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“ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ D.C.”
ESPERANZA MARÍA CARREÑO CORREDOR PIEDAD INFANTE SIERRA
Trabajo de grado para optar al título de Abogado
Director FERNANDO GALVIS GAITÁN
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ D.C. 2001
ii
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 1
1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO 4
1.1. ESTADO FEDERAL 4
1.2. ESTADO UNITARIO 7
1.2.1. Descentralización 9
1.2.1.1. Elementos 12
1.2.1.2. Modalidades 13
1.2.1.2.1. Descentralización territorial 13
1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios 18
1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración 19
1.2.2. Desconcentración 21
1.2.2.1. Características 26
1.2.2.2. Modalidades 27
1.2.3. Delegación 28
iii
1.2.4. Control de tutela y control jerárquico 31
1.2.4.1. Control jerárquico 32
1.2.4.2. Control de tutela 33
1.2.5. Diferencias entre descentralización,
desconcentración y delegación 34
1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de
organización administrativa 38
1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL
ESTADO EN COLOMBIA 39
2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ 46
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL
ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 46
2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL
DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 51
2.2.1. Marco Jurídico 51
2.2.1.1. Constitución Política 51
2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico
de Santa Fe de Bogotá 59
2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital 61
2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992 61
iv
2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992 62
2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992 62
2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992 63
2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993 63
2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994 63
2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997 65
2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998 67
2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998 67
2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998 67
2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998 68
2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998 69
2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998 71
2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999 72
2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000 72
2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo 73
2.2.2. Estructura Administrativa del Distrito Capital 76
2.2.2.1 Concejo Distrital 77
2.2.2.2. Alcaldía Mayor 81
2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales 86
2.2.2.4. Alcalde Local
92
v
2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local 94
2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia 95
2.2.2.6.1. Personería 95
2.2.2.6.2. Contraloría 98
2.2.2.6.3. Veeduría 100
2.2.3. Visión práctica de la organización administrativa
distrital: Relaciones Alcaldía Mayor – Localidades 103
2.2.3.1. Aspectos generales 103
2.2.3.2. Análisis de los mecanismos de desarrollo de la
función administrativa distrital 114
3. CRITICAS Y PROPUESTAS 119
3.1. CRITICAS 119
3.2. PROPUESTAS 125
4. CONCLUSIÓN 130
BIBLIOGRAFÍA 135
ANEXOS 141
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de 1.991 mantiene en Colombia la forma unitaria de
organización del Estado con descentralización y autonomía de sus entidades
territoriales, destacando la necesidad de la participación ciudadana y
señalando como mecanismos para el desarrollo de la función administrativa la
descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.
Con base en estos principios, dedica el título XI a la organización territorial
fijando los fundamentos del régimen departamental, municipal y, en
particular, en el capítulo cuarto, establece el régimen de la capital de la
República modificando su nombre por el de Santa Fe de Bogotá – hasta el
Acto Legislativo 1 de 2.000 en virtud del cual retomó su tradicional nombre
de Bogotá -, otorgándole el carácter de Distrito Capital, estableciendo los
principios de su régimen especial dentro de los cuales podemos resaltar la
división en localidades, y consagrando constitucionalmente las Juntas
Administradoras Locales. Así mismo, el artículo transitorio 41 fijó la
obligación del Congreso de dictar una ley especial que, con base en los
principios generales de la Constitución, regulara el régimen especial de
Bogotá; previendo la posibilidad de que el órgano legislativo no realizara la
2
regulación dentro de los dos años siguientes a su promulgación, la
Constitución Política estableció que el gobierno expidiera la norma
correspondiente, situación que se presentó y originó la expedición del
Decreto-Ley 1421 de 1.993.
Como habitantes de Bogotá nos produce gran interés el estudio de la
organización administrativa del Distrito Capital, de las relaciones entre la
Alcaldía Mayor y las localidades y de los mecanismos que permiten al
ciudadano participar en la gestión de los asuntos que afectan a su
comunidad, con la finalidad de determinar, con base en el análisis de la teoría
administrativa general, si hay una aplicación práctica de la descentralización
o, si por el contrario, es otro el mecanismo administrativo utilizado en el
gobierno distrital, para buscar posibles soluciones a las fallas que
encontremos en el sistema administrativo analizado.
Hemos dividido nuestro trabajo en tres capítulos en los cuales desarrollamos
los objetivos propuestos; en el primer capítulo exponemos la teoría de la
organización del Estado dentro de la cual mencionamos las formas de
organización federalista y unitaria y dentro de esta última, incluimos el
estudio de las instituciones administrativas denominadas descentralización,
desconcentración y delegación.
3
El segundo capítulo contiene la organización administrativa de Bogotá antes y
después de la Constitución de 1.991, su evolución normativa, su estructura
actual y una visión práctica en la cual se expone la relación entre la Alcaldía
Mayor y las localidades.
Finalmente, en el tercer capítulo con base en el análisis hecho, presentamos
críticas y propuestas frente al régimen administrativo distrital vigente.
1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
La forma de Estado se determina de acuerdo a la disposición de los
elementos que lo constituyen, como son la población, el territorio y el poder
público y la manera como se ejerce la soberanía al interior de él.1 También
puede considerarse como elemento el reconocimiento del conglomerado
social como sujeto de derecho internacional por parte de los otros Estados.
Tradicionalmente, los Estados se han organizado en dos formas principales:
Estados unitarios y Estados federales según exista un único centro de
impulsión del poder político o, por el contrario, éste se distribuya entre
diversos entes autónomos.
1.1. ESTADO FEDERAL
1 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Temis. Bogotá. 1.994. Págs. 262 y ss.
5
Es una asociación de Estados en el cual los miembros están sometidos, para
determinadas materias, a un poder central único, pero conservan autonomía
para el ejercicio de funciones administrativas y políticas.
En esta forma de Estado la soberanía es única y reside en el Estado Federal,
quien en el ámbito internacional es el titular de la personalidad jurídica de la
federación. No obstante, los miembros son verdaderas formaciones estatales
y no simples unidades territoriales con funciones administrativas, participando
en el ejercicio de la soberanía pero limitados a su circunscripción territorial y
a determinadas materias.
Según Jaime Vidal Perdomo “el sistema federal resulta de un movimiento de
varios Estados independientes que se vinculan por medio de un pacto federal
los Estados Unidos de América y el Canadá, por ejemplo, nacieron de esta
manera. El movimiento puede ser centrífugo por el debilitamiento de los
poderes centrales en sus relaciones con los territorios integrantes, como en el
caso de los federalismos latinoamericanos: México, Venezuela, Brasil y
Argentina.”
6
Se caracteriza porque el Estado federal ejerce la función constitucional,
legislativa, ejecutiva y jurisdiccional2 a través de unos órganos nacionales en
cuya conformación participan los Estados federados; a su vez, éstos en su
espacio territorial ejercen las funciones legislativa, ejecutiva, jurisdiccional y
de control por medio de órganos propios, independientes de los órganos
nacionales.
Existe una Constitución Nacional pero, excepcionalmente, pueden existir
Constituciones en cada Estado federado, respetando los principios previstos
en la Constitución del Estado federal de acuerdo con la distribución de
competencias que ésta hace, sea por medio del principio de enumeración,
especificando las competencias que le corresponden al Estado federal y a
cada uno de los Estados federados, o aplicando la cláusula residual, por la
cual todo lo que no constituye atribución del Estado federal lo será de los
Estados federados y lo que no es función de los Estados federados le
corresponderá al Estado federal.
Existen dos principios rectores en el sistema Federal como son la autonomía y
la participación, el primero consiste en que cada Estado miembro es libre
para organizarse pero la Federación impone ciertas normas para armonizar
las relaciones. El segundo, se basa en que los Estados miembros tienen el
2 BALLEN, Rafael. Estructura del Estado. Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 15 y ss.
7
derecho de participar en la toma de decisiones del Estado federado que
tengan incidencia en ellos.3
La principal ventaja de este sistema es el elevado grado de autonomía y
efectividad administrativa que se adquiere por la distribución de las funciones
lo cual constituye, sin embargo, debilitamiento de la autoridad central ya que
el control que ejerce sobre las autoridades locales se reduce a unos pocos
medios de vigilancia. Sin embargo, esto implica un aumento de los costos de
funcionamiento de la organización estatal comparado con el régimen unitario
debido a la gran cantidad de órganos administrativos.
1.2. ESTADO UNITARIO
En este sistema de organización del Estado el poder político tiene un único
centro de impulsión de tal manera que las funciones constituyente,
legislativa, judicial y de control se radican en cabeza suya, reconociéndole a
las entidades territoriales facultades administrativas limitadas y controladas
por la autoridad central para encauzar la actividad hacia los fines que ella
determina. Es decir, las autoridades nacionales están encargadas de las
3 NARANJO. Op. Cit. Pág. 271.
8
principales funciones y a las entidades territoriales solamente se les conceden
funciones administrativas de menor importancia.
“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se
traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional,
unidad en todos los ramos de la legislación en cabeza del Congreso y, en
general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para
todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la
unidad en la jurisdicción; la centralización política no es otra cosa, pues, que
una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del
Estado”.4
Ejemplos de éste modelo de organización estatal son los países de Colombia,
Francia, Italia y Perú.
Su principal ventaja reside en la unificación política gracias a que se
concentra en una sola autoridad el poder constitucional, legislativo, judicial y
de control; sin embargo, se presentan fallas en el plano administrativo debido
a que el control ejercido por la autoridad central sobre las periféricas, en la
4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C – 497 A 3 de noviembre de 1.994. Mag. Pon.: Vladimiro Naranjo Mesa.
9
práctica, reduce la autonomía concedida ya que termina ejerciendo casi en su
totalidad las competencias de orden administrativo.
Debido a que la aplicación del modelo ideal del Estado Unitario difícilmente se
presenta porque es imposible tomar todas las decisiones desde el centro,
surge la necesidad de encontrar sistemas que atenúen los defectos de los
que adolece este modelo con la finalidad de fortalecer el poder de las
autoridades locales, apareciendo las fórmulas de organización administrativa
tales como descentralización, desconcentración y delegación, figuras
administrativas consagradas expresamente en la Constitución Política
colombiana en el artículo 209 como mecanismos de desarrollo de la función
administrativa.
1.2.1. Descentralización. Respecto de esta institución existen
múltiples definiciones que consideramos necesario exponer para llegar a
emitir un concepto propio acorde con la normatividad colombiana.
Según Georges Vedel la descentralización “consiste en delegar poderes de
decisión en órganos distintos de los simples agentes del poder central, no
10
sometidos al deber de obediencia jerárquica y que frecuentemente son
elegidos por los ciudadanos interesados”.5
Para André de Laubadére el término descentralización “despierta la idea de
una colectividad local, que a pesar de estar incluida en otra colectividad más
grande, se administra a sí misma y dirige sus propios negocios”.6
Enrique Sayagués Laso sostiene que en su acepción gramatical descentralizar
significa “transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la
autoridad que antes ejercía el Gobierno supremo del Estado”.7
Para Libardo Rodríguez la descentralización es “la facultad que se otorga a las
entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas,
mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejerzan
autónomamente”. Afirma este tratadista, que desde el punto de vista jurídico
sólo se habla de descentralización administrativa, pues aunque podría
hablarse de descentralización legislativa y judicial, éstas son expresiones del
fenómeno federal.8
5 VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Traducido por Rincón Jurado, Juan. Editorial Aguilar S.A. Primera edición. Madrid. 1.980. Pág. 538-539. 6 DE LAUBADERE, André. Manual de Derecho Administrativo. Undécima edición. Traducido por Villamizar Herrera, Jesús. Editorial Temis. Bogotá. 1.984. Pág. 133. 7 SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Martín Bianchi Altuna. Montevideo. 1.959. Pág. 204. 8 RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis. Undécima edición. Bogotá. 2.000. Pág. 48.
11
De acuerdo con Jorge Enrique Ayala Caldas la descentralización es “el
otorgamiento, transferencia o traspaso de atribuciones, funciones o
responsabilidades públicas por parte del Estado o del poder central a las
autoridades regionales, departamentales, provinciales, distritales o
municipales, para que las ejerzan autónoma e independientemente, por sí
mismas...”.9
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido el alcance
de esta figura. En la sentencia C- 373 del 13 de agosto de 1.997 (Magistrado
Ponente: Fabio Morón Díaz) establece que “la descentralización tiene un
sentido genérico que designa el proceso por cuya virtud se trasladan asuntos
de variada índole – fiscal, económica o industrial -, de la capital del Estado a
las entidades seccionales o locales, y una acepción técnica de conformidad
con la cual, en procura de una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos
públicos, se trasladan competencias de carácter administrativo a las
autoridades seccionales que gozan de un determinado margen de acción para
la toma de decisiones”.
A partir de estas definiciones hemos concluido que la descentralización es: el
otorgamiento de funciones administrativas por parte del Estado a entidades
9 AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de Derecho Administrativo General. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.. Primera edición. Santa Fe de Bogotá. 1.999. Pág. 105.
12
territoriales, a entidades que desarrollen actividades técnicas o especializadas
y a personas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén autorizadas
para ejercer funciones públicas, para que sean ejercidas autónomamente
manteniendo la autoridad central control de tutela con la finalidad de
coordinar las políticas generales del Estado.
1.2.1.1. Elementos
a. La descentralización implica la existencia de un ente con capacidad de
ejercer derechos y contraer obligaciones, esto es, con personalidad
jurídica.
b. Implica la existencia de necesidades locales o asuntos que requieran una
administración especializada lo cual justifica la figura.
c. Requiere de autoridades propias encargadas de la administración de la
persona jurídica.
d. Supone autonomía patrimonial y financiera. La primera consiste en tener
un patrimonio propio y administrarlo independientemente y, la segunda,
en procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.10
10 VEDEL. Op. Cit. Pág. 540.
13
e. Debido a que la autonomía no es absoluta, por la necesidad de coordinar
las políticas y programas del Estado existe un control de tutela
gubernamental, tema que será desarrollado posteriormente.
1.2.1.2. Modalidades. La descentralización puede revestir tres formas:
territorial, por servicios y por colaboración.
1.2.1.2.1. Descentralización territorial. Consistente en el
otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades
regionales o locales, para que las ejerzan en su nombre y bajo su
responsabilidad, de forma autónoma.
Características:11
1. Necesidades locales: La entidad descentralizada debe atender las
necesidades propias de la comunidad residente en el territorio en el cual
ejerce su competencia, con la finalidad de tener un conocimiento directo e
inmediato de los problemas que aquejan a la población. Por ejemplo el
mantenimiento de las vías, educación y salud.
Respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte
de las entidades territoriales la ley 142 de 1.994, en los artículos 5 y
siguientes, distingue las competencias de la nación, los departamentos y
11 RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Págs. 48 y 49.
14
los municipios. Determinó que las competencias de los municipios se
ejercerán en los términos de la ley y de los reglamentos que con sujeción
a ella expidan los concejos las cuales son: 1) Asegurar la prestación
eficiente de los servicios de acueducto y alcantarillado, aseo, energía
eléctrica y telefonía pública básica conmutada a sus habitantes por parte
de empresas de carácter oficial, privado o mixto o, en subsidio,
directamente por la Administración central del municipio cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y lo aconsejen, lo cual ocurre cuando hecha
invitación pública a las empresas de servicios públicos ninguna se ofrezca
a prestarlo, cuando hecha la invitación a empresas de servicios públicos y
a los otros municipios, al departamento del cual hacen parte, a la nación y
a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de
servicios públicos que lo presten no haya habido una respuesta adecuada,
o cuando existiendo empresas interesadas en prestarlo un estudio
demuestre que los costos de la prestación directa por el municipio sean
menores o iguales a los de las empresas interesadas en prestarlo. 2)
Asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las
entidades prestadoras del servicio. 3) Disponer el otorgamiento de
subsidios a usuarios de menores ingresos con cargo a su presupuesto. 4)
15
Estratificar los inmuebles e individualizarlos por medio de nomenclatura.
5) Apoyar con inversiones a las empresas de servicios públicos oficiales.
La competencia de los departamentos se circunscribe a funciones de
apoyo y coordinación que ejercen en los términos de la ley y de los
reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas, dentro de las
cuales encontramos: 1) Asegurar la prestación de la actividad de
transmisión de energía eléctrica por parte de empresas oficiales, privadas
o mixtas. 2) Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las
empresas de servicios públicos que operan en el departamento o a los
municipios que hayan asumido la prestación directa así como a las
empresas organizadas con participación de la nación o de los
departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en
materia de servicios públicos. 3) Organizar sistemas de coordinación de
las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando
razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de
asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos o la
celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.
Son competencias de la nación: 1) En forma privativa planificar, asignar,
gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético. 2) En forma
16
privativa planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible en
cuanto sea económica y técnicamente posible. 3) Asegurar que se
realicen en el país las actividades de generación e interconexión a las
redes nacionales de energía eléctrica, la interconexión a la red pública de
telecomunicaciones y las actividades de comercialización, construcción y
operación de gasoductos y de redes para otros servicios que surjan por el
desarrollo tecnológico y que requieren redes de interconexión. 4) Apoyar
financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios
públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa así
como las empresas organizadas con participación de la nación o de los
departamentos para la prestación de servicios públicos de su competencia
y a las empresas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a una o varias
cooperativas o a empresas asociativas de naturaleza cooperativa. 5) Velar
por la protección de los recursos naturales o ambientales utilizados en la
prestación de los servicios públicos. 6) Prestar los servicios directamente
cuando los departamentos y los municipios no tengan capacidad para ello.
