vale a dire quel tasso r che pone VAN=0:

r = [B/(CD + Rn)] -1

In sintesi:VAN0 investimento conveniente quando:• B è alto (+ PML + w)• + lunga è la vita lavorativa residua(non è una vera e propria variabile di scelta→l’orizzonte temporale è limitato da fattori istituzionali (età pensionati stabilita per legge) e naturali (la vita ha durata finita))• - costi diretti (sostegno pubblico e credito all’istruzione)• - costi indiretti (più ricca è la famiglia)• r è basso, dato che così diminuisce il costo opportunità di investimenti alternativi.L’unica vera variabile di scelta è l’età a cui iniziare ad investire in istruzione

La scelta ottimale di investimento in istruzione dipende da:1. Dotazione iniziale di abilità (doti personali + background familiare) → aumenta B (benefici), a parità di costi→aumenta investimento in istruzione2. Condizione economica della famiglia

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La diversa distribuzione di abilità tra gli individui (punto 1) ha come conseguenza che, a parità delle altre circostanze, le persone effettueranno scelte ottimali diverse: quelle dotate di maggior abilità otterranno maggiori benefici privati (punto B del grafico sotto)dallo stesso investimento in istruzione e quindi, dati i costi, sceglieranno un livello di istruzione maggiore (Q’>Q°).

Figura 1 - Costi e benefici privati dell'istruzione, in presenza di diverso talento

Relativamente alle condizioni economiche della famiglia, è influente anche la presenza di Mercati finanziari non perfetti → le banche concedono prestiti solo a fronte di garanzie reali o, in assenza, a tassi di interesse più elevati (per il > rischio di insolvenza).I poveri effettuano quindi una scelta subottimale a causa del vincolo di bilancio che fronteggiano (hanno < ricchezza per poter offrire garanzie reali o sostengono costi aggiuntivi sottoforma di > tassi di interesse). Soluzione inefficiente dal punto di vista sociale perché, a parità di caratteristiche (abilità e preferenze), i figli dei “poveri” effettuano un investimento in istruzione minore a quello desiderato (costretti a rinunciare a quella quantità di investimento che garantirebbe loro maggiori redditi in futuro).

Figura 2 - Costi e benefici privati dell'istruzione, con vincolo di risorse finanziarie e assenza di mercato dei prestiti

La funzione dei costi CM presenta una forma spezzata, perché ogni individuo incontra un vincolo di spesa che dipende dalle risorse di cui la sua famiglia dispone.

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Sulla base di quanto detto, acquisiscono maggiore istruzione gli individui più dotati e che hanno alle spalle famiglie più ricche. La presenza del vincolo finanziario giustifica l’intervento dello Stato nel settore.

Le altre ragioni dell’intervento dello Stato sono:

• Motivazioni di efficienza Esternalità positive: - di produzione: una forza lavoro più qualificata aumenta la produttività del sistema - di consumo: una popolazione più istruita migliora la qualità della vita

- inoltre: progresso tecnologico, riduzione del livello di criminalità, partecipazione politica più consapevole, maggiore stabilità politica …

Insufficienze di informazione : sia sulla natura che sulla qualità del prodotto→ sia per le famiglie che per il mercato del lavoro

Funzione di certificazione: i curricula scolastici sono organizzati in modo progressivo e alla fine di ciascun ciclo educativo rilasciano certificazioni sul livello raggiunto. La funzione di tali certificazioni (funzione di signalling) è molto importante nella vita economica, soprattutto per quelle della scuola superiore e dell’università che assolvono un importante ruolo di ausilio per il mercato del lavoro, aiutandolo a superare problemi di asimmetria informativa (adverse selection) che nascono quando un datore di lavoro deve assumere un dipendente.

Assenza del mercato:

- Insufficienza nell’offerta di scuole su tutto il territorio.- Nel caso di offerta solo privata si avrebbero rischi di cream-skimming e offerta monopolistica nei centri meno abitati.

• Motivazioni di equità Egualitarismo specifico (istruzione di base) Bene di merito (Stato paternalistico)

Tra obiettivi di efficienza e di equità può esserci un trade-off, nel senso che maggiori spese per gli studenti più capaci possono aumentare l’efficienza a scapito dell’equità.Analogamente una spesa uniforme può essere desiderabile da un punto di vista equitativo ma non efficiente.Tuttavia, in certi casi, il perseguimento dell’equità può portare a un aumento dell’efficienza (in una popolazione più istruita vi sarà meno criminalità) e il perseguimento dell’efficienza può portare a un aumento dell’equità (con borse di studio ai più meritevoli e bisognosi).

