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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA FISCAL QUE DESARROLLA EL CONFIS PARA
LA DETERMINACIÓN DE LOS AVALÚOS CATASTRALES DE BOGOTÁ D.C.
STEFANNYE BUITRAGO MARULANDA
20092025102
LISETH KATHERINE CHINCHILLA MURILLO
20092025103
PROYECTO DE GRADO
MODALIDAD DE PASANTÍA PARA OPTAR EL TITULO DE INGENIERAS
CATASTRALES Y GEODESTAS
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROYECTO CURRICULAR INGENIERÍA CATASTRAL Y GEODESIA
BOGOTÁ D.C.
2018
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA FISCAL QUE DESARROLLA EL CONFIS PARA
LA DETERMINACIÓN DE LOS AVALÚOS CATASTRALES DE BOGOTÁ D.C.
PROYECTO DE GRADO
MODALIDAD DE PASANTÍA DE CONFORMIDAD CON EL ACUERDO 038 DE
JULIO 28 DE 2015 UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
REALIZADO POR:
STEFANNYE BUITRAGO MARULANDA
20092025102
LISETH KATHERINE CHINCHILLA MURILLO
20092025103
DIRECTOR INTERNO
HERNANDO ACUÑA
INGENIERO CATASTRAL Y GEODESTA
DOCENTE DE PLANTA
DIRECTOR EXTERNO
MARIO ENRIQUE SILVA
INGENIERO CATASTRAL Y GEODESTA
AUDITOR CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C.
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DE INGENIERÍA
PROYECTO CURRICULAR INGENIERÍA CATASTRAL Y GEODESIA
BOGOTÁ D.C.
2018
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ....................................................................... 3
2.1. Problemas de Investigación .................................................................................. 3
2.2. Subproblemas de Investigación ............................................................................ 3
3. OBJETIVOS ................................................................................................................... 4
3.1. Objetivo General .................................................................................................. 4
3.2. Objetivos Específicos ........................................................................................... 4
4. JUSTIFICACIÓN ........................................................................................................... 5
5. ALCANCES Y LIMITACIONES .................................................................................. 6
6. MARCO CONTEXTUAL .............................................................................................. 7
6.1. Marco Espacial ..................................................................................................... 7
6.2. Marco Legal ......................................................................................................... 8
6.2.1. Orden Nacional ................................................................................................. 8
6.2.2. Orden Distrital ................................................................................................ 10
6.3. Marco Conceptual .............................................................................................. 11
6.4. Marco Teórico .................................................................................................... 15
6.4.1. Secretaria General Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital ..................... 15
6.4.2. Secretaria Distrital de Hacienda - SDH .......................................................... 17
6.4.3. Secretaria Distrital de Planeación – SDP. ...................................................... 19
6.4.4. Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD. ................. 21
6.4.5. Contraloría de Bogotá D.C. ............................................................................ 23
7. METODOLOGÍA ......................................................................................................... 27
8. CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL – CONFIS. ...... 29
8.1. Historia ............................................................................................................... 29
8.2. ¿Qué es el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal - CONFIS? ......... 30
8.3. Funciones del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS..... 30
8.4. Conformación del CONFIS ................................................................................ 32
8.4.1. Miembro del Gobierno de turno ..................................................................... 32
8.4.2. Miembros permanentes................................................................................... 32
8.4.3. Funcionarios designados mediante Decreto por el Alcalde Mayor ................ 32
8.4.4. Invitados permanentes .................................................................................... 32
9. ENTREVISTAS ........................................................................................................... 33
9.1. Carlos Alberto Díaz Rueda - Director del Consejo de Política Económica y Fiscal
- CONFIS de la Secretaría Distrital de Planeación - SDP. ............................................... 33
9.2. Laura Amaranta Carrillo León – Asesora UAECD –Estadística ....................... 39
9.3. Luis Fernando Barreto Montero – Ex - Subgerente de Información Económica –
UAECD – ......................................................................................................................... 41
10. PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN ........................................................ 44
10.1. Obtención de la Información .............................................................................. 44
11. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN ....................................................................... 45
11.1. Estudio comparativo de los porcentajes CONFIS vigencias 2012 al 2017 ........ 45
11.1.1 Porcentajes CONFIS Vigencia 2012 ................................................................. 45
11.1.2. Porcentajes CONFIS Vigencia 2013 ................................................................ 46
11.1.3. Porcentajes CONFIS Vigencia 2014 ................................................................ 47
11.1.4. Porcentajes CONFIS Vigencia 2015 ................................................................ 48
11.1.4. Porcentajes CONFIS Vigencia 2016 ................................................................ 49
11.1.5. Porcentajes CONFIS Vigencia 2017 ................................................................ 50
11.2. Estudio comparativo de los porcentajes IVIUR años 2012 al 2017 ................... 54
11.3. Análisis de la variación del Avalúo Catastral años 2013 al 2017 ...................... 57
11.3.1. Análisis predios residencial urbanos ........................................................... 57
11.3.2. Análisis predios comerciales urbanos ......................................................... 60
11.3.3. Análisis predios dotacional urbanos ........................................................... 62
11.3.4. Análisis predios industriales urbanos ......................................................... 63
11.3.5. Análisis lotes urbanos ................................................................................. 64
11.3.6. Análisis predios residenciales rurales ......................................................... 65
11.3.7. Análisis predios rurales con uso comercial, industrial y dotacional. .......... 67
11.3.8. Análisis lotes rurales ................................................................................... 69
11.4. Proyección del recaudo del Impuesto Predial Unificado años 2013 al 2017. .... 70
11.4.1. Proyección Recaudo Residencial Urbano ................................................... 74
11.5. Comparación de los Planes de Desarrollo Bogotá Humana (2012-2016) y Bogotá
Mejor para Todos (2016-2020) en cuanto al recaudo del IPU. ........................................ 75
12. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................ 77
13. REFERENCIAS ........................................................................................................ 79
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 Predios por localidad vigencia 2017.......................................................................... 7
Mapa 2 Avalúo total por localidad vigencia 2017 .................................................................. 8
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1 Estructura General del Distrito Capital .......................................................... 17
Ilustración 2 Organigrama Secretaria Distrital de Hacienda ................................................ 19
Ilustración 3 Organigrama Secretaría Distrital de Planeación.............................................. 21
Ilustración 4 Organigrama Catastro Bogotá D.C.................................................................. 23
Ilustración 5 Organigrama Contraloría de Bogotá D.C. ....................................................... 26
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 1 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2012.......................................................... 46
Gráfica 2 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2013.......................................................... 47
Gráfica 3 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2014.......................................................... 48
Gráfica 4 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2015.......................................................... 49
Gráfica 5 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2016.......................................................... 50
Gráfica 6 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2017.......................................................... 51
Gráfica 7 Variación de los Porcentajes CONFIS para el Terreno Vigencias 2012 – 2017 .. 52
Gráfica 8 Variación de los porcentajes CONFIS para la Construcción Vigencias 2012 – 2017
.............................................................................................................................................. 53
Gráfica 9 Porcentajes de reajuste IVIUR destino residencial Vigencias 2012 – 2017......... 55
Gráfica 10 Porcentajes de reajuste IVIUR otros destinos Vigencias 2012 – 2017 .............. 56
Gráfica 11 Cantidad de predios por estrato Vigencias 2013 – 2017 .................................... 58
Gráfica 12 Avalúo Catastral predios urbanos por estratos Vigencias 2013 -2017 ............... 59
Gráfica 13 Variación del avalúo destino comercial urbano Vigencia 2013 - 2017 .............. 61
Gráfica 14 Variación del avalúo destino dotacionales urbano Vigencias 2013 - 2017 ........ 62
Gráfica 15 Variación del avalúo destino industrial urbano Vigencia 2013 - 2017 .............. 63
Gráfica 16 Variación del avalúo destino lotes urbano Vigencia 2013 - 2017 ...................... 64
Gráfica 17 Cantidad de predios residenciales rurales por estrato Vigencias 2013 -2017 .... 66
Gráfica 18 Valor avalúo predios residenciales rurales por estratos Vigencias 2013 -2017 . 67
Gráfica 19 Variación del avalúo destino comercial rural Vigencia 2013 - 2017 ................. 68
Gráfica 20 Variación del avalúo destino lotes rurales Vigencia 2013 - 2017 ...................... 70
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Actividades realizadas durante el desarrollo del proyecto ...................................... 27
Tabla 2 Porcentajes CONFIS para Terreno Vigencias 2012 – 2017 .................................... 51
Tabla 3 Tabla 4 Porcentajes CONFIS para la Construcción Vigencias 2012 – 2017 .......... 53
Tabla 5 Porcentajes IVIUR Vigencias 2012 – 2017............................................................. 54
Tabla 6 Cantidad de predios urbanos por estrato 2013 – 2017 ............................................ 57
Tabla 7 Cantidad de predios y avalúo destino comercial urbano Vigencias 2013-2017 ...... 60
Tabla 8 Cantidad de predios y avalúo destino dotacional urbano Vigencias 2013 -2017 .... 62
Tabla 9 Cantidad de predios y avalúo destino industrial urbano Vigencias 2013 -2017 ..... 63
Tabla 10 Cantidad de predios y avalúo destino lotes urbano Vigencias 2013 -2017 ........... 64
Tabla 11 Cantidad de predios rurales y valor del avalúo catastral Vigencias 2013 -2017 ... 68
Tabla 12 Cantidad de predios y avalúo destino lotes rurales Vigencias 2013 -2017 ........... 69
Tabla 13 Tarifas IPU predios residenciales urbanos años 2013 a 2016 ............................... 71
Tabla 14 Tarifas IPU preferenciales. Predios residenciales urbanos año 2017 .................... 71
Tabla 15 Tarifas IPU predios residenciales urbanos año 2017 ............................................ 71
Tabla 16 Tarifas IPU predios no residenciales año 2017 ..................................................... 73
Tabla 17 Proyección de recaudo IPU años 2013 a 2016 ...................................................... 74
Tabla 18 Recaudo IPU año 2017 .......................................................................................... 74
Tabla 19 Diferencia de recaudo IPU Secretaría Distrital de Hacienda ................................ 74
Tabla 20 Comparación Planes de Desarrollo en el IPU ....................................................... 75
1
1. INTRODUCCIÓN
Siendo la Contraloría de Bogotá, D.C., la entidad que vigila la gestión fiscal de la
Administración Distrital y de los particulares que manejen los fondos o bienes públicos,
realiza auditorias de carácter técnico a las diferentes entidades distritales para verificar el
adecuado manejo de los recursos y así poder asegurar una mejor calidad de vida a los
ciudadanos.
Teniendo en cuenta que la Ingeniería Catastral y Geodesia en su desarrollo curricular concede
al estudiante las competencias relacionadas con la gestión que adelanta la Contraloría de
Bogotá D.C., lo que permite, dar apoyo y aportar ideas de investigación al momento de
desarrollar las auditorias, en particular a la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital –UAECD y se logra que mediante pasantías, los estudiantes de la Universidad
Distrital puedan optar al título de Ingenieros Catastrales y Geodestas con base en el Acuerdo
038 de 2015.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, es la entidad encargada
de determinar el valor del avalúo comercial de los predios de la ciudad, por medio de procesos
de actualización y conservación catastral para cada vigencia; con el fin de poder determinar,
los avalúos catastrales que finalmente son la base gravable para el cobro del Impuesto Predial
Unificado - IPU, este es liquidado y cobrado por la Secretaria Distrital de Hacienda - SDH
que tiene la misión de gestionar los recursos y distribuirlos entre los sectores de la
Administración Distrital, para cumplir con las metas establecidas en el Plan Distrital de
Desarrollo - PDD.
Los avalúos catastrales se establecen por el gobierno distrital en diciembre de cada año, con
el previo concepto del Consejo de Política Económica y Fiscal - CONFIS, quien es una
instancia rectora de la Política Fiscal y coordina el Sistema Presupuestal de la Administración
Distrital de Bogotá.
En este sentido, el presente proyecto analiza la política fiscal establecida para la
determinación de los avalúos catastrales en el Distrito Capital, así como la influencia de
2
dichas políticas en el manejo del recaudo del Impuesto Predial Unificado - IPU, teniendo en
cuenta las necesidades y metas del Plan Distrital de Desarrollo que fueron determinadas para
el recaudo del IPU en las dos últimas administraciones: “BOGOTÁ HUMANA” (2012-2016)
y “BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS” (2016-2020).
De acuerdo con lo anterior, se realizó un arqueo bibliográfico en las diferentes entidades
distritales como lo son: Alcaldía Mayor de Bogotá, Contraloría de Bogotá D.C., Secretaría
Distrital de Hacienda - SDH, Secretaría Distrital de Planeación - SDP, Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital - UAECD y el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal
- CONFIS.
Una vez obtenida la información, se depuró y analizó en el presente documento que se enseña
a la comunidad académica y a los ciudadanos, explicando los procesos que se realizan en la
administración pública y la manera en que se aplica la política fiscal en la ciudad de Bogotá
para los años 2012 a 2017; logrando de esta manera cumplir con los objetivos propuestos y
incongruencias técnicas que se plasman en las recomendaciones y conclusiones del
documento.
3
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
2.1. Problemas de Investigación
El CONFIS es la instancia rectora de la Política Fiscal de la Administración Distrital de
Bogotá y el Impuesto Predial Unificado - IPU constituye una de las fuentes más importantes
de recursos para el Distrito Capital. Además, el IPU parte de un adecuado cálculo en el avalúo
catastral, que es la base gravable sobre la cual se calculará el impuesto a pagar para cada
vigencia.
En el presente proyecto se plantea como problema de investigación, realizar un análisis en el
tiempo, para ver como la Política Fiscal que desarrolla el CONFIS, ha influido en el avalúo
catastral y éste a su vez en el Impuesto Predial Unificado como fuente significativa en los
ingresos tributarios para la ciudad.
2.2. Subproblemas de Investigación
Es de relevancia determinar cómo el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal–
CONFIS influye sobre los avalúos comerciales elaborados por la UAECD y como estos pasan
a ser avalúos catastrales.
Identificar el impacto que tiene la política que desarrolla el CONFIS en los aportes de los
Ingresos tributarios de la ciudad para los planes de desarrollo “Bogotá Humana” (2012-
2016) y “Bogotá Mejor para Todos” (2016-2020).
Comparar, si en la administración “Bogotá Humana” (2012-2016) y en lo que va de la
administración “Bogotá Mejor para Todos” (2016-2020), se lograron los objetivos
planteados en cuanto al recaudo esperado en el Impuesto Predial Unificado - IPU.
4
3. OBJETIVOS
3.1. Objetivo General
Proporcionar apoyo y soporte técnico a la Contraloría de Bogotá para determinar cómo la
Política Fiscal que desarrolla el CONFIS ha influido en el avalúo catastral y éste a su vez en
el Impuesto Predial Unificado como fuente de relevancia en los ingresos tributarios para la
ciudad.
3.2. Objetivos Específicos
1. Recopilar y analizar la normativa que permita establecer la incidencia del CONFIS
en la determinación de los avalúos catastrales y a su vez en el recaudo del Impuesto
Predial Unificado para la ciudad de Bogotá.
2. Comprender como el CONFIS, mediante los porcentajes de ajuste a los avalúos
comerciales que fueron desarrollados por la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital – UAECD en desarrollo de los procesos de actualización catastral;
así como el Índice de Valoración Urbana y Rural - IVIUR en el proceso de
conservación, afectaron los avalúos catastrales y el Impuesto Predial Unificado en las
administración de “Bogotá Humana” (2012-2016) y lo que va de “Bogotá Mejor para
Todos” (2016-2020).
3. Identificar el impacto que tiene la política que desarrolla el CONFIS en el recaudo
del Impuesto Predial Unificado de la ciudad de Bogotá D.C.
4. Comparar los objetivos de los Planes de Desarrollo “Bogotá Humana” y “Bogotá
Mejor para Todos” en cuanto al recaudo del IPU y determinar si los resultados
obtenidos han sido los que se tenían planteados inicialmente.
5
4. JUSTIFICACIÓN
¿Qué es un Plan de Desarrollo?, ¿Qué es una política pública?, ¿Qué es una política fiscal y
económica?, ¿Cuáles son los lineamientos de política económica que se han desarrollado en
las últimas dos administraciones?, ¿Qué es avalúo catastral?, ¿Qué es avalúo comercial?,
¿Qué es el Impuesto Predial Unificado?, ¿Cómo se transforma un avalúo comercial en avalúo
catastral?, ¿La política fiscal de un Plan de Desarrollo influye en las tarifas y los porcentajes
aplicados a los impuestos?, ¿Quién define estos porcentajes?, ¿Qué es el IVIUR?, ¿El
CONFIS influye en la determinación de las tarifas del impuesto predial? ¿Los recursos del
Impuesto Predial Unificado tienen una destinación específica?
