Anskaffelser og kontraktsoppfølging - Rokus

NEDRE ROMERIKE

DISTRIKTSREVISJON

REVISJONSRAPPORT

Anskaffelser og kontraktsoppfølging

Kommunalteknisk driftsavdeling og

kommunalteknisk planavdeling

Nittedal kommune

April 2013

Utført av Oddny Ruud Nordvik, Øyvind Schage Førde og Ingar Leiksett

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON

¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

INNHOLD

SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER ------------------------------------------------- I FORMÅL MED PROSJEKTET --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I

REVISJONENS OPPSUMMERING --------------------------------------------------------------------------------------------------------- I

REVISJONENS SAMLEDE VURDERING ------------------------------------------------------------------------------------------------ III

ANBEFALINGER --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- III

1 INNLEDNING ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET ----------------------------------------------------------------------------------- 1

1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER --------------------------------------------------------------------------------- 2

1.3 OPPBYGGING AV RAPPORTEN -------------------------------------------------------------------------------------------------- 3

2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET ---------------------------------------------------------------------------- 4 2.1 DATAINNSAMLING OG DATAGRUNNLAG -------------------------------------------------------------------------------------- 4

2.2 DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET ----------------------------------------------------------------------------------- 4

3 OM TEKNISK ENHET ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5

4 REVISJONSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 4.1 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 7

4.1.1 Innledning ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7

4.1.2 Regelverket for offentlige anskaffelser ----------------------------------------------------------------------- 7

4.1.3 Kravene til internkontroll ved anskaffelser ----------------------------------------------------------------- 9

4.2 OM KONTRAKTER, KONTRAKTSOPPFØLGING OG KRAVET TIL INTERNKONTROLL ---------------------------------- 10

4.2.1 Om kontrakter -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10

4.2.2 Oppfølging av kontrakter ---------------------------------------------------------------------------------------- 12

4.2.3 Særlig om inngåelse og oppfølging av rammeavtaler ----------------------------------------------- 14

4.3 SAMMENDRAG AV/OVERSIKT OVER KRITERIENE ------------------------------------------------------------------------- 15

4.3.1 Gjennomgang av kontraktene --------------------------------------------------------------------------------- 15

4.3.2 Internkontroll --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17

4.3.3 Leseveiledning for gjennomgang av kontraktene ----------------------------------------------------- 17

5 GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV TJENESTEKONTRAKTER -------------------------------------- 18 5.1 KONTRAKT OM FEIERTJENESTER -------------------------------------------------------------------------------------------- 18

5.1.1 Innledning -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18

5.1.2 Anskaffelsesprosessen -------------------------------------------------------------------------------------------- 18

5.1.3 Kontrakt og kontraktsoppfølging ----------------------------------------------------------------------------- 19

5.1.4 Vurdering --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20

5.2 KONTRAKT OM PROSJEKTERING AV REHABILITERING AV AVLØPSLEDNING M.M. PÅ TØYENFELTET ---------- 22

5.2.1 Innledning -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22



5.2.4 Vurdering --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 23

5.3 KONTRAKT OM TØMMING AV SLAMAVSKILLERE M.M. ------------------------------------------------------------------- 25

5.3.1 Innledning -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25



5.3.4 Vurdering --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 26

5.4 KONTRAKT OM BRØYTING AV MINDRE VEIRODER, GANGSTIER OG PLASSER -------------------------------------- 28

5.4.1 Innledning -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 28



5.4.4 Vurdering --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

6 GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV VAREKONTRAKTER ---------------------------------------------- 33 6.1 ANSKAFFELSER AV KJØRETØY-------------------------------------------------------------------------------------------------33

6.2 VURDERING -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------34

7 GJENNOMGANG AV EN BYGG- ANLEGGSKONTRAKT --------------------------------------------------- 35 7.1 KONTRAKT OM REHABILITERING AV AVLØPSNETTET I SOLBAKKEN TERRASSE ------------------------------------35

7.1.1 Innledning --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 35

7.1.2 Anskaffelsesprosessen --------------------------------------------------------------------------------------------- 35

7.1.3 Kontrakt og kontraktsoppfølging ------------------------------------------------------------------------------ 36

7.1.4 Vurdering ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37

8 GJENNOMGANG AV ET UTVALG RAMMEAVTALER -------------------------------------------------------- 39 8.1 AVROP PÅ RAMMEAVTALE MED STRAND INSTALLASJON AS – OPPGRADERING AV LYSLØYPE ------------------39

8.1.1 Innledning --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 39

8.1.2 Anskaffelsen ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 39

8.1.3 Kontraktsoppfølging ------------------------------------------------------------------------------------------------ 40

8.1.4 Vurdering ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 41

8.2 AVROP PÅ RAMMEAVTALE MED TERJE HANSEN AS – ASFALTERING -------------------------------------------------42

8.2.1 Innledning --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 42

8.2.2 Anskaffelsen - asfaltering av Elnesveien ------------------------------------------------------------------- 42

8.2.3 Kontraktsoppfølging – asfaltering av Elnesveien ------------------------------------------------------- 43

8.2.4 Vurdering ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 43

9 KARTLEGGING OG VURDERING AV INTERNKONTROLLEN VED ANSKAFFELSER OG

OPPFØLGING AV KONTRAKTER ------------------------------------------------------------------------------------------ 45

9.1 INNLEDNING ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------45

9.2 INTERNKONTROLL - ANSKAFFELSER -----------------------------------------------------------------------------------------45

9.2.1 Krav til internkontrollrutiner for anskaffelser ------------------------------------------------------------ 45

9.2.2 Offentlige anskaffelser – rutiner ------------------------------------------------------------------------------- 46

9.2.3 Organisering og ansvar -------------------------------------------------------------------------------------------- 46

9.2.4 Kompetanse ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 50

9.2.5 Dokumentasjon og arkivering ---------------------------------------------------------------------------------- 51

9.2.6 Vurdering ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 51

9.3 INTERNKONTROLL - KONTRAKTSOPPFØLGING ---------------------------------------------------------------------------53

9.3.1 Krav til internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging ------------------------------------------------- 53

9.3.2 Internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging ------------------------------------------------------------ 53

9.4 REVISJONENS VURDERING ----------------------------------------------------------------------------------------------------55

LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER----------------------------------------------------------------------------- 56

VEDLEGG 1 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 57


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING I

SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG

ANBEFALINGER

Formål med prosjektet

På oppdrag fra kontrollutvalget har revisjonen gjennomført en forvaltningsrevisjon med formål å

undersøke om kommunal teknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling under teknisk

enhet følger de krav som stilles til offentlige anskaffelser. I tillegg har vi sett nærmere på

kontraktene som inngås og hvordan de følges opp i ettertid. Rapporten sier også noe om

kommunens internkontrollsystem for anskaffelser og kontraktsoppfølging.

Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger:

1. Blir regelverket for offentlige anskaffelser fulgt for anskaffelser som gjennomføres av

kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling?

2. Er de inngåtte kontrakter i tråd med kravene i regelverket for offentlige anskaffelser?

Har kontrakten et innhold som gjør det mulig å følge opp anskaffelsen i tråd med

prinsipper for god internkontroll, og blir kontrakten faktisk fulgt opp?

3. Har kommunen tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte rolle- og

fullmaktsforhold for sine anskaffelsessaker, samt tilfredsstillende internkontrollrutiner og

systemer for oppfølging av kontrakter?

Revisjonens oppsummering

Anskaffelser og kontraktsoppfølging

Vi har i dette prosjektet gått gjennom et utvalg av kontrakter av ulike kategorier. Alle

kontraktene i utvalget har en verdi på over kr. 500 000, og fordeler seg på tjenestekontrakter,

varekontrakter, en bygge- og anleggskontrakt og avrop på rammeavtaler. I tillegg er

internkontrollrutinene for offentlige anskaffelser og kontraktsoppfølging kartlagt og vurdert.

Denne forvaltningsrevisjonen viser at anskaffelsene som blir gjort av kommunalteknisk

planavdeling og kommunalteknisk driftsavdeling i all hovedsak blir konkurranseutsatt. Det er

noen unntak, og det dreier seg om anskaffelser som er gjort under rammeavtaler og som etter

revisjonens vurdering burde vært lyst ut som egne anbud. I tillegg gjelder det en hastesak der

det var behov for innbytte av en maskin.

Når det gjelder selve gjennomføringen av anskaffelsesprosessene viser undersøkelsene at de to

tekniske avdelingene i stor grad bruker konsuler til å forestå anskaffelser, eller til å bistå seg i

gjennomføringen av anskaffelsene.

Gjennomgangen viser at det for alle anskaffelsene er inngått skriftlige kontrakter, men

avropene (bestillingene) på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort.

Alle kontraktene er underskrevet av person med fullmakt til dette. Gjennomgangen viser videre

at kontraktene i de fleste tilfeller blir fulgt opp, men det er mangler i forhold til at dette ikke blir


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

II ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

systematisert. Med andre ord at rutinene må skriftliggjøres og at den faktiske oppfølgingen

dokumenteres.

Fra gjennomgangen av utvalget av kontrakter vil revisjonen trekke frem følgende mangler, og

som vi ser er gjennomgående for flere av anskaffelsene:

Flere protokoller mangler verdiberegning av anskaffelsen, og/eller den er utført feil eller

med mangelfull protokollføring. Konsekvensene av dette er at en del av sakene blir

behandlet etter feil del av anskaffelsesregelverket, og dermed utlyst nasjonalt istedenfor

i EØS-området.

Feil eller mangelfull klassifisering av enkelte kontrakter, altså usikkerhet rundt hvilken

kontraktstype man anskaffer. Dette er basiskunnskap som er nødvendig for å anvende

dette regelverket korrekt.

Habilitetsreglene er ikke fulgt ved flere anskaffelsesomganger av en av

tjenestekontraktene. Dette er en systematisk feil og det er behov for klarere rutiner for å

fange opp mulige habilitetskonflikter i anskaffelsessaker.

To av bestillingene som er gjort på rammeavtaler, burde etter revisjonens synspunkt

vært lyst ut som egne anbud.

Avrop på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort, og dette fører til

mangelfull kontraktsoppfølging.

Flere av disse manglene finner vi i også i de anskaffelsessaker som er blitt gjennomført av

innleide konsulenter.

Internkontroll

Når det gjelder internkontrollen har revisjonen sett både på organisering av avdelingene og

organiseringen av innkjøpsarbeidet generelt i kommunen. Dette er gjort i den grad det er

relevant for å belyse roller og ansvar som er viktige element i et internkontrollsystem for

anskaffelser og kontraktsoppfølging. I tillegg er kommunens rutiner for anskaffelsessaker og

kontraktsoppfølging kartlagt og vurdert, herunder også arkivering og systemet for

kompetanseheving.

Kommunen har, via innkjøpssamarbeidet IINR, gode skriftlige rutiner for gjennomføring av

offentlige anskaffelser. Kommunen arbeider kontinuerlig med å forbedre dette området. Dette

gjelder særlig det siste året, der maler er kommet på plass i det nye saksbehandlersystemet og

det er planer om å implementere et system for arkivering av kontrakter.

Fra gjennomgangen vil revisjonen trekke frem følgende:

Det er behov for å avklare hva som er avdelingenes ansvarsområde og hva kommunenes

innkjøpsansvarlig skal bistå med. God samhandling mellom den sentrale funksjonen som

innkjøpsansvarlig og avdelingene er viktig for å sikre kompetanseheving og etterlevelse

av regelverket.

Omorganiseringen i enheten der kommunalteknisk avdeling ble delt i en driftsavdeling og

en planavdeling er utydelig, særlig betegnelsen ”bestiller-utfører organisering” er med på

å skape uklarheter. Dette kan medføre at roller og ansvar for anskaffelser og kontrakter

kan fremstå som uklart.

Stillingsinstrukser for avdelingslederne og delegasjon av bestillerkompetanse etter

økonomireglementet er ikke på plass.

Dokumenter og kontrakter er i flere tilfeller ikke arkivert i et arkivsystem, men finnes i

permer og i e-post hos den enkelte medarbeider.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING III

Selv om kommunen velger å bruke konsulenter til sine anskaffelser er det viktig at

kommunen har kompetanse til å bestille og følge opp sine innleide konsulenter.

Det er på flere områder behov for å formalisere kontraktsoppfølgingsrutiner. Mange er

kommet på plass underveis i denne revisjonen, men det gjenstår fortsatt noe arbeidet på

dette feltet. Særlig gjelder det rutiner for bestilling og oppfølging av avrop på

rammeavtaler.

Revisjonens samlede vurdering

Avdelingene konkurranseutsetter sine anskaffelser, men ved gjennomføring av

anskaffelsesprosessen svikter det på noen sentrale punkter. Dette gjelder særlig ved

klassifisering av kontrakter, som igjen er en forutsetning for at man bruker korrekt del av

regleverket. Dessuten viser revisjonens gjennomgang av det sviker i forståelsen av

habilitetsreglene i anskaffelsen av en av tjenestekontraktene. Dette gjentas over flere

omganger med anskaffelser av denne typen tjenestekontrakt.

Det inngås skriftlige kontrakter for alle anskaffelser revisjonen har gått igjennom, men

avropene (bestillingene) på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort. Kontraktene

blir stort sett fulgt opp fra avdelingenes side, men det mangler fortsatt skriftlige rutiner, og at

resultatet av den faktiske kontrollen blir arkivert. Særlig gjelder dette oppfølging av

rammeavtaler.

Når det gjelder internkontrollen på anskaffelsesområdet har kommunen i all hovedsak

tilfredsstillende overordnede rutiner for gjennomføring av anskaffelser, men det svikter noe

med hensyn til korrekt anvendelse av regelverket. Manglende skriftlighet i forhold til

avdelingenes organisering, ansvar og roller kan medføre en risiko for svikt i gjennomføringen av

anskaffelser og kontraktsoppfølging. Kommunen må følge opp at dokumentasjonen i

anskaffelsene for fremtiden faktisk blir arkivert i det nye arkiv- og saksbehandlingssystemet.

Anbefalinger

På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger:

1. Kommunen bør sette inn tiltak som sikrer at alle deler av en anskaffelsesprosess blir

gjennomført i tråd med regelverket.

2. Organisering, ansvar og roller både mellom de to avdelingene på teknisk, og mellom

avdelingene og funksjonen som innkjøpsansvarlig må tydeliggjøres og nedfelles skriftlig.

3. Kommunen må sørge for å nedfelle skriftlige rutiner for kontraktsoppfølging. Dette må

bygge på en risikovurdering av det enkelte området, og gjelder særlig for bruk av

rammeavtalene.

4. Kommunen må sørge for at all dokumentasjon i anskaffelsessaker for fremtiden blir arkivert

i kommunenes elektroniske arkiv.

Lillestrøm 18.04.2013

sign.

Nina Neset sign.

Revisjonssjef Ellen Lange

fagansvarlig forvaltningsrevisor


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 1

1 INNLEDNING

1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet

Kontrollutvalget i Nittedal kommune vedtok i sitt møte 18.06.2012 å gjennomføre en

forvaltningsrevisjon av anskaffelser og kontraktsoppfølging innen enhet for tekniske tjenester

og kommunens IKT-forvaltning.

I protokoll for sak KU-N 28/12 heter det følgende:

1. Kontrollutvalget ønsker en forvaltningsrevisjon rettet mot anskaffelser og oppfølging av

kontrakter på teknisk og IKT.

I kontrollutvalget møte 22.11.2012 ble det vedtatt å gjennomføre forvaltningsrevisjonen

separat for det kommunaltekniske området og IKT, slik at man prioriterte en gjennomgang av

kommunalteknisk området i første omgang.

Kommunene anskaffer generelt for store beløp årlig og er i denne sammenheng avhengig av

tillit både hos innbyggerne og blant leverandører og aktører i markedet. Det er derfor

avgjørende at det ikke kan reises tvil om at kommunenes innkjøp gjennomføres innenfor

rammen av regelverket og på en økonomisk fornuftig måte. En forutsetning for å få dette til er

å ha god kunnskap om regelverket på området, og gode interne rutiner for selve

gjennomføringen av anskaffelsene.

Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrift setter krav til at anskaffelser skal

konkurranseeksponeres for å oppnå mer effektiv bruk av offentlige ressurser. Dessuten skal

regelverket sikre at alle leverandører behandles likt, og har like muligheter til å vinne en

anbudskonkurranse om å bli leverandør til for eksempel kommunen. Regelverket skal sikre

likebehandling, forutsigbarhet og åpenhet rundt anskaffelsesprosessen. Dessuten legger

regelverket opp til at anskaffelsene skal være etterprøvbare ved at de må dokumenteres

skriftlig.

Gode holdninger og etiske retningslinjer er også med på å redusere omfanget av uønsket adferd

og uheldige bindinger og relasjoner mellom kommunens innkjøpere og leverandører. Strenge

habilitetsvurderinger er derfor viktig og nødvendig for å bevare kommunens omdømme og tillit

hos innbyggere, men også blant nåværende og fremtidige leverandører.

Regelverket kan i visse sammenhenger være krevende og detaljert og stiller store krav til

kommunene når det gjelder selve gjennomføringen av et kjøp. Dette er nok noe av bakgrunn

for at mange kommuner har valgt å opprette interkommunale enheter for å bidra til gode felles

rutiner, kompetanseheving og for å inngå felles avtaler der det er hensiktsmessig. Nittedal

kommune er medlem av Interkommunal innkjøpsordning Nedre Romerike (IINR) sammen med

fem andre kommuner. IINR har bl.a. utarbeidet en innkjøpsstrategi som er vedtatt i alle

deltakerkommunene, med følgende visjon for samarbeidet:

Våre anskaffelser skal være totaløkonomisk effektive og skape tillit til oss som offentlige

innkjøpere. Gode anskaffelser skal bidra til flere og bedre tjenester, samt øke fokus på

kvalitet.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________

2 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

Revisjonen mener denne forvaltningsrevisjonen vil være nyttig for å avdekke eventuelle

svakheter i hvordan de to kommunaltekniske avdelingene gjennomfører anskaffelser, og

gjennom dette kunne bidra til forbedringer av innkjøpene i avdelingene. Gode rutiner for

anskaffelser vil bidra til å hindre feil i anskaffelsesprosesser som kan medføre

erstatningsansvar. Det kan forebygge misligheter, og dessuten vil det ligge et

innsparingspotensial i gode og effektive anskaffelser. Det er videre viktig å sikre god

kontraktsoppfølging for å ha kontroll over leveranser generelt, oppdage avvik og få til rask

retting av eventuelle feil og mangler.

1.2 Avgrensninger og problemstillinger

Denne forvaltningsrevisjonen vil ta for seg tre problemstillinger. Den første er knyttet til

anskaffelsesprosessen, den andre til selve kontraktsinngåelsen og oppfølging av kontraktene i

ettertid. Den tredje dreier seg om internkontroll.

Følgende problemstillinger vil bli besvart i revisjonsrapporten:

Problemstilling nr. 1:

Blir regelverket for offentlige anskaffelser fulgt for anskaffelser som gjennomføres av



Er de inngåtte kontrakter i tråd med kravene i regelverket for offentlige anskaffelser? Har

kontrakten et innhold som gjør det mulig å følge opp anskaffelsen i tråd med prinsipper for god

internkontroll, og blir kontrakten faktisk fulgt opp?


Har kommunen tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte rolle- og fullmaktsforhold for

sine anskaffelsessaker, samt tilfredsstillende internkontrollrutiner og systemer for oppfølging av

kontrakter?

Revisjonskriteriene blir hentet fra lov, forskrift, samt fra ulik teori som tar for seg

anskaffelsesregelverket, kontrakter og kontraktsoppfølging. Se nærmere om dette under

omtalen av revisjonskriteriene i kapittel 4.

Det er kun anskaffelser som er gjort av kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk

planavdeling som er en del av denne undersøkelsen. Utvalget av anskaffelser som undersøkes

er utelukkende kontrakter over kr 500 000. Disse fordeler seg på varekontrakter,

tjenestekontrakter, bygge- og anleggskontrakter og rammeavtaler.

Undersøkelsen tar ikke for seg kontrakter som IINR har inngått på vegne av sine deltakere. Når

det gjelder rammeavtaler vil rapporten likevel ta for seg bestillinger som er gjort på

rammeavtaler som er inngått av IINR (men ikke IINRs anskaffelse av selve rammeavtalen).

