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“设计-施工总承包模式”

工程造价与合同管理研究

引 言

0.1. 问题的引出

“设计-施工总承包模式”(Design-Build，以下简称 DB 模式)自 20 世纪 80

年代初开始在西方国家出现以来，因其在世界范围内的高速发展以及本身特有的

一些优势，已经引起我国政府有关主管部门以及业内的密切关注。与传统的“设

计-招标-施工”承包模式(Design-Bid-Build，以下简称 DBB 模式)相比，DB模式

具有单一职责、降低管理成本、缩短工期、降低造价等一系列优点。同时，国外

对 DB模式的研究与运用己经非常成熟，从早期的理论研究到现代的大规模的实证

研究，都表明了这一模式特有的优越性，促进了其在工程项目建设中的广泛应用。

0.1.1. DB 模式的历史发展

根据相关的文献记载，DB 模式可以追溯到古美索不达米亚时代。在古希腊，

宏伟的庙宇、公共建筑都是由建造师设计并建造完成的。这其中，设计作为建造

的一个组成部分，还没有独立成为一个专业。在此后很长的一段时间内，这种模

式都是普遍的工程建造方式。

18 世纪始于英国的工业革命，推动了生产技术的发展，社会分工不可避免地

出现，同时，由于工程本身复杂性的增加以及使用功能的多样化，使得设计与施

工开始分离，出现了专业的建筑师和工程师。随着设计与施工专业化不断发展完

善，到了 19 世纪中叶，相关法律也认可了设计和施工分离建造模式的合法地位。

设计和施工分离建造模式与 19 世纪初兴起的招标承包制结合，DBB 的工程建造模

式开始形成，并逐渐取代了 DB的地位成为最主要的工程建造模式。

然而随着管理科学的发展与建筑新科技的运用，政府和企业对固定资产投资

的管理模式的逐步转变，以及工程建设本身的日益复杂，逐渐暴露了 DBB 模式存

在的短板：

(1)设计团队与施工团队的构成日益复杂化，发包人在两者之间来回斡旋协调

2

的工作量越来越大；

(2)在起始阶段就确定全部设计细节，这种预先的设想与时势变化之间常常出

现矛盾，造成工程变更不断，容易导致造价与工期的失控；

(3)过于繁琐的设计细节约束也捆绑了承包人及供应商的手脚，使得其难以提

供高性价比的产品；

另一方面，现代管理科技的发展，使得管理者可以对关系复杂的庞大项目进

行高效的管理，从而使得两者的重新结合成为可能。对优质高效的不断追求，使

DB这个古老的建造模式重新焕发了活力。

0.1.2. DB 模式在境外的应用与发展情况

20 世纪 80 年代以来，在境外建筑市场，DB 模式无论在工程总量还是占总体

建设市场的比例都经历了持续、高速的增长。

(1)英国：据统计，19841991 年间，英国 DB 合同的市场份额由 5%增至 15%；

20 世纪 90 年代初到中期，15%20%的工程采用 DB模式。根据英国皇家测量师协会

和里丁大学的研究，截止到 1996 年，DB 模式在英国建筑市场的份额己达到 30％。

(2)美国：根据美国设计-建造学会(DBIA)的研究表明，在美国，截止到 2002

年，DB 模式的项目市场份额已接近 40%，到 2005 年，DB 模式达到 45%，预计到 2015

年将达到 55%，DB 模式将超过传统 DBB 模式占据主要的建筑市场(见图 l)。另据报

道，美国排名前 400 位的建筑承包人利税值的三分之一来自 DB合同。

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

DBB模式

DB模式

图 1：美国主要工程建设模式市场份额趋势图

(3)日本：美国设计-建造学会(DBIA)的研究表明，日本目前有超过 60%的工程

采用 DB模式，许多日本营造商社的承揽量中超过三分之一为 DB总承包合同。

(4)新加坡：1990 年初期，新加坡政府决定全面推行 DB模式。DB模式在新加

3

坡所有住宅工程中的占有率由 1992 年的 1%开始，稳步增加到 1998 年的 23%以上；

在 19922000 年间公共工程增长到 16%，私人工程增长到 34.5%。

(5)中国香港特区：在香港建筑市场中 DB 模式合同比重大约不超过三成，且

主要运用于政府工程建设中，而私人投资工程中对 DB模式采用极少。DB模式现已

推广应用到了政府工程几乎每一种类型的项目中，包括医院、政府大楼、监狱、

运动场等，近年来，一些需要并行作业采购方式与复杂施工专业的大型市政工程，

也采用 DB模式运作。目前正在建设中的香港添马舰特区政府新总部及立法会大楼

工程正是采用 DB模式的一个典型项目。

(6)中国台湾地区：1999 年在台湾实施的《政府采购法》明确了总承包制度，

使得 DB模式在政府公共工程建设中得到广泛的应用。目前台湾政府每年在公共工

程投资规模在 7000 亿元左右，包括高速公路、机场、购物中心、码头、垃圾焚化

场等等，大部分都适合采用 DB 模式，台湾工程界认为岛内 87%的公共工程需要实

施 DB模式。

0.1.3. DB 模式在国内的发展与应用情况

早在 1984 年 9月国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问

题的暂行规定》中就提出建立工程总承包企业的设想。明确指出“各部门、各地

区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之

逐步成为组织项目建设的主要形式，工程承包公司接受建设项目主管部门(或建设

单位)的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材

料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。”

同年 11 月，国务院又批转了国家计委《关于工程设计改革的几点意见》，并指出

“承包公司可以从项目的可行性研究开始直到建成试车投产的建设全过程实行总

承包，也可以实行单项承包”。

1997 年的《建筑法》明确提倡对建筑工程实行工程总承包，以此确立了工程

总承包的法律地位。2003 年 2 月 13 日，建设部颁布《建设部关于培育发展工程总

承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30 号)，开始在全国范围内全

面推广工程总承包和工程项目管理。2005 年 8 月 1 日，建设部正式批准《建设项

目工程总承总管理规范》为国家标准，进一步完善了我国工程总承包的规范体系。

在实践方面，1982 年在勘察设计业中以化工系统的设计单位开展了工程总承

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包试点工作。此后的二十多年中，国家有关部门先后出台了一系列深化基本建设

管理体制改革的政策措施，有力地推动了工程总承包的开展。近几年来，虽然工

程总承包在化工、石化、纺织、电力、冶金等行业有较快的发展，但在房屋建筑

和市政工程等领域，发展步履迟缓。

近年来，DB模式在深圳逐步推行，政府与业界对 DB模式的认知逐渐深入。从

2001 年始，深圳在轨道交通建设中率先开展了 DB模式总承包的试点，深圳地铁一

期罗湖站及口岸/车站综合交通枢纽土建围护结构工程、地铁 3号线分标段土建及

常规设备安装工程、地铁 5 号线土建及常规设备工程等大型公共建设项目都采相

继用了 DB总承包模式。随着 DB模式在深圳大规模的轨道交通建设中的广泛推行，

DB模式在深圳的实践应用迈出了重要的一步。

在 DB模式造价与合同管理研究方面，深圳积极学习和借鉴国外先进管理技术，

主要进行了计价标准和合同示范文本的研究。深圳市建设工程造价管理站已完成

了《深圳市城市轨道交通工程估算编制规程》、《深圳市城市轨道交通工程概算编

制规程》及《深圳市建设工程设计-施工总承包合同示范文本》等研究编制工作。

0.2.本报告的研究内容

随着 DB模式在深圳的推广应用，对于相关项目管理实务，尤其是造价与合同

管理方面的系统研究势在必行。作为深圳市建设工程造价、合同与工期的政府授

权主管部门和研究机构，深圳市建设工程造价管理站组织成立了“工程项目管理

模式课题研究组”，全力开展对 DB 模式的造价与合同管理研究。本研究报告通过

对国内外有关 DB模式的理论研究和实证分析，对 DB模式以下内容进行探讨：

(1)对 DB 模式的内涵、特点、适用范围等基本情况进行概述，对 DB模式与传

统 DBB 模式，以及与其他总承包模式进行对比。

(2)对 DB 模式下工程造价的确定与控制的特征进行研究，分析 DB模式的项目

承包价格的构成，研究 DB模式下工程建设各阶段造价的计价方法及控制方式。

(3)研究 DB 模式下合同管理与合同示范文本的特点，分析合同主体的职能，

探讨发承包双方合同责任、义务、风险、权利的变化与转移，对“发包人要求”

和工程变更等内容进行重点分析。

(4)研究 DB 模式下政府部门对于市场与行业的宏观管理职能以及对政府投资

建设工程的微观管理职能。

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(5)对 DB 模式的法律特征进行分析，探讨 DB 模式的合法性问题及其对实施

DB 模式所产生的主要法律关系，依据分析结果，提出相关建设法规完善和修改的

建议。

(6)对 DB 模式的应用提出建议。

1. DB 模式概述

1.1. DB 模式的内涵分析

建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》

(建市[2003]30 号)中设计-施工总承包是指：工程总承包企业按照合同约定，承担

工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

在台湾地区，一般将工程总承包称为统包。这一名称不仅仅包括设计-施工总

承包，而是工程总承包的统称。“统包”这个词语来源于国外的“Turnkey”承包

方式，从字面意思可以理解为由承包人负责工程的设计、施工、采购等，发包人

拧动钥匙即可启用项目。DB 模式和“EPC/Turnkey”模式的本质特征都是由同一

承包人负责工程的设计与施工，一般情况下可不加以严格的区分，对 DB 模式仍然

采用“统包”这一称呼。在台湾也有学者认为，DB 模式可称为“建设统包”，适

用于民用项目，而“EPC/Turnkey”称为“建厂统包”，适用于工业项目。

美国土木工程师协会(ASCE)、建筑师协会(AIA)、设计-建造学会(DBIA)、英

国合同审定委员会(JCT)以及国际工程师联合会(FIDIC)等对于将设计与施工融合

的总承包模式名称包括：Turnkey、 Design-Build、 Design-Construct 、

EPC(Engineering, Procurement and Construction)等。

分析以上总承包的各种定义，可以发现 Turnkey、EPC 模式与 DB 模式的基本

特征相近，只是在承包人提供服务范围的界定上存在一定的差别，以 DB 模式的服

务范围最小，承包人一般只负责工程的设计与施工。而 Turnkey 模式与 DB 模式

相比，承包人提供的服务范围最广，除了设计和施工外，还可能包含项目的融资、

规划以及工程完工之后的营运与维修等工作。

本报告探讨的设计-施工总承包模式主要是指狭义上的 DB 模式，即承包人负

责工程的设计与施工。从一般意义上说，当需要 DB 承包人提供设备采购、融资等

服务时，可认为这只是在本报告所讨论的 DB 模式下的延伸。

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1.2. DB 模式的特点

DB 模式是将设计和施工融合的一种工程发承包方式，具有如下特点:

1.2.1. 优点

(1)发包人和承包人密切合作,完成项目规划至验收工作,减少了协调费用和

时间。

(2)承包人可在参与初期将其材料、施工方法、结构、价格和市场等知识和经

验融入设计中。

(3)有利于控制成本,降低造价。国外经验证明,实行 DB模式,平均可降低造价

10%左右，而且在 DB 模式下，造价的不确定因素减少，发包人能更早地确定和更

好地控制造价。

(4)有利于进度控制,缩短工期。一般来说，DB 承包人可以应用快速路径法

(Fast Track)，即承包人可先将己完成的部分设计图纸送交发包人审核，待审核

通过以后即可先进行该部分的施工工作，而不需等到所有的设计工作完成。这样

可有利于缩短工期，使工程可以较早投人使用。如采用 DB模式建设的香港北区医

院项目工期历时 5 年；而采用传统方式建造的香港东区尤德夫人那打素医院(The

PamelaYoude Nethersole Eastern Hospital)的工期则长达 10年。

(5)风险责任单一。DB模式将施工与设计并入到一个单一责任制当中，消除了

可能因设计和施工职能分离而导致的冲突。据 DBIA 的调查,DB 模式在抵抗风险方

面的作用达 65%,远高于 DBB 模式。

1.2.2. 缺点

(1)发包人对最终设计和细节控制能力较低,据研究, DB 模式是发包人对设计

最缺乏控制能力的模式。

(2)承包人的设计对工程经济性有很大影响,在 DB模式下承包人承担了更大的

风险。

(3)建筑质量控制主要取决于发包人招标时功能描述书的质量。

(4)出现时间较短,缺乏特定的法律、法规约束,没有专门的险种。

由此可见,DB 模式对发包人的管理水平及协调能力要求极高,需要发包人方人

员极强的对项目监督的能力;同时也要求建筑商经济技术力量雄厚、抗风险能力强,

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并能提供综合设计和施工管理与实施工作。

1.2.3. 适用范围

一般来说，在满足下列条件的项目中，DB 模式可以较好发挥优势：

(1)能够比较清晰地定义发包人的功能需求和有关技术标准，使承包人能较为

准确地理解。这样的项目通常包括发电项目，水处理厂，食品加工厂，垃圾处理

厂等项目。

(2)发包人的功能需求基本可由国家或行业发布的技术标准或技术规程来定

义。这样的项目通常包括交通设施项目(包括道路、桥梁等)、市政基础设施和房

屋建筑项目，它们都有较为详尽的国家、行业标准和技术规程。

(3)若项目中较多的工程内容存在“可施工性”的问题，DB 模式更能发挥其

优势。在 DB 模式下，由于承包人自己负责工程的设计和施工，“可施工性”的问

题能充分在其设计中加以考虑，从而避免传统模式下对设计的“可施工性”重视

不够的问题。

一般来说，下列情况不宜采用 DB 模式：

(1)纪念性建筑。这种项目优先考虑的往往不是造价和进度等经济因素，而是

建筑造型艺术和工程细部处理等的技术。

(2)新型建筑。这种项目一般都有较高的建筑要求，且结构形式的选择和处理

有许多不确定性因素，无论对设计者还是对施工者可能都缺乏这方面的经验，如

果采用 DB 模式，对项目承包人来说风险很大，也不符合发包人的利益。

(3)设计工作量较少的项目。如有的大型土方工程。

1.3. DB 模式的分类及与 DBB 模式的比较分析

理论上，根据发包时所包括的内容不同，DB模式可细分为施工图设计-施工、

初步设计-施工、方案设计-施工等几种类型。EPC 作为工程总承包的另一种模式，

其施工承包人承包的范围更广，可涵盖从项目决策到工程试运转的各个阶段。详

见表 1-1。

表 1-1 工程总承包模式的两种类型

合同范围

项目 决策

方案 设计

初步 设计

施工图设计

施工 设备 采购

试运转

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施工图设计-施工

初步设计-施工

DB模式

方案设计-施工

EPC

实践中，EPC 模式多运用于石油、化工、电力等生产设备为主的项目建设，而

DB则用于以土建和一般安装为主的房屋及市政工程项目。

相对于 DBB 模式而言，在 DB 模式下，发包人将部分或全部设计工作转移给

承包人，承包人的承包范围扩大。因此，DB 模式下的工程承包与 DBB 模式不同，

具体体现在以下几个方面：

(1)前期准备阶段：在工程发包之前，DBB 模式发包人就完成了施工图设计，

而 DB模式发包人则可以根据自身条件、工程特点自行完成或委托进行部分设计工

作(一般相当于工程总设计工作量的 25%-30%)或制定发包人要求(功能需求、技术

标准等)。

(2)招标投标阶段：DBB 承包人只需按照发包人提供的设计进行投标报价，而

DB 承包人则需根据发包人要求或既有的初步设计文件完成一定程度的详细设计、

施工方案编制工作，并以此为基础进行投标报价。

(3)实施阶段：中标后，DBB 承包人一般只需按图施工即可，而 DB承包人则需

进行后续详细的设计工作，完成供施工用的设计文件，交送发包人审核通过后进

行施工。

2. DB 模式的工程造价确定与控制

2.1. 不同 DB 模式下的计价特征分析

如前述，根据承包范围的不同，DB 模式可表现为不同的具体形式，不同形式

间的差异主要体现在承包范围所包含的设计内容的多少，导致计价特征随之变化。

本章重点对目前深圳与香港主要采用的“施工图设计-施工”和“方案设计-施工”

两种具体形式分别加以分析与比较。

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2.1.1. 施工图设计-施工

“施工图设计-施工”总承包形式是目前内地 DB模式的主要形式，该形式下，

发包人完成初步设计或扩大初步设计后进行工程发包，其需求通过设计成果明确，

施工图设计则纳入承包范围，由承包人负责完成。目前，“施工图设计-施工”形

式一般沿袭传统的设计概算编制方法确定工程造价，形成造价成果文件。

“施工图设计-施工”形式在深圳大型建设项目中的运用，始于近年来深圳大

规模的轨道交通建设。深圳地铁 3 号线、5 号线等项目上实行的 DB 模式属于“施

工图设计-施工”总承包，发包人负责初步设计之前的设计工作，在初步设计基础

上进行招标，选择承包人，承包人负责施工图设计与组织施工。承包合同一般采

用总价包干合同，仅对主要材料价格异常波动等情形约定了合同价款调整方式。

总承包组织形式普遍采用临时联合即施工总承包加设计分包的形式。

深圳在摸索中采用的“施工图设计-施工”总承包形式，在工期、质量、安全、

成本多目标紧约束下实现了轨道交通建设的顺利推进。

2.1.2. 方案设计-施工

与深圳一河之隔的香港，建筑市场发展较为成熟，市场主体较为理性，其市

场运行机制采用国际通行的做法。在香港，DB 模式采用的是最彻底的形式——“方

案设计-施工”总承包。在专业顾问的协助下，发包人根据自身需求提出“发包人

要求(ER)”，随即以此为准进行招标。投标人响应该发包人要求，拟定全套项目设

计方案及相应的估价(以单价细目表形式)进行投标。评标委员会对各投标人的方

案及报价先后进行评判，综合选定中标人。中标人按照中标的方案，以发包人要

求为准完成全部设计、施工工作，最终交付发包人使用。

在香港，此种模式在政府投资项目中得到广泛运用，包括海底隧道、医院、

警署，甚至在建的添马舰政府总部。

2.1.3. 深港 DB 模式的对比分析

深港两地采用不同的 DB模式，是由两地不同的经济发展水平、市场环境及建

筑业管理水平等因素所决定的。深港两地 DB 模式的对比分析具体如下：

(1)香港 DB 模式是未来发展方向，深圳 DB 模式是适合现阶段国情的过渡形式

香港采用的“方案设计-施工”形式是国际上盛行的 DB模式，也是 DB模式发

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展的最高级阶段。承包范围包括了全部的设计内容，充分体现了 DB模式的优势，

