Analiza politike procjene uؤچinaka propisa i kapaciteta za izradu 2014-12-10آ  gospodarskih uؤچinaka

  • View
    0

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Analiza politike procjene uؤچinaka propisa i kapaciteta za izradu 2014-12-10آ  gospodarskih...

  • 1 |

    Analiza politike procjene učinaka propisa i kapaciteta za

    izradu propisa u Republici Hrvatskoj

    Pripremio: Edward Donelan, viši savjetnik za regulatorni menadžment, SIGMA, lipanj 2014.

  • Sadržaj

    Sažetak .......................................................................................................................................................................................... 3

    Uvod ............................................................................................................................................................................................... 4

    PUP u Hrvatskoj ......................................................................................................................................................................... 6

    Primjena politike PUP-a ......................................................................................................................................................... 8

    Ideje za poboljšanje ............................................................................................................................................................... 13

    Postupak izrade propisa – Međunarodna iskustva .................................................................................................. 14

    Postupak izrade propisa – Republika Hrvatska ......................................................................................................... 14

    Zaključci i preporuke............................................................................................................................................................. 17

    Dodatak 1 ................................................................................................................................................................................... 20

    Dodatak 2 ................................................................................................................................................................................... 22

    Dodatak 3 ................................................................................................................................................................................... 25

    Dodatak 4 ................................................................................................................................................................................... 26

  • 3

    Sažetak Na poziv Ureda za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske iz 2013. godine, SIGMA je izvršila pregled i pripremila izvješće o postignutom napretku u provedbi politike o procjeni učinka propisa (PUP) u Hrvatskoj i napretku u izgradnji kapaciteta za izradu zakona. Tijekom posljednjih 15 do 20 godina, daje se sve veća pozornost, uglavnom u zemljama Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) i u državama članicama Europske unije (EU), na nužnost poboljšanja kvalitete regulatornog upravljanja i, posebice, uspostavljanju racionalnijeg pristupa u kreiranju politika. U ovom pristupu se koriste alati kao što su PUP i javne savjetovanja. U mnogim zemljama OECD-a i državama članicama EU također se daje pozornost poboljšanju kapaciteta za izradu zakona. Osim toga, institucije EU, posebno Europska komisija, učinile su znatne napore za poboljšanje kvalitete izrade zakona i u povećavanju pristupačnosti zakonodavstvu. Slični napori u vezi poboljšanja postupka izrade zakona su primjetni u državama članicama EU. PUP je u hrvatski zakonodavni sustav uveden 2012. godine temeljem strategije, zakona, uredbe i smjernica. Izvršna vlast u Hrvatskoj se od siječnja 2013. godine zalaže za čeće korištenje PUP-a. Tijekom 2013. godine, bilo je planirano 61 zakon za postupak PUP-a, na osnovu Godišnjeg plana normativnih aktivnosti Vlade Republike Hrvatske. 1 Od tog planiranog broja, za 22 zakona proveden jePUP - 33,4%. Postotak zakona koji su prošli postupak PUP-a (22) u odnosu na ukupno 344 zakona, koji su usvojeni u 2013. godinu je 6,4 %. Zakon o procjeni učinaka propisa ("Narodne novine", broj 90/11) obvezuje ministarstva na pripremu postupka PUP za relevantne planirane zakone na temelju donesenog Godišnjeg plana normativnih aktivnosti Vlade Republike Hrvatske, u slučaju kada predloženi zakoni imaju potencijalno značajan ''učinak'' na: gospodarstvo; socijalno osjetljive i druge skupine s posebnim interesima i potrebama te na okoliš i održivi razvoj. Odluka o tome što se smatra "značajnim" je u odgovornosti ministarstava koji predlažu određenu zakonodavnu aktivnost. Zakon o PUP-u obvezuje ministarstva na izradu obrasca Prethodne procjenu (kraći upitnik s 13 pitanja) zajedno sa tezom propisa tj. kratkog opisa i obrazloženja zakona, za svaki nacrt prijedloga zakona koje predlaže ministarstvo (bez obzira da li se taj zakon nalazi u Godišnjem planu normativnih aktivnosti ili ne). Osim Zakona o PUP-u, Poslovnik Vlade Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 154/11, 121/12, 7/13) upućuje resorna ministarstva na provedu Procjene fiskalnog učinka (PFU) za zakone i podzakonske akte (npr. akte politike, uredbe, odluke), koji su usvojeni na sjednici Vlade Republike Hrvatske. Ministarstvo financija odgovorno je pregledati PFU prije službene rasprave na sjednici Vlade. Za potrebe izvješća, SIGMA je pregledala 10 iskaza o PUP-u. U nijednom iskazu nije detaljno predstavljen problem koji se rješava zakonom, niti je napravljena zadovoljavajuća analiza troškova i koristi različitih opcija. Međutim, svi obavljeni iskazi o PUP-u slijedili su postupak propisan zakonom. Svi iskazi razmatraju alternative, međutim kvantifikativni pokazatelji alternativnih rješenja nisu predstavljeni na zadovoljavajući način. Kao rezultat uvođenja politike PUP-a primjetna je veća transparentnost u zakonodavnom postupku. Nema napretka u izgradnji kapaciteta za izradu nacrta zakona. Međutim, postoji relativno visoka prihvaćenost PUP-a u nekoliko ministarstava (npr. Ministarstvo socijalne politike i mladih, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava, Ministarstvo branitelja). To prihvaćanje će na kraju dovesti do veće kvalitete zakona pošto ta činjenica odražava racionalniji pristup u kreiranju politika što će se također odraziti na kvalitetnije izrađene zakone.