Det er i hovedsak kontrakter som er inngått i 2010 og 2011 som er en del av denne

undersøkelsen. Revisjonen mener dette vil gi det mest oppdaterte bilde av hvordan avdelingene

i dag håndterer sine anskaffelser, kontrakter og kontraktsoppfølging.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


1.3 Oppbygging av rapporten

Rapporten vil først ta for seg anvendte metoder i prosjektet (kapittel 2), og deretter følger en

kort redegjørelse for organisering av enhet for tekniske tjenester i Nittedal kommune (kapittel

3). Det gis så en gjennomgang av et utvalg kontrakter som er inndelt etter de ulike

kontraktstypene som er med i utvalget (kapittel 5-8), og under disse kapitlene vil således

problemstiling 1 og 2 bli besvart. Avslutningsvis behandles interkontrollsystemet knyttet til

anskaffelser og kontraktsoppfølgingen og en vurdering av dette, og her besvares derfor

problemstilling 3 (kapittel 9).

Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert foran i rapporten i sammendraget.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET

2.1 Datainnsamling og datagrunnlag

Denne rapporten er basert på omfattende skriftlig dokumentasjon fra teknisk enhet, og

kommunen forøvrig. Vi har innhentet skriftlig materiale for årene 2010-2012. Videre er det

gjennomført totalt 9 intervjuer med aktuelle personer fra de to kommunaltekniske avdelingene i

Nittedal, innkjøpsansvarlig i kommunen og ett møte med IINR. Intervjuene ble gjennomført i

perioden september 2012 til januar 2013. Data fra intervjumaterialet som er med i

undersøkelsen er verifisert av Nittedal kommune i faktamøte 04.02.2013, 12.03.2013 og

15.03.13.

Revisjonen har gjennomført kontroller i et utvalg anskaffelser. Datamaterialet er hentet fra

prosjektspesifikke dokumenter som Doffin-utlysninger, konkurransegrunnlag, protokoller,

kontrakter, utvalgte regnskapsbilag/endringsmeldinger m.m. og referater fra intervjuer.

Revisjonen har plukket ut anskaffelsene med tanke på spredning i kontraktstyper og verdi.

Undersøkelsen dekker både tjenestekontrakter, anskaffelser på rammeavtaler, varekjøp og

anskaffelser knyttet til investeringsprosjekter.

Det er de store leverandørene som står for mesteparten av anskaffelsene ved teknisk sektor.

Samlet kjøpte teknisk enhet varer og tjenester for noe under 140 mill. i perioden 2010-2012 1.

Av dette beløpet utgjør omlag 110 mill. kjøp fra ca. 50 leverandører som omsatte for over kr

500 000 med kommunen. Vi har valgt ut 10 kjøp fra disse leverandørene for nærmere kontroll.

Når det gjelder kommunens internkontrollsystem på dette området har revisjonen mottatt

retningslinjer, rutiner og maler fra kommunen selv og fra IINR. I tillegg bygger revisjon på

opplysninger gitt i intervju og opplysninger hentet fra intranettet til kommunen og nettsidene til

IINR.

Rapporten er sendt Nittedal kommune for uttalelse. Svar fra kommunen fremgår av vedlegg 1.

2.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet

Gyldighet

De innsamlede data er innhentet for og omhandler kun denne rapportens problemstillinger og

gyldigheten anses dermed å være tilfredsstillende.

Pålitelighet

Revisjonen har hatt enkelte problemer med å skaffe all informasjon om inngåtte kontrakter. I

hovedsak skyldes dette mangler ved tidligere og nåværende arkivsystem og rutiner i Nittedal.

Revisjonen anser forøvrig de innsamlede data som korrekte, og anser påliteligheten som

tilstrekkelig.

1 I dette tallet er kjøp fra andre kommuner, interkommunale selskaper og kostnader som skriver seg fra NCCs

utbyggingsavtale (Kruttverket) tatt ut. Beløpet gjelder dermed kun kjøp av andre eksterne leverandører.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


3 OM TEKNISK ENHET

Teknisk enhet har til sammen ca. 70 ansatte og har ansvar for drift og vedlikehold av

kommunale veier, kommunaltekniske anlegg, kommunens brannvesen, plan- og byggesaker,

oppmålingssaker og kommunens kartverk. Kommunalteknisk drift er den største avdelingen.

Kommunen selv foretok i 2011 en totalgjennomgang av enhet for tekniske tjenester, både med

tanke på kompetanse, bemanning og organisering, og hvordan enheten driftes. Gjennomgangen

munnet ut i en intern rapport datert 29.11.2011. Det ble konkludert med å igangsette tiltak

innen kompetanseoppbygging, rutinebeskrivelser, oppfølging og styring.

Som et resultat av dette ble daværende kommunalteknisk avdeling delt i to avdelinger for å få

et klarere skille mellom bestiller og utfører av tjenestene. De to nye avdelingene fikk

betegnelsene avdeling for kommunalteknisk drift med oppgaver innen drift av vei, vann og

avløp, og avdeling for kommunalteknisk planavdeling der man skulle planlegge og bestille

oppgaver innenfor det kommunaltekniske området. Samtidig ble det innført nytt

timeregistreringsverktøy (Dv pro. 1) i de to avdelingene. Nedenfor følger et organisasjonskart

over enheten slik den er organisert i dag.

Fig. 1 Organisasjonskart over teknisk enhet i Nittedal kommune

Teknisk enhet gjennomfører mange og til dels store anskaffelser, og inngår dermed mange

kontrakter med ulike leverandører som må følges opp. De fleste av disse anskaffelsene er det

de to kommunaltekniske avdelingene som står for.

Ifølge regnskapet til kommunen gjorde teknisk enhet anskaffelser for om lag 50 mill. pr. år i

perioden 2010-2012. Kjøp fra andre kommuner, interkommunale enheter og utbyggingsavtalen

med NCC2 er holdt utenfor dette tallmaterialet. I denne sammenheng er det kun kjøp

kommunen gjør fra eksterne leverandører som er av interesse.

Informasjon fra regnskapet viser også at teknisk enhet hadde over 670 ulike leverandører i

perioden 2010-2012. Tabellen nedenfor viser at ca. halvparten av disse er leverandører med

leveranser under kr 10 000. Dette betyr at teknisk enhet forholder seg til svært mange

leverandører. Det store volumet på innkjøpene finner man likevel hos kun 47 av disse

leverandørene. Tabellen nedenfor viser at av enhetens totale kjøp, er det største volumet av

anskaffelser kjøp over kr 500 000. Tabellen viser også at kjøp under kr 10 000 utgjør samlet en

2 NCC er entreprenør for ett stor utbyggingsprosjekt – ”Kruttverket”.

Enhetsleder

Planavdelingen Byggesaksavdelingen Geodata KomTek

Plan

KomTek

Drift Brannvesen


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


svært liten del av kommunens totale kjøp, men likevel har man for dette intervallet 300

leverandører.

Fig. 2 Anskaffelser gjort av teknisk enhet i 2010-2012

Intervall Antall leverandører 2010 –

første halvår 2012

Totalkjøp pr. intervall

Over 500 000 47 109,3 mill.

100 000 - 500 000 87 18,8 mill.

10 000 - 100 000 245 8,6 mill.

Under 10 000 300 1,1 mill.

Sum 679 137,9 mill.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


4 REVISJONSKRITERIER

4.1 Offentlige anskaffelser

4.1.1 Innledning

Revisjonen vil med dette undersøke om viktige krav som stilles til gjennomføringen av offentlige

anskaffelser er fulgt. Dette dreier seg i hovedsak å undersøke om anskaffelsen har vært

konkurranseutsatt, om konkurransen ble riktig gjennomført og dokumentert, og om det finnes

en gyldig avtale. Ut over de kvalifikasjonskrav som forskriften stiller opp (dvs. skatteattest,

HMS-erklæring og attest for merverdiavgift3), går revisjonen ikke inn og vurderer om de

konkrete kvalifikasjonskrav som kommunen selv stiller opp i de enkelte konkurransegrunnlag er

hensiktsmessige. Det samme gjelder for kommunens valg av kriterier, vektingen av disse i

konkurransegrunnlaget og den konkrete vurderingen av det enkelte tilbud opp mot disse.

Revisjonen vil med andre ord konsentrere sin undersøkelse til om selve prosedyrene i

regelverket blir fulgt.

4.1.2 Regelverket for offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) stiller en

rekke krav til hvordan offentlige anskaffelser skal gjennomføres. Forskriften § 3-1 inneholder en

opplisting over grunnleggende krav for alle anskaffelser, uavhengig av størrelse. Blant annet

skal anskaffelser så langt som mulig være basert på konkurranse, det skal være likebehandling

av leverandører, konkurranse skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og

forretningsskikk, og oppdragsgiver skal sikre at vurderinger og dokumentasjon som har

betydning for konkurransen skal være skriftlig. Det er dermed et krav om at alle anskaffelser

dokumenteres på en eller annen måte, jf. FOA § 3-1 (7).

FOA er delt opp i tre hoveddeler – og avhengig av størrelsen på anskaffelsen og hvilke

kontraktstype det er snakk om4, kommer ulike deler av forskriften til anvendelse, jf. FOA § 2-1.

Jo større verdi på kontrakten som skal anskaffes, desto flere formelle krav er det til

gjennomføring og dokumentasjon av prosessen.

Verdien av den kontrakten som skal ut på anbud er avgjørende for hvilke regler som slår inn og

regulerer anskaffelsesprosessen. For anskaffelser innen bygge- og anleggskontrakter mellom kr

500 000 og kr 40,5 mill.5, og vare- og tjenestekontrakter på mellom kr 500 000 og kr 1,6 mill.,

gjelder forskriftens del I og II, jf. FOA § 2-1 (1) og (2). For disse anskaffelsene kreves det

nasjonal kunngjøring6, jf. FOA § 9-1. Kommunen kan velge mellom åpen/begrenset

anbudskonkurranse og konkurranse med forhandling, jf. FOA § 5-1.

For bygge- og anleggskontrakter over kr 40,5 mill. og for vare- og tjenestekontrakter over kr

1,6 mill. gjelder forskriftens del I og III, jf. FOA §§ 2-1 (1) og 2-2 (1). Disse skal lyses ut i hele

EØS-området, og det skal som hovedregel brukes åpen/begrenset anbudskonkurranse som

3 Kravene kan utelates ved rene vareleveranser. 4 For tjenestekontrakter er det viktig å ta stilling til om det er en prioritert eller uprioritert tjeneste som skal anskaffes.

Dette får betydning for hvilke deler av regelverket som kommer til anvendelse. 5 Fra 01.07.2012 er terskelverdien kr 40 mill. 6 Nasjonal kunngjøring skal skje på Doffin. Doffin er statens database for offentlige innkjøp, hvor konkurranser lyses ut

og hvor oppdragssøkere kan finne fram til aktuelle prosjekter innenfor offentlige anskaffelser.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


konkurranseform. Kunngjøringen skal skje i samsvar med kunngjøringsskjema fastsatt av

departementet, jf. FOA § 9-1.

I figuren nedenfor illustreres det hvordan regelverkets ulike deler skal komme til anvendelse ut

fra hvilken verdi kontrakten blir vurdert til å ha.

An

skaffelse

spro

sed

yrer

Kr 1,6 mill vare- og tjenestekontrakter

Kr 40,5 mill* for bygge- og anleggskontrakter

Nasjonal kunngjøring Kr 500.000

Ingen kunngjøringKr 0,-

Over EØS terskelverdi

LOA og FOA del I og III

LOA og FOA del I og II

LOA og FOA del I

Over nasjonal terskelverdi

* Fra 01.07.2012 er terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter 40 mill

Kjøp etter FOA del I”direkte anskaffelser”

Terskelverdier:

EØS-kunngjøring

Det er FOA § 2-3 som regulerer hvordan man beregner verdien av en kontrakt. Hovedregelen er

at oppdragsgiver skal foreta en holdbar beregning av kontraktens samlede verdi (inkludert

opsjoner) på kunngjøringstidspunktet. En anskaffelse skal ikke deles opp i mindre deler for å

unngå at anbudet faller inn under deler av forskriftens bestemmelser.

Anskaffelser skal dokumenteres med protokoll, jf. FOA § 3-2. Protokollene skal beskrive alle

vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen, jf. FOA § 3-2

(2). Det skal føres protokoll for alle anskaffelser som overstiger kr 100 000. Minimumskrav til

hva protokoll for anskaffelser over 500 000 skal inneholde, fremgår av forskriftens vedlegg 4.

Blant annet skal anskaffelsens verdi fremgå, hvilke leverandører som er med i konkurransen,

hvilken leverandør som ble valgt og begrunnelsen for valget.

Når kommunen foretar offentlige anskaffelser gjelder forvaltningslovens regler om habilitet, jf.

FOA § 3-7 og forvaltningsloven §§ 6 – 10. Ansatte som tilrettelegger for eller treffer

beslutninger i en anskaffelsesprosess har en selvstendig plikt til å vurdere egen habilitet. En

ansatt må ikke legge til rette for eller fatte avgjørelser i noen faser av en anskaffelsesprosess

der den ansatte eller noen han står nær har en egeninteresse i utfallet av saken, eller det

foreligger forhold som er egnet til å svekke tilliten til den ansattes upartiskhet.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


En særlig problemstilling i forhold til habilitet er når kommunens egne ansatte leverer inn tilbud

på et anbud kommunen har lyst ut. Tidligere hadde FOA en egen bestemmelse som forbød at

ansatte kunne være leverandør til egen arbeidsgiver (tidligere FOA § 3-5). Denne ble opphevet

07.04.2006, fordi den av mange hadde blitt tolket som et forbud mot at kommunene kunne

utføre oppgaver i egenregi, og det var ikke intensjonen med bestemmelsen. Dessuten mente

lovgiver at habilitetsreglene i FOA 3-7 og forvaltningsloven §§6-10 ville være tilstrekkelig til å

hindre uønskede rolleblandinger i anskaffelsessaker7. Praksis fra KOFA og uttalelser fra

departementet viser at det må legges en strengere habilitetsvurdering til grunn ved tolking av

habilitetsregelen i anskaffelsessaker enn normalt etter forvaltningsretten. Det er derfor

forholdsvis vanlig at kommunene i egne innkjøpsreglement utrykkelig slår fast at ansatte ikke

kan levere tilbud i anskaffelsessaker i egen kommune.

Når det gjelder offentlige anskaffelser setter revisjonen opp følgende kriterier:

Anskaffelsene skal være gjennomført med konkurranse i tråd med de prosedyrer som er

fastsatt i lov om offentlige anskaffelser:

o Anskaffelsene skal være kunngjort på korrekt måte

o Det skal være ført korrekt anskaffelsesprotokoll

o Det skal være inngått en skriftlig avtale i tråd med konkurransegrunnlaget

4.1.3 Kravene til internkontroll ved anskaffelser

Som for de fleste områder i en kommune er det viktig å ha et internkontrollsystem for

anskaffelser. Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 2009 en arbeidsgruppe for å se

på hvordan kommunene kunne styrke egenkontrollen. Arbeidet resulterte i en rapport med 85

tilrådinger for å styrke egenkontroll i kommunene. Tilrådning nr. 27 – 29 sier noen om hvilke

krav man bør stille til internkontrollen i anskaffelsessaker:

Tilråding 27: Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom

anna skil mellom rammeavtalar, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtalar.

Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for å skilje mellom ulike typar anskaffingar.

Tilråding 28: Ansvar og roller i anskaffingsprosessen må definerast tydeleg. Særleg er

det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateiningane

sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må òg definerast i kva tilfelle

staben skal involverast undervegs.

Tilråding 29: Ansvaret for anskaffingsprosessen bør vere tydeleg. Det vil seie ansvaret

for policy og rutinar så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av

prosesskrav og avtalar som kommunen har inngått.

Dokumenter fra anskaffelsesprosesser og kontrakter er i utgangspunktet offentlige dokumenter

som det ikke i lovs form finnes hjemmel for å unnta dem offentlighet (til valg av leverandør er

gjort gjelder det et generelt unntak fra innsyn i tilbud og protokoller, jf. offentleglova § 23,

3.ledd). Det tilsier at alle dokumenter i en anskaffelsesprosess bør arkiveres på betryggende

måte i kommunenes saksarkiv. Dessuten er det slik at LOA og FOA bygger på at alle

anskaffelsesprosesser må være etterprøvbare. Det tilsier også gode rutiner for arkivering.

7 Høringsnotat av 06.04.2005, publisert på FADs internettsider.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier for internkontroll med

anskaffelser:

Kommunen bør ha tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte fullmaktsforhold for

sine anskaffelsessaker

Saksdokumentasjon for hver anskaffelse bør oppbevares samlet, systematisk ordnet i

hensiktsmessig arkivmateriell, og under slike forhold at innholdet ikke er tilgjengelig for

uvedkommende. (Kommunens digitale arkivsystem skal benyttes.)

4.2 Om kontrakter, kontraktsoppfølging og kravet til internkontroll

4.2.1 Om kontrakter

Innledning

Kontraktsoppfølging er alle forhold og situasjoner som oppstår fra kontrakt er signert til

kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har rettigheter og plikter etter kontrakten.

Nøkkelen til å forebygge problemer og uenigheter i kontraktsperioden er å utarbeide og inngå

en god kontrakt som sikrer kommunen muligheter til å følge opp den anskaffelsen som gjøres

og samtidig selvsagt overholde egne forpliktelser. Revisjonen legger derfor opp til å se på om

kontraktene innholder de vesentligste punkter som må til for å kunne følge opp en anskaffelse.

Ut over krav til at standardkontrakter som hovedregel skal brukes der det er framforhandlet

slike, jf. FOA § 3-11, er det ingen bindende regler for hva en kontrakt skal inneholde. Det er

likevel slik at man kan stille opp noen områder som alle kontrakter bør regulere for at man skal

ha muligheter til å følge opp en leveranse. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har gitt ut

en veileder for kontraktoppfølging av offentlig kontrakter. Det som blir sagt nedenfor om

kontrakter bygger på DIFIs anbefalinger i nevnte veileder.

Om innholdet i kontrakter

FOA legger opp til at oppdragsgiver allerede i konkurransegrunnlaget skal angi alminnelige og

spesielle kontraktsbetingelser som skal med i kontrakten FOA § 8-1 d) jf. § 17-1 (2) bokstav g.

Finnes det fremforhandlede balanserte kontrakter skal disse som hovedregel brukes, jf. FOA §

3-11. Dette kan for eksempel være NS-standarder. Dersom man bruker en kvalitetssikret mal,

vil som oftest de fleste relevante forhold rundt anskaffelsen være regulert i denne. I disse

tilfellene trenger man kun å tilpasse malen til den konkrete anskaffelsen, og det gjør de fleste

kontraktsmaler ved å vise til konkurransegrunnlaget. Tillegg eller justeringer ut over dette

gjøres ofte ved å lage et tillegg til kontraktsmalen. Når det i konkurransegrunnlaget er angitt et

sett med alminnelige og spesielle kontraktsbetingelser, må disse i utgangspunktet brukes i

kontrakten mellom oppdragsgiver og vinnende leverandør. Noe annet kan komme i strid med

forhandlingsforbudet eller forbudet mot vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget.

Om det er slik at kommunen ønsker å lage en egen kontrakt for en gitt anskaffelse er det viktig

at alle relevante forhold blir tatt inn i kontrakten. I henhold til veileder for kontraktsoppfølging

av offentlige anskaffelser utgitt av DIFI bør en kontrakt inneholde:


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


a) Beskrivelse av ytelsen – Hva leverandøren skal levere. Dette kan gjerne gjøres ved å

vise til leverandørens tilbud og konkurransegrunnlagets kravspesifikasjon.

b) Pris – Hvilken pris som skal betales, eventuelt hvordan prisen skal beregnes. Det bør

være spesifisert hvorvidt merverdiavgift er inkludert i prisen.

c) Betaling – Når og hvordan skal oppdragsgiver betale for ytelsen. Kan for eksempel

leverandøren fakturere løpende under oppdraget, eller skal alt betales først når ytelsen

er levert og godkjent av oppdragsgiver.

d) Varighet – For kontrakter som skal løpe over tid bør det reguleres når kontrakten

begynner å løpe, og når den opphører.

e) Levering – sted og tidspunkt for levering av ytelsen.

f) Klausul om lønns- og arbeidsvilkår – I henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår §

5 (for kontrakter med verdi over 1 eller 1,6 mill. kroner).

g) Mislighold – Hva skjer dersom leverandøren ikke leverer i henhold til kontrakten?

Dette berører både om ytelsen er forsinket og om den holder den avtalte

kvalitet/omfang.

h) Oppsigelse – Har noen av partene adgang til å si opp kontrakten, og i så fall på hvilke

vilkår.

Som et ledd i kampen mot sosial dumping er det innført en forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i

offentlige kontrakter, se forskrift 8. januar 2008 nr. 112. Plikten til å ta inn en slik klausul

gjelder for tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,6 mill. kroner

eks. mva., jf. § 4 (for staten inntrer plikten ved 1 mill.).