En consecuencia, es de gran relevancia tener claro la importancia que tiene el Consejo
Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS, en la formulación de las políticas para la
administración de los recursos que necesita la ciudad, para la ejecución de los diferentes
proyectos y para este caso, cómo el avalúo catastral y el Impuesto Predial Unificado permiten
lograr tal fin.
Gracias al convenio que existe entre la Universidad Distrital y la Contraloría de Bogotá,
donde ambas partes son participes de beneficios, se hace posible tener ideas de investigación
en temas relacionados con la planeación de la capital. Por tal motivo el presente trabajo busca
mostrar el manejo de los procesos fiscales de Bogotá.
6
5. ALCANCES Y LIMITACIONES
Como alcance, se logró un análisis sobre la política fiscal que desarrolla el CONFIS, en el
proceso de determinación de los avalúos catastrales para los predios de la ciudad de Bogotá
durante los años 2013 a 2017; se identificó la relación que tiene esta política pública en el
cobro del Impuesto Predial Unificado. Adicionalmente, se presenta cómo influye la política
fiscal en la Administración Distrital, exponiendo una comparación de los objetivos
propuestos con respecto al recaudo del IPU descritos en los Planes Distritales de Desarrollo:
“Bogotá Humana” y “Bogotá Mejor para Todos”.
Dentro de las limitaciones, el primer reto fue la recolección de información, además de la
interrelación con cada una de las entidades distritales y con el Consejo Distrital de Política
Económica y Fiscal – CONFIS. En cuanto a la realización de entrevistas, la UAECD no nos
permitió profundizar en muchos temas, debido a la reserva que se maneja frente a las
auditorias hechas por la Contraloría de Bogotá D.C.
Por otro lado la bases de datos, entregadas por la entidad (UAECD) en forma tardía, generó
una demora en el procesamiento de las mismas, debido a la calidad y los tiempos en las que
fueron entregadas. Como cada entidad maneja sus propios códigos para identificar el destino
económico de los predios, la depuración de la información se tornó engorrosa puesto que la
manipulación de la misma, debía hacerse con cautela o se podía incurrir en error.
7
6. MARCO CONTEXTUAL
6.1. Marco Espacial
El análisis de este proyecto será aplicado a la ciudad de Bogotá D.C.; la Capital se ubica en
el Departamento de Cundinamarca y cuenta aproximadamente con una superficie de 1.578
km2 y ocho millones de habitantes. La ciudad se divide en 20 localidades y a su vez en 1.024
sectores catastrales oficiales.
Para la vigencia 2017, la ciudad de Bogotá contaba con 2.511.745 predios actualizados, de
los cuales 2.509.438 son urbanos, 1.595 son rurales y 712 son rurales con características
urbanas, para estos predios se estima un aproximado del avalúo catastral de $521,65 billones
de pesos.
Entre tanto, los predios conservados para la misma vigencia en la ciudad son 331.545, que
sumados a los predios actualizados da un total de 2.543.290 predios en la Bogotá D.C.
Mapa 1 Predios por localidad vigencia 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD
8
Mapa 2 Avalúo total por localidad vigencia 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD
6.2. Marco Legal
Para realizar un análisis adecuado, de la forma en que los avalúos catastrales influyen en el
cobro del Impuesto Predial Unificado y de la política fiscal que se desarrolla en base a esto,
se hace necesario contar con la información pertinente que permita tener claridad jurídica de
cada uno de los temas a tratar.
6.2.1. Orden Nacional
La Constitución Política de Colombia, menciona a los organismos de control de la nación e
indica que se debe ejercer un control fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Artículo 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de
la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
9
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma
posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la
ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por
empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas
previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales,
previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier
entidad territorial.
La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y
presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización. (Constitución Política de la República de Colombia, 1991).
Artículo 269. En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a
diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control
interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y
autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas.
(Constitución Política de la República de Colombia, 1991).
Artículo 271. Los resultados de las indagaciones preliminares adelantadas por la Contraloría
tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación y el juez competente.
(Constitución Política de la República de Colombia, 1991).
Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La
de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine
respecto de contralorías municipales. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales
y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal. (Constitución Política de la República de
Colombia, 1991).
La normativa de orden nacional permite regular, organizar y fortalecer de forma más
particular cada una de los deberes impuestos dentro de la Constitución Política para cada una
de las entidades por medio de las leyes.
10
Ley 14 de 1983: “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y
se dictan otras disposiciones”.
Ley 42 de 1993: “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen”.
Ley 388 de 1997: “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se
dictan otras disposiciones.” y en la cual uno de sus objetivos reza:
“Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las
nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el
Sistema Nacional Ambiental.”.
6.2.2. Orden Distrital
Ley 601 de 2000: “Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del
Impuesto Predial Unificado en el Distrito Capital”.
Artículo 3º. “Los avalúos catastrales de conservación se reajustarán anualmente en el
porcentaje que determine y publique el Gobierno Distrital en el mes de diciembre de cada
año, de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria urbana y rural, previo concepto
del Consejo de Política Económica y Fiscal, CONFIS del periodo comprendido entre el
primero de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior. (Ley 601,
2000).
Los acuerdos y decretos son expedidos por el Concejo de Bogotá haciendo atribución de sus
funciones, las cuales han sido asignadas expresamente por la Constitución Política de
Colombia.
Acuerdo 105 de 2003: "Por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto
predial unificado al Plan de Ordenamiento Territorial y se establecen y racionalizan
algunos incentivos".
Acuerdo Distrital 352 de 2008:"Por medio del cual se adoptan medidas de
optimización tributaria en los impuestos de vehículos automotores, delineación
11
urbana, predial unificado y plusvalía en el distrito capital y se dictan otras
disposiciones"
Acuerdo 519 de 2012:“Por el cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría de Bogotá, D.C., se modifica su estructura
orgánica e interna, se fijan las funciones de sus dependencias, se modifica su planta
de personal y se ajustan el sistema de nomenclatura y los grados de la escala salarial
de la planta de personal y se dictan otras disposiciones”
Acuerdo 489 de 2012:“Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico,
Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 - BOGOTÁ
HUMANA”.
Acuerdo 645 de 2016: “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico,
Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2016-2020 - BOGOTÁ
MEJOR PARA TODOS”.
Decreto Ley 1421 de 1993: "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá".
Decreto 714 de 1996: el cual está reglamentado por el Decreto Distrital 499 de 2003,
reglamentado por el Decreto Distrital 390 de 2008 y “Por el cual se compilan el
Acuerdo 24 de 1995 y Acuerdo 20 de 1996 que conforman el Estatuto Orgánico del
Presupuesto Distrital”.
6.3. Marco Conceptual
¿Qué es un Plan de Desarrollo?
Un Plan de Desarrollo es una herramienta de gestión, que promueve el desarrollo social en
un determinado territorio. De esta manera, sienta las bases para atender las necesidades
insatisfechas de la población y para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos.
(Merino, 2013).
¿Qué es el PDD?
El Plan Distrital de Desarrollo tiene por objetivo propiciar el desarrollo pleno del potencial
12
de los habitantes de la ciudad, para alcanzar la felicidad de todos en su condición de
individuos, miembros de una familia y la sociedad.
El Plan se estructura a partir de 3 pilares y cuatro ejes transversales, consistentes con el
Programa de Gobierno. Para la construcción de dichos pilares y ejes se han identificado
programas intersectoriales a ser ejecutados desde cada una de las entidades distritales y en
algunos casos con la participación del sector privado. (Secretaría Distrital de Planeación ,
2017)
¿Qué es una política pública?
Se entiende por políticas públicas un conjunto de instrumentos a través de los cuales el
Estado, luego de identificar una necesidad (económica, política, ambiental, social, cultural,
entre otras) implementa un conjunto de medidas reparadoras, construidas con la participación
de los grupos afectados por los diversos problemas. (Arroyave Alzate, 2010)
¿Qué es una política fiscal?
Fiscal viene de la palabra “fisco” que significa “tesoro del Estado”; es decir, el tesoro público,
el que nos pertenece a todos.
La política fiscal es “la política que sigue el sector público respecto de sus decisiones sobre
gasto, impuestos y sobre el endeudamiento”1. Esta política tiene como objetivo facilitar e
incentivar el buen desempeño de la economía nacional para lograr niveles aceptables o
sobresalientes de crecimiento, inflación y desempleo, entre otras variables. Igualmente, busca
evitar fluctuaciones en la economía.
Las herramientas con las que cuenta la política fiscal para cumplir con sus objetivos están
relacionadas con los ingresos y los gastos sobre los cuales tiene influencia el Estado. Desde
el punto de vista del ingreso, el Estado puede controlar a quién y en qué cantidad se le cobran
impuestos, a la vez que puede desarrollar mecanismos para garantizar el pago de éstos (evitar
la evasión), etc. Desde el punto de vista del gasto, el Estado puede tener influencia sobre el
nivel de los salarios, el aumento de éstos año tras año, las contrataciones y los dineros que se
1 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). Temas didácticos sobre asuntos económicos.
DNP. Bogotá. 1997. Volumen 2. Pág. 35.
13
transfieren a los departamentos y municipios o a otras entidades, etc.
Las políticas fiscales se pueden clasificar en dos grupos: políticas expansionistas o políticas
contraccionistas. La política fiscal “expansionista” se presenta cuando se toman medidas que
generen aumento en el gasto del gobierno, o reducción de los impuestos, o una combinación
de ambas. Por el contrario, una política fiscal “contraccionista” se presenta cuando se toman
decisiones para tener un gasto gubernamental reducido, o aumentar los impuestos, o una
combinación de ambas. (Subgerencia Cultural del Banco de la República, 2015).
¿Qué es una Política Económica?
La política económica es la estrategia, que formulan los gobiernos para conducir la economía
de los países. Esta estrategia utiliza la manipulación de ciertas herramientas para obtener
unos fines o resultados económicos específicos.
Las herramientas utilizadas se relacionan con las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, de
precios, de sector externo, etc. La política monetaria, por ejemplo, a través de las decisiones
sobre la emisión de dinero, puede generar efectos sobre la inflación o las tasas de interés;
la política fiscal, a través de las determinaciones de gasto público e impuestos, puede tener
efectos sobre la actividad productiva de las empresas y, en últimas, sobre el crecimiento
económico. (Subgerencia Cultural del Banco de la República, 2015)
¿Qué es un Avalúo Catastral?
El Avalúo Catastral consiste en la determinación del valor de los predios y se obtiene
mediante la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Los avalúos
catastrales en Bogotá, los determina la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
- UAECD, a través del Censo Inmobiliario que se realiza cada año a todos los predios.
(Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, 2017)
El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante
investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada
predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente
para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las
cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. (Resolución 070,
14
2011)
¿Qué es Avalúo Comercial?
Según el Decreto 1420 de 1998 en sus artículos 2 y 3 se indica el valor comercial como:
Artículo 2º. Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el
cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente,
con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.
Artículo 3º. La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un
avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas
naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad
raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración. (Decreto 1420, 1998)
¿Qué es el Impuesto Predial Unificado - IPU?
La Ley 44 de 1990 señala:
Artículo 1º.- Impuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusionarse en un solo
impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes:
El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el
Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14
de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986.
El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal
adoptado por el Decreto 1333 de 1986.
El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989;
La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50
de 1984 y 9 de 1989. (Ley 44, 1990).
¿Qué es el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS?
El CONFIS es un organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado
de dirigir la Política Fiscal y coordinar el Sistema Presupuestal. El CONFIS está integrado
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo preside, el Director del Departamento
Administrativo de Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la
15
República o quien haga sus veces, los Viceministros de Hacienda, los directores de la
Dirección General del Tesoro Nacional y Crédito Público y de Impuestos y Aduanas.
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, s.f.)
¿Qué es el IVIUR?
Índice de Valoración Inmobiliaria Urbana y Rural (IVIUR).
Es un índice construido por la Secretaría de Hacienda Distrital – SHD año tras año, a partir
del comportamiento de los precios del sector inmobiliario para fijar un incremento que
representa el cambio promedio en el valor de los predios de la ciudad de un año a otro. (Roux,
s.f.)
6.4. Marco Teórico
Para el adecuado desarrollo de una política fiscal en la capital, es necesario que se involucren
entidades públicas de orden distrital como son, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría
Distrital de Hacienda (SDH), la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), que incluye al
Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), la Unidad Administrativa Especial De
Catastro Distrital (UAECD) y la Contraloría de Bogotá D.C., en algunas de estas entidades
se definen las políticas públicas que se van a desarrollar durante el periodo de gobierno y
otras ejercen funciones de orden y control, lo que hace necesario tenerlas encuentra para un
adecuado entendimiento de cómo está organizada la ciudad y de su apropiado
funcionamiento.
6.4.1. Secretaria General Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital
Es un organismo del sector central con autonomía administrativa y financiera quien actuara
como dirigente del sector gestión pública, la cual tiene como objeto orientar y liderara la
formulación y seguimientos de las políticas para el fortalecimiento de la función
administrativa de los organismos y entidades de Bogotá Distrito Capital. (Decreto 425,
2016).
16
Funciones Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá
Para el cumplimiento del objetivo general de la alcaldía mayor de Bogotá, la secretaria
general se basa en la funciones impuestas por el decreto 425 de 2016. Se mostraran los
objetivos más relevantes en cuanto a políticas públicas.
Prestar los servicios administrativos que el Alcalde Mayor requiera para el ejercicio
de sus atribuciones.
Formular, adoptar, orientar y coordinar las políticas para el fortalecimiento de la
función administrativa distrital y su modernización, a través del mejoramiento de la
gestión y de las estrategias de información y comunicación, de la utilización de los
recursos físicos, financieros, tecnológicos e informáticos, y del desarrollo de las
funciones de organización, dirección, control y seguimiento.
Realizar seguimiento y monitoreo a las políticas, programas y/o proyectos de interés
prioritario para la ciudad, en aras de fortalecer la Gestión Pública Distrital, la
eficiencia administrativa y la transparencia organizacional.
Organigrama Alcaldía Mayor de Bogotá D.C
La Administración Distrital está conformada por 15 sectores, los cuales cuentan con
entidades adscritas o vinculadas. Los sectores son; Sector Gestión Pública compuesto por la
Secretaría General y El Departamento Administrativo del Servicio Civil (DASC); Sector
Gobierno compuesto por la Secretaría de Gobierno, el Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público (DADEP) y la Unidad Administrativa Especial Cuerpo
Oficial de Bomberos, sectores Hacienda, Planeación donde se encuentra inmerso el CONFIS,
Desarrollo Económico, Educación, Salud, Integración Social, Cultura Recreación y Deporte,
Ambiente, Movilidad, Hábitat, Seguridad, Jurídico y Sector Mujeres, cabe aclarar que la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) es otra de las entidades
adscritas. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012).
17
Ilustración 1 Estructura General del Distrito Capital
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá
6.4.2. Secretaria Distrital de Hacienda - SDH
Es una entidad del sector central de la administración Distrital con el fin de garantizar la
sostenibilidad de las finanzas del Distrito Capital, es decir, asegurar que Bogotá cuente con
los recursos suficientes para cumplir con sus obligaciones y hacer las inversiones necesarias
en la ciudad. (Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, 2017).
“La Secretaría Distrital de Hacienda tiene la misión de gestionar recursos y distribuirlos
entre los sectores de la Administración Distrital, para cumplir con las metas establecidas en
el Plan de Desarrollo, bajo el principio de sostenibilidad fiscal”. (Secretaría Distrital de
Hacienda, 2016).
Objeto general de la Secretaria Distrital de Hacienda.
La Secretaría Distrital de Hacienda, tendrá como objeto orientar y liderar la formulación,
ejecución y seguimiento de las políticas hacendarias y de la planeación y programación fiscal
para la operación sostenible del Distrito Capital y el financiamiento de los planes y programas
de desarrollo económico, social y de obras públicas. (Decreto 601, 2014).
18
Funciones y deberes Secretaria Distrital de Hacienda.
Las funciones mencionadas a continuación hacen énfasis el tema en desarrollo del presente
proyecto, son tomadas del Decreto 601 de 2014.
Diseñar la estrategia financiera del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas del Distrito Capital y del Plan de Ordenamiento Territorial, de conformidad
con el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo.
Preparar el Prepuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones y el
Plan Financiero Plurianual del Distrito.
Formular, orientar y coordinar las políticas en materia fiscal y de crédito público, en
este sentido, tendrá a su cargo el asesoramiento y la coordinación de préstamos,
empréstitos y créditos de recursos de la banca multilateral y extranjera.
Formular, orientar, coordinar y ejecutar las políticas tributarias, presupuestal,
contable y de tesorería.
Proveer y consolidar la información, las estadísticas, los modelos y los indicadores
financieros y hacendarios de la ciudad.
Asesorar a la Administración Distrital en la priorización de recursos y asignación
presupuestal del gasto distrital y local
Organigrama Secretaria Distrital de Hacienda.