也是未来我国 DB模式的发展方向。其运用的条件是建筑市场成熟，一方面发承包

双方讲究诚信、管理到位、具有丰富的设计施工综合管理经验。另一方面香港政

府充分尊重发承包双方主体地位，监管相对灵活与宽松。

而“施工图设计-施工”形式给承包人增加的设计管理工作最少，最接近原有

DBB 模式。从发包人角度，扩大初步设计对项目的工艺流程、线路走向、建设标准、

甚至设备选型等大方向、大原则都已确定，防止了承包人完成的设计不符合发包

人预期的不良后果。从承包人角度看，发包人的需求表达比较明确，有利于明确

和控制自身的风险范围，避免在合同执行和结算中过多的争议。国内建筑市场尚

处发展中，一方面在过于强势的发包人和同业恶性竞争双重压力下的承包人，无

力改善管理和增强综合实力，另一方面目前对于建设主体的管控较为严格与细致，

故从入门级的“施工图设计-施工”形式上开始 DB 模式是循序渐进的和易于接受

的。

(2)发包人要求表达的方式不同

“施工图设计-施工”形式下发包人的需求通过初步设计或扩大初步设计表

达。设计图纸对建设工程的描述清晰明了，是工程人员熟悉的一种“语言”，避免

了文字语言理解上的误解与争议。设计工作的创意性决定了其成果必然带有设计

人员的理解与再加工的成分，存在其对发包人要求理解错误与扭曲反映的可能。

体现在工程造价管理上就是大量的变更与索赔。设计工作的保守性导致的肥梁胖

柱现象仍然突出。

而“方案设计-施工”形式下“发包人要求”直接作为发承包的基础与标准。

发包人不负责设计工作，只从需求角度提出需求。ER 一般以表格形式用文字描述

各项使用性能，给承包人的设计留有一定发挥空间。因为没有设计这一环节的阻

隔，承包人可以接触到原汁原味的发包人核心需求，避免了人为设置的理解藩篱。

体现在造价管理上，该形式下发包人要求变更的可能微乎其微，造价具有最大的

确定性。

(3)承包人的自由发挥空间不同

“施工图设计-施工”形式下承包人的自由发挥空间在于施工图设计，施工图

设计重点关注根据现场实际情况施工工法的选择，具体机械的采用，承包人对于

现场情况的熟悉使得其在主导施工图设计上具有天然的优势，通过施工图设计与

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施工的有机结合，承包人可以根据随时变化的现场情况及自身各项资源优势，合

理组织施工。

“方案设计-施工”形式下工程选定承包人之后，设计工作全部由承包人完成，

承包人受到约束减少到最低，可以在满足发包人性能要求的前提下，冒更多的风

险，采用一些激进的设计、工艺及材料设备。

(4)合同计价方法的区别

“施工图设计-施工”形式下发包人完成部分设计工作，使得采用清单形式计

价成为可能，实践中有采用单价或总价包干的合同计价形式。如深圳地铁 3 号线

采用单价合同形式，5号线采用总价合同形式。工程量清单是国际通行的计价形式，

在国内运用的经验表明，有利于工程精细化管理，有利于合理分摊双方责任与风

险，有利于合理确定与控制工程造价。

“方案设计-施工”形式下设计工作全部由承包人完成，发包人无法提供清单。

承包人随方案提供的单价细目表虽然在形式上接近于工程量清单，但从责任主体、

用途等均有较大区别。总价合同(香港称图纸包干型总价合同)形式成为首选的计

价方法。

单价合同是传统的合同形式，将工程量变化的风险由发包人承担，承包人负

责对应项目单价的风险。然而在 DB模式下，由于承包人负责部分设计工作，有造

成工程量失控的风险，从而可能对招标人不利。总价合同下工程量与价格变化的

风险大多归于承包人，有利于发包人确定工程投资总额，减少其投资波动风险，

然而承包人风险相对较大。(关于不同合同形式的风险分析详见第三章)

2.2. 工程造价的确定

2.2.1. DB 项目的工程造价构成

在工程建设中存在着两种不同的有关工程造价含义，因此也就存在两种不同

的工程造价的构成。习惯上，一般将“完成一个工程建设项目所需费用的总和”

所对应的工程造价的构成称为建设项目总投资构成；而将“发包工程的承包价格”

所对应的工程造价的构成称为建筑安装工程费用组成，如图 2-1 所示。建筑安装

工程费用亦称为建筑安装工程造价。

在我国，传统的 DBB 模式与定额与预算制度相适应，合同价款是按照建设单

位审定的“施工图预算”确定的。此时，工程发承包造价与“建安工程费用”的

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内涵是一致的。随着发承包模式的发展，发包范围不断扩大，发包人可能会在招

标文件中提出一些特殊要求，如需要承包人提供临时设施、办公场地等等。这就

使得属于“工程建设其他费用”中的临时设施费乃至“设备购置费”中的设备采

购也纳入到发包范围，DBB 模式逐步向 DB模式过渡。

在 DB 模式下，由于承包范围扩大，会大量出现费用“转移”的现象。例如，

在 DB 项目中，DB 承包人需要完成部分甚至全部设计工作，“勘察设计费”成为

DB 项目承包造价的一部分。因此，随着建筑市场上承包范围不断扩大，工程承包

形式不断演变，工程造价的两种区别将越来越小。

由于工程造价的构成是由发包范围确定的，DB 项目承包造价的内涵大体可用

公式表示如下：

DB 项目承包造价=建造费用+工程建设其他费用+税金

=建安工程费用+设备购置费用+工程建设其他费用+税金 (式 2-1)

式中：建造费用由建安工程费用和设备购置费用两部分组成，工程建设其他

费用除包括设计费用外，根据发包人要求，还可包括联合试运转费用、生产职工

培训费、建设单位临时设施费、设备检验费等“可转移工作”的费用。

2.2.2. DB 项目费用的计价

(1)费用的项目设置原则

建设项目投资构成

固定资产 投资

流动资产 投资

设备及工器具 购置费

设备购置费用

工器具及生产家具购置费

建筑安装工程费

直接费

间接费

利润

税金

工程建设其他费

与项目建设有关的其他费 与生产有关的其他费

土地使用费

预备费

固定资产投资调节税

建设期贷款利息

基本预备费

价差预备费

DBB 模式发承包价格组成

图 2-1 建设项目总投资与发承包价格构成

DB 模式发承包价格组成

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工程项目的费用项目组成及计价不是工程管理中的孤立活动，它与工程价款

结算、调整、索赔等其他管理工作都有密切的关系。因此，DB 项目的费用项目的

设置(划分)不应只仅仅满足计价方便的需要，还考虑下列要求：

1)满足工程财务管理的要求，有利于工程结算和竣工决算工作。

在我国，政府投资的建设项目的会计核算必须满足国家关于基本建设财务管

理的若干规定。按照《国有建设单位会计制度》和《基本建设财务管理规定》的

相关要求，建设单位会计核算的基本建设投资支出的分类如图 2-2 所示。

随着 DB模式下发包范围的扩大，各项费用也应按照这一规定进行划分，否则

会对项目竣工结束后，发包人进行竣工决算，核定新增资产价值造成不利影响。

按照以上分类，在 DB 模式下的费用项目设置大体应划分为三大类，即建安工

程费用、设备采购费用和工程建设其他费用，工程建设其他费用中包括待摊投资、

其他投资若干费用项目。

为了保证能正确核定各种设备资产，在会计核算时，对于发生的各项运杂费

和保管费，能分清受益对象的应直接计入各项设备成本；不能分清受益对象的应

按一定基础(设备的重量或买价)的比例，分配计入各种设备成本。因此，应将设

备采购费应划分成买价、运杂费、采购保管费三项费用项目。

工程建设其他费用中归属于“待摊投资”的费用项目，如勘察设计费、建设

单位临时设施费、设备检验费、联合试运转费等费用项目应予以单列，便于建设

基本建设支出

基本建设支出构成投资完成额

基本建设支出不构成投资完成额

计入交付使用资产

不 计 入交 付 使用资产

建安工程投资支出

设备投资支出

其他投资支出

待摊投资支出

转出投资支出

待核销投资支出

图 2-2 基本建设支出的分类

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单位(发包人)进行会计核算时按一定基数分摊该项支出，正确核定各项资产数额。

工程建设其他费用中归属于“其他投资”的费用项目，如生产职工培训费、

房屋购置等费用项目，若包括在承包人的承包范围内，也应单列，便于会计核算

和投资控制。

2)增设设计费等费用科目，有利于承包人进行工程成本核算。

传统 DBB 模式下，承包人进行成本核算时，一般仅需考虑建安工程费内容，

没有关于工程建设其他费及设备采购费等科目。因此，在 DB模式下进行费用项目

设置时应考虑增加相应费用科目。

3)有利于建设工程各类税金的缴纳和稽查。

DB 模式下费用构成复杂，各种费用应缴纳税金各不相同，费用设置应充分考

虑到其适用税率以及计税基数的不同，对税金计算方式不同部分分别单列。否则

容易造成重复缴纳或漏税，对发包人或国家造成不必要的损失。

例如，按照现行税法的规定，工程总承包合同对包含的设计、施工、采购等

全部收入按“建筑业”3%税率征收营业税。而发包人对于设备需要增值税发票以

作为固定资产入账，造成设备缴纳营业税后再缴纳增值税的重复缴纳状态。为合

理进行税务筹划，避免重复缴税，对于采购设备应单独列项计算。

(2)费用的计价方法

施工图设计-施工总承包形式下，发包人单独委托设计院进行初步设计或扩大

初步设计，承包人需根据初步设计或扩大初步设计等完成全部施工图设计和施工

工作。计价程序、依据及原则等最接近传统的 DBB 模式，可以在现行计价标准基

础上稍作调整修改即可使用。

工程发包之前的估价文件（如招标控制价）可以依据现行设计概算编制方法

进行编制。招标工程细目表可参照工程量清单计价规范的费用项目设置原则编制，

并以此为基础进行工程发包。在工程实施过程中的工程变更价款仍可以参照前述

设计概算编制方法进行计价。

DB模式下发承包价格可分为建造费用及其他费用(见图 2－3)。大致分析如下，

进一步详细的公式及细节参见附录一。

DB模式发承包价格

建造费用

设备及工器具购置费

设备购置费用 工器具及生产家具购置费

建筑安装工程费

直接费 间接费 利润 税金

勘察设计费

工程建设其他费

15

①建造费用

建造费用包括建安工程费以及设备购置费。

a.建安工程费：建安工程费是完成工程本体及必要的措施所消耗的人工、机

械以及材料设备等，并考虑相应的管理费、利润和规费、税金等支出的总和。建

安工程费在建造费用中所占比重较大，是造价确定与控制的重要内容（约占估算

造价 80%以上）。从合同签订到完工交付之间存在较长的时间间隔，使得其建造成

本受到外界各种因素的影响可能性增大。为此，在各种合同条件中建安工程费的

计量、支付及其调整条款是重要的核心内容。

b.设备购置费：设备购置费是指包括在承包范围内但不计算工程营业税的设

备购置费用。建安工程费中会包括一些小型设备的购置费用，之所以单列该项费

用，主要是由于财务费用分类以及征税类别的区别所致。设备购置费用包括设备

本身的价格，以及设备采购、运输等费用。

②工程建设其他费

工程建设其他费指包括在承包范围内的，固定资产投资中建安工程费、设备

购置费以及预备费、固定资产调节税和建设期贷款利息之外的所有费用的总和。

该部分费用在不同的建设项目中的细目构成不尽相同，其费用构成较为复杂，一

般包括勘察设计费、工程检测费、工程保险费等费用。一般占固定资产总投资相

当的比例（约 10%）。DB 模式中工程建设其他费可分为以下内容：

a.勘察设计费：作为设计施工的总承包，至少部分的设计以及相应的勘察工

作应由承包人完成，因此 DB模式下勘察设计费必然包括在发承包价格中。与庞大

的建造费用相比，勘察设计费用所占比重很小，但其工作成果对总投资的控制效

果却十分明显，因此，勘察设计费用本身的控制不是造价控制的重点。通常以建

造费用的一定比例估算该项费用。

b.其它可转移的费用项目：可转移费用指发包人通过招标文件及合同条件将

工程建造之外的一些工作——通常包括建造前准备工作及建造后使用前的准备工

16

作——交由承包人完成，而发生的一系列费用。由于费用的构成较为复杂，具体

的计价应根据项目的内容而确定。

③税金

值得指出的是，在 DB 模式下承包造价中的税金与 DBB 模式中的内涵和计税

基础是一致的。税金是指营业税、城乡维护建设税及教育费附加，并包含在建安

工程费中。虽然承包人在设备购置过程会支付增值税、关税、消费税等税项，但

对于发包人来说，这部分税金是一种“成本性”支出，构成设备的完整价值，而

不作为 DB 项目承包造价中税金的计税基础。

(3)费用的计价格式

虽然工程造价构成相同，但在不同的项目进展阶段，由于可获取的依据的多

少、详略程度的差异造成各阶段工程计价项目划分的粗细与具体计价方法的些许

差异。对于招标工程项目，随着项目的进行依次分为招标控制价、投标价、结算

价等。以招标控制价为例，除按照国家标准《建设工程工程量清单计价规范》的

要求分列措施项目、分部分项、其他项目及规费税金清单外，应考虑为 DB模式下

增加的设备购置费及工程建设其他费用设置相应的费用表格。招标控制价的具体

构成与计价程序详见表 2－1。

在招标控制价阶段，由于尚未确定承包人，对于需要承包人自行确定具体实

施方式的措施项目清单工作内容所对应的造价，只能根据类似的已完工程的经验

数据进行估计，通常采用费率的形式计算。在投标报价时投标人则可根据自身企

业的资源优势制定施工组织方案并据此计算各项措施项目费用，计价方法可按综

合单价法计算。结算价除按照合同价款计算外，还需要考虑工程进行中的各项价

款调整约定、以及单价合同的工程量计量等因素。

表 2－1 DB 模式招标控制价构成与计价程序

构成关系 项目名称 参考计算公式

1 分部分项工程费 Σ(工程量×综合单价)

2 措施项目费 按费率计算

3 其他项目费 按费率标准计算

4 规费 [(1)+(2)+(3)]×费率

5 不含税建安工程造价 (1)+(2)+(3)+(4)

6 税金 (5)×税率

DB

模

式

工

程

项

目

造

单

项

工

程

建

安

工

程

单位工程建安工程造价

7 含税建安工程造价 (5)+(6)