Forskriften innebærer en plikt til å ta inn en klausul om tarifflønn i henhold til

allmenngjøringsforskriften eller landsomfattende tariffavtaler for leverandørenes ansatte.

Klausulen må også omfatte eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle

kontrakten. I tillegg må det tas inn et krav om at oppdragstakeren kan dokumentere at regelen

er fulgt på forespørsel fra kommunen.

Kontrakten må foreligge i underskrevet stand fra begge parter. For kommunen må det være

person med delegert fullmakt som signerer på vegne av kommunen.

Når det gjelder innholdet i kontrakter settes det opp følgende revisjonskriterier:

Kontrakten skal være i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser, herunder

kontrolleres om:

o standardkontrakter er brukt

o og om det tatt inn krav til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft i de

kontraktene som faller inn under dette regelverket

I de tilfeller standardkontrakt ikke er brukt, bør kontrakten likevel regulere de mest

sentrale punkt en avtale bør inneholde i tillegg til de krav LOA setter.

Kontrakten må være signert av en person i kommunen med fullmakt til dette.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


4.2.2 Oppfølging av kontrakter

Generelt

I likhet med at oppdragsgiver gjerne har rutiner og retningslinjer for innkjøp i sin virksomhet,

bør oppdragsgiver også ha etablert rutiner og retningslinjer for god kontraktsoppfølging og

fakturahåndtering. Det finnes ingen bindende generelle regler for hvordan kommuner bør følge

opp sine kontrakter. Dette må bygge på hva som er anerkjent som gode rutiner og god praksis

for det enkelte fagfelt. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har gitt ut en veileder som sier

noe generelt om hva som skal til for å følge opp sine kontrakter på en god måte.

Selve oppfølgingen av kontrakten handler om alle forhold og situasjoner som oppstår fra

kontrakt er signert til kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har rettigheter og plikter

etter kontrakten. Dette innebærer særlig å kontrollere og sørge for at leverandøren leverer det

han skal, når han skal, og ellers oppfyller alle sine plikter. Men det innebærer også å

implementere kontrakten i sin egen virksomhet, slik at man selv etterlever sine forpliktelser

overfor leverandøren. Kontraktsoppfølging handler også om å håndtere uventede og endrede

situasjoner som man ikke forventet da kontrakten ble inngått.

Å følge opp sine kontrakter handler dermed i bunn og grunn om å ha gode internkontrollrutiner

som sikrer at svikt, feil og mangler blir avverget. Det å etablere gode internkontrollrutiner er et

ledelsesansvar, og det kommer til uttrykk i kommuneloven § 23 nr. 2 der det heter at

administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll.

PricewaterhouseCoopers (PwC) ga i oktober 20098 ut rapporten ”Internkontroll i kommunene”.

Der defineres internkontroll som det å formalisere rutiner som er utformet på bakgrunn av

kommunenes vurderinger av hvor det er risiko for styringssvikt. Med andre ord handler dette

om å formalisere og dokumentere rutiner – i motsetning til å bygge på sedvane og

udokumenterte rutiner. Dernest må kontrollsystemet føles opp og etterleves systematisk i

motsetning til engangs- og ad hoc kontrollaktiviteter.

Beskrivelser av oppgaver, ansvar og roller er viktig i internkontrollen. Dette gjelder både ansvar

generelt og hvem som har ansvar for kontrollene9. Dette gjelder lederansvar,

medarbeideransvar og ikke minst, oppgave- og ansvarsdeling mellom enheter i en

organisasjon10. Typiske eksempler på dokumenter som beskriver roller og ansvar er

stillingsbeskrivelser, organisasjonsbeskrivelser, delegasjonsreglement (økonomireglement), og

lederkontrakter.

I rapporten med 85 tilrådinger for å styrke egenkontroll i kommunene er det i tilrådning 20

presisert viktigheten av arbeidsdeling, altså at samme person ikke skal være ansvarlig for både

aktiviteten og kontrollen av samme aktivitet. Her viser vi også til anerkjent teori på området

som for eksempel Cosomodellen11, som inneholder de samme elementene.

8 Rapporten var avgitt som en del av Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med å styrke egenkontrollen i

kommunene. Departementets hadde nedsatt en arbeidsgruppe som senere avga rapporten ”85 tilrådingar for styrkt

eigenkontroll i kommunane”. 9 Tilråding 19 i rapport fra arbeidsgruppen for styrket egenkontroll i kommunene. 10 PwCs rapport om internkontroll i kommuner, side 10. 11 Dette rammeverket for internkontroll som er utgitt av den amerikanske organisasjonen Committee of Sponsoring

Orgnizations of the Treadway Commission (COSO). Organisasjonen har publisert en rekke innflytelsesrike rapporter om

råd om hvordan bedrifter og andre virksomheter bør innrette sitt internkontrollarbeid.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Hva må til for følge opp den enkelte kontrakt

I Difis veileder for kontraktsoppfølging nedfelles noen viktige punkt for en tilfredsstillende

kontraktsoppfølging. Når det gjelder kontroll av leveranser trekkes følgende to punkt frem:

1. Kontakten innholder som regel kvalitetsmessig krav til en leveranse. Om det som leveres er i henhold

til kontrakt må kontrolleres. (…).

2. Kontroll med leveransen faller mer naturlig, og er enklere, i de tilfeller der oppdragsgiver anskaffer

varer og tjenester til eget bruk. I flere tilfeller vil brukeren av varer og tjenester fra kommunen være

andre enn oppdragsgiver. Dette er for eksempel tilfellet når kommuner konkurranseutsetter

offentlige tjenester, som drift av sykehjem, renovasjonstjenester eller innkjøp av hjelpemidler. I slike

tilfeller er det ikke oppdragsgiver, men brukeren, som får føle konsekvensen dersom leverandøren

bryter kontrakten. Det er da viktig at oppdragsgiver etablerer kommunikasjon med brukerne av

varene/tjenestene, eller på andre måter sørger for kontroll med at leverandøren leverer i henhold til

kontrakten.

Videre trekkes det frem at kontraktsoppfølgingen må inneholde et system som sikrer at

regleverket som setter krav til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft blir fulgt:

3. Utover at ytelsen skal være i henhold til kontrakten, kan det også være andre kontraktsbestemmelser

som må kontrolleres og følges opp. Det gjelder bl.a. kontraktsbestemmelser om lønns- og

arbeidsvilkår for leverandørens og underleverandørers ansatte, se kapittel 2.3 Klausul om lønns- og

arbeidsvilkår, og andre sosiale krav.

Avslutningsvis må faktureringen kontrolleres opp mot det som faktisk er levert:

4. Normalt vil leverandøren fakturere oppdragsgiver i samsvar med hva som er avtalt, og oppdragsgiver

vil betale fakturaen. På samme måte som kontroll med at leverandøren leverer en ytelse i samsvar

med kontrakten, er det likevel viktig å ha kontroll med at leverandøren fakturerer i samsvar med

kontrakten.

Omfanget av kontrollen vil variere etter kontraktens art, størrelse og kompleksitet. Kontrakter

om et enkelt varekjøp er vanligvis enkle kontrakter å følge opp. Langvarige tjenestekontrakter

og større entreprisekontrakter er mer krevende å følge opp, og det kreves vanligvis systemer

og rutiner for å ha en tilfredsstillende oppfølging. Hvilke kontrollpunkt som er satt opp for de

enkelte typer kontrakter sies det noe om i de enkelte delkapittel for de ulike kontraktstypene

som er en del av denne kontrollen.

I Difis veileder fremheves det at gode rutiner for fakturamottak er viktig. Kommunen bør ha

etablert internkontrollrutiner for kontroll av fakturamottak. For anskaffelser med fastpris vil det

være forholdsvis enkelt å følge opp at faktureringen er korrekt. I andre tilfeller bør det

kontrolleres at leverandøren har benyttet avtalt enhetspris (timepris, stykkpris osv.), og at

omfanget samsvarer med det som er avtalt og levert.

Når det gjelder oppfølging av kontrakter settes det opp følgende revisjonskriterier:

Det skal føres kontroll med levering av varer og tjenester.

Det skal føres kontroll med utbetalinger.

Kommunen bør ha internkontrollrutiner og avklarte fullmaktsforhold for oppfølging av

kontrakter, herunder også utbetalinger.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


4.2.3 Særlig om inngåelse og oppfølging av rammeavtaler

Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes for varer og

tjenester som handles inn regelmessig. Det er de samme kravene til prosedyrer for å inngå en

rammeavtale som for enkeltkjøp med hensyn til kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og

tildelingskriterier, jf. FOA §§ 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Når det gjelder kunngjøringen

av en rammeavtale kreves det også her at skjema fastsatt av departementet skal benyttes. Det

er særlig viktig å merke seg at anslått samlet verdi på rammeavtalen skal fremgå av

kunngjøringsskjema, og at det ikke er tilstrekkelig at dette eventuelt kommer frem i et

konkurransegrunnlag, jf. FOA § 18-112. I sak 2009/73 har KOFA13 fastslått plikten til å oppgi

kontraktens samlede mengde eller omfang i kunngjøringen.

En bestilling av varer eller tjenester på grunnlag av en rammeavtale kalles ofte et avrop.

Avropet skal foretas på grunnlag av vilkårene som er fastsatt i rammeavtalen, jf. FOA §§ 6-2

første ledd og 15-2 første ledd. Avropet må være gjort innenfor det tidsrommet som

rammeavtalen gjelder for, og falle inn under de områdene avtalen omfatter (kontraktens

gjenstand).

Om kommunen i kontrakt har forpliktet seg til å bruke en rammeavtale for visse kjøp, så skal

kjøpene være i henhold til denne kontraktsklausulen14.

Bruk av rammeavtaler forutsetter at den er kjent i organisasjonen og at de som skal gjøre

bestillingene er kjent med prosedyrene for dette.

Oppfølging av rammeavtaler krever en annen tilnærming enn vanlige offentlige kontrakter.

Et avrop er ikke en ny selvstendig anskaffelsesprosess. I stedet er det mer riktig å tenke på et

avrop som avslutningen av den anskaffelsesprosess som ble påbegynt med kunngjøring av

selve rammeavtalen. En rammeavtale er med andre ord en anskaffelsesprosess med mange

løpende avslutninger. Rammeavtaler er dermed ikke det samme som kontrakter. Rammeavtaler

regulerer nemlig ikke alle vilkårene for den konkrete anskaffelsen (avropet). Det skal derfor

inngås en skriftlig avtale for hvert avrop som gjøres, slik at alle vilkår er skriftlig regulert

mellom partene for den enkelte anskaffelse. Dette gjøres ved å se på vilkårene i rammeavtalen

og vilkårene i den enkelte kontrakten. Dette følger av kravet til gjennomsiktighet og

etterprøvbarhet. Det samme kan antagelig også utledes av FOA § 4-1 bokstav a som definerer

offentlige kontrakter som avtaler som inngås skriftlig15. Det er etter revisjonens oppfatning også

god forvaltningsskikk at kommunen arkiverer alle avrop som ikke bare er av bagatellmessig

størrelse og art.

For løpende kontrakter og rammeavtaler må det etableres gode rutiner for å ha en oversikt over

hvor mye som samlet er fakturert og utbetalt. Bruken av rammeavtalen (summen av alle

avropene) kan ikke gå vesentlig utover den verdien av avtalen som ble kunngjort. Om så er

tilfelle er dette en vesentlig endring av en kontrakt, og kontakten må lyses ut på nytt for ikke å

bli betraktet som en direkteanskaffelse i strid med anskaffelsesreglene.

12 Jf. Direktiv 2004/18/EF artikkel 36. 13 KOFA er klageorgan for offentlige anskaffelser. 14 I de tilfeller der det er inngått rammeavtaler med flere leverandører har forskriften noen tilleggsregulering av dette.

Det er imidlertid ikke en aktuell problemstilling i prosjektene som undersøkes i denne rapporten. 15 Kilde: ”Veileder for kontraktoppfølging av offentlige anskaffelser” utgitt av DIFI.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Når det gjelder rammeavtaler stilles det i tillegg opp følgende kriterier:

Avropene på rammeavtalen må være innenfor rammeavtalens løpetid og innenfor de

varer eller tjenester som avtalen dekker.

Avrop bør være skriftlige og bør være arkivert.

Har kommunen etablert gode systemer for å følge opp rammeavtaler:

o Kommunene bør ha systemer for å gjøre rammeavtaler kjent i organisasjonen.

o Det bør være etablert rutine for avrop på rammeavtalene.

o Det bør være avklarte rutiner for hvem som har fullmakt til å gjøre avrop på

rammeavtaler.

4.3 Sammendrag av/oversikt over kriteriene

4.3.1 Gjennomgang av kontraktene

Ut fra gjennomgangen over setter revisjonen opp følgende kriterier for gjennomføring av

anskaffelsene:

Problemstilling 1:

Blir regelverket for offentlige anskaffelser fulgt for anskaffelser som gjennomføres av


Anskaffelsene skal være gjennomført med konkurranse i tråd med de prosedyrer som er

fastsatt i lov om offentlige anskaffelser:

o Anskaffelsene skal være kunngjort på korrekt måte

o Det skal være ført korrekt anskaffelsesprotokoll

o Det skal være inngått en skriftlig avtale i tråd med konkurransegrunnlaget

Vi har satt opp følgende tabell for kontroll av disse kriteriene for den enkelte kontrakt:

Kontrollpunkt Ja Nei Merknad

Har anskaffelsen vært kunngjort?

Er kunngjøringen korrekt i forhold til konkurransetype (innhold

og verdi) og varighet?

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er?

Er anskaffelsesprotokollen/ene underskrevet på

tilfredsstillende måte?

Inneholder protokollen (en tilfredsstillende) begrunnelse for

valg av leverandør?

Er det satt krav i konkurransegrunnlaget til

HMS erklæring

firmaattest

skatteattest

Er det inngått en undertegnet skriftlig avtale i tråd med

konkurransegrunnlaget?

Problemstilling 2:

Er de inngåtte kontrakter i tråd med kravene i regelverket for offentlige anskaffelser? Har

kontrakten et innhold som gjør det mulig å følge opp anskaffelsen i tråd med prinsipper for god

internkontroll, og blir kontrakten faktisk fulgt opp?


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Kontrakten skal være i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser, herunder

kontrolleres om:

o standardkontrakter er brukt

o og om det tatt inn krav til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft i de

kontraktene som faller inn under dette regelverket?

I de tilfeller standardkontrakt ikke er brukt, bør kontrakten likevel regulere de mest

sentrale punkt en avtale bør inneholde i tillegg til de krav LOA setter

Kontrakten må være signert av en person i kommunen med fullmakt til dette

Det skal føres kontroll med levering av varer og tjenester

Det skal føres kontroll med utbetalinger

Avropene på rammeavtalen må være innenfor rammeavtalens løpetid og innenfor de

varer eller tjenester som avtalen dekker

Avrop bør være skriftlige og bør være arkivert

For tjenestekontraktene har vi satt opp denne tabellen når det gjelder oppfølging av den enkelte

kontrakt:


Er kontrakten underskrevet av en ansatt med

fullmakt til dette?

Er standardkontrakt brukt?

Om ikke standardkontrakt er brukt, innholder

kontakten regulering av følgende forhold:

Beskrivelse av ytelsen

Pris og betaling

Varighet

Levering

Klausul om lønn og arbeidsvilkår

(gjelder kun tjenestekontrakter og

bygge- og anleggskontrakter over 1,6 mill, jf. LOA

§ 7 jf. forskrift av 8. februar 2008 nr. 112 )

Mislighold

Oppsigelse

Er det ført/føres det kontroll med mottak av

varen/ tjenesten (av personer som har fullmakt

til dette)?

Er kontrollen med utbetalinger tilfredsstillende

utført og dokumentert i regnskapssystemet

(timelister annen?)

For de øvrige kontraktstypene er kontraktsoppfølgingen noe enklere, og vi har utformet

tilpassede tabeller for dem. For rammeavtalene er det satt opp egne kontrolltabeller i henhold

til revisjonskriteriene.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


4.3.2 Internkontroll

For internkontroll har vi satt opp følgende kriterier:

Problemstilling 3:

Har kommunen tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte rolle- og fullmaktsforhold for

sine anskaffelsessaker, samt tilfredsstillende internkontrollrutiner og systemer for oppfølging av

kontrakter?









o Kommunene bør ha systemer for å gjøre rammeavtaler kjent i organisasjonen

o Det bør være etablert rutine for avrop på rammeavtalene


rammeavtaler

4.3.3 Leseveiledning for gjennomgang av kontraktene

I kapittel 5-8 gjennomgås anskaffelsen og oppfølgingen av et utvalg av kommunens kontrakter.

Kontraktene er stort sett fortsatt løpende og de fleste er anskaffet i perioden 2010-2011.

Fremstillingen er disponert etter hvilke type kontrakter det er snakk om. Under varekontrakter

gjennomgås flere bil- og maskinkjøp, under tjenestekontrakter gjennomgås blant annet

anskaffelse av konsulenttjenester, feiertjenester og brøytetjenester. Under anleggskontrakter

ser vi på anskaffelsen av rehabiliteringsarbeider av et avløpsnett i kommunen. Rammeavtaler

behandles som en egen kategori fordi denne kontraktstypen er spesiell særlig i forhold til

bestilling (avrop) og kontraktsoppfølging. Her ser vi på avrop på to rammeavtaler knyttet til

veibelysning og asfaltarbeider.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


5 GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV

TJENESTEKONTRAKTER

Tjenestekontrakter er definert i FOA § 4-1 d) til å være kontrakter som ikke er varekontrakter

og bygge – og anleggskontrakter og som gjelder de tjenester som er angitt i vedlegg til

forskriften (vedlegg 5: prioriterte tjenester og vedlegg 6: uprioriterte tjenestene). Siden

tjenestekontraktene ofte strekker seg over flere år, og i mange tilfeller ikke har en fast samlet

sluttpris, kan det være krevende å følge opp denne kontraktstypen. Dessuten er det slik at

mange av tjenestene ikke ytes direkte til kommunen men til innbyggerne, for eksempel

feiertjenester og tømming av septiktanker. Det er altså ikke kommunen selv som er mottaker

og direkte kan kontrollere at tjenesten blir utført i henhold til kontrakten. Dette skiller

tjenestekontrakten fra for eksempel varekontrakten, der kommune selv mottar varen og lettere

kan kontrollere at de er i henhold til det avtalte.

5.1 Kontrakt om feiertjenester

5.1.1 Innledning

Nittedal kommune har fra 2001 brukt feiermester Sigurd Giske (fra 2011 byttet firmaet navn til

Feieren AS) til å forestå feiertjenester i kommunen. I denne rapporten ser vi på avtalen som ble

inngått i 2011, og som gjelder for perioden 01.01.2012 – 31.12.2016 (opsjon på forlengelse i to

år).

Kontrakten om feie- og tilsynstjenester går i hovedsak ut på feiing av røykeløp, registrering av

brenselstanker og tilsyn. Tilsyn omfatter i tillegg til kontroll av fyringsanlegg også veiledning

overfor publikum om fyringsvaner og brannsikkerhet (informasjon om røykvarslere,

rømningsveier etc.) Feiertjenesten skal også tilby enkelte andre oppdrag mot betaling.

5.1.2 Anskaffelsesprosessen

Verdien på denne anskaffelsen er ifølge protokollen anslått til å være over 1,6 mill., med andre

ord over EØS-terskelverdi.

For å håndtere anskaffelser korrekt i henhold til regelverket, er det for tjenestekontrakter en

viktig dimensjon at kontrakten vurderes korrekt i forhold til om det er en prioritert eller

uprioritert tjeneste man skal anskaffe. Hvorvidt en tjeneste er prioritert eller uprioritert

fremkommer i vedlegg 5 (prioritert) og 6 (uprioritert) til forskriften om anskaffelser. Hvilken

kategori tjenesten faller inn under avgjør hvilke deler av regelverket som kommer til

anvendelse for anskaffelsen av kontrakten. Blant annet har det betydning for når en kontrakt

skal lyses ut i EØS-området og når en nasjonal kunngjøring er tilstrekkelig. Se nærmere om

dette i kapittel 4.

Ulike dokumenter i saken viser at kommunen ikke er konsekvent når det gjelder hvorvidt denne

anskaffelsen faller inn under de prioriterte eller uprioriterte tjenestekategoriene. I

anskaffelsesprotokollen er kontrakten vurdert til å være en uprioritert tjeneste (uprioriterte

tjenester krever kun nasjonal kunngjøring av konkurransen). I kommunens kunngjøring av


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


anskaffelsen på Doffin blir CPV-kode16 90915000 anført. Dette er en kode for prioriterte

tjenester (prioriterte tjenester som er over terskelverdi skal lyses ut i EØS-området).