Para el proceso de política fiscal y de la asignación de los porcentajes CONFIS, para la
determinación de los avalúos catastrales de la ciudad de Bogotá la secretaria Técnica de la
SDH trabaja de la mano con la secretaria técnica de CONFIS el cual hace parte de la
Secretaria Distrital De Planeación (SDP), esta área es determinante en las políticas púbicas,
los porcentajes de aplicación para el cobro del impuesto predial unificado (IPU) y su recaudo.
19
Ilustración 2 Organigrama Secretaria Distrital de Hacienda
Fuente: Secretaria Distrital de Hacienda
6.4.3. Secretaria Distrital de Planeación – SDP.
En 1933 se creó el Departamento de Urbanismo, primera entidad encargada de planear
Bogotá, de plantear la legislación y todo lo relacionado con lo urbanístico de la ciudad.
Posteriormente, se expidió el Decreto Ley 3133 de 1968 con el cual se modificó la
denominación a Departamento administrativo de Planeación. Desde entonces, la entidad
sufrió diferentes reformas en su estructura orgánica y administrativa y sus funciones (...)
(Secretaría Distrital de Planeación , 2017)
(…) En el 2006, con el acuerdo 257 se reestructuró la organización sectorial administrativa
del Distrito, se creó el sector de Planeación y dentro de éste se transformó el Departamento
por la actual Secretaría Distrital de Planeación -SDP-, en cabeza de este sector, por medio
del cual se articulan las políticas públicas de la ciudad en sus dimensiones: territorial (física
y crecimiento urbano), sectorial (social, económico y ambiental) y de gasto (inversión), con
la participación de distintos actores, en la búsqueda de un desarrollo integral, organizado,
equitativo y sostenido que beneficie a todos los habitantes del Distrito. (Secretaría Distrital
de Planeación , 2017)
20
Funciones de la Secretaria de Planeación Distrital
Secretaría desarrolla funciones que apuntan a orientar y liderar la formulación y seguimiento
de las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital,
conjuntamente con los demás sectores, de acuerdo al Decreto 16 de 2013 y teniendo en cuenta
la creación de políticas CONFIS las siguientes funciones son las que más aplican para la
generación de presente proyecto.
Organigrama de la Secretaria de Planeación Distrital
En él se encuentran los funcionarios a nivel de Subsecretarios, directores, asesores de
despacho y jefes de oficinas asesoras que conforman las diferentes dependencias de la
entidad.
Esta entidad contiene la secretaria de planeación de la inversión y dentro de esta se encuentra
el despacho del CONFIS que tiene funciones claves, que permiten el cobro del Impuesto
Predial Unificado, por lo que debe tener acompañamiento y apoyo de la SDH y UAECD.
Otras dependencias de importancia para la realización de este documento es la Dirección de
Programación y Seguimiento de la Inversión y la Dirección de Planes de Desarrollo y
Fortalecimiento Local.
21
Ilustración 3 Organigrama Secretaría Distrital de Planeación
Fuente: Personería de Bogotá D.C.
6.4.4. Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, es la entidad oficial encargada de
las actividades relacionadas con la formación, conservación y actualización del inventario de
los bienes inmuebles situados dentro del Distrito a partir del estudio de sus elementos físico,
económico y jurídico.
Los procesos de actualización y conservación catastral son procesos masivos, el primero
realizado por la UAECD y el segundo también a solicitud de los ciudadanos, donde se censa
la información de cada predio y la inscriben en sus bases de datos de forma textual y gráfica
(cartografía).
Así, la UAECD dispone de una base única y oficial de información georreferenciada que de
forma dinámica registra los cambios experimentados en la propiedad inmueble, desde la cual
también asigna y fija oficialmente los indicadores prediales (chip, código de sector, cédula
catastral) e igualmente, la nomenclatura vial y domiciliaria.
22
Esta información, es un aporte fundamental para las diferentes instituciones públicas y
privadas, para la toma de decisiones relacionadas con la planeación y la administración de la
ciudad. (Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, 2017)
La UAECD tiene las siguientes funciones básicas:
Realizar, mantener y actualizar el censo catastral del Distrito Capital en sus diversos
aspectos, en particular fijar el valor de los bienes inmuebles que sirve como base para
la determinación de los impuestos sobre dichos bienes.
Generar los estándares para la gestión y el manejo de la información espacial
georreferenciada y participar en la formulación de las políticas para los protocolos de
intercambio de esa información y coordinar la Infraestructura de Datos Espaciales
para el Distrito Capital – IDECA.
Elaborar avalúos comerciales a organismos o entidades distritales y a empresas del
sector privado que lo soliciten.
Poner a disposición de la Secretaría Distrital de Planeación - SDP todos los
documentos e instrumentos técnicos que la entidad elabore para efecto de que aquella
desarrolle sus funciones.
Organigrama de la UAECD.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, permite elaborar desde el área
estadística los diferentes escenarios para la determinación de los porcentajes que se le van
aplicar a los avalúos comerciales con el fin de convertirlos en avalúos catastrales; una de las
disposiciones, la UAECD señala que debe asistir a una reunión representada por el Director
de la Unidad para mostrar al CONFIS los diferente escenarios y poder determinar el que
mejor convenga a la ciudad de Bogotá, por ende esta entidad, por medio de sus diferentes
dependencia aportan a la aprobación de los porcentajes CONFIS que permitirán más adelante
con la ayuda de la SDH hacer los cobros del IPU.
23
Ilustración 4 Organigrama Catastro Bogotá D.C.
Fuente: Resolución Reglamentaria 016 De 2015
6.4.5. Contraloría de Bogotá D.C.
Para entender el completo funcionamiento de la Contraloría de Bogotá D.C., se hace
necesario acudir a el Acuerdo 658 de 2016, por el cual se dictan normas sobre la organización
y funcionamiento de la Contraloría de Bogotá, D.C., dicha norma se modifica su estructura
orgánica e interna, se fijan funciones de sus dependencias, se modifica la planta de personal,
y se dictan otras disposiciones
La Contraloría de Bogotá, D.C., es un organismo de carácter técnico, dotado de autonomía
administrativa y presupuestal, al cual le corresponde la vigilancia de la gestión fiscal del
Distrito Capital y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo, en los términos
24
y condiciones previstos en la Constitución Política, las Leyes y los Acuerdos. (Contraloría
de Bogotá D.C., 2017)
Objetivos de la Contraloría de Bogotá D.C.:
Ejercer en representación de la comunidad la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración del Distrito Capital y los particulares que manejen bienes o fondos del
Distrito Capital, evaluando los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones
y entidades del Sector Público Distrital, en la correcta, eficiente, económica, eficaz y
equitativa administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del
medio ambiente.
Generar una cultura del control del patrimonio del sector público distrital y de la
gestión pública.
Evaluar el cumplimiento y conformidad de las acciones de la Administración Distrital
en sus diferentes niveles y sectores con los objetivos, planes, programas y proyectos
que constituyen en un período determinado, las metas y propósitos de la
administración; realizar el balance social de las políticas públicas del Distrito Capital
y de sus finanzas, así como la elaboración de estudios e investigaciones de impacto
en la ciudad.
Establecer si las operaciones, transacciones, acciones jurídicas, financieras y
materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las
normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador General de la República.
Contribuir con los informes de auditoría en el mejoramiento de la gestión
administrativa y fiscal de las entidades distritales.
Establecer las responsabilidades fiscales e imponer las sanciones administrativas
pecuniarias que corresponda y las demás acciones derivadas del ejercicio de la
vigilancia y control fiscal; así como procurar el resarcimiento del daño al patrimonio
público a través de la jurisdicción coactiva.
25
Funciones generales de la Contraloría de Bogotá D.C.
Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones
consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría de Bogotá, D.C.:
Realizar estudios, investigaciones, análisis y evaluaciones de las políticas públicas,
plan de desarrollo y finanzas del Distrito Capital, encaminados a orientar el control
de la gestión fiscal.
Dar cuenta al Concejo e informar al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. sobre el estado
de las finanzas del Distrito Capital.
Llevar el registro de la deuda pública del Distrito Capital y sus entidades
descentralizadas.
Promover la participación ciudadana y el control social en los procesos de control y
vigilancia fiscal.
Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal del Sector Público Distrital y los particulares
que manejen bienes o fondos del Distrito Capital a través, entre otros, de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
equidad y la valoración de los costos ambientales, conforme a los sistemas de control,
procedimientos y principios que establezcan la ley, la Contraloría General de la
República y el Contralor Distrital.
Ejercer el control posterior y selectivo sobre las cuentas de cualquier entidad del
Distrito Capital y particulares que manejen fondos o bienes Distritales en los casos
previstos por la ley, así como de personas naturales o jurídicas que administren bienes
o recursos del Distrito.
Ejercer la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y
manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título al Distrito
Capital de conformidad con las disposiciones legales, en coordinación con la
Contraloría General de la República.
Atender el ejercicio de los procesos de responsabilidad fiscal, de la jurisdicción
26
coactiva, el control global sobre la gestión fiscal, la vigilancia sobre el control interno
y los demás controles constitucional y legalmente asignados.
Imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso en los procesos de vigilancia y
control fiscal.
Adelantar los procesos por jurisdicción coactiva, con el fin de recaudar los valores de
las obligaciones con ocasión de las responsabilidades fiscales declaradas y las
sanciones pecuniarias en virtud del ejercicio de la vigilancia y control fiscal.
Ejercer funciones administrativas y financieras propias de la entidad para el cabal
cumplimiento y desarrollo de las actividades de la gestión del control fiscal y para su
propio funcionamiento.
Organigrama Contraloría de Bogotá D.C.
Para el diseño de la organización se tienen en cuenta la especialización sectorial de los sujetos
de control, los procesos y áreas estratégicas, misionales, de apoyo y de control y evaluación.
Ilustración 5 Organigrama Contraloría de Bogotá D.C.
Fuente: Resolución Reglamentaria 016 De 2015
27
7. METODOLOGÍA
Para lograr la finalidad de este proyecto se estableció una técnica de investigación mixta,
tanto por una investigación de Tipo Cuantitativo y paralelamente una Investigación de Tipo
Cualitativo.
En cuanto, a lo cuantitativo se buscará y analizará información que sea cuantificable,
verificable y comprobable, donde se quiere llegar a la descripción del problema de
investigación. Mientras que en la parte cualitativa se entrevistará a personas competentes y
calificadas, quienes con sus experiencias y opiniones se logre llegar a las comprensión del
problema planteado y la realidad que se investiga.
Tabla 1 Actividades realizadas durante el desarrollo del proyecto
ACTIVIDAD PROCESOS ACTIVIDADES
1.
Arqueo
Bibliográfico
Consulta, búsqueda, y análisis de
la normatividad y documentación
que rige la política fiscal y
económica de la ciudad.
Indagar y recopilar diferentes informes
elaborados por las entidades distritales
consultadas, en cuando a política económica y
fiscal relacionados con el avalúo catastral y el
IPU.
Clasificación de la normativa que rige los
procesos de realización de los Planes De
Desarrollo Distrital, la formación de los
avalúos catastrales, el cobro del IPU, y la
participación de CONFIS.
2.
Entrevistas.
Realizar entrevistas a funcionarios
de entidades públicas distritales
que participan en los procesos de
la conformación de los porcentajes
CONFIS, la aplicación de estos en
los avalúos catastrales y el
Respectivo cobro de IPU.
Preparación y organización de la investigación,
formulación de preguntas y aplicación
entrevistas.
3.
Verificación y
confrontación de la
información.
Procesamiento de la información
obtenida
Previa verificación y confrontación de Fuentes
primarias y secundarias.
4.
Depurar las bases
de datos
suministradas por la
UAECD
Solicitar las base de datos donde
reposa la información catastral a la
UAECD.
Depurar las bases de datos por uso catastrales y
destinos económicos, estrato, valor del metro
cuadrado terreno, valor metro cuadrado
construido, y avalúo catastral.
Evaluar la consistencia de la información
catastral resultante.
Presentar las variables seleccionadas.
28
ACTIVIDAD PROCESOS ACTIVIDADES
5.
Establecer la
incidencia del
CONFIS en la
determinación de
los avalúos
catastrales para las
vigencias 2012 hasta
2016.
Analizar el cambio de los avalúos
catastrales para las vigencias 2012
a 2017 con base en los porcentajes
CONFIS empleados para cada
año.
Plantear la relación que existe entre el CONFIS
y la determinación de los avalúos catastrales,
así como la participación de la UAECD.
Fuente: Elaboración propia
29
8. CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL – CONFIS.
8.1. Historia
Los orígenes del CONFIS en Bogotá, se remontan a inicios de la década de los años 70, con
la creación de la Junta de Planeación que junto con el Departamento de Planeación se
constituyeron en los organismos planificadores de la ciudad2. La Junta de Planeación era
presidida por el Alcalde Mayor y estaba compuesta por 4 concejales, el Personero, los
Secretarios de Gobierno, Hacienda y Obras Públicas y el Director del Departamento
Administrativo de Planeación. Por su composición y funciones se constituyó en el referente
para la creación del CONFIS Distrital.
En el año 1993, con la adopción de Estatuto Orgánico del Distrito Capital (Decreto 1421 de
1993), se crea el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, siendo éste el principal
referente al proceso de planeación definido en este Estatuto asignándole la tarea de adoptar
planes, programas y proyectos de inversión. Posteriormente, con la aprobación del Estatuto
Orgánico de Presupuesto Distrital (Decreto 714 de 1996) se define al CONFIS como
instancia rectora de la política fiscal y coordinadora del sistema presupuestal de la
administración distrital, se reitera su composición y se precisan sus funciones.
Por su composición y razón de ser, este Consejo se constituye en el equipo del Alcalde Mayor
que lo apoya y orienta en las decisiones relacionadas con la inversión pública distrital y en
general con el manejo de las finanzas y sus impactos en materia fiscal, social y económica.
En general, la tarea del CONFIS se centra en la adopción de los planes, programas y
proyectos de inversión de las entidades distritales, entendidas como aquellas que conforman
la Administración Central, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y
Comerciales Distritales, los Hospitales Distritales y los Fondos de Desarrollo Local, frente a
2 Acuerdo del Concejo de Bogotá No. 18 de 1972.
30
cada uno de los anteriores grupos de entidades, el alcance y la responsabilidad en materia
presupuestal es diferente.
Igualmente, la norma estableció que la función de Secretaria Técnica y Administrativa del
CONFIS sea ejercida por la Secretaria Distrital de Planeación3. Esta delegación está
justificada en la responsabilidad que tiene la entidad frente a la formulación de planes y el
desarrollo de instrumentos y herramientas de planeación en sus diferentes dimensiones:
territorial, sectorial y de la inversión. (CONFIS-SDP, 2017)
8.2. ¿Qué es el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal - CONFIS?
Es un cuerpo colegiado creado mediante el Decreto Ley 1421 de 1993 y definido en el
Estatuto de Presupuesto de Bogotá - Decreto 714 de 1996, como instancia rectora de la
Política Fiscal y coordinador del Sistema Presupuestal de la Administración Distrital de
Bogotá.
Es presidido por el Alcalde Mayor de Bogotá y corresponde a la Secretaría Distrital de
Planeación ejercer la función de Secretaría Técnica del CONFIS. La Subsecretaría de
Planeación de la Inversión, a través de la Dirección de CONFIS, es la encargada de realizar
las actividades de carácter técnico y administrativo para apoyar al Secretario(a) de Planeación
en el desarrollo de sus funciones como Secretario Técnico de este Consejo. (Secretaría
Distrital de Planeación , 2017)
8.3. Funciones del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS.
Están establecidas en el Estatuto de Presupuesto de Bogotá y otras normas nacionales y
distritales. Funciones establecidas en el Estatuto de Presupuesto de Bogotá Decreto 714 de
1996:
3 Decreto 1421 de 1993, artículo 135.
31
Adoptar los planes, programas y proyectos de inversión de las entidades distritales,
antes de su presentación al Concejo Distrital.
Aprobar el Plan Operativo Anual de Inversiones, y determinar los lineamientos para
su inclusión en el correspondiente proyecto de presupuesto.
Aprobar los anteproyectos de presupuesto de la Administración Central, de los
Establecimientos Públicos y de los Entes Universitarios Autónomos, antes de
someterlos a consideración del Concejo Distrital.
Determinar y aprobar el Programa Anual Mensualizado de Caja para las entidades
que integran el Presupuesto Anual del Distrito Capital.
Aprobar y modificar mediante Resolución el Presupuesto de Ingresos y Gastos de las
Empresas Industriales y Comerciales del Distrito Capital y las Sociedades de
Economía Mixta con el régimen de aquellas.
Emitir concepto previo favorable sobre los Proyectos de Presupuesto de Ingresos y
Gastos de los Fondos de Desarrollo Local, los cuales deben concordar con el
Presupuesto Anual de la Ciudad y el Plan de Desarrollo Distrital y Local.