Finanziamento dell’istruzione. Le ragioni di equità che spingono ad imporre il consumo obbligatorio del servizio (istruzione primaria obbligatoria) hanno come conseguenza la necessità di un finanziamento integralmente pubblico e la fornitura sostanzialmente gratuita per i beneficiari.Per l’istruzione secondaria facoltativa la questione è diversa, in quanto passa in secondo piano l’egualitarismo specifico e acquista maggiore importanza la funzione di certificazione. L’assolvimento di tale funzione, però, non implica l’opportunità di un finanziamento integralmente pubblico perché l’istruzione secondaria ha maggiormente la caratteristica di investimento in capitale umano (il beneficio che lo studente riceve è molto ampio rispetto all’esternalità ricevuta dalla società) quindi Finanziamento pubblico limitato a coprire i vantaggi indivisibili connessi alle esternalità + tassa, a carico dell’utenza, per coprire i restanti costi, corrispondenti al beneficio diretto individuale. Nel caso dell’istruzione superiore (universitaria), in prima approssimazione non c’è ragione di intervenire con soldi pubblici, trattandosi di investimenti in capitale umano. Se mancano i mezzi, si potrebbe infatti ricorrere al mercato finanziario. Gli intermediari finanziari, però, non sono disponibili a concedere prestiti senza garanzie reali (i rendimenti attesi dalla formazione, tra l’altro, non sono affatto certi) e si verifica quindi un fallimento del mercato.Lo strumento per eccellenza per superare questi fallimenti del mercato è costituito dai prestiti di onore, in particolare se income contingent: il rimborso di questa tipologia di prestiti non avviene in base ad un piano di amm.to prestabilito, ma in proporzione al reddito da lavoro. Sono largamente impiegate anche le sovvenzioni sulle tasse di iscrizione e le borse di studio. In alcuni contesti si è sperimentata l’imposta sui laureati (in questo caso, le risorse che la collettività mette a disposizione degli universitari

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vengono restituite attraverso l’introduzione di un’imposta proporzionale che, a differenza del prestito d’onore, grava sul reddito da lavoro per l’intero periodo di attività del laureato).

Figura 3 - Investimenti in istruzione e sussidi

A fronte di un finanziamento pubblico, sono però possibili diversi modelli organizzativi:

sistemi interamente pubblici Nella Scuola pubblica, però, spesso si hanno:

- Inefficienze di produzione: sperequazione nella distribuzione dei fondi e nelle dotazioni di fattori produttivi umani;

- Modello organizzativo basato sulle dotazioni storiche dei fattori produttivi esistenti (insegnanti) → rigidità nella gestione del personale in presenza di un calo demografico → inefficienze

sistemi interamente privati. In questo caso si aprono due alternative: o si finanziano le scuole o si finanziano gli utenti, ad esempio, con un sistema di voucher

con topping-up:Il voucher è integrabile con il reddito delle famiglie → libertà di scelta ma si scontra con l’equità (il margine di differenziazione dipende dal censo): chi è in grado di apprezzare le differenze tra diversi istituti può accedere a forme di istruzione qualitativamente superiori.senza topping-up: minore libertà ma maggiore uniformità di servizi → equità

Scuola privata → rispetto sovranità consumatore e > efficienza (↑ concorrenza; + chiari meccanismi di incentivo che incoraggiano un servizio migliore) MA:

- mancata diffusione su tutto il territorio- si punta al profitto→ scarsa qualità → costose funzioni ispettive dello stato (i dirigenti hanno interesse a

nascondere e sopravvalutare i veri costi per ottenere > finanziamenti pubblici (asimmetria informativa) + i genitori potrebbero non controllare abbastanza se, per carenze informative, fossero più interessati al rilascio del titolo piuttosto che alla qualità del servizio)

- istruzione come experience good

Il sistema d’istruzione italiano prevede l’estensione dell’obbligo scolastico sino ai 16 anni; il sistema è prevalentemente pubblico ed è finanziato quasi esclusivamente con risorse pubbliche. Anche il sistema universitario è prevalentemente pubblico, ma la componente privata è più sviluppata. L’università, a differenza della scuola, è stata

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investita da una significativa ondata di riforme a partire dalla metà degli anni ’90. Le principali hanno riguardato la modificazione del sistema di attribuzione delle risorse dal ministero alle università (budget unico e riequilibro); la maggiore compartecipazione degli utenti al costo dei servizi; il rafforzamento degli strumenti per il diritto allo studio e un moderato allentamento della regolamentazione. Questi provvedimenti hanno favorito lo sviluppo della autonomia degli atenei e ne hanno aumentato la competizione.

Decentramento: dalla legislazione fine anni ’90 al nuovo Titolo V (art. 117)Alle Regioni : compiti e funzioni• di organizzazione e pianificazione territoriale del sistema integrato (Istruzione e formazione professionale), • di programmazione delle rete scolastica provinciale, • di determinazione del calendario scolastico e di determinazione dei contributi alle scuole non statali.

A Comuni e Province : compiti e funzioni • definizione operativa della rete delle istituzioni scolastiche. Ministero della Pubblica Istruzione • ristrutturato su base regionale (Uffici scolastici regionali, USR).

Agli istituti • è conferita personalità giuridica e autonomia finanziaria, • è attribuita la qualifica dirigenziale al capo di Istituto, con compiti di gestione delle risorse finanziarie e strumentali

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