Anbudet ble videre håndtert som en uprioritert tjeneste og dermed kun lyst ut nasjonalt på

Doffin 14.10.2011.

Det kom inn to tilbud. Det ene tilbudet ble gitt av Feieren AS. Dette firma var eid av en ansatt i

teknisk enhet (ansatt siden 2001). Den ansatte hadde på dette tidspunkt permisjon fra sin

stilling, og sluttet 31.12.2011. Ingen av tilbudene ble avvist.

Ifølge kommunens regnskapssystem er det utbetalt ca. kr 600 000 inkl. mva. til denne

leverandøren fra kontrakten trådte i kraft 01.01.2012 til 01.11.2012.

Kontrollpunkt - anskaffelsen Ja Nei Merknad

Har anskaffelsen vært kunngjort? x



x

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? x



x Anbudsåpningen er ikke

signert.

Inneholder protokollen (en tilfredsstillende) begrunnelse for

valg av leverandør?

Se vurdering under punkt

5.1.4.


HMS erklæring

firmaattest

skatteattest

x

x

x



x

5.1.3 Kontrakt og kontraktsoppfølging

Kontrakt er signert 01.12.2011 av nåværende leder for teknisk enhet og Feieren AS.

Kontrakten legger opp til behovsprøvd feiing av piper, men minimum hvert fjerde år, tilsyn i alle

boliger med fyringsanlegg hvert fjerde år og registrering av brenselstanker. Datasystemet

Komtek regulerer når hvert enkelt pipeløp skal feies og tilsyn gjennomføres. Kontrakten forteller

at tjenesteyter skal sende månedlige rapporter om utført arbeid. Det skal videre, på

kommunens initiativ, gjennomføres jevnlige møter mellom kommunen og tjenesteyter.

Revisjonen har fått tilsendt prosedyre for oppfølging og kontroll med feie- og tilsynstjenester fra

internkontrollsystemet Kompasset. Prosedyren er datert 01.11.2012. I prosedyren beskrives

formalitetene rundt feiertjenesten, og beskrivelse av kontraktsoppfølging fra kommunens side.

Oppfølgingsaktivitetene er delt i fem underpunkter (forkortet):

1. Telefonisk kontakt med kunder

2. Uavhengig kontroll av utførte tjenester

3. Kontroll av betalinger/faktura

4. Månedlig rapportering fra leverandøren

5. Oppfølging fra brannsjef på rapporterte avvik

16 CPV - Common Procurement Vocabulary, er et system av koder opprettet av EU-kommisjonen for å klassifisere anbud

i forhold til hva som skal anskaffes innenfor varer, bygge- og anlegg eller tjenester.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Enhetsleder for teknisk enhet forteller i intervju at feiertjenestene blir fulgt opp blant annet ved

at enkelte brukere blir ringt opp og spurt om hvorvidt tjenestene er utført og kvaliteten på

tjenesten. Revisjonen har sett skjema for slik oppfølging fra juni 2012, der fire innbyggere er

spurt.

Revisjonen har kontrollert enkelte fakturaer fra Feieren AS fra inneværende kontraktsperiode.

På fakturaen er det anført beløpet det dreier seg om, tilsyn eller feiing, og antallet av disse, se

kontrollskjema nedenfor.

Kontrollpunkt - kontraktsoppfølging Ja Nei Merknad


fullmakt til dette?

x

Er standardkontrakt brukt? x



til dette)?

x



(timelister annen?)

x

5.1.4 Vurdering

Anskaffelsen

Kommunen har ikke håndtert denne anskaffelsen korrekt etter anskaffelsesregelverket. Dette

kommer av at kommunen klassifiserte kontrakten feil i forhold til kontraktstype

(prioritert/uprioritert tjeneste) og dermed bruker feil del av regelverket.

Etter revisjonens vurdering er denne kontrakten en tidsbegrenset tjenestekontrakt på fire år

uten fast samlet pris. Kontrakten faller inn under regelverket for prioriterte tjenester, jf. FOA §

4-1 d jf. vedlegg 5 til forskriften, og skal dermed følge FOA del III siden verdien på kontrakten

er over terskelverdi. Revisjonen henviser i denne sammenheng til KOFAs avgjørelse den 12.06.

2011 i sak 2010/171, som omhandler feie- og tilsynstjenester. Nemnda skriver17

: Anskaffelsen

gjelder feie- og tilsynstjenester som er en prioritert tjeneste i vedlegg 5 kategori 16.

Kommunen på sin side klassifiserer dette som en uprioritert tjenestekontrakt, jf. CPV-koden

som brukes i utlysningen. Det å plassere en anskaffelse i riktig kategori er avgjørende for

korrekt bruk av regelverket, som igjen får følger for hvordan anbudsprosessen skal håndteres.

Å angi korrekt klassifisering av en anskaffelse krever noe kunnskap om regelverket, men bør

etter revisjonens synspunkt være grunnleggende kunnskap hos en innkjøper.

Protokollen som skrives ved anbudsåpning er ikke signert av de som var til stede på

anbudsåpningen. Dette er strid med anskaffelsesreglene, og er en formalitet som er svært

viktig å ha på plass.

Kommunen fikk inn to tilbud fra leverandører av feiertjenester. Eieren av det valgte firma var

ansatt i kommunen, men i permisjon. Frem til 07.04.2006 var det et særlig forbud, jf. FOA § 3-

5, mot at ansatte deltok i anbudskonkurranse eller inngikk kontrakt med arbeidsgiver. Denne

bestemmelsen ble blant annet opphevet fordi man mente at dette anliggende ble ivaretatt i den

alminnelige habilitetsbestemmelsen i FOA § 3-7.

17 Klagenemnda for offentlige anskaffelser, avgjørelse 12.07.2011 i sak 2010/171 s. 11-12.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Kommunens inngåelse av feieravtalen i 2011 må derfor vurderes mot denne nye

habilitetsbestemmelsen. I dette tilfellet ble det inngått avtale mellom kommunen, hvor eieren

av feiervirksomheten var ansatt, og feiervirksomheten. Fra høringsnotat av 06.04.2005,

publisert på FADs internettsider at departementet i en uttalelse18 tolker bestemmelsen slik at

ansatte ikke har adgang til å inngå avtale med sin arbeidsgiver på vegne av leverandør eller

ansatt hos leverandør. Bakgrunnen for dette er blant annet at forholdet mellom rollen som

kommunalt ansatt og leverandør er ansett å være for nært. Virkningen av brudd på

habilitetsbestemmelsen i § 3-7 er at tilbudet fra feieren skulle vært avvist.

Revisjonen presiserer at dette avtaleforholdet også reiser spørsmål om den ansatte i kommunen

vil kunne komme i en situasjon hvor han skal følge opp arbeid utført av egen virksomhet som

leverandør til kommunen. Revisjonen anser dette som en uheldig blanding av roller.

Feiertjenesten er en del av forebyggende avdeling i det kommunale brannvesenet. Ledelsen i

kommunen visste, eller burde ha visst, at å inngå en slik kontrakt med en ansatt kunne

medføre brudd på anskaffelsesreglene. Leder for teknisk enhet forteller at den ansatte feieren

var i permisjon ved tidspunktet for konkurranseutsettelse og avtaleinngåelse. Etter revisjonens

syn kan dette ikke øve avgjørende betydning, ettersom personen fremdeles var formelt ansatt i

kommunen.

Revisjonen registrerer at kommunen og den ansatte avsluttet arbeidsforholdet til den ansatte

etter permisjonstidens utløp, blant annet på grunn av habilitetskonflikten. På denne måten ville

den ansatte ikke lenger være inhabil. Revisjonen setter likevel spørsmålstegn ved at det tok så

vidt lang tid (den ansatte har vært feier for kommunen og ansatt i brannvesenet siden 2001) å

trekke denne konklusjonen. Revisjonen presiserer at avslutningen av arbeidsforholdet ikke har

virkning for den inhabilitet som tidligere har vært ved inngåelse av leverandøravtaler.

Kontraktsoppfølgingen

De rutinene revisjonen har fått forelagt om kontraktsoppfølging sikrer etter vårt syn en enklere

overholdelse av reglene relatert til oppfølging av feiertjenestene.

18 Brev fra departementet datert 28.02.2007 ref 20053811-/MEA


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


5.2 Kontrakt om prosjektering av rehabilitering av avløpsledning m.m. på

Tøyenfeltet

5.2.1 Innledning

Kommunen har ved flere anledninger brukt Siv. Ing. Hans P. Brekkan AS som konsulent både i

forbindelse med bistand i anskaffelsessaker og til prosjekteringsoppgaver. Kontrakten vi skal se

nærmere på her dreier seg om å prosjektere rehabiliteringen av ledningsnettet på Tøyenfeltet i

Nittedal. Oppdraget innebar å prosjektere rehabiliteringen av hovedavløpsledning og stikk /

fellesledninger, samt renovering av kummer.


Kontraktene er et engangskjøp av konsulenttjenester (tjenestekontrakt) som i

anbudsprotokollen er oppgitt til å ha en verdi på kr 550 000. Kontakten ble utlyst som en åpen

nasjonal anbudskonkurranse den 03.06.2011 (Doffin). Ifølge protokoll var det fire leverandører

som ba å få tilsendt anbudsdokumentene, og det kom deretter inn to tilbud. Kontrakten ble

tildelt Siv. Ing. Hans P. Brekkan AS (Brekkan AS).

I kommunens kunngjøring av anskaffelsen på Doffin blir CPV-kode 45231110 anført. Dette er

en kode for bygge- og anleggsarbeid i forbindelse med legging av rør19. Det betyr at i

utlysningen er kontrakten ble gitt en kode som tilhører utførelse av bygge- og

anleggskontrakter og ikke korrekt kode som angir at dette var en tjenestekontrakt om

prosjektering.

Tall fra kommunens regnskapssystem viser at det ble utbetalt kr 652 518 til denne

leverandøren for dette prosjektet.


Har anskaffelsen vært kunngjort? X


og verdi)og varighet?

X

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? X



X Den delen som gjelder

anbudsåpning er

underskrevet, men ikke

selve protokollen

Inneholder protokollen en begrunnelse for valg av leverandør? X


HMS erklæring

firmaattest

skatteattest



X Men se vurdering på dette

punkt

19 Jf. søkeverktøy for CPV-koder utarbeidet av VISMA


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Som nevnt over har revisjonens undersøkelser vist at kommunen bruker en del

konsulenttjenester fra bl.a. Brekkan AS, og det kan derfor være grunn til å vurdere å inngå en

rammeavtale på dette området. Tall for perioden 01.01.2010 – 29.11.2012 fra kommunens

regnskapssystem viser at akkurat denne leverandøren har fakturert kommunen for til sammen

ca. kr 1 530 000 de siste tre årene. Som tabellen nedenfor viser har utbetalingene til Brekkan

AS doblet seg siden 2010. Alle tall er inkl. mva. for å vise hva kommunen totalt har betalt til

Brekkan AS.

Utbetalinger til Brekkan AS i perioden 2010-2012 (nov)

År Utbetaling

2010 321 534

2011 548 997

2012* 656 659

*utbetalinger t.o.m. november 2012.


Kontrakten som inngås er en standardavtale NS 8401 for prosjekteringsoppdrag, som det også

er vist til i konkurransegrunnlaget (men under feil punkt). I tillegg inneholder

konkurransegrunnlaget et sett med alminnelig kontraktsvilkår som tilbydere må godta. Når

kontrakten signeres brukes NS 8401, uten at det blir vist til kommunens alminnelige

kontraktsvilkår som lå ved som vilkår i konkurransegrunnlaget.

Kontrakten er signert av enhetsleder for teknisk og av oppdragstaker Brekkan AS 02.09.2011.

Revisjonen har fått opplyst fra enhetsleder at denne typen konsulenttjenester blir fulgt opp med

møter, befaring, e-post-korrenspondanse og telefoner med konsulenten.

Kontrollpunkt - kontraktsoppfølging Ja Nei Merknad


fullmakt til dette?

x

Er standardkontrakt brukt? x Se vurderingen


varen/ tjenesten?

x



(timelister m.m.)

x

5.2.4 Vurdering

Anskaffelsen

Revisjonen vil innledningsvis klassifisere kontrakten til å være en tjenestekontrakt over nasjonal

terskelverdi (grensen var kr 500 000 på det tidspunkt) som faller inn under regelverket for de

prioriterte tjenestekontraktene, jf. FOA § 4-1 d jf. vedlegg 5 til forskriften. Kontrollen av

kommunens anskaffelse viser at den er gjennomført korrekt og i tråd med prosedyrene i

anskaffelsesregelverket.

Revisjonen vil likevel bemerke at det gjøres en feil ved utlysing av kontrakten på Doffin. Der blir

kontrakten lyst ut med en CPV-kode som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider, og


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


ikke som en tjenestekontrakt. Dette kan tyde på at det svikter med hensyn til klassifisering av

kontraktene, men det er vanskelig å konkludere bastant på dette punkt. Revisjonen nøyer seg

med å si at på generelt grunnlag er riktig klassifisering av kontrakter avgjørende for at man

anvender anskaffelsesregelverket korrekt. Særlig når det gjelder tjenestekontrakter som i

tillegg må klassifiseres i prioriterte og uprioriterte tjenester.

Revisjonen vil videre bemerke at begrunnelsen for valg av leverandør som fremkommer i

protokollen kunne vært mer utfyllende og knyttet direkte til tildelingskriteriene som er angitt i

protokollen. Den delen av protokollen som gjelder åpningen av anbudene er tilfredsstillende

underskrevet av vitner. Protokollens andre del der leverandørvalget protokolleres er ikke

underskrevet av protokollfører (kun dato og sted er påført).

Ved inngåelse av kontrakten bruker avdelingen standardavtale NS 8401 for

prosjekteringsoppdrag. Det blir ikke vist til kommunens alminnelige kontraktsvilkår som lå ved

som vilkår i konkurransegrunnlaget. I standardavtalen punkt 2 kan det tas inn andre vilkår som

skal gjelde. Der bør man ta inn standardvilkårene som eventuelt er tatt inn i

konkurransegrunnlaget. Man skal da være oppmerksom på eventuell motstrid mellom egne

vilkår og de vilkår som følger av standardavtalen.

Revisjonen får opplyst i intervjuene med enhetsleder for tekniske tjenester at de ikke har

rammeavtaler for konsulenttjenester av denne typen. Både fra intervju med enhetsleder og

leder på kommunalteknisk planavdeling påpekes det at enheten har sett behov for å få dette på

plass. De har spilt dette inn til innkjøpsansvarlig i kommunen. Revisjonen vurderer det slik at

kommunen bør overveie å se nærmere på sine samlede kjøp av denne typen

konsulenttjenester. Både i lys av regelverket for beregning av kontrakters verdi ved

regelmessige kjøp av tjenester etter FOA § 2-3, 11. ledd, og dessuten vil det være

ressursbesparende for kommunen å slippe å gjennomføre enkeltanskaffelser for hvert

konsulentkjøp.

Kontraktsoppfølging

Ut fra den dokumentasjonen som er lagt frem for revisjonen mener vi at kontrakten er fulgt opp

fra kommunens side både i forhold til at tjenesten er mottatt og at den er fakturert i henhold til

kontrakten.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


5.3 Kontrakt om tømming av slamavskillere m.m.

5.3.1 Innledning

Kommunen har valgt å konkurranseutsette tjenesten med tømming av slam og septik. Det var

Br. Steinskjær AS som vant kontrakten for perioden 01.01.2008 - 01.01.2011 med opsjon på

forlengelse i 3 år. Kommunen har benyttet seg av opsjonene og gjeldende kontrakt løper ut

01.01.2014. Oppgavene som inngår i kontrakten er bl.a. å tømme alle slamavskillere m.v. som

kommer under tvungen slamtømming i kommunen. Slammet skal transporteres til de oppgitte

renseanleggene. Kontrakten regulerer tømmehyppighet, samt at kommunen kan bestille

tømminger ut over dette.


I protokollen for anskaffelsen er det anslått at kontraktens verdi er under 1,7 mill, og det heter

følgende under punkt 1.4:

Verdi av kontrakten:< 1 700 000 kroner eks. mva (terskelverdiberegning 4 år).

Under punkt 1.12 i protokollen heter det bl.a. følgende:

Kontraktsverdi (eks. mva): Årlig: ca 414 000 kroner. Terskelverdiberegnet: ca 1 656 000

kroner. Revisjonen har sett nærmere på utbetalingene i perioden 2006-2012 og tallene tatt inn i

tabellen nedenfor:

Årlige utbetalinger til denne typen tjeneste i perioden 2006 – 2012*:

År Utbetaling ekskl.

mva.

2006 432 894

2007 591 976

2008 400 974

2009 364 326

2010 410 000

2011 256 225

2012 436 231

*tallene er hentet fra kommunens regnskapssystem under tjeneste: Tømming av slamavskillere.

Kommunen vurderte kontrakten til å være under terskelverdi (i 2007 var den 1,7 mill.) og

kontrakten ble som et resultat av dette utlyst som en åpen nasjonal anbudskonkurranse

09.05.2007 (kunngjort på Doffin), og behandlet etter FOAs del II. Det kom inn fire tilbud, og

ingen av disse ble avvist.

Kontrollpunkt – anskaffelse Ja Nei Merknad

Har anskaffelsen vært kunngjort? X



X Men se likevel nærmere om

dette under vurderingen

5.3.4

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? X



X Se vurderingen under punkt

5.3.4


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Inneholder protokollen begrunnelse for valg av leverandør? X


HMS erklæring

firmaattest

skatteattest

X



X


Kontrakten datert 13.09.2007 er signert av enhetsleder for tekniske tjenester og av

oppdragstaker. Revisjonen får opplyst fra kommunen at tjenesten følger faste tømmeruter

etter lister. Avdelingen mottar i etterkant tømmesedler som er grunnlag for fakturering. Om

avdelingen oppdager behov som ikke følger av de faste tømmerutene, justeres listene i tråd

med dette. Ekstrabestilling av tømming utenom faste lister/ruter avtales direkte med kunde

(privatperson) og faktura går også mellom kunde og oppdragstaker. Rutinen er ikke lagt inn i

kommunens kvalitetssikringssystem.

Kontrollpunkt – kontraktsoppfølging Ja Nei Merknad


fullmakt til dette?

x

Er standardkontrakt brukt? x Se vurderingen under punkt 5.3.4




Pris og betaling

Varighet

Levering


Mislighold

Oppsigelse

x Alle punkt er sjekket

Klausul om lønn uaktuelt siden

kontrakten er inngått før forskriften

trådte i kraft.



til dette)?

x



(timelister m.m.)

x

5.3.4 Vurdering

Anskaffelsen

Revisjonen vil innledningsvis klassifisere denne kontrakten til å være en tidsavgrenset

tjenestekontrakt på 3 + 3 år uten fast samlet pris (over 48 mnd). Kontakten faller inn under

regelverket for de prioriterte tjenestekontraktene, jf. FOA § 4-1 d jf. vedlegg 5 til forskriften.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Verdiberegningen av kontrakten skal dermed følge reglene i FOA § 2-3 (10). Kontrollen av

kommunens anskaffelse viser at den hovedsaklig er gjennomført i tråd med prosedyrereglene

som gjelder for denne typen kontrakter.

Revisjonen vil likevel bemerke noen svakheter ved anskaffelsen.

Protokollen som er skrevet i forbindelse med denne anskaffelsen er ikke underskrevet av

protokollfører slik FOA § 3-2, jf. vedlegg 4, krever.

Verdien for denne kontrakten er ifølge protokollen vurdert til å ligge kun kr 44 000 under

terskelverdien (som var 1,7 mill. på dette tidspunktet). Hadde kommunen vurdert den til å ligge

over terskelverdi ville dette fått som konsekvens at en annen og strengere del av regelverket

skulle vært fulgt, bl.a. skulle kontrakten vært utlyst i EØS-området (TED-basen) og ikke kun

nasjonalt (Doffin).

I sin verdiberegning av kontrakten har kommunen lagt til grunn årlige utgifter på kr 414 000 til

denne typen tjenester, jf. protokollen for anskaffelsen. Dette er etter revisjonens oppfatning et

representativt estimat på hva tjenesten har kostet kommunen de siste årene. Verdiberegningen

av kontrakten blir så foretatt ut fra dette beløpet ut noen nærmere forklaring eller henvisning til

hvilken bestemmelse i regelverket man bygger denne beregningen på.