Podemos concluir que el legislador quiso liberar la prestación de los
servicios públicos del monopolio del Estado y, que la iniciativa de la
prestación perteneciera en primera instancia a los particulares, a
diferencia del régimen anterior a la Constitución de 1.991 en el cual los
particulares únicamente colaboraban por medio de la figura de la
17
concesión; en consecuencia, el Estado solo de manera subsidiaria presta
los servicio, directamente o a través de sus entidades descentralizadas,
manteniendo privativamente la función de regulación en cabeza del
Congreso y, en cabeza del Presidente de la República la de señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia la cual puede
ejercer directamente o delegarla en las comisiones de regulación, y las de
control, inspección y vigilancia que ejerce por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2. Personería jurídica: La entidad descentralizada debe ser sujeto de
derechos y obligaciones.
3. Autonomía patrimonial: La entidad debe contar con un patrimonio propio
y administrarlo independientemente.
4. Autonomía financiera: Para garantizar su autonomía la entidad territorial
debe procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.
5. Autogestión administrativa: El ente debe tener la potestad de organizarse
internamente de manera autónoma.
18
6. Autoridades locales: Son autoridades propias elegidas normalmente por
elección popular tales como gobernadores, diputados, alcaldes y
concejales.
7. Control de tutela: La autoridad central debe ejercer control sobre las
autoridades locales con la finalidad de evitar extralimitaciones en el
ejercicio de sus competencias y unificar la política nacional.
1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios. Consistente en
el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que
se crean para ejercer actividades especializadas que pueden ser la prestación
de servicios o la realización de actividades de interés público o social. En
Colombia, se manifiesta por medio de los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía
mixta, empresas sociales del Estado, entes universitarios autónomos, entre
otros.
Características:12
1. Creación o autorización legal.13
2. Actividades técnicas y especializadas.
12 AYALA. Op.Cit. Pág. 130. 13 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210
19
3. Personería jurídica.
4. Autonomía patrimonial y financiera.
5. Autonomía administrativa.
6. Autoridades propias.
7. Control de tutela.
1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración. Consiste en el
ejercicio de funciones administrativas o prestación de servicios públicos14 no
inherentes al Estado, por parte de personas naturales y jurídicas privadas,
“en las condiciones que determine la ley”15. A través de ésta, se aprovechan
la experiencia y la eficacia privada para el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios, satisfaciendo necesidades de cualquier orden
(nacionales o locales), dependiendo del órgano estatal que emplee este
mecanismo.
Un ejemplo de esta modalidad de descentralización lo podemos encontrar en
las Cámaras de Comercio que, siendo entidades de naturaleza privada
ejercen la función pública de registro mercantil.
14 RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 53. “No quiere decir que siempre que los particulares presten servicios públicos estén ejerciendo funciones administrativas, pues dentro de la evolución actual del Estado la prestación de algunos servicios se considera una actividad propia de los particulares, de tal manera que solamente cuando la prestación misma del servicio se considere una actividad propia y de competencia del Estado, su traslado a particulares implicará el ejercicio de funciones administrativas por parte de éstos”. 15 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210
20
El Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1.984) reconoció,
expresamente, la posibilidad de que los particulares ejercieran funciones
administrativas al establecer que sus normas se aplicaban en este evento.
La Constitución Política colombiana consagra el ejercicio de funciones
administrativas por parte de particulares en los artículos 123 y 210. El
primero de ellos establece que “la ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio” y el segundo que “los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”.
En desarrollo del precepto constitucional y con el objeto de regular el
ejercicio de la función administrativa, se expidió la ley 489 de 1.998 la cual en
el capítulo XVI establece el régimen del ejercicio de funciones administrativas
por los particulares.
El artículo 110 de la mencionada ley determina que “las personas naturales y
jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición
legal en contrario, bajo las siguientes condiciones:
La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función
administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la
21
autoridad o entidad pública titular de la función la que, en consecuencia,
deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio.
Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la
actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones
ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades,
objetivos, políticas y programas que deben ser observados por el particular.
Por motivos de Interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o
autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las funciones
administrativas puede dar por terminada la autorización.
La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto
administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso.”
En los siguientes artículos la ley determina los requisitos y procedimientos de
los actos administrativos y convenios para conferir funciones administrativas
a particulares, el régimen jurídico de los actos y contratos celebrados por
particulares con motivo de las funciones conferidas, las inhabilidades e
incompatibilidades y el control sobre las funciones.
1.2.2. Desconcentración. Respecto de esta figura, tal como se hizo
anteriormente con la descentralización, es necesario exponer las nociones
22
que la doctrina ha emitido al respecto, con la finalidad de llegar a una
definición propia.
Para De Laubadére la desconcentración consiste en “aumentar las
atribuciones de las autoridades locales centralizadas y en descongestionar el
poder central en beneficio de sus representantes locales”.16
Según Alvaro Bustamante Ledesma consiste en “el otorgamiento de
funciones, actividades y servicios para que sean ejercidos y prestados a
nombre de las autoridades centrales”. Afirma que en este sistema “se
reparten las funciones públicas, se desplaza su ejercicio del centro a la
periferia, pero la responsabilidad última de la actividad administrativa
permanece centralizada, como también las facultades decisorias”.17
De acuerdo con Georges Vedel es “una técnica de organización que consiste
en delegar importantes poderes de decisión en agentes del poder central que
se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones administrativas o
de los diversos servicios”.18
16 DE LAUBADERE. Op. Cit. Pág. 139 17 BUSTAMANTE LEDESMA, Alvaro. Derecho Administrativo Colombiano Tomo I. Editorial Jurídica de Colombia Ltda.. Primera edición. Medellín. 1.994. Pág. 10. 18 VEDEL, Op.Cit. Pág. 538.
23
Sayagués Laso afirma que la desconcentración “es la etapa mínima de la
descentralización que se configura cuando a un órgano subordinado
jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que
los ejerza a título de competencia propia bajo determinado contralor del
órgano superior”.19
Para Libardo Rodríguez “la desconcentración es apenas un fenómeno de
limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro de
esta última , pues el Estado continua monopolizando el ejercicio de las
funciones. Podría decirse que es una centralización atenuada”.20
Según Ayala Caldas la desconcentración “se presenta, cuando la ley traslada
algunas de las funciones del órgano central a unidades administrativas que
están subordinadas a éste, sin concederles personería a los subordinados o
también se pueden traspasar esas funciones a un agente local del Estado o a
otra entidad de carácter nacional y en todos los casos, el superior jerárquico
mantiene un control sobre los subordinados”.21
19 SAYAGUÉS. Op. Cit. Pág. 240. 20 RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 46. 21 AYALA. Op. Cit. Pág. 106.
24
Según Gustavo Humberto Rodríguez “se desconcentra cuando la ley traslada
algunas de las funciones del órgano central a unidades administrativas que
están subordinadas a ésta, sin darle personería a tales subordinados”.22
Finalmente, la Ley 489 de 1.998 señala, en el artículo 8, que la
desconcentración es “la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e
instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y
por funciones”.
La Corte Constitucional en la sentencia C- 561 del 4 de agosto de 1.999
(Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra) ha señalado que “La
desconcentración, hace relación a la transferencia de potestades para la toma
de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al
ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni
presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta
figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden
22 RODRÍGUEZ R., Gustavo Humberto. Derecho Administrativo General. Ediciones Ciencia y Derecho. Segunda edición. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 102.
25
a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un
rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos”.
De igual forma señala que “ la desconcentración en cierta medida, es la
variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se
ha definido como transferencia de funciones administrativas que
corresponden a órganos de una misma persona administrativa.”
Después del análisis de las definiciones presentadas por la doctrina, y de
acuerdo con la definición legal consideramos que la desconcentración es una
técnica administrativa consistente en la radicación de funciones de un órgano
o entidad administrativa, en dependencias suyas carentes de personería
jurídica y ubicadas fuera de la sede principal, manteniendo aquellos deberes
y poderes de orientación e instrucción sobre éstas.
Esta figura es utilizada para descongestionar el ejercicio de las funciones
administrativas conservando el ente central la titularidad de las mismas y la
capacidad decisoria.
La doctrina reconoce los siguientes elementos23
a. Mandato legal ordenando el traslado de competencias
b. Traslado de competencias en relación sólo con algunas funciones.
23 Ibíd. Pág. 103.
26
c. Traslado de competencias de una persona jurídica a un órgano que le está
subordinado.
d. Sujeción de ese órgano subordinado a la jerarquía del desconcentrado.
1.2.2.1. Características.
a. Necesidad de autorización legal.
b. Las decisiones son tomadas en nombre de la entidad central.
c. Permanencia en la cesión de competencias, es decir, para que el órgano
superior reasuma la competencia se requiere de nueva ley que lo
disponga.
d. No hay creación de una nueva persona jurídica.
e. El traslado de competencias es parcial.
f. Conservación de la subordinación jerárquica.
g. El órgano superior conserva la titularidad de la función y ejerce un control
jerárquico atenuado sobre los organismos que la ejecutan.
h. No hay total autonomía del órgano desconcentrado en el ejercicio de la
función.
i. Tiene un carácter puramente funcional, es decir, no hay desplazamiento
estructural u orgánico.
j. La competencia se confiere en forma exclusiva de tal manera que solo
puede ser ejercida por el órgano desconcentrado y no por otro.
27
1.2.2.2. Modalidades. La ley 489 de 1.998 dentro de la definición de
desconcentración consagrada en el artículo 8, implícitamente reconoce dos
modalidades de la figura, la territorial y la funcional.
• Territorial: Consiste en el desplazamiento de funciones
administrativas del sector central hacia las circunscripciones, las cuales
son cumplidas bajo la dirección y control del órgano central.
• Simplemente jerárquica: Se presenta cuando el desplazamiento de
funciones administrativas se realiza de autoridades superiores a
subordinados sin desplazamiento territorial, es decir, continúan siendo
ejercidas desde el centro.
Parte de la doctrina considera que existen dos mecanismos para realizar este
traslado de funciones, la delegación y la adscripción o asignación legal. El
primero se presenta cuando el funcionario que es titular de determinada
función administrativa la traslada a un inferior para que la ejerza en su
nombre, y el segundo opera cuando es la ley la que otorga directamente a la
autoridad inferior determinada función que, en principio, corresponde a la
autoridad superior.24
24 BUSTAMANTE. Op. Cit. Pág. 10-11.
28
1.2.3. Delegación. De acuerdo con Gustavo Penagos consiste en
“transferir competencias a entes autónomos para que resuelvan en forma
independiente y definitiva, pudiendo el delegante revocar la decisión y
reasumir la competencia”.25
Para Libardo Rodríguez “mediante la delegación el funcionario que es titular
de una función (delegante) la traslada a otra autoridad (delegatario), para
que éste la ejerza en nombre de aquél”.26
La ley 489 de 1.998, en su artículo 9, determina que “las autoridades
administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución política y de
conformidad con la presente ley, deberán mediante acto de delegación,
transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades,
con funciones afines o complementarias”.
En el artículo 10 consagra los requisitos de la delegación, así: “en el acto de
delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria
y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieran”.
25 PENAGOS VARGAS, Gustavo. Descentralización Administrativa: centralización, desconcentración, delegación, avocación en la Constitución de 1.991. Editorial Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá. 1.991. 26 RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 47.
29
En el artículo 11 establece las funciones indelegables y en el artículo 12
señala el régimen de los actos del delegatario determinando que la
delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponde
exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo expuesto
en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en
cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo.
En el artículo 14 determina que la delegación de funciones de los organismos
y entidades administrativos del orden nacional efectuada a favor de entidades
descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de
las entidades delegante y delegataria.
De acuerdo con Libardo Rodríguez, el artículo 14 consagra una delegación
impropia ya que “como el delegatario no es un colaborador del delegante, es
decir no se encuentra bajo su subordinación, la delegación no se concreta en
un acto administrativo unilateral, por lo cual podrá hablarse de “delegación
30
impropia”, para diferenciarla de la delegación propiamente dicha, que es la
que se origina en la voluntad exclusiva del delegante”.27
La Corte Constitucional ha señalado en la sentencia C-722 del 29 de
Septiembre de 1.999, (Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa) que ”la
delegación desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad
de trasformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los
supuestos permitidos por la ley se faculta a un sujeto u órgano que hace
transferencia.”
En nuestro concepto es un mecanismo administrativo consistente en el
traslado de competencias que, con base en una autorización legal, realiza una
autoridad administrativa a sus colaboradores o a otras autoridades, pudiendo
el delegante revocar los actos del delegado reasumiendo la responsabilidad
correspondiente.
La doctrina ha establecido los siguientes elementos constitutivos de la
delegación:
a. Autorización legal para delegar.
b. Determinación del asunto delegable.
27 Ibíd. Pág. 48.
31
c. Acto del superior delegando la competencia y precisando la extensión.
La delegación presenta las siguientes características:
a. Traslado transitorio de competencias.28
b. Traslado de responsabilidad sobre el acto delegado del delegante al
delegatario, quien la asume.
c. Capacidad de revocación del acto delegado por parte de la autoridad
delegante.
d. Imposibilidad de subdelegar sin previa autorización legal.
1.2.4. Control de Tutela y Control Jerárquico. Dentro de la
organización administrativa son de gran importancia los mecanismos
utilizados para encauzar la actividad del Estado, dentro del marco de la
legalidad, para proteger sus intereses y propender por el bienestar general.
Es así como, existen dos tipos de control que ejercen las autoridades
administrativas: el control jerárquico y control de tutela. El primero, según
28 RODRÍGUEZ, Gustavo. Op. Cit. Pág 147.
32
la doctrina, es característico del régimen centralizado, mientras que el
segundo lo es del régimen descentralizado.29
1.2.4.1. Control jerárquico. Es el que ejerce la autoridad administrativa
superior sobre las autoridades o funcionarios inferiores con fundamento en su
jerarquía, entendida ésta como “la relación jurídica administrativa interna que
vincula entre sí los órganos de la Administración y los funcionarios, mediante
poderes de subordinación para asegurar unidad en la acción”30. Puede ser
ejercido sobre la persona de los funcionarios y sobre sus actos y no requiere
norma expresa que lo autorice.
Sobre la persona comprende la facultad de nombramiento y remoción para
designar y desvincular a los funcionarios que le estén subordinados, y el
poder disciplinario para sancionar a los que incurran en faltas determinadas
por la ley como generadoras de responsabilidad.
Sobre los actos de los funcionarios existen el poder de revisión consistente en
el examen previo de los actos de los inferiores para otorgar la
correspondiente aprobación, o posterior para suspenderlos, reformarlos o
revocarlos, sea que medie el recurso de apelación o la revocatoria directa, y
29 RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 56. 30 AYALA. Op. Cit. Pág. 112.
33
el poder de mando consistente en la facultad de dar órdenes e instrucciones
señalando los lineamientos que deben seguirse para la ejecución de las
funciones.
Adicionalmente, existen los poderes de vigilancia y de resolución de conflictos
de competencia, el primero consiste en la facultad de exigir cuentas y
cualquier información para controlar el adecuado desarrollo de las funciones,
y el segundo para asegurar que las funciones sean desempeñadas por el
funcionario competente.
1.2.4.2. Control de Tutela. Es propio de la descentralización
administrativa puesto que ésta no implica una independencia total por parte
de las entidades territoriales o descentralizadas, por ello la Constitución o la
ley confiere a la autoridad central la facultad de ejercer sobre éstas un
control basado en dependencia no jerárquica para coordinar, orientar e
instruir sus actividades conforme con las políticas trazadas por el gobierno
armonizando la actividad administrativa, sin que conlleve la posibilidad de
impartir órdenes.31
Este control no se presume pues la regla general es la autonomía, por lo
tanto, solo se ejerce en los casos y formas previstos en la ley.
31 Ibid,. Pág. 125.
34
De acuerdo con Libardo Rodríguez32 “según el espíritu de la descentralización,
no debería existir control de tutela sobre las personas de los funcionarios de
los entes descentralizados, pues ese control personal implica algún grado de
subordinación jerárquica, lo cual es extraño a esta institución, sin embargo el
derecho positivo colombiano consagra algunos casos”.33
El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos de las
entidades descentralizadas y, por regla general, no permite la revocación o
reforma de los mismos acudiéndose a otros mecanismos, que para las
entidades territoriales son la reserva de la iniciativa para la adopción de
ciertas decisiones en determinadas autoridades, la objeción de proyectos
ilegales o inconvenientes o su demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y para las entidades descentralizadas por servicios la
participación por medio de representantes en sus órganos directivos y la
demanda de actos que sean considerados ilegales.
