Análise e Avaliação da Organização Institucional e da Eficiência de

Este trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do BNDES (BNDES FEP), no mbito da Chamada Pblica BNDES FEP. n 01/2010,

disponvel em http://www.bndes.gov.br

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria

e Comrcio Exterior

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia de Gesto do Setor Porturio Brasileiro. -- So Paulo: Booz & Company, 2012.

Bibliografia.

1. Brasil - Comrcio exterior; 2. Brasil - Setor porturio - Diagnstico; 3. Desenvolvimento econmico; 4. Desenvolvimento social; 5. Portos - Administrao; 6. Portos - Brasil.

12-14785 CDD-387.10981

ndices para catlogo sistemtico: 1. Brasil: Gesto porturia 387.10981 2. Brasil: Setor porturio: Gesto 387.10981

O contedo desta publicao de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES. permitida a reproduo

total ou parcial dos artigos desta publicao, desde que citada a fonte.

Relatrio Consolidado Volume Anexo

1 Edio

Dezembro de 2012

Anlise e Avaliao da Organizao Institucional e da Eficincia de Gesto do Setor Porturio Brasileiro

Relatrio Consolidado

Autoria e Edio da Booz & Company do Brasil Consultores Ltda

Trabalho realizado em conjunto com: Verax Consultoria e Projetos Ltda. Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados Logit Engenharia Consultiva Ltda.

Autores

Luiz Francisco Modenese Vieira

Arthur Eduardo Budri Ramos

Carlos Eduardo Naegeli Gondim

Gabriel Antnio Clemente dos Santos

Fbio Zveibil

Felipe Camera Ruiz

Marcelo Haddad Silva

Alexandre Vivo Rodrigues

Marcos Mendes de Oliveira Pinto

Emerson Carlos Colin

David Joshua Krepel Goldberg

Tiago Maciel de Barros

Thiago Matheus

Paulo Edson Cosmai de Oliveira

Luiz Fernando Soggia Soares da Silva

Elizabete Harumi Hamaguchi

Wagner Colombini Martins

Fernando Howat Rodrigues

Rubens Augusto de Almeida Jr.

Sergio Henrique Demarchi

Thiago Affonso Meira

Mariana Calviello Meira Ramos

Fabiana Takebayashi

Diogo Barreto Martins

Diego Lopes da Silva Ferrette

Jos Virgilio Lopes Enei

Mauro Bardawil Penteado

Roberta Danelon Leonhardt

Rodrigo Seizo Takano

Andr Luiz Freire

Daniela Stump

Gabriel Abdallah Mundim

Rafael Arsie Contin

Mrio Mrcio Saadi Lima

Leticia Oliveira Lins de Alencar

________________________________

*O CD anexo contm a verso eletrnica dos Volumes 1, 2 e Anexo (Diagnstico) do Estudo Tcnico

CONSIDERAES O BNDES, por meio da Chamada Pblica BNDES FEP n 01-2010, financiou, com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos BNDES FEP, um estudo tcnico destinado anlise e avaliao da organizao institucional e da eficincia da gesto do setor porturio brasileiro. O trabalho foi desenvolvido por consrcio formado pelas empresas Booz & Company do Brasil Consultores Ltda., Verax Consultoria e Projetos Ltda., Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados e Logit Engenharia Consultiva Ltda. O BNDES FEP foi criado no intuito de apoiar estudos tcnicos ou pesquisas cientficas relacionadas ao desenvolvimento econmico e social do Brasil e da Amrica Latina e que possam orientar a formulao de polticas pblicas. Tambm so passveis de apoio os estudos tcnicos que propiciem, direta ou indiretamente, a gerao de projetos estruturantes de elevado retorno social, que possam implicar significativos investimentos pblicos ou privados. Pelos portos nacionais passa a maior parte do comrcio exterior brasileiro, o que demonstra a importncia de aes que visam aumentar o nvel de eficincia do setor. Com este trabalho, pretende-se apresentar a todos os agentes atuantes no setor porturio relevante ferramenta para o desenvolvimento de polticas pblicas, pesquisas acadmicas e aperfeioamento das iniciativas de investimento para suprimento da demanda atual e futura por este tipo de servio. Assim, o presente estudo apresenta extensivo diagnstico do setor porturio brasileiro, seguido de proposies de diretrizes voltadas promoo da expanso de capacidade sistmica de forma planejada e integrada com os demais modais de transporte. As propostas objetivam o aumento da competitividade e a melhoria dos padres de eficincia operacional e de qualidade na prestao de servios, preservado o interesse pblico e a estabilidade regulatria e institucional. O trabalho tambm apresenta sugestes para o aperfeioamento da estrutura organizacional e da gesto porturia com o objetivo de propor polticas pblicas e aes de curto e longo prazo para o desenvolvimento do setor. O contedo deste estudo no reflete necessariamente as opinies do BNDES. As informaes produzidas so pblicas e tm por objetivo fomentar o debate sobre esses temas e permitir a avaliao de alternativas para o desenvolvimento do setor porturio brasileiro.

Comit de Seleo do BNDES FEP

Preparado para BNDES Novembro de 2012 5

NDICE 1 SUMRIO EXECUTIVO ........................................................................................................................... 6

1.1 Organizao Institucional .................................................................................................................. 61.2 Marco Regulatrio ............................................................................................................................ 241.3 Eficincia de Gesto Processos ..................................................................................................... 521.4 Anlise da Situao das Autoridades Porturias ......................................................................... 611.5 Anlise de Casos Internacionais ..................................................................................................... 70

2 INTRODUO ......................................................................................................................................... 75

3 ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................... 80

3.1 Introduo .......................................................................................................................................... 803.2 Evoluo Histrica da Estrutura Organizacional do Setor ......................................................... 803.3 Estrutura Organizacional Atual: Principais Agentes do Setor ................................................... 873.4 Caracterizao dos Agentes Atuantes no Setor ............................................................................ 893.5 Matrizes de Responsabilidades do Setor ..................................................................................... 187

4 MARCO REGULATRIO DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ...................................... 189

4.1 Introduo ........................................................................................................................................ 1894.2 Evoluo do Marco Regulatrio do Setor Porturio .................................................................. 1894.3 Regime Jurdico do Setor Porturio ............................................................................................. 2044.4 Julgados Relevantes Sobre o Sistema Porturio ......................................................................... 2504.5 Regime Jurdico do Setor Hidrovirio ......................................................................................... 2674.6 Temas Ancilares ao Marco Regulatrio do Setor Porturio Brasileiro ................................... 276

5 ANLISE DOS PROCESSOS DO SETOR PORTURIO E HIDROVIRIO ................................. 302

5.1 Introduo ........................................................................................................................................ 3025.2 Metodologia de Anlise de Eficincia .......................................................................................... 3025.3 Identificao e Classificao dos Processos ................................................................................ 3055.4 Avaliao dos Processos Relevantes do Setor Porturio ........................................................... 311

6 ANLISE DAS AUTORIDADES PORTURIAS .............................................................................. 468

6.1 Introduo ........................................................................................................................................ 4686.2 Caracterizao Geral das Autoridades Porturias ..................................................................... 4686.3 Descrio e Anlise das Atribuies das Autoridades Porturias ........................................... 4836.4 Descrio e Anlise da Organizao ............................................................................................ 5156.5 Descrio e Anlise da Governana ............................................................................................. 5436.6 Descrio e Anlise de Desempenho Financeiro ........................................................................ 579

7 ANLISE DE CASOS INTERNACIONAIS ....................................................................................... 613

7.1 Organizao Institucional Setorial ............................................................................................... 6147.2 Organizao Institucional Porturia ............................................................................................ 6247.3 Operao Porturia ......................................................................................................................... 6307.4 Gesto da Operao Porturia ...................................................................................................... 6367.5 Sumrio das Principais Lies ...................................................................................................... 639

8 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 641


1 SUMRIO EXECUTIVO

1.1 ORGANIZAO INSTITUCIONAL Atualmente, os principais agentes que compem a estrutura organizacional do setor porturio e hidrovirio brasileiro podem ser divididos em grupos distintos, em funo de suas atribuies formais e do grau de participao de cada agente no mbito do setor em anlise. Dessa forma, neste Estudo foram classificados em seis grupos de agentes:

Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial; Agentes da Administrao Porturia Martima; Agentes da Autoridade Martima; Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre; Agentes Intervenientes; e Agentes de Controle.

A estrutura organizacional do setor, com destaque para os grupos de agentes considerados, apresentada na Figura 1, cujas siglas utilizadas so descritas na Tabela 1, a seguir.

SEPPR

MT

CONIT

DNIT ANTAQCODOMAR

CAPs

APs

MF

MJMPOG

RFB

PF

SPU

MMA

IBAMA

MS

ANVISA

MME

ANP

MAPA

SDA

MD

DPCCPs

Marinha

Outros

CCMDIC

MC

AHs

OGMOs

Outros

rgos de Controle: CGU, MPF, MPT, TCU

CADESDE

SEAE

Agentes de formulao de polticas, planejamento e regulao setorial Agentes de administrao porturia martima Agentes da autoridade Martima Agentes da administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre

Agentes Intervenientes

ANA

Figura 1 Estrutura Organizacional do Setor Porturio e Hidrovirio

O organograma apresentado visa facilitar a visualizao e a compreenso da organizao institucional do setor. importante salientar outros aspectos no capturados plenamente na Figura 1, principalmente:


Portos martimos descentralizados a estados ou municpios: ainda que sob a esfera de atuao da SEP, o vnculo direto das Autoridades Porturias de tais portos com o poder executivo local;

Portos organizados fluviais: a Lei 8.630 no faz distino entre portos fluviais e portos martimos, portanto, os portos organizados fluviais tambm deveriam ter APs e CAPs. Alguns deles de fato os possuem, por exemplo, o Porto de Porto Velho (RO);

Hidrovias estaduais: aquelas cuja extenso total esteja circunscrita a um estado so administradas por rgos do poder executivo local e no pela estrutura federal composta por AHs, CODOMAR e DNIT. o caso, por exemplo, da Hidrovia do Tiet, administrada pelo Departamento Hidrovirio da Secretaria de Transportes e Logstica do Governo do Estado de So Paulo. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul, em que a Superintendncia de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria Estadual de Transportes/RS, administra algumas vias navegveis.