17

8 暂列金额 按有关规定计算

9 专业工程暂估(结算)价 按有关规定计算

造

价

10 优质优价奖励费 (7)×费率

11 工程建设其他费 按有关规定计算

11.1 设计费 按费率标准计算

11.2 工程检测费 按收费标准计算

……

价

12 设备及工器具购置费 按有关规定计算

2.2.3. 影响 DB 项目承包造价的因素

(1)项目融资方式

我国工程项目建设通常采用的是发包人投融资、承包人承揽工程施工并获取

利润的方式。如果发包人缺少足够的建设资金，或当项目的预期投资收益率大于

融资的利率时，发包人会很自然地将项目融资纳入到 DB 承包人的承包范围以内。

在国际工程承包市场存在着 DBF(Finance-Design-Build)模式，并且有学者认为会

有越来越多的发包人使用这种模式。这种模式可以看成是 DB 总承包的变异或延

伸。在深圳地铁 5号线中 DB模式与承包人的 BT融资结合在一起，促进了 DB模式

的实施，成为深圳特色的 DBF 模式。

当发包人需 DB 承包人提供融资服务时，项目的承包造价中应包含相应融资成

本。对于发包人而言，DB承包人的资金成本可以看作是其建设期的利息支出。

DBF 项目与一般的 DB 项目的不同之处在于，承包人在项目设计和施工过程中

负责项目的融资，而发包人不作资金投入，但该融资活动的资金成本最终由发包

人支付。采用 DBF 模式的项目，一般承包人的融资额巨大，需承担较大的风险。

因此，承包人应对项目的资金成本予以详细分析。

①资金投入：一般来说，除自有资金投入以外，DBF 项目的大部分资金需要

承包人通过金融机构贷款或其他融资渠道获得。承包人的融资结构与投入形式不

同，资金成本不一样。承包人应合理优化融资渠道，分散财务风险，提高自身报

价的竞争力。

②建设工期：建设阶段的资金占用时间越长，资金成本越大。在其他费用一

定的情况下，缩短工期，会使资金占用的时间缩短，从而相应减少财务费用；反

之，拖延工期，必然会增加资金成本。工程的建设工期在资金成本计算当中是个

18

重要的变量。因此，承包人应考虑建设工期对资金成本的影响。

③利率：利率是影响资金成本大小的重要因素。承包人融入的资金成本的利

率可由合同双方协商，也可由承包人自主确定，在投标文件中反映。一般而言，

利率受到金融市场上资本的供求状况、投资风险、通货膨胀等因素的影响。而这

些因素应是承包人在确定利率大小时，应仔细考虑的。

④工程款的支付形式：工程款的支付形式所确定的回购时支付时点段和付款

额度的不同，导致项目的资金成本也不同。因此，承包人应审慎研究项目招标文

件中载明的工程款支付形式，合理考虑其对资金成本的影响。

(2)设计的可施工性

美国建筑业协会(CII)将可施工性研究定义为将施工知识和经验最佳地应用

到项目的策划、设计、采购和现场操作中，以实现项目的总体目标，亦即在使最

终的建筑能满足所有既定的目标的前提下，设计使得施工更加容易的程度。

设计的可施工性研究在国外推行多年并已获重大成效，被视为建设管理技术

中非常具有潜力的新兴建设管理技术之一，可以降低工程造价，提高工程建设生

产力。有关的研究文献和资料指出，实施可施工性研究可节省工程成本 6%-10%，

减少施工作业时间 8.7%-43.3%。从图 2-4 中可以看出考虑设计可施工性对项目进

度和成本的影响。一般来说，可以用生产率来衡量可施工性。改进设计的可施工

性而带来的生产率的提高是 DB承包人测算成本、投标报价应考虑的一个重要的变

量。若承包人在设计阶段充分考虑了可施工性的问题，将有利于降低成本，提高

报价的竞争力。

工期

图 2-4 设计可施工性对成本和工期的影响

19

在传统的 DBB 模式下，设计单位负责设计、施工单位负责施工，设计完成后

才进行施工，设计与施工之间是相互分离的。设计与施工之间的分离直接导致了

工程项目建设的低效率，也是造成可施工性问题的直接原因。而在 DB模式下，将

设计工作纳入到承包范围以内，给承包人开展设计的可施工性研究提供了便利，

提高设计的可施工性成为了承包人降低成本的一个重要途径。

(3)分包策略

通常 DB项目完全由一个承包人独自完成是非常困难或者是不可能的，很多情

况下设计往往包括为分包的一项重要工作。DB 承包人必须选择适合的专业分包人

和劳务分包，有利于降低投标报价和降低项目承包风险。

①选择分包人的形式

承包人通常有两种选择分包人的形式。

一是不确定对象的选择。对于技术含量不高，分包人水平差异小且供应充足，

承包人主要出于降低成本因素考虑进行分包的分包项目，一般采用无固定对象的

选择形式。即在在投标报价前，通过广泛询价、比较，在投标前选择一家分包人，

与其签订排他性的合作意向书，一旦主合同中标，双方的合同关系自动成立。或

者在中标后，全部合同价款和合同条件已经明确的情况下，通过招标或议标的形

式选定分包人。这种形式对分包人构成竞争压力，可促使其提供更优的价格与服

务。

二是相对固定对象的长期合作形式。由于招标项目存在一些特殊专业或特殊

技能的分部分项工程(如地基加固、基坑支护、玻璃幕墙)，承包人没有能力独立

完成或成本不具备比较优势，而各分包人水平差异大，供应量有限。为了获得有

竞争力的投标报价，有稳定业务量的承包人倾向于选择一家配合良好的分包人，

与其签订长期的排他性的战略合作意向书。双方的长期合作关系可以增进彼此的

沟通效率，并减少分包采购成本。为适当对分包人形成竞争压力，还可以定期对

合作方重新招标选定。

②选择分包人需考虑的因素

a.合同履行能力：分包人应首先具有足够的技术能力与资源完成分包项目的

各项工作，对分包项目具有足够的管理协调能力，有足够的流动资金可供完成分

包项目之用。分包企业良好的财务状况，是其快速组织工作的有力支撑。

b.服务与沟通：分包人良好的内部管理机制体现为提供完善周到的服务及总

20

分包人间良好的沟通。对于初次合作的分包人，承包人应结合合同履行能力审查

等考察分包人的服务与沟通。长期合作的分包人可以通过合理化建议帮助其完善

管理，改进技术，在经营战略、组织和企业文化上保持和谐。

c.业绩：具有类似项目的丰富经验有助于分包人从容应对多变的市场及现场

情况，合同履行情况是对企业诚信度的最好检验标准。以往业绩良好的企业是承

包人优先考虑的对象。

2.3. 工程造价的控制

在设计施工总承包模式下，建设项目全过程造价管理大致分为以下几个阶段：

项目投资决策阶段、项目招标投标阶段、项目实施阶段(包括工程项目设计、施工

以及设备的采购)、试运行和使用阶段。每个阶段由不同的实施主体运用不同的控

制方法来进行造价管理。

2.3.1. 投资决策阶段

投资决策阶段是对项目是否实施，项目预期的功能定位，采取的实施方式等

战略问题进行研究与决定的阶段。一般包括以下几个方面：

(1)建设项目的目标与需求分析：在确定项目上马之后，首先应确定建设项目

的各项功能。一般从使用功能、艺术审美等方面着手进行需求分析，将建设标准、

建设规模进行充分论证后确定，并细分和量化相应指标。如医院床位数、学校学

位数、住宅户数、办公楼容纳员工数量等。

(2)建设方案的分析比选：建设方案指在既定的边际条件下，项目实施的概略

构想，是项目需求通过建筑手段实现的初步设想。如上述住宅户数落实到各栋楼

的分配、楼梯等附属面积的配置等。

(3)建设模式的选择和论证：接下来项目的实施应该考虑投融资及发承包模式

的选择。不同的发承包模式可能影响上述步骤的具体做法，如采用 DB模式，需求

分析应更详细和明确。

本阶段工程造价控制主要侧重于将模糊的项目建设意向明晰化，提出发包人

要求，并对其必要性和可行性进行技术经济论证。由于项目建设必然受到投资额

度、技术水平、市场需求等边际条件的制约，项目建设的质量、外形、造价等各

方面的目标需要在这一阶段充分平衡，以获得最符合预期构想的建设产品。

对于施工图设计-施工总承包形式，发包人在这一阶段主要工作包括：委托专

21

业顾问对发包人要求进行可行性研究，根据研究结果调整发包人要求；在此基础

上按照调整优化后的发包人要求进行方案设计，并编制投资估算；然后再针对方

案设计和投资估算进行技术经济比选。该阶段运作程序与 DBB 模式完全相同。

方案设计-施工总承包形式下，发包人需要完成的是发包人要求的可行性研

究，以及根据研究结果对其进行必要的调整和补充。

2.3.2. 招标投标阶段

采用施工图设计-施工总承包形式时，发包人在项目发包前，还需要完成方案

设计与初步设计，并编制初步设计概算。程序与方法传统 DBB 模式下基本相同，

不同处在于，此时设计概算不仅具有投资控制的作用，更重要的是成为发包人的

招标前的估价，带有招标控制价的性质。

方案设计-施工总承包形式下全部设计工作由承包人完成，发包人不需要委托

设计，但要提供招标人要求，并可据此编制招标控制价。

完成招标文件编制之后发包人可以进行项目的招标。对于不同的总承包范围，

招标内容自然不同，招标文件、招标控制价、投标价编制与评标均有所区别。

(1)施工图设计-施工总承包形式

施工图设计-施工总承包形式下，发包人完成初步设计，并以初步设计概算为

基础编制招标控制价、工程量清单。控制价可以按照现行概算及标底的方法编制，

有比较充分的设计及费用划分依据。投标报价应包含建安工程费和施工图设计费、

由此引起的设计-施工协调管理费用、以及招标文件可能规定的其他工作内容的相

应费用，报价应充分考虑依据初步勘测及初步设计进行报价所包含的风险。

需要注意的是，概算所包含的内容是发包人投资的全部内容，而 DB项目招标

控制价所包含的内容可根据发包人的需要调整，一般会少于概算项目。另外，工

程建设其他费等项目构成比较复杂，应在招标文件中对每个项目的结算原则、方

法等详细说明，以便投标人合理填报价格。

投标人按照自身特点及施工经验对招标文件的要求提出响应，包括具体的工

程实施组织方案和报价。对于工程建设其他费，根据招标文件要求一一报价。市

场化充分的竞争性费用可根据分包人的实际报价加上一定的管理费用合理填报，

不调整的包干项目应充分考虑风险因素。

施工图设计-施工形式的项目，控制价的编制有比较充分的设计及费用划分依

22

据，可以按照现行概算及标底的方法编制。但从深圳实行 DB的几个项目看，我市

现行概算仍然以预算定额为基础编制，在设计深度较浅的部位会使定额套取困难，

对造价确定有一定的不利因素。如，基础桩的施工方法区分为钻孔桩、冲孔桩、

预制桩等若干类型，某些桩型之间的使用范围存在交叉，而造价显然存在不同。

(2)方案设计-施工总承包形式

方案设计-施工总承包形式下，一旦完成发包人要求的可行性研究，就可以着

手进行招标。此时的招标控制价没有设计作为依据，只能直接以发包人要求为标

准，按照已完工程的造价指标配合指数，以估算的形式编制。由于发包人要求以

性能为指标，实际估价时应根据工程经验选取常规的具体实现手段、工法计价，

对于复杂、特殊的工程项目，可能需要专业技术人员的配合。

方案设计及其造价估算工作由参与投标的承包人进行，承包人可根据自身技

术条件、机械配置等情况和施工经验，充分发挥创意，大胆选择非常规实现手段，

在满足发包人要求的前提下，提供具有价格竞争力的完整解决方案。需要注意的

是，随着设计工作及设计管理的范围扩大，投标报价依据相对模糊，对风险的预

测与考量更需加强。

(3)评标与定标

由于全部或部分工程设计由承包人进行设计，所以 DB项目发包人对未来工程

项目的实施缺乏掌控，容易造成工程造价失控。在这种情况下，发包人选择一家

具备良好合同履行能力、信誉良好的承包人显得更为重要。

发包人选择承包人可以从下面两个方面来考虑：一是承包人投标方案及报价；

二是承包人的综合实力。通过综合考虑这几方面因素，选择优秀的承包人提供的

优秀方案，以相对合理的价格来实施工程项目。同时，发包人在招标时给出的发

包人要求或设计文件，应尽可能做到全面和准确，避免出现错误和遗漏，这样承

包人才能够充分理解发包人的要求，尽量避免或减少在工程建设过程中发生不必

要的合同变更。

(4)合同价格

在招标投标阶段，发承包双方通过合同将本阶段工程造价的预估价格，以及

约定风险因素出现时的调整计算方法,支付方法等确定下来，为项目竣工结算时最

终价格的确定与控制制定了具体的准则。

常见的合同定价类型包括单价合同与总价合同，单价合同将工程量变化的风

23

险全部划分给发包人，投标人需要考虑的风险因素减小，报价可以更低，而总价

合同则相反。总价合同还分为清单包干与图纸包干两种具体分类型，前者以清单

给出的项目及其工程量为准包干，后者则以图纸为准，清单仅为参考。合同风险

分担的这些不同最终导致合同定价上的微妙差异。

DB 合同造价费用项目的复杂性决定了各项目的定价原则不尽相同。可以说，

其实并没有纯粹的单价合同或总价合同。在工程实践中，需要合同对工程所涉及

到的每一个费用项目的性质进行界定，有利于承包人按照发包人要求合理计价。

按照费用项目性质的不同，可以将所有的费用项目划分为两类，一类是单价

子目，一类是总价子目。单价子目是指可以按合同约定的工程量计算规则确定数

量，以单价计价的子目；总价子目是指以总额或项为计量单位，以总价计价的子

目。一般来说，单价子目的工程量具备合同约束力，工程进度款结算按承包人实

际完成的工程量计量支付。而总价子目的工程量往往是参考性的，是进度款支付

的参照内容，不构成决定最终结算的约束力，总价子目的支付一般按照工程实际

完成进度，根据合同约定数额支付或以百分比形式分摊支付。

当某个费用项目为总价子目时，发包人将工程量误差的风险转移给承包人，

此时承包人应尽可能深化设计，认真复核工程量，计算完成该项目工程内容全部

费用，并考虑相应的风险费用。而当某个费用项目为单价子目时，承包人由于工

程量误差造成的多余支出将由发包人补偿，从而避免了承包人将过多的风险费用

纳入到投标报价中。

发包人在确信承包人给出的总价是可接受的情况下，采用总价形式具有如下

优势：

①可以清楚地确定项目的范围；

②在竞争性招投标项目下，固定价格易于评标；

③发包人无需迁就承包人的成本标准；

④发包人无需弄清承包人的成本核算根据；

⑤发包人无需直接控制分包人。

一个费用项目是采用总价形式还是单价形式，与发包人、工程师的项目管理

能力、发包策略和风险防范能力有密切关系。一般来说，采用单价形式有利于发

包人得到具有竞争力的报价，但总价形式有利于“固化”建设期支出，这对于经

营性项目的投资决策是十分重要的。

24

2.3.3. 项目实施阶段

发包人的工程建设属于固定资产投资的行为，投资回报的获取是建设项目的

根本目标，因此工程造价一方面是需要注重建造期间支出的控制，更重要的一方

面工程项目建设早日完成投产并产生收益，对于发包方回收投资成本的意义往往

更为重大。因此项目实施期间，发包人在进行造价控制的同时应当加强与之密切

相关的工期的控制。

(1)合同价款的调整

造价的过程控制主要指对合同价款的调整(包括变更、索赔、工料调差等事项)

的控制。在项目实施期间，造价控制的主要依据为承包合同。在 DB合同中，工程

变更价款的控制是造价过程控制的难点。

按照国际土木工程合同管理的惯例(如 FIDIC 第 12、13 条约定)，一般合同工

程变更估价的原则为：

①对于所有按工程师指示的工程变更，若属于原合同中的工程量清单上增加

或减少的工作项目的费用及单价，一般应根据合同中工程量清单所列的单价或价

格而定或参考工程量清单所列的单价或价格而定。

②如果合同中的工程量清单中没有包括此项变更工作的单价或价格，则应在

合同的范围内使用合同中的费率和价格作为估价的基础。若做不到这一点，适合

的价格要由工程师与发包人和承包人三方共同协商解决而定。如协商达不成协议，

则应由工程师在其认为是合理和恰当的前提下，决定此项变更工程的费率和价格，

并通知发包人和承包人。如发包人和承包人仍不能接受，工程师可再行确定单价

和价格，直到达成一致协议。如估价达不成最终的一致协议，在费用或价格经同

意或决定之前，工程师应确定暂时的费率或价格，以便有可能作为暂付款包括在

按 FIDIC 合同条件第 13条签发的支付证书中。承包人一般同工程师协商，合理地

要求到自己争取的单价和价格，或可以提出索赔。

③工程师需作决定的单项造价及费率，是相对于整个工程或分项工程中工程

性质和数量有较大的变更，用工程量清单中价格已是不合理的或不合适时，例如

在概算工程量清单内已有 200 个同样的分部细目，而工程师又指令多做 10个同样

的分部细目，这毫无疑问可以用工程量清单内的价格；若倒过来讲，原工程量清

单中只有 10个同样的细目，这时多做 200 个同样的分部细目显然是对承包人有利，

25

可以用同样的施工机具、模板、支架等手段来施工时。引用原来的单价显然不合

理，需要把单价调低一些。

深圳市施工合同示范文本所确定的工程变更估价原则为：

①合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款；

②合同只有类似于变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款；

③合同中没有适用或类似于变更工程的价格，应由承包人按照现行计价标准

计价，并参照上年度同类工程的中标平均下浮率或本工程中标下浮率提出变更价

格，经工程师审核、发包人确认后执行。

(2)发包人的造价控制

①通过合同实现管理：发包人应严格按照合同约定，及时、完整地履行自己

的义务，尽可能减少因自身原因对承包人履行合同造成阻碍，从而避免承包人的

费用及工期索赔，减少额外发生的投资额及工期增加。

②设计审查制度：DB 模式下，承包人完成全部或部分设计，为确保这部分设

计成果完全满足发包人要求以及符合现行设计规范的要求，通常发包人会要求进

行发包人审查，必要时可与政府行政审查工作结合进行，从规划的合理性、技术

的可行性、经济的合理性等方面进行全面审查。

③注重设计变更管理：在工程具体实施过程中，承包人可能会提出对发包人

要求或发包人完成的设计进行优化建议,发包人如何客观地判断这些建议是否构

成设计变更，审查和批复优化建议就成了一件十分复杂的工作。此外确定设计变

更后,合同价款是否调整,如何调整仍然需要造价人员认真甄别判断。因此，发包

人应在合同中对此类问题加以明确，对设计变更实行分类处理，合理划分各方应

承担的设计变更风险，以有效控制工程造价:

a.由承包人完成设计深度不足或设计质量问题引发的变更，由此增加的费用

由承包人承担，发包人不予追加投资。

b.由发包人完成的设计等工作的调整和缺陷而引发的设计变更，由此增加的

费用主要由发包人承担。

c.对于方案设计-施工总承包项目，除由于发包人要求发生变化引发的设计变

更外，其余设计变更增加的费用，发包人一律不予支付。

(3)承包人的造价控制

DB 项目实施阶段承包人的造价控制不同于施工总承包项目，它是设计、施工

26

一体化的工程造价控制。它分为设计造价控制、施工过程的造价控制，有条件利

用设计施工总承包的优势实现二者的集成管理。

①设计工作中的造价管理

DB 模式下承包人承担项目的工程设计任务，设计阶段的造价控制自然成了承

包人的核心工作之一。因此，承包人追求概算造价目标控制，是实现总承包项目

经营预期效益目标的重要途径。根据国外有关数据表明，设计各阶段对工程项目

的总造价影响程度为：

初步设计阶段，影响项目造价的可能性为 75%～95%；

技术设计阶段，影响项目造价的可能性为 35%～75%;

施工图设计阶段，影响项目造价的可能性为 5%～35% 。

因此，DB项目的设计阶段造价控制显得特别重要，DB项目的造价管理要发挥

设计的主导作用。为有效控制 DB项目设计阶段的造价，承包人可以采取以下管理

方法:

a.运用价值工程方法，优化设计方案：价值工程又称价值工程分析，是运用

集体智慧和通过有组织的活动，着重对产品进行功能分析，使之以较低的总成本，

可靠地实现产品的必要功能，从而提高产品价值的一套科学的技术经济分析方法。

价值工程的目的就是在于优化设计方案，使其生命周期成本达到最低。这里价值

是功能和实现这个功能所耗费用的比值。其表达式:V=F/C

式中 V—价值(系数)

F—功能(系数)

C—生命周期费用(成本系数)