Autorizar las operaciones de crédito de las Entidades de la Administración Distrital
dentro del marco del cupo de endeudamiento aprobado por el Concejo Distrital.
Determinar la cuantía de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos
Distritales, de los Fondos de Desarrollo Local, de las Empresas Industriales y
Comerciales del Distrito Capital y de las Sociedades de Economía Mixta con el
régimen de aquellas, que harán parte de los recursos de capital del Presupuesto Anual
del Distrito Capital, así como su distribución.
Autorizar la celebración de contratos, compromisos u obligaciones con cargo a los
recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos
empréstitos.
32
8.4. Conformación del CONFIS
El CONFIS está conformado por seis miembros, determinados de la siguiente manera:
8.4.1. Miembro del Gobierno de turno
Alcalde(sa) Mayor de Bogotá (quien lo preside)
8.4.2. Miembros permanentes
Secretario(a) Distrital de Planeación (Secretaría Técnica)
Secretario(a) Distrital de Hacienda
8.4.3. Funcionarios designados mediante Decreto por el Alcalde Mayor
Secretario(a) Distrital de Movilidad
Secretario(a) Distrital de Hábitat
Secretario(a) Distrital de Salud
8.4.4. Invitados permanentes
Secretario(a) Distrital de Desarrollo Económico
Subsecretario(a) Técnico de la Secretaría Distrital de Hacienda
Director(a) de Presupuesto de la Secretaría Distrital de Hacienda
Subsecretario(a) de Planeación de la Inversión de la Secretaría Distrital de
Planeación
Director(a) del CONFIS de la Secretaría Distrital de Planeación
33
9. ENTREVISTAS
Dentro de la metodología desarrollada durante el presente proyecto, se realizaron entrevistas
a funcionarios de las dos entidades más importantes que tienen injerencia en la política
pública de la ciudad, las cuales fueron el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –
CONFIS el cual hace parte de la Secretaria Distrital de Planeación - SDP y a La Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD.
9.1. Carlos Alberto Díaz Rueda - Director del Consejo de Política Económica
y Fiscal - CONFIS de la Secretaría Distrital de Planeación - SDP.
En entrevista realizada al Director del CONFIS respecto de la política fiscal que desarrolla
este cuerpo colegiado, que adopta decisiones que fortalecen las políticas públicas del Distrito
Capital.
¿Cómo funciona internamente el CONFIS?
En la Secretaria Técnica del CONFIS solo hay cuatro (4) funcionarios, la labor es netamente
de Secretaría técnica, es así que desde comienzo del año en la primera sesión se aprueba la
agenda del año, sobre los temas que se van a llevar mensualmente y a medida que avanza el
cronograma se prepara la información y se trabaja de la mano con la Secretaria Distrital de
Hacienda, en donde hay una área responsable de cada uno de los temas. Sin embargo, el
Alcalde Mayor o las Entidades distritales pueden solicitar sesiones extraordinarias.
El CONFIS trata de diferentes temas de ciudad, por ejemplo cuando se lleva un tema de
Transmilenio o del Proyecto Metro, la presentación la efectúa desde la Dirección del
CONFIS de la Secretaria Distrital de Planeación, el Secretario Distrital de Planeación hace
las aclaraciones del caso o de la información que se requiera y allí se invitan a las entidades
competentes. Los temas de movilidad, como también de cualquier otro sector se tratan de la
misma forma, revisando que se cumpla cada uno de los requisitos para someter ese tema a
consideración.
34
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, no hace parte del CONFIS, es la
Secretaría Distrital de Hacienda miembro permanente; sin embargo, es indispensable invitar
a la UAECD a la sesión que corresponda dado que es la entidad competente y es dicha entidad
quien está obligada a efectuar la presentación técnica del tema citado.
Desde la Dirección de CONFIS, previamente se definen todos los requisitos para poder
adelantar un tema CONFIS y hasta que no se tenga todo al detalle, no se programa la sesión
CONFIS ante el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
La Dirección de CONFIS trabaja de la mano con la Dirección de Presupuesto o la Dirección
de Crédito Publico que hacen parte de la Secretaría Distrital de Hacienda, por cuanto la
mayoría de los temas son presupuestales, una vez el CONFIS toma una determinación, se
emiten comunicados, circulares o resoluciones, soportado con el acta CONFIS donde se
sesionó.
¿Cómo se plantean los diferentes escenarios para determinar los porcentajes de
reajuste CONFIS a los avalúos establecidos por la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital – UAECD y quien toma la decisión final?
El doctor Carlos Alberto Díaz Rueda señala que al Alcalde Mayor y a los miembros del
CONFIS se les presentan los diferentes escenarios de los temas, el posible impacto de cada
escenario, los requerimientos para determinado tema, como son los trámites, créditos
públicos y/o las modificaciones presupuestales necesarias y el CONFIS finalmente lo
aprueba o no lo aprueba.
Para la vigencia 2017, se consideró importante inicialmente tener en cuenta lo señalado por
el CONPES nacional, en cuanto a los porcentajes de reajuste y lo que el CONFIS quería era
esperar el pronunciamiento del CONPES para que los porcentajes distritales estuvieran en
consonancia con lo que estaba decidiendo la nación.
Para el tema de los porcentajes de reajuste a los avalúos establecidos por la UAECD, por ser
un tema técnico fue esta entidad quien realizó la presentación del documento técnico ante la
sesión del CONFIS, planteando diferentes escenarios e impactos para la ciudad. En la sesión
35
del año 2016 - vigencia 2017 en el documento que elaboró la UAECD se presentaron tres
escenarios, con los diferentes impactos que podrían tener para la ciudad.
En los tres escenarios son indispensables para eliminar posibles asimetrías entre los valores
catastrales respecto a los valores comerciales, por cuanto de no hacerse esto se tendría un
impacto distinto en cada tipo de predio y no reflejaría la dinámica inmobiliaria entre los años
2015 y 2016. Los escenarios fueron:
1. Mantener los porcentajes definido por el CONFIS en el 2016 para la vigencia 2017.
2. Definir un único porcentaje tanto para el valor del terreno como para el de
construcción.
3. Un ajuste escalonado en el que los porcentajes van cambiando gradualmente hasta
conseguir porcentajes homogéneos del 80% para el terreno y 70% para construcción.
Es de resaltar que el segundo escenario, era por el que estaba más inclinado la UAECD, pero
afectaba considerablemente a los estratos 1, 2, y 3; el Alcalde señaló su intención de no
afectar a esos estratos en esta proyección del predial. Es decir, el Alcalde es quien toma la
decisión y en este caso fue que se mantuvieran los mismos porcentajes que venían aplicando
en el año 2015 - vigencia 2016.
¿El CONFIS depende del CONPES?
El Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES- fue creado por la Ley 19
de 1958. El COMPES es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como
organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo
económico y social del país. (Departamento Nacional de Planeación, 2017)
El CONPES Distrital todavía no está en operación, pero la Secretaría Técnica del CONPES
Distrital va estar a cargo de la Secretaría Técnica del CONFIS, que pretende desarrollar el
Plan de Desarrollo de la Administración Peñalosa, creando una instancia similar al de la
Nación, que permita articular todo el ciclo de la política pública, no solamente el seguimiento
y los resultados, sino desde la elaboración, el diseño, la implementación y seguimiento a las
36
políticas públicas del Distrito Capital, por cuanto no existe hoy por hoy un ente que coordine
o que articule esos esfuerzos.
Actualmente, cada entidad presenta al Alcalde Mayor sus propias políticas sin una
articulación con la Secretaria Distrital de Planeación, es decir cada entidad está por su lado
desarrollando las políticas públicas sin una entidad guía, que permita enlazar esfuerzos.
Aunque, existe la Subsecretaría Socioeconómica de la Secretaria Distrital de Planeación guía
la política pública de la ciudad, no existe una conexión entre las entidades, entonces lo que
el CONFIS requiere con la Secretaría técnica del CONPES que ya está creada, es ponerla en
funcionamiento, se están adelantando los reglamentos y manuales.
El CONPES Distrital va ser liderado por el Alcalde Mayor y por todos los Secretarios del
Despacho, va a ser una instancia dentro del Concejo de Gobierno a la cual lleguen políticas
que ya hayan cumplido unos pasos de revisión, de coordinación y de articulación; buscando
mayor eficiencia, tanto en los resultados de esa política como también de los recursos.
Serán dos estancias diferentes el CONFIS llevando a cabo Políticas Económicas y Fiscales y
el CONPES Políticas Económicas y Sociales de la Ciudad.
¿El CONFIS le hace seguimiento al impacto de las decisiones que genera sobre
los ingresos tributarios de la ciudad?
A todas las decisiones que toma el CONFIS se le realiza seguimiento periódico y se requiere
a las entidades reportes periódicos para hacer evaluación, sobre el tema de impacto no se han
efectuado estudios de fondo, dado que esa responsabilidad recae en la Secretaría Distrital de
Hacienda.
Cada Administración tiene un Plan de Desarrollo y deja formuladas unas
políticas, cuando llega una nueva administración no pueden cambiar de “tajo”
las políticas anteriores. ¿Cómo trabaja el CONFIS respecto de las políticas que
están por implementar y las ya existentes?
Si bien cada Alcalde Mayor, dentro de su Plan de Desarrollo la da cierto énfasis a los
programas que son prioritarios para su administración; la política pública es algo que debe
37
estar ligado al Plan de Desarrollo de cada administración y aquellas políticas que venían de
otras administraciones, tampoco pueden quedar por fuera.
El CONFIS revisa el inventario de políticas públicas que están rigiendo actualmente y que
vienen de administraciones anteriores, verifica el qué estado en que se encuentran, las incluye
dentro de los manuales y procedimientos que se van a implementar, lo que se pretende es que
las políticas públicas sean de lago plazo, no solo para el periodo del Alcalde del momento.
Sin embargo, muchas políticas que se encuentran aprobadas en administraciones anteriores,
actualmente no se les ha podido hacer un seguimiento adecuado y esto es debido al
insuficiente personal con el que cuenta la Secretaría Técnica del CONFIS, por lo cual no se
sabe el estado en que están, en qué fase están de cumplimiento y si ya cumplieron o no los
objetivos propuestos.
Se hace necesario más personal, esa limitación obliga a actualmente solo se trabajen temas
netamente administrativos, dejando un vacío en el análisis y seguimiento a temas de impacto
fiscal, económico y social. La idea con esto, es que el CONFIS permita ser una herramienta
que genere información al Alcalde Mayor, al Concejo de la ciudad, los organismos de control
y la ciudadanía.
Las políticas que están vigentes de administraciones anteriores, no se eliminarán de “tajo”,
se les hará seguimiento en el CONFIS para evaluar el impacto y se llevarán también al
CONPES, para mostrarle al Alcalde Mayor las políticas que no están funcionando. El
CONFIS y COMPES tomarán la decisión de fortalecer, cambiar o reforzar dichas políticas.
¿Con el futuro CONFIS podría llegar a ser una entidad aparte de la Secretaria
Distrital de Planeación?
No, de pronto a futuro el CONFIS podría ser parte de la Secretaría Distrital de Hacienda que
es la entidad que posee la información, si se mantiene en la Secretaria Distrital de Planeación
cumple una función notarial, pero podría ser más efectivo siendo parte de la Secretaría
Distrital de Hacienda.
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¿Cómo se maneja el tema de los porcentajes de reajuste determinados por el
CONFIS a los avalúos establecidos por la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital – UAECD cada año?
El doctor Carlos Alberto Díaz Rueda responde que básicamente los requisitos para la política
fiscal que desarrolla el CONFIS en el tema de los porcentajes de reajuste son:
● Determinación del porcentaje de reajuste a los avalúos catastrales.
● El Índice de Valorización Inmobiliaria Urbana y Rural - IVIUR.
Desde la Dirección del CONFIS en la SDP, se realiza una labor de secretaría técnica, dado
que allí no se elabora el documento técnico, no se hacen proyecciones y no se determinan los
impactos; el documento técnico lo elabora la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital – UAECD, una vez la Secretaría Técnica del CONFIS tenga dicho documento es
revisado y posteriormente es llevado a la sesión CONFIS ante el Alcalde Mayor de Bogotá
D.C. quien toma la decisión final.
El CONFIS está compuesto por el Alcalde Mayor de la ciudad quien lo preside, el Secretario
Distrital de Planeación que es el Secretario Técnico del CONFIS, además está conformado
por la Secretaría de Hacienda, la Secretaría Distrital del Hábitat, la Secretaría Distrital de
Movilidad y la Secretaría Distrital de Salud, en total son 6 los miembros CONFIS: tres son
permanentes; Alcalde Mayor, Secretario Distrital de Planeación y la Secretaría Distrital de
Hacienda y tres que determina el Alcalde Mayor, al principio de la administración se
determina quienes van hacer parte del CONFIS, para el año 2016 el Alcalde Enrique Peñalosa
Londoño determinó que las Secretarias Distritales de Movilidad, Habitad y Salud, harían
parte del CONFIS. Adicional a ellos un invitado permanente es el Director del CONFIS de
la Secretaria Distrital de Planeación.
¿Cuál es la normatividad existente para el tema de los porcentajes de reajuste a
los avalúos establecidos por la UAECD?
Los porcentajes definidos para los avalúos establecidos por la UAECD, por parte del
CONFIS cumple con lo establecido con la Ley 1450 de 2011 – Parágrafo Art 24 (Ley del
Plan Nacional de Desarrollo).
39
Que define que el avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos de
formación y actualización catastral no podrá ser inferíos al 60% de su valor comercial. Otra
norma que se tiene en cuenta es la Ley 601 del 2000 - Articulo 3 que señala: “Los avalúos
catastrales de conservación se reajustarán anualmente en el porcentaje que determine y
publique el Gobierno Distrital en el mes de diciembre de cada año, de acuerdo con los
índices de valoración inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Consejo de Política
Económica y Fiscal, Confis del periodo comprendido entre el primero de septiembre del
respectivo año y la misma fecha del año anterior”.
Respecto del IVIUR – Índice de Valoración Inmobiliaria Urbana y Rural, se estableció con
lo ordenado en el artículo 3 de la Ley 601 del 2000 el CONFIS emitió un concepto favorable
de acuerdo con los escenarios propuestos por la Secretaría Distrital de Hacienda y la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital.
9.2. Laura Amaranta Carrillo León – Asesora UAECD –Estadística
En entrevista realizada a la funcionaria responsable del Área de Estadística en la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, se le plantearon las siguientes
preguntas:
Respecto de los porcentajes de reajuste a los avalúos establecidos por la
UAECD. ¿Cómo considera usted el escenario ideal para dichos porcentajes?
Inicialmente, todas las propuestas se analizan con la Dirección Distrital de Impuestos de la
Secretaria Distrital de Hacienda, para saber cómo afecta desde el punto de vista fiscal las
decisiones que se toman.
Durante la Administración del Alcalde Gustavo Petro, se empezó a mirar teniendo en cuenda
el estrato sobre el cual se iba aplicar el porcentaje CONFIS, teniendo en cuenta que ese
mandato era progresista donde la gente pobre debería pagar menos y los ricos deberían pagar
más. Desde el punto de vista estadístico, generó que no se pudiera realizar una comparación
en el tiempo, de un año a otro; debido a la brecha que los porcentajes causaron entre los
estratos.
40
En tanto, en la Administración del Alcalde Enrique Peñalosa dado que se mantuvieron
iguales los porcentajes de reajuste de la vigencia 2016 y vigencia 2017, se consiguió hacer la
medición de la variación de un año al otro, tanto en el avalúo catastral como en el avalúo
comercial.
Lo ideal, es que a medida que pase el tiempo, el porcentaje de reajuste a los avalúos para el
terreno y la construcción, vuelvan a tener un solo valor que es lo que nosotros proponemos
en el CONFIS. Pero esta situación no va a ocurrir inmediatamente, sino de una manera
gradual. Dado que el impacto sería muy fuerte para los contribuyentes.
¿Cómo se desarrolló la sustentación de los escenarios propuestos en la sesión
por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD y quien
toma la decisión final?
Para el año 2016 - vigencia 2017 se llevaron 3 escenarios diferentes y para el año 2015
vigencia 2016 se llevaron dos.
Cuando la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital en el área de estadística,
realizó las propuestas, éstas se elaboraron a nivel de uso, es decir haciendo agrupaciones por
el uso predominante, analizando cual es la que mejor se acomoda; no obstante el CONFIS
exigió para esta vigencia la presentación a nivel de destino económico, que son dos cosas
totalmente diferentes.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, presenta las simulaciones de los
diferentes escenarios de los avalúos; sin embargo, la base de datos del impuesto predial
Unificado, la tiene la Dirección Distrital de Impuestos - DDI, información que es confidencial
de dicha dirección. Después, de la presentación de la UAECD sigue la de DDI y son ellos
quienes dicen cuanto es el recaudo y como debe ser según los diferentes escenarios.