Tabela 1 Principais Agentes do Setor Porturio e Hidrovirio SIGLA rgo/Instituio

AHs Administraes Hidrovirias ANA Agncia Nacional de guas ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria APs Autoridades Porturias CADE Conselho Administrativo da Defesa Econmica CAPs Conselhos de Autoridades Porturias CC Casa Civil CGU Controladoria Geral da Unio CODOMAR Companhia Docas do Maranho CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CPs Capitanias dos Portos DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DPC Diretoria de Portos e Costas IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais MAPA Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento Marinha Marinha do Brasil MC Ministrio das Cidades MD Ministrio da Defesa MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MF Ministrio da Fazenda MJ Ministrio da Justia MMA Ministrio do Meio Ambiente MME Ministrio de Minas e Energia MPF Ministrio Pblico Federal MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPT Ministrio Pblico do Trabalho MS Ministrio da Sade MT Ministrio dos Transportes OGMOs rgos Gestores de Mo de Obra PF Polcia Federal PR Presidncia da Repblica RFB Receita Federal do Brasil DAS Secretaria da Defesa Agropecuria


SIGLA rgo/Instituio SDE Secretaria de Direito Econmico SEAE Secretaria de Acompanhamento Econmico SEP Secretaria de Portos SPU Secretaria do Patrimnio da Unio TCU Tribunal de Contas da Unio

Foram analisados os papis e responsabilidades dos principais agentes do setor e seus respectivos grupos, com o objetivo de identificar questes crticas ao desenvolvimento dos portos e hidrovias. Para cada agente analisado, foi feita uma caracterizao detalhada de sua atuao, com o levantamento dos objetivos, aspectos histricos relevantes, a estrutura organizacional/governana e os papis e responsabilidades formais, assim como os exercidos na prtica, conforme apresentado resumidamente a seguir.

Grupo 1: Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial

Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica (SEP)

Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, criada em 2007, cabem a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais referentes aos portos martimos. Compete SEP ainda, a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementao, a priorizao de investimentos e a aprovao dos planos de outorga das instalaes porturias martimas, alm do desenvolvimento da infra e superestrutura dos portos e terminais martimos sob sua gesto. Por ltimo, a SEP tambm responsvel pela orientao, coordenao e controle das Companhias Docas a ela vinculadas.

Dentre as aes mais relevantes da SEP esto: o planejamento e implementao do Plano Nacional de Dragagem (PND); a participao na elaborao do Decreto 6620/2008 (que dispe sobre polticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor e disciplina a concesso de portos, o arrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas); e a implementao de aes para o desenvolvimento do planejamento setorial (ex. estabelecimento de requisitos para o PGO porturio, contratao do Plano Nacional de Logstica Porturia, estabelecimento de relacionamento com o BNDES para a realizao deste Estudo, entre outros). H ainda uma srie de outras aes em curso, como a implantao de sistemas de gesto de desempenho nas Autoridades Porturias e a anlise de critrios de adjudicao de instalaes porturias e da prestao do servio de praticagem, entre outros.

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)

Criada em 2001 e vinculada administrativamente ao Ministrio dos Transportes, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios tem por finalidade a implementao das polticas formuladas pelo MT, CONIT e SEP1 e a regulao e fiscalizao dos setores aquavirio e porturio, com o objetivo de garantir o acesso dos usurios ao servio (com eficincia, segurana e modicidade de preos), harmonizar os interesses dos diversos agentes envolvidos e zelar pela isonomia de competio. Cabe Agncia, ainda, a elaborao dos planos de outorga (a) da explorao da infraestrutura hidroviria e porturia fluvial e lacustre2 e de prestao de servios

1 Implantao das polticas formuladas pela SEP no est expressa na legislao (que anterior criao da SEP), mas cabvel traar um paralelo com o Ministrio dos Transportes, resguardadas as esferas de atuao de cada ente. 2 Exceto os outorgados s Cias. Docas.


de transporte aquavirio e (b) da explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios martimos3, a serem submetidos ao MT e SEP, respectivamente.

Nos ltimos anos, a ANTAQ tem tido uma participao ativa na regulao e fiscalizao dos contratos de arrendamento com operadores privados, celebrados pelas Autoridades Porturias. Alm disso, a ANTAQ desenvolveu recentemente (em 2009) o primeiro Plano Geral de Outorgas do Setor Porturio, e teve participao ativa no estabelecimento de modelos para a explorao de terminais fluviais (IP4 e ETC), dentre outras iniciativas importantes.

Ministrio dos Transportes (MT)

O Ministrio dos Transportes o rgo central para a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais referentes aos transportes rodovirio, ferrovirio e aquavirio (marinha mercante, vias navegveis e portos fluviais e lacustres4), alm da participao na coordenao dos servios aerovirios e porturios (martimos). Com a criao da SEP, em 2007, as atribuies relativas ao setor porturio martimo saram de sua esfera de atuao. Compete ao MT, ainda, a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes, a priorizao de investimentos e a aprovao dos planos de outorga (no se aplica aos portos martimos).

Dentre outras atividades, destaca-se a responsabilidade do Ministrio dos Transportes por elaborar o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT), desenvolvido em 2007 e atualizado em 2009 (uma nova verso comeou a ser elaborada no final de 20115). O PNLT estabelece projees de cargas por regio, principais fluxos e prioridades de desenvolvimento da infraestrutura de transportes inclusive com impacto no setor porturio martimo.

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)

Criado em 2001, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que encampou a maior parte das atribuies do antigo DNER e as expandiu a outros modais de transporte, responsvel pela implementao das polticas relativas administrao da malha federal de transportes, excetuados os portos martimos. Nesse sentido, cabe ao DNIT construir, manter ou operar vias e terminais compreendidos em sua esfera de atuao, composta das vias navegveis, das ferrovias e rodovias federais, das instalaes e vias de transbordo intermodal e dos portos fluviais e lacustres. O exerccio de suas atribuies pode ser feito diretamente ou mediante convnios de delegao ou cooperao.

Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes (CONIT)

O Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, criado em 2001, tem por finalidade coordenar as diferentes polticas setoriais de transporte (assegurando a participao dos ministrios relevantes na definio das polticas), propor medidas para o desenvolvimento do transporte multimodal e harmonizar as polticas de transporte dos governos Federal, Estaduais e Municipais. O CONIT formado por 10 ministros: dos Transportes, que o preside; da Casa Civil; da Defesa; da Justia; da Fazenda; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Planejamento, Oramento e Gesto; das Cidades; do Meio Ambiente; e da SEP; sendo assessorado tcnica e administrativamente pelo Ministrio dos Transportes. Desde sua criao, o CONIT teve uma atuao limitada, com poucas reunies e deliberaes com impacto no planejamento e coordenao do setor de transportes.

3 Bem como dos outorgados s Companhias Docas. 4 Exceto os outorgados s Companhias Docas. 5 No divulgada at a concluso deste Estudo


Grupo 2: Agentes da Administrao Porturia Martima

Autoridades Porturias (APs)

As Autoridades Porturias, formalmente estabelecidas pela Lei dos Portos de 1993 (porm cuja atuao j existia previamente) so responsveis pela administrao e fiscalizao das operaes nos Portos Organizados. Cabe a elas, principalmente, a execuo ou fiscalizao dos investimentos em infraestrutura e a manuteno da infraestrutura comum do porto; o planejamento do porto; o arrendamento de instalaes porturias; a pr-qualificao dos operadores porturios; a regulamentao da Guarda Porturia; e a organizao e controle do fluxo de embarcaes. As Autoridades Porturias podem ser responsveis por apenas um porto (ex. CDC com o Porto de Fortaleza; Suape Complexo Industrial Porturio, com o Porto de Suape) ou por diversos portos (ex. CDRJ com os portos do Rio de Janeiro, Itagua, Angra dos Reis e Niteri; CDP com os portos de Vila do Conde, Santarm e Belm). Existem sete Autoridades Porturias que so empresas S.A. vinculadas SEP (Cias. Docas Federais6), outras sob delegao a Estados (ex. Porto de Paranagu APPA7, Porto de Rio Grande SUPRG8), alm de casos pontuais de Autoridades Porturias delegadas a municpios (Porto de Itaja/SC, Porto de Macap/AP e Porto do Forno/RJ) ou concedidas a empresas privadas (apenas o Porto de Imbituba).

Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs)

Os Conselhos de Autoridade Porturia foram criados com a Lei dos Portos de 1993 e tm atribuies relativas ao funcionamento (explorao, oramento, horrios, tarifas) e aos programas de desenvolvimento dos Portos Organizados, alm de fomentar aes comerciais e zelar pela competio e defesa da concorrncia. Cada Porto Organizado dispe de um CAP, constitudo por quatro blocos representativos dos diversos grupos envolvidos no ambiente porturio (Governo, Operadores, Usurios e Trabalhadores), exercendo o papel de harmonizar os diferentes interesses envolvidos. O CAP possui poder deliberativo sobre a Autoridade Porturia, uma vez que tem atribuio legal de aprovar ou homologar aspectos crticos para a administrao do porto (ex. tarifas porturias, plano de desenvolvimento e zoneamento, critrios para a homologao de operadores porturios, etc.).

rgos Gestores de Mo de Obra (OGMOs)

Os rgos Gestores de Mo de Obra, criados a partir da Lei dos Portos de 1993, so entidades civis de utilidade pblica sem fins lucrativos constitudas e administradas pelos operadores porturios nos Portos Organizados. Os OGMOs tm por finalidade a administrao do fornecimento de mo de obra porturia avulsa, responsabilizando-se pelo estabelecimento das regras de escala, cadastramento, registro e treinamento dos trabalhadores, bem como pelo repasse dos valores devidos pelos operadores porturios e pelo recolhimento dos tributos. Os Portos Organizados so sujeitos a um regime especial que permite a utilizao de mo de obra temporria avulsa (administrada pelo OGMO). Entretanto, nesse regime, os operadores porturios sujeitam-se a diversas regras especficas, por exemplo: a contratao de mo de obra avulsa feita exclusivamente atravs dos OGMOs; a alocao da mo de obra deve ser feita observando-se uma escala rgida de priorizao dos trabalhadores (com flexibilidade apenas caso o trabalhador com maior prioridade no aceite o trabalho oferecido); os trabalhadores cadastrados no OGMO escolhem quando esto disponveis para trabalhar no porto (no existe carga mnima de trabalho); entre outros.

importante ressaltar que, alm do regime de utilizao de mo de obra avulsa, que abrange apenas os servios de capatazia, estiva, conferncia, bloco, conserto de carga e vigilncia de

6 Exceto CODOMAR, que hoje responsvel pela administrao das hidrovias federais, mediante convnio firmado com o DNIT, e no administra nenhum porto martimo. 7 Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina. 8 Superintendncia do Porto de Rio Grande.


embarcaes, os operadores porturios podem optar tambm pela contratao de trabalhadores em regime CLT. Neste caso, entretanto, deve ser dada prioridade aos trabalhadores inscritos no OGMO para o preenchimento de tais quadros.

Grupo 3: Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre

Companhia Docas do Maranho (CODOMAR)

A CODOMAR, empresa S.A. federal subordinada ao Ministrio dos Transportes, foi responsvel pela administrao do Porto de Itaqui at a sua delegao ao governo estadual, em 2001. Aps a extino da Portobrs, a CODOMAR passou a ter tambm sob sua responsabilidade, a partir de 1991, duas administraes hidrovirias, a AHIMOC (Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental) e a AHINOR (Administrao das Hidrovias do Nordeste). A partir de 2008, atravs de convnio celebrado com o DNIT (Convnio de Apoio Tcnico e Financeiro para Gesto das Hidrovias e Portos Interiores n 007/2008/DAQ/DNIT), a CODOMAR passou a responder pela administrao de todas as vias navegveis interiores sob responsabilidade federal, atravs das Administraes Hidrovirias a ela vinculadas, bem como dos portos fluviais e lacustres que as integram. Nesse sentido, a CODOMAR se responsabiliza pela contratao e execuo de obras de infraestrutura nas hidrovias federais, pelas quais presta contas ao DNIT. O Convnio, estabelecido em 2008, define que a CODOMAR manter suas responsabilidades sobre as AHs temporariamente, a fim de dar prazo para a Diretoria Aquaviria do DNIT se estruturar para exercer tal responsabilidade de forma adequada; e prev um aporte anual de recursos. O referido convnio vem sendo anualmente renovado, mantendo-se as condies originais, exceto pela correo do valor anual de repasses do DNIT.

Administraes Hidrovirias (AHs)

As Administraes Hidrovirias so rgos constitudos nas bacias hidrogrficas, responsveis pela administrao das vias navegveis, bem como dos portos fluviais e lacustres que lhes sejam atribudos. Cabem a elas a execuo e o acompanhamento de estudos, obras, servios e operao das vias navegveis interiores, a manuteno das condies de navegabilidade das hidrovias e a determinao, coordenao e fiscalizao da operao de eclusas, barragens e portos fluviais e lacustres9. Atualmente, existem oito AHs:

AHITAR - Administrao das Hidrovias do Tocantins e Araguaia; abrange o rio Tocantins e seus afluentes at a foz do rio Araguaia;

AHIMOR Administrao das Hidrovias da Amaznia Oriental; abrange o rio Tocantins de sua foz at a confluncia com a rea de jurisdio da AHITAR e todas as demais vias no territrio do PA;

AHIMOC Administrao das Hidrovias da Amaznia Ocidental; abrange todas as vias navegveis constituintes dos rios da Amaznia Ocidental no AM, RO, AC e RR.

AHSFRA Administrao da Hidrovia do So Francisco; abrange toda a bacia do rio So Francisco;

AHINOR Administrao das Hidrovias do Nordeste; abrange todas as vias navegveis no MA, PI, CE, RN e PB;

AHRANA Administrao da Hidrovia do Paran; abrange o rio Paran e afluentes, excetuando o rio Tiet que uma concesso ao Estado de So Paulo;

AHIPAR Administrao da Hidrovia do Paraguai; abrange os rios Paraguai e Taquari inicia-se em Crceres (MS) e vai at a divisa entre o MS e o Paraguai;

AHSUL Administrao das Hidrovias do Sul; abrange todas as vias navegveis no RS e SC;

9 Que lhes sejam atribudas pelo DNIT.


importante salientar que hidrovias totalmente localizadas dentro de um estado da federao so administradas por rgos ligados ao Governo Estadual, bem como hidrovias concedidas aos estados. o caso, respectivamente, de diversas vias navegveis no Rio Grande do Sul, administradas pela Superintendncia de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada Secretaria de Transportes/RS e da Hidrovia do Tiet, administrada pelo Departamento Hidrovirio da Secretaria de Transportes e Logstica/SP.

Grupo 4: Agentes da Autoridade Martima

Diretoria de Portos e Costas (DPC)

A Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil consiste na Autoridade Martima propriamente dita. A Diretoria um rgo predominantemente normativo, que tem como objetivo garantir a segurana do trfego aquavirio. Cabe-lhe, portanto, estabelecer normas, entre outros, sobre: o ordenamento do espao aquavirio, o trnsito de embarcaes, o servio de praticagem e os limites da navegao interior. Alm disso, a DPC responsvel por estabelecer normas e apoiar a capacitao da mo de obra do setor, includos os trabalhadores martimos e porturios feita atravs da realizao de cursos e treinamentos, estabelecimento de currculo mnimo e disponibilizao de recursos aos rgos Gestores de Mo de Obra (de acordo com as regras aplicveis). Para o exerccio de tal atribuio, a DPC administra a aplicao dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo.

Capitanias dos Portos

As Capitanias dos Portos, subordinadas ao Comando de Operaes Navais da Marinha do Brasil, so os agentes responsveis por zelar pelo cumprimento das normas que regulam o trfego aquavirio (fluvial e martimo) e pela fiscalizao do servio de praticagem, alm de auxiliarem o salvamento martimo, concorrerem pela manuteno da sinalizao nutica e de exercerem outras funes de cunho militar.

Grupo 5: Agentes Intervenientes no Setor Porturio

Alm dos agentes associados diretamente estrutura organizacional do setor porturio e hidrovirio, h uma srie de agentes que, apesar de no serem voltados especificamente ao setor, intervm no seu funcionamento. Estes agentes e suas principais atribuies intervenientes so descritos a seguir.

Secretaria da Receita Federal: responsvel pelo alfandegamento das instalaes porturias, pela licitao de EADIs10 (recintos alfandegados fora da rea primria dos portos, mas que na maioria das vezes funcionam de forma complementar a eles)11 e pela administrao, fiscalizao e controle aduaneiros nos portos e terminais porturios (sendo esta ltima atribuio realizada por unidades descentralizadas, que se responsabilizam pela liberao de todas as cargas armazenadas na rea alfandegada dos portos);

Secretaria de Defesa Agropecuria: secretaria do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento responsvel pela fiscalizao da movimentao de mercadorias de origem animal e vegetal nos portos e terminais porturios, exercida diretamente pelas unidades regionais a ela vinculadas. Vincula-se a ele tambm o Vigiagro, comit do Ministrio que tem como finalidade propor aes visando simplificao do processo de fiscalizao;

10 Estaes Aduaneiras Interiores. 11 Durante um breve perodo de tempo, a Receita tambm permitiu a instalao de CLIAs (Centros Logsticos e Industriais Aduaneiros), mediante autorizao (e no licitao), mas a Medida Provisria que previa a instalao de tais centros teve vigncia por apenas quatro meses, entre agosto e dezembro de 2006. Atualmente, existem sete CLIAs instalados, sendo seis no Estado de So Paulo (quatro em Santos) e um em Rio Grande/RS.


Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA): exerce a vigilncia sanitria e a vigilncia epidemiolgica e de controle de vetores nos portos e terminais porturios sua anuncia necessria para a atracao de todas as embarcaes nos portos e movimentao de diversos tipos de cargas;

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA): as principais interfaces do IBAMA com o setor porturio residem na concesso das licenas ambientais necessrias aos empreendimentos porturios e na fiscalizao da conformidade dos mesmos com a preservao ambiental. necessrio salientar que a competncia do IBAMA se aplica a empreendimentos com impacto regional ou nacional quando o impacto se restringe a um nico estado, a competncia cabe ao rgo estadual do meio ambiente;

Demais Agentes Anuentes na Exportao e Importao de Cargas: total de 16 rgos cuja anuncia (autorizao) necessria exportao ou importao de uma srie de cargas, segundo suas caractersticas especficas. Por exemplo, ANP, no caso de derivados de petrleo e de produtos orgnicos slidos; DECEX, no caso de automveis, fertilizantes/adubos e outros;

Polcia Federal: intervm no setor atravs das DEPOMs (Delegacias Especiais de Polcia Martima), que tm por atividade o patrulhamento da rea porturia e de fundeio, com o objetivo de coibir crimes como furto, roubo, prostituio, trfico de drogas e contrabando na rea especificada e a bordo das embarcaes;

Comisses de segurana porturia: CONPORTOS (Comisso Nacional de Segurana Pblica nos Portos) e CESPORTOS (Comisses Estaduais de Segurana Pblica nos Portos) comisses coordenadas pela Polcia Federal compostas tambm por representantes das Capitanias dos Portos, da Secretaria da Receita Federal, das Administraes Porturias e dos Governos Estaduais. Tm por objetivo elaborar e implementar o sistema de preveno e represso a atos ilcitos nos Portos, Terminais e Vias navegveis e do ISPS Code12 nos portos e terminais porturios;

Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC): o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, composto pela SEAE (Secretaria de Acompanhamento Econmico), DPDE/SDE (Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia) e CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econmica), com base na Lei 8.884/1994 , tem como objetivo promover uma economia competitiva, por meio da preveno e da represso de aes que possam limitar ou prejudicar a livre concorrncia13. A atuao desses agentes no mbito do setor porturio se d da mesma forma que em outros setores da economia, geralmente motivados por denncias. A recm-sancionada Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011, alterou a configurao do SBDC, que passa a ser composto pelo CADE e SEAE, com o primeiro assumindo diversas das atribuies anteriormente cabveis SEAE e, principalmente, DPDE/SDE. A Lei entra em vigor 180 dias aps sua sano;

Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU): concede a cesso do direito de uso do espao em guas pblicas (conhecido como espelho dgua), necessria a empreendimentos porturios que contenham estruturas que se projetam sobre a gua;

Outros intervenientes: ANP (Agncia Nacional do Petrleo), que, alm de ser rgo anuente para a movimentao de certos tipos de carga, concede autorizao a instalaes porturias que movimentem combustveis; Guardas Porturias, rgos que integram as Autoridades Porturias e exercem o policiamento na rea dos portos organizados.

12 International Ship and Port Facility Security Code estabelece medidas para o aumento da segurana nos portos, como o estabelecimento do controle de entrada e sada de pessoas e veculos nas instalaes porturias, a delimitao do permetro do porto/terminal, a instalao de sistemas de vigilncia no permetro e a necessidade de cadastramento de pessoas e veculos que acessam as instalaes porturias. 13 Fonte: portal.mj.gov.br


Grupo 6: Agentes de Controle

necessrio destacar, ainda, a atuao dos agentes de controle externo, responsveis pela fiscalizao das entidades da administrao pblica. Estes agentes e suas principais atribuies so descritos a seguir.

Tribunal de Contas da Unio (TCU): O Tribunal de Contas da Unio um rgo de controle externo, que tem como finalidade a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Em termos prticos, a atuao do TCU no setor porturio se d, principalmente, nos seguintes aspectos: anlise prvia de todos os editais e contratos de arrendamentos de reas porturias (que se aplica tambm a portos descentralizados a estados e municpios, partindo do princpio de que a propriedade da terra ainda da Unio14); anlise dos resultados financeiros e contbeis, assim como de aspectos gerenciais e administrativos das APs federais; fiscalizao do cumprimento da legislao existente, entre outros. A fiscalizao do TCU feita por meio da SEFID (Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao) No mbito dos estados, os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) exercem papis equivalentes aos exercidos pelo TCU no mbito federal, ou seja, realizam a fiscalizao e anlise das APs dos portos descentralizados aos estados, por exemplo, a SUPRG15 e a APPA16. Embora a anlise prvia realizada pelo TCU a respeito dos arrendamentos no se aplique diretamente aos rgos estaduais, h registros de intervenes de TCEs no mbito de arrendamentos em portos descentralizados. Por exemplo, o TCE do Paran apontou irregularidades nos aditivos de contrato de arrendamento firmado pela APPA com o Terminal da Ponta do Flix e o processo de arrendamento de terminais nos Porto de Recife e Suape demandou aval do TCE de Pernambuco. Esse fato gera potencialmente sobreposies entre TCU e TCE;

MPU: o Ministrio Pblico da Unio compreende o Ministrio Pblico Federal, MPF; o Ministrio Pblico do Trabalho, MPT; o Ministrio Pblico Militar, MPM; e o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, MPDFT; alm dos Ministrios Pblicos Estaduais, MPEs, dos quais aqueles que mais intervm no setor porturio e hidrovirio so o MPF e o MPT. O MPU tem como atribuies zelar pela observncia e pelo cumprimento da legislao; pela defesa do patrimnio nacional, do patrimnio pblico e social, do patrimnio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade; pela defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis; e exerce o controle externo da atividade policial;

CGU: a Corregedoria Geral da Unio vinculada diretamente Presidncia da Repblica e lhe compete assessor-la no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que [...] sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. (Redao dada pela Lei n 11.204, de 2005).

A anlise crtica da atuao de cada agente e grupo de agentes incorpora, alm das atribuies legais, a verificao de sua atuao na prtica e avaliaes discutidas nas inmeras entrevistas realizadas na etapa de diagnstico.

Os agentes foram avaliados individualmente e em seu conjunto, segundo cinco dimenses, conforme apresentado na Figura 2, emergindo uma srie de questes crticas a serem apresentados na sequncia.

14 Foram encontradas referncias explicitas de atuao do TCU em arrendamentos nos portos descentralizados de Itaqui e Suape, por exemplo. 15 Superintendncia do Porto de Rio Grande. 16 Administrao dos Portos de Paranagu e Antonina.


Papis e Responsabilidades

Clareza e consistncia dos papis e responsabilidades das instituiesExistncia de lacunas ou sobreposies entre as instituies do setor

Responsabilidadesvs. Atuao

Aderncia entre os papis previstos nos instrumentos legais e as atividades desempenhadas na prtica pelos agentes, identificando-se eventuais inconsistncias

GovernanaAspectos da governana interna ou que envolvam as interfaces e inter-relaes entre as instituies do setor

Gesto e LideranaLacunas relevantes nos processos de gesto (restries legais ou funcionamento na prtica) ou direcionamento da atuao das instituies

Capacitao e Recursos

Avaliao em alto nvel da adequaodo nvel de capacitao dos quadros das instituies (executivos indicados ou quadros tcnicos) s atividades desempenhadas

Avaliao em alto nvel da adequao dos recursos humanos e financeiros empenhados ao exerccio das funes esperadas

Dimenses Aspectos avaliados

Figura 2 Dimenses Avaliadas no Levantamento de Questes Crticas da Estrutura

Organizacional do Setor

As questes identificadas foram consolidadas e priorizadas em 21 questes crticas. A seguir, so apresentadas as questes mais relevantes.

Questo Crtica 1 Agentes de Formulao de Polticas, Planejamento e Regulao Setorial

A separao da responsabilidade sobre os portos martimos (a cargo da SEP) dos demais modais de transporte (a cargo do MT) resulta em uma srie de disfunes e falta de coordenao no planejamento e estabelecimento de polticas e regulao

Nas ltimas dcadas, principalmente devido a uma importante variao no nvel de ateno / atuao, ao longo do tempo, do Ministrio dos Transportes no setor porturio (frente a outros modais) com relao ao planejamento, definio de polticas e gesto das autoridades porturias, motivou-se a criao da SEP, inicialmente intitulada Secretaria Especial de Portos. Apesar de aparentemente a diviso de responsabilidades sobre os modais de transportes entre MT e SEP ter sido feita quando da criao da SEP, na prtica existem elementos que no esto claramente definidos. Por exemplo, no h consenso sobre o conceito de portos martimos (sob responsabilidade da SEP) e portos interiores17 (sob responsabilidade do MT) se a classificao deve se dar com base na localizao ou no tipo de navegao a que o porto atende. Tal debate leva a questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, porm cuja navegao predominante de longo curso (ex. Manaus).

Alm disso, h limitado alinhamento e sobreposio de esforos. Por exemplo, observa-se que o processo de planejamento (em desenvolvimento) para o setor porturio est relativamente pouco integrado ao processo de planejamento de logstica de transportes do pas (PNLT), e vice-versa. Observa-se limitado alinhamento na definio das aes e investimentos prioritrios (uma vez que o PNLT tambm inclui anlise de investimentos necessrios para escoamento de cargas nos portos) e alguma sobreposio (ou duplicidade) de esforos nas projees (ex. projees de carga). Esse problema exacerbado pela falta de atuao prtica do CONIT, a quem caberia zelar pela integrao das polticas de transporte e promover o alinhamento entre SEP e MT (e demais ministrios).

17 Fluviais e lacustres.


Por ltimo, a separao dos modais de transportes no nvel ministerial tambm gera um desalinhamento com relao atuao da agncia reguladora. A ANTAQ responsvel pela regulao e fiscalizao de todos os modais aquavirios, que se dividem entre SEP (portos martimos) e MT (demais modais aquavirios), sendo a maior parte de sua demanda atual referente aos portos martimos. Entretanto, a ANTAQ, desde a sua criao, vinculada administrativamente ao MT, o que pode gerar distores, em especial, em casos de conflitos de atribuies ou posies entre SEP e MT.


Falta de clareza acerca do escopo de atuao da agncia reguladora (ANTAQ), especialmente com relao SEP

A inconsistncia no planejamento e formulao de polticas setoriais quando da criao da ANTAQ, em 2001, gerou em muitos momentos lacunas que foram temporariamente preenchidas pela ento recm-criada Agncia. Tal fato contribuiu para que, ento, os limites de atuao da ANTAQ, enquanto agncia reguladora, no fossem claramente consolidados. Assim, observam-se, em diversos momentos, conflitos ou sobreposies quanto ao papel de formulao de polticas e planejamento setorial (atualmente a cargo da SEP). A ttulo de exemplo, tome-se a Resoluo 1695/2010 da ANTAQ, que inova ao estabelecer que cargas de projetos da SUDAM, SUDENE ou SUDECO poderiam ser consideradas cargas prprias para a instalao de terminais privativos, o que em tese deveria ser dependente da definio de uma poltica de desenvolvimento regional, que deveria ser capitaneada pela SEP (at mesmo estabelecida por meio de Lei). Outros exemplos podem ser citados, tambm oriundos da Resoluo 1.695, que suaviza alguns preceitos contidos no Decreto 6.620, cuja elaborao contou com a participao da SEP, conforme a Tabela 2 (comentrios entre colchetes e grifo nosso).