在 DB 模式下，通过设计的调节能力，价值工程开展的可行性得到增强。

b.推行限额设计：限额设计就是按预期的建设成本来控制设计。即将预期的

投资额和工程量先行分解到各专业、各单位工程一直到分部工程。各分部工程在

保证性能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制技术设计和施工图设

计的不合理变更，以保证总投资限额不被突破。

在整个限额设计过程中，工程设计技术人员和工程设计经济管理人员密切配

合，作到技术与经济的统一。传统 DBB 模式中发包人协调设计院与施工单位完成，

利益驱动链条过长，效率低下。而在 DB项目中推行限额设计是在承包人内部完成，

为推行限额设计效率的提升提供了有利条件。

27

②施工中的造价管理

DB 项目实施阶段是把设计图纸和原材料、半成品、设备等变成工程实体的过

程，是工程项目使用价值实现的主要阶段。DB 项目实施阶段的工程造价控制是建

设项目全过程造价控制的重要组成部分。

传统 DBB 模式下的施工阶段造价管理的各个方面，包括施工组织设计与管理、

设计变更管理、分包管理和采购管理等，在 DB模式下仍然需要重点控制。针对 DB

项目的特点，承包人还应注重施工作业对设计工作的积极反馈。施工作业是接触

现场的第一线，可以随时跟踪现场情况的变化，及时准确地向设计人员反映施工

现场的情况，对下阶段设计提出合理建议，是发挥设计-施工总承包优势的体现。

③造价的集成管理

DB 项目需要承包人承担设计、施工、采购等分包人间的协调管理工作，通过

良好的管理形成协同效果，实现更有效的协作。

a．通过设计、施工和供货等的合理搭接，有效缩短工期。DB项目组织设计是

对承包范围内设计、施工及设备采购各分项工作自始至终每个环节进行整体规划

的基本的、全局性技术经济文件。它是对工程实施活动实行科学管理的重要手段，

是保证项目顺利进行、确保项目质量、有效控制工程造价的重要工具。合理的组

织设计，能充分发挥各生产要素的作用。加强施工组织管理，要求承包人充分利

用现代化管理手段和方法，特别是应用计算机和网络技术对工程进度进行控制，

对资源进行优化配置，严格控制施工进度及质量，减少返修，降低费用。

b．提高设计、施工和供货的沟通效率，缩短设计调整周期。实施过程中，承

包人应该在合同中有关设计调整条款的框架下，充分利用手中掌握设计的有利条

件，促进设计、施工及供货方的沟通，及时根据现场及市场出现的各种风险因素，

在最短时间完成设计调整，以指导现场实施组织的调整。

c.加强分包管理。在 DB模式下，分包范围扩大，管理难度增加。承包人可以

从以下几个方面加强分包管理：首先，与部分技术力量雄厚、资信好的企业建立

长期合作关系。在 DB项目投标时，分包人就可以针对分包工程为承包人提供设计

方案、工程预算，分担承包人的工程风险。其次，在签订具体的分包合同时，按

照“风险共担”的原则，制定合理的激励机制，促使分包人积极主动应对风险。

28

3. DB 模式合同管理

3.1. DB 模式中各主体的职责

DB 模式是一种设计与施工一体化的项目实施模式，随着承包范围的扩大，合

同双方权利、义务以及风险分担都发生了相应的变化。因此，相对传统 DBB 模式，

DB模式中各主体的职责也发生了变化。

3.1.1. 发包人

在 DB模式中，发包人的部分职能向承包人转移，发包人在项目实施过程中的

影响变弱，对应的风险也随之降低。由于设计工作的转移，发包人放弃部分或全

部设计职责，以及设计-施工的协调职责，然而考虑到设计质量对工程质量的重大

影响，需要相应地增加对承包人完成设计的审查职责。

组建项目管理机构、编制全面准确反应发包人功能需求的“发包人要求”、委

托完成符合深度要求的设计、编制完成准确完整的造价文件，以及编制明晰界定

各方权利义务的招标文件及合同等，成为发包人职责中主要的内容。DB 模式承包

人所需完成的特殊工作包括编制“发包人要求”，以及对承包人完成设计的审查。

3.1.2. 承包人

承包人与发包人订立合同后，根据合同条款及其他约束性条件去设计和建造

目标工程。与施工承包人相比，DB承包人的承包范围主要增加了设计工作。DB承

包人的职责应主要体现在以下几个方面：

(1)组建DB项目团队： DB项目团队应当突出各专业人员及各项目资源的整合，

针对目标工程、自身承担风险的能力、调动人财物等资源的能力以及与其他机构

合作的紧密程度，确定项目团队的组建方式。

(2)设计与施工的协调：在 DB 模式下，承包人设计职责范围扩大的同时，设

计与施工等界面衔接的风险也更多地向承包人转移。

承包人以承担更多风险的代价，换来统筹安排工程设计与施工的权利。通过

适当的管理，从较全面的角度形成优化设计和为施工而设计的机制，提高设计的

可施工性，减少设计与施工间内耗，达到既节约资源，又保证质量和安全的目的，

从根本上控制工程造价，并缩短建设周期。

29

3.1.3. 顾问机构

建设工程顾问机构是受发包人委托，提供专业管理及咨询服务的机构。目前

内地与工程建设相关的顾问主要有监理单位、设计审查机构、招标代理机构、造

价咨询机构等。

工程承包从 DBB 模式走向 DB模式，发包人不仅仅需要顾问机构能在工程施工

阶段对承包人在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督，还能在更

广阔的范围内提供专业的咨询服务，例如，协助发包人进行项目融资，组织项目

实施，进行设计文件审查，工程竣工验收后开展试运行的管理等工作。在 DB模式

下，发包人除需要顾问机构完成对施工过程的监督审查，还会在设计审查、融资

等环节产生服务需求，而顾问机构应提供相应的服务，而这种服务最佳的提供方

式无疑是全过程和全方位的。

香港承袭英国的管理体制，其通行做法为：建筑师作为项目的总负责人，领

导一个包括了建筑、结构、设备、工料测量等多专业的顾问团队完成发包人的委

托项目的一切服务。测量师行作为合同造价顾问，负责从招标文件拟定、招标评

标、合同管理、结算等涉及合同造价的全过程顾问工作。与同处建筑师领导下的

其他专业(现场)顾问处于同一团队，有例行交流沟通制度。该工作形式与英国模

式一致，有利于承包人整合设计施工资源。

3.2. 发包人要求(ER)