1.2.5. Diferencias entre descentralización, desconcentración y
delegación. La Corte Constitucional en sentencia C- 561 del 4 de agosto de
1.999 (Magistrado Ponente: Alfredo Bernal Sierra) ha distinguido en el
32 RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 58. 33 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículos 189 – 13, 304, 314 y artículo 91 de la ley 489 de 1.998.
35
artículo 209 de la Constitución Política tres tipos de principios de la función
administrativa, los finalísticos, los funcionales y los organizacionales,
ubicando dentro de estos últimos la descentralización, a desconcentración y
la delegación de funciones.
La misma Corporación en la sentencia C-496 del 15 de septiembre de 1.998
(Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz) determinó la diferencia
entre las tres figuras así: “La descentralización es un principio organizacional
que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los
territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que
cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de
manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea
realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las
instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su
parte, atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de
los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos
dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el
control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas
funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales
constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función
administrativa“.
36
En la misma sentencia resalta que “la desconcentración de funciones se
realiza (hace y deshace) mediante la ley, en tanto, que la delegación se
realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribución”,
destacando como elemento común la finalidad de las dos figuras la cual es
“descongestionar los órganos superiores que conforman el aparato
administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos,
con el objeto de realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los
administrados, en cumplimiento y desarrollo de los preceptos
constitucionales”.
El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera
(Consejero Ponente: Manuel S. Urueta Ayola) expediente 3995 del 9 de
agosto de 1.999, distinguió que cuando el funcionario conserva como facultad
general la de resolver el recurso de apelación contra los actos producidos por
sus inferiores jerárquicos, sin necesidad de reasumir funciones, no puede
hablarse de delegación de funciones, sino de un fenómeno de
desconcentración en el ejercicio de las mismas, en donde la autoridad
superior conserva la titularidad de la competencia.
Del análisis efectuado anteriormente, hemos encontrado algunos elementos
distintivos de las tres formas de organización administrativa, no obstante que
37
tienen en común el hecho de ser mecanismos de traslado de competencias,
como son:
• Personería Jurídica: En la descentralización existe una persona jurídica
en cabeza de la cual se radican las competencias, mientras que en la
desconcentración y en la delegación este traslado se realiza entre
órganos de la misma dependencia sin otorgarles personería, salvo
cuando la delegación, de acuerdo con la ley 489 de 1.999, se realiza
mediante convenio con una persona jurídica con funciones afines o
similares.
• Control: El control de tutela es característico de la descentralización,
mientras que el jerárquico lo es de la desconcentración y delegación.
• Origen: La descentralización y la desconcentración deben ser
establecidas por ley, la delegación en cambio, solo requiere
autorización legal y voluntad de la autoridad administrativa.
• Titularidad de las funciones: En la desconcentración la autoridad que
desconcentra las funciones conserva la titularidad de ellas, mientras
que en la delegación el delegatario adquiere la titularidad de las
funciones, pudiendo el delegante reasumirlas en cualquier momento.
38
• Duración: En la descentralización y la desconcentración el traslado de
competencias es permanente, a diferencia de la delegación en la cuál
es transitoria.
• Alcance: En la descentralización la transferencia de las competencias
es total, mientras que en la delegación es parcial.
1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de organización
administrativa. En este capitulo, se ha buscado adaptar la teoría del
Estado y de la organización administrativa a la realidad jurídica colombiana
con la finalidad de que, una vez examinada la distribución de las funciones
administrativas en Bogotá, podamos establecer qué figura administrativa se
aplica en las localidades del Distrito Capital y, posteriormente, analizar su
conveniencia para la satisfacción de las necesidades locales y para las
aspiraciones de las comunidades locales de que sus autoridades decidan
autónomamente el desarrollo de su zona, dentro del marco de la
participación ciudadana que la Constitución contempla.
39
1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO EN
COLOMBIA
El movimiento independentista estuvo influenciado por las ideas de la
Revolución francesa y de la independencia de las trece colonias americanas,
tendientes a la abolición de los privilegios de clase y a la reivindicación de los
derechos naturales del hombre. Estas ideas adquirieron mayor trascendencia
debido a las crecientes desigualdades que se presentaban en las relaciones
entre España y sus colonias americanas que se hacían evidentes en la
limitada representación de éstas en la Suprema Junta Central Española.34
El descontento generalizado provocó, finalmente, el grito de independencia el
20 de julio de 1.810, en virtud del cual se instaló la Junta Suprema de
Gobierno de Santa Fe, la cual, ante la necesidad de elaborar una Constitución
que organizará el gobierno y consagrara los derechos de los asociados,
solicitó a las provincias el nombramiento de delegados para integrar un
Congreso General del Reino que se reuniría en la capital, haciendo un
llamado a la unidad política. Esta convocatoria fue desatendida por las
ciudades de mayor importancia como Cartagena, Popayán y Medellín, entre
34 HENAO HIDRON, Javier. Panorama del Derecho constitucional Colombiano. Editorial Temis. Novena edición. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
40
otras, debido a la desconfianza ante la posibilidad de la instauración de un
régimen centralista en cabeza de la Junta Suprema, por ello buscaron darse
su propia organización política erigiéndose autónomas, generándose dos
tendencias acerca de la organización del Estado, una federalista y otra
centralista.35
Ante esta situación la Junta Suprema expidió la Constitución de
Cundinamarca de 1.811 que aspiraba fuese nacional, consagrando una
monarquía constitucional a la cabeza de Fernando VII cuyo poder estaría
moderado por una representación nacional en las ramas legislativa, ejecutiva
y judicial del poder público. En 1.812, se expidió para Cundinamarca una
nueva Constitución cambiando la monarquía por un gobierno popular
representativo.
Por su parte, en 1.811 los delegados de Antioquía, Cartagena, Popayán,
Pamplona, Tunja y Neiva suscribieron el Acta de federación de las Provincias
Unidas de la Nueva Granada, en la cual las provincias se reconocen como
iguales, independientes y soberanas, garantizando la integridad de sus
territorios y de su administración interior, y a partir de ella expidieron sus
propias constituciones.
35 ESCOBAR ESCOBAR, José Félix. Sistemas de Relaciones entre Autoridades centrales y Locales. Tesis de Grado. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 1.970.
41
Se presentaron grandes desacuerdos entre centralistas y federalistas
desatando la guerra civil que culminó el 9 de enero de 1.813 resultando
vencedores los centralistas liderados por Nariño. Posteriormente, se declaró
la paz entre los centralistas y los federalistas.
Entre 1.815 y 1.816 España alarmada por la declaración de independencia de
sus provincias inicia la reconquista del territorio y, después de varios años de
lucha entre los ejércitos granadinos y los españoles, el 7 de agosto de 1.819,
se declaró la independencia absoluta de la Nueva Granada.
El 15 de febrero de 1.819 se instaló el Congreso de Angostura el cual expidió
la ley fundamental de la Gran Colombia conformada por Venezuela, Colombia
y Ecuador. Se dispuso que en 1.821 se reuniese el Congreso General de la
Gran Colombia para expedir la Constitución, la cual determinó la forma de
Estado centralista sin tener en cuenta las diferencias entre los departamentos
que conformaban el Estado, los cuales poseían conciencia de nacionalidad.
Debido a esto, a las distancias y a las ambiciones de los caudillos locales se
produjo el fracaso de la Gran Colombia once años después de su creación.
Los defectos que presentaba la Constitución de 1.821, principalmente el que
hacía referencia a la centralización del poder dentro de un territorio tan
42
extenso, generaron la necesidad de convocar un Congreso Constituyente que
se desarrolló en constantes pugnas entre federalistas y centralistas y culminó
con el retiro de los centralistas. Como consecuencia, Bolivar asumió la
dictadura en 1.828.
El 20 de enero de 1.830 inició sus sesiones el llamado “Congreso Admirable”
que buscaba superar la situación de crisis existente, confiriéndole a los
departamentos, provincias, cantones y parroquias mayores facultades de
administración, sin embargo, a pesar de los esfuerzos, se produjo la
separación de Venezuela y Ecuador y, por lo tanto, la disolución de la Gran
Colombia.
Ante la disolución de la Gran Colombia36, en 1.832, se expidió una nueva
Constitución para el “Estado de la Nueva Granada” que adoptó el modelo
centralista, estructurando el gobierno con un poder ejecutivo único y fuerte
políticamente, pero desposeído de muchas de sus funciones administrativas
que se radicaron en cabeza de las provincias y demás autoridades locales.
Posteriormente, como consecuencia de la guerra civil de 1.840 generada por
las ambiciones políticas de algunos gobernadores, se expidió la Constitución
36 SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Editorivhnmfgktual Temis. Undécima edición. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
43
de 1.843, en la cual el centralismo se afianza. Durante este periodo se
forman y consolidan los dos partidos políticos tradicionales, el liberal y el
conservador; el primero acoge la tesis federalista y el segundo la centralista.
En 1.853, se expide una nueva Constitución en la cual se acoge un sistema
híbrido (centro-federal)37. Coexistía una organización nacional centralizada y
unos gobiernos seccionales con autonomía tal que podían darse su propia
Constitución; así mismo se permite que la ley ordinaria modifique la división
territorial del país, lo cual llevó a que las provincias se convirtieran en Estados
Soberanos. La multiplicación de los Estados llevó a la creación de un sistema
federalista, por lo tanto, la Constitución vigente quedó insubsistente.
Como consecuencia, surge en 1.858 la Confederación Granadina que se rigió
por una nueva Constitución, la cual abolió completamente el sistema
centralista. La nueva nación, regida por el sistema federalista, se conformó
con la reunión de varios Estados cuyas funciones se determinaban
constitucionalmente enumerando los negocios de competencia exclusiva del
Gobierno general y los comunes al mismo y al Gobierno de los Estados.
Las diferencias acerca de la autonomía de los Estados de la Confederación
desataron la guerra civil de 1.860 que condujo a que, el 10 de septiembre de
37 HENAO. Op. Cit. Pág. 20.
44
1.861, se reuniera el Congreso Nacional de Plenipotenciarios al cual
asistieron los delegados de siete de los nueve Estados existentes quienes
aprobaron el Pacto de Unión, creando los Estados Unidos de Colombia. Este
pacto previó que la Constitución de los Estados Unidos de Colombia fuese
expedida por una Convención Nacional que debía reunirse en la ciudad de
Rionegro, la cual se celebró en el año de 1.863, adoptando la forma federal
para la organización del Estado, en virtud de la cual se le otorgó a los
Estados absoluta soberanía e independencia, generando un desequilibrio
entre el poder del Estado Federal y el de los Estados federados. Esta
Constitución produjo una situación de anarquía como consecuencia de la
autonomía concedida a los Estados para el manejo de sus asuntos, a la
posibilidad de éstos de armarse y de tener sus propios ejércitos lo cual tuvo
como consecuencia una sucesión de guerras civiles.
Como respuesta a esta crisis y a partir del programa de “regeneración”, en
1.886 fue expedida la Constitución que estableció la fórmula de unidad
política y descentralización administrativa, denominando a la nación
República de Colombia, suprimiendo los Estados y dando inicio a los
departamentos los cuales se dividieron en provincias y éstas en distrito
municipales. Así mismo, determinó que la soberanía residía exclusivamente
45
en la nación, unificó la legislación y radicó en cabeza de la nación la dirección
del ejército y la conservación del orden público.
Esta Constitución tuvo varias reformas sin que se alterará drásticamente el
régimen político bajo el cual fue estructurada, con excepción de la reforma de
1.986 que introdujo la elección popular de alcaldes, la cual elimina la
dependencia jerárquica del alcalde frente al gobernador, constituyéndose en
un fuerte golpe contra la centralización política.
En 1.991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la Constitución
vigente la cual mantuvo la forma de Estado unitario con descentralización
administrativa y autonomía de las entidades territoriales.
2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991
Con anterioridad al año de 1.905 Bogotá estuvo sometida al régimen
municipal ordinario. Fue en este año cuando por medio de la Ley 17, artículo
11 reglamentado por el decreto 509, se organizó el municipio de Bogotá
como Distrito Capital38 administrado por el Gobierno Nacional, cuyos
gobernantes eran nombrados y removidos libremente por el Presidente de la
República.39
El Acto Legislativo número 2 de 1.908 señaló que en cada municipio habría
una corporación popular que se denominaría Concejo Municipal y que la
acción administrativa correspondería al Alcalde, el cual tenía el carácter de
agente del ejecutivo.
38 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis S.A. Novena edición. Santa Fe de Bogotá. 1994.Pag 41 y 115. 39 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA ESAP. Régimen Jurídico de las localidades del Distrito Capital. Centro de Publicaciones. Santa Fe de Bogotá D.C. 1.994.
47
La Ley 65 de 1.909 determinó que Bogotá se regiría por el régimen municipal
ordinario y que sería administrada por el Concejo y el Alcalde, y vigilada por
el Personero.
El Acto Legislativo 1 de 1.945 estipuló que Bogotá sería organizada por el
legislador como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario,
lo cual ocurrió con el decreto 3640 de 1.954. Este decreto confirmó la
calidad de Bogotá como capital de la República separada del Departamento
de Cundinamarca y que su Alcalde sería nombrado por el Presidente de la
República.
En este mismo año se realizó, por medio de la Ordenanza 7 en ejercicio de
las facultades conferidas por el decreto 3463, la anexión a Bogotá de los
municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá los cuales
pasaron a ser zonas administrativas, y por medio del Acuerdo 11 de 1.954 se
crearon las Alcaldías Menores para facilitar la administración de Bogotá, lo
que debido a su extensión era muy difícil.
El Acto Legislativo 1 de 1.968 modificó el artículo 196 de la Constitución
determinando que los Concejos podrían crear Juntas Administradoras Locales
para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones
48
y señalando su organización dentro de los límites que determine la ley, pero
por falta de voluntad política nunca se reglamentó.
Posteriormente, el decreto 3133 de 1.968 instituyó a Bogotá como capital de
la República y del departamento de Cundinamarca confirmando su carácter
de Distrito Especial y excluyéndolo del régimen municipal ordinario.
Para 1.972 la organización administrativa distrital estaba conformada, según
el Acuerdo 26, por el Concejo, el Alcalde Mayor, los secretarios del Despacho,
los Directores de Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de
Contratos, la Junta de Planeación y la Alcaldía Menor. Estos organismos
integraban la Administración central y junto con ella existían otros
encargados de servicios especiales como son las instituciones
descentralizadas distritales y las sociedades de economía mixta.
El mismo Acuerdo, a partir del primero de enero de 1.973, dividió el territorio
del Distrito Especial de Bogotá en dieciséis circuitos llamados Alcaldías
Menores, reglamentadas a través del decreto 677 de 1.972. En cada circuito
existía un Alcalde menor agente del Gobierno, jefe de la administración
seccional que dependía jerárquicamente del Secretario de Gobierno. Dentro
de la Secretaría de Gobierno la oficina de administración y control de las
49
alcaldías menores era la encargada de la comunicación entre el Secretario de
Gobierno y los Alcaldes menores.
Además, existía una Junta de Coordinación Administrativa conformada por el
Alcalde Mayor o sus delegados, secretarios y directores de Departamentos
Administrativos.
Las actividades del Distrito se armonizaban por medio de una Junta de
Alcaldes Menores, conformada por el Alcalde Mayor, cuatro concejales, el
Secretario de Gobierno y los Alcaldes menores.
Esta disposición fue modificada por el Acuerdo 8 de 1.977, que reorganizó las
Alcaldías Menores creando dos zonas más, con las cuales el Distrito Especial
quedó dividido en dieciocho zonas. Los Alcaldes menores dependían directa
y jerárquicamente del Alcalde Mayor, siendo sus agentes y jefes de la
administración seccional y la supervisión, coordinación y control de sus
actividades correspondía al Secretario de Gobierno.
El Acuerdo 14 de 1.983, incluyó una nueva alcaldía menor, sumando hasta
ese momento diecinueve zonas del Distrito Especial. Finalmente, se
completaron 20 zonas con el Acuerdo 9 de 1.986.
50
La Ley 11 de 1.986 dictó el estatuto básico de la administración municipal y
ordenó la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.
Así mismo organizó, por primera vez, las Juntas Administradoras Locales y
confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para codificar
las disposiciones vigentes para la organización y funcionamiento de la
administración municipal, en ejercicio de las cuales el gobierno expidió el
decreto 1333 de 1.986 conocido como el Código del Régimen Municipal.
El Acto Legislativo número 1 de 1.986 estableció la elección popular de
alcaldes y, desde este año hasta 1.991, el régimen jurídico del Distrito
Especial se mantuvo igual. Sin embargo, se expidieron normas para regular
determinadas materias como la ley 78 de 1.986 que reguló las calidades,
funciones, faltas, prohibiciones del Alcalde y el régimen disciplinario.
A partir de este marco histórico podemos concluir que, dada la importancia
de Bogotá en el aspecto político y socio económico, se buscó desde 1.905
dotarla de un régimen distinto al municipal ordinario. Inicialmente, se le
organizó como distrito capital pero, por considerar que con este carácter su
administración quedaría sometida al predominio de las autoridades
nacionales, fue transformado en distrito especial para acentuar la capacidad
decisoria de las autoridades locales; no obstante, se mantuvo una fuerte
51
relación jerárquica entre el Presidente de la República, el Gobernador del
departamento y el Alcalde Mayor, hasta 1.986 año en el cual se instauró la
elección popular de alcaldes.