Reglene for beregning av denne typen kontrakter følger av FOA § 2-3 (10). Følger man denne

regelen, med årlig utgifter på kr 414 000, vil kontraktsverdien utgjøre kr 1 656 000. Dette

beløpet har også kommunen selv kommet frem til og protokollført. Revisjonen antar derfor at

kommunen har brukt korrekt hjemmel for verdiberegningen.

Revisjonen mener at kommunen i dette tilfellet burde dokumentert og begrunnet nærmere de

vurderingene som er gjort rundt kontraktens verdi. I Difis veileder for gjennomføring av

offentlige anskaffelser heter det følgende om dette på side 8: Det anbefales å skrive et kort

notat for hvordan verdien er beregnet. Dette for at oppdragsgiver lettere kan dokumentere i

ettertid hva oppdragsgiver tenkte på tidspunktet for innkjøpet. Dette vil etter revisjonens

oppfatning være viktig for etterprøvbarheten i dette tilfellet, særlig når kontrakten er vurdert til

å ligge så tett opp til terskelverdi som krever utlysing i EØS-området.


Når det gjelder kontraktsoppfølging er det revisjonens vurdering at kommunen har

tilfredsstillende rutiner for oppfølging av kontrakten, men det kan være grunn til å overveie om

denne rutinen også bør ligge inne som en del av kommunens skriftlige kvalitetssikringsrutiner.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


5.4 Kontrakt om brøyting av mindre veiroder, gangstier og plasser

5.4.1 Innledning

Kommunen har valgt å konkurranseutsette vintervedlikehold av noen mindre veiroder, gangstier

og plasser. Det er Transportformidlingen Anlegg AS (TF-anlegg) som vant kontrakten som ble

undertegnet i september 2011 og som gjelder for brøytesesongene 2011-2013 (med opsjon for

kommunen til å forlenge avtalen med to år, med ett år av gangen). Det var også TF-anlegg som

hadde kontrakten i forrige periode.

Oppgavene som inngår i kontrakten er brøyting, strøing, opplasting og bortkjøring av snø.

Arbeidet utføres etter utkalling fra kommunen. I tillegg skal oppdragstaker, etter særlig

bestilling fra kommunen, kunne ta på seg oppdrag med å kjøre bort snø til snødeponi og foreta

høvling av snø- og issåle m.m. ved behov.


I årene forut for den anskaffelsesprosessen som vi skal se nærmere på her, ble kontrakten om

vintervedlikehold konkurranseutsatt i ulike sammenhenger. I 2010 konkurranseutsatte

kommunen all drift og vedlikehold av vei (sommer og vinter) for perioden 2010-2015. To firma,

i tillegg til kommunens egen tekniske enhet, ga tilbud på denne hovedkontrakten. Kontrakten

ble tildelt kommunens tekniske enhet (senere klagebehandling førte til avlysing av

konkurransen 30.08.2010).

På bakgrunn av at teknisk enhet fikk tildelt denne hovedkontrakten, utlyste de 01.07.2010 et

anbud på vintervedlikehold av noen mindre veiroder m.m. Konsulentselskapet Rambøll AS ble

engasjert til å forstå anskaffelsen. Konkurransen ble imidlertid avlyst den 02.09.2010 siden det

ikke kom inn noen tilbud. I intervju med enhetsleder for tekniske tjenester og avdelingsleder for

kommunalteknikk drift får vi opplyst at de den gang var bekymret for å stå uten brøytekontrakt

ved inngangen til høsten 2010, og Rambøll ble på nytt engasjert for å kjøre en prosess slik at

de fikk brøyteavtale på plass. Dette ble gjort ved å innkalle tre firma til forhandlinger. Kontrakt

ble inngått med TF-anlegg for kun én brøytesesong (høsten 2010 og til våren 2011). Revisjonen

har forespurt om å få tilsendt protokoller m.m. fra disse forhandlingene og vurderingene som

ligger til grunn for valg av leverandør, men enheten har ikke dette arkivert og må eventuelt

forespørre konsulenten om denne dokumentasjonen. Revisjonen har ikke mottatt denne

dokumentasjonen. I ovennevnte intervju får vi videre opplyst at de valgte en kort

kontraktperiode, siden de vurderte det slik at det var behov for å kjøre en ny konkurranse på

dette området om kort tid.

Kommunalteknisk planavdeling leide så inn ingeniørfirma Hans P. Brekkan AS (Brekkan AS)

sommeren 2011 til å gjennomføre ny anskaffelse av denne typen brøytetjenester for perioden

2011-2013. Det er denne anskaffelsen som vi skal se nærmere på her. Kommunens anskaffelse

av Brekkan AS til å forestå dette oppdraget er ikke en del av denne gjennomgangen20.

I intervju med avdelingsleder for kommunalteknisk planavdeling og enhetslederen på teknisk

får vi opplyst at utlysningen av kontrakten som Brekkan AS skulle stå for sommeren 2011,

bygget på det konkurransegrunnlaget som allerede var utarbeidet av Rambøll i 2010.

20 Kjøp av konsulenttjenester er kontrollert gjennom kontrakten om anskaffelse av prosjekteringstjenester i forbindelse

med rehabilitering av avløpsnettet i Tøyenfeltet, se punkt 5.2.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Revisjonens gjennomgang av dokumentasjonen i saken viser at det ble gjort ulike vurderinger

med hensyn til hvilken verdi kontrakten skulle ha. Kontraktens verdi er ikke konkret beregnet

og protokollført. Protokollen angir kun at kontrakten skulle utlyses som en åpen

anbudskonkurranse for kontrakter under terskelverdi (dvs. under kr 1,6 mill., men over kr

500 000). I konkurransegrunnlaget derimot kommer det frem på side 2 at anskaffelsen er

vurdert til å være over terskelverdi (over kr 1,6 mill.), og det konkluderes med at den skulle

utlyses som åpen anbudskonkurranse over terskelverdi (dvs. på TED - EØS-base i tillegg til på

Doffin). Revisjonen har sett nærmere på utgiftene til brøyting de siste årene, og ifølge

kommunens regnskapssystem ligger utgiftene de siste årene mellom kr 1 mill. – kr 1,3 mill.

ekskl.. mva. I perioden 2009-2012 utgjorde kostnadene til sammen 5,3 mill. på denne

tjenesten. Tallene fra regnskapssystemet er presentert i tabellen nedenfor.

Utgifter til brøyting av veiroder, gangstier m.m. i perioden 2009-2012*

År Utbetalinger ekskl.. mva

2009 1,8 mill.

2010 1,2 mill.

2011 1,3 mill.

2012 1,0 mill.

Sum 5,3 mill.

* Sammenligningsgrunnlaget for tallene kan variere fra år til år fordi det kan være endringer på roder,

kvalitetskravene for brøyting er blitt skjerpet med årene og snøfall variere fra år til år.

Kommunen valgte å kunngjøre anbudet kun på Doffin som en nasjonal åpen

anbudskonkurranse 11.07.2011 (dvs. den ble kunngjort etter reglene som gjelder for kontrakter

under terskelverdi på kr 1,6 mill.)

I protokollen fremkommer det videre at fem leverandører ba om å få tilsendt

anbudsdokumentene. Kommunen fikk kun inn ett tilbud.





x Se vurderingen.

Terskelverdi feilberegnet.

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? x



x

Inneholder protokollen begrunnelse for valg av leverandør? Ikke aktuelt, kun ett tilbud


HMS erklæring

firmaattest

skatteattest

X



X Se vurderingen


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________



Den kontrakten som er inngått for denne anskaffelsen er en annen enn den som lå ved

konkurransegrunnlaget med hensyn til flere kontraktsvilkår. I konkurransegrunnlaget er det lagt

ved kontraktsbestemmelser som sier følgende i punkt 3.1: For oppdraget gjelder NS

8405:2004, Norsk bygge- og anleggskontrakter, med de suppleringer og endringer som fremgår

av dette tilbudet. Den kontrakten som inngås er en egenutarbeidet tjenestekontrakt, og den

viser ikke til noen NS-standardkontrakt. Kontrakten er signert av enhetsleder for tekniske

tjenester og av oppdragstaker.

Når det gjelder oppfølging av kontrakten ba revisjonen om å få oversendt eventuelle skriftlige

rutiner. Vi fikk oversendt en rutine som er nedfelt i kommunens kvalitetssystem den

03.10.2012. Der kommer det frem at kontroll med mottak av tjenesten gjøres med:

et oppstartsmøte med leverandør,

stikkprøver på utkallingstid, utstyr, og resultat

kontrollen skal dokumenteres

i tillegg skal det avholdes evalueringsmøte etter sesongens slutt og ev. ved behov

(protokoll skal føres)

skadeoversikt og eventuelt erstatningsoppgjør skal følges opp ved sesongens slutt

I intervju med ansatte på teknisk får vi opplyst at den faktiske daglige oppfølgingen blir foretatt

av en egen oppsynsmann. Tjenesten er også av en natur som gjør at de får raskt

tilbakemelding fra innbyggeren om det ikke er brøytet tilstrekkelig. Ifølge enhetsleder har det

vært få klager på denne typen brøyting de siste årene.

Revisjonen har videre fått opplyst i intervjuene med enhetsleder at dette er en rutine de har

fulgt over tid, men de har frem til oktober 2012 ikke vært skriftliggjort, og kontrollen har hittil

derfor ikke vært systematisk arkivert og dokumentert.

Kontrollpunkt- kontraktsoppfølging Ja Nei Merknad


fullmakt til dette?

X

Er standardkontrakt brukt? X




Pris og betaling

Varighet

Levering


Mislighold

Oppsigelse

X Alle punkter er kontrollert.



til dette)?

X



(timelister m.m.)

X 5 av total 6 faktura har timelister.

Timelistene har noe ulikt nivå med

hensyn til spesifisering. Noen

spesifiseres på dato andre ikke.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


5.4.4 Vurdering

Anskaffelsen

Revisjonen vil innledningsvis klassifisere denne kontrakten til å være en tidsbegrenset

tjenestekontrakt med varighet på mer enn 48 måneder uten fast samlet pris. Kontakten faller

dermed inn under de prioriterte tjenestekontraktene, jf. FOA § 4-1 d jf. vedlegg 5 til forskriften.

For denne anskaffelsen må det konkluderes med at den ikke er gjennomført i tråd med

anskaffelsesregelverket. Verdiberegningen av kontrakten er mangelfullt utført og det resulterer i

at den behandles under feil del av regelverket. Kontrakten skulle bl.a. vært utlyst i EØS-

området.

Gjennomgangen viser konkret at anskaffelsesprotokollen ikke inneholder en verdiberegning av

kontrakten. Det anslås kun at kontrakten skal utlyses som en nasjonal anbudskonkurranse

(under terskelverdi). En nærmere gjennomgang av konkurransegrunnlaget21 viser imidlertid at

kontrakten der vurderes til å være av en slik verdi at den skulle utlyses som åpen

anbudskonkurranse over terskelverdi. Etter revisjonens vurdering ville det vært korrekt for

denne anskaffelsen.

Revisjonen mener at verdiberegningen på kontrakten skulle vært utført på følgende måte:

Kontrakten ble inngått høsten 2011 og gjelder dermed halve brøytesesongen høsten 2011, og

for 2012 og 2013, i tillegg er det innlagt opsjoner i kontrakten som gjør at den kan forlenges i

inntil to år. Tjenestekontrakten har dermed en løpetid på over 48 måneder (inkl. opsjoner) og

verdiberegningen skal følge FOA § 2-3 (10). Etter denne bestemmelsen utgjør kontraktens

samlede verdi månedlige rater multiplisert med 48. Revisjonen mener kommunen satt på

erfaringstall fra 2009 og 2010 som tydelig viste at brøyteutgiftene pr. år utgjorde ca. 1 mill. i

året. Ut fra disse tallene kan man legge til grunn ca. kr 100 000 som månedlig rate og da vil

kontraktens verdi utgjøre 4,8 mill. Kontraktens verdi er dermed over terskelverdi og anbudet

skal følge reglene i FOA del III som tilsier at anbudet skulle vært lyst ut i EØS-området.

Når det gjelder kontrakten som inngås i denne anskaffelsen er ikke den helt i tråd med det som

kunngjøres i konkurransegrunnlaget. I konkurransegrunnlaget blir det vist til at vilkårene i NS

8405:2004, Norsk bygge- og anleggskontrakter skulle brukes. Det blir ikke fulgt opp ved

kontraktsinngåelsen.

Det innholdsmessige i forhold til beskrivelsen av den tjenesten som skal ytes, er imidlertid i

henhold til konkurransegrunnlaget.

Revisjonen vil ikke gå inn på om NS 8405:2004 egner seg for denne typen tjenestekontrakter,

men slår kun fast at den i utgangspunktet ikke er tilpasset denne typen avtaler. Standard Norge

som forvalter NS-standard kontrakter skriver følgende på sine nettsider: Tjenestesektoren er et

viktig område der Standard Norge er i ferd med å utarbeide en rekke nye kontrakter og

blanketter. Foreløpig er det laget egne standarder for levering av renholdstjenester og vakt-

og sikkerhetstjenester.

Videre vurderer revisjonen det slik at kontraktens punkt om lønns- og arbeidsvilkår for

utenlandsk arbeidskraft, burde vært tydeligere formulert. Revisjonen tolker lov og forskrift22 på

dette punkt slik at det kreves en eksplisitt og tydelig klausul i kontraktene om dette. Revisjonen

minner om at kommunen har plikt til å følge opp sine leverandører i forhold til dette.

21 Se side 2 i konkurransegrunnlaget 22 Forskrift av 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 5 jf. § 7


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________



Kommunens rutiner for oppfølging av brøytekontrakten ble først nedfelt skriftlig og

implementert i kommunens internkontrollsystem 03.10.2012, altså etter at revisjonen ba om en

redegjørelse for disse rutinene. Revisjonen finner det godgjort at rutinene har vært fulgt de

siste årene selv om den ikke har vært skriftliggjort som en del av kommunens

internkontrollsystem, og at kontroll dermed ikke har vært systematisk dokumentert og arkivert.

Revisjonen ser at de nye rutinene som er kommet på plass vil kunne dokumentere denne typen

internkontroll på en bedre måte.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


6 GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV

VAREKONTRAKTER

Varekontrakter er i FOA § 4-1 b) definert til å være kjøp, avbetalingskjøp og leasing eller leie av

varer. Levering av varer kan i tillegg omfatte monterings- og installasjonsarbeider.

Kontraktsoppfølgingen av varekontrakter er i mange tilfeller enklere enn for eksempel

tjenestekontraktene og anleggskontraktene. Kommunen mottar som oftest varene selv og kan

men enkle rutiner kontrollere at de er i henhold til bestilling/kontrakt og at faktura som kommer

i ettertid også er i henhold til avtalt pris.

I det følgende vil vi se nærmere på anskaffelse av utvalgte maskiner og kjøretøy foretatt i

perioden 2010-2012. Revisjonen har bedt Nittedal kommune avgi dokumentasjon på alle kjøp

av kjøretøy foretatt i perioden 2010-2012.

Revisjonen har mottatt dokumentasjon for 10 anskaffelser i perioden 2010 – 2012. Samtlige

kjøp er enten konkurranseutsatt eller kjøpt gjennom rammeavtale. Når det gjelder kjøp av biler

er disse med ett unntak, gjort gjennom rammeavtaler mellom forhandlerne og det sentrale

innkjøpssamarbeidet på Romerike. Revisjonen har ikke funnet grunn til å foreta nærmere

vurdering av disse i det innkjøpssamarbeidet forutsettes å ha inngått avtalene i

overensstemmelse med gjeldende lovgivning. Dessuten faller en slik vurdering utenfor denne

forvaltningsrevisjonens mandat fordi det er innkjøp foretatt av Nittedal kommune som her skal

vurderes. Av de resterende, har revisjonen valgt å vurdere nærmere fire enkeltkjøp av andre

typer kjøretøy. Bakgrunnen for utvelgelsen er i hovedsak størrelsen på vederlaget, spredning i

leverandørutvalg og den leverte varen. Kjøpene det dreier seg om er hjullaster, terrenggående

lastebil, lastebil og saltbil.

6.1 Anskaffelser av kjøretøy

Kommunen har i tillegg til interne ressurser ved håndteringen av anskaffelsene, innhentet

bistand fra rådgivende ingeniørfirma Hans P. Brekkan AS (Brekkan AS) og Rambøll Norge AS til

å forestå selve anskaffelsesprosessen ved flere kjøp av kjøretøy (se nærmere om kommunens

kontrakter med Brekkan AS under punkt 5.2).

De anskaffelsene som vurderes er enkeltkjøp/varekontrakter over kr 500 000. Følgelig er de

underlagt utlysningsplikt etter anskaffelsesreglene.

Når det gjelder oppfølging av varekontrakter, har vi undersøkt om fakturaen er attestert for at

varen er mottatt og at faktura er anvist etter de interne retningslinjer.

Kontrollen av anskaffelsene av kjøretøy er oppsummert i en kontrolltabell.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Kontrollpunkt – anskaffelsene Hjul-

laster

Laste-

bil A*

Laste-

bil B

Saltbil

4x4

Merknad

Har anskaffelsen vært kunngjort? X X X X Se omtale av

innbytte av hjul-

laster nedenfor

Er kunngjøringen korrekt i forhold til

konkurransetype (innhold og verdi) og

varighet?

X X X X

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? X X X X

Er anskaffelsesprotokollen/ene

underskrevet på tilfredsstillende måte?

X X X X

Inneholder protokollen (en tilfredsstillende)

begrunnelse for valg av leverandør?

X X X X

Er det inngått en skriftlig avtale i tråd med


X X X X

Er varen levert etter avtalen?23 X X X X

*terrenggående lastebil

Fra den mottatte dokumentasjon fremgår det at hjullasteren ikke dekket de tiltenkte behov.

Derfor inngikk kommunen i februar 2011 en avtale med leverandøren Pon Equipment AS om å

bytte hjullasteren inn i en John Deere traktor mot et mellomlegg på kr 133 750. Prisen på ny

traktor var kr 881 250. Traktoren ble, etter det kommunen opplyser, levert i februar. Vi har

imidlertid ikke noen skriftlig bekreftelse på dette. Oppgjøret til Pon Equipment AS fant sted

21.06.2011. For kjøpet av traktoren ble det ikke avholdt anbudskonkurranse.

6.2 Vurdering

Anskaffelsene av de fire kontrollerte kjøretøyene er med ett unntak, og så langt kontrollen

omfatter, i tråd med reglene for offentlige anskaffelser. Unntaket er at åpningsprotokollen ved

kjøp av hjullasteren kun var underskrevet av en person og ikke to slik reglene krever. Utover

dette konstaterer revisjonen at det brukes tildels ulike maler fra kjøp til kjøp, uten at dette har

hatt innflytelse på overholdelsen av reglene. Etter revisjonens syn kan bruk av ulike format i

anskaffelsesprosessene bidra til å øke risikoen for regelbrudd.

Når det gjelder kjøpet av John Deere traktoren i februar 2011, ble denne ikke

konkurranseutsatt. Ifølge opplysninger gitt av avdelingsleder for kommunalteknisk

driftsavdeling var det behov for en rask anskaffelse av traktoren på dette tidspunktet for å

kunne forestå snøbrøyting.

Dette behovet ble imidlertid ikke dokumentert, og det er vanskelig å etterprøve saken.

Revisjonen kan derfor ikke utelukke at dette er en ulovlig direkteanskaffelse og at kjøpet skulle

vært gjenstand for konkurranse slik regelverket for offentlige anskaffelser normalt krever.

Alle fakturaer relatert til innkjøp av kjøretøyene som inngår i kontrollen er gjennomgått og er i

tråd med kommunens retningslinjer på dette punkt.

23 Leveranse av varen er bekreftet i fakturaen av representant for kommunen


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


7 GJENNOMGANG AV EN BYGG- ANLEGGSKONTRAKT

Bygge- og anleggskontraktene er definert i FOA § 4-1 c) til å være kontrakter om enten

utførelse eller både utførelse og planlegging, av arbeider i forbindelse med aktivitet som faller

inn under bygge- og anleggsområdet. Hvilken aktivitet dette er følger av vedlegg 1 til FOA. Det

å følge opp en bygge- og anleggskontrakt handler ofte om god prosjektoppfølging. Det finnes

mange gode rutiner og bransjestandarder for hvordan dette kan gjøres.

For å sikre at arbeidet leveres til avtalt pris, kvalitet og fremdrift, må prosjektet følges nøye opp

i gjennomføringsfasen. Da kontrolleres hva som er gjort sett opp mot framdriftsplan, kvalitet på

arbeidet, SHA (sikkerhet, helse og arbeidsmiljø), og løpende vurdering av risiko. I slike

prosjekter må det også rapporteres på kostnader for å sikre at disse står i forhold til kontrakt.