发包人要求作为 DB工程总承包合同重要文件之一，将发包人的意图、需求和

期望以文字和图表的形式表达出来，其承载着发包人或用户对其拟建工程的一个

初步设想，是将发包人或用户的对于工程的性能要求作为问题提出来。正如 FIDIC

合同中对于发包人要求(发包人要求)的定义：“系指合同中包括的，题为发包人要

求的文件，其中列明工程的目标、范围、和(或)设计和(或)其他技术标准，以及

按合同对此项文件所作的任何补充和修改”。其中目标、范围体现了发包人或项目

用户的初步设想，即回答了其需要一个什么样的工程；而设计标准和其他技术标

准作为目标的基石，反映了工程项目的预期质量标准。因此，可以概括的说发包

人要求是寻找和提出问题，而设计是解决问题。

根据 DB工程不同的总承包类型，对于发包人要求定位也有所不同。如对于方

案设计-施工总承包工程而言，发包人要求必不可少，并且应作为招标文件的重要

30

组成部分；对于发包人已完成初步设计，特别是设计深度较细的情况下，发包人

就会跨越发包人要求制定这个阶段。但是严格的说，即使发包人完成部分设计，

对于承包人而言获得发包人要求仍然可以帮助其更好的了解发包人的设计意图，

甚至进一步对发包人完成的设计提出合理化建议。

一般而言，发包人要求中包括以下几个方面(发包人要求参考格式见附录二)：

(1)项目描述和背景。包含拟建项目的基本信息，即发包人身份和联系信息、

项目地址、周边气象、地质、市场等环境信息，以及面积、容积、产能、长度等

相关数据表示的项目规模信息。在必要的情况下，还可能包括预算范围、工期及

可行性研究。而这些描述可以转化为实际数据、发包人的目标、项目需求和发包

人要求制定的理念。

(2)设施功能和用户活动。发包人要求应当包括拟建工程预期任务、职责、流

量等，用户要求信息可能包括组织结构图、操作的输入和输出、工艺图、与外部

人员的联系、沟通工具或专用装置的需求，以及其他相关的运营资料。

(3)空间要求。在完成发包人或用户需求的资料后，发包人要求中应当对拟建

工程的各个位置、工作区和提议结构之内和之外的各个区域指派空间名称。而空

间的划分应当非常细致，即拟建工程应当包括那些空间，该空间是专用于某一特

殊的功能或某类用户团体，还是由多个团体和功能共享。

需特别注意的是，发包人在制定发包人要求时，应对设计方案做详细的规定，

但决不能要求过窄、过死。发包人是提问题，而不是解决问题和提供答案，否则

会伤及 DB总承包的许多固有优点。

3.3. 合同价格风险分析

工程类型的复杂性决定了工程合同的多样性。按照计价形式的不同，工程合

同主要可分为固定总价合同、成本加酬金合同和单价合同。

目前，DB 总承包工程通常采用竞争性招标采购形式，一般不采用成本加酬金

的合同形式，而通常表现为固定总价合同和单价合同。

(1)固定总价合同

固定总价合同指 DB承包人在投标时，同意以固定价格按照合同要求向发包人

提供服务，无论在实际产生的费用是多少，DB 承包人只能依此固定价格完成项目

全部内容的合同。正式由于其简单易行，发包人通常在 DB工程的采购中选择固定

31

总价合同。采用固定总价合同具有可以清楚的确定项目的范围、在竞争性招标下

便于评选、发包人无需考虑 DB承包人的成本标准等优点。

若发包人选择固定总价合同形式，DB 承包人将承担较大的风险，考虑到风险

的合同分担，在 DB模式下，固定总价合同一般出现于下列情况：

①通过招标选择 DB承包人；

②发包人向 DB承包人提供初步设计文件；

③发包人对于拟发包的工程事先规定一个固定价，通过设计竞标选择 DB承包

人。

采用固定总价合同，发包人通过发包人要求将其对拟建项目的初步设想表达

出来，但对于工程的设计规格不应当限定过于详细，否则会抑制 DB承包人的设计

创造性，而这种设计的灵活性恰恰确保整个工程的成功。虽然固定总价可以在设

计基本完成之前确定下来，但如果DB承包人清晰了解发包人意图之后在确定报价，

双方更会以相互了解和合作的态度开展项目。

(2)单价合同

单价合同是指 DB承包人在投标时，按估计的工程量清单确定合同价的合同。

若选择单价合同，发包人需提供工程量清单或单价细目表。但工程量清单的编制

前提是设计达到一定深度。单价合同通常用于：

①发包人依靠 DB承包人专业技术开发设计，然后以单价为基础支付工程款；

②材料的实际数量或工程量在订立合同时不能精确的确定；

③适用于环境的修复、住宅的改善及道路项目等。

单价合同可以作为固定总价合同的补充，对于工程的专项部分进行补偿。

在单价合同中，发承包双方通常要考虑下列几个问题：

①单价的范围应当包括分部分项中的那些项目？

②对于工程估算数量的变化幅度超过何种幅度需要对单价进行调整？

③对于 DB承包人实际完成的工程量如何确定？

综上所述，依照目前 DB总承包类型而言，(1)当设计工作全部发包给 DB承包

人，应当采用固定总价合同。(2)发包人提供初步设计，如果初步设计深度不深，

无法满足设计方案中重大技术问题和试验要求及设备制造要求，应当采用固定总

价合同，反之，可以采用固定总价与单价的混合合同。

表 3-1 不同合同类型的风险分担

32

合同类型 发包人 承包人或工程咨询单位

设计、监理和其他咨询合同

EPC 合同

DB 合同

施工总承包合同

分项直接发包合同

3.4. 工程合同变更管理

现代承包工程具有工程量大、投资多、结构复杂、技术和质量要求高、工期

长等诸多特点，而上述特点也决定了工程开工前有许多不完善或考虑不周全的地

方，如错误、遗漏、不协调等。

(1)通常的工程变更主要来源

①预定的工程条件不准确，造成实施方案或计划变更；

②发包人要求的变化导致的工程变更；

③新标准、新规范的实施，直接引起设计、实施方案或计划的变更；

④合同双方当事人由于破产、倒闭或者其他原因转让合同，导致合同当事人

变化；

⑤合同条款本身的缺陷和不足，等等。

(2)工程合同变更管理的意义

在合同管理中，工程变更管理对于工程实施具有重要意义。工程变更是指在

合同实施过程中，由于合同状态的改变，为了保证工程顺利实施而采取的对原合

同文件的修改与补充，同时相应调整合同价格和工期的一种措施。工程变更一般

包括设计变更、施工条件变更、工作范围变更、施工变更、技术标准变更。由于

工程的特殊性和环境的复杂性，合同双方当事人需约定关于工程变更的条款，保

证工程合同的完备性。因此，工程变更可视为合同内的变更或合同规定的变更，

而合同变更涵盖的范围远比工程变更的范围要广。

(3)DB 模式中的工程变更

在 DB模式中，虽然工程中发生变更的次数远少于传统的 DBB 项目，但考虑到

拟建项目建设周期长，风险的不确定性、发包人要求的不足、法律环境的变化等

因素，制定完善、公平、快捷的变更规则仍然是非常必要的，这也是现代工程合

同完备性的必然要求。

33

随着承包人承担部分甚至是全部设计工作，工程变更的范围会相应缩小。这

种范围的缩小主要体现在设计变更方面。当承包人完成施工图设计，这时绝大部

分构件尺寸是由承包人设计确定的，因此在工程施工过程中，为保证工程质量、

安全和可靠性或改善可施工性等原因修改部分构件尺寸，不应视为设计变更，承

包人不得要求追加合同价款或工期；当承包人根据“发包人要求”完成全部设计

时，这时全部永久工程的标高、位置和尺寸以及工作内容都由承包人确定，只要

承包人设计能满足招标文件中的发包人要求，发包人就不能过多干预，尤其是实

施细节，若承包人在工程实施过程中为满足发包人要求所为之设计或变更设计，

也不视为设计变更；如果发包人提出修改承包人设计，但只要没有造成发包人要

求的改变或超出原来的合同工作范围，也不能构成设计变更。

①工程范围的变更

工程合同中发包人更改工作范围的权力是长期以来的行业原则。这种权力在

变更条款中实现，一般的变更条款是：给发包人在一般工作范围内变更的权力；

和使承包人工作发生变更；但要求发包人对承包人执行变更花费的时间和产生的

费用进行补偿。其中发包人要求承包人进行变更的权力是关键的，因为由于发包

人的需要和外界因素的制约，可能导致在施工开始以前设计没有充分完成。目前

而言，现有的常用标准合同中通常给予发包人无限的权力变更设计。

而对于 DB 承包人是否有权变更工作范围，以及发包人和 DB 承包人对于该类

变更如何分担产生的费用和时间的风险目前还处于一个探索的过程。如美国建筑

师协会第 A191 号文件第二部分 8.4.1 款规定“施工文件中设计－施工统包商的小

变更，这些变更符合设计文件的意图并且不影响价格和时间。”美国设计－施工一

体化协会的合同对于美国建筑业协会合同中的变更解决方法是认可的，指出：当

设计－施工统包商有权利对设计工作进行细小的变更时，应立即通知发包人。设

计－施工一体化协会主要基于对于必要的变更，发包人不同意变更会影响设计－

施工统包商的现金流转和完成项目工作的能力。但当发包人不同意 DB承包人的变

更权利或其他有关工作范围的争议时的付款条件。美国设计－施工一体化协会就

此提出折中建议：DB 承包人针对是否有权利要求发包人为其所提供的工作付款问

题发生争议时，DB 承包人应根据发包人的解释将执行有争议的工作所引起的成本

预算提供给发包人。如果双方不能达成协议，发包人期望 DB承包人应该根据其所

做的解释来执行工作，DB 承包人将继续执行有争议的工作，但条件是发包人需要

34

发出书面通知，指明由 DB 承包人继续进行项目并指出发包人对 DB 承包人执行工

作的解释。在此情况下，DB 承包人有权申请执行争议工作预算金额的 50%付款申

请，而且发包人同意付款。双方可以这样理解：发包人的这部分付款没有损害发

包人关于争论其无责任支付这些工程款的权力；当发包人的通知被认为是变更指

令时，DB 承包人的收款也没有损害其在合同条款范围内对有争议工作要求要求发

包人支付全款的权力。

②工程条件的变更

工程项目进展过程中，与合同文件描述不符的工程现场地质条件通常是发承

包双方争执的焦点。不良地质条件不仅影响项目设计，也影响整个施工成本和进

度，甚至会引进工程造价大幅上涨。

此问题的解决通常与发包人如何看待风险有很大关系。如果发包人将工程现

场地质风险全部转嫁给 DB承包人，不管实际遇到的问题是否可以预见。如果发包

人认为由于地质条件的不确定性，某些从来未出现过的问题可能导致投标金额较

高。通过设置关于工程地质的变更条款，使 DB 承包人在设计施工过程中遇到的不

良地质因素时以变更的形式获取费用和进度的缓解方案，同时也避免 DB承包人在

投标时夸大处理此类问题的风险金问题。

③法律环境的变更

DB 模式与其他工程项目管理模式一样，发包人通常承担因法律变更而对设计

和施工造成的影响。

通常情况下，应当以投标文件提交截止日为 DB 承包人转移法律变更风险的日

期，并且应在该基准日期后的任何时间里都应遵守变更后的法律规定。因法律变

更引起标准、规范改变的，对于强制性标准、规范，DB 承包人应当无条件遵守，

并按照变更条款有权要求发包人对费用和工期予以补偿；对于推荐性标准、规范，

发包人可发布变更指示要求 DB 承包人依最新标准、规范执行，并给予 DB 承包人

费用和工期的补偿。

3.5. 工期管理

在 DB模式下，各项材料设备的购置与施工作业都可以在相关设计文件尚未完

整齐备的情况下就开始办理，并且由于招标次数的减少，以及整合设计和施工后

重新设计机会减少，可大幅缩短设计与施工所需要的工期。

35

由于设计阶段和施工阶段可以相互叠合，同时剔除了招投标阶段和设计修正

等所要的时间，DB 模式的设计和施工时间就能大大缩减。如果把设计施工总承包

与交叉设计和快速路径法相结合，效果就更为理想，因为它还节省掉了发包人的

共同成本和预算风险。采用这种方法，施工可以提前启动，而不用等到施工文件

全部做好。节省了时间久等于降低了成本，设施也能尽快建成并投入使用。

DB 模式及其配套的快速施工工艺能够缩短项目承建时间。这一优越性还可以

从另一个角度看。首先，为了认真制定一份 DB 合同，发包人必须清楚而准确的制

定一套文件来说明拟建设施的需求和项目所要达到的目标，这一必要环节要求发

包人有关部门对自己的各项需求进行分析，并写成明白易懂的文件上报其管理层

或上级部门，结合其他需要和现有资源来说明其合理性，一切应简明扼要，无需

专门的设施设计。其次，使用这种快速进度安排方法，设计、采购、施工过程同

时推进，发包人对设计审查和认可的拖延都会在施工过程中产生附加成本，这就

能激发发包人的有关机构对设计方案进行及时的审议。

美国宾夕法尼亚 Konchar 博士和 Sanvid·O 教授受美国建筑业学会委托，对

DB总承包模式、传统的 DBB 模式、风险型 CM 模式等，从费用、工期、质量方面进

行了系统的比较研究，得出了定量的比较结果，从而在实证上对上述承包模式进

行了分析。整个调查过程从 1990 年开始到 1996 年，在美国范围内，调查了 378

个房建项目，实际用于数据分析的有效项目为 351 个，具体选取了单位费用、超

支费用、工程建设强度、整体建设速度、工程拖期、设备启用难度、操作维修费

用、工艺设备质量等 13个指标进行评价。

该研究在工程费用和工期方面主要成果见表 3-2 和图 3-1。从表 3-2 的对比数

据中可以看出，设计-建造模式的各个指标都比其他两种模式具有明显的优势。虽

然在“工程拖期”这一指标上，按统计的中位数，设计-建造模式与风险型 CM 模

式的指标相同，均为零。从图 3-1 中可以看出不同建设模式的工程拖期情况(每个

图块的水平线表示了上面表中的三种工程建设模式的工程延期中位数)，其中风险

型 CM模式最优，DB模式处于中间，最易拖期的为传统 DBB 模式。

图 3-1 工期延误分布图

36

表 3-2 项目建设模式工期、费用对比表

3.6. 发承包界面管理

DB 总承包模式特点之一就是具有单一的权责界面。DB模式通过将设计和施工

在一个联合体内部一体化，不仅有利于发挥各自的核心竞争力，而且有利于进一

步加强了各自的责任。对于工程的质量、成本与工期的整体绩效而言，可形成一

个紧密互动的单一权责界面。

在 DB 模式下，对于发包人而言，由于其将工程的设计、施工全部承包给一家

DB 承包人，从而减少了管理和协调的工作，仅承担单一的项目责任，项目各参与

方之间更容易协调处理，有利于矛盾纠纷减小到最少。但，DB 合同失去了传统承

包合同中固有的多道检查监督机制，一旦某个环节失控，工程目标将会受到严重

的影响。因此，发包人应就项目的投标方案进行评估，而非仅仅是价格，并且针

对承包人的选择，更应看重承包人的信誉、经验和能力。

同时，对于 DB承包人而言，DB承包人参与项目的设计与施工，打通了设计与

施工的界面障碍，这种安排可以减少由于设计和施工之间的责任分担而带来的问

题，从而更好地降低工程索赔事件的发生。在设计与施工的权责范围之间发生矛

盾、抵触甚至冲突，则由 DB承包人自行负责整合管理。而且，从项目的整个建设

37

周期的角度来更合理的分配资源，将其丰富的建材采购、结构形式、产品市场知

识运用于管理过程中，更好地发挥管理优势，实现更好的经济效益。但，在 DB模

式中，DB承包人对发包人要求说明中的错误要承担较大责任，而且，DB合同会产

生保险问题。图 3-2 和图 3-3 分别为 DB总承包合同各类型的合同结构图。

图 3-2 方案设计-施工合同结构图

图 3-3 施工图设计-施工合同结构图

4. DB 模式合同示范文本研究

4.1. 国际常用 DB 标准合同条件

随着 DB 模式在国际工程中的快速发展，许多国际专业组织都为其制定了标

发包人

设计人 DB承包人

设计人 施工人

分包人 1 分包人 3 分包人 2

扩大初步设计、施工图设计

方案设计、初步设计

发包人

专业咨询公司 DB承包人

发包人代表

设计人 施工人

分包人 1 合同关系

--------- 协作关系

分包人 3 分包人 2

38

准合同条件(详见附录三)。这些适应 DB 模式的标准合同条件对合同双方的权利、

责任、义务进行了约定，并对风险进行了合理的分配，对规范、引导 DB 模式的应

用起着重要作用。

为更好地开展 DB 模式的合同研究，借鉴国际常用 DB 标准合同条件，课题组

组织编译了“香港政府设计及建造合同条件 1999 年版”(HKG CONDITIONS OF

CONTRACT FOR DESIGN AND BUILD CONTRACTS 1999 EDITION)以及“英国 JCT 标准

建筑合同格式-由承包人提供设计 1998 年版(JCT Standard Form with

Contractors Design 1998 Edition)”。

4.2. DB 合同文本分析

4.2.1. DB 合同的基本要素

和任何其他合同条件一样，DB 合同条件也是对合同双方的权利、责任、风险

的规定，应反映 DB模式的特征和做法，其要素有以下几个方面：

(1)在工程质量方面反映承包人的单一职责，即承包人是其所承包的设计和施

工任务的责任主体；

(2)在工程进度方面反映设计与施工合理搭接技术(快速路径法)，以缩短整个

建设周期；

(3)在合同价格方面反映计价形式(总价、单价、成本加酬金)，反映工程款的

具体支付形式；

(4)反映设计与施工的整合，将施工知识、经验融入到设计过程中，以增强设

计方案的可建造性，降低造价，缩短工期；

(5)确定承包人的承包范围，尤其是其承担的设计范围；

4.2.2. DB 合同的主要内容

DB 合同通用条件中应包含以下主要内容：

(1)发包人

①进入现场的权力；

②许可、执照和批准的义务或协助义务；

③发包人人员的约束；

④发包人的索赔权力。

39

(2)承包人

承包人承担合同约定范围内的工程设计并对其设计负责。承包人的设计人员

应当是有资格的专业人员，承包人选择设计分包人需经发包人同意。承包人应保

证其设计人员或设计分包人有经验和能力完成设计工作，并保证其设计人员在整

个合同履行期间随时可以参加有关设计问题的审查讨论。

(3)监理

①监理的职责和权利；

②监理的授权；

③监理的指令；

④监理的替换；

(4)风险责任

①发包人的风险：发包人主要承担外部社会和人为事件导致的损害。

②承包人的风险：DB 模式下的固定总价合同是属于承包人承担主要风险的合

同，不但有施工风险，还有设计风险。承包人在投标书中声明已经取得与风险、

意外事件有关的资料，签订合同时就接受了“应当预见到的困难和费用”的全部

责任，在执行合同时将对任何“未预见到的困难和费用”不应考虑调整价格。唯

有加上一笔不可预见费在投标报价中，以降低风险。

(5)工程质量管理

承包人应按合同要求编制质量保证体系。在设计和施工每一阶段开始前，均

应将所有工作程序的执行文件提交给监理和发包人代表进行审查并修正。DB 合同

中对施工期质量检验的规定与传统施工合同条件相同，但由于设计由承包人完成，

在一些专业性强的工程中设备安装与调试的工作量占较大比重，因此对于竣工验

收的关注更重视。

(6)价格与支付

①合同总价：DB 合同常采用不调价的总价合同，在履行期间除因法律法规变

化对成本影响外一般不调整合同价格，但如果施工期长，则可考虑市场物价调整

因素给工厂成本带来的影响。

②预付款：约定预付款金额、分期付款次数和时间安排计划、扣还比例等。

③工程进度款支付：约定支付程序、支付时间和金额，可按月支付或按阶段

支付，如按工期除合同价，平均分配支付；或开工期多付，递减支付；尽量避免

40

延期支付。

(7)工程变更

DB 合同中，承包人承担了设计和施工任务，将设计与施工各方面因素统筹考

虑，可以减少一些不可预见的矛盾，相对减少变更因素。但变更仍可能存在，如

发包人对于工程的预期功能、工程标准等方面提出的改变，或承包人在实施过程

中提出的对“发包人要求”的调整建议，经发包人同意也可以变更。但是对待工

程变更必须持严肃和谨慎态度，发包人不要轻易改变质量标准和增加工程内容，

而承包人应认真对待“变更建议”。任何一方提出的变更必须对工程建设、工程质

量、施工工期、工程成本控制有利。

4.2.3. DB 与 DBB 合同条件比较

传统 DBB 式是最为简单和一般的模式，也是研究其他更高级的发承包模式的

基础。因此，将适用于 DBB 模式合同的合同条款与适用于 DB模式合同的合同条款

进行对比，分析其差异，为构建适合我国的 DB 模式合同提供纵向比较后的参考依

据。

以发布了 DBB 和 DB 标准合同条件的 FIDIC 为例，将 FIDIC 生产设备和设计-

施工合同条件(新黄皮书)与 FIDIC 施工合同条件(新红皮书)的条款列表进行比

较，如表 4-1。

表 4-1 FIDIC 新红皮书与新黄皮书合同条款对比表

施工合同条件

(新红皮书)

生产设备和设计施工

合同条件(新黄皮书) 备注

1.一般规定

1. 一般规定

定义(1.1)

合同(1.1.1)

发包人要求(1.1.1.5)

明细表(1.1.1.6)

承包人建议书(1.1.1.7)

发包人要求中的错误(1.9)

5. 一般设计义务 新红皮书没有相应的合同约定

12. 竣工后检验 新红皮书没有相应的合同约定

14.合同价格与支付

14. 合同价格与支付

合同价格(14.1)

支付表(14.4)

通过以上合同条款的对比分析，DBB 合同和 DB 合同只是在一般设计义务、工

41

程变更以及合同价格和支付方面的约定有较为明显的差异。产生这种差异的主要

原因是由于发包人设计工作的转移。

虽然从合同框架上看，DB和 DBB 两种模式并没有太大的分别，但是 DB模式中

的发包人、承包人的合同责任、权利、义务、风险与 DBB 模式下有很多的不同，

这些不同本质上是由于发包人将在 DBB 模式下由其自身完成的部分工作转移给 DB

承包人去完成造成的，例如设计工作。对于承包人来说，这种工作转移加重了其

合同责任和风险。因此，还必须对 DB模式中的发包人、承包人的合同责任、权利、

义务、风险进行分析，这是进行 DB合同具体条款设计的基础。

由于这两类合同文本并不存在较大的差异，这也为 DB合同文本的框架设计提

供了一个简易可行的思路，即以施工合同为基础，只需增加有关承包人设计义务

的条款以及对变更、合同价格和支付等方面的条款进行改造，即可形成一套完整

的 DB合同框架。

4.3. 深圳市 DB 合同示范文本

尽管我国对于工程总承包的研究和应用超过 20年了，但是我国一直都没有出

台关于工程总承包的标准合同文本。合同示范文本的缺位，严重阻碍着我国 DB模

式的发展和完善，编制DB合同示范文本是发展和推广工程总承包模式的当务之急。

对于一种引自国外的建设模式，同时面对如此多先入为主的国际常用 DB合同

条件，国内的合同示范文本常常容易偏向国际化，而缺乏本土化，影响了适用性。

因此，编制一份适用、公平、效率、成熟、可读的本土化的 DB合同示范文本，是

摆在政府建设主管部门面前的一个重要任务，市造价管理站就承担起了这一项任

务，在今年内即将推出《深圳市建设工程设计-施工总承包合同示范文本》。

4.3.1. 合同设计原则

由于 DB模式适用于大型、复杂工程项目的特点，并且在我国加入世界贸易组

织(WTO)后，国际和国内工程的界限逐渐淡化，工程合同应反映国际惯例，这就对

DB合同设计提出了新要求。DB合同示范文本的设计必须吸收现代工程合同中形成

的新理念，采用现代合同设计原则：

(1)合同文本的灵活性和广泛适应性：DB 合同文本应尽可能全面，避免单一

和僵化，能适应不同的合同类型(如总价合同、单价合同、成本加酬金合同)、不

同的专业领域(土木工程，电气、机械和化工等工业项目)、不同阶段承包以及一

个承包人或多个承包人联合承包的情况。

(2)反映新的项目管理理念和方法：合同应能促使项目的参与方按照现代项目

42

管理原理和方法管理好自己的工作，促进良好的管理；能充分调动发承包双方的

积极性，加强双方的合作责任；能照顾项目各个参与方的利益，使各方满意。

(3)体现国际惯例：DB 合同文本的设计不仅要考虑本国国情，对一些问题的

处理应符合国际惯例，这是对合同双方一种公平性的体现。在合同文本设计时，

不仅要参考我国的相关合同文本，还要借鉴国际主流合同文本的内容。

(4)面向工程：在保证严谨和严密的前提下，合同应面向工程，注重符合工程

管理的需要；有助于工程目标的实现；促进工程参与各方加强沟通。

4.3.2. 合同框架设计的基本问题

(1)设计深度:在我国设计一般划分为三个阶段，即方案设计、初步设计和施

工图设计。因此，采用 DB模式，发包人可以从方案设计阶段就开始发包，也可以

从初步设计阶段开始，还可以从施工图设计阶段开始；而对于 DB 承包人，承包范

围内的设计工作可能只是施工图设计，也可能是所有设计。DB 承包人所承担设计

任务范围的不同，会深刻影响的其合同义务、责任和风险，影响工程项目的具体

实施形式和实施效果。例如，DB 承包人在承包范围内对全部设计工作进行承包与

只对施工图设计进行承包有根本性的差异。

(2)风险分担:在 DB 模式下，因为承包人要负责设计工作，所以自然承担了由

此产生的设计方面的风险。对于 DB承包人来说，承包范围内的设计工作从不同的

设计阶段开始，所承担的风险是不同的。发包人承担的设计工作越多，在招标文

件中提供的技术资料越详细，承包人所承担的风险越小。当承包人需完成所有设

计工作时，应保证发包人功能需求的实现，承担的是严格责任；而若承包人仅需

完成的是施工图设计，则应按发包人提供的既有设计文件和设计要求工作，承担

的是过错责任。

(3)合同类型: 按照工程结算形式的不同，DB 合同常采用总价合同与单价合

同两种形式。总价合同指承包人在投标时，确定一个总价，据此完成项目全部内

容的合同(一口价)。若发包人选择总价合同形式，承包人将承担较大的风险(主要

是工程量风险)。单价合同指承包人在投标时，按估计的工程量清单确定合同价的

合同(名义总价)。若选择单价合同形式，需要发包人提供工程量清单。但由于开

列清单要求设计图纸具备一定深度，因此在目前具有代表性的 DB标准合同文件大

多采用总价合同形式。我们看到，在 FIDIC 新黄皮书中，并没有明确合同类型，

而是设置“如果工程的任何部分是按照提供的数量或已完的工作计量支付”(新黄

皮书第 14.1 款)，使发包人可以根据招标项目的特点与自身工程管理的能力来定

义合同工程中的项目性质。这种设置也体现了其合同文本的灵活性，满足发包人

不同设计深度发包的需要。

43

4.3.3. 合同框架与主要内容

深圳市 DB合同示范文本条款可分为一般规定、有关工程各参与方一般义务的

约定、有关工程实施的基础性条款、有关工程实施的特殊性条款、工程实施的保

障性条款等五类。详见图 4-1。

44

图 4-1 深圳市 DB合同示范文本框架图

DB 合同文本

一般性规定 主体权利义务 工程实施的基础性条款 工程实施的特殊性条款 工程实施的保障性条款

1

一

般

规

定

2

发

包

人

3

承

包

人

5

设

计

6

设

备

和

材

料

7

施

工

15

文

件

资

料

18

不

可

抗

力

4

开

工

延

误

和

暂

停

17

保

险

8

竣

工

验

收

9

工

程

接

收

10

联

合

试

运

转

11

缺陷

责任

和

质量

保证

13

合

同

价

款

和

付

款

16

保

密

12

变

更

和

调

整

14

合

同

解

除

19

责

任

限

额

20

免

赔

责

任

21

索

赔

22

争

端

解

决

45

5. DB 模式的法律特征分析

5.1. DB 模式的合法性分析

由于我国的建设法律体系是建立在设计、施工分离的基础之上，在我国采用

DB模式组织项目建设是否符合法律规定，这是讨论实施 DB模式所产生相关法律关

系时首先需探讨的问题。因为，若某项建筑活动不符合法律的相关规定时，也无

所谓存在法律关系。《建筑法》第 24条规定：“建筑工程的发包单位可以将建筑工

程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建

筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位。”

