UDK 34.021

Dragan M. Mitrovi}0

NA^ELO ZAKONITOSTI

Gdi je dobra konstitucija, tj. gdi je dobroure|ena vlast pod zakonima, tu je sloboda, tu jevoqnost, a gdi jedan ili vi{e po svojoj voqi za-povedaju, zakone ne slu{aju, no ono {to ho}e~ine: tu je umreo vilajet, tu nema slobode, nemasigurnosti, nema dobra, ve} je onde pustiluk iajdukluk, samo pod drugim imenom.

(Iz pristupne besede Bo`idara Bo`e Grujovi}auo~i zasedawa Praviteqstvuju{~eg sovjeta 1811.godine u Beogradu)

Interesovawe za na~elo zakonitosti i tri wena glavna zna~ewa:uloga i mesto na~ela zakonitosti; kwi`evnost o zakonitosti; karakteri-sti~ni i glavni odgovori na pitawe {ta je zakonitost; promenqivost na-ziva i stalnost ideje zakonitosti; zakonitost kao izvesnost i kaonajva`nije dinami~ko pravno na~elo. Izvesnost kao su{tina na~ela zakoni-tosti i kao posebna pravna vrednost, spram drugih pravnih vrednosti: iz-vesnost kao posebna vrednost; razlikovawe izvesnosti od sigurnosti ipravne sigurnosti; zakonitost kao izvesnost i druge pravne vrednosti; za-konitost, pravda i pravi~nost; spoj zakonitosti i pravi~nosti na prime-ru jedne sudske presude. Zakonitost kao nametnuta izvesnost, wenidr`avno-pravni oblici i granice: promenqivost karaktera i jo{ ve}a pro-menqivost sadr`ine zakonitosti; zakonitost kao nametnuta, tj. autori-zovana izvesnost; karakteristi~ni sociolo{ko-politi~ki oblici zako-nitosti -- dr`ava bezakowa, zakonska dr`ava i pravna dr`ava, odnosnodr`ava vladavine prava; objektivna i subjektivna granica na~ela zakonito-sti; objektivna, objektivizirana i subjektivna zakonitost.

Kqu~ne re~i: Na~elo. -- Izvesnost. -- Zakonitost. -- Nezakonitost. -- Pravnadr`ava.

55

0Dr Dragan M. Mitrovi}, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerzi-

teta u Beogradu.

1. INTERESOVAWE ZA NA^ELO ZAKONITOSTII TRI WENA GLAVNA ZNA^EWA

Na~elo zakonitosti ima posebno va`nu ulogu i mesto usvakom dru{tvu, zbog ~ega oduvek pobu|uje nesmaweno intereso-vawe pravnika i laika. Iako takvo interesovawe za na~elo za-konitosti mo`e da se objasni na razli~ite na~ine, verovatnose glavni razlog za to nalazi u ~iwenici da zakonitost pripadaonoj vrsti pojava koje su stalno ,,otvorene‘‘, u ,,stalnoj prome-ni‘‘, u kojima se prepli}u filozofija, pravna nauka i praksa,kao i svakodnevno `ivotno iskustvo.

Stalno i nesmaweno interesovawe za na~elo zakonitosti,na sebi svojstven na~in ilustruje ogromna pravna kwi`evnostrazli~itog karaktera, obima i namene, kao i obiqe saveta o to-me {ta treba da se u~ini da bi zakonitosti bilo vi{e a nezako-nitosti mawe. Ona predstavqa, na neki na~in, i spomenikneprekinutoj ~ovekovoj potrazi za dru{tvenim poretkom u ko-me }e zakonitost posebno da se uva`ava i primewuje shodnovrednostima pravde, pravi~nosti, slobode, jednakosti, reda imira, pravne sigurnosti, delotvornosti, itd. To je slu~aj ~ak ikad se susre}u sasvim opre~ni saveti i preporuke, kakav je naprimer slu~aj sa savetima da zakonima treba sve da se reguli{eili, pak, da je najve}a nepravda kad se qudi obavezuju zakonimakojih ima toliko da ne mogu da budu pro~itani. Iza tog privid-nog utiska nereda, nalazi se va`na ideja koju su formulisalijo{ starogr~ki sofisti: da se zakoni mewaju, ali da zakonitosttreba da je postojana.