En todos los escenarios propuestos, lo que se buscaba eran mantener el mismo recaudo y no
bajarlo, esto sin afectar tanto a los contribuyentes. La UAECD y la DDI expusieron todos los
escenarios y fue el Alcalde Mayor quien tomó la decisión final, con base en la información
suministrada y en el impacto que podría tener en el recaudo de la ciudad.
41
9.3. Luis Fernando Barreto Montero – Ex - Subgerente de Información
Económica – UAECD –
En entrevista realizada al Subgerente de Información Económica de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital respecto de la política fiscal que desarrolla el
CONFIS y su impacto en las políticas públicas del Distrito Capital.
¿Qué percepción tiene del CONFIS?
Señala que asistio a unas reuniones previas, de lo que se le va a presentar al Alcalde Mayor,
con la Dirección Distrital de Impuestos, donde se revisa cómo creció la ciudad de manera
estratificada, en lo residencial, en lo comercial; pero todo enfocado desde la perspectiva
catastral con la parte tributaria.
La estructura es el Alcalde y su cuerpo colegiado y otras personas que son el apoyo técnico,
las cuales solo tienen voz, como es el caso de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital.
En las reuniones previas, se plantean escenarios donde se efectúan ejercicios como por
ejemplo, que el avalúo catastral se vaya al 70% del avalúo comercial, ¿qué pasaría?, que
vamos a recaudar cierta cantidad en determinado uso o estrato, y ¿qué estratos aportarían
más?, si hay usos que venían de un porcentaje mayor, posiblemente se presente una baja y
vamos a dejar de recaudar cierta cantidad de dinero. Y es así, como se exponen los diferentes
escenarios.
Por ejemplo, en esta vigencia como hubo modernización tributaria por parte de la
Administración de Enrique Peñaloza, la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital, no estuvo de acuerdo de que terreno y construcción tengan diferentes porcentajes y
además se consideró que mezclar simplificación tributaria más un CONFIS, causaría
demasiado impacto sobre los contribuyentes y este efecto, no se sabría porque se causó, si
fue por la simplificación o fue por el CONFIS; entonces, lo que se decidió fue mantener las
tarifas CONFIS iguales.
42
En la Administración de Gustavo Petro, se favoreció a los estratos bajos y en las reuniones
CONFIS se decidió diferenciar los porcentajes, dejando tarifas bajas a los estratos 1, 2 y 3;
pero a la postre esta decisión los perjudico, porque perdieron el Ajuste por Equidad Tributaria
y a causa de esto es que se dio la avalancha de revisión de avalúos y no por que estuvieran
mal, sino porque se “disparó” el Impuesto Predial Unificado y muchos contribuyentes no
diferencian el Impuesto Predial Unificado del avalúo catastral.
¿Qué beneficios tenía el Ajuste por Equidad Tributaria?
El Ajuste por Equidad Tributaria, fue un mecanismo de la Secretaría Distrital de Hacienda
que se utilizó para evitar el impacto de las actualizaciones catastrales, que se hacían como
máximo cada cinco años.
Sin embargo, desde que se decidió una actualización anual y permanente en Bogotá y dado
que la ciudad se encontraba desactualizada en sus aspectos físico, jurídico y principalmente
económico, ese impacto de 5 años en el bolsillo de los contribuyentes era muy fuerte; de allí
apareció el Ajuste por Equidad Tributaria, mediante el Acuerdo Distrital Nº 352 de 2008
firmado por el Alcalde Mayor Samuel Moreno Rojas, acuerdo que debía ser temporal por 1
o 2 años, pero que se volvió permanente.
El Ajuste por Equidad Tributaria, no solo beneficiaba a los estrato 1, 2 y 3 era para todos los
estratos y es básicamente un ahorro que tenían los contribuyentes del Impuesto Predial
Unificado. Consistía, en que por más que subiera el avalúo catastral, los contribuyentes no
iban a pagar el total de dinero que le corresponde, sino de manera progresiva.
Al perderse el Ajuste por Equidad Tributaria fue una política pública, no era algo que
dependa de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. Sin embargo, la UAECD
recoge esa política, la aplica, pero finalmente la perjudicada fue la misma entidad, porque la
UAECD es quien debe resolver las quejas de los contribuyentes en cuanto a las revisiones de
los avalúos; pero por lo que estaba la gente reclamando, era porqué el impuesto había subido
mucho.
43
¿Cuál es el impacto del CONFIS en la política pública de la Ciudad?
La respuesta es equilibrar las finanzas de la ciudad, con el Plan de Desarrollo ya se sabe qué
es lo que busca cada Alcalde Mayor en su administración y si al variar los porcentajes
CONFIS aplicados a los avalúos comerciales realizados por la UAECD, estos le ayudan a
lograr más recursos por esta vía, el Alcalde subirá dichos porcentajes. Finalmente, reitera que
la UAECD tiene voz, pero no voto, la UAECD plantea todos los escenarios y el CONFIS
determina con cual escenario se queda y la decisión final la toma el Alcalde.
44
10. PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN
10.1. Obtención de la Información
Durante el desarrollo del proyecto se hizo necesario solicitar las Bases de Datos, que fueron
suministradas por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD al
equipo auditor de la Contraloría de Bogotá D.C., para los años 2013, 2014, 2015, 2016 y
2017, en las cuales se proporcionaron datos como: CHIP, matricula, sector, estrato, valor m2
terreno, valor m2 construcción, localidad, código destino, destino hacendario y valor avalúo.
Cabe aclarar, que el periodo de estudio es de las vigencias 2012 a la vigencia 2017 de las
actualizaciones catastrales, pero no fue posible que la UAECD suministrara la Base de Datos
Actualizada y la Base de Datos Completa de la vigencia 2012, por lo cual, el estudio del
Avalúo Catastral y la proyección del Impuesto Predial Unificado se realiza para las vigencias
2013 a 2017.
Por otro lado, y teniendo en cuenta que las bases de las vigencias 2016 y 2017 no tiene el
identificador “Destino Hacendario” porque la SDH no suministró dicho código para la
consolidación de las bases, al momento de filtrar la información se pueden incluir o descartar
predios con diferentes destinos, haciendo que varíe el resultado final y se dificulte realizar
una comparación con los datos reales de la Secretaria Distrital de Hacienda – SDH.
Para el manejo de datos, se hizo necesario usar la herramienta PgAdmin4 del software
PostgreSQL, que permite importar las bases de datos de gran tamaño como las suministradas
por la UAECD, las cuales contienen información física, económica y fiscal de los predios de
la ciudad; una vez cargada la información se procedió a depurar los predios objeto de estudio
para el completo desarrollo del proyecto y se encontraron errores como el tipo de datos usado
(carácter de tamaño variable o numérico de tamaño fijo), campos sin información,
inconsistencias en áreas con respecto al destino económico del predio, matriculas
inmobiliarias repetidas y direcciones repetidas.
4 PgAdmin III es una aplicación gráfica para gestionar el gestor de bases de datos PostgreSQL, siendo la más completa y popular con licencia Open Source. (Media Wiki, 2008)
45
11. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN
11.1. Estudio comparativo de los porcentajes CONFIS vigencias 2012 al 2017
Se comienza el análisis, haciendo uso de las actas emitidas por el Consejo Distrital de Política
Económica y Fiscal - CONFIS para cada año, en donde se determinan los porcentajes que se
aplicarán a los avalúos comerciales hechos por la UAECD, con el fin de convertirlos en
avalúos catastrales y de esta manera utilizarlos como base para el cobro del IPU.
Dado que, los porcentajes CONFIS son establecidos para cada uso económico de los predios
y cumpliendo con el objetivo de determinar su variación en el tiempo, se hace necesario que
el análisis se realice por usos, tales como residencial el cual se determina para cada estrato,
así como también los usos diferentes al residencial y lotes, donde se aplicará tanto para el
valor del terreno como al valor de la construcción, esta comparación y análisis se efectuará a
continuación para las vigencias 2012 al 2017, pero sin tener en cuenta los usos parqueaderos
y bodegas.
11.1.1 Porcentajes CONFIS Vigencia 2012
En el año 2012, los porcentajes CONFIS fueron aplicados en un mismo porcentaje para todos
los usos de los inmuebles con un 65% sobre el valor de la construcción; para el valor del
terreno se aplicó el 85% en los usos, a excepción de los lotes a los cuales se les aplico el 90%
sobre el valor comercial que tuviera estipulado.
46
Gráfica 1 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2012
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
11.1.2. Porcentajes CONFIS Vigencia 2013
Lo porcentajes CONFIS que se aplicaron para la construcción en el año 2013 tuvieron un
valor del 65% para todos los usos, repitiéndose el porcentaje del año 2012; sin embargo, los
porcentajes que se aplicaron para el valor del terreno si cambiaron, siendo para estrato 1 y 2
del 75%, el estrato 3 del 80% disminuyendo con respecto al año anterior y manteniendo el
mismo porcentaje en los estratos 4, 5 y 6; por último, la categoría diferente a residencial, se
determinó que a los lotes se les seguiría aplicando el 90% sobre el valor del terreno.
Para este año, se evidenció que lo estratos 1, 2 y 3 tuvieron ventaja en cuanto a la aplicación
de los porcentajes CONFIS, al ser menores que el año anterior, situación que se vio reflejado
en el recaudo del IPU. Para los otros usos, no se afectó el cobro ya que prácticamente se
mantuvieron los mismos porcentajes del año 2012.
50
60
70
80
90
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
47
Gráfica 2 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2013
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
11.1.3. Porcentajes CONFIS Vigencia 2014
Para el año 2014 los porcentajes para el valor de construcción se mantuvieron en 65% en los
estratos 1, 2, y 3; por otro lado, en los estratos 4, 5 y 6 se incrementaron al 70%, de igual
manera, que a los predios diferentes de residencial.
Observados, los porcentajes que se aplicaron a los avalúos comerciales de terreno, se
evidencia que fueron constantes en todos los usos, es decir, se mantuvieron los mismos
porcentajes que para el año 2013 y se continúa con el 90 % para el terreno en lotes.
50
55
60
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90
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
48
Gráfica 3 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2014
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
11.1.4. Porcentajes CONFIS Vigencia 2015
Los porcentajes aplicados a los avalúos para la construcción siguen manteniendo los valores
en los estratos 1, 2 y 3 como se aplicó en el año 2014, para estrato 4 se conservó el 70%, pero
para los estratos 5 y 6, se incrementó en un 10% en cuanto al avalúo de la construcción, esto
quiere decir, que para esos predios su avalúo catastral aumentó.
Por otro lado, los porcentajes de terreno aplicados para este año por parte del CONFIS, no
tuvieron ningún cambio para los diferentes usos que se tiene en cuenta.
Analizando estos porcentajes, se tiene que el incremento catastral solo fue para los predios
de estratos 5 y 6, lo que nuevamente expresa que se tenía una intención de no afectar a los
estratos bajos en cuanto al cobro del IPU ya que el valor catastral de sus inmuebles no
cambiaría drásticamente.
50
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90
CONFIS VIGENCIA FISCAL 2014
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
49
Gráfica 4 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2015
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
11.1.4. Porcentajes CONFIS Vigencia 2016
Detallando los porcentajes aplicados para la vigencia 2016, se percibe una acción que no se
había presentado en las vigencias anteriormente analizadas, para este año el porcentaje de
construcción disminuyó en un 5% para los estratos 1, 2, 3 y 4. Se mantuvo el estrato 5 y 6
con él mismo porcentaje, en este caso se puede ver que se benefician todos los predios
residenciales ya que no presenta incremento en los porcentajes determinados por el CONFIS
Los usos diferentes de residencial, incrementaron con respecto a las vigencias anteriores
pasando de un 75% a un 90%, hecho que sin duda sobresalta de manera drástica en el avalúo
catastral para estos inmuebles. Lo anterior, quiere decir que estos predios de alguna manera
aportaron más en el cobro del IPU.
Como novedad para el año 2016, se sumó la actualización de los predios rurales, por lo que
ya se empieza a tener en cuenta la información de esos predios y el CONFIS determina que
se les aplique un porcentaje con un valor del 60% al valor de la construcción.
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CONFIS VIGENCIA FISCAL 2015
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
50
En cuanto al tema de los porcentajes de terreno, los estratos 1 y 2 disminuyeron en un 5% y
el estrato 3 bajó en un 10% respecto a la vigencia anterior, los estratos 4, 5 y 6 se mantuvieron
en un 85%. Para predios que son diferente a residencial y lotes el porcentaje se mantuvo igual
y por la actualización de la zona rural de Bogotá a los terrenos de estos predios se les asignó
un 70%.
Gráfica 5 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2016
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
11.1.5. Porcentajes CONFIS Vigencia 2017
En el año 2017 los porcentajes CONFIS se mantuvieron iguales a la vigencia 2016, con el
fin de no alterar de manera drástica el cobro del IPU.
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CONFIS VIGENCIA FISCAL 2016
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
51
Gráfica 6 Porcentajes CONFIS Vigencia Fiscal 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Uno de los temas, que se tiene en cuenta para determinar los porcentajes CONFIS depende
del presupuesto que la administración pretende recaudar y de las políticas públicas que se
vayan a realizar cada año.
Para las administraciones estudiadas, vigencias del 2012 al 2017, en cuanto a los porcentajes
aplicados al valor del terreno, se encontró que dicha variación para los estratos (1, 2 y 3),
disminuyeron del 85% al 70% durante los años objeto de estudio.
Tabla 2 Porcentajes CONFIS para Terreno Vigencias 2012 – 2017 % Terreno
Tipo 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Residencial estrato 1 85 75 75 75 70 70
Residencial estrato 2 85 75 75 75 70 70
Residencial estrato 3 85 80 80 80 70 70
Residencial estrato 4 85 85 85 85 85 85
Residencial estrato 5 85 85 85 85 85 85
Residencial estrato 6 85 85 85 85 85 85
Diferente de residencial 85 85 85 85 85 85
Rurales Actualizados - - - - 70 70
Lotes 90 90 90 90 90 90
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
50
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60
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85
90
CONFIS VIGENCIA FISCAL 2017
% TERRENO
% CONSTRUCCIÓN
52
La siguiente gráfica nos muestra los porcentajes CONFIS para el terreno año tras año, con
los que se puede entender cómo se han venido aplicando dichos porcentajes para los
diferentes usos en los predios de la ciudad.
Gráfica 7 Variación de los Porcentajes CONFIS para el Terreno Vigencias 2012 –
2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Inicialmente, se observa que para el año 2012 se aplicó el 85% para todos los predios ya
fuesen de tipo residencial o diferente de este uso, exceptuando a los lotes que siempre han
tenido el mayor porcentaje aplicado del 90 %;
Además, la gráfica muestra que a partir del año 2013 los porcentajes aplicados para el terreno
disminuyeron, de igual manera se favoreció a los estratos 1, 2, y 3, estos porcentajes se
mantuvieron hasta el año 2015, donde nuevamente se decide por parte del CONFIS reducir
al 70% el valor aplicado para los 3 primeros estratos, porcentajes que también se aplicaron
en el año 2017
Asimismo, se observó que a los estratos 4, 5 y 6 en el valor del terreno se les aplico el 85%
en todos los años de estudio, así como al resto de los predios con otros usos. El mayor
65
70
75
80
85
90
Residencial
estrato 1
Residencial
estrato 2
Residencial
estrato 3
Residencial
estrato 4
Residencial
estrato 5
Residencial
estrato 6
Diferente
residencial
Lotes
2012 2013 2014 2015 2016 2017
53
porcentaje que aplica el CONFIS sobre el valor del terreno, es para los lotes de la ciudad,
donde se mantuvo igual durante todos los años en 90%.
Tabla 3 Tabla 4 Porcentajes CONFIS para la Construcción Vigencias 2012 – 2017 % Construcción
Tipo 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Residencial estrato 1 65 65 65 65 60 60
Residencial estrato 2 65 65 65 65 60 60
Residencial estrato 3 65 65 65 65 60 60
Residencial estrato 4 65 65 70 70 65 65
Residencial estrato 5 65 65 70 75 75 75
Residencial estrato 6 65 65 70 75 75 75
Diferente residencial 65 65 70 75 90 90
Rurales Actualizados 60 60
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
En la siguiente gráfica, se observa que los porcentajes determinados por el CONFIS para el
valor de la construcción durante los años 2012 al 2015 en los estratos 1, 2 y 3 se mantuvo en
el 65% y para los años 2016 y 2017 disminuyó al 60%; para el estrato 4 paso del 65% al 70%
volviendo al 65 en los años 2016 y 2017; los estratos 5 y 6 siempre han aumentado y desde
el año 2015 se ha mantenido en el 75%.