Også anerkjente prosjektstyringsprinsipper peker på viktigheten av at økonomi og fremdrift

presenteres og at avvik i forhold til vedtatte planer kommenteres, jf. ANSI/PMI 99-001 og ISO-

standard 10006.

I gjennomføringsfasen av et prosjekt oppstår det ofte endringer. Endringer kan omfatte hele

prosjektet, fra endringer i målsetninger og overordnede planer til mindre justeringer i

prosjektets delprosesser. God håndtering av endringer underveis i gjennomføringsfasen krever

gode rutiner for varsling, godkjenning og rapportering.

I denne rapporten går vi ikke gjennom selve investeringsprosjektet som sådan i detalj, men ser

kun på kontraktsoppfølging på overordnet nivå.

7.1 Kontrakt om rehabilitering av avløpsnettet i Solbakken terrasse

7.1.1 Innledning

Solbakken Terrasse består for det meste av rekkehus- og eneboligbebyggelse, og ble

utbygd på 1960-70 tallet. Med bakgrunn i flere tilfeller av tilbakeslag av spillvann og at

kommunen var nødt til å utføre tildels hyppige spylinger av ledningsnettet ønsket derfor

Nittedal kommune en rehabilitering av vann- og avløpsnettet.

Etter anbudskonkurranse ble Multiconsult valgt til prosjektering i planleggingsfasen og som

konsulent/byggeleder i deler av gjennomføringsfasen. Det er kun anskaffelsen av selve

anleggskontrakten for rehabiliteringen av avløpsnettet som behandles i denne rapporten, og det

avgrenses dermed mot kommunens anskaffelse av Multiconsult til å bistå i prosessen. Den

politiske behandlingen av prosjektet, eller rapportering til politisk ledelse underveis i prosjektet,

er heller ikke er en del av denne gjenomgangen.

Det var Oslo vei AS som vant kontrakten om utførelsen av anleggsarbeidene.


Det er kommunalteknisk planavdeling som har gjennomført anskaffelsen/ene av

anleggsarbeidene med bistand fra Multiconsult.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Prosjektet har en gjeldende kontrakt med en verdi på ca. 3,9 mill. EØS-terskelverdi for bygge-

og anleggskontrakter var i denne perioden på 40,5 mill., jf. FOA § 2-2.

Kontrakten om å rehabilitere avløpsnettet i Solbakken terrasse ble første gang satt ut på anbud

som en åpen anbudskonkurranse med svarfrist den 18.03.2011, jf. kunngjøring på Doffin.

Denne konkurransen ble avlyst i brev til Oslo Vei den 25.03.2011 med den begrunnelsen at det

kun kom inn ett tilbud (fra Oslo vei AS). Konkurransen ble meldt avlyst på Doffin 13.04.2011. I

brevet til Oslo Vei AS er det vist til at avlysningen er hjemlet i FOA § 22-1. Revisjonen legger til

grunn at denne avlysningen var korrekt i henhold til regelverket og har ikke gått inn og gjort en

nærmere vurdering av denne. Revisjonen har imidlertid merket seg at hjemmelen som blir

brukt i avlysningsbrevet gjelder for avlysning av konkurranser som er over EØS-terskelverdi.

Prosjektet ble lyst ut på nytt som en nasjonal anbudskonkurranse 18.04.2011 (Doffin).

Kommunen valgte å endre anskaffelsesprosedyre til konkurranse med forhandlinger med

ettrinnsprosedyre. I henhold til FOA § 11-8 jf. 20-11 kan denne prosedyren kun brukes ved

anskaffelser under EØS-terskelverdi. Til tross for at kommunen i realiteten behandler dette som

en anskaffelse under terskelverdi, og som er korrekt i henhold til regelverket, er det i

anskaffelsesprotokollen fortsatt krysset av for at anskaffelsen er gjennomført som konkurranse

med forhandlinger over EØS terskelverdi. Reelt har altså kommunen behandlet denne

anskaffelsen som en anskaffelse under EØS-terskelverdi, men i dokumentasjon og henvisning til

regelverk er den konsekvent vist til at det er en anskaffelse over terskelverdi.



Er kunngjøringen korrekt i forhold til konkurransetype

(innhold og verdi) og varighet?

X

Er det ført anskaffelsesprotokoll/er? X Det er feil lovhenvisninger

i protokollen.



X

Inneholder protokollen begrunnelse for valg av leverandør? Uaktuelt Kun en tilbyder


HMS erklæring

firmaattest

skatteattest

X

Alle punkt kontrollert



X


Kontrakten er signert av leder for teknisk enhet og representant for entreprenør.

Kommunen sier de mangler egne faste skrevne rutiner for prosjekter. Derfor har prosjektleder

benytter seg blant annet av prosjektverktøy utarbeidet av Akershus fylke24 som punktvis

forklarer gangen i den administrative prosessen som leder frem til anskaffelse av et

24 Gjennomføring av byggeprosjekter. Notat, Akershus fylkeskommune. 11.02.2008.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


byggeprosjekt og firmaet Thorvaldsen25 som lister opp sjekkpunkter ved igangsettelse og

gjennomføring av et byggeprosjekt.

Nittedal kommune er i tillegg til byggherre også prosjektleder på prosjektet. Revisjonen har

ikke gått dypt inn i selve prosjektgjennomføringen, men foretatt noen enkle kontroller.

Kommunen har fulgt opp entreprenøren i gjennomføringsfasen ved byggemøter hver 14. dag,

der prosjektleder fra kommunen deltar, og på noen møter også konsulent fra Multiconsult.

Revisjonen har innhentet referat fra to byggemøter. Byggeprosessen for øvrig blir kontrollert

ved visuell inspeksjon, og dokumentert med fotografier. Revisjonene har fått opplyst at

endringsmeldinger drøftes av prosjektleder og innleid konsulent. Revisjonen har ikke sett

nærmere på hvordan meldingene blir fulgt opp i ettertid når det gjelder attestasjon og

anvisning.

Prosjektregnskapet føres i Visma, prosjektleder i kommunen har i tillegg et ”skyggeregnskap”.

Kommunens prosjektleder har rutiner på lagring og arkivering av dokumenter i prosjektet. Alt

blir lagret i kommunens saksbehandlings- og arkivsystem 360, jf. prosedyrehåndbok på 360.

Tegninger og referater fra byggemøter er i arbeidsmappen. 360 har ennå noen problemer med

store dokumenter (i antall MB) og lagring av dette. Ifølge prosjektleder er arkivet klar over

problemet og jobber med en løsning.

Resultat av kontrollen:



fullmakt til dette?

X

Er standardkontrakt brukt? X

Er det ført/føres det kontroll med fremdriften i

prosjektet?

X

Er økonomien i prosjektet tilfredsstillende

dokumentert i regnskapssystemet (timelister

annen?)

X

Er kontrollen med endringsmeldinger

tilfredsstillende?

X

7.1.4 Vurdering

Anskaffelsen

Revisjonen vil innledningsvis klassifisere den kontrakten til å være en bygge- og

anleggskontrakter over 500 000 men under terskelverdien på 40,5 mill., som dermed skal følge

reglene i FOA del II, jf. FOA §§ 4-1 c og § 2-2. Det betyr at det er tilstrekkelig å utlyse

konkurransen nasjonalt på Doffin-basen.

Saken er så langt revisjonen kan se håndtert korrekt etter prosedyrene som gjelder for

anskaffelser av denne størrelsen, men protokollførselen av saken stemmer ikke overens med

det som faktisk blir gjort.

25 Sjekkliste for prosjektleder. Thorvaldsen. Udatert.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Denne feilen kan bero på unøyaktighet i protokollføringen, men det kan heller ikke utelukkes at

det bygger på sviktende kunnskap om regelverket eller dårlige kvalitetssikringsrutiner i slike

saker. Det blir derfor vanskelig for revisjonen å trekke en bastant konklusjon i forhold til

årsaker til at en slik feil oppstår. Revisjonen mener imidlertid at dette kan unngås ved å innføre

adekvate internkontrollrutiner, særlig knyttet til kvalitetssikringen av anskaffelsessakene.


Revisjonen har gjennomført noen enkle kontroller av kontraktsoppfølgingen i prosjektet og

mener at disse viser at kommunen har god oversikt over prosjektet. Etter hva vi kan se blir

også endringsmeldinger rapportert på en tilfredsstillende måte fra entreprenør til prosjektleder i

kommunen.

Kommunen har i dag ikke egne verktøy for prosjektoppfølging av bygge- og anleggskontrakter.

Revisjonen mener dette er internkontrollrutiner som er viktig å ha på plass og mener det er

positivt at avdelingen også erkjenner dette, og har dette i sine planer fremover. Revisjonen er

nok av den oppfatning at dette burde vært prioritert høyere, fordi slike

prosjektoppfølgingsverktøy nærmeste er en forutsetning for kunne følge opp store

investeringsprosjekter på en god måte. Revisjonen mener likevel løsningen som er valgt i

påvente av egne skrevne rutiner og verktøy, å bruke dokumenter utviklet av andre, fremstår

som rasjonell og tilfredsstillende.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


8 GJENNOMGANG AV ET UTVALG RAMMEAVTALER

I FOA § 4-2 f) heter det følgende om hva en rammeavtale er:

”(…) avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har

til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode,

særlig med hensyn til pris og eventuell planlagt mengde.”

Avrop på en rammeavtale er det samme som en bestilling. Hver bestilling blir den sluttførte

kontrakten med leverandøren. Oppfølging av det enkelte avrop vil være som å følge opp andre

kontrakter av samme type, om det skulle være seg vare- eller tjenestekontrakter.

8.1 Avrop på rammeavtale med Strand installasjon AS – oppgradering av

lysløype

8.1.1 Innledning

Kommunen har gjennom IINR hatt rammeavtale (inngått på vegne av 7 kommuner) på

vedlikehold av veibelysning i perioden 23.06.06 til 31.12.07 med opsjon på forlengelse i to år.

Avtalen ble likevel forlenget til november 2010 i påvente av at IINR skulle inngå ny

rammeavtale for sine deltakerkommuner. IINR har nå inngått ny avtale med ARKEL AS.

Rammeavtale om service på veilys med Strand installasjon AS omfattet, for Nittedal

vedkommende, administrasjon og gjennomføring av alt vedlikehold av veilys som Nittedal

kommune eier, jf. rammeavtalen og kravspesifikasjonen fra Nittedal som er vedlegg til avtalen.

Konkurransegrunnlaget for rammeavtalen viser at den ble lyst ut etter regelverket i FOA del I

og del II, med andre ord var rammeavtalen for de tre kommunene vurdert til å ha en verdi

under EØS terskelverdi (den gang 1,65 mill.).

Avropet (bestillingen) som vi skal gå nærmere inn på her dreier seg om et investeringsprosjekt

for å rehabilitere en lysløype i kommunen.

8.1.2 Anskaffelsen

Kommunestyret vedtok 25.05.2009 et investeringsprosjekt 26 som innebar oppgradering av en

lysløype i kommunen. I kommunestyrevedtaket kommer det frem at oppgraderingen skal skje i

to faser med en kostnadsramme på til sammen 1,5 mill. I vedtaket heter det at ”Kommunene

har rammeavtale med Strand installasjon AS, denne benyttes.”. Revisjonen har fått tilsendt et

tidligere utkast av saksfremlegget til kommunestyret, der heter det at kontrakten må settes ut

på anbud. Revisjonen har ikke undersøkt nærmere hva som lå til grunn for at dette punkt ble

endret i det endelige saksfremlegget.

26 Ført i investeringsregnskapet under prosjektnr.36257 Lysløype Slattum.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Strand installasjon AS leverte et prisoverslag til kommunen 10.02.2009, og i brevet fra firma

påpekes det at i henhold til inspeksjonen ”kreves det betydelige tiltak” i deler av løypa.

Prosjektet ble deretter tildelt Strand installasjon AS som avrop på rammeavtalen inngått av

IINR. Kommunen inngår deretter en avtale om ”engangskjøp” med Strand installasjon AS, der

det vises til vilkårene i rammeavtalen og leverandørens tilbud på arbeidet.

Ifølge kommunens regnskapssystem er det er utbetalt 1,34 mill. til Strand installasjon AS for

dette prosjektet.

8.1.3 Kontraktsoppfølging

Når det gjelder generell oppfølging av rammeavtalen heter det i kravsspesifikasjonen at:

Det skal rutinemessig avholdes to møter pr år med gjennomgang av anlegget. Første

møte i mai for gjennomgang og oppsummering av vintersesongens vedlikehold, samt

vurdering av anleggets tilstand på bakgrunn av loggføring fra servicerunder. I møtet skal

det rapport fra inspeksjonsrunden framlegges og gjennomgås.

Vi får opplyst i møte med lederen for kommunalteknisk planavdeling at dette aldri har vært

gjennomført for avtalen med Strand installasjon AS. For den nye leverandøren de nå har

(ARKEL AS) følges dette opp. Revisjonen har ikke gått nærmere inn og kontrollert dette.

Avropene på denne rammeavtalen dreier seg for det alt vesentlige om service på veilys, og

reparasjon av ”mørke lamper”. Dette er gjort ved meldeskjema fra kommunen til firma med

veinavn der det er rapportert om mørke lamper. Revisjonen har foretatt én stikkprøvekontroll

på bestilling og fakturering. Denne ble funnet i orden.

Ifølge kommunens regnskapstall har Nittedal kommune gjort avrop på rammeavtalen

(kostnadene til lysløypen er holdt utenfor) for perioden 2008-2010 på til sammen kr 1,25 mill.

Når det gjelder selve avropet om å rehabilitere lysløypen er, ifølge avdelingsleder for

kommunalteknisk planlegging, denne fulgt opp i møter med firma, inspeksjoner på stedet og

ved at det for denne typen anlegg vil bli utstedt en sluttattest på at anlegget er godkjent.

Revisjonen har fått opplyst at overtakelsesbefaring er gjennomført i oktober 2012.

Kontrollpunkt avrop – Lysløype Ja Nei Merknad

Er avropet innenfor rammeavtalens løpetid? x

Er avropet innenfor de varer eller tjenester som avtalen

dekker?

x Se nærmere om dette i

vurderingene

Er avropet/ene skriftlige? x

Er det ført/føres det kontroll med mottak av varen/ tjenesten?

x

Er kontrollen med utbetalinger tilfredsstillende utført og

dokumentert i regnskapssystemet (timelister m.m.)

x


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


8.1.4 Vurdering

Anskaffelsen - avropet

Dette avropet reiser enkelte kontraktsrettslige problemstillinger knyttet til hvilke bestillinger

denne rammeavtalen er ment å dekke. En forutsetning for at kommunen kunne gi et oppdrag

om rehabilitering av en lysløype direkte til Strand installasjon AS var at de hadde en gyldig

rammeavtale med selskapet som dekket denne typen oppdrag, se nærmere om dette kravet

under kriteriekapittel under punkt 4.2.3.

Rammeavtalen med Strand installasjon AS var etter sin ordlyd ment å dekke serviceoppdrag

knyttet til veilys. I forbindelse med anskaffelsen av rammeavtalen utarbeidet Nittedal en egen

kravspesifikasjon (vedlegg til avtalen). Der kommer det også frem at avtalen omfatter

vedlikehold av veilys. Dette innebærer inspeksjonsrunder og reparasjon av lampepunkter.

Etter kontraktens ordlyd finner ikke revisjonen holdepunkter for at rammeavtalen kunne dekke

investeringsprosjekter av denne størrelsesorden knyttet til rehabilitering av en lysløype. Denne

konklusjonen støttes også av at serviceavtalen var satt ut på anbud etter reglene som gjelder

for kontrakter med en verdi som lå under EØS terskelverdi på den tid (1,65 mill.). Dette tilsier

at avtalen overhodet ikke var ment å dekke investeringsprosjekter av størrelsesorden 1,5 mill.

Revisjonen konkluderer derfor med at Nittedal kommune ikke kunne tildele dette oppdraget

direkte til Strand installasjon AS via en rammeavtalen med firmaet og at oppdraget skulle vært

lyst ut som et eget anbud.

I tillegg til at avropet må omfattes av det rammeavtalen er ment å dekke, må ikke summen av

de bestillinger som allerede er gjort på rammeavtalen vesentlig overstige den verdi

rammeavtalen var beregnet til ved utlysningen av anbudet. Rammeavtalen var lyst ut til en

verdi under 1,5 mill. for hele perioden for alle kommunene. Det å bruke en rammeavtale

vesentlig over den verdi som ble satt på utlysningstidspunktet kan være en endring av

kontrakten som tilsier at den bør utlyses på nytt. Regnskapstallene viser at bare Nittedal har

utbetalt kr 1,25 mill. til denne leverandøren i tre av de årene rammeavtalen gjaldt for

(kostnadene til Lysløypen er trukket ut). Det er grunn til å tro at store deler av disse

kostnadene skriver seg fra bruk av rammeavtalen. Revisjonen har ikke innhentet tall på hva

den totale bruk av rammeavtalen for alle kommunene utgjorde, men mye taler nok for denne

ble overskredet i forholdsvis stor grad. Avtalen er utgått og kommunen har i dag en ny

rammeavtale med et annet firma, og det er IINR som skal står for denne typen oppfølging.

Revisjonen vil likevel gjøre Nittedal kommune oppmerksom på disse forholdene, fordi dette er

en problemstilling man skal være oppmerksom på generelt når det gjelder rammeavtaler.

Uten at det har betydning for vurderingen av denne anskaffelsen, vil revisjonen knytte en

kommentar til administrasjonenes saksfremlegg til kommunestyret i denne saken. Det er

uvanlig at kommunestyret på denne måten skal ta stilling til anskaffelsesrettlige

problemstillinger og/eller konkret vurdere hvilken leverandør som skal velges. Dette vil uansett

falle inn under rådmannens ansvar å sørge for at anskaffelsen blir korrekt håndtert etter

regelverket.


Kontraktsoppfølgingen i forhold til dette investeringsprosjektet ser ut til å ha fulgt alminnelige

prosedyrer som gjelder for å følge opp anleggsprosjekter. Dette bygger vi på intervjudata, og

revisjonen har ikke gått nærmere inn for å kontrollere dette.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Den alminnelige oppfølgingen av rammeavtalen for service på veilys ser ikke ut til å ha vært

fulgt opp i forhold til møter med leverandøren osv. Når det gjelder de enkelte avrop om å rette

opp feil ved veilys, ser dette ut til å ha vært fulgt opp i tilstrekkelig grad. Avropene er gjort

skriftlig på eget skjem27, og leverandøren leverer med sin oppdragsskjema som vedlegg til

faktura.

8.2 Avrop på rammeavtale med Terje Hansen AS – asfaltering

8.2.1 Innledning

I intervju med enhetsleder har vi fått opplyst at kommunen den 25.06.2007 inngikk

rammeavtale med Terje Hansen AS om levering av veivedlikehold og asfaltering. Avtalen hadde

varighet til 01.11.2008 med mulighet til to års forlengelse. Revisjonen har forespurt kommunen

om kopi av avtalen. De har gitt uttrykk for at denne ikke finnes, men har opplyst at det er

inngått likelydende avtale med Skedsmo kommune, og kopi av denne er oversendt revisjonen.

Ifølge kommunen ble avtalen forlenget til midten av 2011 i påvente av at IINR skulle inngå en

ny felles avtale for sine deltakerkommuner. Dette er ikke i overensstemmelse med avtalens

ordlyd hvor maksimal forlengelse gikk til 01.11.2010. Revisjonen har ikke mottatt

konkurransegrunnlaget for rammeavtalen mellom Nittedal kommune og Terje Hansen AS for

perioden 25.06.2007 til medio 2011.

Avropet datert 04.11.2010 som vi skal gå nærmere inn på nedenfor, gjelder rehabilitering av

Elnesveien. Dette er det eneste avropet under avtalen med Nittedal kommune og Terje Hansen

AS som vi har mottatt skriftlig dokumentasjon på.

Kommunen har senere, gjennom IINR, inngått en ny rammeavtale om asfalteringstjenester for

perioden 15. 06.2011 til 01.05.2013 med Terje Hansen AS. Revisjonen har mottatt diverse

dokumentasjon på kjøp av asfalteringstjenester under denne siste rammeavtalen, i hovedsak e-

postkorrespondanse mellom kommunen og Terje Hansen AS som angir hvilke veier tjenestene

er utført, samt pris. Revisjonen vil i denne sammenheng ikke gå inn på detaljene rundt det

enkelte avrop. Til det er dokumentasjonen for usammenhengende. Dokumentasjonen fra

henholdsvis Terje Hansen AS og kommunen viser imidlertid at Terje Hansens AS

dokumentasjon med statusoversikt over asfalteringsarbeidet omfatter vesentlig flere oppgaver,

enn det antall oppgaver dokumentasjon som er oversendt fra kommunen viser. Revisjonen har

ikke gått nærmere inn på denne problemstillingen.