Obiqu literature posve}ene zakonitosti, odgovara iobiqe odgovora na pitawe {ta je zakonitost. Dva glavnazna~ewa i prava i zakonitosti (evropsko kontinentalno i an-glosaksonsko), kao i ogroman broj raznovrsnih gledi{ta prav-nih pisaca koji pripadaju ovim velikim sistemima prava, jasnopokazuju veliko interesovawe za zakonitost i potrebu da sestalno ispituju wen pojam, sadr`ina, oblici ili osobenosti.1

Istra`ivawe stalnog i trajnog u pojmu zakonitosti, od-nosi se i na wegov naziv. Re~ ,,zakonitost‘‘ poti~e od re~i ,,za-kon‘‘. Me|utim, dok zakon uobi~ajeno ozna~ava najvi{i pravniakt kad nema pisanog ustava ili pravni akt koji je formalno

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

56

1O tome op{irnije: D. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti. Pojam, sadr`ina, ob-

lici, Beograd, 1996.

podre|en samo pisanom ustavu, zakonitost ozna~ava dinami~kopravno na~elo kojim se odnosi ili na efikasnost pravnog po-retka ili na stawe i kvalitet datog prava. Istog su jezi~kogporekla i druge re~i (zakonodavac, zakonodavstvo, itd.). Poredre~i zakonitost, ~esto se koristi i re~ ,,legalnost‘‘, izvedenaiz latinske re~i lex.‘‘ (zakon), koja ozna~ava isto {to i zakoni-tost (sa razli~itim varijantama: legislator, legislatura,itd).2

U pravnoj literaturi susre}u se i drugi izrazi za zakoni-tost. U francuskom jeziku koristi se re~ ,,légalité‘‘; u engleskomi ameri~kom ,,Legality‘‘, ,,Rule of Law‘‘, ,,Government under Law‘‘ i,,due process‘‘ (koji je karakteristi~an za ameri~ku pravnu ter-minologiju i praksu); u nema~kom ,,Legalität‘‘, ,,Rechtsstaat‘‘ i ,,Ge-setzmaessigkeit‘‘; u {panskom ,,Legalidad‘‘; u italijanskom ,,legali-

tà‘‘; u ruskom ,,zakonnost†‘‘, itd.3

Svi navedeni izrazi kojima se ozna~ava na~elo zakonitos-ti nemaju uvek isto zna~ewe, tj. nisu ,,uhodani‘‘, ve} sadr`e u se-bi razli~ita posebna zna~ewa ili veoma fine nijanse koje ihprakti~no ~ine razli~itim.4 Na toj osnovi mogu da se razlikujui razdvoje izrazi za op{ti pojam zakonitosti (zakonitost, lé-

galité, Legality, Legalität, Gesetzmaessigkeit, Legalidad, legalità i za-konnost†) od posebnih izraza za neko od vi{e razli~itihzna~ewa na~ela zakonitosti (Rule of Law, Government under Law,due process, Rechtsstaat). Pored toga, ~esto ni isti izrazi za za-konitost nemaju isto zna~ewe, {to jo{ vi{e uslo`wava prime-nu uobi~ajene terminologije, koja naj~e{}e sasvim ta~no neozna~ava nijedno od glavnih zna~ewa na~ela zakonitosti.

Interesovawe za zakonitosti proizilazi i zbog ,,nezado-voqstva‘‘ stawem i kvalitetom zakonitosti, jer se zakonitostuvek pojavquje kao nekakva zami{qena ,,sredina‘‘ izme|u weneidealne primene i spontanog pona{awa qudi. Zbog toga, zako-nitost nikad ne udovoqava unapred postavqenim ciqevima, aligotovo uvek predstavqa branu samovoqi i proizvoqnosti, zau-zimaju}i sredi{we prostore u dr`avnom i pravnom poretku.Ipak, svoju kohezivnu snagu zakonitost nikad ne poseduje sama

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

57

2 Videti: M. Vujaklija, Leksikon stranih re~i i izraza, izd. Prosveta, Beo-grad, 1972. i M. Stani} i D. Mora~i}, Jezi~ko-pravopisni savetnik, Beograd, 1981.

3 Politi~ka enciklopedija, Beograd, 1975, str. 1160.

4 Videti: J. A. Jolowitz, ,,Digest in Discussion’’, Annales de la Faculté de Droit d' Istam-bul, IX, No. 12, 1959.

od sebe, jer nikad u potpunosti ne traje kao sastavni deo pravnesvesti pojedinaca, ve} svoju snagu dobija u ime proklamovanihdru{tvenih vrednosti. Zakonitost se zbog toga nikad ne ostva-ruje potpuno, nego delimi~no i relativno, i to u meri u kojojtreba da obezbedi neophodnu `ivotvornost pravu i poretku.Ova bitna odlika zakonitosti, wena sredi{wa crta, proizvodiiste takve posledice: neefikasnom poretku nikakva zakoni-tost ne mo`e da pomogne, dok poretku koji odgovara stvarnosti,zakonitost obezbe|uje efikasnost koje nikako ne bi bilo da wenema. Zakonitost, dakle, nije jedno od vi{e sli~nih pravnihna~ela, ve} je najva`nije dinami~ko pravno na~elo.