由于工程总承包即有利于充分发挥那些在工程建设方面具有较强的技术力量、丰

富的经验和组织管理能力的大型承包人的专业优势，综合协调工程建设中的各种

关系，强化对工程建设的统一指挥和组织管理，保证工程质量和进度，提高投资

效益，也符合社会化大生产专业分工的要求，因此《建筑法》作出规定，提倡对

建筑工程实行工程总承包。之后，为了与上述规定相衔接，在 1999 年颁布的新《合

同法》中第 272 条作出规定：“发包人可以与承包人订立建设工程合同。”从以上

法律规定的精神可以看出，虽然我国的建设法规体系是与 DBB 模式相适应的，但

是相关建设法律允许项目以总承包的形式进行工程建设，并且也提倡和鼓励工程

实行总承包。因此，在我国推行和开展 DB总承包是符合相关法律规定的。

5.2. DB 模式的法律关系分析

5.2.1. 行政法律关系分析

DB 模式中的行政机关与发包人、承包人等之间是一种管理、服务关系。这种

关系的重要表现之一是建设行政主管部门对于参与建设活动的单位以其行为设立

的行政许可。具体体现在工程建设从业资格制度与工程建设程序制度方面。

(1)DB 模式与工程建设从业资格制度

根据《建筑法》第 13条规定，在我国实行的是严格的建筑活动资质准入制度，

任何建筑业企业要开展建筑经营活动必须取得与其建筑经营活动相符合的资质证

书。资质证书代表着建筑企业法人的民事行为能力。

目前，根据《建筑法》和《建筑业企业资质管理规定》(建设部令第 159 号)、

《建设工程勘察设计资质管理规定》(建设部令第 160 号)(以下简称为《资质管理

规定》)及其相关规定，建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三

个序列，设计企业划分为工程设计综合资质、工程设计行业资质和工程设计专项

资质，并没有任何相应关于 DB总承包资质相应的规定出台，在这种情况下，承包

46

人从事 DB 总承包应否具备资质，应该具备何种资质就成了一个争议焦点。建设部

办公厅《关于工程总承包市场准入问题的复函》(建办市函[2003]573 号)也认为“具

有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范

围内开展工程总承包业务。因此，工程设计企业可以在其工程设计资质证书许可

的工程项目范围内开展工程总承包业务，但工程的施工应由具有相应施工承包资

质的企业承担”。其理由是，如果需同时具备相应资质，国内很少有单位可以从事

DB 总承包活动。但由于现在工程建设普遍实行工程担保，工程设计单位由于企业

自身特点的原因，很难提供较大金额的保函，这也阻碍了以设计单位为主导来开

展总承包业务。

(2)DB 模式与工程建设程序制度

我国的工程建设程序在总体上遵循“先决策、后实施”的原则，在实施阶段

遵循“先勘查、再设计、后施工”的原则。《建设工程质量管理条例》第 5条明确

规定，从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序。

根据现行的建设程序法规，应用 DB模式存在以下两个基本问题：

①根据《城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程施工图设计文

件审查暂行办法》等建设法律法规的相关规定，建筑工程规划许可证、施工图设

计审查批准书、施工许可证等建设行政许可证照都是由建设单位负责办理。当采

用 DB模式时，原先由几个单位(勘查、设计、施工)完成工作的部分或全部，将由

DB 承包人统一完成。那么，为使工程建设的效率提高，减少合同履行过程中的争

议，是否可以考虑在建设单位的委托授权下，由总承包单位代理建设单位办理相

关证照，相关的建设法律没有明确的规定。

②根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘查设计管理条例》的有关

规定，施工图设计文件使用前必须经过审查批准，获得政府行政许可，否则不得

使用。那么，这种法律规定下，DB 承包人是不能够采用边设计、边施工形式进行

工程建设。因此，DB模式具有缩短工期的优势就可能无从发挥。

5.2.2. 民事法律关系分析

目前，在我国的建设法律体系框架下，与这一关系联系的最为紧密的是招标

承包制。招标承包制是我国工程建设领域的一项重要法律制度。招标投标是建设

工程采购的主要形式。招投标过程的实质是签订合同的过程。发包人与承包人之

间的财产流转关系很大程度上是依据工程承包合同而决定的。合同是保障双方权

利义务的基础。招标承包制的运行必须符合《招标投标法》及其各项实施细则的

相关规定。目前，对于 DB总承包招投标，如何编制招标文件；评标委员会如何组

成；采用何种评标办法及其细则，都没有明确的规定，使得 DB总承包的招投标无

法可依。因此，也就可能导致发包人与承包人的法律关系难以建立。由于缺乏相

47

应的法律规定，出现争议难以得到法律保障。

合同价款是工程合同的核心内容。合同双方当事人对于合同价款的约定是双

方财产流转关系的具体体现。在建设工程中，合同价款的计算应遵循一定的计价

方法。在现阶段，工程量清单计价法是工程计价的主要方法之一，现行的《建设

工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)(以下简称《计价规范》)作为国家强

制性技术标准规范工程计价活动。但是《计价规范》中的计量与项目特征的规定(按

设计图纸计算与说明)尊重了勘察、设计、施工、使用及运营过程相互分割的管理

体制和运行模式。而在 DB模式下如何计价，目前也没有明确的规定。

合同示范文本在完善合同条款、明确合同双方权利义务关系、减少因当事人

欠缺合同法律知识而产生的各类纠纷等方面有着重要的实践意义。由于标准合同

条件的缺乏，可能会导致合同双方权利义务关系的不明确，造成不必要的工程纠

纷，给发承包双方带来较大的法律风险。

6. DB 模式下政府职能

建设行政主管部门在建筑市场和行业方面通过构建合理的制度、颁布适当的

政策、制定有效的机制、出台相应的标准对 DB项目进行宏观层面的管理。同时，

作为国有资金投资建设工程的建设单位(即投资责任主体)和具体监管机构(如政

府指定审查机构)，有关政府部门对 DB 项目承担了微观层面的主动控制和监督管

理的职责。

6.1. 宏观层面职能

6.1.1. 构建与 DB 模式相适应的建设行政审批制度

(1)现行的行政监管体制是基于传统的设计、施工分别委托所设定的，工程建

设的监管体制和审批程序都与 DB模式不相适应：

①设计与施工企业的资质管理与DB模式中强调的整合设计与施工环节的做法

不相适应；

②按照目前的审批制度，设计文件须全部完成并经审查后方可办理施工许可，

在施工图审查及施工许可等方面与 DB模式不相适应。

(2)为更好适应 DB模式的推广，政府职能的转变和审批制度的改革势在必行,

使行政审批程序具有更高的弹性和灵活性。

①完善初步设计联合审查制度，深化初步设计审查。初步设计审查通过的，

审查部门核发《初步设计审查意见书》，消防、人防、水务等部门同时核发相关的

批准文件。

48

②以初步设计文件为基础进行发包后，建设主管部门即可核发施工许可。发

包人以经审查通过的初步设计为基础确定承包人后，即可向建设主管部门申请核

发施工许可。

③承包人可根据工程进度要求对施工图设计和施工进行合理的交错搭接。相

应的施工图设计文件也可分批次提交审图机构审查，无须等到全部施工图设计完

成审查合格后施工。

6.1.2. 建立政府工程发包人投资失控的责任追究机制。

在当前市场经济体制尚不健全的特定转型阶段，政府作为国有资金投资工程

的出资人长期缺位，即所谓的发包人并不是真正的出资人，普遍缺乏内在的自我

约束和激励机制。在 DB模式下，发包人有可能在已经签订施工合同的情况下，随

意更改发包人要求、提高设计标准、新增新设项目，由此导致不必要的设计变更，

从而导致建设投资的增加。因此，对于国有资金投资工程必须建立投资控制的自

我约束机制，将责任分解到位，明确各方主体责任。同时，对于结算造价超过合

同造价 10%及以上的，造价审查机构应予以重点审查，提出书面分析报告，全面分

析原因，有关部门将据此进行责任倒查，追究相关责任主体的责任。

6.1.3. 发布适应于 DB 模式的计价标准、招标文件及合同示范文本

DB 模式常采用总价形式确定合同价格，而在该造价确定之时，详细而深化的

施工图设计并未完成，因此，相应的计价标准尤为重要。政府有关主管部门应推

出适应于 DB 模式的计价标准、估概算编制规程等，为在 DB 模式下的工程造价确

定与控制提供可操作的规程，让发包人在进行造价控制的时候做到心中有底。

设计-施工总承包项目集设计、施工于一体，此类型的工程投标往往要求投标

人在项目前期就介入，全面考虑项目的设计、进度安排和成本控制等工作。这就

导致设计施工总承包项目的投标具有时间长。成本高、标书编制复杂、一揽子报

价以及投标风险大的特点。政府主管部门应结合设计施工总承包模式的特点合理

编制招标文件内容，对投标报名条件、废标条款、评标方法等关键环节进行重点

把握，确保编制出适合于 DB模式的招标文件示范文本，起到既能择优选择施工单

位，又节约社会成本的作用。

当前，DB模式下，总价合同的使用是最广泛的。FIDIC 编制的三个标准设计-

建造范本中，全都是采用的总价形式。主管部门可在 FIDIC 编制的合同范本的基

础上，结合我国实际，编制适用于我国的总价合同形式的设计-建造标准合同范本。

为有效控制造价，范本应根据设计施工总承包模式的特点设置易于造价控制的条

款，并应结合设计施工总承包模式的特点对设计文件的版权、履约担保、设计优

化奖励、拖期赔偿、支付程序、争端处理等都做出相应规定。

49

6.2. 微观层面职能

对于每一个具体的设计-施工总承包项目，政府应在项目立项阶段、招标投标

阶段、项目结算阶段三个阶段进行重点把关，采取有效措施切实发挥监管作用，

提高国有资产投资效益。

6.2.1. 合理确定项目概算，有效控制项目总投资

项目是否可行，对项目的造价控制来说是决定性的。发改部门应当认真审查

项目建议书以及项目可行性研究报告，重点审查项目在技术上是否可行、经济上

是否合理，对技术上行不通或者经济超标的项目不予审批；对给予审批的项目，

在综合考虑项目规模、特征的前提下，确定项目概算，控制工程总投资。

6.2.2. 加强对招标文件的实质性审查

主管部门可编制适用于设计-施工总承包招标的招标文件的示范文本，对采用

示范文本进行招标的，主管部门对该招标文件实行备案制；对未采用该示范文本

进行招标的，主管部门应加强对招标文件的实质性审查，审查招标文件的合法性、

公平性、公正性、择优性，重点审查招标文件的投标报名条件、废标条款、评标

方法等内容。

6.2.3. 建立全过程工程造价监管链条

为有效控制工程造价，审查部门可对项目实行全过程跟踪审查，在项目建设

的不同阶段根据工程的实际情况，采取不同的措施有效控制工程造价：

(1)项目投资决策阶段

根据项目的实际情况对项目的总体规划、投资规模提出合理化建议，严防建

设标准超标；审查建设单位是否进行了全生命周期方案比选论证，建设单位在投

资决策时，应当对全生命周期成本、项目建设模式进行分析和论证，并在项目建

议书和可行性研究报告中载明。未进行相关比选论证的国有资金投资工程，建议

发改部门不予办理项目立项或备案核准手续。

(2)招标投标、签订合同阶段

①审查发包人要求的合理性

合理设置发包人要求是设计-施工总承包项目成功的关键。发包人要求设置得

过粗，会导致不必要的造价的增加，出现造价无法控制的局面；设置得过严、过

死，又限制了投标人创造能力的发挥。

发包人要求应以性能指标和行业标准的形式表达出来，这样可以为投标人实

现预期目标提供一定的灵活性，同时又以客观、明确、可量化的指标要求规定设

计-施工承包人的责任。拟建设施的指标要求通常分为两部分：规模指标要求和性

50

能指标要求。规模指标要求(或称规模描述)是指对工程的功能和数量指标的要求，

譬如一幢大厦的净建筑面积、一个停车库的容量、一座桥的车道数目和车道宽度。

而性能指标要求是指详细规格要求，比如发包人对拟建设施及各个单元、建筑构

件、材料的性能要求。上述详细规格要求应包括设计标准、质量等级、性能指标

和实现方法。

一份成功的发包人要求还应该着重强调以下几点：

a.发包人拟建项目的目的与需求；

b.拟定的选址和用地范围；

c.可能会给拟建项目带来影响的发包人的一些特殊需求；

d.需要指出的项目某些具有设计局限和特殊设计要求的地方。

不管发包人如何制定、何时制定其要求，都应秉承这样的原则：对设计方案

应作详细的规定，但又不能要求过窄、过死。发包人应该以性能指标来描述自己

的需求和限制，而不是为这些需求和限制提供答案。

②审查招标控制价的合理性

根据 DB项目特点，审查部门可建立建设工程技术经济指标数据库，确定各类

工程主要工程量及造价参考指标的合理范围，根据被审查招标控制价的实际情况

采用指标分析法、重点抽查法进行审查。

审查机构应当重点审查招标控制价工程量和价格的合法性、合理性、真实性、

完整性，防止招标控制价虚高。

(3)项目实施阶段

①审查设计文件是否符合发包人要求

DB 模式下，全部设计或者部分设计(施工图)交由承包人完成，承包人完成的

设计文件的符合及响应程度的好坏，直接关系到发包人要求的实现与否，因此设

计文件审查的重点之一就是审查设计文件是否完全符合发包人要求。

②推行限额设计制度

DB 模式的一个重要优点就是设计与施工都由承包人进行，设计与施工可以进

行很好的搭接，可以避免设计浪费，并便于施工工作的开展。审查部门应从审查

设计文件的经济性、合理性出发，审查承包人是否利用价值工程等方法进行了优

化设计，内部是否推行了限额设计制度等。

③审查承包人项目团队组建的合理性

设计和施工行业内有许多不同的学科背景和工作领域的人，将他们组织成一

个高效的项目团队是 DB模式的核心。在项目团队中，如果主要团队成员在思维形

式上跳不出自己的单一的专业，就会出现设计、施工各自为政的局面，这就不是

真正意义上的设计-施工一体化，将对项目进程造成极大伤害。

DB 模式的成功实施需要对项目团队进行合理组织：这个项目团队要具有丰富

51

的专业知识、一定的资产实力、丰富的经验和承受风险的能力。团队成员(尤其是

起主导作用的设计单位和施工单位)必须具有相同的商业观、文化价值观以及对设

计-施工总承包过程的一致看法，并能在工作中互补长短。项目团队组建协议的核

心应该是项目团队共同的奋斗目标，即：满足发包人要求。

④实施工程变更备案制度，控制工程变更

发包人应在合同中对合同价格变化进行约定，比如可在合同中约定：除发包

人自行提出的变更以及法律变更，其他任何原因引起的工期、价格变化的变更，

除非能够有利于缩短工期、降低工程造价；否则不予调整。审查部门在对工程变

更实施审查的时候，应根据合同约定对工程变更认真进行区分。

对于可引起合同价款调整的工程变更，发包人应按有关规定对工程变更进行

备案，未按规定备案的工程变更，不得作为竣工结算的依据。审查部门同时应根

据相关法律法规的规定对该工程变更实施审查。

(4)项目结算与后评估阶段

采用总价合同形式的 DB项目，其合同总价就是承包人实质响应发包人要求进

行设计、完全按照施工图进行施工，并通过发包人组织的竣工验收后所应获的工

程价款，因此，对于 DB项目的结算审查相比采用单价合同的传统 DBB 模式要简化

许多，重点在于增减合同价款的最终审查，工程变更、工料调差等这些引致合同

价款调整的事项是重点审查的对象。

鉴于 DB模式下大部分的设计交由承包人完成，最终建成后对于发包人要求的

响应情况如何，也就是发包人预期目标的实现程度如何，都应该通过后评估进行

评价。后评估可以对设计与施工对发包人要求的实现情况、全生命周期成本控制

的效果、建筑物建造和使用对社会及环境的影响、绿色建筑与建筑节能技术的应

用情况、整个项目投资效益的分析等等内容进行分析评价，并通过评估积累有关

技术经济指标数据，为以后的建设项目决策和优化提供参考。

7. 推行 DB 模式的建议

7.1. DB 模式的适用性分析

美国联邦总务署认为，DB模式适用于各种类型的项目，不论其规模或复杂性

如何，只要对其提出较明确和稳定的要求即可(美国联邦总务署《设计-施工统包

法评估》，GSA 的内部报告，华盛顿特区，1992 年)。DB 模式以其创新能力和增值

能力而成为全世界资本型设施发包人手中的重要工具。当然，正如任何工具一样，

DB 模式并不是万能的。关键是要做到心中有数，在一个特定项目中，清楚地知道

52

哪些部分适合于 DB，哪些部分不适合。那么，在目前是不是所有的建设项目都适

合采用 DB模式？下面，从发包人的专业能力，投资来源，工程特征属性，投融资

模式等几个方面提出建议。

7.1.1. 发包人的专业能力

(1)具备对发包人要求进行适当描述的能力

发包人的要求主导着投标方案，而投标方案又进而主导 DB合同。因此，发包

人如果打算采用 DB模式，就必须清晰地表达自己的需求并提供有关自身资源的大

量技术细节，如发包人要求、预算、用地情况、工期要求，员工、拟建设施的用

途等。然而，如果发包人缺乏经验丰富的项目策划书专家来充分表达发包人的需

求，就可能导致项目功能不全或不能满足需要。

(2)发包人自身承担风险责任的能力

发包人实施任何一项工程都会面临一系列条件的限制，包括预算、工期和用

地等资源方面的限制，员工的能力、经验、技能等人力的限制，投资项目审批程

序相关的法律、法规的限制。发包人只有对上述类似的因素进行认真分析、整理、

分类，然后才能确定对拟建设施采用何种承建形式。在此基础上，与这些因素相

联系的风险责任都能够自身承担，抑或转移给承包人，需要发包人对市场情况有

充分的把握，正确评估自身承担风险责任的能力，以便在其成本与收益之间取得

最佳平衡。

7.1.2. 投资来源

投资来源一般可分为政府投资和社会(私人)投资两类。政府投资的弊端在于

投资者与项目享用者之间的割裂，造成项目管理内在动力不足，表现为投资效能

低下、管理链条长、反馈速度慢。社会投资逐利的本性比较强，而且集中在中短

期收益较高的项目上，其投资者直接享用收益，因此有很强的优化管理动力。

对于政府投资项目，提高投资管理效能是其重点关注问题，采用 DB模式可以

把很大一部分管理工作通过工程发包过程，委托给具有经验的承包人完成，有利

于降低政府工程多头管理带来管理效能低下的不利影响。很明显的例子，在香港

只有政府投资项目采用 DB模式建设。

而社会投资者，对于项目管理的优化不吝惜花费更多的精力，扁平化的管理

模式有利于灵活地调整其管理效果和提高其议价能力，因此，社会投资人通常会

倾向于把所有的承包人都直接控制，即采用 DBB 模式。

7.1.3. 工程特征属性

经过实践中不同建设模式的对比，不少专业性较强的工程已经采用 DB模式建

53

设，如我们熟悉的基坑维护工程、桩基工程、玻璃幕墙工程、装修工程、钢网架

工程以及专业设备安装工程等。这些工程的特点可归纳如下：

(1)发包人要求明确，容易表述清楚，是否达到发包人要求也容易判断，如桩

基工程。

(2)发包人要求可能需根据实施过程中的效果而修改，DB 模式利于快速实现

发包人的想法，如装饰工程。

(3)工程专业性较强，一般设计院无法完成详细设计，需承包人结合现场情况

进行详细设计，如钢网架、幕墙及专业设备安装工程等。

对于具有上述类似特点的建设项目，采用 DB 模式显然是具有明显优势的选

择。而对于其它的工业或民用建设项目，是否采用 DB模式进行建设，还需结合多

方面因素评估。

7.1.4. 投融资模式

对于公用事业设施来说，目前除高速公路、污水处理厂等少数可产生收益的