Gráfica 8 Variación de los porcentajes CONFIS para la Construcción Vigencias 2012
– 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
Residencial
estrato 1
Residencial
estrato 2
Residencial
estrato 3
Residencial
estrato 4
Residencial
estrato 5
Residencial
estrato 6
Diferente
residencial
2012 2013 2014 2015 2016 2017
54
El CONFIS determina un porcentaje diferente para los predios con otros usos, durante los
años estudiados, se notó un aumento en la aplicación de los porcentajes drásticamente,
pasando del 65% en el año 2012 al 90 % en el año 2017, en usos tales como comercio,
parqueaderos, bodegas, industria entre otros, lo que hace que estos usos sean importantes
participativamente en el recaudo de los impuestos.
Los porcentajes que el CONFIS determina, para aplicarlos a los valores de la construcción
tienden al no incremento en los estratos 1, 2 y 3; contrario en los estratos 4, 5 y 6 al igual que
en los usos diferentes de residencial, donde los porcentajes siempre tienden al aumento.
11.2. Estudio comparativo de los porcentajes IVIUR años 2012 al 2017
Además, de la fijación de los porcentajes que se aplican para la determinación de los avalúos
catastrales de los predios actualizados, el CONFIS también tiene como función, establecer el
Índice de Valoración Inmobiliaria Urbana y Rural – IVIUR para cada año, estos valores son
un ajuste que se hace a los avalúos comerciales de los predios conservados de la ciudad.
Este índice busca calcular la variación porcentual promedio de los precios de los inmuebles
en forma anual y de esta manera hacer un seguimiento de los cambios que se presentan en el
valor comercial, mediante un análisis de la dinámica del mercado inmobiliario, basado en el
comportamiento de los avalúos comerciales de los diferentes destinos prediales como
residencial por cada uno de los estratos, lotes, dotacional, industrial, comercial, entre otros.
Tabla 5 Porcentajes IVIUR Vigencias 2012 – 2017
Porcentaje de Reajuste (%)
Tipo 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Residencial estrato 1 5,67 3 3 3,3 16,1 16,1
Residencial estrato 2 6,46 3 3 3,3 12,5 12,5
Residencial estrato 3 8,04 6 3 3,4 9,9 9,9
Residencial estrato 4 5,5 9 3,82 5,42 7,3 7,3
Residencial estrato 5 4,25 13 5,61 5,42 7,1 7,1
Residencial estrato 6 6,56 22 4,08 5,42 0,4 0,4
Comercial 7,73 15,13 10,84 8 7,6 7,6
Industrial 4,48 8,57 26,15 15 8 8
No Edificado 8,79 8,57 10,95 17 10 10
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
55
Gráfica 9 Porcentajes de reajuste IVIUR destino residencial Vigencias 2012 – 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Como se puede observar en la gráfica, para los predios con uso residencial, en el caso
particular del estrato uno, los porcentajes aplicados pasaron del 5.67% al 16,1% en los
últimos 6 años, de manera contraria en el estrato 6 el porcentaje aplicado disminuyó del 22%
al 0.4%. Si contrastamos de igual forma, los estrados 2 y 5 se ve el mismo comportamiento,
de manera significativa en la aplicación de IVIUR, el estrato 2 aumentó en 6 unidades
porcentuales desde el año 2012 y por el contrario en el estrato 5 disminuyo en las mismas 6
unidades pero desde el año 2013.
Lo anterior, indica que la variación de los precios de los inmuebles durante los últimos años,
fueron mayores en los estratos bajos 1 y 2 aumentado de precio y en los estratos altos 5 y 6
los precios disminuyeron de una manera representativa.
Por otro lado, considerando los estratos 3 y 4, la variación de los porcentajes IVIUR año tras
año fue muy similar en los dos casos, para el estrato 3 desde el año 2012 hasta el 2017 varió
6 unidades en promedio y analizando el estrato 4 para el mismo periodo el cambio fue
aproximadamente de 5 unidades porcentuales, lo que indica que estos estratos mantuvieron
un comportamiento regular de sus precios durante el periodo de estudio.
5,6
7
6,4
6 8,0
4
5,5
4,2
5
6,5
6
3 3
6
9
13
22
3 3 3
3,8
2 5,6
1
4,0
8
3,3
3,3 3,4
5,4
2
5,4
2
5,4
2
16
,1
12
,5
9,9
7,3
7,1
0,4
16
,1
12
,5
9,9
7,3
7,1
0,4
0
5
10
15
20
25
Residencialestrato 1
Residencialestrato 2
Residencialestrato 3
Residencialestrato 4
Residencialestrato 5
Residencialestrato 6
2012 2013 2014 2015 2016 2017
56
Gráfica 10 Porcentajes de reajuste IVIUR otros destinos Vigencias 2012 – 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Los porcentajes IVIUR aplicados entre los años 2013 a 2015 describen las variaciones en el
valor comercial de los inmuebles para los usos comerciales, industriales y no edificados, los
cuales presentaron incremento.
Para los predios conservados con uso comercial se decidió aplicar el 15,13% en el año 2013
aumentando 7,4 unidades porcentuales con respecto al 2012, siendo este el mayor aumento
en el intervalo 2012 – 2017, esto indica que para el año 2013 los precios de los inmuebles
con uso comercial se incrementaron, pero durante los siguientes años los precios han venido
disminuyendo, lo que implica que el aumento de predios cada año fue mínimo y que los
valores de las transacciones variaron en porcentajes pequeños.
En cuanto al uso industrial, se evidencia que el mayor valor fue en el año 2014 con un
26,15%, y los lotes (uso no edificado) presentaron un 17% en el año 2015, es decir, que lo
predios conservados para estos usos, incrementaron su avalúo comercial en el porcentaje
aplicado para estos años.
7,7
3
15
,13
10
,84
8 7,6
7,6
4,4
8
8,5
7
26
,15
15
8 8
8,7
9
8,5
7 10
,95
17
10
10
0
5
10
15
20
25
30
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Comercial Industrial No Edificado
57
11.3. Análisis de la variación del Avalúo Catastral años 2013 al 2017
El valor anual del avalúo catastral de los predios urbanos, depende principalmente de la
actualización catastral soportada en ofertas, transacciones de inmuebles y los porcentajes
CONFIS que se aplican tanto al valor comercial del terreno como el valor de la construcción.
Para entender mejor, los cambios del valor de los inmuebles de los últimos 5 años, se hace
necesario analizar la cantidad de predios y la variación de los valores catastrales en los usos
más representativos, como lo son: residencial, comercial, industrial, dotacional y lotes tanto
en predios urbanos como rurales.
11.3.1. Análisis predios residencial urbanos
Tabla 6 Cantidad de predios urbanos por estrato 2013 – 2017
Número de predios por año
2013 2014 2015 2016 2017
Estrato 1 105.831 106.837 108.099 110.607 114.930
Estrato 2 512.096 518.718 525.362 534.350 541.930
Estrato 3 617.772 625.674 635.237 654.240 669.284
Estrato 4 404.883 421.739 433.595 443.244 461.071
Estrato 5 137.413 149.094 155.486 159.134 165.799
Estrato 6 130.893 135.891 138.784 142.171 146.325
Total 1.908.888 1.957.953 1.996.563 2.043.746 2.099.339
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Los predios residenciales urbanos en Bogotá entre el año 2013 y el 2017 se incrementaron
en 190.451, el estrato 4 fue el que mayor número de predios adicionó a la ciudad con un total
de 56.188, seguido del estrato 3 con 51.512 y el estrato que menos incrementó en los últimos
5 años en cuanto a la cantidad de inmuebles fue el estrato 1 con 9.091 predios.
Para el año 2017, la ciudad suma un total de 2.099.339 predios residenciales urbanos, el
mayor porcentaje se concentra en el estrato 3 con un 32%, seguido del estrato 2 con el 26%
y el estrato 4 con el 22%, además los estrato con los que menos predios cuentan son el estrato
1 con un 5 % y el estrato 6 con un 7% de participación.
58
Desde el año 2013, la ciudad crece entre 1.000 y 18.000 inmuebles por año dependiendo del
estrato, donde más predios nuevos hay cada año son en los estratos 3 y 4; por ejemplo, para
el año 2017 estos estratos aumentaron su cantidad de predios en 32.871, lo que ratifica que
son estos los estratos con mayor presencia en la ciudad.
Si observamos la siguiente gráfica, se puede entender que durante todos los años se
incrementa la cantidad de bienes inmuebles para todos los estratos, esto hace que también
incremente el valor de la ciudad en cuanto avalúo catastral, lo que concuerda con los censos
inmobiliarios que genera la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD.
Gráfica 11 Cantidad de predios por estrato Vigencias 2013 – 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Si se analiza el valor del avalúo catastral, se puede observar que para él año 2017, los predios
con estrato 3 tienen el mayor valor, siendo este de 74,8 billones de pesos aproximadamente,
el estrato 4 con 64,18 billones y el estrato que menos valor catastral tiene es el estrato 1 con
6,02 billones.
En cuanto al avalúo catastral, del total de los predios residenciales urbanos de la ciudad desde
el año 2013 al 2017, se incrementó en más de 96 billones de pesos, haciendo un análisis los
10
5.8
31
51
2.0
96 61
7.7
72
40
4.8
83
13
7.4
13
13
0.8
93
10
6.8
37
51
8.7
18 62
5.6
74
42
1.7
39
14
9.0
94
13
5.8
91
10
8.0
99
52
5.3
62 6
35
.23
7
43
3.5
95
15
5.4
86
13
8.7
84
11
0.6
07
53
4.3
50 6
54
.24
0
44
3.2
44
15
9.1
34
14
2.1
71
11
4.9
30
54
1.9
30 6
69
.28
4
46
1.0
71
16
5.7
99
14
6.3
25
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
2013 2014 2015 2016 2017
59
estratos que más aumentaron fueron estrato 3 con 23 billones de pesos y con 22 billones de
pesos el estrato 4; los estratos 2, 5 y 6, incrementaron entre 15 y 16 billones de pesos
aproximadamente y el estrato 1 aumentó en 2 billones de pesos que en comparación con los
otros estratos.
Para 2017 el valor catastral total de Bogotá, llego a los 277, 04 billones de pesos, de los
cuales solamente entre los estratos 3 y 4 se tiene constituido el 50% del valor de la ciudad,
un 47,7% se encuentra representado en los estratos 2, 5 y 6 y solo con una participación del
2,3% figura el estrato 1.
Gráfica 12 Avalúo Catastral predios urbanos por estratos Vigencias 2013 -2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Analizando la gráfica anterior, en las variaciones que se presentaron por año del avalúo
catastral en los diferentes estratos, se puede identificar que el estrato 1 es el que registra
menor incremento; sin embargo, para el año 2017 se presentó el mayor aumento con respecto
al año anterior, siendo este de 1,7 billones de pesos, de igual manera se vio reflejado en el
estrato 2, el cual adicionó 4,9 billones a su avalúo y en el estrato 3 agregó 7,6 billones de
$3
,22
$2
8,9
3
$5
1,4
9
$4
1,5
5
$2
1,4
7 $3
3,9
8
$4
,23
$3
4,2
5
$5
7,2
8
$4
8,6
6
$2
6,3
8 $3
9,1
4
$4
,71
$3
8,0
3
$6
5,9
6
$5
4,4
7
$3
1,3
3 $4
4,7
1
$4
,84
$3
9,1
1
$6
7,1
5
$5
8,8
1
$3
4,4
0 $4
8,1
9
$6
,02
$4
4,0
4
$7
4,8
2
$6
4,1
8
$3
7,9
2 $5
0,0
7
$-
$10,00
$20,00
$30,00
$40,00
$50,00
$60,00
$70,00
$80,00
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
BIL
LON
ES
2013 2014 2015 2016 2017
60
pesos; con lo anterior, es claro que en la transición del año 2016 al 2017 los avalúos
catastrales incrementaron más para los estratos 1, 2 y 3.
El mayor cambio en el avalúo catastral para los estratos 4, se muestra entre los años 2013 a
2014 debido a que durante este periodo el crecimiento fue de 7,11 billones de pesos, si se
analizan los porcentajes CONFIS aplicados al valor del terreno, este fue elevado en un 5%
lo que generó que incrementara el valor de avalúo catastral, este caso se presenta de manera
similar para el estrato 5 dado que el avalúo aumentó en $16,4 billones desde la vigencia 2013
a 2017, donde para este periodo de tiempo el CONFIS aumentó en el porcentaje aplicado al
valor de la construcción en 15 unidades porcentuales.
Como dato notable, se observó que para los dos primeros años del Plan de Desarrollo “Bogotá
mejor para todos” es decir 2016 y 2017, el avaluó catastral se incrementó para el estrato 1,
mientras que en el estrato 6, para los mismos años el avalúo catastral disminuyo, tendencia
totalmente contraria que se venía desarrollando con el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”.
11.3.2. Análisis predios comerciales urbanos
Tabla 7 Cantidad de predios y avalúo destino comercial urbano Vigencias 2013-2017
Cantidad de predios por año Valor avalúo por año
2013 273.784 $ 71.041.232.105.050
2014 282.255 $ 90.039.635.376.000
2015 289.661 $ 107.702.818.981.000
2016 292.676 $ 120.805.997.970.000
2017 295.835 $ 133.296.207.716.000
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
61
Gráfica 13 Variación del avalúo destino comercial urbano Vigencia 2013 - 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Los predios comerciales urbanos, incrementaron en 22.051 inmuebles desde el año 2013,
solamente para año al 2014 aumentaron en 8.471 predios, siendo este el año donde más
variación presentó en cuanto al avalúo catastral con el 27%, desde este año el incremento de
predios ha venido disminuyendo a tal punto que para el año 2017, solamente incrementaron
3.159 predios, es decir la tendencia disminuye año con año.
Para el año 2017, Bogotá cuenta con 295.835 predios comerciales, de los cuales por destino
económico 187.435 predios son en Comercio de Corredor Comercial, 49.588 Comercio en
Centros Comerciales y 58.812 en Comercio Puntual, estos representan un valor catastral de
alrededor de los 133 billones de pesos.
El avalúo catastral de los predios comerciales para el año 2017, ya es muy cercano al avalúo
comercial, dado que el porcentaje CONFIS representa el 85% del valor real terreno y 90%
para la construcción.
$71,04 $90,04
$107,70 $120,81
$133,30
$-
$50,00
$100,00
$150,00
2013 2014 2015 2016 2017
BIL
LON
ES
Valor Avalúo por Año
27%
20%
12% 10%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
2013 a2014
2014 a2015
2015 a2016
2016 a2017
VARIACIÓN PORCENTUAL POR AÑO
62
11.3.3. Análisis predios dotacional urbanos
Tabla 8 Cantidad de predios y avalúo destino dotacional urbano Vigencias 2013 -2017
Cantidad de predios por año Valor avalúo por año
2013 15.634 $ 28.271.887.984.000,00
2014 15.914 $ 39.508.190.676.000,00
2015 16.417 $ 45.259.942.422.000,00
2016 16.532 $ 46.336.509.035.000,00
2017 16.554 $ 52.925.942.342.000,00
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Gráfica 14 Variación del avalúo destino dotacionales urbano Vigencias 2013 - 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Desde el año 2013 hasta el año 2017, Bogotá aumentó el número de predios dotacionales en
920, en el año que más incremento fue en 2015 con 503 predios, seguido del año 2014 con
280 predios, 2016 con 115 predios nuevos y para 2017 solo se incrementó en 22 predios.
En 2017, Bogotá cuenta con un total de 16.554, de los cuales 11.518 son predios
Dotacionales Privados y 5.036 Dotacionales Públicos, todos estos predios tienen un avalúo
catastral de $9,01 billones, que para este año se incrementó en un 14%, sin embargo, en el
año donde mayor variación presentó fue en 2014 con un 40%, cabe mencionar que este
crecimiento se debe a la cantidad de predios nuevos que aumentaron para ese año.
$28,27
$39,51 $45,26 $46,34
$52,93
$-
$10,00
$20,00
$30,00
$40,00
$50,00
$60,00
2013 2014 2015 2016 2017
Bill
on
es
Valor Avalúo por Año
40%
15%
2%
14%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
2013 a2014
2014 a2015
2015 a2016
2016 a2017
VARIACIÓN PORCENTUAL POR AÑO
63
Por otro lado, en los usos comercial y dotacional para el año 2016, el CONFIS asignó al valor
de la construcción, el máximo porcentaje aplicado hasta el momento siendo del 90%, es decir,
tuvo un incremento del 15% respecto al año anterior; en tanto, para el valor de terreno se
mantuvo en 85%. Lo que quiere decir, que estos usos año con año, su avalúo catastral se
acerca a su valor comercial.