    1 Izvješće Vlade Republike Hrvatske o provedbi Godišnjeg plana normativnih aktivnosti za 2013. godinu (usvojenog 18. prosinca 2013., dostupno na: https://zakonodavstvo.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti//140108%20VRH%20Zakljucak%20Izvrsenje%20GP%202 013.pdf)

  • 4

    Uvod Među ostalim aktivnostima, poduzetim od strane SIGME i Ureda za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske između 2010. i 2013. godine, Ured za zakonodavstvo je zatražio od SIGME analizu: 1. djelovanja politike PUP-a u Republici Hrvatskoj, 2. napretka u vezi s izgradnjom kapaciteta za izradu nacrta propisa u Republici Hrvatskoj, 3. ostalih relevantnih pitanja. Cilj ovog izvješća je dokumentirati navedeni pregled. Usvojeni pristup bazirao se na: obavljanju istraživanja putem analize relevantnih dokumenata kako bi se dopuniti materijali koji su već dostupni SIGMI, slanju upitnika kako što je navedeno u Dodatku 1. ovog izvješća, te obavljanju intervjua u skladu s programom iz Dodatka 22. ovog izvješća. Dodatak 3. navodi određena međunarodna pravila za izradu propisa. Dodatak 4. prikazuje literaturu koja je korištena u pripremi izvješća. Nacrt izvješća je dostavljen Uredu za zakonodavstvo 7. travnja 2014. godine. Sastanak sa Uredom za zakonodavstvo je održan 27. svibnja 2014. godine, dok je konačno izvješće dostavljeno 10. lipnja 2014. godine. PUP u međunarodnom kontekstu Razvoj procjene učinaka propisa u zemljama OECD-a i zemljama članicama EU-a je prolazio kroz određena ponavljanja diljem zemalja OECD-a i državama članicama Europske unije. Postoji značajna literatura koja dokumentira razvoj PUP-a od samih početaka, kada je uvedene od strane Reaganove administracije u Sjedinjenim Američkim Državama još 19813 . godine. U Velikoj Britaniji, analiza gospodarskih učinaka datira iz sredine 1990-ih godina, dok sada to predstavlja ključni alat kojim se koristi britanska vlada. U EU, Bijela knjiga Europske komisije o upravljanju je postavila temelje za uvođenje PUP-a u radu Europske komisije. Rasprostranjenost PUP-a u državama članicama je varirala. U Irskoj je postupak skoro doživio neuspjeh. Mnoge druge države članice (osobito Danska, Nizozemska i Njemačka) su usredotočene više na smanjenju administrativnih opterećenja i daju veći značaj korištenju alata kao što je Standard cost model. Zagovornici analize gospodarskih učinaka, kao što je PUP, su iznijeli mnoge tvrdnje u korist njihovih vrijednosti, uključujući jačanje demokracije (PUP bi morao uvijek uključiti one na koje se predloženi propisi odnose). U teoriji, PUP također osigurava veću odgovornost, bolji postupak donošenja politika i veće korištenje postojećih iskustava. Također se tvrdi da korištenje PUP-a, općenito, pridonosi većoj učinkovitosti zakonskih rješenja koja imaju dobro uravnoteženi omjer troškova i koristi kao i uvide u moguća manja opterećenja na poduzetnike i građane. U praksi, PUP nosi mnoge tehničke izazove. Rezultati PUP-a nisu uvijek jasni ili korisni koliko to tvrde njegovi zagovornici. To uključuje i izazov da ne postoji jedan jedini najbolji model. Države moraju nastojati razviti model koji najbolje odgovara njihovim političkim i kulturnim uvjetima. To znači da

    2 Jedan dužno