Tabela 2 Exemplos de Diferenas entre a Resoluo 1.695 da ANTAQ e o Decreto 6.620

Decreto 6.620/2008 Resoluo 1.695/2010 ANTAQ

Art. 2, inciso IX - Carga Prpria - aquela pertencente ao autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que justifique por si s, tcnica e economicamente, a implantao e a operao da instalao porturia

Art. 2, inciso IV - carga prpria: a carga pertencente autorizada, sua controladora, sua controlada, ao mesmo grupo econmico ou s empresas consorciadas no empreendimento, cuja movimentao, por si s, justifique, tcnica e economicamente, a implantao e a operao da instalao porturia objeto da outorga

[A Resoluo 1.695 aparentemente amplia o escopo de cargas que so consideradas prprias]


Art. 2, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatvel com as caractersticas tcnicas da e da superestrutura do terminal autorizado, tendo as mesmas caractersticas de armazenamento e movimentao, e a mesma natureza da carga prpria autorizada que justificou tcnica e economicamente o pedido de instalao do terminal privativo, e cuja operao seja eventual e subsidiria.

[O Decreto 6.620 no define os conceitos de eventual e subsidiria. Pode-se interpretar que os conceitos contidos na Resoluo da 1.695/2010 suavizam o significado dos termos]

Art. 2, inciso V - carga de terceiros: aquela compatvel com as caractersticas tcnicas da infraestrutura e da superestrutura do terminal autorizado, tendo as mesmas caractersticas de armazenamento e movimentao, a mesma natureza da carga prpria autorizada que justificou tcnica e economicamente o pedido de instalao do terminal privativo, conforme 1 deste artigo, e cuja operao seja eventual e subsidiria;

Art. 2, inciso VI operao eventual: movimentao e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais porturios de uso privativo misto, de forma acessria.

Art. 2, inciso VII - operao subsidiria: movimentao e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais porturios de uso privativo misto, em regime de complementaridade da carga prpria declarada.

[As leis 8.630/1993 e 10.233/2001 e o Decreto 6.620 no estabelecem nada a respeito que sustente a possibilidade de imposio da contratao de mo de obra junto ao OGMO por parte da ANTAQ. Isso pode ser considerado inovao no permitida por meio de ato infra legal]

Art. 31. A ANTAQ poder determinar Autorizada a contratao compulsria de mo-de-obra junto ao OGMO quando identificar a existncia de precarizao de mo-de-obra, de conflito de mbito concorrencial ou a sua potencialidade , entre o terminal de uso privativo misto e a zona de influncia do Porto Organizado.

Similarmente, essa falta de clareza tambm gera implicaes no outro sentido, quando o planejamento e a definio de polticas se tornam to detalhados que acabam por se confundir com o nvel de regulao. Por exemplo, a SEP definiu, por meio da Portaria 131/2010, os critrios de seleo de projetos bsicos para a concesso de novos Portos Organizados, o que pode ser, em geral, entendido como papel do rgo regulador. Alm disso, a conduo do processo de seleo de projetos para o Porto Novo de Manaus (o que para muitos pode ser considerado como uma parte do processo de concesso) foi conduzida pela SEP, com reduzida participao da ANTAQ, que o Poder Concedente.


Desbalanceamento no foco de atuao da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulao e fiscalizao sob sua responsabilidade

Apesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuao excessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e sua posterior fiscalizao), em detrimento de um maior desenvolvimento de outros aspectos de regulao/fiscalizao ao longo de sua existncia, por exemplo, na regulao econmica.

Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos de autorizao de investimentos, renovaes e alteraes dos contratos e incorporao/desincorporao de bens no mbito das outorgas, sendo parte do caminho crtico dos processos, o que, se por um lado aumenta o nvel de controle, por outro demanda uma quantidade muito maior de recursos e prazos para anlise. Pode-se alegar, inclusive, que h um risco de duplicidades com o papel das APs (responsveis pela execuo dos arrendamentos e tambm sujeita a rgos externos de controle ex.: TCU) e, por fim, tal fato pode contribuir para dilatar prazos, aumentar as exigncias processuais e gerar entraves aos processos, o que pode desestimular investimentos no setor.


Quanto regulao econmica do setor porturio martimo, nota-se que a ANTAQ no tem exercido sua funo de forma consistente e proativa, quanto ao acompanhamento dos preos e tarifas praticados (recentemente tendo iniciado a estruturar tal processo), ao zelo pela competio e garantia de universalidade no atendimento dos usurios. Sua atuao tem sido mais reativa a solicitaes de novas tarifas porturias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou demandas pontuais do setor.


Manuteno de certo grau de dependncia da ANTAQ em relao ao Ministrio dos Transportes

Assim como no caso de demais agncias reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vnculo administrativo ao ministrio responsvel; no caso, o Ministrio dos Transportes. Entretanto, essa vinculao gera certo nvel de dependncia, uma vez que, dada a ausncia de fontes prprias de receita (ao contrrio da maior parte das agncias reguladoras do pas), a ANTAQ depende exclusivamente de recursos oramentrios, sujeitos aprovao do MT e a eventuais contingenciamentos. Alm disso, h necessidade de aprovao prvia do MT para alguns usos dos recursos (ex. viagens internacionais). Conforme j citado, tal vnculo ao MT pode gerar distores, em especial, em casos de conflitos de atribuies ou posies entre SEP e MT.


Falta de planejamento integrado e coordenao entre o transporte aquavirio e outros setores de infraestrutura

A ausncia de coordenao e de integrao na elaborao de polticas e no planejamento das hidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a gerao de energia, ocasiona entraves ao desenvolvimento da navegao interior. A falta de polticas e de planejamento que contemplem as necessidades dos diversos setores leva a discusses ad hoc, que, dadas as premncias de tempo e nvel de ateno dados pelos ministrios envolvidos, tm gerado distores ao longo do tempo. Por exemplo, a no construo de eclusas em barragens e a variao do nvel dos reservatrios representam obstculos, frequentemente, ao desenvolvimento de hidrovias com um bom potencial para o escoamento de cargas relevantes; ou processos muito mais longos e custosos para a implantao de novas hidrovias.

Questo Crtica 6 Agentes da Administrao Porturia Martima

As Autoridades Porturias no tm desempenhado satisfatoriamente seu papel de planejamento e desenvolvimento dos Portos Organizados

O planejamento e o desenvolvimento dos Portos Organizados no tm sido capazes de enfrentar a tempo os desafios de crescimento e a necessidade de aumento da competitividade do comrcio exterior brasileiro. Como resultado, os Portos Organizados brasileiros receberam investimentos bastante restritos em infraestrutura ao longo dos ltimos anos, o que culminou no congestionamento do setor e no aumento dos custos logsticos. Os investimentos, quando realizados, demandaram, na maioria dos casos, novos aportes de capital da Unio ou foram realizados diretamente pela SEP.

Em primeiro lugar, existe uma falta de clareza quanto aos papis das APs e do governo no que diz respeito aos investimentos nos portos. Por muitos anos houve uma falta de planejamento e execuo dos investimentos necessrios tanto para manuteno quanto para a expanso e melhoria dos portos. Dado o histrico de passivos das APs e a limitada disponibilidade de recursos, criou-se uma percepo de que novos investimentos deveriam ser de responsabilidade da Unio, reduzindo a pr-atividade das APs na busca dos recursos necessrios. Mesmo no caso de portos


delegados a Estados ou Municpios (e at um porto concedido), tampouco so definidas as responsabilidades com relao ao aporte de recursos para a realizao de investimentos em que tambm se criou uma expectativa de que seriam aportados pela Unio.

No que diz respeito gesto das APs, surgem como aspectos crticos as limitaes no planejamento e a ineficincia da gesto financeira (potencializada pela existncia de passivos histricos atribudos s Cias. Docas, principalmente aps a extino da Portobrs). No primeiro caso, o planejamento dos portos se restringe, na maioria das vezes, elaborao dos PDZs (Planos de Desenvolvimento e Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses instrumentos por vezes so simples ou desatualizados, no se constituem em um planejamento estratgico do porto e no contm priorizaes de aes e investimentos. No segundo caso, a maioria das APs era deficitria at poucos anos atrs18 e no consegue gerar caixa suficiente para a realizao de investimentos.

Alm disso, a ausncia de incentivos empresariais tpicos para aumentar a eficincia e a falta de mecanismos adequados de estabelecimento de metas, cobrana ou reconhecimento de resultados concretos por parte das APs, associada em muitos casos falta de quadros gerenciais com perfis adequados, resultou numa inrcia gerencial.


A gesto das Autoridades Porturias tem sido caracterizada pela baixa eficincia e pela falta da capacitao necessria

Os quadros das APs nem sempre so os mais adequados ao exerccio de suas atribuies, tanto no nvel de gesto quanto no nvel tcnico.

No primeiro caso, historicamente, foi possvel observar o preenchimento de cargos importantes das APs por meio de nomeaes, que, em algumas ocasies, no privilegiavam a capacidade gerencial e o conhecimento tcnico. Alm disso, em alguns casos, notou-se falta de continuidade, uma vez que os principais gestores das APs foram substitudos em intervalos muito curtos para permitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados concretos. Vale destacar que no existem regras claras de governana com relao indicao dos administradores das APs (ex. perfis mnimos requeridos, fruns isentos de indicao ou validao, etc.).