2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991
2.2.1. Marco jurídico
2.2.1.1. Constitución Política. El Constituyente de 1.991 dentro
de los principios fundamentales determinó la organización de Colombia como
un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista40 y como uno de los fines esenciales del Estado
estableció el facilitar la participación ciudadana en las decisiones que afectan
a la comunidad y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación,41 consagrándola posteriormente como derecho fundamental en el
artículo 40 así “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político.”
40 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Artículo 1. 41 Íbíd, Artículo 2.
52
El artículo tercero señala que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo
del cual emana el poder público, quien la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes de acuerdo a los parámetros establecidos en la misma
Constitución.
La Constitución de 1.886 promovió el principio de Estado unitario basado en
la centralización política y la descentralización administrativa, la cual se
amplió progresivamente y se proyectó en el ámbito político surgiendo
diferentes poderes y competencias a favor de las entidades territoriales. La
Corte Constitucional ha establecido que el constituyente de 1.991 “no
abandono el propósito de avanzar en el camino de la descentralización, pero
introdujo la noción de autonomía, que siendo novedosa en el
constitucionalismo colombiano, complementa los mecanismos propios de la
descentralización aunque no se confunde con ella, puesto que la autonomía
comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios
asuntos, afirmando su independencia respecto del centro, merced a un
conjunto de derechos que, entre otros aspectos, les permiten darse normas
propias, escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus
recursos; procesos a los que, en correspondencia con las ideas de soberanía
popular y de democracia representativa, debe estar vinculada la
comunidad...”
53
De acuerdo con la Corte, “la descentralización y la autonomía son principios
de organización que ayudan a perfilar el tipo de Estado que la Constitución de
1.991 introdujo, sin embargo, es preciso acotar que no lo definen en su
complejidad, ya que una visión total del diseño constitucional de la estructura
estatal debe tomar en consideración el elemento que le sirve de marco y que
es el principio de unidad también contemplado en el artículo 1 de la
Constitución Política”42
En el mismo sentido, la Corte ha sostenido que “La autonomía y la
descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples
aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: mientras la
descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -
territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como
consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la
autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en
aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. La
Constitución de 1.991 introdujo cambios fundamentales en el régimen
territorial. Este pasó de un esquema con centralización política y
descentralización administrativa, donde el énfasis estaba en lo nacional y la
descentralización era una mera técnica de administrar, a un sistema de
42 CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C – 373 13 de agosto de 1.997. Mag. Pon: Fabio Morón Díaz.
54
autonomía para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del
Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva Constitución”.43
De los argumentos expuestos por la Corte Constitucional, se concluye que el
principio de ”centralización política y descentralización administrativa” ha sido
desplazado por los de “descentralización y autonomía” consagrados en la
Constitución de 1.991, y que la unidad del Estado no puede ser considerada
como un sinónimo de centralismo ya que la finalidad es su fortalecimiento
con base en el reconocimiento de la diversidad.
La Carta Política resalta en el artículo 209, los principios y mecanismos de
desarrollo de la función administrativa haciendo expresa alusión a la
descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones; respecto
de esta última en el artículo 211 aclara que la delegación exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponde al delegatario, cuyos actos
podrá siempre reformar a revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad.
Respecto de la organización territorial los artículos 286 y 287 determinan
como entidades territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios
y los territorios indígenas y prevén la posibilidad de crear regiones y
provincias; las primeras, como unión de departamentos para la planeación
43 Ibíd. Sentencia C – 478. 6 de agosto de 1.992. Mag. Pon: Eduardo Cifuentes Muñoz.
55
del desarrollo y las segundas de municipios o territorios indígenas
circunvecinos. De igual forma, determina la autonomía de la cual gozan para
la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley
enumerando sus principales derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar de las rentas nacionales.
La Corte Constitucional en sentencia C- 517 de septiembre 15 de 1.992 ha
explicado el contenido de derechos de las entidades territoriales así: “ a) en
primer lugar, las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por
autoridades propias. Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los
habitantes del respectivo territorio y de él se deriva la facultad de que gozan
las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonomía territorial y
dentro de los límites del principio de unidad nacional, los destinos de la
respectiva entidad... De lo anterior es claro que el constituyente buscó
mucho más que una mera descentralización administrativa. En efecto, la
elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular
56
son elementos especiales de la descentralización política que dota a la
entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos
que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma...
b) Las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la
Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda. En
general son la Constitución y la ley orgánica del ordenamiento territorial las
encargadas de definir tales competencias...
c) Las entidades territoriales tienen además derechos a administrar sus
recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser
creados por la ley , los departamentales por ordenanza, y los municipales por
medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional para que una
ley grave a la población de un municipio o departamento para el
cumplimiento de las funciones específicas de éste o de aquel...
d) Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las rentas
nacionales. Así, la propia Constitución establece el situado fiscal,
acompañado de un importante principio según el cuál “no se podrán
descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de recursos fiscales
suficientes para atenderlas””.
57
Concretamente, la Constitución se refiere a Bogotá reafirmando su calidad de
capital de la República y del departamento de Cundinamarca, organizándola
como distrito capital y estableciendo que “su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales
que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a
iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente
reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e
integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
distrito, a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.”44
Dentro del régimen especial, la Constitución Política en el artículo 323 señala
que en cada una de las localidades existiría una junta administradora,
integrada por mínimo siete ediles según lo determine el Concejo Distrital,
atendida la población respectiva.
La elección de Alcalde mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en
forma directa por la ciudadanía para períodos de tres años y la designación
de los Alcaldes locales la efectúa el Alcalde mayor de terna enviada por la
44 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 322.
58
correspondiente junta administradora. A continuación dispone que “las
Juntas Administradoras Locales distribuirán y apropiarán las partidas globales
que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo
en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población...”45
Además de los anteriores artículos, la Constitución prevé el régimen municipal
contenido en los artículos 311 a 321, aplicable al distrito capital
subsidiariamente.
En conclusión, es clara la intención del constituyente de 1.991 de fortalecer
las entidades territoriales, dotándoles de un amplio margen de autonomía
para la gestión de sus asuntos, atenuando la relación jerárquica existente
entre el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes, con base
en el desarrollo de los principios de descentralización y de participación
ciudadana.
Respecto de Bogotá, la Carta Política realizó una modificación importante al
instituirla como Distrito Capital, aunque este concepto no corresponda a su
significado histórico y jurídico, el cual está vinculado, en la teoría de la
organización del Estado, al régimen federal considerándolo como sede de los
poderes nacionales sujeto necesariamente al poder central y, por ello,
45 Ibíd, Artículo 324.
59
carente de autonomía política, administrativa y fiscal. Contrario a la teoría
general, el Distrito Capital de Bogotá ostenta las condiciones de capital de la
República, capital de Cundinamarca y ente territorial autónomo.46
2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico de Santa Fe
de Bogotá. El artículo transitorio 41 de la Constitución Política, determinó
que el régimen especial para Bogotá, sería expedido por el Congreso dentro
de los dos años siguientes a su promulgación, o de lo contrario por el
gobierno nacional por una sola vez; pero debido a que el órgano legislativo
dejó vencer este término el Presidente de la República por medio del decreto
ley 1421 de 1.993 conocido como Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá,
estableció la organización y el funcionamiento del distrito capital
prevaleciendo sobre las normas legales de carácter general vigentes para los
demás municipios.
El Estatuto consagra en sus primeros artículos los principios generales47 que
orientan la gestión distrital dentro del marco de la Constitución, el Estatuto
Orgánico y las normas especiales.
46 HENAO. Op Cit, PAG 115 47 ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículos 1-7.
60
Dentro de los principios generales podemos encontrar las siguientes
particularidades:
1. La autonomía con que cuenta el Distrito Capital para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Respecto de la autonomía de las entidades territoriales ha reiterado la
Corte Constitucional que es ”inherente a la descentralización, supone la
gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo
específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un
orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley Es decir, la
normatividad propia está en armonía con la ley general del Estado, ya que
la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro
de lo genérico. La autonomía no implica, jurídicamente hablando,
soberanía, es decir, siempre la autonomía hace relación a la coherencia
con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente
soberano sea considerado como un todo, y no como parte de ese todo.
Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual expresa la
autosuficiencia -se basta a sí misma- plena y total. En otras palabras, la
autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en
Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de
órdenes jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo
que no hay un interés general unitivo, sino compuesto. La Carta Política
61
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero
limitado por la Constitución y las leyes, conforme a la filosofía política de
una República Unitaria”.48
2. Las autoridades distritales son las siguientes:
- El Concejo distrital
- El Alcalde mayor
- Las Juntas Administradoras Locales
- Los Alcaldes y demás autoridades locales
- Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde mayor cree y
organice.
Como organismos de control, el Estatuto consagra la Personería, la
Contraloría y la Veeduría.
2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital
2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992. Determinó la organización y funcionamiento de
las Juntas Administradoras Locales en el Distrito Capital, desarrollando los
principios consagrados en la Constitución.
48CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C - 216 28 de Abril de 1.994.Mag. Pon: Vladimiro Naranjo Mesa.
62
Estableció los criterios y fines para la creación de las localidades, las
atribuciones de las Juntas administradoras y de los Alcaldes locales, y la
organización de los Fondos de Desarrollo Local.
Esta ley fue derogada al ser expedido el decreto 1421 de 1.993 puesto que
éste es la norma especial prevista por la Constitución para determinar el
régimen al que estaría sometido el distrito capital.
2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992. Por medio de éste se crearon las
localidades del Distrito Capital y se determinó la integración de las Juntas
Administradoras Locales.
En desarrollo de la Ley 1 de 1.992, por medio de este Acuerdo se adoptaron
las 20 localidades cuyo territorio y denominación corresponde a la
organización zonal del Acuerdo 26 de 1.972, Acuerdo 8 de 1.977, Acuerdo 14
de 1.983 y Acuerdo 9 de 1.986.
2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992. Constituyó el Fondo de Desarrollo
Local de las localidades dirigidos por las Juntas Administradoras Locales y
decidió que su representación legal, la ordenación del gasto y el pago
pertenezcan al Alcalde Local.
63
2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992. Efectuó el reparto de competencias
entre las autoridades distritales y locales, adoptó la organización
administrativa de las localidades del Distrito Capital, reglamentó su
funcionamiento y determinó que los Alcaldes locales dependen directa y
jerárquicamente del Alcalde Mayor.
Este acuerdo creó el Consejo de Administración Local presidido por el
Secretario de Gobierno en su defecto por el Secretario General de la Alcaldía
Mayor, del cual hacen parte todos los Alcaldes locales y un edil por cada
Junta, cuya función es orientar, supervisar, coordinar y controlar las
actividades de los Alcaldes locales.
2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993. Reglamentó los fondos de desarrollo
local, determinó su naturaleza jurídica y su representación legal.
2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994. Por medio de ésta, se definieron
el organigrama y el manual de funciones para los Fondos de Desarrollo Local
del Distrito Capital.
Esta resolución estableció que el Alcalde Local debe cumplir las funciones
asignadas por el Decreto 1421 de 1.993 y las delegadas, a través de los
64
decretos 533 de 1993, 698 de 1.993 y 50 de 1.994, por el Alcalde Mayor, en
su calidad de representante legal de los Fondos de Desarrollo Local. Las
principales funciones son:
- Ordenación de los gastos con cargo a los presupuestos de los Fondos
de Desarrollo y todos los actos necesarios para la ejecución de las
apropiaciones y los contratos.
- Ordenar el pago y tramitar ante la Tesorería Distrital las cuentas de
cobro para los desembolsos respectivos.
- Tramitación, celebración y ejecución de los convenios
interadministrativos que necesiten los Fondos para ejecutar su
presupuesto.
- Tramitación, expedición y firma de órdenes de trabajo, compra o
suministro y servicio de conformidad con el parágrafo del artículo 39
de la ley 80 de 1.993.
- Tramitación, selección y celebración de los contratos cuya cuantía
permite la contratación directa.
- Tramitación de las licitaciones o concursos públicos, la adjudicación y
celebración de los respectivos contratos cuando su cuantía no exceda
de los dos mil salarios mínimos legales mensuales.
- Informar mensualmente a la Secretaría de Gobierno los trámites
relacionados con la contratación.
65
- Ejercer funciones de dirección, control, vigilancia y asesoramiento
sobre las actividades que deban desarrollar los funcionarios del Fondo.
- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso de
contratación administrativa
- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso
presupuestal y contable del Fondo, presentando a la Junta
Administradora Local los proyectos que ésta deba adoptar.
- Controlar la correcta ejecución del presupuesto asignado al Fondo.
- Atender oportunamente los informes y requerimientos que respecto
del Fondo de Desarrollo Local solicite la Junta Administradora.
- Informar al Alcalde Mayor las irregularidades en el desarrollo de las
actividades del Fondo.
Así mismo, determinó el organigrama del Fondo de Desarrollo Local en el cual
se encuentran el Alcalde Local, el analista económico el interventor de obra,
el abogado, el contador y el asistente administrativo, sus funciones y
requisitos.
2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997. Reguló el proceso de programación,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las
localidades, el cual debe corresponder al Plan de Desarrollo de la localidad y
66
guardar concordancia con el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas del Distrito Capital.
Determinó que el sistema presupuestal de las localidades está constituido por
un plan financiero plurianual, un plan operativo anual de inversiones y por el
presupuesto anual de las localidades.
Respecto de la preparación del presupuesto anual de la localidad, el decreto
estableció que el Alcalde Local prepara el anteproyecto de presupuesto de
acuerdo con el Plan de Desarrollo Local y los lineamientos y metas que
expide el Alcalde Mayor. El Alcalde Local remite el anteproyecto al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Dirección Distrital
de Presupuesto para que lo evalúe y posteriormente sea sometido a la
consideración del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –CONFIS-.
Una vez obtenido el concepto favorable del CONFIS, el Alcalde Local presenta
el proyecto de presupuesto a la Junta Administradora Local para su estudio y
aprobación. Esta corporación es la encargada de expedir anualmente el
presupuesto de la localidad por medio de un acuerdo local el cual, de no
presentar objeciones por inconstitucionalidad e ilegalidad o inconveniencia,
deberá ser sancionado por el Alcalde Local quien posteriormente, debe dictar
el decreto de liquidación del presupuesto de la localidad.
67
2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998. Por medio de este decreto se
suspendió temporalmente la delegación conferida a los Alcaldes Locales en
materia de contratación de los Fondos de Desarrollo Local del Distrito de que
tratan los decretos 533 y 698 de 1.993 y 50 de 1.994.
2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998. A través de éste se adicionó el
decreto 022 de 1.998, adoptando medidas de carácter transitorio para el
trámite de los procesos contractuales en curso al momento de su expedición.
Adicionó al artículo primero del decreto 022 el siguiente parágrafo: “Se
exceptúan de la anterior disposición los procesos licitatorios en curso, en los
cuales el Alcalde Local conserva todas las facultades inherentes a su
dirección, adjudicación, perfeccionamiento y legalización”.
2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998. Estableció la delegación de la facultad
para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los
Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo al Plan de Desarrollo Local, a las
entidades del sector central y a los establecimientos públicos los cuales
ejercerán sus funciones de acuerdo con el instructivo que establezca el
Alcalde Mayor y designarán el personal para conformar bajo su dirección las
Unidades Ejecutivas Locales.
68
Las U.E.L. (Unidades Ejecutivas Locales) de cada una de las entidades cuenta
con un grupo interdisciplinario que atiende los aspectos relativos a
planeación, programación, revisión y elaboración de los componentes
técnicos y legales de la contratación. Su coordinación corresponde a la
Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de asuntos locales.
De igual forma, el decreto delegó en los Alcaldes Locales la facultad de
contratar, ordenar los gastos y pagos correspondientes a la Prioridad
Legitimidad Institucional o la que haga sus veces en el Plan de Desarrollo
Local, y la facultad de celebrar convenios interadministrativos de
cofinanciación y la de celebrar y vigilar el cumplimiento de los convenios de
comodato mediante los cuales se deban entregar, a las entidades locales, los
equipos adquiridos por ellas.
Este decreto derogó los decretos 533 y 698 de 1.993, 50 de 1.994 y la
resolución 1058 de 1.994.
2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998. Teniendo en cuenta que el decreto
176 de 1.998 guardó silencio respecto de la ordenación del pago, designación
de interventores, suscripción de prórrogas, actas de iniciación, suspensión y
liquidación de los compromisos adjudicados en las localidades con
69
anterioridad a su expedición, regulando únicamente los contratos que se
celebren a través de las U.E.L. y, que en virtud de los decretos 441 de 1.993
y 602 de 1.995, a los secretarios de despacho y a los directores de
departamentos administrativos el Alcalde Mayor les delegó la facultad de
adjudicar y celebrar contratos correspondientes a sus entidades, con
excepción de los de comodato, empréstito y donación, se adicionó el artículo
primero del decreto 176, delegando a los funcionarios mencionados la
facultad de celebrar los convenios de comodato mediante los cuales las
instituciones deban recibir de las entidades locales los elementos adquiridos
en desarrollo de las facultades del artículo primero del decreto 176 de 1.998.