Kao posebno dinami~ko pravno na~elo zakonitosti, unaj{irem smislu, mo`e da se odredi kao oblik izvesnosti upravu. Na takav na~in odre|ena zakonitost predstavqa neupo-redivo bogatiju i slo`eniju pojavu, koja ima svoju su{tinu (ide-ju). svoj karakter i sadr`inu, kao i svoje posebne oblike. Svioni zajedno ukazuju na tri wena glavna zna~ewa: filozofsko,sociolo{ko-politi~ko i normativno. Prvo zna~ewe se odnosina izvesnost kao su{tinu na~ela zakonitosti, drugo na zakoni-tost kao ,,nametnutu‘‘ izvesnost sa wenim dr`avno-pravnim ob-licima, a tre}e na zakonitost kao normativni zahtev za po{-tovawem zakona.

2. IZVESNOST KAO SU[TINA NA^ELA ZAKONITOSTII KAO POSEBNA PRAVNA VREDNOST, SPRAM DRUGIH

PRAVNIH VREDNOSTI

Izvesnost nema specifi~no pravno poreklo, ve} samospecifi~no pravno zna~ewe. Po{to svi dru{tveni odnosi nisuregulisani pravom, to se ni izvesnost ne odnosi samo na pravo,ve} na sve normativne pojave. Pa ipak, upravo zakonitost kaoizvesnost treba da obezbedi predvidqivost u qudskim odno-sima.5

Da podsetimo, ideja izvesnosti, sude}i prema sa~uvanimpisanim izvorima, prvi put se ozbiqnije razmatra u radovimaT. Akvinskog, i to u okviru wegovog u~ewa o univerzalnom po-retku (ordo) i qudskim zakonima,6 a zatim u u~ewu B. de Spino-

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

58

5 O tome op{irnije: D. M. Mitrovi}, Put prava. Holisti~ka paradigma sve-ta i prava u svetlu teorije haosa i pravne teorije, Beograd, 2000.

6 Videti: T. Akvinski, Summa theologiae, Zagreb, 1981.

ze, koji kao ciq prava odre|uje ,,bezbednost `ivota i dr`ave‘‘,7

i X. Loka, koji smatra da je izvesnost, pored op{tosti, jedna odbitnih odlika pozitivnih zakona.8 Me|utim, prvi poku{aj dase ideja izvesnosti iskoristi za sistematizaciju nauka i na tajna~in ugradi u celokupno delo, u~inio je \. Viko. Prema Viku,,,filozofija, kao nauka o istinitom (vero), sintetizuje se safilologijom (ili istorijom), kao naukom o izvesnom (certo) ...Izvesno pravo (diritto certo) je pozitivno pravo (diritto positivo)‘‘.9

Ono je izvesno, smatra Viko, zato {to proizilazi iz autorite-ta, a ne iz razuma, zbog ~ega je promenqivo i nikad se ne ostva-ruje do kraja, kao ni zakonitost.

Ideje navedenih pisaca, na razli~ite na~ine preuzimaju,tuma~e i razvijaju drugi stariji filozofi i pravnici (na pri-mer, P. Negulesko i A. Fojerbah, koji izvesnost, tako|e, pove-zuju sa potrebom da se obezbedi predvidqivost pravnih pra-vila).10 Posebno mesto me|u wima pripada M. Veberu, jer je onideju izvesnosti ugradio u same osnove svog u~ewa i na tajna~in je ponovo afirmisao u dru{tvenim naukama. Veber, pola-ze}i od pojma dru{tvenog odnosa koji se sastoji ,,potpuno iiskqu~ivo u izgledima da se dru{tveno dela na neki (smisaono)mogu} na~in‘‘, odre|uje i pojam prava kao ,,poredak sa izvesnimspecifi~nim jemstvima da postoji verovatnost da }e taj pore-dak empirijski va`iti‘‘, odnosno da postoji ,,pravilnost‘‘ u po-na{awu.11 ,,Pravilnost‘‘, ,,red‘‘ ili ,,izvesnost‘‘ imaju za Veberaosnovno zna~ewe ,,{anse‘‘, ,,verovatno}e‘‘, s kojom qudi ra~unajuu me|usobnim odnosima. Svi dru{tveni i pravni poreci, sledi-mo li ove Veberove ideje, zbog toga mogu da budu samo izvesni,ali ne i sigurni, kakav je slu~aj i sa svim drugim qudskim tvo-revinama.12