No caso do corpo tcnico, os problemas derivam principalmente da falta de renovao dos quadros de funcionrios e da falta de uma cultura de exigncia de desempenho e de aes corretivas correspondentes para melhorar a eficincia das APs. Os problemas das APs so agravados, ainda, pela ausncia de sistemas de gesto por desempenho.


O modelo de governana das APs no claro e no estimula uma gesto responsvel e com foco nos resultados

O modelo de governana das APs inclui diversos agentes distintos. Por um lado existem os conselhos tpicos (aplicveis s Cias. Docas, que so empresas S.A.): Conselho de Administrao (CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Alm desses, existem os CAPs, que apesar de no aparecerem formalmente na estrutura de governana, tm papel deliberativo (conferido pela Lei 8.630/1993) em diversos temas relevantes que podem afetar os resultados e a estratgia das APs (ex. homologao de tarifas, aprovao de PDZs, etc.) alguns desses, inclusive com certa sobreposio com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma atuao direta sobre a gesto das Cias. Docas, como por exemplo, orientaes aos gestores das Cias Docas e indicao dos principais

18 A CDRJ ainda deficitria, inclusive.


gestores (mesmo que referendado posteriormente pelo CONSAD, cujo presidente tambm indicado pela SEP). A existncia de mltiplas instncias de governana dificulta o estabelecimento de metas e a cobrana dos resultados.

Alm disso, os atuais papis e responsabilidades do CAP no so claramente definidos ou consolidados. Ainda existe algum debate sobre a extenso do papel deliberativo do CAP ou se este deveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que algumas das atribuies definidas pela Lei dos Portos (8.630/1993) tm redao relativamente inespecfica, como, por exemplo: opinar sobre a proposta de oramento do porto, fomentar a ao industrial e comercial do porto e manifestar-se sobre os programas de obras, aquisies e melhoramentos da infraestrutura porturia. Ainda, os CAPs tambm apresentam duplicidades com a ANTAQ, notadamente no que diz respeito homologao dos valores das tarifas porturias e ao zelo pelo cumprimento das normas de defesa da concorrncia.

Por ltimo, no caso de portos delegados a Estados e Municpios, a Unio no tem um mecanismo estabelecido que assegure sua participao na governana destes portos, sendo que muitos destes so autarquias ou superintendncias, sem uma estrutura formal de governana reportam diretamente ao governador, prefeito ou secretrios. Dessa forma, a participao da Unio se d atravs do CAP, presidido pelo representante do Governo Federal, indicado pela SEP.


A composio e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) resultam em problemas de funcionamento e de representatividade

Alm de problemas associados aos seus papis e responsabilidades, outros aspectos crticos envolvem a estrutura e a composio dos CAPs. Em primeiro lugar, muitos CAPs no dispem de estrutura prpria e dependem de suporte tcnico das APs, o que, em alguns casos, restringe sua atuao prtica e o exerccio da plenitude de suas atribuies. Segundo, a composio dos blocos gera conflitos e limita a representatividade de certos stakeholders. Por exemplo, as APs, os operadores porturios e os armadores, que muitas vezes podem ter interesses conflitantes entre si, fazem parte de um mesmo bloco, o de operadores19, ainda que os armadores sejam, na verdade, usurios do Porto. Alm disso, as indicaes dos membros do CAP, conforme definidas pela Lei dos Portos (8.630/1993) so feitas de forma discricionria pelos rgos e entidades pr-estabelecidos, sem critrios definidos. Consequentemente, so observadas distores na representatividade de alguns blocos, em especial no bloco de usurios em alguns casos com representantes que tm pouca ou nenhuma relao com o setor porturio.


Ineficcia dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) na gesto do contingente e na qualificao dos trabalhadores porturios

O nmero de trabalhadores porturios avulsos nos Portos Organizados, que se pretendia reduzir atravs de realocao, incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias, continua elevado em boa parte dos portos. Por outro lado, alguns portos enfrentam sazonalidade na oferta de trabalhadores avulsos, havendo escassez em certos perodos (como o caso do Porto de Rio Grande).

19 Lei 8.630/1993, Artigo 31, Inciso II bloco dos operadores porturios, sendo: [composto de] a) um representante da Administrao do Porto, b) um representante dos armadores, c) um representante dos titulares de instalaes porturias privadas localizadas dentro dos limites da rea do porto, d) um representante dos demais operadores porturios.


So tambm inmeras as reclamaes de operadores quanto qualificao dos trabalhadores e de que a multifuncionalidade no foi implantada na prtica. Ainda, os OGMOs no tm conseguido reduzir o tamanho dos ternos de trabalhadores porturios avulsos (considerados maiores que o necessrio pelos operadores porturios), tampouco os custos associados (outra queixa comum dos operadores).


A responsabilidade solidria dos rgos Gestores da Mo de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas gera passivos financeiros que comprometem sua atuao

Os OGMOS tm sido alvo de constantes processos trabalhistas que podem ser associados ao fato de que estes so responsveis solidrios aos operadores porturios em questes de mo de obra avulsa, e de que o regime de mo de obra avulsa especfico para o setor porturio, sem que haja amplo conhecimento e posies consolidadas na Justia do Trabalho. Dessa forma, tais processos geram passivos significativos que elevam o custo da mo de obra avulsa e comprometem o desenvolvimento de programas de qualificao de mo de obra (conforme visto adiante, tambm comprometendo o recebimento de recursos adicionais do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo), aes de sade e segurana no trabalho, etc.

Questo Crtica 12 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre

A estrutura organizacional da administrao das hidrovias e portos fluviais e lacustres est amparada em um instrumento precrio e gera falta de clareza e sobreposies nos papis e responsabilidades dos agentes envolvidos

Atualmente, a responsabilidade sobre a administrao das hidrovias federais e portos fluviais e lacustres cabe CODOMAR, por meio das Administraes Hidrovirias. Tal arranjo institucional, entretanto, se baseia num instrumento precrio, um convnio firmado entre DNIT e CODOMAR. O convnio foi firmado em carter transitrio, com prazo original de um ano20, e vem sendo renovado at o presente (desde 2008). O convnio deveria perdurar at que a Diretoria Aquaviria do DNIT se estruturasse para assumir essa funo, entretanto, a despeito de a Diretoria j realizar atribuies parecidas, continua a ser prorrogado.

Como resultado da estrutura atual, h tambm aspectos crticos associados diviso de responsabilidades entre os agentes envolvidos na administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre. As responsabilidades de cada um so pouco claras e h sobreposies entre eles, por exemplo, no que tange superviso e fiscalizao da execuo de obras e na superviso e fiscalizao das AHs (sobreposio entre DNIT e CODOMAR).

Questo Crtica 13 Agentes da Administrao Hidroviria e Porturia Fluvial e Lacustre

Os recursos disponibilizados para a administrao hidroviria e porturia fluvial e lacustre so escassos

O desenvolvimento incipiente do transporte aquavirio costuma ser, em grande parte, atribudo escassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos do PAC para o perodo entre 2007 e 2010, apenas 1% foi destinado s hidrovias e portos martimos21. Os valores recebidos pelas AHs tambm so inferiores aos oramentos solicitados (no exerccio de 2008, por exemplo, apenas cerca de dois teros do montante orado pela CODOMAR e AHs foi includo na LOA22). Ainda, a 20 Mais precisamente, 336 dias. 21 Fonte: Portos Brasileiros: Diagnstico, Polticas e Perspectivas, IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. 22 Lei Oramentria Anual


maior parte do oramento se destina ao custeio dos agentes e no a investimentos por exemplo, no exerccio de 2008, at o ms de agosto, somente R$ 5,6 milhes do total de R$ 24,7 milhes que havia sido empenhado foram destinados a investimentos.

De maneira anloga, os recursos humanos disponveis so tambm limitados. A CODOMAR e as AHs possuem quadro de pessoal restrito para o exerccio de suas atribuies, que incluem a administrao e a execuo de obras de todas as vias navegveis do Pas, alm da administrao de 42 terminais fluviais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus23). A CODOMAR possui apenas um total de 22 funcionrios e parte das AHs no conta sequer com 10 colaboradores.

Questo Crtica 14 Agentes da Autoridade Martima

Existncia de lacunas na execuo da qualificao da mo de obra

O modelo da administrao centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo na DPC implica em duas alternativas de atuao na capacitao dos porturios: distribuio dos recursos aos OGMOs para realizao da capacitao ou realizao de treinamentos pela prpria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos desafios quanto sua execuo.

Dado que os recursos centralizados so administrados pela DPC e, portanto, permanecem vinculados Unio, esto sujeitos a contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursos arrecadados para o fim especfico so disponibilizados frente s demandas. Alm disso, por conta da administrao centralizada, no existe uma relao mnima que associe a arrecadao feita em um porto ou regio (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que efetivamente sero disponibilizados para a capacitao neste porto/regio.

Adicionalmente, a disponibilizao dos recursos pela DPC deve atender a certos pr-requisitos, sendo que a situao financeira de alguns OGMOs (existncia de passivos significativos) impede o repasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos OGMOs e demandado a necessidade de uma participao mais ativa da Marinha na conduo dos treinamentos. Entretanto, a Marinha estrutura cursos/treinamentos com amplitude nacional, que acabam por no contemplar de forma adequada as demandas especficas locais.

Questo Crtica 15 Agentes da Autoridade Martima

Falta de uma regulao econmica consistente da praticagem, que atua como monoplio nos portos, contribui para elevados preos do servio no Brasil

De acordo com o Decreto 2.596/1998, cabe DPC fixar os preos do servio de praticagem em caso de falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se d atravs da mediao da negociao. Sendo assim, no so conferidos nem DPC nem a outro agente os mecanismos adequados para a regulao econmica, como, por exemplo, acompanhamento de custos detalhados para a prestao dos servios. Entretanto, dada a natureza da prestao de servio altamente tcnica, especfica e no competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do mundo), e a sua obrigatoriedade, existe um desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usurios, sem adequada regulao. Tal fato contribui para que os preos do servio de praticagem sejam alvo frequente de reclamaes no setor.