8.2.2 Anskaffelsen - asfaltering av Elnesveien

Revisjonen har mottatt ”Avtale – Engangskjøp mellom Terje Hansen AS og Nittedal kommune”

datert 04.11.2010. Vedlagt til avtalen var et kostandsestimat for asfaltering av Elnesveien,

anslått areal ca 6000 m2, til kr 1 009 400 inkl mva. Avtalen definerer leveranseperioden med

start 2010 og ferdigstillelse i 2011. For øvrige betingelser vises det til ”rammeavtale”.

27 Revisjonen har mottatt ett eksempel på hvordan bestillingene blir gjort


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


8.2.3 Kontraktsoppfølging – asfaltering av Elnesveien

Revisjonen har fått oversendt ”Prosedyrer for bestilling og oppfølging av asfalteringsarbeider på

kommunale veier”, datert 29.10.2012, hvor det blant annet fremgår:

Formålet med rutinene er å sikre korrekt bestilling av asfalteringsarbeider

Prosedyren gjelder ansatte på teknisk enhet i kommunen

Hovedansvaret er lagt til teknisk enhet i kommunen

Beskrivelse av de enkelte trinn i anskaffelsesprosessen

Kontrollpunkt avrop – asfaltering av

Elnesveien

Ja Nei Merknad

Er avropet innenfor rammeavtalens løpetid? X Avtalen er inngått 4. november 2010.

Dette er etter det tidspunktet ordlyden i

avtalen gir adgang til å forlenge til. Ifølge

kommunen ble imidlertid avtalen allikevel

forlenget muntlig til 15.06.2011.

Er avropet innenfor de varer eller tjenester som

avtalen dekker?

X

Er avropet/ene skriftlige? X


varen/ tjenesten?

X Kommunen har hatt rutiner for slik

kontroll. Disse er imidlertid ikke

formalisert før 29.10.2012.



(timelister m.m.)

X Faktura datert 14.10.2011 med et mindre

avvik mot kontraktssum, er ikke

kontrollert nærmere

8.2.4 Vurdering

Når det gjelder den første rammeavtalen har revisjonen ikke mottatt dokumentasjon som viser

at Nittedal kommune er part i rammeavtalen med Terje Hansen AS i perioden 05.06.2007 til

01.11.2010. Det legges imidlertid til grunn at slik avtale er inngått i det vi muntlig har fått

opplyst dette fra kommunen. Vi kan imidlertid ikke se at det har vært grunnlag for å forlenge

avtalen til 15.06.2011 uten utlysning av ny konkurranse slik kommunen bekrefter er gjort. De

eventuelle avrop som er foretatt i perioden fra 01.11.2010 til 15.06.2011 er etter revisjonens

syn derfor gjort i strid med anskaffelsesreglene og er å anse som direkteanskaffelser.

Når det gjelder inngåelse av rammeavtalen om asfalteringstjenester gjennom IINR i perioden

15.06.2011 til 01.05.2013 ligger det utenfor prosjektets mandat å vurdere IINRs

avtaleinngåelser.

Avropet med Terje Hansen AS datert 04.11.2010 er gjort utenfor den periode som er fastsatt i

rammeavtalen. Avropet er derfor ikke foretatt i overensstemmelse med anskaffelsesreglene.

Når det gjelder avrop under rammeavtalen IINR har inngått med Terje Hansen AS, er disse så

vidt manglende dokumentert at en nærmere vurdering av om de er i overensstemmelse med

anskaffelsesreglene ikke er hensiktsmessig. Det sentrale er heller å konstatere at fraværet av

dokumentasjon og avviket mellom det arbeidet som er bekreftet utført av Terje Hansen AS og

det arbeidet som er utført bekreftet av kommunen, viser at rutiner og regelverk ikke er

overholdt på dette området.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Revisjonen konstaterer at det ved formalisering av rutiner ”Prosedyrer for bestilling og

oppfølging av asfalteringsarbeider på kommunale veier”, datert 29.11.2012 sikrer en enklere

overholdelse av anskaffelsesregelverket for fremtidige avrop på rammeavtaler relatert til

asfalteringsarbeider.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


9 KARTLEGGING OG VURDERING AV

INTERNKONTROLLEN VED ANSKAFFELSER OG

OPPFØLGING AV KONTRAKTER

9.1 Innledning

I dette kapittelet vil vi gå nærmere inn på internkontrollsystemet for anskaffelser og

kontraktsoppfølging for teknisk enhet. Deler av dette systemet vil være rutiner og retningslinjer

som gjelder generelt i kommunen, mens andre rutiner vil knytte seg spesielt til det

kommunaltekniske området.

Internkontroll kan defineres som det å formalisere rutiner som er utformet på bakgrunn av

kommunens vurderinger av hvor det er risiko for svikt eller feil. Med andre ord handler

internkontroll om å formalisere og dokumentere rutiner – i motsetning til å bygge på sedvane

og udokumenterte rutiner. Dernest må kontrollsystemet føles opp og etterleves systematisk i

motsetning til engangs- og ad hoc kontrollaktiviteter.

Beskrivelser av oppgaver, ansvar og roller samt en plassering av ansvaret for kontrollen er

viktig i internkontrollen28. Dette innebærer tydelige dokumenter som definerer lederansvar,

medarbeideransvar og ikke minst, oppgave- og ansvarsdeling mellom enheter i en

organisasjon29. Typiske eksempler på dokumenter som beskriver roller og ansvar er

stillingsbeskrivelser, organisasjonsbeskrivelser, delegasjonsreglement (økonomireglement), og

lederkontrakter. Tydelig ansvars- og rolledeling er også viktige elementer i internkontrollen for

anskaffelser og kontraktsoppfølging, og i denne sammenheng vil vi derfor komme inn på

organisering og ansvarsdeling mellom kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk

planavdeling.

9.2 Internkontroll - anskaffelser

9.2.1 Krav til internkontrollrutiner for anskaffelser

I kapittel 4 om revisjonskriterier gis en gjennomgang av hvilke revisjonskriterier som legges til

grunn for vurderingen av interkontrollsystemet for anskaffelser og kontraktsoppfølgning.

Innledningsvis gjentar vi de viktigste kravene som må stilles til internkontrollen for offentlige

anskaffelser.

Rapporten om 85 tilrådinger for en styrket egenkontroll i kommunene, sier i tilrådning nr. 27 –

29 noe om hvilke krav man bør stille til internkontrollen i anskaffelsessaker:

Tilråding 27: Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom

anna skil mellom rammeavtalar, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtalar.

Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for å skilje mellom ulike typar anskaffingar.

28 Tilråding 19 i rapport fra arbeidsgruppen for styrket egenkontroll i kommunene. 29 PwCs rapport om internkontroll i kommuner, side 10.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Tilråding 28: Ansvar og roller i anskaffingsprosessen må definerast tydeleg. Særleg er

det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateiningane

sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må òg definerast i kva tilfelle

staben skal involverast undervegs.

Tilråding 29: Ansvaret for anskaffingsprosessen bør vere tydeleg. Det vil seie ansvaret

for policy og rutinar så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av

prosesskrav og avtalar som kommunen har inngått.

Med denne bakgrunnen er det satt opp følgende revisjonskriterier for internkontrollen i

anskaffelsessaker, se nærmere om dette i kapittel 4:






9.2.2 Offentlige anskaffelser – rutiner

IINR har utarbeidet en felles anskaffelsesveileder for sine deltakerkommuner. I tillegg har de

utarbeidet veileder for gjennomføringen av en anbudskonkurranse med tilhørende sjekklister og

maler for sentrale dokumenter i prosessen. Nittedal kommune har implementert disse rutinene

ved bl.a. å ha et eget område på sine intranettsider der ansatte har tilgang til veilederen, lover

og regelverk og annet materiale fra IINR (maler m.m.). Veiledningsmaterialet skiller tydelig på

anskaffelsestyper og når regelverkets ulike deler kommer til anvendelse. Kommunen har ikke

egne rutiner ut over dette.

IINR tilbyr også kurs i regelverket for offentlige anskaffelser m.m. til ansatte i sine

deltakerkommuner. Personale både ved kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk

planavdeling har deltatt på disse kursene.

Sentrale maler for dokumenter i en anskaffelsesprosess er også implementert i kommunens nye

saksbehandlersystem fra høsten 2012, og revisjonen har fått dette demonstrert av en ansatt på

kommunalteknisk planavdeling. Ut over dette har vi ikke gått nærmere inn på systemet som

sådan. I tillegg skal kommunen utforme flytdiagram for gangen i en anskaffelsessak som skal

inn i kommunen internkontrollsystem, men dette arbeidet er ikke sluttført.

Gjennomgangen av kontraktene i denne rapporten gjelder stort sett anskaffelser som er gjort

før nytt saksbehandlersystem ble innført. I disse sakene viser det seg at det er brukt mange

ulike maler for protokoller, konkurransegrunnlag og lignende. Dette kan delvis komme av at det

er brukt ulike konsulenter til å gjennomføre anskaffelsene, men også i saker som kommunen

selv har håndtert ser vi mange ulike maler som er i bruk.

9.2.3 Organisering og ansvar

Organisering og arbeidsdeling i kommunen

Ansvar og fullmakter for anskaffelser henger sammen med hvordan dette feltet blir organisert i

kommunen som sådan, og hvordan ansvars- og rolledelingen er fordelt mellom avdelinger og

ansatte i enhetene. En tilleggsdimensjon her er forholdet til IINR som inngår avtaler på vegne


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


av sine deltakerkommuner. Det siste forholdet vil vi ikke gå nøye inn på, men kun si noe kort

om hvordan dette er organisert.

Det er enhetene selv som er ansvarlig for at egne anskaffelser er gjennomført i henhold til de

regler og retningslinjer som gjelder. Til å støtte seg i dette arbeidet har kommunen en egen

innkjøpsansvarlig medarbeider som er ansatt under økonomienheten. Hennes oppgaver er:

på overordnet nivå å påse at anskaffelser i kommunen skjer innenfor regelverket

informere om avtaler som er inngått

bistå enhetene ved direkteanskaffelser

gjennomføre opplæring

vurdere om det er behov for rammeavtaler enten i kommunal eller interkommunal regi

være kommunens representant inn i IINR-samarbeidet30.

Ut over selve stillingsinstruksen for innkjøpsansvarlig er det ingen skrevne rutiner eller

fullmakter som avklarer ansvarsdelingen mellom enhetene og innkjøpsansvarlig i kommunen.

Avdelingslederne i de to kommunaltekniske enhetene har på sin side ikke stillingsinstrukser.

Innkjøpsansvarlige sier i intervju med revisjonen at hun har hatt egne årlige møtepunkter med

de enkelte enhetene der det er fokus på regelverk og andre generelle forhold som er av

betydning for enhetene når det gjelder anskaffelser.

I forbindelse med IINRs årlige planlegging kartlegges kommunenes behov for rammeavtaler.

IINR avgjør så hvilke innspill de går videre med og setter på sin arbeidsplan. Denne typen

kartlegginger har vært gjennomført av innkjøpsansvarlig i Nittedal, og innspill har vært gitt fra

det kommunaltekniske området. I intervjudataene fra avdelingene kommer det frem at

anskaffelser av rammeavtaler ser ut til å stoppe opp fordi det er uklarhet rundt hvem som har

ansvaret for hva. Avdelingen har spilt behovet inn i håp om at IINR inngår en avtale på vegne

av flere kommuner. I de tilfeller der IINR ikke tar tak i innspillet, har det vært usikkerhet rundt

hvem i kommunen som da har ansvaret for å ta tak i saken å få på plass rammeavtalen.

Innkjøpene i Nittedal kommune er i dag strukturert og gruppert inn i fagområder, og disse

fagområdene er igjen delt inn i produktgrupper. Hvert fagområde har tildelt en fagansvarlig som

har det overordnede ansvaret for hele fagområdet31. De enkelte produktgruppene har en

produktansvarlig. Innkjøpsansvarlig opplyser at fag- og produktansvarlige er ment å ivareta

kommunens behov for lokale anskaffelser og bidra til dekking av kommunens behov i

rammeavtalene som IINR står for. IINR opplyser at fordeling av fag- og produktansvar har vært

i bruk siden før 2008. Innkjøpsansvarlig i kommunen mener det har vært lite bevissthet rundt

denne ordningen i Nittedal kommune. Dette har etter hennes syn endret seg etter at IINR

høsten 2012 fastsatte instrukser for disse funksjonene. Hun mener dette fungerer bedre nå.

Revisjonen har ikke undersøkt hvordan dette fungerer i avdelingene på teknisk enhet i dag.

Vårt kontraktsutvalg er stort sett anskaffet før todelingen av kommunalteknisk avdeling, og vi

ser at mange av anskaffelsene som er gjennomført av personale som i dag er ansatt på

kommunalteknisk planavdeling. Etter ny organisering vil flere av disse være kommunalteknisk

driftsavdeling sitt ansvar, jf. også plassering av produktansvaret for de ulike områdene.

30 Punktene er tatt fra stilingsinstruksen til innkjøpsansvarlig 31 Dette er fortrinnsvis enhetsleder med budsjettansvar.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Intern organisering av teknisk enhet

Dagens organisering av enheten er et resultat av en intern rapport datert 29.11.2011 der

enhetens organisering og rutiner ble gjennomgått. Der ble det foreslått at kommunalteknisk

avdeling burde omorganiseres. Forslaget innebar at avdelingen skulle deles i to for å få ”et

klarere skille mellom bestiller og utførerrollen for de kommunaltekniske anleggene”, jf. s. 17 i

rapporten. Ut over dette går ikke rapporten nærmere inn på hva denne organiseringen skal

innebære. Forslaget om å tydeliggjøre skille mellom drifts- og planoppgaver innenfor

kommunalteknikk hadde blant annet sin bakgrunn i erfaringer som ble gjort da alt

veivedlikehold i kommunen ble forsøk konkurranseutsatt våren 2010.

Generelt om bestiller-utførermodellen

Bestiller-utførermodell ses gjerne på som et resultat av New public management og innføringen

av denne modellen i offentlig sektor. Tanken er å innføre markedets logikk i offentlig forvaltning

og slik få en mer rasjonell og effektiv drift.

Bestiller-utførermodellen betyr, grovt forenklet, kontraktstyring (i motsetning til hierarkisk

styring). I stedet for å styre ved hjelp av den autoritet som ligger i et hierarki skal styringen

ivaretas styringen gjennom forhandlinger og kontrakter mellom en bestiller og en utfører.32 Det

vil si at man oppretter en kunde-leverandørforhold og styrer gjennom dette.

Busch og Vanebo (2001) gjengir tre prinsipper (eller forutsetninger) som må være tilstede ved

en bestiller-utførermodell:

1. Etablering av klare og separate roller for bestiller og utfører

2. Etablering av interne kontrakter som regulerer forholdet mellom disse to rollene

3. Etablering av et system for prissetting som støttes av tilpassede regnskapssystemer

En forutsetning for at en bestiller-utførermodell skal fungere etter intensjonene er tydelige

organisatoriske skiller mellom bestiller og utfører, jf. punkt 1 over. Dette kan gjøres ved ulike

tilknytningsformer for utførerleddet. Ved et internt marked (at utførerenheten er en del av

kommunens organisasjon, i motsetning til eksterne enheter som AS`er og lignende) bør

utføreleddet enten være en egen resultatenhet i kommunen, et kommunalt foretak eller et

interkommunalt samarbeid33.

Bestiller-utførermodellen for tekniske tjenester generelt er ofte praktisert ved at utførerenheten

tildeles direkte utførelsen av investeringsprosjekter, eller at de vinner en forutgående

anbudskonkurranse. For driftsoppgaver skrives det ofte en driftskontrakt mellom bestiller og

utføreren. Driftsenheten som selvstendig enhet vurderer hvordan den vil løse oppgavene, for

eksempel om de ønsker å konkurranseutsette deler av et område som for eksempel brøyting,

eller om de står for all utførelse selv.

Innføring av en bestiller-utførermodell er en stor omstilling som er krevende, og som må

planlegges godt og organiseres som et eget prosjekt34.

Om organiseringen av kommunens kommunaltekniske område

Det å organisere avdelinger i en kommune etter en bestiller-uførermodell vil, som vist i

avsnittet over, sette noen klare premisser for hvordan forholdet mellom to enheter skal være.

32 Busch og Vanebo, 2001 33 Veileder i bestiller- og utfører organisering av eiendomsdrift og tekniske tjenester, Asplan Viak og Terramar 34 KS-veileder som bestiller-utførerorganering innenfor eiendom og teknisk sektor


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Revisjonen har etterspurt dokumentasjon som gir en nærmere redegjørelse for hvordan den

nye organiseringen til teknisk enhet i Nittedal er ment å fungere mellom de to

kommunaltekniske avdelingene, og hvordan rolle- og ansvarsdelingen skal være mellom de to

nye avdelingene. I intervju med enhetsleder på teknisk enhet får vi opplyst at det ikke

foreligger noe skriftlig utredning eller vurderingen rundt den nye organiseringen av det

kommunaltekniske området, og at den ikke er helt i mål. Omorganiseringen trådte i kraft

01.12.2011, og ble omtalt slik i årsmeldingen for 2011 på s. 100:

Det ble i 2011 foretatt en totalgjennomgang av enhet for tekniske tjenester både med

tanke på kompetanse, bemanning og organisering, og hvordan enheten driftes. Det ble

igangsatt tiltak innen kompetanseoppbygging, rutinebeskrivelser, oppfølging og styring.

Kommunalteknisk avdeling ble delt i to for å få et klarere skille mellom bestiller og

utfører.

På nettsiden til kommunen er følgende oppgitt som ansvarsområder til de to avdelingene:

Kommunalteknisk planavdeling

• Prosjektering/planlegging/rehabilitering av vei/vann og avløp

• Trafikksikkerhet

• Kommunaltekniske gebyrer

Kommunalteknisk driftsavdeling

• Drift og vedlikehold av kommunale veier, gang og sykkelveier

• Drift og vedlikehold av kommunale vann- og avløpsledninger

• Drift og vedlikehold av Åneby, Rotnes og Slattum renseanlegg

• Beredskapsordninger for vei, vann og avløp

Enhetslederen opplyser videre at bestiller-utførermodellen ikke er fullt ut gjennomført for alle

områder mellom avdelingene. Det er først og fremst innenfor vann og avløp at denne modellen

blir brukt. Dette gjøres i praksis ved at investeringer som skal gjøres innenfor vann og avløp

planlegges av kommunalteknisk planavdeling, som deretter tar stilling til om prosjektet skal

settes ut på anbud, eller om de overlates til kommunalteknisk drift å stå for gjennomføringen.

Om gjennomføringen skjer av kommunalteknisk drift, følges dette ikke opp med

internfakturering mellom avdelingene. Den internfaktureringen som foregår i forhold til

maskiner og mannskap har som hovedformål å tilfredsstille reglene for beregning av selvkost. I

denne sammenheng er det viktig å unngå kryssubsidiering, og å sørge for at kostnader kommer

på riktig post i regnskapet.

For andre anskaffelser, eksempelvis tjenestekontrakter, er det ikke lagt til grunn et sterkt skille

mellom bestiller- og utførerenheten. Ifølge lederne i avdelingene og enhetslederen foregår

anskaffelsene og oppfølgingen av disse etter ordinær etatsstyringsprinsipper gjennom felles

ledermøter og lignende. Revisjonen har etter forespørsel ikke fått dokumentasjon på hvilken

avdeling som har ansvaret for de ulike områdene, ut over det vi finner på kommunens

nettsider.

I intervju med avdelingsleder for kommunalteknisk planavdeling får vi opplyst at

ansvarsdelingen mellom kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling

fungerer godt. Han opplyser videre at innenfor driftsavdelingen anskaffes det utstyr som har

med den løpende drift å gjøre. Konkurransegrunnlaget for biler osv (investeringer) utarbeides

på kommunalteknisk driftsavdelingen, fordi kommunalteknisk planavdelingen ikke har så god

greie på dette. Ut over dette står planavdelingen for mange av anskaffelsene til avdelingen.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Enhetene har, ut over ansvarsdelingen av oppgaver mellom avdelingene, ingen egne rutiner

som sier noe om hvem som har myndighet til å anskaffe, innenfor hvilke områder eller til hvilke

kostnader. Det heter følgende i kommunenes økonomireglement: Rådmannen videredelegerer

sin myndighet til å oppnevne attestasjons- og bestilleransvarlige til enhetslederne.