11.3.4. Análisis predios industriales urbanos
Tabla 9 Cantidad de predios y avalúo destino industrial urbano Vigencias 2013 -2017
Cantidad de predios por año Valor avalúo por año
2013 3.540 $ 6.745.860.744.000,00
2014 3.533 $ 8.023.248.731.000,00
2015 3.363 $ 9.093.310.791.000,00
2016 3.312 $ 9.969.137.478.000,00
2017 3.285 $ 10.719.641.717.000,00
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Gráfica 15 Variación del avalúo destino industrial urbano Vigencia 2013 - 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Los predios industriales urbanos del año 2013 al 2017 se redujeron en 255 predios, solo en
2015 disminuyó en 170 predios y entre el año 2016 y el año 2017 bajó en 78 predios. Es
decir, que desde el 2014 Bogotá cuenta con menos predios industriales cada año, situación
que permite afirmar que los predios industriales de la ciudad o se han desplazado a otros
municipios, han cambiado de uso o han desaparecido. A pesar de que la cantidad de predios
para el uso industrial disminuyó, el valor del avalúo catastral si ha aumentado.
$6,75 $8,02
$9,09 $9,97
$10,72
$-
$2,00
$4,00
$6,00
$8,00
$10,00
$12,00
2013 2014 2015 2016 2017
Bill
on
es
Valor Avalúo por Año
19%
13%
10%8%
0%
5%
10%
15%
20%
2013 a2014
2014 a2015
2015 a2016
2016 a2017
VARIACIÓN PORCENTUAL POR AÑO
64
La variación porcentual del avalúo catastral para los predios con uso dotacional ha presentado
cambios drástico, los porcentajes CONFIS aplicados a los avalúos comerciales del terreno
desde el año 2013 no han variado, siempre ha sido del 85%, sin embargo, lo que genera un
incremento año tras año del avalúo catastral es el porcentaje CONFIS aplicado al valor de la
construcción, dado que en los últimos 5 años incrementó 25%, pasando del 65% en al año
2012 a 90% en el año 2017.
11.3.5. Análisis lotes urbanos
Tabla 10 Cantidad de predios y avalúo destino lotes urbano Vigencias 2013 -2017
Cantidad de predios por año Valor avalúo por año
2013 54.475 $ 7.456.108.670.500,00
2014 52.944 $ 9.383.003.491.500,00
2015 59.596 $ 14.675.889.428.000,00
2016 47.051 $ 9.761.378.867.000,00
2017 44.358 $ 9.010.194.301.000,00
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Gráfica 16 Variación del avalúo destino lotes urbano Vigencia 2013 - 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
$7,46
$9,38
$14,68
$9,76 $9,01
$-
$2,00
$4,00
$6,00
$8,00
$10,00
$12,00
$14,00
$16,00
2013 2014 2015 2016 2017
Bill
on
es
Valor Avalúo por Año
26%
56%
-33%
-8%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
2013 a2014
2014 a2015
2015 a2016
2016 a2017
VARIACION PORCENTUAL POR AÑO
65
Los lotes de la ciudad de Bogotá presentan un comportamiento variado, ya que en algunos
años su cantidad incrementa y para otros años disminuye; en el año 2014 se presentó un
decremento de 1.531 lotes y para el año 2015 incremento en 6.652 y nuevamente durante los
años 2016 a 2017 disminuye drásticamente en 15.238 lotes.
En el año 2014, Bogotá elevó el valor de su avalúo catastral en un 26%, con un valor de $9,38
billones, para el año 2015 aumenta su avalúo catastral en un 56% pasando a $14,67 billones,
siendo este el año que más valor tuvo durante los últimos 5 años, entre tanto, para el año 2016
la variación fue de -33% disminuyendo a 9,76 billones, al igual que en 2017 que la variación
fue de -8% con respecto al año anterior quedando en 9,01 billones.
Los porcentajes CONFIS aplicados para lotes en el periodo de 2013 a 2017 fueron los
mismos, con un valor del 90%, lo cual indica que la variación del avalúo catastral para este
uso no se ve afectado por dicho porcentaje, para este caso se entiende que dependió netamente
de la variación del número de lotes por año.
11.3.6. Análisis predios residenciales rurales
Para poder analizar las variaciones de los avalúos catastrales en los predios rurales de Bogotá,
es necesario entender, que durante las vigencias 2013 a 2015 se les aplicó los porcentajes de
reajuste IVIUR ya que para estos años se entendían como predios conservados, ahora bien,
para los años 2016 y 2017 gracias a la actualización realizada por la UAECD, fue posible
que el CONFIS tuviera en cuenta los predios rurales de la ciudad, dentro de la tabla de
porcentajes del valor de construcción con un valor del 60%y porcentaje de terreno con un
valor del 70%
Por lo anterior, con el fin de determinar que incidencia tiene la aplicación de los porcentajes
IVIUR aplicados a los predios rurales conservados y los porcentajes CONFIS designados
después de la actualización realizada, se efectuó un análisis de la variación del avalúo
catastral para los predios rurales en los usos residenciales, comerciales, industriales y
dotacionales.
66
Gráfica 17 Cantidad de predios residenciales rurales por estrato Vigencias 2013 -2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Los predios rurales en Bogotá no se destacan por su cantidad, en el caso de la vigencia 2013,
contaba con un total de 2.358 predios residenciales, de los cuales se concentraban en su
mayoría los estratos 1 y 6, situación que no ha cambiado mucho para la vigencia 2017.
En las vigencias 2013 a 2017, los predios rurales residenciales incrementaron en 4.150, donde
la mayoría pertenece a los estratos 1 con un incremento de 1.017 y estrato 6 con 562 predios,
el estrato 2 aumentó la cifra en 209 predios. Cabe destacar, que en el año que más aumentó
la cantidad de predios fue para la vigencia 2017 debido a la culminación del proceso de
actualización realizada por la UAECD.
93
5
25
9
13
4
72 78
88
01.0
04
26
2
13
4
72 79
1.1
48
1.0
80
30
8
13
8
77 10
1
1.3
79
1.1
19
34
3
12
4
75 10
0
1.4
24
1.9
52
46
8
11
7
72 99
1.4
42
0
300
600
900
1.200
1.500
1.800
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
2013 2014 2015 2016 2017
67
Gráfica 18 Valor avalúo predios residenciales rurales por estratos Vigencias 2013 -
2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
En cuanto al avalúo catastral, el área rural presenta un valor de $ 894.953.millones de pesos,
desde la vigencia 2013 incrementó en $563.732.millones. Para los años que más creció fue
en 2015 con $356.425 millones y el estrato que más concentra el valor del avalúo es el estrato
6, que cuenta con la mayoría de los predios.
11.3.7. Análisis predios rurales con uso comercial, industrial y dotacional.
El número de predios para las vigencias 2013 al 2017 presentó variaciones positivas y
negativas, la ciudad cuenta con un total de 713 predios rurales entre los destinos comercial,
industria y dotacional, en ese periodo el uso comercial incrementó en 258 predios, para el
uso dotacional también se aumentó solamente en 28 predios y caso contrario sucedió con el
uso industrial que disminuyó en 9 predios.
$ 7
,21
3
$ 1
0,3
74
$ 7
,19
4
$ 8
,03
1
$ 2
2,7
12
$ 2
75
,69
6
$ 7
,98
5
$ 1
0,3
47
$ 7
,40
8
$ 8
,26
1
$ 2
3,4
69
$ 3
19
,67
6
$ 1
0,4
95
$ 3
1,4
06
$ 1
2,7
87
$ 1
2,9
89
$ 5
9,1
29
$ 6
06
,76
5
$ 2
9,7
17
$ 3
9,3
01
$ 1
4,4
44
$ 1
7,8
29
$ 6
1,6
32
$ 6
73
,78
7
$ 5
3,6
46
$ 4
4,6
26
$ 1
2,4
57
$ 1
7,0
31
$ 5
9,5
64
$ 7
07
,62
9
$ -
$ 100,0
$ 200,0
$ 300,0
$ 400,0
$ 500,0
$ 600,0
$ 700,0
$ 800,0
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
Mile
s d
e m
illo
nes
2013 2014 2015 2016 2017
68
Tabla 11 Cantidad de predios rurales y valor del avalúo catastral Vigencias 2013 -
2017
COMERCIAL INDUSTRIAL DOTACIONAL
AÑO
Cantidad
de
predios
Valor avalúo
Cantidad
de
predios
Valor avalúo
Cantidad
de
predios
Valor avalúo
2013 155 $51.827.401.000 24 $34.264.922.000 257 $279.327.390.000
2014 158 $51.636.082.000 24 $35.292.873.000 258 $286.803.344.000
2015 257 $298.269.450.000 15 $31.369.888.000 272 $715.874.351.000
2016 296 $259.258.245.000 16 $85.678.686.000 276 $1.944.745.477.000
2017 413 $273.425.976.000 15 $87.621.101.000 285 $1.993.811.592.000
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
Gráfica 19 Variación del avalúo destino comercial rural Vigencia 2013 - 2017
Valor avalúo catastral por año
Comercial Industrial Dotacional
Variación porcentual del avalúo catastral
Comercial Industrial Dotacional
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD
Para los predios comerciales en el área rural, las variaciones en cuanto al valor del avalúo
catastral, entre los años 2014 y 2015 incrementó en 478%, representado en $246.633
millones, para este año el porcentaje IVIUR aplicado fue del 8% y el número de predios
también aumentó. Entre tanto, para los años 2015 al 2016 aunque la cantidad de predios
69
subió, el avalúo vario en -13%, lo que indica que los predios comerciales disminuyeron el
valor del avalúo catastral; para 2017 el cambio fue del 5%, esto ocurrió debido a que el
número de predios aumentó, dado que para este año se culminó la actualización que se venía
adelantando desde 2016.
Los predios rurales de uso industrial, tuvieron un comportamiento similar a los del mismo
uso en el área urbana de la ciudad, el comportamiento se dio en cuanto a la disminución
predios; de igual forma, la tendencia se dio en el aumento del valor del avalúo catastral siendo
de $53.356 millones de pesos entre las vigencias 2013 a 2017. En cuanto a variaciones
porcentuales del avalúo catastral, para los predios industriales fue mayor en los años 2015 y
2016, con un incremento porcentual del 173%, debido al proceso de actualización que venía
atrasado.
En el uso dotacional rural, se presentó un pequeño incremento, pasando de 257 a 285 predios,
es decir, aumentó en 28 inmuebles durante los últimos 5 años.
Para las vigencias 2014 a 2015 el avalúo catastral de los predios dotacionales rurales,
incrementó en 150%, representado en $429.071 millones, para la vigencia 2015 el porcentaje
IVIUR aplicado fue del 15%, ya para los años 2016 y 2017 los predios dotacionales rurales
de Bogotá presentan avalúos catastrales de $1,9 billones.
11.3.8. Análisis lotes rurales
Tabla 12 Cantidad de predios y avalúo destino lotes rurales Vigencias 2013 -2017
Cantidad de predios por año Valor avalúo por año
2013 3,152 $ 424.395.442.000
2014 3,115 $436.606.641.100
2015 3,024 $408.855.315.500
2016 3,042 $849.380.549.500
2017 3,210 $815.651.206.500
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
70
Gráfica 20 Variación del avalúo destino lotes rurales Vigencia 2013 - 2017
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD.
En el sector rural, los lotes de Bogotá presentaron un incremento, pasando de 3.152 a 3.210
predios, es decir, aumentó en 58 lotes, durante los últimos 5 años. Las variaciones en el valor
del avalúo catastral para lotes rurales han sido bastante irregulares, presentando variaciones
negativas de 6% y 4% puntualmente para los años 2015 y 2017 respetivamente.
11.4. Proyección del recaudo del Impuesto Predial Unificado años 2013 al 2017.
El Impuesto Predial Unificado - IPU es el segundo gravamen que más recauda tributos en la
ciudad de Bogotá, después del Impuesto de Industria y Comercio – ICA. Desde el año 20035
y hasta el año 2016, las tarifas de uso residencial urbano habían sido las mismas, pero fue en
el año 2017 con la simplificación tributaria y por medio del Acuerdo 648 de 20166 en su
artículo 1, que dichas tarifas fueron modificadas, dándole importancia únicamente al avalúo
catastral, generando unos rangos entre los avalúos catastrales y eliminando de una vez por
todas la influencia que venía representando el estrato.
5 Acuerdo105 del 29 de diciembre de 2003. “Por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto predial unificado al Plan de Ordenamiento Territorial y se establecen y racionalizan algunos incentivos".
6 Acuerdo 648 del 16 de septiembre de 2016. “Por el cual se simplifica el sistema tributario distrital y se dictan otras disposiciones”
$ 424,395 $ 436,607
$ 408,855
$ 849,381 $ 815,651
$ -
$ 200,0
$ 400,0
$ 600,0
$ 800,0
$ 1000,0
2013 2014 2015 2016 2017
Mil
es d
e m
illo
nes
Valor Avalúo por Año
71
Para visualizar un poco más el cambio y explicar cómo se va a desarrollar el análisis del IPU,
se muestran las diferentes tarifas que se venían manejando en el periodo de estudio de los
años 2013 a 2017 para el uso residencial urbano.
Tabla 13 Tarifas IPU predios residenciales urbanos años 2013 a 2016
ACUERDO 105 DE 2003
Cantidad Residencial Urbano Tarifa (por mil)
1 Estrato 1 y 2 2
2 Estrato 1 y 2 6
3 Estrato 3 4
4 Estrato 3 6
5 Estrato 4 6
6 Estrato 4 7,5
7 Estrato 5 y 6 7
8 Estrato 5 y 6 9,5
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la SDH
Tabla 14 Tarifas IPU preferenciales. Predios residenciales urbanos año 2017
ACUERDO 648 de 2016
Cantidad Rango en SMLMV Rangos Tarifa (por mil)
1 0 16 (Estrato 1 y 2) Desde $ 0 Hasta $ 11.803.000 Excluido
2 16 107 (Estrato 1 y 2) Desde $11.803.000 Hasta $78.936.000 1
3 107 135 (Estrato 1 y 2) Desde $78.936.000 Hasta 99.592.000 3
4 0 135 (Estrato 3) Desde $0 Hasta $99.592.000 3
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la SDH
Tabla 15 Tarifas IPU predios residenciales urbanos año 2017
ACUERDO 648 de 2016
Cantidad Rangos Tarifa (por mil)
5 Desde $ 0 Hasta $ 99.200.000 5,5
6 Desde $ 99.200.001 Hasta $ 105.712.000 5,6
7 Desde $ 105.712.001 Hasta $ 121.699.000 5,7
8 Desde $ 121.699.001 Hasta $ 137.686.000 5,8
9 Desde $ 137.686.001 Hasta $ 153.673.000 5,9
10 Desde $ 153.673.001 Hasta $ 169.660.000 6
11 Desde $ 169.660.001 Hasta $ 185.647.000 6,1
12 Desde $ 185.647.001 Hasta $ 201.634.000 6,2
17 Desde $ 201.634.001 Hasta $ 228.279.000 6,3
72
18 Desde $ 228.279.001 Hasta $ 254.924.000 6,4
19 Desde $ 254.924.001 Hasta $ 281.569.000 6,5
20 Desde $ 281.569.001 Hasta $ 308.214.000 6,6
21 Desde $ 308.214.001 Hasta $ 334.859.000 6,8
22 Desde $ 334.859.001 Hasta $ 361.504.000 7
23 Desde $ 361.504.001 Hasta $ 388.149.000 7,2
24 Desde $ 388.149.001 Hasta $ 414.794.000 7,4
25 Desde $ 414.794.001 Hasta $ 441.439.000 7,6
26 Desde $ 441.439.001 Hasta $ 478.742.000 7,8
27 Desde $ 478.742.001 Hasta $ 516.045.000 8
28 Desde $ 516.045.001 Hasta $ 553.348.000 8,2
29 Desde $ 553.348.001 Hasta $ 590.651.000 8,4
30 Desde $ 590.651.001 Hasta $ 627.954.000 8,6
31 Desde $ 627.954.001 Hasta $ 665.257.000 8,8
32 Desde $ 665.257.001 Hasta $ 702.560.000 9
33 Desde $ 702.560.001 Hasta $ 739.863.000 9,2
34 Desde $ 739.863.001 Hasta $ 873.088.000 9,5
35 Desde $ 873.088.001 Hasta $ 1.006.313.000 9,9
36 Desde $ 1.006.313.001 Hasta $ 1.139.538.000 10,3
37 Desde $ 1.139.538.001 Hasta $ 1.278.960.000 10,8
38 Desde $ 1.278.960.001 Más de $ 1.278.960.001 11,3
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la SDH
Es evidente que con este cambio, se pasó de 8 tarifas que oscilaban entre el 2 y el 9,5 por mil
dependiendo del estrato, a 38 tarifas entre el 0 y el 11,3 por mil, con la única especificación
de estrato en las tarifas preferenciales para las viviendas de interés social (VIS); para estos
últimos, específicamente para los predios cuyo avalúo catastral sea igual o menor a 135
salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), el impuesto no podrá aumentar más
del 10% del valor del impuesto del año anterior. (Acuerdo 648, 2016)
Además de esto, el Acuerdo 648 de 2016 establece que el ajuste de las tarifas para predios
de uso residencial con avalúo catastral de hasta 335 SMLMV no incrementará más de 15%,
lo predios cuyo avalúo esté entre 335 SMLMV y hasta los 450 SMLMV, no podrán
incrementarse de un año a otro en más del 18% del impuesto ajustado el año anterior; y para
los demás predios el ajuste será del 20% sin que ninguno supere dicho porcentaje.