El segundo artículo adicionó el artículo cuarto del mencionado decreto
delegando en los Alcaldes Locales la facultad de ordenar los pagos, contratar
interventores, suscribir prórrogas, adiciones originadas en obras adicionales o
extras, actas de iniciación, suspensión, liquidación y en general, todas las
actividades inherentes a los contratos celebrados en las localidades con
anterioridad a la expedición del decreto 176.
2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998. Definió el Plan de Desarrollo Local,
fijó los procedimientos para su elaboración, aprobación, ejecución y
seguimiento, y se establecieron como mecanismo y espacio permanente para
70
la participación de la ciudadanía en los asuntos locales, los “encuentros
ciudadanos”.
El número de encuentros ciudadanos y el asunto a tratar en ellos es definido
por la Junta Administradora y el Alcalde Local. En ellos, las autoridades
locales y la comunidad concilian el contenido básico del Plan de Desarrollo
Local.
En el decreto se determinaron como funciones de los encuentros ciudadanos:
- Analizar la propuesta inicial del proyecto de Plan de desarrollo Local
presentada por la administración local.
- Conciliar las grandes líneas de acción, los proyectos de gran impacto y
las propuestas estratégicas zonales.
- Conciliar los proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas
zonales, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la
población.
- Designar las comisiones de trabajo para formular los proyectos e
inscribirlos en el banco de programas y proyectos local.
- Ejercer control social sobre el cumplimiento de los objetivos del Plan
de Desarrollo y sobre la ejecución de los proyectos que de él derivan.
- Recibir el informe anual de ejecución presentado por el Alcalde Local.
71
Una vez la administración local y la comunidad han conciliado el Plan de
Desarrollo se procede a la consolidación del proyecto definitivo que,
posteriormente, se presenta a la Junta Administradora Local para su
discusión y aprobación. Si la Junta Administradora no aprueba el Plan de
Desarrollo el Alcalde Local podrá expedirlo mediante decreto local.
2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998. Modificó el inciso primero del
artículo tercero del decreto 176 de 1.998 de la siguiente manera: “Los
organismos y entidades designarán el personal para conformar bajo su
dirección las Unidades Ejecutivas Locales, necesarias para dar cumplimiento a
la delegación conferida, sin perjuicio del apoyo técnico de la Secretaría de
Gobierno”.
También modificó el artículo sexto así: “La Secretaría de Gobierno contratará
una auditoria externa encargada de verificar la eficiencia del procedimiento
aquí establecido. La coordinación de las Unidades Ejecutivas de las
Localidades estará a cargo de la Secretaría de Gobierno, a través de la
Subsecretaría de asuntos locales, para lo cual podrá contratar el personal
técnico que se requiera para fortalecer la gestión de las Unidades”.
72
2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999. Por medio de éste se adicionó y
modificó el decreto 739 de 1.998 y se eliminaron las comisiones de trabajo,
debido a que los proyectos no eran formulados correctamente haciendo
mucho más dispendioso el proceso, y la conciliación del Plan de desarrollo en
los encuentros ciudadanos, limitando la participación ciudadana a la
proposición a la Alcaldía Local de las iniciativas ciudadanas relacionadas con
el proyecto del Plan de Desarrollo Local, formulación de grandes líneas de
acción y las propuestas estratégicas zonales, de acuerdo con las necesidades
básicas insatisfechas de la población.
2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000. Por medio de este acuerdo se
reglamentó la participación ciudadana en la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico
y social para las localidades del distrito capital, creando el Consejo de
Planeación Local como instancia de consulta y planeación en la localidad.
Enumeró las funciones del Consejo de Planeación local dentro de las cuales
se encuentran la priorización de las necesidades de la comunidad y la
proposición de alternativas de solución a éstas; la organización, entre otros
mecanismos, de los encuentros ciudadanos para definir los planes y
73
programas de interés público que deben ser tenidos en cuenta en la
elaboración del Plan de Desarrollo Local.
Determinó que los encuentros ciudadanos definirán y priorizarán aquellos
proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas zonales. Para la
formulación y evaluación de los proyectos revive la figura de las comisiones
de trabajo.
La creación del Consejo de Planeación Local es positivo en la medida en que
está integrado por miembros de la comunidad que representan diferentes
sectores de ésta que serán capacitados con la finalidad de participar en la
formulación del Plan de Desarrollo Local garantizando que éste será
adecuado a las necesidades de los habitantes.
2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo. De la
lectura de normas que constituyen el régimen especial del Distrito Capital de
Bogotá podemos concluir que, a través del tiempo, se han buscado
mecanismos que permitan desempeñar una mejor labor administrativa
adaptándose a la cambiante situación del distrito, sin que hayan tenido
resultados totalmente satisfactorios, manteniéndose el poder administrativo
en cabeza del Alcalde Mayor en quien reside el control jerárquico sobre los
74
Alcalde Locales y el manejo de los asuntos más trascendentales del Distrito
Capital.
El aspecto que encontramos más relevante por la importancia que tiene
dentro del distrito y, especialmente, dentro de las localidades es el de la
contratación la cual ha tenido varios mecanismos de ejecución dentro de los
cuales podemos encontrar la ejecución directa por parte del Alcalde Mayor,
posteriormente, su delegación a los Alcaldes Locales y finalmente, el sistema
actual que contiene un procedimiento complejo en el cual participan el
Alcalde Local, el Fondo de Desarrollo Local y las Unidades Ejecutivas Locales.
Los Fondos de Desarrollo Local fueron concebidos en la Constitución Política y
en el Acuerdo 6 de 1.992; posteriormente, en el decreto 471 del mismo año
se le asignó su dirección a las Juntas Administradoras Locales y se encargó al
Alcalde Local su representación Legal y la ordenación del gasto y el pago, con
la finalidad de permitirle a la localidad manejar los recursos con mayor
autonomía. Posteriormente, el decreto 1421 concibió la consagró la
existencia del Fondo de Desarrollo Local con cargo al cual se financiarían la
prestación de servicios y la construcción de obras y determinó que su
representación legal correspondería al Alcalde Mayor, quien podría delegar las
funciones; es así como, con base en la autorización del Estatuto Orgánico de
75
Santa Fe de Bogotá, se delegaron importantes funciones relacionadas con
contratación en los alcaldes locales, las cuales fueron recopiladas en la
resolución 1020 de 1.994, en la cual se concretaron las funciones del Alcalde
Local y el organigrama y funciones de los Fondos de Desarrollo Local. Sin
embargo, el modelo de contratación realizado a través de los fondos de
desarrollo local tuvo graves inconvenientes especialmente en lo que se refiere
a la falta de priorización de los proyectos, a la mala calidad de las obras
contratadas por falta de estudios serios para su elaboración y a la falta de
transparencia en el proceso de contratación, por el desconocimiento de los
procesos licitatorios requeridos y el principio de selección objetiva de los
contratistas, por lo tanto, la delegación de las funciones de contratación fue
suspendida temporalmente en 1.998 por medio del decreto 022 y,
posteriormente, transferida a las Unidades Ejecutivas Locales a través del
decreto 176, manteniendo la delegación de la de contratación en los Alcaldes
Locales respecto de la prioridad legitimidad institucional, la facultad de
celebrar convenios interadministrativos de cofinanciación y la de celebrar y
vigilar el cumplimiento de los convenios de comodato.
Dentro del proceso normativo, es también importante la instauración de los
encuentros ciudadanos que, en teoría, son un sistema de participación
ciudadana en los asuntos locales inicialmente concebidos como un
76
mecanismo para conciliar los Planes de Desarrollo pero que, en la práctica,
han degenerado en un simple foro de exposición de las necesidades locales,
sin incidencia en los Planes de desarrollo que realmente son limitados por los
presupuestos y la priorización realizada por la oficina de planeación de la
correspondiente alcaldía local.
2.2.2. Estructura administrativa del Distrito Capital. La estructura
administrativa del distrito capital49, comprende:
- El sector central conformado por el despacho del Alcalde Mayor, las
secretarias y los departamentos administrativos.
- El sector descentralizado conformado por los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos.
- El sector de las localidades conformado por las Juntas Administradoras
y los Alcaldes locales.
49 ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 54.
77
2.2.2.1. Concejo Distrital. Es la suprema autoridad administrativa del
distrito con atribuciones de carácter normativo, de vigilancia y control de la
gestión administrativa de las demás entidades distritales.50
Es un órgano colegiado cuyos miembros son elegidos popularmente, para
períodos de tres años51, a razón de un concejal por cada ciento cincuenta mil
habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil, número determinado por
la Registraduría Nacional del Estado Civil según el estimativo de población
determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para
el fin de año anterior a la elección. Actualmente el Distrito Capital cuenta con
42 Concejales.
Para llegar a ser Concejal se deben cumplir una serie de requisitos que a
continuación enunciamos: ser mayor de veinticinco años, ciudadano en
ejercicio, haber residido en la ciudad durante los dos años anteriores a la
elección.
Con la finalidad de mantener la transparencia de la gestión pública los
Concejales tienen las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
50 Ibíd. Artículo 8-10. 51 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323.
78
1. Inhabilidades:52
- Haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, salvo por delitos políticos o culposos.
- Haber sido secretarios, jefes de departamento administrativo o
gerentes de entidades descentralizadas distritales dentro del año
anterior a la fecha de la elección.
- Haber sido empleado público cuyas funciones impliquen el ejercicio de
autoridad política, civil, militar o judicial en el distrito durante los seis
meses anteriores a la elección, o se haya desempeñado como
empleados o trabajadores oficiales en el distrito los tres meses
anteriores a la misma.
- Haber intervenido en la gestión de negocios ante entidades distritales
o en la celebración de contratos con ellas o hayan sido representantes
legales en el distrito de entidades administradoras de tributos o
contribuciones parafiscales durante los seis meses anteriores a la
elección.
- Haber perdido la investidura como miembro de corporación de elección
popular.
- Haber sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionados por
falta a la ética profesional o a los deberes de un cargo público.
52 ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículos 27-29.
79
- Estar vinculados por matrimonio, unión permanente o tener
parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o
primero civil con funcionarios que ejerzan autoridad en el distrito.
2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de las actuaciones propias de su
cargo y del ejercicio del derecho de petición, tienen prohibido:
- Gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades
distritales o ser apoderados de ellas o celebrar contrato alguno con las
mismas.
- Ser apoderados o defensores en los procesos en que sean parte el
distrito, sus entidades descentralizadas u otras personas jurídicas en
las que ellas tengan participación.
Principales funciones:53
- Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento
de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
distrito.
- Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras
públicas.
- Atribuciones tributarias.
53 Ibíd. Artículos 12 y 14.
80
- Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos.
- Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio.
- Determinar la estructura de la administración central y sus funciones.
- Dictar normas que garanticen la descentralización, desconcentración y
participación y veeduría ciudadanas.
- Revestir al Alcalde Mayor de funciones propias del Concejo.
- Organizar la personería y contraloría distritales.
- Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias
y asegurar su funcionamiento y recursos.
- Vigilar y controlar la administración distrital.
Podemos observar que, como primera autoridad administrativa del distrito, al
Concejo le corresponden importantes funciones orientadas a facilitar la
gobernabilidad de la ciudad , de manera que sean garantizados los principios
consagrados por la Constitución como orientadores de la función
administrativa y que pueden ser la base para el otorgamiento de funciones
trascendentales a las autoridades locales para el desarrollo de su zona.
81
2.2.2.2. Alcaldía Mayor. El Alcalde Mayor es el jefe de gobierno y de
la administración distrital, es el representante legal, judicial y extrajudicial de
Bogotá. Es elegido popularmente para un período de tres años.54
Como jefe de la administración distrital, ejerce sus atribuciones a través de
organismos o entidades creadas por el Concejo. Junto con los secretarios de
despacho y los jefes de departamento administrativo, el Alcalde constituye el
gobierno distrital.
Para ser Alcalde Mayor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano
en ejercicio, tener mas de treinta años de edad y haber residido en el distrito
durante los tres años anteriores a la fecha de la inscripción de la candidatura.
El Alcalde Mayor está sometido a las inhabilidades e incompatibilidades
consagradas para el Presidente de la República.
Principales funciones:55
- Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno nacional
y los acuerdos del Concejo.
54 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículos 35 – 37. 55 Ibíd. Artículo 38.
82
- Conservar el orden público en el distrito según la ley y las
instrucciones presidenciales.
- Dirigir la acción administrativa.
- Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y
resoluciones para la ejecución de los acuerdos.
- Cumplir las funciones que el Presidente de la República y otras
autoridades nacionales le deleguen.
- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el plan de
desarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual
de rentas y gastos y los demás que crea necesarios.
El Alcalde Mayor puede delegar las funciones que le asignen la ley y los
acuerdos en los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o
directores de entidades descentralizadas, en los funcionarios de
administración tributaria, en las juntas administradoras y en los Alcaldes
locales.
Dentro del organigrama de la Alcaldía Mayor de Bogotá bajo la dependencia
directa del Alcalde Mayor se encuentran el sector central y el sector
localidades, y con dependencia indirecta el sector descentralizado.
83
En el sector central encontramos:
!"Secretarías:
- General
- Hacienda
- Obras Públicas
- Gobierno
- Educación
- Salud
- Tránsito y transporte
• Departamentos Administrativos:
- Planeación
- Acción Comunal
- Catastro
- Servicio Civil
- Medio Ambiente
- Bienestar Social
- De la Defensa del Espacio Público
• Unidades Administrativas
- Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos
84
Dentro del Sector Localidades se encuentran:
• Alcaldes Locales
• Juntas Administradoras Locales
• Fondos de desarrollo Local
Dentro del sector descentralizado hallamos:
• Empresas de servicios públicos domiciliarios
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado
- Empresa de Energía
- Empresa de Telecomunicaciones
- Compañía colombiana de servicios valor agregado y telemáticos
CORBATEL
• Empresas industriales y comerciales
- Lotería de Bogotá
- Metrovivienda
- Renovación urbana
- Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos –SISE-
• Establecimientos públicos
- Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-
85
- Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital –FAVIDI-
- Caja de Vivienda Popular
- Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico
-IDEP-
- Instituto Distrital de Cultura y Turismo –IDCT-
- Orquesta Filarmónica
- Instituto para la Protección de la Niñez y de la Juventud –IDIPROM-
- Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –IDRD-
- Fundación Gilberto Alzate Avendaño
- Jardín Botánico José Celestino Mutis
- Corporación La Candelaria
- Caja de previsión social en liquidación
• Sociedades públicas
- Canal Capital
- Empresa de transporte tercer milenio Transmilenio S.A.
• Empresas sociales del Estado
32 hospitales
• Otras entidades
86
- Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Ente autónomo
universitario
- Planetario Distrital
2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales. Son corporaciones
públicas cuyos miembros son elegidos popularmente para períodos de tres
años, en número plural determinado por el Concejo según la población de las
localidades, que no será inferior a siete.
Para ser elegido edil se requiere ser ciudadano en ejercicio, haber residido o
desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en
la respectiva localidad mínimo durante los dos años anteriores a la fecha de
elección.56
También están sometidos a un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades:57
1. Inhabilidades:
- Haber sido condenados a pena privativa de la libertad excepto por
delitos culposos o políticos.
56 Ibíd. Artículo 65. 57 Ibíd. Artículos 66 – 68.
87
- Haber sido destituidos de un cargo público o se encuentren excluidos
del ejercicio de su profesión al momento de la inscripción de la
candidatura.
- Haber perdido la investidura de miembros de corporación de elección
popular.
- Haberse desempeñado como empleados públicos en el distrito dentro
de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haber
sido miembros de una junta directiva distrital, haber intervenido en la
gestión de negocios o en la celebración de contratos con el distrito o
haber ejecutado en la localidad contratos celebrados con organismo
público.
- Ser cónyuge, compañero permanente o pariente dentro del tercer
grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil de los
concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad
política o cívica.
2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de que cumplan con las funciones
propias de su cargo y del ejercicio del derecho de petición, los ediles no
podrán gestionar asuntos ante las entidades públicas distritales, ni ante
las personas que administren tributos, ni ser apoderados ante las mismas
entidades o celebrar con ellas contratos.
88
A las Juntas Administradoras les corresponde la gestión de los asuntos y
servicios de interés eminentemente local que no trasciendan al ámbito
metropolitano, distrital o supralocal.
Principales funciones:58
- Adoptar el Plan de Desarrollo Local de acuerdo con el Plan General de
Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas y el Plan General de
Ordenamiento Físico del Distrito.
- Vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su
localidad y las inversiones con recursos públicos.
- Presentar proyectos de inversión ante las autoridades nacionales o
distritales correspondientes.
- Aprobar el presupuesto anual del fondo de desarrollo, previo concepto
favorable del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, de
acuerdo al plan de desarrollo local.
- Ejercer atribuciones administrativas asignadas por la ley y las
delegadas por autoridades nacionales y distritales.
- Promover la participación y veeduría ciudadana en el manejo y control
de los asuntos públicos.
58 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 324 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 69.
89
- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo relacionados con la
localidad que no sean iniciativa exclusiva del Alcalde Mayor.
- Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad.
- Controlar al espacio público y vigilar que su uso se ajuste a las normas
urbanísticas.