Questo Crtica 16 Agentes Intervenientes

Baixo nvel de coordenao entre os agentes intervenientes nos portos

23 O Porto de Manaus est atualmente em processo de transferncia para a CODOMAR


A baixa coordenao entre agentes intervenientes nos portos (principalmente Receita Federal, ANVISA e rgos do MAPA) representa entraves ao processo de fiscalizao e liberao de navios e cargas, aumentando o tempo de permanncia das cargas na zona porturia, diminuindo a capacidade dinmica de armazenagem e prejudicando a produtividade nos portos. Os rgos, na maioria dos casos, realizam inspees em momentos distintos, possuem sistemas de informao no integrados, procedimentos dspares, alm de possurem dinmicas distintas de trabalho.


Os recursos humanos disponveis aos agentes intervenientes no tm acompanhado na mesma proporo o crescimento da movimentao de cargas

As limitaes no quadro de pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos portos e contribuem para a morosidade dos processos (casos como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISA e rgos do MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no seu quadro de trabalhadores, pois a vaga de um servidor que se aposenta extinta sem reposio. O aumento significativo no volume de cargas, sem adequao dos processos de fiscalizao e aparelhamento dos agentes intervenientes tem contribudo para o aumento nos tempos de liberao e custos associados.


Falta de padronizao dos processos de fiscalizao em diferentes portos

Ainda que os papis e responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos processos de fiscalizao e liberao das cargas, existem questes dentro das prprias entidades. Em diversos casos, foi observado que a existncia de um nvel elevado de autonomia para as superintendncias/rgos regionais tem levado a uma inconsistncia/falta de padronizao dos processos em diferentes regies. Isso acarreta numa percepo de elevada discricionariedade e falta de coordenao entre os diferentes agentes (com efeitos tambm nos operadores e agentes de carga/despachantes). Por exemplo, so observados processos e critrios distintos no tratamento das cargas pela Receita Federal nos diversos portos.


Falta de clareza acerca dos processos de licenciamento ambiental de obras do setor aquavirio aumenta os prazos e custos aos investidores

A legislao dispe que o licenciamento ambiental de competncia do IBAMA quando o impacto do projeto em questo regional24 ou nacional25. Entretanto, a definio precisa da extenso dos impactos s possvel aps a anlise dos estudos, o que compreende parte do processo de licenciamento. H casos em que o processo iniciado junto ao rgo estadual do meio ambiente, mas depois passa a ser analisado pelo IBAMA26.

Ainda, no que tange ao licenciamento de obras em hidrovias, no existe clareza sobre qual agente o responsvel pelo licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas ambientais (AHs, CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma, no existe consenso entre os agentes sobre a abrangncia do processo de licenciamento, se deve ser feito por obra especfica ou para a hidrovia 24 Envolve mais de um Estado. 25 Lei 6.938/1981. 26 Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questo ainda no se resolveu definitivamente, pois, por fora do art. 7, pargrafo nico, ainda se faz necessrio ato do Poder Executivo para estabelecer definitivamente a competncia para o licenciamento ambiental.


como um todo. O MT tem defendido o primeiro entendimento (pois na percepo do rgo torna o processo mais simples e rpido), enquanto o IBAMA defende o segundo, uma vez que, ainda que o esforo inicial seja maior, no mdio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nos processos obras subsequentes seriam licenciadas mais facilmente. Tais problemas acabam por travar ou tornar lentos os processos.

Questo Crtica 20 Agentes de Controle

Acmulo de muitas instituies atuando no controle sobre os agentes do setor, em especial, as Autoridades Porturias

As APs submetem-se ao controle de um elevado nmero de rgos ANTAQ, TCU, CGU e MP, que, de maneira muito frequente, demandam dados e informaes. A falta de uma sistemtica das necessidades de informaes (prazos, tipos de informaes) costuma gerar uma quantidade significativa de demandas ad hoc, inclusive com repeties de pedidos e necessidades de explicaes. Essa situao, associada s lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade de recursos humanos quanto de capacitao) mencionadas anteriormente, contribuem para impactar de forma relevante a gesto das APs aumentando prazos e reduzindo o nvel de dedicao da alta gesto a outros processos importantes (por exemplo, planejamento).

Alm disso, so observadas algumas duplicidades de controles que apresentam algum impacto nos processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas estabelecidas pela ANTAQ, sua aprovao prvia necessria, segundo processo especfico. O TCU tambm analisa o processo de novos arrendamentos em diversas etapas, e em todas elas necessria a aprovao prvia do Tribunal (segundo IN 27/1998)

Por fim, a existncia de falta de clareza das regras estabelecidas ou mesmo o desalinhamento de posies entre os agentes de planejamento e formulao de polticas tem requerido uma atuao mais ampla dos rgos de controle, como por exemplo, na questo sobre as autorizaes a terminais privativos de uso misto.

Questo Crtica 21 Agentes de Controle

O modelo de controle sobre as Autoridades Porturias desestimula uma gesto mais flexvel e profissional em busca de resultados

A forma de controle sobre as APs, que inclui a responsabilizao civil de seus gestores (sujeitos a arcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens empenhados), ainda que seja comum administrao pblica, tende a tornar os administradores das Autoridades Porturias excessivamente conservadores, desestimulando uma gesto mais flexvel e profissional em busca de resultados. Esse fator certamente cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada de deciso alinhada aos melhores interesses do porto os gestores preferem evitar correr riscos, mesmo que isso comprometa os resultados finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dos entrevistados para este Estudo alguns dos quais inclusive j sofreram pessoalmente o conflito de tomar uma deciso em busca do melhor interesse do porto (agilidade e economicidade com o conceito do custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados por no ter seguido todo o trmite processual previsto.

1.2 MARCO REGULATRIO A caracterizao e anlise do marco regulatrio foram realizadas de forma abrangente. Primeiramente foi levantada a evoluo histrica do marco regulatrio do setor porturio, desde a poca do Imprio at a Constituio de 1988, a fim de se contextualizar o desenvolvimento do setor. Em seguida foram feitas a caracterizao e anlise do marco regulatrio atual, assim como foram levantados e discutidos os principais julgados existentes. Adicionalmente, foram analisados


o marco regulatrio do setor hidrovirio e tambm de temas ancilares ao setor porturio, como uso de mo de obra porturia, portos secos e licenciamento ambiental.

1.2.1 Histrico do Marco Regulatrio do Setor Porturio e Hidrovirio

1.2.1.1 O Regime a Partir da Constituio de 1824

O primeiro ato normativo sobre o setor porturio foi editado no perodo em que o Brasil era uma colnia portuguesa: a Carta Rgia do Prncipe Dom Joo VI, de 1808, que ps fim ao monoplio portugus e abriu os portos do Brasil ao comrcio estrangeiro. Alm dela, o Decreto de 18 de junho de 1814 permitiu a entrada dos navios de quaisquer naes nos portos dos Estados Portugueses e a sada de navios nacionais para portos estrangeiros.

poca da Constituio Imperial de 25 de maro de 1824, os principais atos normativos referentes ao setor porturio podem ser considerados o Decreto 358, de 1845, que autorizou o Governo a estabelecer uma Capitania do Porto em cada Provncia martima do Imprio (art. 1), e o Decreto 1.746, de 1869, o qual autorizou o Estado a contratar a construo, nos diferentes portos do Imprio, de docas e armazns para carga e descarga, guarda e conservao de mercadoria de importao e exportao, com o objetivo de atrair capitais particulares para financiar tais construes, evitando, assim, gastos ao errio, constituindo-se numa verdadeira concesso de obra pblica. Os concessionrios eram responsveis pela construo do porto e se remuneravam pela sua explorao, e, ao final deste prazo, todos os bens reverteriam para o Poder Pblico. Assim, possvel dizer que essa foi a primeira Lei de Concesses de Portos brasileira.

1.2.1.2 A Constituio de 1891

No perodo da Constituio de 1891, foi editado o Decreto 6.501, de 1907, o qual regulamentava o Decreto 1.746/1869, fixando normas para o controle e tomada de contas das concessionrias.

Adicionalmente, neste perodo, foi editado o Decreto 20.933, de 13 de janeiro de 1932, que dispunha sobre a organizao do Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), do Ministrio da Viao e Obras Pblicas, com uma srie de competncias relacionadas s vias navegveis, tais como estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento e estudar, organizar e fiscalizar a navegao mercante martima, a interior e a interna dos portos.

Por fim, nos ltimos dias de vigncia da Constituio de 1891 foram editados, em 1934, uma srie de Decretos que disciplinaram o setor porturio brasileiro.

1.2.1.3 O Sistema de 1934

A Constituio de 1934 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre regime de portos e navegao de cabotagem. De todo modo, a previso mais importante da referida Carta Magna relativa ao regime jurdico do setor porturio era a que estabelecia a preferncia dos Estados para a concesso federal, nos seus territrios, de servios porturios.

Assim, ao estipular que os Estados tinham preferncia na concesso de servios porturios, a Constituio acabou por atribuir essa atividade Unio, pois somente possvel conceder uma atividade da qual se titular. Outra consequncia derivada dessa previso consistiu na possibilidade constitucional de particulares poderem figurar como concessionrios de servios porturios, caso os Estados no exercessem sua preferncia.

Neste perodo foi editado o Decreto 24.643/1934 (Cdigo de guas), o qual estabeleceu que as guas pblicas so de uso comum ou de uso dominical. Dentre as guas de uso comum encontram-se as correntes, canais, lagos e lagoas navegveis, bem como as correntes que se faam estas guas. Ainda, prev o mesmo decreto que o uso das guas pblicas se deve realizar sem prejuzo da navegao.