Izvesno{}u se bave i pisci koji pripadaju fenomeno-lo{koj i egzistencijalisti~koj orijentaciji u filozofiji.Naro~itu pa`wu izvesnost pobu|uje u egzistencijalisti~kojfilozofiji, {to je saglasno osnovnim egzistencijalisti~kim

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

59

7 Videti: B. de Spinoza, Politi~ki traktat, Beograd, 1957.8 Videti: X. Lok, Dve rasprave o vladi, II kwiga, Beograd, 1978.9 Videti: \. Viko, Nova znanost, Zagreb, 1982.10 Videti: I. Krbek, Zakonitost uprave, Zagreb, 1936.11 M. Veber, Privreda i dru{tvo, I kwiga, Beograd, 1976, str. 18. i daqe, 252--

253, 264. i daqe.12 Videti: W. G. Runciman, A Critique of Max Weber's Philosophy, Cambridge, 2002.

postavkama u kojima se pravo shvata kao ,,mo}i biti‘‘.13 Za M.Hajdegera, samo da pomenemo, pravo predstavqa oru|e ~ija jesvrha ,,zbriwavawe‘‘ i ,,uslu`nost‘‘ kao ,,dnevna potreba‘‘. Pra-vo zbog toga treba da omogu}i za{titu od ,,neizvesnosti i nep-rora~unqivosti‘‘, odnosno treba da obezbedi i ,,izvesnost‘‘ i,,prora~unqivost‘‘.14 Najzad, ni u doma}oj pravnoj teoriji izves-nost nije sasvim zanemaren pojam. Na primer \. Tasi}, govo-re}i o pravdi i redu, zapa`a da red ,,sam po sebi ima vrednost,i to jednu veliku vrednost ... Red zna~i na prvom mestu predvid-qivost ili izvesnost‘‘.15 Zato izvesnost nije samo ,,datost‘‘, ve}i ,,vrednost‘‘ koja ima svoju ,,dinami~ku, aktivisti~ku dimen-ziju‘‘.16

Izvesnost, kao {to mo`e da se primeti iz navedenih pri-mera, nije potpuno nepoznat ni zanemaren pojam u pravnoj teo-riji,17 iako je do obnove interesovawa u XX veku do{loprvenstveno zahvaquju}i razvoju prirodnih nauka. Shodno tome,izvesnost proizilazi iz ~ovekove svesti o sebi kao ne~em raz-li~itom od prirodnog i dru{tvenog okru`ewa. S druge strane,svest o vlastitom postojawu i potreba da se postojawe obezbedi(sa~uva i produ`i), stvaraju i utvr|uju ~ovekov li~ni (subjek-tivni) stav (i pogled) prema svetu. On se emotivno ispoqavakao briga za (vlastito) postojawe, a racionalno kao izvesnostili neizvesnost, koja se u normativnom obliku ispoqava kaonalog da se ne{to u~ini, ne u~ini ili da mo`e da se u~ini, kakobi se umawila neizvesnost, a pove}ala izvesnost. Takva izves-nost, dakle, jeste objektivno odre|ena, ali je je po nastanku sub-jektivan pojam. Zahvaquju}i tome, mo`emo da uspostavimo vezuizme|u porekla izvesnosti i su{tine zakonitosti.

Izvesnost je i posebna vrednost, koja tako mo`e da se od-redi iz dva glavna razloga. Prvo, svaka je izvesnost u odre|enojmeri i neizvesnost, pa se otklawawe neizvesnosti postavqakao poseban ciq a izvesnost shvata kao posebna vrednost. Iz-vesnost kao vrednost u navedenom smislu zna~i da poredak

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

60

13 Videti: Lj. Tadi}, Filozofija prava, Zagreb, 1983, str. 159--160, 164. i 178--179.

14 Lj. Tadi}, Filozofija prava, str. 178--179.15 \. Tasi}, Izbor rasprava i ~lanaka iz teorije prava, Beograd, 1984, str. 210--

212.16 Videti: M. Bevir, The Logic of the History of Ideas, Cambridge, 2002.

17 Videti: E. Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1984. i D. Delaney, Law andNature, Amherst College, Massachusetts, 2003.