- Promover la creación de organizaciones cívicas, comunales, culturales,
recreativas, deportivas y de defensa civil en las localidades.
- Examinar y aprobar e improbar los balances de los Fondos de
Desarrollo.
A las Juntas Administradoras Locales les está prohibido:59
- Crear cargos o entidades administrativas.
- Inmiscuirse en los asuntos que sean de competencia privativa de otras
autoridades.
- Destinar los bienes y rentas distritales a fines distintos al servicio
público.
- Condonar deudas a favor del distrito.
- Imponer a los habitantes de la localidad gravámenes o contribuciones
no autorizados por la ley o por los acuerdos, o decretar exenciones o
rebajas de impuestos o contribuciones.
59 Ibíd. Artículo 70.
90
- Decretar a favor de personas o entidades de derecho privado
donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u
otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o
derechos reconocidos conforme a normas preexistentes.
La importancia de las Juntas Administradoras Locales reside en ser un órgano
de composición popular que garantiza la participación de la comunidad
principalmente en lo que hace referencia a la aprobación de la inversión de
los recursos, procurando más transparencia en el proceso y una adecuada
canalización de los recursos hacia la satisfacción de las necesidades que
aquejan a la localidad y atendiendo los problemas comunitarios buscando las
posibles soluciones. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte
Constitucional en la Sentencia C – 541 del 24 de noviembre de 1.993 (Mag.
Pon: Hernando Herrera Vergara) al afirmar que “las juntas administradoras
locales surgen constitucionalmente para promover el desarrollo de sus
territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes, y
para asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los
asuntos locales.
En tal virtud, les corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos
de interés eminentemente local que no trasciendan el ámbito metropolitano,
distrital o supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer
91
las necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de
ninguna otra autoridad local.”
Es de especial trascendencia su función de control político sobre la actividad
del Alcalde Local permitiendo la efectividad de la responsabilidad política de
este funcionario en el ámbito local, en la medida en que esta atribución se
realice con la finalidad de mantener la rectitud en la práctica administrativa
dentro de un ambiente de trabajo coordinado orientado hacia la satisfacción
del interés de la comunidad local.
Sin embargo, presenta algunos inconvenientes como la inexistencia de límite
de los períodos para los cuales puede ser elegido un edil impidiendo la
renovación de sus miembros, puesto que algunos de éstos se han mantenido
desde la implementación de la junta sin que sea retribución por su buena
gestión sino por asuntos de poder político. Por otra parte, no existe control
de la productividad de las sesiones que en ocasiones se enfocan hacia temas
irrelevantes o se estancan en discusiones sin sentido sin obtener beneficio
para la comunidad. De igual forma, es notoria la ausencia de responsabilidad
y compromiso de algunos ediles que devengan sus honorarios sin que sea
proporcional con su labor.
92
2.2.2.4. Alcalde Local. Es nombrado por el Alcalde Mayor de terna
elaborada por la Junta Administradora Local.60 Es agente del Alcalde Mayor el
cual tiene la facultad de removerlo en cualquier tiempo y depende de él
jerárquicamente.
Para ser designado Alcalde Local es necesario ser ciudadano en ejercicio,
haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial,
comercial o laboral en la respectiva localidad mínimo durante los dos años
anteriores a la fecha del nombramiento y cuenta con las mismas
inhabilidades determinadas para los ediles.
Principales funciones:61
- Dirigir la acción administrativa de la Alcaldía Local y asegurar el
cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios a su cargo.
- Velar por el cumplimiento de la Constitución, la ley y las demás
normas nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las
decisiones de las autoridades distritales.
- Velar por la ejecución de los planes, proyectos y programas de orden
distrital que deban realizarse en la respectiva localidad.
- Reglamentar los acuerdos locales.
60 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 84. 61 ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 86.
93
- Cumplir las funciones que le determine o delegue le Concejo, el
Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras y otras autoridades
distritales.
- Coordinar la acción administrativa del distrito en la localidad.
- Coordinar con las autoridades de policía, en el territorio de su
jurisdicción, las medidas encaminadas a garantizar la tranquilidad,
salubridad, moralidad y seguridad públicas.
- Conceder los permisos, autorizaciones y licencias de funcionamiento
de su competencia.
- Vigilar el funcionamiento de los establecimientos de comercio y
prevenir hechos contrarios al orden público.
- Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y
el ejercicio de funciones públicas por parte de autoridades estatales o
personas privadas.
- Presentar a consideración del Alcalde Mayor los planes, programas y
proyectos aprobados por la Junta Administradora Local y deban
incorporarse en al Plan de Desarrollo del Distrito Capital.
- Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los
proyectos de planes y programas de desarrollo local que deban ser
aprobados por dicha corporación.
94
- Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los
proyectos de inversión que considere prioritarios para el desarrollo de
la localidad.
- Facilitar la participación de la comunidad en la planificación, en el
proceso presupuestal, gestión, evaluación y control de los asuntos
locales y la prestación de los servicios a cargo de la localidad.
- Actuar como representante legal y ordenador del gasto del Fondo de
Desarrollo Local.
- Sancionar y promulgar las resoluciones aprobadas por la Junta
Administradora Local y objetar las inconvenientes o contrarias al
ordenamiento jurídico.
2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local. Es una cuenta con personería
jurídica y patrimonio propio62 a través de la cual se manejan los recursos de
cada una de las localidades en que se divide el territorio del Distrito Capital.
Con sus recursos se financia la prestación de los servicios y la construcción de
las obras.
62 Ibíd. Artículo 87.
95
Su representante legal y ordenador de gastos es el Alcalde Mayor63 quien
puede delegar total o parcialmente las funciones que ejerza respecto del
Fondo al Alcalde Local.
2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia
2.2.2.6.1. Personería. La personería tiene autonomía administrativa y
presupuestal, es dirigida por el personero distrital quien es agente del
Ministerio Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos.
Es elegido por el Concejo para un período de tres años.64
Para ser elegido personero se requiere tener mas de treinta años, ser
abogado titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito durante cinco
o haber sido profesor en derecho por igual tiempo.
Cuenta con las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
1. Inhabilidades:65
- Ser o haber sido en el último año concejal, haber ocupado cargo
público en la Administración central o descentralizada del distrito.
63 Ibíd. Artículo 92. 64 Ibíd. Artículo 96. 65 Ibíd. Artículo 97.
96
- Haber sido condenado a pena de prisión, exceptuando los delitos
políticos o culposos.
- Haber sido excluido del ejercicio de su profesión o sancionado por
faltas a la ética profesional.
2. Incompatibilidades:
- Desempeñar empleos en el distrito o ser inscrito como candidato a
cargos de elección popular hasta el año siguiente a la fecha en que
cese en el ejercicio de sus funciones.
Principales funciones:
a. Como Agente del Ministerio Público:
- Actuar en procesos judiciales, de policía y en los demás que deba
intervenir por mandato de la ley o cuando lo considere necesario para
la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y
garantías fundamentales.
- Defender los derechos e intereses colectivos por medio de acciones
populares.
- Interponer acciones de tutela y asumir la representación del defensor
del pueblo cuando éste se la delegue.
97
b. Como veedor ciudadano:
- Velar por el cumplimiento de Constitución, las leyes, los acuerdos y las
sentencias judiciales.
- Recibir quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la
administración.
- Orientar a los ciudadanos en sus relaciones con la administración.
- Velar por la efectividad del derecho de petición.
- Informar a las autoridades los hechos irregulares para que sean
corregidos y sancionados.
- Vigilar la conducta oficial de los ediles, empleados y trabajadores
distritales, verificar el cumplimiento de sus deberes y realizar las
investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones
correspondientes.
c. Como defensor de los derechos humanos:
- Coordinar la defensoría pública.
- Recibir quejas y reclamos sobre la violación de los derechos civiles y
políticos y las garantías sociales.
d. Especiales:
- Rendir informe al Concejo sobre el cumplimiento de sus funciones.
98
- Presentar proyectos de acuerdo sobre asuntos de su competencia.
- Las demás que le asignen la Ley y los acuerdos distritales.66
2.2.2.6.2. Contraloría. Es un organismo de carácter técnico, con
autonomía administrativa y presupuestal que vigila la gestión fiscal del distrito
y de los particulares que manejen fondos o bienes de éste.
Su control de la gestión administrativa y de sus resultados es posterior y
selectivo basado en los principios de eficiencia, economía, equidad y de
valoración de costos ambientales.67
El contralor es elegido por el Concejo Distrital para períodos de tres años y
para ocupar este cargo se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano
en ejercicio tener mas de veinticinco años y acreditar título universitario.
No podrá ser elegido contralor quien sea o hay sido durante el año anterior a
la elección, miembro del Concejo que deba hacer la elección ni quien haya
ocupado cargo público del nivel departamental, distrital o municipal a
excepción de la docencia.
El contralor tiene las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
66 Ibíd.. Artículo 99-102. 67 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 267.
99
1. Inhabilidades:68
- Ser o haber sido durante el último año miembro del Concejo ni haber
ocupado en el distrito cargo público exceptuando la docencia.
- Haber sido condenado a pena privativa de la libertad salvo por delitos
políticos o culposos.
- Haber sido excluido del ejercicio de su profesión o haber sido
sancionado por falta a la ética profesional.
2. Incompatibilidades:
- Desempeñar empleos en el distrito o ser inscrito como candidato a
cargos de elección popular hasta el año siguiente a la fecha en que
cese en el ejercicio de sus funciones.
Principales funciones:69
- Revisar y fenecer las cuentas que deben rendir los responsables del
erario y determinar la eficacia, economía y eficiencia con que han
obrado.
- Llevar el registro de la deuda pública distrital y de sus entidades
descentralizadas.
68 ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 107. 69 Ibíd. Artículo109.
100
- Determinar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, sancionar
pecuniariamente cuando sea necesario y ejercer la jurisdicción coactiva
respecto de las sanciones.
2.2.2.6.3. Veeduría. Está encargada de apoyar la búsqueda de la moral
pública en la gestión administrativa y a los funcionarios de control interno.
Verifica que se obedezcan las disposiciones vigentes, controla el
cumplimiento de los deberes de los funcionarios y trabajadores distritales y
solicita a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias
para subsanar las irregularidades que encuentre.70
El veedor es nombrado por el Alcalde Mayor para período igual al suyo o lo
que falte de éste, siempre que cumpla las siguientes condiciones: ser
colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener mas de treinta años
de edad y haber desempeñado cargos como magistrado de Tribunal Superior
o Administrativo, o haber ejercido con buen crédito por mínimo cinco años
una profesión con título universitario.71
Principales funciones:72
70 Ibíd. Artículo 118. 71 Ibíd. Artículo 124. 72 Ibíd. Artículo 119.
101
- Examinar las quejas y reclamos que le presente cualquier ciudadano o
las situaciones que por cualquier otro medio lleguen a su
conocimiento, con el fin de establecer si las conductas se adecuan al
ordenamiento jurídico.
- Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas
necesarias para impedir la utilización indebida de los bienes y recursos
distritales.
La veeduría distrital es una entidad que en teoría es importante para
garantizar la moralidad y eficiencia de la Administración pública, pero que
adolece de defectos como la falta de independencia respecto al Alcalde Mayor
al ser nombrado por él y la carencia de mecanismos coercitivos directos para
ejercer sus funciones; además sus funciones podrían ser desarrolladas por la
Personería si tenemos en cuenta que ambas entidades tienen el objetivo de
asegurar el desarrollo de la actividad administrativa dentro del marco de la
legalidad, la justicia y la rectitud. Solo cobra sentido en la medida en que sea
un entidad cuyos miembros sean elegidos por mecanismos de participación
ciudadana y su objetivo sea el control ciudadano a la gestión de las entidades
y funcionarios públicos.
102
Respecto de la organización administrativa distrital establecida en el Estatuto
Orgánico de Santa Fe de Bogotá podemos concluir que es adecuada para el
funcionamiento de la ciudad, excepto la salvedad hecha con respecto a la
veeduría distrital, puesto que el conjunto de instituciones existentes responde
a la necesidad de separar las funciones administrativas y las de control, con
la finalidad de evitar la concentración del poder y mantener vigilado el
manejo de los recursos públicos y el correcto desempeño de las funciones.
Sin embargo, la corrupción ha hecho que éstas instituciones no cumplan
adecuadamente las funciones para las cuales fueron creadas, puesto que las
entidades de control prácticamente están atadas por vínculos políticos a las
principales autoridades distritales, convirtiéndose en fuentes de burocracia y
clientelismo, generando de esta manera pérdida de credibilidad en las
instituciones y desperdicio de recursos económicos, como es el caso de la
Contraloría en la cual los costos administrativos son excesivamente altos y no
son proporcionales con sus resultados.
103
2.2.3. Visión práctica de la organización administrativa distrital:
relación Alcaldía Mayor – Localidades.
2.2.3.1. Aspectos Generales. La Constitución Política de 1.991 respecto a
Bogotá determinó que las autoridades distritales deben garantizar el
desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los
servicios a su cargo, que el Concejo a iniciativa del Alcalde dividirá el Distrito
Capital en localidades en las cuales existirán autoridades locales a quienes
corresponderá la gestión de los asuntos propios de su territorio.
La división de Bogotá en localidades es la respuesta a la necesidad de reducir
la Administración a niveles más pequeños que permitan el conocimiento
directo de los problemas y su correspondiente solución de manera oportuna y
eficaz, debido a que la extensión de la ciudad hace imposible el adecuado
manejo de los asuntos distritales desde el centro; de igual forma, permite
desarrollar el principio democrático que le sirve de base al Estado colombiano
en cuya virtud es esencial la participación de la ciudadanía en el manejo de
sus intereses, al existir la posibilidad de que la comunidad de cada localidad
integre la Junta Administradora Local y participe en la toma de decisiones a
través de mecanismos como los encuentros ciudadanos.
104
Con la finalidad de desarrollar los preceptos constitucionales, el Estatuto
Orgánico de Santa Fe de Bogotá, en el artículo 60, estableció los objetivos
que deben ser tenidos en cuenta para la división del distrito en localidades,
los cuales son:
1. Organización y expresión institucional de la comunidad residente en ellas,
contribuyendo al mejoramiento de sus condiciones de vida.
2. Participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y
prestación de los servicios públicos, construcción de obras de interés
común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades;
participación que también se manifiesta en fiscalizar y vigilar a sus
autoridades.
3. Asignación a las localidades del ejercicio de algunas funciones, la
construcción de las obras y la prestación de los servicios, si con ello se
contribuye a la mejor prestación de los servicios.
4. Que sirva de marco para que en ella se puedan descentralizar
territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el
ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades distritales.
105
5. El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se
cumplan en cada una de ellas.
Con base en estos propósitos el Concejo por medio del Acuerdo 2 de 1.992
dividió el Distrito Capital en veinte localidades a saber: Usaquén, Chapinero,
Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibón,
Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Mártires, Antonio Nariño, Puente
Aranda, Candelaria, Rafael Uribe, Ciudad Bolivar y Sumapaz; sometidas a la
autoridad del Alcalde Mayor, de la Junta Administradora y del respectivo
Alcalde Local.
El Alcalde Mayor del Distrito es el encargado de determinar las políticas que
deben orientar la actividad administrativa distrital para garantizar el
desarrollo unificado de la ciudad cuidando que las necesidades de cada sector
de la capital sean satisfechas. Para la realización de sus funciones la Alcaldía
Mayor cuenta, entre otras dependencias, con secretarías a las cuales se les
ha asignado el desarrollo de programas y proyectos agrupados por materias
que son trascendentales para la Administración; es así como, pueden
encontrarse las secretarías de hacienda, educación, salud, tránsito y
transporte, obras públicas y la de gobierno; ésta última, para nuestro objeto
de estudio es de gran importancia, puesto que coordina de manera
106
permanente las actividades administrativas entre el Alcalde y las demás
entidades administrativas del distrito, formula políticas en materia de
seguridad, justicia, protección y promoción de derechos y libertades públicas
con el objeto de fortalecer y garantizar a los habitantes la convivencia y la
igualdad, y coordina la actividad de las Alcaldías locales a través de la
dirección de apoyo a localidades de la subsecretaría de asuntos locales y
desarrollo ciudadano por medio de reuniones quincenales realizadas los días
jueves en las cuales participan los veinte Alcaldes Locales y el Secretario de
Gobierno, con la finalidad de tratar temas ordinarios de la actividad
administrativa y según la importancia y el contenido del asunto pueden
participar en las reuniones el Alcalde Mayor y otras autoridades distritales.
Además se realizan reuniones extraordinarias para tratar asuntos urgentes e
imprevistos.
Por otra parte, en el sector localidades existen dos órganos administrativos:
la Junta Administradora Local y la Alcaldía Local. La primera es la
representación de la comunidad en la administración y a ella le corresponden
funciones importantes entre las cuales se destacan la aprobación del
presupuesto anual de la localidad, la adopción del plan de desarrollo local y la
vigilancia de la ejecución de los contratos en la localidad. Al segundo le
corresponde, dentro de otras funciones, desarrollar las políticas distritales al
107
interior de la localidad, realizar el proyecto de plan de desarrollo local y del
presupuesto y tiene a su cargo facultades de contratación en lo que hace
referencia a prioridad legitimidad institucional; goza de cierta autonomía en
asuntos relacionados con la seguridad de la comunidad, la conservación del
orden y del espacio público y respecto de actividades tendientes a mejorar la
calidad de vida de sus habitantes.