项目部分地采用 BOT 等新型融资模式外，总体投资来源比较单一，主要依靠财政

支出。弊端是显而易见的，一方面加大财政负担，另一方面不利于疏导民间资本。

其他融资模式中，ABS(项目证券化)等形式由于我国证券市场尚处于初级阶段

而不易采用。对于运营中不产生收益的公用事业项目，近年有不少采用 BT建设模

式引入社会资金的成功案例。在这种形式下，承包人参与投资，结合项目的设计

施工总承包，充分发挥其设计施工及投资管理的综合协调能力，并履行 DBB 模式

下发包人的部分职能。由于承包人的投资行为，使其在对项目总体管理上相对简

单的施工承包人具有先天的优势。另一方面，由于投资回报的内在驱动力，BT 项

目承包人对于设计优化、设计施工协调等方面必然会竭尽全力。因此，BT 模式与

DB模式是可以相互依赖和相互增强的。

7.2. 价格与质量、性能及外观的合理平衡

7.2.1. 价格与质量的合理平衡

建立价格与质量风险的合理平衡机制，应充分贯彻优质优价原则。造价管理

中曾经有一种倾向，认为发包人与承包人是利益根本对立的双方，从发包人角度

把合同价款压得越低越好。招标的最低价中标原则、造价咨询收费以核减额为基

数计算都是这一思想的体现。俗话说“一分价钱一分货”，常识告诉我们，优质的

产品应该值得稍高于平均水平的价格。针对不同质量的产品，付出不同的价格，

建立奖优罚劣的良性激励机制，才能鼓励优质产品的生产，一方面提高工程项目

质量，另一方面也带动行业的健康发展。目前，建筑承包市场过度竞争，发包人

54

往往处于强势地位，处于卖方市场态势，往往有在合同条件中设置霸王条款的情

况，使合同价格风险倾向承包人一方。

单从成本控制角度出发，建设项目的投资人更多地倾向于以尽可能低的发承

包价格去完成项目建设。但是，一味地压低发承包价格，忽视造价与质量、进度

的合理平衡，会给工程项目的质量和进度控制带来不利影响，同时也加重了市场

恶性竞争，使得承建商利润微薄甚至产生亏损，进而对建筑行业的可持续发展形

成阻碍。

香港政府在实行最低价中标原则多年后，曾经就建筑业出现的问题，组织专

家做了一次系统而深刻的反省，其中对采购策略提出：“我们认为，委托人可透过

采用著重质素的采购策略，遏制这种不良风气。就顾问服务而言，质素方面的考

虑因素包括工程顾问小组成员的资历和经验，以及设计或技术方案是否理想等。

就建造服务而言，在质素方面的要求包括承建商的技术能力、工地安全纪录及环

保表现等。这些质素方面的考虑与价格的比重，应通过具透明度的计分制度予以

反映，而不同的评审准则应给予适当的评分比重。”(《建业图新》，香港建造业检

讨委员会报告书)

7.2.2. 价格与性能、外观的平衡

建设项目的各项指标之间存在相互依存和相互冲突。一般说来，性能提高必

然会引致成本的上升，漂亮的外观需要性能的下降或是金钱的更多支出为代价。

通常发包人需要在这些性能指标之间做出权衡，在尽可能照顾主要关注重点性能

的同时，做出必要的割舍。

比如奥运鸟巢、国家大剧院等标志性建筑项目，外观可能是第一位，性能必

须要满足需要，成本就是必须割舍的指标；而比如社区医院项目，性能就是第一

要素，此外投资控制必不可少，外观只能是割舍的因素。

对于讲究外观造型的建筑项目，不适于采用 DB 模式，因为建筑外观和造型效

果可能随实施过程而做出大幅修改，而这些修改难以事先预计和描述，其变更的

处理也是很困难的；反之以性能和造价为第一诉求的项目，其验收标准容易确定

和测量，采用 DB形式较为合适。

7.3. 适应例行规范向性能规范的转变

7.3.1. 性能规范与发包人要求

例行规范指传统上先对构件描述，再对构件的组合形式进行描述的一类规范。

性能规范则是对设施或系统的期望使用效果进行描述。在建设工程计价领域，传

统的定额就是典型的例行规范，着眼点在于“构件加构筑法”，而近年兴起的清单

55

计价规范则是典型的性能规范，着眼点在于“最终效果”。

在传统 DBB 模式下，发包人的要求通过设计转化为具体的施工指令，承包人

作为指令的接受者，需要例行规范的约束以确保项目质量安全及成本等目标的达

成。而在 DB模式的单一的责任制下，发包人的关注重点更加趋近于最终产品的性

能与效果，性能规范就是适应这种转变而产生的。DB 模式下，如果发包人采用例

行规范，承包人就失去了对重要的设计和施工环节的控制，实质上也就是剥夺承

包人的创造性发挥空间，扼杀创新方案，从而失去了采用 DB模式的意义。

二战后，欧美公共工程中越来越多地采用性能规范，配合 DB模式的采用，在

鼓励设计创新和提高质量，节约成本、简化设计及节约工期等方面收到良好效果。

7.3.2. 性能规范与成本

以性能指标为导向的成本测算会导致造价成果文件偏离度的增加，对目前造

价管控体系带来一定冲击。在以施工工法为导向的成本测算中，同一工法对应的

造价偏离度较低，可以在一定范围内形成估算控制概算、概算控制预算的局面。

然而在 DB模式下，发包人要求成为确定工程造价的一条主线，由于达到同一目的

的形式是多样的，其造价的合理变化范围就会扩张若干倍，在此状态下，造价控

制就不能一味强调概算不得突破估算，预算不得突破概算的传统做法，而应根据

对现场情况、市场行情的最新了解而做出适当调整，而这种调整可以是正的也可

能是负。

7.4. 修改和完善现有法律、法规

7.4.1. 与建筑业企业资质相关的法律法规完善与修改建议

现行的《建筑法》对施工总承包和工程总承包未作区分，而两者的法律责任

的区别却是根本性的。在工程总承包下，对主体结构工程分包是合法的；而在施

工总承包之下，根据《建筑法》第 29 条之规定，主体结构不得分包。因此，建议

对《建筑法》第 24 条进行修改，区分施工总承包和工程总承包。这样一来，也有

利于与《建筑法》第 29 条规定的分包限制相一致。

在工程总承包项目中，为了解决资质范围不够全面的障碍，以利于获得竞争

优势，承包人可以实施联合承包。目前，《建筑法》第 27 条第 2 款对于联合承包

的资质等级的规定并不全面，可考虑将其修改为“两个以上资质范围相同但资质

等级不同的单位实行联合共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范

围承揽工程；两个以上不同资质范围的单位实行联合共同承包的，各方应当分别

具备承揽相应工程范围的资质条件。”

DB 总承包作为建筑业企业承揽工程的一种形式，也应遵守《资质管理规定》

56

的相关要求。目前，DB 模式推行不顺利，其重要原因之一就是没有明确承包人应

具备何种资质。因此，在《建筑法》明确施工总承包和工程总承包不同性质的前

提下，建议对《资质管理规定》中有关建筑业企业资质序列的相关规定进行修改，

可考虑将《资质管理规定》中“建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳

务分包三个序列”的规定，修改为“分为工程总承包、施工总承包、专业承包和

劳务分包四个序列，其中工程总承包括 DB、EPC 总承包模式。”同时，可考虑增加

一条关于“申请工程总承包资质的建筑业企业应具备满足相应要求的设计资质和

施工资质证书”的规定。

7.4.2. 与工程建设程序相关的法律法规完善与修改建议

建设单位是建筑活动中的法律关系的重要主体。目前，按照相关建设法律法

规的规定，建设行政主管部门在办理相关建设行政许可时，主要针对的是建设单

位。《行政许可法》第 29 条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法

需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请人可以委托代理人提出行

政许可申请。”因此，行政许可申请人提出申请可以委托代理人提出。但申请人委

托代理人提出申请时，应当出具授权委托书，载明委托事项和代理人的权限。代

理人受申请人的委托提出申请，应当向行政机关出示能证明其身份的证件。

根据上述 DB 承包人是可以在建设单位的委托下，申请代理其办理有关行政许

可事项的，有利于减少合同双方不必要的争议，提高工程建设的效率。因此，可

考虑在《城乡规划法》、《建设工程质量管理条例》等与基本建设程序的相关法规

中，根据《行政许可法》第 29 条规定精神，补充相应关于 DB 承包人申请代理发

包人办理相关的建设行政许可的规定以及实施具体办法。

7.4.3. 与招标承包制相关的法律法规完善与修改建议

到目前为止，相关部门只是针对施工项目招投标出台了相关法律法规，如《工

程建设项目施工招标办法》(七部委令第 30 号)、《评标委员和评标方法暂行规定》

(七部委令第 12 号)、《工程建设项目货物招标投标办法》(七部委令第 27 号)、《建

筑工程设计招标投标管理办法》(建设部令第 82 号)等，没有关于 DB 总承包或其

他总承包模式的招投标法律法规。因此，建议相关部门出台《工程建设项目总承

包招标办法》以及在《评标委员和评标方法暂行规定》中增加适应于 DB 总承包或

其他总承包模式的评标委员组成方法和评标方法的规定，使 DB 模式的招投标有法

可依。

由于在《计价规范》中明确规定“全部使用国有资金投资或国有资金投资为

主的工程建设项目必须采用工程量清单计价”，没有明确该规范只是适用于施工招

标，并且还规定发包人必须按照相关要求，结合工程项目的实际对项目特征予以

57

准确和全面的描述，发包人应对项目特征的准确性和全面性承担责任。因此在这

种情况下，为了能够开展 DB 总承包并同时尊重《计价规范》，可以考虑发包人在

完成初步设计之后再进行招标。这样一来，发包人可以依据初步设计图纸并按照

《计价规范》的要求开列出工程量清单，并可保证清单有相当的准确性。当然，

以上方法只是权益之计。为了能使 DB 总承包模式和其他总承包模式更快发展，还

是应对《计价规范》修订，进一步明确《计价规范》适用范围。

7.5. 转变造价管理观念，针对 DB 模式制定完善的计价标准体系

传统的 DBB 模式向 DB 模式转变，是建设行业管理观念转变的外在体现，其

实质标志着一种命令和控制的“行业文化”向一种授权他人、承担责任并完成使

命的行业文化转变的艰难过程。只有管理观念的彻底转变，各种管理措施才能得

以顺利推行。

施工图设计-施工形式在工程管理各方面与现行建设模式最为接近，是目前最

可能推广的 DB模式。因此可以率先建立该模式的计价标准体系，由造价管理机构

牵头，联合上下游主管部门进行编制应为切合实际的做法。具体内容可包括：

7.5.1. 编制规程

编制规程用于规定初步设计概算编制的费用划分。初步设计概算中除建安工

程费外，工程建设其他费及设备购置费、预备费等费用均应纳入一并计算。因此

厘清各项费用是非常重要的。

7.5.2. 概算清单

该清单类似于国标工程量清单，是适用于初步设计深度的工程量清单。现有

国标工程量清单在工程管理方面显示出不少优点，然而其基于施工图设计的安排

不适于在概算编制中直接运用。需要建立适合概算阶段设计深度，满足初步设计

阶段进行工程发承包的概算清单计价体系，对接现行工程量清单计价体系(施工图

预算阶段)，以实现工程造价全过程一贯性的造价管理需要。

7.5.3. 概算标准

概算标准是工程计价的核心。在目前我国从计划经济向全面市场经济转型阶

段，传统的定额计价体系仍然在发挥着不可小视的作用，为广大计价人员所熟悉，

另起炉灶完全建立全新的计价体系必然造成工程造价管理的混乱。因此，在相当

长的一段时间内，定额计价体系仍然需要发挥重要的作用。回顾预算定额历经的

革新，我们不难发现，从前苏联继承的定额体系，已经发生了许多重大的变化，

尤其是预算定额，在工程计价实践中经历了检验、修正与进化，在各阶段计价标

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准中预算定额应该是最接近实际的。而概算定额在 DBB 模式下单纯起到投资控制

的作用，缺乏发承包双方通过市场角力的反馈过程，缺乏这样一种经历实践检验

的过程，因此与实际情况差距较大。以此编制的概算难以满足作为招标控制价的

需要，因此重新对照市场情况修订概算标准是实行施工图设计-施工在定额管理方

面一个重要的任务。

7.6. 推行全过程造价咨询制度

7.6.1. 清晰划分建设阶段各投资与工程造价咨询机构的职能

DB 模式的承包范围扩大到设计领域，建设管理的各种配套造价咨询服务也应

相应扩展服务范围。受企业资质、人才储备等制约，目前咨询企业种类繁多，相

互之间职能的划分边界不清，业务水平良莠不齐，管理部门五花八门。在方案设

计阶段，由咨询师组成的咨询公司提供造价咨询服务，在初步设计阶段提供造价

咨询服务的是设计院，在工程发包阶段是招标代理机构提供服务，到施工阶段又

由造价咨询公司或监理公司提供服务，专业分工而带来的管理精细化没有体现。

为适应单一责任制下设计施工的整合，各阶段造价咨询机构的整合应该是一个不

可逆转的趋势，全过程造价咨询制度的推行显得更为迫切。

7.6.2. 建立良好的相互沟通机制

咨询机构的整合需要一个漫长的过程，在完成整合前则需要加强各阶段造价

咨询企业的相互沟通，使得前期的工作成果得以在后续造价管理中合理利用，后

期造价控制的成果可以检验前期工作的效果。造价管理得以成为以一而贯的连续

过程。其基本前提是前后期共用一套工程造价的费用划分标准，工程量计算原则。

在条块分割的政府管理格局下，实现这一想法，需要各部门的通力合作。

7.7. 实施建设项目全生命周期成本管理

建设项目全生命周期成本理论是一个典型的以成本为核心的工程经济评价方

法，工程经济分析的范围包括建设项目的建造、运营、维护、重置及残值回收等。

全生命周期成本理论的基本观点是：从建设项目全生命周期去考虑成本问题，关

键是要实现项目整个生命周期的总成本最优或最小化。建设行业的产品属固定资

产，使用期远大于生产期。只有在决策阶段将使用期间建筑对能源、环境、劳动

力等资源的消耗，对环境的影响等与建设的投资和收益放到一起，全面衡量其全

生命周期的成本收益，才能得到最合理的方案。

在 DBB 模式下，工程承包主体的决策视野局限于施工或是设计单个阶段，无

法全面考量。在 DB模式下，工程承包主体形成了单一责任制度，其覆盖范围逐步

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向前向后拓展，全生命周期成本管理理论有条件落实。DB 模式承包人提前参与发

包人的投资与工程规划决策，对全生命周期结论有着更好的了解和理解，这是值

得继续挖掘的市场优势。

7.8. 保险与担保体系的配套

传统 DBB 承包形式下工程保险与履约担保的承保范围限于承建商按图施工行

为的风险内，设计风险则完全由发包人自己承担。而随着承包范围将设计一并纳

入，保险公司需要承担的风险将扩大到设计专业责任险，针对设计人在专业服务

中由于疏忽、失误、疏漏引起的责任提供保险。提供相关服务的的银行和商业保

险企业出于风险控制的考虑，对开拓陌生的新型业务通常比较犹豫，这必然会对

设计施工模式的运用造成阻碍。

这一点虽然在采用施工图设计-施工形式下矛盾并不突出，但是随着设计施工

模式的发展，连同方案设计一同发包的形式下这一矛盾将会尖锐凸显。为促使保

险商更快地认识设计施工模式下的风险程度，应向保险商提供更多的政策扶持，

引导其深入研究设计施工模式下合理的保费计算形式，合理分担各方风险。

7.9. 培养实施 DB 模式的市场氛围，建立发承包双方的伙伴关系

国际通行合同格式 FIDIC 一直就强调双方“风险分担均衡”，最新的建设管理

研究也表明，建立一个相互合作的伙伴关系而不是对立的关系，不但可行，而且

更加符合双方的根本利益。

7.9.1. 公众的感性认识

建筑行业可以说是所有行业中最“透明”的行业。基于多年来所推行的 DBB

建设模式以及配套的相关法律制度，公众普遍认为设计师负责项目的设计，而施

工商则负责施工。传统的 DBB 模式多方面促使投标价最低的承包人中标，而大多

数公众喜欢将最低价与竞争划等号，认为只有这样公共投资才算合理合法。这样

的看法无疑将阻碍 DB模式的推广。实施 DB模式的最佳途径，是让建筑水平最高、

业绩优良的承包人中标。事实上，当前一些号称注重建筑水平的招标投标过程不

一定会产生相应得评标结果，而不过是让以质量为中心的投标人作过程陪衬而已。

随着公众认识已经开始变化，越来越多的人认识到首要考虑的因素应该是质量和

价值，而不是低廉的标价。籍此，充分宣扬 DB 模式的特点，培育相应的文化氛围

有利于其推广。

7.9.2. 业界的感性认识

最近，随着轨道交通工程建设的深入发展，深圳的 DB模式应用与研究开始发

60

展起来，但人们离真正理解这种综合服务是如何实现的还需要时间。DB 模式的发

展将刺激类似的市场调整，因此处于传统市场行业的人们对 DB的反对也在情理之

中。但是，如果 DB模式的发展是一个市场现象，那将是不可阻挡的优势。发包人、

承包人或者咨询公司在权衡 DB模式项目中的风险时，认为这种风险是合理的，并

通过承担这种风险取得了成功。随着研究及配套措施的深入开发，发包人更多选

择 DB模式，它的推广与应用将更广泛。同时，DB模式的推广必将影响建筑市场中

各主体市场地位的变化与角色转换，正确理解设计院和施工单位在 DB模式建设中

的动机，有利于消除发展 DB模式的障碍。

7.9.3. 培育需求，创造市场

通常情况下，DB模式承包人能够或者愿意承担风险责任，因为他们有资金实

力，也有技术、能力和权限去面对和控制好这种风险，并获取应得的收益。DB 模

式的承包范围一般是方案设计、施工图设计以及施工的一揽子服务，但也可以延

伸至征地、建造、长期融资、硬件维修等方面，必要时还包括设施的运营等服务

项目。当然，这些承包形式都是应市场的需求而出现的。并且，设计与施工业务

的动力也来自于发包人的需求，而不是那些对设计或施工服务所制定的制度或规

范。因此，培育发包人的需求，创造市场机会是发展 DB模式的基本要求。

8. 结论与展望

8.1. 结论

从国际工程承包市场的发展来看，DB 总承包和其他工程总承包模式是工程承

包业的重要发展方向。在工程建设领域推行工程总承包，是我国工程承包业与国

际接轨，实现建筑业增长形式转变的必然选择。从传统承包模式向工程总承包模

式发展，推行 DB模式是关键环节之一。

本次课题研究围绕 DB模式应用的造价确定与控制、合同管理等问题展开。主

要研究结论和成果包括以下几个方面：

(1)对 DB 项目典型的项目类型、承包人风险进行了分析，并从建设项目投资

构成的角度对 DB项目的承包造价的构成进行了研究。在此基础上，从费用项目的

设置原则、计价方法和性质对 DB 项目的计价方法进行了探讨，并对影响 DB 项目

承包造价的因素进行了分析，为后续相关计价标准的出台奠定了基础。

(2)以承包人完成施工图设计以及全部施工工作的 DB 总承包类型作为主要研

究对象，对由于设计工作和其他工作转移，给发包人、承包人造成的合同责任、

义务、风险、权利的变化进行了探讨。

61

(3)在分析一些具有代表性的 DB标准合同特点的基础上，提出了构建 DB合同

框架的基本思路，即以施工合同为基础，增加有关承包人设计义务的条款以及对

变更、合同价格和支付等方面的条款进行改造，即可形成一套完整的 DB合同框架。

在此基础上，根据现代工程合同设计原则并结合我国工程实际，对 DB合同框架设

计应考虑的问题进行了详尽的分析，为完成 DB 合同框架设计，进一步明确思路。

综合以上分析的成果，以最新的 FIDIC 合同条件为基础，制定了适合本市情况的

DB合同示范文本。

(4)对我国现行建设法规基本特点研究的基础上，探讨了 DB 模式的合法性地

位并对实施 DB模式所涉及到的民事法律关系和行政法律关系进行了分析，提出了

“缺乏相关的法律制度保证是推行 DB总承包模式和其他总承包模式的最大障碍”