,,normalno‘‘ funkcioni{e, tj. da je efikasan. I, drugo, izves-nost kao posebna pravna vrednost predstavqa merilo za kri-ti~ko rasu|ivawe o stawu i kvalitetu datog prava.

Kao posebna vrednost, izvesnost se razlikuje od sigurnos-ti kao vrednosti. Ta razlika je va`na zbog razlikovawa pravneizvesnosti od pravne sigurnosti. Pravna sigurnost u navedenomsmislu predstavqa idealnu izvesnost, koja bi postojala samokad bi se pravo idealno primewivalo. Po{to to nije slu~aj,boqe je da se za normalno funkcionisawe prava koristi izrazpravna izvesnost. Navedeno razlikovawe, dakle, proizilazi iztoga {to zakonitost nikad ne mo`e da omogu}i potpuno i traj-no postizawe pravne sigurnosti. ^ak i kad bi poredak funkci-onisao na najboqi mogu}i na~in, jo{ uvek bi postojala neza-konitost, makar samo u malom i prikrivenom obliku. Zbog togazakonitosti vi{e odgovara pojam pravne izvesnosti.

Zakonitost kao izvesnost, a izvesnost kao posebnu pravnuvrednost, treba razlikovati od drugih vrednosti, kakvim sevrednostima u {irem smislu smatraju sve one koje stvarnouti~u na organe koji stvaraju i primewuju pravo (moralne nor-me, politi~ka na~ela, pravna mi{wewa istaknutih pravnika,itd.). U u`em smislu, pak, takvim vrednostima smatraju se samoodre|ene dru{tvene ili ~isto pravne vrednosti (pravda, pra-vi~nost, sloboda, sigurnost, jednakost, red i mir, delotvornost,celishodnost, sve do tzv. ~isto tehni~kih pravnih vrednosti,kakve su jasnost, preciznost, potpunost i sa`etost pravnihnormi, tj. prava). Me|u wima, istaknuto mesto pripada nedos-ti`noj pravdi i dosti`noj pravi~nosti.

Pravda (iustitia, la justice, die Gerechtigkeit), spram zakonitos-ti, predstavqa vrhunsku dru{tvenu i pravnu vrednost. Ona jevrednost zato {to je jedna vrsta srazmernosti i sklada, sve dopostizawa harmonije, koja je drugi naziv za apsolutnu pravdu.Kod Srba je pravda uvek izvo|ena iz onog {to jeste, {to je pri-rodno i istinito. Pravda je istina, a pravedno je samo ono {toje istinito (D. Obradovi}). Pored te apsolutne, prirodne prav-

de, postoji i tzv. dru{tvena pravda sa svojim izvedenim vrsta-ma (pravna, moralna, religijska, itd. pravda), koja je relativna.Eho te pravde u pozitivnom pravu prepoznajemo kao zakonsku isudsku pravdu, tj. pravi~nost.

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

61

Najop{tiji pojam pravde, dakle, izveden je iz pojma pri-rode. Odredio ga je ve} Platon.18 Wegov u~enik, Aristotel, tajpojam je razvio i usavr{io, i to tako da ni danas nema {ta da muse doda ili oduzme. Prema Aristotelu, pravda u tom vi{em smi-slu predstavqa sinonim za vrlinu.19 Vrhunac takve pravde dos-ti`e se milosr|em (moralna pravda, kad se daje vi{e no {to sedobija) ili nesebi~no{}u (religijska pravda, kad se za drugogane{to daje bez ikakve nadoknade, osim bla`enstva zbog u~iwe-nog).20 Pored ovih vi{ih oblika, postoji pravna pravda. U tomsvom osnovnom obliku, pravda je sinonim za ono {to je srazmer-no ili jednako. Shodno tome, postoje dva formalna obrascapravne pravde: distributivna i komutativna. Najzad, u na-ju`em zna~ewu, pravda ozna~ava saobra`avawe zakonu (zakons-ka pravda). Ona se sastoji u op{tosti, jednakosti i nepristra-snoj primeni zakona, odnosno prava. Ali, na pitawe u ~emu sesastoji materijalna pravda, ne mo`e da se odgovori nikakvimsli~nim obrascem. Zato je pravdu lak{e osetiti, nego odreditiili posti}i. Koliki je zna~aj pravde pokazuje i ovo: nijedan sudse ne zove sud prava, ali se mnogi nazivaju sudovima pravde.