Dentro de la Alcaldía Local se encuentra el Fondo de Desarrollo Local que
depende del Alcalde Mayor quien es su representante legal, función que ha
sido delegada en el Alcalde Local; el Fondo es el encargado de manejar los
recursos de la localidad.
La Alcaldía Local cuenta con un grupo de funcionarios pertenecientes a la
carrera administrativa y dirigidos por el Alcalde Local, los cuales se organizan
en grupos de trabajo, distinguiéndose los dependientes del despacho del
Alcalde y los del Fondo de Desarrollo Local. En el primer grupo, por regla
general, se encuentran la oficina de asesoría jurídica, la oficina de asesoría de
obras, la secretaría general de inspecciones, la oficina de planeación local
junto con la secretaría y el notificador del despacho. En el segundo grupo
encontramos la oficina de asesoría jurídica, la oficina del almacén, la oficina
del contador, la oficina de la interventoria y la oficina del analista económico.
108
Las relaciones entre la Alcaldía Mayor y las localidades dependen no sólo de
los principios determinados en la Constitución y las normas que el Congreso y
el Concejo Distrital determinen, también dependen del programa de gobierno
adoptado por el Alcalde mayor al iniciar su período. Es así como la
administración de Enrique Peñalosa concentró el desarrollo de la
“descentralización” a cuatro temas:73
- Fortalecimiento de la participación ciudadana.
- Cualificación de la asignación y contratación de los proyectos de
inversión local.
- Fortalecimiento institucional de las Alcaldías Locales.
- Descongestión de los procesos policivos de las localidades.
Respecto al primer tema, es decir, el fortalecimiento de la participación
ciudadana la administración se orienta a desarrollar un proceso de formación
ciudadana, de socialización y de transparencia de la información con el fin de
obtener una participación activa de las comunidades que exceda la
manifestación de las necesidades básicas insatisfechas, intentando involucrar
a los ciudadanos en todas las etapas de la gestión de sus respectivas
localidades.
73 ALCALDIA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Avances de la actual administración en descentralización – descripción de las políticas. 1.999. Pág.1.
109
Como consecuencia de este anhelo, la administración 1.998-2.000 en el
proceso de formación ciudadana creó mecanismos de participación de la
comunidad como son los encuentros ciudadanos, consagrados en el decreto
739 de 1.998, definidos como “una instancia permanente para la participación
ciudadana en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos de la
vida local con un propósito de concertación, consulta, fiscalización y rendición
de cuentas”.74
Los encuentros ciudadanos han sido realizados para discutir y concertar entre
el Alcalde local, los ediles y los ciudadanos las prioridades de cada localidad
que se materializan en las propuestas estratégicas zonales y los proyectos de
gran impacto o para presentar informes de gestión de las autoridades locales
y distritales y para rendir cuentas por parte de las Unidades Ejecutivas
Locales. El Acuerdo 13 de 2.000 los consagró para que la comunidad junto
con las autoridades y el Consejo de Planeación Local definan los planes y
programas de interés público en su sector, para ser tenidos en cuenta en la
elaboración del Plan de Desarrollo Local.
Posterior al proceso de priorización de las propuestas estratégicas zonales y
los proyectos de gran impacto, se realiza la formulación de proyectos que son
remitidos a las U.E.L. para el proceso de contratación. Con la finalidad de
74 SECRETARIA DE GOBIERNO. Guía de los encuentros ciudadanos. 1.999.
110
vincular a la ciudadanía en este proceso, la administración creó las
Comisiones de Trabajo para prestar apoyo a las oficinas locales de planeación
debido a la cantidad de proyectos que se presentan en dicha dependencia.
Estas comisiones fueron eliminadas por el decreto 518 de 1.999 pero
revividas por el Acuerdo 13 de 2.000.
Desarrollando el ideal de socialización y transparencia de la información, se
fortaleció la Oficina de Quejas y Reclamos de la Secretaría de Gobierno y se
proyectó que en cada localidad existiera un funcionario dedicado
exclusivamente a la atención de las inconformidades de los ciudadanos.
Igualmente, se concibió la creación de un Centro de Atención al Ciudadano
con una oficina en cada localidad y otra en la Secretaría de Gobierno cuyo
objetivo es la solución de consultas sobre las políticas, programas y proyectos
ejecutados por la Secretaría de Gobierno, sus funciones y dependencias. A
nuestro modo de ver, es importante la implementación de esta dependencia
puesto que es un mecanismo adecuado para que la comunidad se involucre
en el desarrollo de la ciudad en general y, en particular, de su localidad
contando con un medio de información idóneo.
111
Frente a la cualificación de la asignación y contratación de los recursos
transferidos a las localidades, el gobierno distrital se ha propuesto una
distribución equitativa de las transferencias del distrito hacia las localidades,
una mejor priorización de los proyectos y un proceso de contratación técnico
y transparente. Con la finalidad de desarrollar el proceso de contratación
técnica en 1.998 se crearon las Unidades Ejecutivas Locales para el ejercicio
de las funciones de contratación y ordenación de los gastos y pagos que
venían siendo ejercidas por los Alcaldes locales en virtud de la delegación
hecha por el Alcalde Mayor la cual fue suspendida y, posteriormente,
transferida a las entidades del sector central y los establecimientos públicos
resultando diez Unidades Ejecutivas Locales correspondientes al Instituto
Distrital de Cultura y Turismo, al Instituto Distrital de Recreación y
Transporte, al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, al
Departamento Administrativo de Bienestar Social y las destinadas a Salud, a
Educación, al Gobierno, al Instituto de Desarrollo Urbano, a la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y al Departamento Administrativo del
Medio Ambiente.
Las Unidades Ejecutivas Locales son grupos interdisciplinarios encargados de
todos los aspectos relacionados con la planeación, programación, revisión y
elaboración de los componentes técnicos y legales en busca de las mejores
112
condiciones económicas y técnicas para la contratación respecto de las
Propuestas Estratégicas Zonales y los Proyectos de Gran Impacto inscritos en
los Planes de Desarrollo Local que han sido formulados por las Oficinas de
Planeación Local ante la respectiva U.E.L., quedando como atribución de los
Alcaldes Locales la contratación y ordenación de los gastos y pagos
relacionados con la prioridad Eficiencia Institucional de los Planes de
Desarrollo Locales y la celebración de convenios interadministrativos de
cofinanciación y la supervisión general de los contratos con cargo al Fondo de
Desarrollo Local de su localidad.
Una vez recibidos el proyecto junto con los documentos reglamentarios que
debe anexar la Oficina de Planeación Local, la U.E.L. otorga el visto bueno
sobre la viabilidad técnica y realiza la contratación directa o la licitación para
escoger el contratista. Si el proyecto no obtuvo el visto bueno sobre la
viabilidad técnica, la U.E.L. lo devuelve a la Alcaldía local para su corrección.
En la etapa contractual, el Alcalde Local supervisa la ejecución de los
contratos siendo asesorado por la respectiva U.E.L. y, en la etapa liquidatoria,
elabora el acta de liquidación y la envía a la U.E.L. con la finalidad de obtener
su aprobación y la orden de pago.
113
Las Unidades Ejecutivas Locales han representado un avance significativo
para el proceso de contratación puesto que garantiza mayor transparencia en
el manejo de los recursos, una inversión basada en parámetros técnicos y
procura disminuir la corrupción que se presentó en el sistema de contratación
realizada por los Alcaldes Locales. Pero presenta inconsistencias en el
momento de su aplicación como pueden ser el retraso en la realización de las
correspondientes licitaciones y otros problemas producto del trámite existente
que es dispendioso, por lo cual, necesita algunos ajustes en el procedimiento.
El tercer tema desarrollado por el gobierno distrital es el fortalecimiento
institucional de las localidades con la finalidad de aumentar su eficiencia,
adelantando tres acciones: vinculación de personal de apoyo en la
formulación de proyectos, en la contratación y reestructuración de las
Oficinas Locales de Planeación. Esta medida no es adecuada porque
representa un incremento en los costos administrativos, pudiendo suplirse
con capacitaciones a los funcionarios haciendo controles de idoneidad para
ejercer las funciones correspondientes o desarrollando los convenios gratuitos
que se han diseñado con universidades para que presten su apoyo en la
formulación de proyectos.
114
Finalmente, en lo que respecta a la descongestión de los procesos policivos
se ha contratado personal calificado con finalidad de apoyar a los
funcionarios de las alcaldías locales para evacuar las querellas represadas.
Esta medida no ha producido los resultados esperados porque gran cantidad
de procesos no obtiene una solución pronta manteniéndose la congestión que
se pretendió eliminar, implicando cargas administrativas adicionales.
El programa de gobierno de Antanas Mockus (Administración distrital 2.001-
2.003) denominado “Bogotá culta y productiva con justicia social” no hace
una referencia concreta a la relación funcional entre la Alcaldía Mayor y las
localidades, por lo tanto, no podemos determinar cuál es su política al
respecto, ésta sólo podrá definirse con el transcurso del tiempo.
2.2.3.2. Análisis de los mecanismos de desarrollo de la función
administrativa distrital. El desarrollo de las funciones administrativas
distritales se realiza a través de una compleja organización en cuyo interior se
involucran la Alcaldía Mayor y las localidades, y dentro de la cual se emplean
las figuras de distribución de funciones expuestas en el capítulo 1. del
presente trabajo, las que pasaremos a determinar con la finalidad de cumplir
con el objeto de nuestra tesis, es decir, establecer si en la administración
115
pública local se presenta un fenómeno de descentralización o de
desconcentración y delegación de funciones.
Tradicionalmente, con fines eminentemente políticos se ha afirmado que en
las localidades se aplica la descentralización administrativa para satisfacer la
aspiración de éstas de obtener mayor autonomía en el manejo de sus
asuntos; sin embargo, del estudio de la teoría administrativa general y,
principalmente, de los elementos y características de las figuras de
descentralización y desconcentración podemos afirmar que es esta última la
aplicada en la organización de las localidades junto con la delegación de
funciones.
Consideramos que no se trata del fenómeno de descentralización puesto que
no se cumple con las principales características de la figura, en la medida que
las localidades no cuentan con personería jurídica; tampoco poseen
autonomía financiera y patrimonial ya que sus principales recursos dependen
de las asignaciones que le haga el distrito y los pocos que obtienen dentro de
su ámbito, como pueden ser los derivados de multas, sanciones y
arrendamientos, no son suficientemente significativos; el Alcalde Local no es
elegido por votación popular sino por el Alcalde Mayor lo cual le resta
independencia y las funciones de la Junta Administradora Local, a pesar de
116
ser elegida popularmente, no implican un manejo autónomo de los asuntos;
finalmente, podemos afirmar que el control ejercido por la Alcaldía Mayor
sobre las Alcaldías Locales es de carácter jerárquico puesto que cuenta con el
poder de nombramiento, atenuado por el hecho de que la escogencia es
limitada a la terna presentada por la Junta Administradora de la respectiva
localidad, además tiene poder de remoción, poder de mando y poder de
vigilancia.
Por otra parte, analizando una de las principales actividades de las
localidades, como es la contratación, y las entidades que la tienen a su cargo,
pasamos a exponer por que afirmamos que es desconcentración el
mecanismo utilizado para descongestionar las funciones de la Alcaldía Mayor.
El proceso de contratación de los servicios y de las obras que deben
emprenderse para la satisfacción de las necesidades de la comunidad, inicia
cuando ésta las manifiesta a través de los encuentros ciudadanos aportando
ideas, junto con las emanadas de los alcaldes locales, los ediles y los
representantes de otras autoridades y entidades locales; posteriormente se
realiza la Ficha de Estadística Básica de Inversión –EBI- que contiene las
especificaciones precisas del proyecto y se procede al registro del proyecto en
el Banco de Programas y Proyectos administrado en cada localidad por el
117
Consejo de Planeación Local, que de acuerdo con el Acuerdo 13 de 2.000 es
“un instrumento para la Planeación que registra los programas y proyectos
viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de
financiación con recursos del presupuesto de la localidad...”, teniendo en
cuenta el Plan de Desarrollo Local y el Plan de inversiones, para así proceder
a someterlo a la aprobación de la Junta Administradora Local. Una vez
aprobado por la Junta Administradora se hace la formulación completa del
proyecto para enviarlo a la correspondiente U.E.L., con la finalidad de que
esta otorgue o no su aval. Si lo avala ella misma iniciará el proceso de
contratación de acuerdo con la ley 80 de 1.993.
Del procedimiento estudiado, podemos concluir que, aunque las instituciones
locales gozan de iniciativa para la formulación de los proyectos que deben
realizarse, no tienen autonomía para la contratación de las obras que se
desarrollan en su zona puesto que están sometidas al Plan de desarrollo
económico y social y de obras públicas del distrito, las políticas sectoriales
definidas por la Administración distrital, el Plan de Ordenamiento Físico
Territorial y los planes y políticas distritales, junto con el sometimiento a la
decisión de realizar el proyecto y al correspondiente trámite administrativo
ejecutado por las Unidades Ejecutivas Locales, quienes ejercen una función
delegada por el Alcalde Mayor.
118
Otra razón que tenemos para afirmar que el fenómeno administrativo
aplicado en el Distrito Capital es la desconcentración, es que la política
llamada de “descentralización” de la Administración de Enrique Peñalosa,
expuesta anteriormente, no le otorga autonomía a las localidades para el
manejo de sus asuntos sino que se limita a aportar personal para cumplir
funciones propias de la Alcaldía Mayor dentro de la localidad, más aún si
tenemos en cuenta que la mayoría del personal que labora en las
instituciones locales pertenece a la nómina de ésta pudiendo ser trasladados
de una localidad a otra.
Finalmente, no es descentralización administrativa puesto que las localidades
no encajan dentro de las modalidades de descentralización por servicios ni
por colaboración, en la medida en que aquellas no se basan en la
tecnificación de un servicio, ni en la participación de particulares en el
ejercicio de funciones públicas sino en el acercamiento de la Administración
Distrital a la comunidad. Tampoco se ajusta a la modalidad de
descentralización territorial porque carece del reconocimiento que el
ordenamiento jurídico debe otorgarle ya que la Constitución Política
solamente prevé como entidades territoriales a los departamentos, distritos,
municipios, territorios indígenas y deja abierta la posibilidad de que se creen
regiones y provincias con ésta calidad.
3. CRITICAS Y PROPUESTAS
3.1. CRÍTICAS
Como consecuencia del estudio realizado en este trabajo, hemos encontrado
algunas fallas en el régimen administrativo vigente aplicado al Distrito Capital,
unas referentes a la aplicación de la teoría de la organización administrativa y
otras relativas a la estructura y funcionamiento de las localidades en que se
encuentra dividida Bogotá.
A continuación enunciaremos las fallas que, en nuestro criterio, afectan el
normal desarrollo de la Administración Distrital:
• Respecto de la “Descentralización Administrativa” en el Distrito Capital
hemos llegado a la conclusión de que este término ha sido utilizado de
manera errónea ya que, como fue expuesto en el primer capítulo de este
trabajo, los elementos de la descentralización administrativa territorial no
120
se presentan totalmente en las localidades, puesto que éstas no poseen
personería jurídica; no tienen autonomía patrimonial y financiera debido a
que sus recursos provienen del presupuesto distrital; no poseen autonomía
administrativa porque las principales funciones que implican una
autogestión son delegadas por parte de la Alcaldía Mayor o ejercidas por
organismos dependientes de ésta; poseen autoridades locales pero de ellas
solo las Juntas Administradoras son elegidas popularmente mientras que el
Alcalde Local es elegido directamente por el Alcalde Mayor restándole la
independencia propia del concepto de descentralización.
El sistema administrativo distrital se ha catalogado como descentralización
administrativa con fines meramente políticos, buscando acrecentar entre la
comunidad local la idea de la existencia de una autonomía de la cual
carece, constituyéndose en un velo que oculta el verdadero mecanismo de
ejercicio de la función administrativa distrital que es la desconcentración,
tal como lo expresa el Doctor Jaime Vidal Perdomo75: “Las localidades en
Santa Fe de Bogotá no alcanzan a conformar como tampoco las comunas
del art. 318 una entidad territorial; ellas no reflejan un fenómeno de
descentralización sino de desconcentración de la autoridad municipal y de
participación ciudadana.”
75 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial Temis. Décima edición. Santa Fe de Bogotá D.C. 1.997. Pág. 128.
121
Es así como en la práctica lo que se presenta en las localidades es un
fenómeno de desconcentración con amplio margen de autogestión por
parte del Alcalde Local, debido no a una idea de descentralización sino a
una ausencia de coordinación por parte de la Alcaldía Mayor. La
administración local reúne las características de la desconcentración tales
como una transferencia legal de competencias del centro a la periferia con
el fin de descongestionar funciones administrativas y de dotar de
capacidad decisoria a organismos locales para satisfacer necesidades cuya
atención pertenece legalmente al poder central; traslado parcial de
competencia a órganos subordinados; inexistencia de personería jurídica y
ausencia de patrimonio propio.