的观点，同时依据分析的结果，提出了相关建设法规完善和修改的建议。

8.2. 展望

DB 模式作为工程总承包模式中的一种重要形式，在国外已比较成熟。但在国

内，工程总承包事业虽然经过 20 多年的发展，DB 模式和其他工程总承包模式无

论是在工程总量还是占总体建设市场的比例都还比较小，建设单位仍然习惯于按

照勘察、设计、施工分阶段组织项目实施。推进 DB模式和其他工程总承包模式的

发展，是深化我国工程建设项目组织实施形式改革，提高工程建设管理水平的有

效途径。因此，DB 模式和其他总承包模式的研究也将继续成为研究的热点。本报

告只是对于涉及 DB模式应用的最为基本的问的问题进行了初步的探讨，要在工程

项目中实施 DB模式还需要对一些重要的问题进行进一步的研究：

(1)本报告对 DB 模式中“施工图设计-施工”、“方案设计-施工”两种总承包

模式的计价特征进行了分析，并对“施工图设计-施工”的情形相关费用项目的计

价方法进行了详细的讨论，所提出的 DB项目承包造价构成、费用项目性质和费用

项目设置的原则，以及清单化是普遍适用的，但是，将研究成果进一步提升到规

范或标准的应用角度还需要进行大量的工作。而且，当需要承包人完成更多的设

计工作时，DB 项目的计价会出现不小的变化，影响发承包价格的因素会更加复杂。

因此，关于 DB 项目承包造价应根据承包人完成设计工作的不同，还需要分阶段仔

细讨论。

(2)本报告对于采用施工图设计-施工形式的 DB项目提出了 DB合同示范文本，

并对双方当事人的合同权利、义务的变化情况进行了基本分析。下一步还需对方

案设计-施工等 DB 模式的其他具体形式出台合同示范文本。同时对于目前合同示

范文本中未涉及到的风险分担机制、激励机制等等条款还需要做进一步研究。

(3)本报告主要从合同与造价管理方面进行研究，没有对 DB 项目的招标、投

标、评标及定标进行深入探讨，但这些问题对于 DB项目的成功实施也起到十分重

62

要的作用。下一步，对于这些问题的专题研究也是十分必要的。

(4)相关法律制度的完善是保证 DB 模式应用和发展的基础，但本报告所提出

的涉及 DB 模式实施的相关法律法规完善和修改建议只是框架性的，不够深入。法

律法规的修订是一个系统工程，涉及到整个建设法律体系和各相关部门协调，十

分复杂，需要专题研究。

9. 附录

9.1. 附录一：DB 模式工程造价构成

施工图设计-施工形式下，发包人单独委托设计院进行初步设计或扩大初步设

计，承包人需根据初步设计或扩大初步设计等完成全部施工图设计和施工工作。

计价程序、依据及原则等最接近传统的 DBB 模式，可以在现行标准基础上稍作调

整修改即可使用。

工程发包之前的造价预估可以依据现行初步设计概算编制方法，编制概算文

件。可以参照工程量清单计价规范的费用分类原则编制概算清单，并以此为基础

进行工程发承包。在工程发包之后，施工图设计-施工形式项目的工程计价仍可以

参照现有概算计价标准体系，以初步设计为基础计量计价。

①建造费用

a.建安工程费用

目前建安工程费用大部分采用工程量清单计价法。使用这两种方法的前提是

发包人完成全部或部分设计，施工图设计-施工总承包恰好满足这一要求，因此可

以采用清单形式计价。

当发包人提供工程量清单时，无论是单价合同或总价合同，承包人都应认真

复核工程量的准确性，明确承包范围，减少报价风险。同时，发包人也应给予投

标人充分的做标时间，便于其进行工程量复核和完成粗略的深化设计以确定合理

的投标价等工作。

在方案设计-施工总承包形式下，投标人理解发包人要求，并完成必要的设计

工作——虽然投标文件中可能只包括方案设计，但为确定合理投标价，粗略的深

化设计也必须在投标前完成——并报价。由于发包人不提供设计，此时工程量的

清单由投标人根据自己的设计来编制填写，为与发包人提供的工程量清单加于区

63

分，一般称为单价细目表。这两者的区别主要在于清单的责任主体，以及与合同

价款调整的关系。

b.设备采购费用

设备采购费用由设备原价及交货地点至工地仓库的运杂费和保管费构成。由

于采购设备来源不同及交货的形式不同，其具体费用组成也不同。一般计算公式

为：

目前国产设备供应商一般以到工地总价(设备原值+设备运杂费)报价，设备原

值难以单独得到，在决算时可能需要估计其所占比例。

采购保管费是指设备采购、验收、保管、和收发设备所发生的各种费用支出。

其计价方法一般可按照主管部门规定的采购与保管费率计算。考虑到采购与保管

的分离，一般此项费用拆分为采购费用与保管费用。采购费用可参考主管部门规

定的采购费率计算；保管费用可按费率计算，若金额较大，保管时间较长，也可

考虑根据施工组织设计的安排，按设备拟保管的天数计算。

目前，FOB(Free on Board)是我国进口设备采用最多的一种货价。基于 FOB 的

抵岸价，可按下列公式计算：

进口设备价格=货价+国外运输费+国外运输保险费+银行财务费+外贸手续费+

关税+增值税 (式 F1-2)

其中：货价＝外币金额(进口设备 FOB)×银行牌价(卖价)

国外运输费、国外运输保险费、银行财务费、外贸手续费可按向运输部门、

保险机构、银行询价，报价确定；关税、增值税按国家的相关规定计算应纳税额。

近年来随着中国经济规模的持续快速增长，国外供货商纷纷在华设立办事处

或分公司，其供货价格也逐步按照到工地总价的形式签订合同，甚至直接以人民

币报价，因此两种设备的计算方法也渐趋于简单化。

①其他费用

a.设计费

根据 2002 年 1月国家计划和发展委员会与建设部联合颁布的《工程勘察设计

设备采购费 =

设备原价+设备运杂费+采购保管费 （国产设备）

进口设备抵岸价+国内运杂费+采购保管费 （进口设备）

(式 F1-1)

64

收费管理规定》和《工程设计收费标准》(计价格[2002]10 号)的相关规定，建设

项目总投资估算额 500 万元及以上的工程勘察和工程设计收费实行政府指导价；

建设项目总投资估算额 500 万元以下的工程勘察和工程设计收费实行市场调节

价。由于在建筑工程中，方案设计、初步设计、施工图设计的工作量之比约为 1:3:6，

因此施工图设计收费一般按照整个工程设计收费的 60%计算。根据《工程设计收费

标准》的相关规定，由 DB 承包人完成施工图设计及其相关服务的设计费，可按下

列公式计算：

施工图设计费=工程设计收费×60% (式 F1-3)

工程设计收费=工程设计收费基准价×(1 ±浮动幅度值) (式 F1-4)

工程设计收费基准价=基本设计收费+其他设计收费 (式 F1-5)

基本设计收费=工程设计收费基准价×专业调整系数×工程复杂程度调整系

数×附加调整系数 (式 F1-6)

式中：基本设计收费是指在工程设计中提供编制初步设计文件、施工图设计

文件收取的费用，并相应提供设计技术交底、解决施工中的设计技术问题、参加

试车考核和竣工验收等服务；其他设计收费是指根据工程设计实际需要或者发包

人要求提供相关服务收取的费用，包括主体设计协调费、施工图预算编制费、竣

工图编制费等；

浮动幅度值的浮动范围一般在上下 20%，工程设计中采用新技术、新工艺、新

设备、新材料、有利于提高建设项自经济效益、环境效益和社会效益的，可以在

上浮 25%的幅度内协商确定收费额；

工程设计收费基准价按《工程设计收费标准》中附表一(工程设计收费基价表)

查找确定，计费额处于两个数值区间的，采用直线内插法确定工程设计收费基价，

计费额应由发包人在招标文件中给出；

工程设计收费标准的调整系数的取值，详见《工程设计收费标准》中的相关

规定。

综合上述分析，设计费的计价方法与分析如下表 F1-1 所示

65

表 F1-1 设计费计价表

序号 项目名称 计量

单位 计价方法 备注

1 施工图设计费 项 工程设计收费×0.6 2 工程设计收费

项

工程设计收费基准价×(1 ± 浮动幅度值)

浮动幅度值由投标人自

主确定，但应满足国家的

相关规定

3 工程设计收费基准价

3-1 基本设计收费

项

工程设计收费基价×专业

调整系数×工程复杂程度

调整系数×附加调整系数

3-2 其他设计收费

3-2-a 竣工图编制费 项 基本设计收费×8% 3-2-b 主体设计协调费 项 基本设计收费×5% 3-2-c 施工图预算编制费 项 基本设计收费×10%

为了满足投资控制的需要，施工图预算必须控制在批准的设计概算范围以内。

因此，发包人可在招标文件中给出经批准的项目设计概算，作为承包人施工图预

算的最高限额，不得任意突破。若建设规模、产品方案、工艺方案或设计方案发

生重大变更时，必须重新编制或调整初步设计，修改原设计概算并报原审批机构

审批，此时承包人依据经审批修改的设计概算索赔相应设计费差额。

b.可转移的费用项目

在 DB 模式下，发包人还可通过招标文件及合同条件将职工培训、相关证照、

工程批件的办理、进口设备检验、为发包人及工程师提供临时设施等工作交由承

包人完成。由于承包人工作内容的增加导致了生产职工培训费、证照的手续费、

设备检验费、临时设施费等费用项目的转移。由于此类项目是根据发包人总的招

标策略确定的，因此以下只出几种较为典型的可转移的费用项目的计价方法如表

F1-2 所示：

表 2-2 可转移的费用项目计价表

序号 项目名称 计量单位 计价方法 备注

1 生产职工培训费 人 设计定员×单价 设计定员由招标人在招标文件中给出

2 证照的手续费 项 依据政府部门的相关规定计算，由承包人自主报价

证照的种类由招标人在招标文件中给出

3 设备检验费 项 依据商检部门的相关规定计算，由承包人自主报价

进口成套设备的种类、数量由招标人在招标文件中给出

4 临时设施费 项 根据实际工程量估算 招标人在招标文件中给出临时设施搭设要求

66

③税金

值得指出的是，在 DB 模式下承包造价中的税金与 DBB 模式中的内涵和计税

基础是一致的。税金是指营业税、城乡维护建设税及教育费附加，并包含在建筑

安装工程费中。虽然承包人在设备购置过程会支付增值税、关税、消费税等税项，

但对于发包人来说，这部分税是一种“成本性”支出，构成设备的完整价值，而

不作为 DB 项目承包造价中税金的计税基础。

9.2. 附录二：发包人要求参考格式

发包人要求主要描述本工程建造目的、工程范围、工程设计及其它技术准则。

承包人完成本工程的设计与施工任务均应遵守雇主需求的相关规定，其成果均应

符合下列所述的标准。

第一章 工程概况

(此部分为引言，简要介绍工程情况。包括工程地点及附近交通情况、为履行

本合同已完成的各项前期工作、整个工程的进度要求等……)

一、工程规模

……

二、总工期要求

……

三、关联工程

……

四、发包人供应机具设备或材料

……

第二章 工程采用的技术规范

一、工程规范

……

应遵守的主要技术规范、标准如下，包括但不限于以下规范、标准：

1、工程质量检查、验收规范

2、建筑工程施工与验收、技术规范、规程、标准：

3、安装工程施工及验收规程、规范

4、安全生产、文明施工

……

二、工程质量

……

67

第三章 合同范围

一、工程招标采购范围

……

二、工程设计范围

……

三、工程施工范围

……

四、工程管理范围

……

五、合同价格范围

……

第四章 工程技术条件及工程图纸设计依据

一、工程技术条件

……

二、方案设计依据

……

三、初步设计依据

……

四、施工图设计依据

……

第五章 工程性能保证及性能违约金

一、工程性能保证

……

二、性能违约金

……

第六章 其他方面

一、设计人员资历

……

二、设计、施工文件、竣工文件、运转维护手册的送审

……

三、试验、检验与测试

……

四、运转维护人员培训

……

五、许可证申领

68

……

六、环保要求

……

附件 发包人提供数据和资料

(1)方案设计图、初步设计图；

(2)地质勘查报告；

(3)环境影响评估报告；

(4)交通调查报告；

(5)规划报告及可行性研究报告；

(6)材料及市场调查报告；

(7)与本工程有关之历史背景文件；

(8)主办机关制定或遵循之相关准则、手册、标准及程序等；

……

9.3. 附录三：国际常用 DB 标准合同条件

(1)FIDIC(国际咨询工程师联合会)：FIDIC 生产设备和设计施工合同条件包

括 1995 年出版的 Conditions of Contract for Design-Build and Turnkey 设计

-施工与交钥匙合同条件(桔皮书,用于 DB 模式和交钥匙工程)以及 1999 年出版的

Conditions of Contract for Plant and Design-Build 生产设备和设计-施工合

同条件(新黄皮书)。

(2)AIA(美国建筑师学会):美国建筑师协会合同系列与 DB 模式相对应的标准

协议书格式包括以下三种：

①A191(Standard Form of Agreements Between Owner and Design-Builder)，

发包人与设计施工承包人之间标准协议书格式。

② B901(Standard Form of Agreements Between Design-Builder and

Architect)，设计施工承包人与建筑师之间标准协议书格式。

③ A491(Standard Form of Agreements Between Design-Builder and

Contractor)，设计施工承包人与施工承包人之间标准协议书格式。

(3)EJCDC(美国工程师联合会合同委员会)：美国工程师联合会合同委员会在

1995 年发布了适合 DB 模式的标准合同系列，具体如下：

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①1910-40(Standard General Conditions of the Contract Between Owner

and Design-Builder)，发包人与设计施工承包人之间的标准一般合同条件。

② 1910-40-A(Standard Form of Agreement Between Owner and

Design-Builder on the Basis of a Stipulated Price)，发包人与设计施工承

包人之间在确定的价格基础上的标准协议书格式。

③ 1910-40-B(Standard Form of Agreement Between Owner and

Design-Builder on the Basis of Cost Plus)，发包人与设计施工承包人之间在

成本加酬金基础上的标准协议书格式。

④1910-41(Standard Form of Sub-agreement Between Design-Builder and

Engineer for Design Professional Services)，设计施工承包人与工程师之间

的设计职业服务分包标准协议书格式。

⑤ 1910-48(Standard General Conditions of the Construction

Sub-agreement Between Design-Builder and Subcontractor) 设计施工承包人

与分包人之间的施工分包协议标准一般合同条件。

⑥ 1910-48-A(Standard Form of Construction Sub-agreement Between

Design-Builder and Subcontractor on the Basis of a Stipulated Price)，

设计施工承包人与分包人之间在确定价格基础上的施工分包协议标准协议书格

式。

⑦ 1910-48-B(Standard Form of Construction Sub-agreement Between

Design-Builder and Subcontractor on the Basis of Cost Plus)，设计施工承

包人与分包人之间在成本加酬金基础上的施工分包协议标准协议书格式。

(4)JCT(英国合同审定委员会): 英国合同审定委员会在 1998 年发布了

(Standard Form of Building Contract with Contractor’s Design)，简称为

WCD98。而后在 2005 年发布了 DB2005 系列，包括以下几种标准合同：

①DB(Design and Build Contract)，设计施工合同条件(适用于发包人与设

计施工承包人之间的标准合同格式)。

②DB-sub/A(Design and Build Sub-Contract Agreement)，设计施工分包合同协

议书(适用于设计施工承包人与分包人之间的标准分包协议书格式)。