73
Po otro lado, las tarifas de usos no residenciales (residencial rural, comercial, dotacional,
industrial) no se modificaron con el Acuerdo 648 de 2016, solo se impusieron topes de
aumento máximo para cada año; es decir, que el impuesto predial para estos predios, no podrá
incrementarse de un año a otro más del 25% del impuesto ajustado el año anterior; a
excepción de los lotes (urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados) ya que no
les aplica el límite hasta que presenten cambios físicos.
Tabla 16 Tarifas IPU predios no residenciales año 2017
ACUERDO 648 de 2016
Categoría del predio Tarifa por
mil Avalúo catastral
Residencial Rural 4,0 Menor o igual a $ 99.592.000
6,5 Más de $ 99.592.000
Comercial en suelo rural o urbano 8,0 Menor o igual a $ 185.449.000
9,5 Mayor a $ 185.449.000
Financieros 16,0 Cualquier avalúo
Industrial en suelo rural o urbano
8,5 Bajo impacto
9,0 Medio impacto
10,0 Alto impacto
Depósitos y parqueaderos accesorios a un predio principal
hasta de 30 m2 de construcción
5,0 Hasta $ 4.408.000
8,0 Más de $ 4.408.000
Dotacionales 6,5 Propiedad de particulares
5,0 Propiedad de entes públicos
Urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados 12,0 Menor o igual a $ 32.187.000
33,0 Mayor a $ 32.187.000
Pequeña propiedad rural destinada a la producción
agropecuaria 4,0 Cualquier avalúo
No urbanizables 5,0 Cualquier avalúo
Rurales 4,0 Menor o igual a $ 99.592.000
6,5 Más de $ 99.592.000
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la SDH
Todos los rangos del avalúo catastral serán actualizados cada año de acuerdo con el Índice
de Precios de Vivienda Nueva (IPVN) del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística – DANE. Si en algún caso, el avalúo catastral disminuye con respecto al año
anterior y se aumenta el impuesto a pagar, dicho aumento no puede ser superior al Índice de
Precios al Consumidor (IPC) causado el año anterior.
74
11.4.1. Proyección Recaudo Residencial Urbano
En las siguientes tablas se puede ver el recuado del impuesto predial unificado para los cuatro
primeros años del periodo de estudio que mantuvieron las mismas tarifas y evidenciando que
si todos los predios tenidos en cuenta pagan sin descuanto y se les aplica el ajuste a la tarifa
el recaudo aumenta cada año. Seguido el recaudo del año 2017 con el cambio de tarifas y sin
tener en cuenta los estratos y el ajuste por equidad tributaria. (Acuerdo 352, 2008)
Tabla 17 Proyección de recaudo IPU años 2013 a 2016
2013 2014 2015 2016
Categoría Estrato Total a pagar ($) Total a pagar ($) Total a pagar ($) Total a pagar ($)
Residenciales
urbanos
1 o 2 $ 115.366.639.073 $ 160.897.607.607 $ 192.596.825.584 $ 205.532.577.894
3 $ 247.239.773.116 $ 282.065.010.226 $ 331.146.848.410 $ 352.489.714.636
4 $ 259.549.610.199 $ 312.298.110.906 $ 352.323.802.866 $ 398.724.175.028
5y6 $ 429.518.508.855 $ 512.209.724.749 $ 608.095.157.740 $ 683.603.423.559
Total $ 1.051.674.531.243 $ 1.267.470.453.488 $ 1.484.162.634.600 $ 1.640.349.891.117
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD y la SDH
Tabla 18 Recaudo IPU año 2017
Categoría Total a pagar ($)
Residenciales urbanos $ 2.039.130.333.249
Total $ 2.039.130.333.249 Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD y la SDH
Dicho esto y viendo los valores de la siguiente gráfica, se puede decir que la SDH cumplió
con las metas de recaudo para cada año, puesto que, las proyecciones del IPU realizadas para
los últimos cinco años se hicieron para el uso residencial urbano y la información del recaudo
se obtuvo de los informes de ejecución de la SDH.
Tabla 19 Diferencia de recaudo IPU Secretaría Distrital de Hacienda
2013 2014 2015 2016 2017
FUENTE TOTAL RECAUDO ($)
SDH $ 1.439.369.223.290 $ 1.733.327.429.099 $ 2.011.529.997.127 $ 2.226.793.013.853 $ 2.417.141.794.125
BASES $ 1.054.409.053.841 $ 1.270.649.748.803 $ 1.489.439.958.687 $ 1.646.034.858.554 $ 2.044.832.861.179
Diferencia $ 384.960.169.449 $ 462.677.680.296 $ 522.090.038.440 $ 580.758.155.300 $ 372.308.932.946
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por la UAECD y la SDH
75
11.5. Comparación de los Planes de Desarrollo Bogotá Humana (2012-2016) y
Bogotá Mejor para Todos (2016-2020) en cuanto al recaudo del IPU.
Dentro de la comparación de los planes de desarrollo distritales, se tuvo en cuenta lo
relacionado con el recaudo del impuesto predial unificado – IPU; se centran en la
recuperación de la confianza de los contribuyentes para el pronto pago, la implementación
de planes anti evasión, la gestión financiera para la ejecución del gasto y la propuesta y
ejecución de la simplificación tributaria, la cual, se desarrolló en dos periodos diferentes, es
decir, se propuso en la administración de Bogotá Humana (2012-2016) y se ejecutó en Bogotá
Mejor para Todos (2016-2020), con esta simplificación se busca que en la ciudad los aportes
sean más “simples”, los que tengan más paguen más y los que tengan menos paguen menos
y además se tenga un sistema de pagos por cuotas.
Tabla 20 Comparación Planes de Desarrollo en el IPU
Planes de Desarrollo Distrital
Tema Plan De Desarrollo 2012 – 2016 “Bogotá
Humana”
Plan de desarrollo 2016 – 2020 “Bogotá mejor para
todos”
Objetivos
Recuperar la confianza ciudadana en las
instituciones del Distrito Capital con el fin de
combatir la corrupción, mediante un trabajo
coordinado entre las instituciones y ciudadanía de
manera transparente, fomentando una ética
pública y la eficiencia en la gestión de los recursos,
implementado seguimientos a las tareas de la
administración Distrital.
Dignificar, modificar y ajustar la planta de
personal con funciones, procesos y
procedimientos acordes con la misión
institucional.
Generar un recaudo más justo y equitativo,
mediante la reformulación y modernización del
sistema tributario distrital, asociado a las
actividades económicas, todo con el fin de atender
la toma de decisiones y satisfacer la demanda de
necesidades, trámites y servicios ciudadanos.
La eficiencia en la ejecución del gasto será una prioridad
esencial en el Plan de Desarrollo «Bogotá Mejor para
Todo.
Se buscará elevar la capacidad operativa de las entidades
distritales dentro de un contexto de austeridad y
eficiencia. Se implementarán mecanismos y
herramientas económicas y financieras que generen
ahorro en gastos operativos y eficiencias en la gestión,
que contribuyan al mejoramiento de la competitividad, y
la sostenibilidad de las finanzas de la Ciudad.
Se efectuará una revisión, análisis y depuración del gasto
recurrente actual, que permita liberar espacio
presupuestal para las nuevas inversiones del Plan de
Desarrollo y se convierta en un factor de decisión en la
priorización del presupuesto. Esto permitirá fortalecer
una gestión gerencial que potencialice.
76
Planes de Desarrollo Distrital
Tema Plan De Desarrollo 2012 – 2016 “Bogotá
Humana”
Plan de desarrollo 2016 – 2020 “Bogotá mejor para
todos”
Estrategias
Fortalecer la estructura administrativa distrital y la
capacidad técnica y operativa de las entidades.
Fortalecer la Veeduría Distrital como ente de
control preventivo, que promueva y aliente el
control social y estimule la información y la
transparencia entre la administración y la
ciudadanía.
Incrementar la capacidad financiera del Distrito
mediante la modernización de la estructura
tributaria, la interlocución con el nivel nacional y
estrategias de financiación público-privadas.
Incrementar el cumplimiento oportuno en la declaración
y pago de obligaciones tributarias. Al finalizar el
cuatrienio se espera que el 94% de los contribuyentes de
los impuestos Predial, se crea el Certificado de
Antecedentes Tributarios Distritales, el cual será un
documento electrónico en el que se indique el
cumplimiento de los impuestos administrados por la
Dirección de Impuestos de Bogotá.
Implementar la simplificación tributaria a través de la
simplificación tributaria se propondrá facilitar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias en el
Distrito Capital. Se modificarán los límites máximos de
crecimiento del impuesto predial unificado, haciéndolos
más simples para su liquidación sin que se pierdan los
beneficios del ajuste por equidad tributaria.
Se simplificarán y reducirán los costos de cumplimiento
implementando un Sistema Mixto de Declaración y
Facturación para impuestos distritales de Predial.
Optimización
Modernización del Impuesto Predial Unificado.
Se busca garantizar la progresividad, la equidad y
justicia del tributo. En este sentido, se propondrán
modificaciones en el impuesto, de tal manera que
se mejoren los criterios de asignación tarifaria y se
racionalicen los beneficios tributarios, haciéndolos
más compatibles con la capacidad de pago de la
población y la estructura productiva de la ciudad.
El crecimiento del recaudo del impuesto predial desde el
año 2008, momento en que se emprende la actualización
catastral de Bogotá, da cuenta de la importancia que ha
venido cobrando la dinámica urbana en la ciudad
(recaudo de 1,9 billones promedio anual), generando el
campo para la captura de valor de suelo como
mecanismo de financiación de los proyectos integrales.
Atendiendo a su comportamiento, respecto del
cumplimiento permanente y oportuno de sus
obligaciones tributarias, tenemos que de los 2.148.557
contribuyentes del impuesto predial 94.95% cumple de
manera oportuna y permanente con sus obligaciones
tributarias
Metas de
Resultados y
Gestión
Se pretende recaudar 2.220.692 millones a pesos
de 2012. Por gestión de antievasión en el periodo
de julio 2012 a junio 2016.
La estrategia financiera de la Administración Distrital
para la financiación del Plan de Desarrollo Económico,
Social, Ambiental y de obras Públicas para Bogotá D.C.,
2016-2020 “Bogotá Mejor para Todos”, asciende a
$96,1 billones de 2016, de los cuales $53,9 billones
corresponden a la Administración Central.
El recaudo por gestión antievasión pretende ser de $1,9
billones de pesos al año.
Fuente: Elaboración propia. Información suministrada por los Planes de Desarrollo Distrital 2012 -
2016 y 2016 - 2020
77
12. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Como primera conclusión del análisis de la política fiscal que desarrolla el CONFIS para la
determinación de los avalúos catastrales de la ciudad, se puede decir que ésta hace parte de
una política pública a través de la cual toda administración de Bogotá busca alcanzar un
objetivo, que en este caso es conseguir los recursos económicos necesarios para satisfacer
unas necesidades sociales, ambientales, culturales, de infraestructura, económicas y políticas
de la ciudad y para nuestro caso es que la administración en cabeza del Alcalde Mayor,
determina a quién (propietarios) y cuánto (porcentajes CONFIS y Tarifas) se cobra por
impuesto predial.
Sin embargo, se evidenció que las políticas públicas de carácter fiscal fueron formuladas,
implementadas y evaluadas sin tener en cuenta la participación de los grupos o actores que
se van a ver afectados por dichas decisiones, como son: los propietarios de los inmuebles de
los diferentes usos que existen en la ciudad, los gremios de comercio e industria,
universidades y ONG’s de la sociedad civil; lo que va en contravía de la definición de política
pública (Arroyave Alzate, 2010), a diferencia de lo que ocurre con la asignación de las tarifas,
que se hace previo acuerdo con los representantes elegidos democráticamente por la ciudad
(Concejo de Bogotá).
Es decir, que mediante un acto administrativo vertical y excluyente, generado por el Consejo
Distrital de Política Económica y Fiscal - CONFIS se determinan los porcentajes que se
aplicaran a los avalúos determinados por la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital - UAECD, siendo esta una acción de gobierno sin una razonada participación total
de la sociedad y más cuando se comprobó que los porcentajes CONFIS influyen de manera
significativa en los recursos que percibe la ciudad de Bogotá D.C.
La segunda conclusión es que las decisiones tomadas en el CONFIS parecen beneficiar o
privilegiar a determinados sectores políticos de la población, en un contexto excluyente y no
participativo, en busca de que esos sectores apoyen futuras campañas políticas.
78
Se hace necesario, ejercer gestión de control por parte de la sociedad, sobre las diferentes
entidades públicas que manejan recursos de la ciudad, permitiendo con ello verificar que los
recursos públicos sean utilizados de forma eficiente, dejando al descubierto todas las
necesidades que afronta una ciudad y en este caso específico que los recursos que provienen
del Impuesto Predial Unificado – IPU sean empleados equitativamente en dichas
necesidades.
Finalmente, se puede decir que no hay una representación total de la sociedad ni una efectiva
participación política de los ciudadanos en la conducción de políticas públicas y todo es
manejado desde el centro del poder, en este caso quienes han ostentado la Alcaldía Mayor.
Por otro lado, durante el desarrollo del proyecto, se percibieron falencias tanto al interior de
las entidades públicas como entre ellas, lo que nos lleva a proponer recomendaciones para
optimizar las labores de dichas entidades.
De acuerdo, con las entrevistas elaboradas para la generación de este documento, se
evidenció que no se cuenta con el personal suficiente para realizar el seguimiento de los
recursos asignados e invertidos en las diferentes políticas públicas de cada mandato. Por lo
anterior, se muestra la importancia de que las entidades distritales tengan en cuenta el perfil
profesional del Ingeniero Catastral y Geodesta, puesto que, cuentan con aptitudes adecuadas
para la realización de labores, que permiten mejorar el desempeño de dichas entidades.
Así mismo, la información y las actividades de las entidades públicas no se encuentran
articuladas, lo que dificulta la comunicación entre las mismas entidades, generando
inconsistencias de los datos físicos, jurídicos y económicos de los predios y frenando el buen
desarrollo políticas públicas
79
13. REFERENCIAS
Acuerdo 105. (2003). "Por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto predial
unificado al Plan de Ordenamiento Territorial y se establecen y racionalizan algunos
incentivos". Bogotá D.C.: Imprenta Nacional.
Acuerdo 352. (2008). "Por medio del cual se adoptan medidas de optimización tributaria en
los Impuestos de Vehículos Automotores, Delineación Urbana, Predial Unificado y
Plusvalía en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones". Bogotá D.C:
Imprenta Nacional. Obtenido de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=34291
Acuerdo 648. (16 de Septiembre de 2016). "Por el cual se simplifica el sistema tributario
distrital y se dictan otras disposiciones". Bogotá D.C.: Imprenta Nacional. Obtenido
de
http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/files/comunicaciones/acuerdo%20648.
Alcaldía Mayor de Bogotá. (12 de junio de 2012). Obtenido de Estructura General del
Distrito Capital: http://bogota.gov.co/gobierno/estructura-general-del-distrito-capital
Arroyave Alzate, S. (2010). Las políticas públicas en Colombia. Insuficiencias y Desafíos.
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CONFIS (En Construcción) (pág. 2). Bogotá D.C.: SDP.
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Constituyente. Bogotá D.C.: Imprenta Nacional de Colombia.
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Obtenido de http://www.contraloriabogota.gov.co
Decreto 1420. (1998). "Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9
de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75,
76, 77, 80, 82, 84 y 87 de Ley 388 de 1997 y el artículo 11 del Decreto-ley 151/1998".
Bogotá D.C.: Diario Oficial 43.349.
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Decreto 425. (2016). "Por medio de la cual se modifica la Estructura Organizacional de la
Secretaria General de la Alcaldia Mayor de Bogotá D.C.". Bogotá D.C.: Imprenta
Nacional de Colombia.
Decreto 601. (2014). "Por el cual se modifica la estructura interna y funcional de la
Secretaría Distrital de Hacienda, y se dictan otras disposiciones". Bogotá D.C.:
Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación. (2017). dnp.gov.co. Obtenido de
https://www.dnp.gov.co/CONPES/Paginas/conpes.aspx
Ley 44. (1990). "Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad
raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas
facultades extraordinarias". Bogotá D.C.: Diario Oficial No. 39.607.
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