• Un inconveniente que se presenta en la organización administrativa es la
ausencia de claridad en la delimitación de las competencias entre la
Alcaldía Mayor y las Alcaldías Locales, debido a deficiencias en la
formulación de las normas que las regulan puesto que dejan
inconsistencias y contradicciones.
• Aunque la división del Distrito en localidades es una necesidad para el
manejo de la ciudad debido a su enorme tamaño y a su rápido y
desordenado crecimiento, la división actual es inconveniente ya que
122
algunas localidades son muy grandes como las de Suba, Usaquén,
Engativá, Fontibón y Kennedy y, en general, no están conformadas de
acuerdo con criterios socioeconómicos tal y como lo exigen la Constitución
Política y el Estatuto Orgánico. Esto genera problemas para determinar la
destinación de los recursos en la localidad puesto que hay localidades
compuestas por sectores con grandes diferencias sociales y económicas,
de tal manera que en algunos barrios no existen servicios básicos como
acueducto y alcantarillado mientras que otros no tienen necesidades
apremiantes, generando inconformidades en la comunidad al respecto.
• No existe coordinación entre la administración distrital y la local para la
aplicación de las políticas distritales. Debido a la ausencia de comunicación
entre las diferentes autoridades y entidades del Distrito y las autoridades
locales se genera desperdicio de recursos, de tiempo y pérdida de
credibilidad de la comunidad respecto de las autoridades, como en el caso
en el cual calles recientemente pavimentadas son destruidas para realizar
obras de carácter distrital sin el conocimiento de los Alcaldes Locales o el
caso de la iniciación de obras de gran impacto dentro de la localidad sin la
comunicación correspondiente al Alcalde Local.
123
• El desarrollo de las obras de la localidad se encuentra limitado por
decisiones inesperadas de recorte presupuestal que obligan a la
administración local a redistribuir los escasos recursos entre obras en curso
y abstenerse de realizar otros proyectos que han sido aprobados y han
generado expectativa en la comunidad.
• Ausencia de planeación seria para la realización de obras públicas, lo que
genera obras inconclusas o no prioritarias para la comunidad en la medida
en que, en algunas ocasiones, no se basa en criterios técnicos y
socioeconómicos.
• Los Encuentros Ciudadanos no han sido un espacio adecuado para la
generación de proyectos de inversión, debido a que aunque la comunidad
manifiesta sus necesidades y aporta posibles soluciones, éstas son solo
tenidas en cuenta como información, porque la inversión presupuestal se
realiza básicamente teniendo en cuenta los proyectos inscritos, la
priorización y el Plan de Desarrollo Local.
• Aunque el aspecto de la contratación ha mejorado con el manejo que
realizan las Unidades Ejecutivas Locales porque es más técnico y, en
principio, más transparente, subsisten problemas burocráticos que hacen
124
que esta actividad sea lenta e ineficiente debido a que las U.E.L. en ciertas
ocasiones no avalan los proyectos que han sido aprobados por las
autoridades locales y retrasan las licitaciones sin tener en cuenta que las
condiciones contractuales pueden variar perjudicando la ejecución de las
obras y evitando la pronta satisfacción de las necesidades comunitarias.
• Otra observación importante dentro de la administración local hace
referencia a la calidad de sus autoridades y funcionarios. Respecto de sus
autoridades es notoria la falta de preparación de algunos miembros de
éstas y el manejo politiquero que se les da a los asuntos que están
sometidos a su decisión, junto con la inexistencia de trabajo en equipo y
de conciencia de la necesidad de buscar un fin común basado en el apoyo
mutuo y no en el ataque originado generalmente en diferencias políticas y
de opinión.
Diferente es el problema respecto de algunos de los funcionarios que
laboran en la localidad, de los cuales la mayoría pertenecen a la carrera
administrativa y otros son de libre nombramiento por parte del Alcalde
Local en quienes se hace evidente la falta de iniciativa, de superación
intelectual, la negligencia y la incompetencia que generan ineficiencia en
las actividades y trámites que adelantan en ejercicio de sus funciones.
125
3.2. PROPUESTAS
Expuestas las principales fallas que, a nuestro juicio, presenta la
Administración del Distrito Capital consideramos que es necesario el
correspondiente planteamiento de ideas que mejorarían el modelo actual de
Administración, como son:
• Es conveniente mantener el mecanismo de administración existente, es
decir, el de desconcentración administrativa debido a que para lograr el
desarrollo armónico de la ciudad es importante contar con una autoridad
principal que dirija la actividad administrativa hacia dicho fin, procurando la
coordinación entre ella, las localidades y los entes descentralizados,
maximizando el uso de los recursos y generando métodos eficientes que
puedan beneficiar a la comunidad. Sin embargo, se requiere dotar a las
autoridades locales de un amplio margen de gestión para la consecución
de los propósitos locales y la satisfacción de las necesidades de su
comunidad, ya que la inmediación existente facilita el conocimiento de los
problemas que se presentan en la localidad y la toma oportuna de
decisiones.
126
Consecuencia de lo expresado anteriormente, en Bogotá es necesario
poner fin a la falsa idea que se ha venido sembrado a través de los años,
de existencia de descentralización con la finalidad de crear expectativas de
una autonomía que no se presenta en la realidad y que es inconveniente
para el propósito de mantenimiento de la unidad del distrito.
• Es necesaria la unificación normativa que determine exactamente las
competencias de las alcaldías locales para facilitar la acción administrativa,
con base en el análisis de las fallas que presenta el sistema.
• Otro punto importante que mejoraría la atención de las necesidades es la
redistribución de las localidades que, actualmente, no atienden a criterios
socioeconómicos que faciliten la administración. Para ello es necesario
realizar estudios que determinen las zonas que respondan a características
comunes sin que implique la multiplicación excesiva de localidades, lo cual
generaría aumento en costos administrativos, y que adicionalmente indique
el porcentaje presupuestal que convenga a cada una, teniendo en cuenta
las necesidades y los requerimientos de éstas, ya que para un desarrollo
armónico es esencial que las comunidades más deprimidas obtengan un
pronto y prioritario mejoramiento de la calidad de vida.
127
• Para fortalecer el mecanismo de desconcentración es preciso generar
métodos efectivos de coordinación administrativa que mejoren los canales
de comunicación entre la administración distrital y la administración local,
principalmente en lo que hace referencia a obras públicas, manejo
presupuestal y colaboración entre las localidades aledañas, sin limitarse a
reuniones quincenales para discutir temas que, si bien pueden ser
importantes, dejan de lado el tratamiento de asuntos que son vitales para
el desarrollo de las localidades.
Hemos observado que el principal problema que dificulta la coordinación es
la inadecuada transmisión de la información, por lo tanto, una posible
solución sería la existencia de un funcionario distrital encargado
permanentemente de mantener informadas a las autoridades locales de la
ejecución de los proyectos y de las obras distritales en su localidad y de
recibir información acerca de las necesidades e inquietudes habituales de
las autoridades locales, generando mayor planeación de actividades y
evitando el despilfarro económico.
• Como método de participación comunitaria, es necesario reformar las
Juntas Administradoras Locales de manera que conserven su composición
128
popular saneando los vicios que la práctica política ha generado en su
interior.
Planteamos la reforma de tal manera que manteniendo su independencia,
circunscriban su actividad a las funciones de control presupuestal, de
planificación y de inversión, disminuyendo el número y la frecuencia de las
sesiones que actualmente se realizan diariamente, a dos semanales y otras
extraordinarias convocadas para casos especiales por el Alcalde Local o el
Presidente de la Junta Administradora Local, limitando la temática de las
mismas a las funciones mencionadas y a la atención de la problemática de
la comunidad. Esta limitación se requiere debido a que actualmente las
sesiones se extienden a discusiones sin importancia que no producen
resultados en beneficio de la comunidad y generan una carga económica al
distrito representada en el pago de honorarios diarios a los ediles.
Por otra parte, se requiere un control efectivo de la asistencia y de la
permanencia de los ediles en las respectivas sesiones, ya que en algunas
ocasiones éstos no tienen el suficiente interés, responsabilidad y
compromiso con la comunidad para estar presentes en ellas participando
un mínimo de tiempo para efectos de justificar el pago de honorarios.
129
Otra medida necesaria es la limitación del tiempo de participación de los
ediles en las Juntas a máximo tres períodos, puesto que observamos que
en estas corporaciones se perpetúan en sus puestos personas sin
consideración a su trabajo sino simplemente a su poder político, el cual se
ha convertido en una barrera para el acceso de personas nuevas que
impulsen un cambio de trabajo y de pensamiento, y que en sí representen
la participación comunitaria. Esta observación es igualmente aplicable al
Concejo Distrital.
4. CONCLUSIÓN
La discusión sobre el modelo de organización del Estado es una constante en
la controversia política del país, su cambio ha sido visto como la solución a
los problemas más variados que se presentan pasando por modelos
centralistas, federalistas e híbridos que, desde 1.810, ocasionaron una
secuencia de guerras civiles hasta la consolidación del régimen unitario en la
Constitución de 1.886, el cual generó en el país estabilidad política por medio
de la consagración de la descentralización administrativa que acercó a las
autoridades a la problemática de la comunidad.
En la Constitución de 1.991 se mantuvo el sistema unitario descentralizado de
organización estatal, introduciendo un principio innovador como es el de la
autonomía de las entidades territoriales el cual ha sido un avance significativo
en la organización territorial en la medida que permite que éstas, contando
con personería jurídica, puedan gobernarse por autoridades propias,
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
131
administrar sus recursos y ejercer sus competencias dentro de los límites de
la Constitución y la ley.
Dentro de la organización territorial, en virtud de la descentralización
administrativa, a la nación se le disminuyeron sus competencias, los
departamentos son considerados entidades intermedias que ejercen
funciones de coordinación y complementariedad de la actividad del municipio
y, éste que hasta 1.991 estaba desprovisto de capacidad para impulsar su
desarrollo siendo dependiente de la nación y del departamento, fue instituido
como la entidad fundamental de la organización político-administrativa
encargado de funciones importantes como la prestación de servicios públicos,
la construcción de obras, la ordenación del desarrollo de su territorio y la
promoción de la participación comunitaria. Al lado del régimen municipal se
establece el especial que, reconociendo el grado de desarrollo y la
importancia a nivel nacional de ciertos municipios, contempla la existencia de
los distritos dentro de los cuales el principal es Bogotá al cual, dada su
calidad de capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se le
otorgó la categoría de Distrito Capital acentuando su autonomía dentro del
marco de la Constitución y la Ley.
132
El régimen de Bogotá presentó un cambio fundamental puesto que antes de
la Constitución de 1.991 tenía la calidad de distrito especial conformado por
Bogotá y los municipios anexos que pasaron a ser zonas administrativas
dirigidas por un Alcalde Menor dependiente del Alcalde Mayor; la nueva
orientación constitucional, haciendo frente al acelerado y vertiginoso
crecimiento de la ciudad, previó su división en localidades con el fin de
acercar la Administración a los habitantes asegurando la satisfacción efectiva
de sus necesidades en virtud de la inmediación existente entre ellos y las
autoridades. Es así como, el Distrito Capital cuenta con veinte localidades
dentro de las cuales existe una Junta Administradora y un Alcalde Local
encargados de gestionar los asuntos de la zona; además cuenta con
entidades descentralizadas que tienen a su cargo el desempeño de
actividades técnicas de gran importancia para su desarrollo y finalmente,
coordinando toda la actividad distrital para garantizar el desarrollo armónico e
integrado de la ciudad se encuentran el Concejo y el Alcalde Mayor.
A través del tiempo y con fines eminentemente políticos se ha sostenido que
las localidades del Distrito Capital son manifestaciones de descentralización
administrativa; sin embargo, a lo largo del estudio de la organización
administrativa de Bogotá, podemos concluir que las localidades no alcanzan a
conformar una entidad territorial y, por el contrario, reflejan el fenómeno de
133
desconcentración de la autoridad distrital y de la participación ciudadana. A
nuestro modo de ver, éste es el sistema adecuado para el manejo uniforme y
el desarrollo armónico del Distrito Capital, aun cuando requiere algunos
ajustes principalmente en lo que hace referencia a la coordinación de
actividades entre la Alcaldía Mayor y las localidades y entre éstas y las
entidades descentralizadas del distrito, con la finalidad de lograr el máximo
beneficio en el manejo de los recursos y de evitar su desperdicio, haciendo
énfasis en el mejoramiento de los canales de comunicación entre dichas
autoridades y promoviendo la participación ciudadana en las localidades a
través de los mecanismos existentes para este fin, los cuales deben ir
adaptándose a la realidad local para convertirse en el espacio adecuado para
que la comunidad pueda ejercer sus derechos, pueda manifestar sus
necesidades y obtener la satisfacción de éstas prontamente.
Finalmente, para el correcto desarrollo del distrito, es necesario atacar la
creciente corrupción y burocratización de la actividad administrativa al interior
de las entidades distritales y de las localidades que impiden el progreso de las
comunidades por el desvío y desperdicio de los escasos recursos con que
cuenta el distrito, especialmente en lo que hace referencia a las entidades de
control y a las corporaciones de elección popular en las cuales se hace
evidente la pérdida de credibilidad y de efectividad puesto que cada día están
134
más sometidas a presiones políticas y a intereses particulares, haciendo que
las necesidades de la comunidad y el interés público tengan un mínimo grado
de atención y de importancia. Por ello, afirmamos que las soluciones que
deben buscarse deben estar orientadas al saneamiento de la práctica política,
de tal manera que sea cual sea el sistema adoptado para regular la
administración pública distrital y, en especial, para regir las relaciones entre
la Alcaldía Mayor y las localidades, se genere en los habitantes del Distrito
Capital confianza en las autoridades inculcando la importancia de la cultura
ciudadana y de los valores de colaboración, cooperación y respeto de lo
público para lograr el efectivo cumplimiento de los principios y fines de la
actividad administrativa.
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PENAGOS VARGAS, Gustavo. Centralización, descentralización,
desconcentración y delegación. Ediciones Ciencia y Derecho. Santa Fe de
Bogotá. 1.984.
PENAGOS VARGAS, Gustavo. Derecho Administrativo Parte General Tomo I.
Editorial Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
PENAGOS VARGAS, Gustavo. Descentralización Administrativa: centralización,
desconcentración, delegación, avocación en la Constitución de 1.991. Librería
del profesional. Santa Fe de Bogotá. 1.991.
PENAGOS VARGAS, Gustavo. La descentralización en el estado unitario.
Editorial DIKE. Santa Fe de Bogotá. 1.997.
PÉREZ, Francisco de Paula. Derecho Constitucional Colombiano. Editorial
Ediciones Lerner. Quinta edición. Bogotá. 1.962.
RAMA JUDICIAL. Página Web www.ramajudicial.gov.co
RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y
Colombiano. Editorial Temis. Duodécima edición. Bogotá. 2.000.
140
RODRÍGUEZ R., Gustavo Humberto. Derecho Administrativo General. Editorial
Ediciones Ciencia y Derecho. Segunda edición. Santa Fe de Bogotá. 1.997.
SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Editorial Temis.
Undécima edición. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial
Martín Bianchi Altuna. Montevideo. 1.959.
VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Sexta edición. Traducido por
Rincón Jurado, Juan. Editorial Aguilar S.A. Primera edición. Madrid. 1.980.
VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial Temis. Undécima
edición. Santa Fe de Bogotá. 1.997.
ANEXO
ORGANIZACIÓN DISTRITAL
FUENTE: PAGINA WEB ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ
142
DISTRITO CAPITAL
ORGANOS DE CONTROL
Personería Distrital
Contraloría Distrital
Veeduría Distrital
CONCEJO ALCALDÍA MAYOR
143
(--------Dependencia indirecta)
ALCALDE MAYOR
Sector Central Sector Localidades Sector descentralizado
144
SECTOR CENTRAL
Secretarías Departamentos UnidadesAdministrativos Administrativas
General Planeación Unidad Ejecutiva deServicios Públicos
Gobierno Acción Comunal
Hacienda Catastro
Obras Públicas Servicio Civil
Educación Medio Ambiente
Salud Bienestar Social
Tránsito y transporte De la defensa delespacio público
145
SECTOR LOCALIDADES
Alcaldes Locales Juntas Administradoras Fondos de Locales desarrollo local
146
SECTOR DESCENTRALIZADO
Empresas industriales Sociedades Sociedades de Empresas de servicios Otras Establecimientos Empresas socialesy comerciales públicas economía mixta públicos domiciliarios entidades públicos del Estado
Metrovivienda Canal capital Terminal de Empresa de telecomunicaciones Planetario I.D.U. 32 hospitalestransporte distrital
Renovación urbana Empresa de Empresa de energía FAVIDItransporte Universidad
Sistematización y Tercer milenio Empresa de acueducto y distrital I.D.C.T.servicios técnicos alcantarillado
I.D.R.D.Lotería de Bogotá Compañía colombiana de
servicios valor agregado y Fundación Gilbertotelemáticos Alzate avendaño
CorporaciónLa Candelaria
Caja de viviendapopular
Orquestafilarmónica
IDIPROM
Caja de previsiónsocial en liquidación