Alm das disposies da Constituio de 1934, no ms anterior sua promulgao foram editados quatro Decretos que estabeleceram o regime jurdico do setor porturio brasileiro. Essa foi a primeira tentativa de sistematizao da legislao porturia brasileira, a qual vigorou, ainda que com algumas modificaes, at a Lei dos Portos de 1993.

O Decreto 24.447/1934 distribuiu, entre os diversos ministrios e reparties a estes subordinadas, os servios referentes aos portos organizados, em virtude da falta de harmonia existente ( poca) nas normas jurdicas vigentes que regiam a distribuio dos servios porturios entre os diversos rgos.

Ainda, foi este Decreto que trouxe a primeira definio normativa de portos organizados e de administrao do porto, consistindo aqueles como os que tenham sido melhorados, ou aparelhados, atendendo-se s necessidades da navegao e da movimentao e guarda de mercadorias e cujo trfego se realize sob a direo de uma administrao do prto, a quem caiba a execuo dos servios porturios e a conservao das instalaes porturias (sic), enquanto esta como dependncia direta do Governo Federal, ou de concessionrio, ou arrendatrio, a quem, por contrato, tenha sido delegada a execuo daqueles servios (sic).

Por sua vez, o Decreto 24.508/1934 definiu os servios prestados pelas administraes dos portos organizados. O Decreto 24.511/1934, a seu turno, disciplinou a utilizao das instalaes porturias, sendo certo que seu aspecto mais importante consistia no monoplio do porto organizado em relao s cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlndia (hinterland)27. Por fim, o Decreto 24.599/1934 disciplinou as concesses de portos, revogando o Decreto 1.746/1869. O Governo Federal ficou autorizado a contratar o melhoramento e a explorao comercial dos portos nacionais, outorgando concesso, para esse fim, aos Estados, em cujo territrio se encontrasse os portos, ou a entidades privadas, de reconhecida idoneidade tcnica e capacidade financeira. O prazo da concesso seria fixado de acordo com as dificuldades de execuo das obras de melhoramento do porto que fosse concedido, por um prazo mximo de 70 (setenta) anos.

1.2.1.4 A Constituio de 1937 e a Criao de Instalaes Porturias Rudimentares

Durante a vigncia da Constituio de 1937 foi editado o Decreto-lei 6.460/1944, o qual regulou a construo e a explorao de instalaes porturias rudimentares pelos Estados e Municpios. Essas instalaes porturias podem ser consideradas como verdadeiros miniportos. Estados e Municpios eram autorizados pela Unio a explorar esses terminais, que poderiam ser construdos por aqueles entes polticos, ou pela prpria Unio. Nas duas hipteses, havia a possibilidade de explorao dos terminais pelos entes privados.

Nessa segunda hiptese, o Decreto-lei 6.460/1944 permitia Unio outorgar tal autorizao a entes privados, caso Estados e Municpios no desejassem assumir o encargo de explorar tais terminais. Por outro lado, quando o terminal fosse construdo por Estados ou Municpios, admitia-se que estes tambm pudessem transferir para entes privados.

1.2.1.5 A Constituio de 1946 e os Terminais Privativos

A Constituio de 1946 atribua Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art. 5, i).

Durante a sua vigncia, foi editado Decreto-lei 5/1966, que admitiu a explorao de instalaes porturias por pessoas privadas, para uso prprio, observados os termos do Decreto-lei 6.460/1944. Assim, pode-se dizer que o Decreto-lei 5/1966 criou a figura do terminal privativo.

27 O conceito de hinterlndia foi fixado pelo art. 2, pargrafo nico, do Decreto. Segundo Carlos Augusto da Silveira Lobo, o Brasil foi dividido segundo um critrio assemelhado ao das capitanias hereditrias, cabendo a cada porto uma hinterland constitudo por uma parcela do litoral e sua projeo para o interior do Pas


Este diploma tambm admitia que mercadorias de terceiros pudessem ser movimentadas nos terminais privativos, desde que houvesse congestionamento nas instalaes dos portos organizados e mediante autorizao da Unio.

1.2.1.6 A Constituio de 1967, o Plano Nacional de Viao e a Portobrs

A Constituio de 1967 atribuiu Unio a competncia para legislar sobre o regime dos portos (art. 8, XVII, m). Em adio, previu caber Unio explorar diretamente, ou mediante autorizao ou concesso, as vias de transporte entre portos martimos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites de um Estado, ou Territrio.

O ato mais relevante para o setor porturio poca foi a Lei 6.222/1975, que autorizou o Poder Executivo a constituir a empresa pblica denominada Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrs).

Ressalte-se que, aps o advento da Constituio de 1988, houve modificao no regime jurdico dos portos com a introduo da Lei 8.630/1993 e a Lei 10.233/2001. Convm abordar esse tpico no item seguinte.

1.2.2 Regime Jurdico Atual dos Portos

O sistema porturio brasileiro tem como base jurdica a Constituio de 1988, a qual faz duas menes aos portos. No seu art. 21, XII, f, a Constituio atribuiu Unio a competncia para explorar, diretamente ou mediante concesso, permisso ou autorizao os portos martimos, fluviais e lacustres. J o seu art. 22, X, estabelece ser competncia privativa da Unio legislar sobre o regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial.

O principal dispositivo constitucional sobre os portos o art. 21, XII, f, tendo em vista que sua redao leva concluso de que a atividade porturia ora ser explorada no regime de servio pblico, ora no regime de atividade econmica. Isso ocorre porque o inc. XII do art. 21 prescreve que a atividade porturia ser explorada diretamente pela Unio ou mediante concesso, permisso ou autorizao.28

Isso significa que, pela Constituio, a atividade porturia ora ser desempenhada no regime de servio pblico submetido ao princpio da adequao do servio (art. 175, IV, da Constituio), ao dever de licitar, dentre outros , ora no regime de atividade econmica, a qual est fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa (art. 170, caput), assegurando o seu livre exerccio pelos sujeitos privados, salvo se a lei determinar a necessidade de autorizao dos rgos pblicos (art. 170, pargrafo nico).

No mbito infraconstitucional, o principal diploma normativo consiste na Lei 8.630/1993 (Lei dos Portos), a qual estrutura juridicamente o setor e prev os tipos de instalaes porturias e o seu regime.

Alm da Lei dos Portos, h outros atos normativos legais e infralegais que especificam o regime de cada instalao e seu modo de explorao. Como exemplo de ato legal, pode-se citar a Lei 10.233/2001, que criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). Ademais, tambm existem normas que no so especficas para o setor porturio, mas que tambm so aplicveis, como, por exemplo, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitaes) e a Lei 8.987/1995 (Lei de Concesses). Dentre os atos administrativo-normativos relevantes, pode-se fazer meno ao Decreto 6.620/2008 e s Resolues da ANTAQ, como a Resoluo 1.660/2010, que disciplina o processo para a outorga de autorizao para explorao de terminal porturio de uso privativo.

28 Vale destacar que os institutos da concesso e da permisso so instrumentos tpicos de delegao de servio pblico para a iniciativa privada. Por sua vez, a autorizao ato normal de liberao dos particulares para o exerccio de uma atividade econmica, privada.


possvel afirmar que o regime jurdico do setor porturio complexo, havendo diversos regimes, conforme seja a natureza da instalao porturia e a atividade nela desempenhada. Ademais, essa complexidade tambm deriva da forma pela qual os institutos foram previstos, o que acarreta em alguns problemas prticos. Quando comparado com o setor rodovirio, por exemplo, percebe-se que h neste uma complexidade menor, na medida em que h segurana quanto forma pela qual as rodovias so outorgadas aos entes privados: mediante concesso. Cabe tambm mencionar que essa complexidade aumenta em vista dos diversos atos administrativos (decretos, resolues etc.) editados sobre o tema. Enfim, convm fazer um resumo dessas formas de explorao de instalaes porturias.

1.2.2.1 Portos Organizados

A Lei dos Portos estabeleceu que Unio compete explorar, diretamente ou mediante concesso, os portos organizados (art. 1, caput). Porto organizado aquele construdo e aparelhado para atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia (art. 1, 1, I).

Dessa forma, ser na rea do porto organizado em que sero realizadas as operaes porturias, quais sejam, a de movimentao de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado por operadores porturios (art. 1, 1, II).

Embora a Lei dos Portos preveja que os portos organizados sero explorados ou concedidos pela Unio, h tambm, por fora da Lei 9.277/1996, a possibilidade de os portos organizados serem delegados para Estados e Municpios, por meio de convnios.

Assim, h trs formas de explorao de portos organizados:

Descentralizao para pessoa jurdica da Administrao indireta federal (ex.: Companhia Docas do Estado de So Paulo CODESP);

Delegao, por meio de convnio, a Estados e Municpios (ex.: convnio entre a Unio e o Estado do Paran, por meio do qual foi delegada a este a administrao dos portos de Paranagu e Antonina);

Delegao mediante contrato de concesso de servio pblico. Atualmente, h apenas uma concesso para a iniciativa privada (para a Companhia Docas de Imbituba S.A.); contudo, tal concesso anterior Lei dos Portos e Lei de Concesses, no tendo sido realizada nos moldes da legislao atualmente vigente.

1.2.2.2 Terminais de Uso Pblico e Arrendamentos Porturios

A Lei dos Portos prev ainda que, dentro da rea do porto organizado, existiro instalaes porturias que se destinam ao uso pblico (art. 4, 2, I, e 3). So os terminais de uso pblico, nos quais so realizadas as operaes porturias de movimentao e armazenagem de cargas.

O responsvel por gerir essa instalao de uso pblico a administrao do porto.

Documents

Análise e Avaliação da Organização Institucional e da Eficiência de