Enhetslederne avgjør hvem som har rett til å foreta bestillinger/innkjøp innen sin enhet.

Revisjonen antar det ligger et krav til formalisering av denne oppnevnelsen. Kommunen har

egne oppdaterte lister for personer med attestasjons- og anvisningsmyndighet. Når det gjelder

bestillingsansvar har ikke revisjonen fått seg forelagt skriftlig dokumentasjon på dette.

Avdelingslederne har heller ikke stillingsinstrukser og dette ansvaret fremstår som uklart.

9.2.4 Kompetanse

Enhetsleder for teknisk sier i intervju med revisjonen at kompetanse og rutineetterlevelse er i

positiv utvikling, men det er fortsatt rom for forbedringer. Hun sier videre at avdelingen har

behov for å leie inn konsulenter for å håndtere anskaffelser. Hun beskriver de ansatte i

avdelingene som praktikere som vil ha jobben gjort, og der rutiner og formaliteter ofte oppleves

som ressurskrevende i en hektisk hverdag. Hun er opptatt av at medarbeiderne skal kurses i

anskaffelsesregelverket, og har beordret de aktuelle ansatte på kurs (arrangeres av

innkjøpsansvarlig i samarbeid med IINR). Hun mener bestemt at avdelingens kompetanse på

dette området er blitt bedre de siste årene.

Avdelingsleder for kommunalteknisk drift opplyser at han mener det meste av kompetansen på

anskaffelser ligger hos kommunalteknisk planavdeling.

Fra avdelingsleder kommunalteknikk planavdeling får revisjonen opplyst at de forsøker å følge

reglene om offentlige anskaffelser ut fra den opplæringen de besitter kombinert med

konsulenthjelp. Han mener videre at opprydding i avtaler og innkjøp ved de to avdelingene er

blitt vesentlig bedre etter årsskifte 2011/2012. Han legger til at det er vanskelig å rekruttere

kompetente ingeniører til enheten, og at vakante stillinger gjør arbeidspresset større.

Både enhetsleder og avdelingslederne ønsker mer bistand fra innkjøpsansvarlig for å løse

konkrete anskaffelsessaker, og at innkjøpsansvarlig kan ta tak i inngåelse av rammeavtaler for

enheten.

Innkjøpsansvarlig i kommunen mener at forståelsen for å utarbeide og følge rutiner for

offentlige anskaffelser er god blant enhetslederne, men mer varierende nedover i enhetene.

Videre påpeker hun at teknisk enhet er i en særstilling ved at deres anskaffelser er kostbare og

kompliserte. Hun beskriver de to avdelingene som delt med hensyn til kompetanse og vilje til å

sette seg inn i regelverket. Hennes inntrykk er at mange er overrasket over kompleksiteten i en

korrekt gjennomført anskaffelse, og har merket seg at verdiberegning av kontrakter kan være

komplisert av flere årsaker. Dette gjelder både selve regelverket, men også at enheten synes

korrekt verdiberegning kommer ut med for høye kostnader og at det dermed ikke er

budsjettmessig dekning for å gjennomføre anskaffelsen. Hun mener dette kan medføre fare for

at enkelte anskaffelser deles opp i mindre bolker og at dette kan være i strid med regelverket.

Revisjonen vil trekke frem følgende fra gjennomgangen av dokumentasjonen i anskaffelsene vi

har gjennomgått:

I mange av kontraktene vi har undersøkt er det bruk konsulenter til å forestå eller bistå

kommunen i anskaffelsesprosessen.

Flere protokoller mangler verdiberegning av anskaffelsen, og/eller den er utført feil eller

med mangelfull protokollføring.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


Feil eller mangelfull klassifisering av enkelte kontrakter, altså usikkerhet rundt hvilken

kontraktstype man anskaffer. Dette er i mange tilfeller avgjørende for hvilket regelverk

som kommer til anvendelse.

Behov for klarere rutiner for å fange opp mulige habilitetskonflikter i en anskaffelsessak

Flere av disse manglene finner vi i også i de anskaffelsessakene som er blitt gjennomført av

konsulenter.

9.2.5 Dokumentasjon og arkivering

Det er revisjonens inntrykk at avdelingene har brukt andre kilder enn bare kommunens arkiver

for å fremskaffe de kontrakter og den anskaffelsesdokumentasjon revisjonen har bedt om, og at

de derfor har brukt mye tid på dette. I intervju med avdelingslederne får vi opplyst at det meste

er hentet fra permer på kontorene og e-poster som ligger på den enkeltes PC. Vi får også

opplyst at de sakene vi har bedt om dokumentasjon på delvis ligger i kommunens gamle

saksbehandlingssystem (Esaprod), og at dette for tiden ikke er tilgjengelig for de ansatte på

teknisk enhet.

Kommunen har innført et nytt arkiv- og saksbehandlersystem kalt Public 360. Dette ble tatt i

bruk 07.02.2011. Revisjonen får opplyst fra avdelingsleder på kommunalteknisk planavdeling at

de nå arkiverer alle dokumenter i anskaffelsessaker fortløpende. Systemet har også maler for

flere sentrale dokumenter i en anskaffelsesprosess. Det er et problem for teknisk at systemet

foreløpig ikke takler store dokumenter som kart og lignende.

Revisjonen får opplyst fra innkjøpsansvarlig at de er i ferd med å implementere en

kontraktsmodul i Public 360, men dette er ikke sluttført på tidspunktet for intervjuet med

henne. Hun synes for øvrig systemet fungerer greit, men hun gir ofte anskaffelsesansvarlig i

enheten opplæring i systemet når hun likevel hjelper dem i konkrete anskaffelsessaker. Hun

opplyser videre at kommunens kontrakter delvis er arkivert på hennes kontor, på kontorene til

enkeltmedarbeider, eller i det gamle arkivsystemet.

9.2.6 Vurdering

Kommunen har gjennom IINR samarbeidet rutiner og maler for anskaffelser som er tilgjengelige

for de ansatte. Når kommunen får på plass et flytdiagram for anskaffelsessaker, og at

oppdaterte maler ligger i saksbehandlersystemet 360 er det etter revisjonens oppfatning

tilfredsstillende internkontrollrutiner på dette området.

Revisjonens gjennomgang viser likevel at det svikter i forhold til habilitetsreglene som gjelder

for anskaffelser, se nærmere om dette under gjennomgangen av anskaffelse av feiertjenester i

punkt 5.1. Denne feilen ble ikke fanget opp og den samme feilen ble gjentatt for flere

anbudskonkurranser på området (over flere år). På dette området må kommunen forbedre

rutiner og kontrollsystemer slik at denne typen svikt blir fanget opp.

Klassifisering og verdiberegning av kontrakter viser seg å være et vanskelig område. Både at

det faktisk blir utført og at det blir protokollert tilfredsstillende og at en nærmere begrunnelse

blir gitt der det er nødvendig. Her bør rutiner forbedres og kompetansetiltak settes i verk.

Revisjonen mener det er uavstemte forventninger til hva avdelingene skal ha ansvaret for selv

og hva innkjøpsansvarlig gir bistand til, eller har ansvaret for. Her bør kommunen gi klare

retningslinjer for hva som tilligger avdelingen og hva de kan forvente av innkjøpsansvarlig. Det

bør videre klargjøres for avdelingene hva de kan få av direkte bistand fra IINR. Innmeldte


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


behov til innkjøpsansvarlig må følges opp i den forstand at det må gis tydelige tilbakemeldinger

på hvem som tar ansvar i sakene som blir spilt inn til IINR.

Den nye organiseringen av enheten trådte i kraft 01.12.2011. De fleste kontrakter i vårt utvalg

ble anskaffet før avdelingen ble delt i to.

Når det gjelder omorganiseringen av teknisk avdeling til to nye avdelinger(kom-tek-plan og

kom-tek drift) er det revisjonens oppfatning at å bruke begrepet ”bestiller-utførermodell” ikke

er særlig dekkende for den organiseringen som er rådende i dag. Revisjonen ser lite spor av

markedsmekanismer og kontraktsstyring mellom avdelingene. Revisjonen vil snarer kalle dette

en organisering som skiller mellom driftsoppgaver og plan/prosjekteringsoppgaver knyttet til

det kommunaltekniske området. Dette bygger vi stort sett på intervjudata, siden det ikke finnes

noen skriftlig utredning/beskrivelse eller plan for denne konkrete omorganiseringen. Den er

heller ikke ifølge enhetsleder sluttført. Revisjonen konstaterer at en så vidt stor omorganisering

ikke er nærmere utredet og prosjektert med en fremdriftplan og en sluttdato. Når

avdelingslederne heller ikke har noen stillingsinstruks som beskriver deres arbeidsområde, eller

dokumentert delegasjon på bestillerfunksjoner i henhold til økonomireglementet, er det etter

revisjonens oppfatning risiko for at ansvaret for anskaffelser og kontraktsoppfølging ikke blir

tydelig plassert.

Det meste av dokumentasjon revisjonen har mottatt er ikke hentet fra arkivsystemet, men fra

permer på kontorer og e-poster. Revisjonen kan ikke utelukke at noe av dokumentasjonen i

tillegg ligger i kommunens gamle arkivsystem, men lederne på kommunalteknikk plan og drift

sier at de ikke har tilgang til dette systemet, og at det å søke er svært problematisk. Det at

avdelingene delvis ikke har oversikt over, om eller hvor dokumentasjon for anskaffelsessaker er

arkivert, eller ikke har tilgang til dokumentasjonene er ikke betryggende håndtering av

dokumentasjon. Dokumentasjonen skal være etterprøvbar. Særlig når sakene vi har

gjennomgått er av forholdsvis ny dato.

Revisjonen har merket seg at det nye saksbehandlersystemet er tatt i bruk og har moduler for

anskaffelsessaker, og at avdelingen således er i gang med et forbedret system på området. Men

etter det revisjonen har fått opplyst har dette fortsatt mangler siden det ikke lar seg gjøre å

importere store dokumenter som kart og bilder. Revisjonen mener det er avgjørende at

kommunen nå følger opp at anskaffelsessaker blir arkivert på betryggende måte, og at det nye

systemet tilfredsstiller de behov som teknisk har for lagring av dokumenter.

Det er etter revisjonens syn ikke tilfredsstillende at avdelingenes kontrakter ikke er systematisk

lagret. Revisjonens gjennomgang har vist at kontraktene delvis er arkivert i det gamle

arkivsystemet (uten tilgang), delvis i permer på kontorer eller hos innkjøpsansvarlig. Revisjonen

har fått opplyst at kommunen har anskaffet en kontraktsmodul til det nye saks- og

arkivssystemet, men at denne ikke er implementert. Revisjonen mener det er avgjørende at

man har en fremdriftplan for når dette skal være på plass, og at man da får en forsvarlig

arkivering av de løpende kontrakter kommunen har inngått.

De ansatte vi har intervjuet gir uttrykk for at det fortsatt er behov for kompetanseheving

innenfor offentlige anskaffelser, men det gis samtidig utrykk for at det har vært en forbedring

det siste året. Revisjonens undersøkelser har vist at for de aller fleste anskaffelsene i vårt

utvalg er det brukt konsulenter for å ivareta hele eller deler av anskaffelsesprosessen. Selv om

kommunen fremover også vil satse på å bruke konsulenter til å gjennomføre anskaffelser, er

det avgjørende at man selv besitter en viss kompetanse slik at man kan bestille, kontrollere og

følge opp arbeidet konsulentene gjør på en tilfredsstillende måte. Dette behovet understrekes

ved at revisjonens undersøkelse viser at det gjøres feil også i anskaffelsenes som er


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


gjennomført av konsulenter. Dette blir særlig viktig når intervjudata tyder på at

kommunalteknisk drift har større kompetanseutfordringer på dette området enn planavdelingen,

og den nye organiseringen legger opp til at driftsavdelingen har fått flere oppgaver og være

tydelig adskilt fra planavdelingen.

Revisjonen er videre av den oppfatning at en klargjøring av ansvarsforholdene mellom

avdelingene og innkjøpsansvarlig i kommunen er viktig. God kommunikasjon og samhandling vil

være viktig for å lykkes med dette fagfeltet.

Revisjonen har ikke registrert at avdelingen bruker IINR som rådgiver i særlig grad. Dette kan

bero på uavklarte eller dårlig kommuniserte retningslinjer for når og hvordan det

interkommunale innkjøpskontoret kan bistå i enkeltsaker.

Innkjøpsansvarlig og IINR har et system for opplæring i kommunen, men det blir sårbart for

fravær av nøkkelpersoner og når de daglige prioriteringene skal gjøres. Revisjonen mener det

er avgjørende at arbeidet med internopplæring og kompetanseheving blir prioritert.

Internrapporten om tekniske tjenester er også inne på det samme og det heter følgende på side

15: Samarbeidet mellom innkjøpsansvarlig og de impliserte må videreføres. For å sikre

kontinuitet bør det opprettes workshops og fora for kunnskaps- og erfaringsutveksling.

Revisjonen har ikke fått opplysninger som tyder på at dette tiltaket er fulgt opp, ut over de

årlige møtepunktene mellom innkjøpsansvarlig og avdelingene.

9.3 Internkontroll - kontraktsoppfølging

9.3.1 Krav til internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging

I kapittel 4 om revisjonskriterier gis en gjennomgang av hvilke revisjonskriterier som legges til

grunn for vurderingen av internkontrollen for kontraktsoppfølging. Innledningsvis i dette

delkapittelet gjentar vi de viktigste kravene som må stilles til denne internkontrollen:




o Kommunene bør ha systemer for å gjøre rammeavtaler kjent i organisasjonen?

o Det bør være etablert rutiner for avrop på rammeavtalene?


rammeavtaler?

9.3.2 Internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging

Innledning

I dette delkapitelet skal vi se nærmere på rutiner for oppfølging av kontrakter innenfor det

kommunaltekniske området. Som sagt under kontraktsgjennomgangen, vil behovet for

oppfølging variere ut fra hvilken kontraktstype man snakker om. For investeringsprosjekter og

langvarige tjenestekontrakter er det behov for mer omfattende oppfølging av leveransene, og et

godt system som ivaretar dette. Når det gjelder enkeltkjøp av tjenester og varekjøp er det

enklere å følge opp leveransene, og systemene dreier seg mye om gode rutiner for varemottak

og fakturakontroll. Internkontroll handler nettopp om at kommunen selv må gjøre disse


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


risikovurderingene og sette inn internkontrolltiltak på de områdene der det er fare for svikt eller

feil.

I internrapporten om teknisk enhet fra 2011 blir det pekt på at det mangler en del skriftlige

rutiner innenfor kommunalteknikk. Det heter følgende på side 14:

Innenfor området kontroll av drift, både når det gjelder vann, avløp og vei har enheten

mangelfulle skriftlige rutiner. Det vil bli laget skriftlige rutiner for kontroll av arbeid utført

av eksterne tjenesteytere. Dette vil gjelde både i prosjekter og for mer faste tjenester

som snøbrøyting og pipefeiing. Et tilsvarende arbeid må gjøres for interkontrollrutiner

også. Dette kan dreie seg om 15 rutiner. Arbeidet påbegynnes og planlegges sluttført

desember 2011.

Når det gjelder oppfølging av rammeavtaler reiser disse noen særskilte problemstillinger knyttet

til det å gjøre avrop (bestillinger) på en rammeavtale, både i forholdt til at avropene er innenfor

det rammeavtalen dekker, og at de skriftliggjøres og arkiveres. De to kontraktene vi har

gjennomgått illustrerer dette godt.

Om rutiner for kontraktsoppfølging

Revisjonens gjennomgang av avdelingenes kontraktsoppfølging avgrenser seg til de områdene

som er en del av utvalget som er gjort og presentert i kapitlene 5-8. Funnene viser at

avdelingen ikke hadde nedfelte oppfølgingsrutiner for disse områdene før denne

forvaltningsrevisjonen ble påbegynt. I løpet av høsten 2012 har de fått på plass rutiner for flere

av områdene. For noen områder har de oppfølgingsrutiner, men de er ikke skriftliggjort eller

nedfelt i kvalitetssikringssystemet. For investeringsprosjekter (bygge- og anleggskontraktene)

bruker kommunen rutiner utarbeidet av andre, disse er ikke nedfelt i kommunens

kvalitetssikringssystem. Dette er nærmere beskrevet under de enkelte kontrakter i kapitlene 5-

8. Hvem som har ansvaret for oppfølgingen er det ikke sagt noe om i rutinene som revisjonen

har fått oversendt.

Når det gjelder oppfølging av rammeavtaler har kommunen et system for å informere om hvilke

rammeavtaler som til enhver tid gjelder på de ulike områdene. Alle revisjonen har intervjuet

mener dette fungerer godt og at de er klar over hvilke rammeavtaler de er forpliktet til å bruke.

Gjennomgang av rammeavtalene i kapittel 8 og intervjuene viser at avrop (bestillinger) ikke

alltid gjøres skriftlig. Det er IINR som inngår mange av rammeavtalene, men overlater i stor

grad til den enkelte kommune å utforme rutiner for avrop, dersom dette ikke er nedfelt i den

enkelte avtale. I intervju med innkjøpsansvarlig og i møte med IINR gir også de utrykk for at

avrop må skriftliggjøres for å kunne følges opp i tilstrekkelig grad i ettertid. I IINRs rutiner for

anskaffelser heter det følgende om avrop på rammeavtaler: Anskaffende kommune signerer

selv avrop og kontrakter hvor IINR har ytt prosessuell bistand. Ut over dette tar ikke veilederen

opp hvilke rutiner man bør følge for avrop på rammeavtaler med hensyn til skriftlighet osv. Det

er generelt lite bevissthet rundt denne typen rutiner i enheten.

Når det gjelder kontroll med utbetalinger har kommunen gode rutiner for fakturahåndtering. I

vårt kontraktsutvalg har vi sjekket alle fakturaene eller et utvalg av faktura i forhold til om

attestasjon og anvisning er gjort korrekt og foretatt av personer med myndighet til dette.

Kommunen har egne oppdaterte lister som viser hvem som har attestasjons- og

anvisningsmyndighet (finnes elektronisk inne på regnskapsavdelingens regnskapsområde)

innenfor de ulike ”ansvarene” i kommunens regnskap.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


9.4 Revisjonens vurdering

I kommunens internrapport om teknisk enhet er et av tiltakene at rutiner for oppfølging av en

del kontrakter skulle på plass i løpet av desember 2011. Revisjonen er av den oppfating at

enheten ikke er helt i mål med dette arbeidet. Det er avdelingen selv om må forta en

risikovurdering av hvilke områder det er behov for rutiner og i tilfelle nedfelle rutinene og

avgjøre hvem som skal ha ansvaret for selve oppfølgingen.

Gjennomgangen av rammeavtalene viser at det er viktig å få på plass rutiner både for bruk av

avtalene og for avropene (den enkelte bestilling) på avtalene. Dette dreier seg om at man er

bevisst på at avropene skal være innenfor det rammeavtalen er ment å dekke, innenfor det

tidsrom avtalen gjelder for og at summen av alle avrop ikke går vesentlig utover den verdi

rammeavtalen har. Dessuten må kommunen sørge for at avrop av en viss størrelse

skriftliggjøres og arkiveres.

Det er revisjonens oppfatning at kommunen har et godt system for oppfølging av utbetalinger,

og at dette blir fulgt opp i praksis.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER

Lov 16. juni 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser.

Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlig anskaffelser.

”Veileder til reglene om offentlige anskaffelser”, Fornyings og administrasjonsdepartementet,

01.07.2012.

Høringsnotat: ”Endringer i regelverket for offentlige anskaffelser”, Fornyings- og

administrasjonsdepartementet, 06.04.2005.

Uttalelse fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet datert 28.02.2007 om

fortolkning av habilitetsregler av ref 20053811-/MEA,.

Rapport H22/45 ”85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane”, Kommunal og

regionaldepartementet 12/2009.

”Veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser”, Direktoratet for forvaltning og IKT,

versjon 2.

Rapport: ”Internkontroll i kommunene”, PricewaterhouseCoopers, oktober 2009.

Rapport: ”Bestiller-utførermodellen. Utfordringer og problemområder”, Busch og Vanebo til

Arbeids- og Administrasjonsdepartementet, 2001.

”Veileder i bestiller- og utfører organisering av eiendomsdrift og tekniske tjenester”, KS-veileder

utarbeidet av Asplan Viak og Terramar, 2004.


¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯

____________________________________________________________________________________________________________


VEDLEGG 1

Documents

Anskaffelser og kontraktsoppfølging - Rokus