Pravdi je suprotna krivda. Pravda koju pravo ostvaruje,budu}i da je vrsta dru{tvene pravde, nije savr{ena, zbog ~ega,izme|u prava i pravde uvek postoji ve}i ili mawi raskorak.21

[tavi{e, moralna i religijska pravda su ~esto stro`e od prav-ne pravde. Uz to, pozitivno pravo ne mora uop{te da bude pra-vedno, ali tad je re~ o izopa~enom pravu. Zbog toga u pravu uvekmora da postoji barem minimum pravde. U protivnom, oni na ko-je se takvo tiransko pravo odnosi, ~iji su interesi poga`eni --upravo u ime pravde i zakonitosti -- ustaju protiv takvog pravai poretka, ru{e}i ga.22

Za razliku od pravde i zakonitosti, pravi~nost (pravica,

aequitas, l'équité, die Billigkeit) predstavqa posebnu, primewiva~kupravdu, pravdu u konkretnom slu~aju koja ne mo`e da se re{i sa-mo na osnovu prava. I wu je odredio ve} Aristotel. Po{to za-kon op{tim normama predvi|a konkretne slu~ajeve koji se svipo ne~em razlikuju od apstraktno predvi|enog slu~aja u zakonu,

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

62

18 Videti: Platon, Dr`ava, Beograd, 1969.19 Videti: Aristotel, Politika, Beograd, 1960.20 R. Luki}, Sistem filozofije prava, Beograd, 1992, str. 218.21 R. Luki}, isto, str. 219--221.22 Videti: G. Radbruh, Filozofija prava, Beograd, 1980 (1998).

to bi ,,slepa‘‘ primena zakona na konkretne slu~ajeve u~inilada se u konkretnim slu~ajevima postupa nepravedno i nezakoni-to. I upravo tu prazninu popuwava pravi~nost, kao posebnavrednost srodna pravdi. Ona se sastoji u tome {to se op{ti za-konski propis prilago|ava slu~aju, i to na taj na~in da prime-na zakona na taj slu~aj ,,ne donese nepravdu nego pravdu‘‘. Kaotakva, pravi~nost je vrlina zakonske i sudske pravde. Ali, pra-vi~nost je i na~in da se pravda ostvari kad pravo dopu{ta ilinala`e suprotno postupawe, posebno kad treba da se spre~i me-hani~ka, tj. nezakonita ili nepravedna primena pravila u kon-kretnom slu~aju. Kao takva, pravi~nost je korektivna pravda,jedna vrsta po{tewa koje ispravqa pravo kad wegov tvorac nemo`e unapred da ura~una sve mogu}e slu~ajeve ili kad je wegovtuma~ i primewiva~. Wome se pravo i ostvaruje, jer se zakonprimewuje shodno svom duhu, a ne slovu.23 Sudije mogu u od-re|enim slu~ajevima da se pozovu na pravi~nost, posebno kadposumwaju u ispravnost i vaqanost pozitivnog prava (tzv. suds-ka pravda). To va`i i za druge dr`avne ili dru{tvene organekoji u svom poslu ne zanemaruju proverene vrednosti i qudskevrline, i kojima je privremeno i povereno vr{ewe javnih pos-lova.24

Navedenu vezu izme|u zakonitosti i pravi~nosti ilusto-va}emo jednim primerom iz sudske prakse koji pokazuje kako jejedan ameri~ki sudija u svojoj presudi sjajno spojio zahtev zapridr`avawem zakonitosti sa zahtevom koji nala`u sudska pra-vi~nost i pravo na pravi~no su|ewe. Naime, pred sudiju je dove-den voza~ u pripitom stawu. Voza~ je odmah priznao krivicu.Na sudijino pitawe za{to je u pripitom stawu upravqao vozi-lom, voza~ je izjavio da je on otac troje maloletne dece, daizdr`ava suprugu i da je tog dana iznenada dobio otkaz na poslu,iako je bio dobar radnik. Oja|en zbog otkaza i te{ke situacijeu kojoj su se na{li on i wegova porodica, oti{ao je do prvog ba-ra, u kome je popio ve}u koli~inu piva. Zatim je seo u kola. Ko-la sa pripitim voza~em ubrzo je zaustavila policija, koja ga jeodmah odvela do de`urnog sudije. Na tu voza~evu pri~u, sudija jeodgovorio otprilike ovako: ja moram da vas kaznim zatvorom,

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

63

23 Videti: K. Dowding, Justice and Democracy, London School of Economics and Politi-cal Science, 2004.

24 R. Luki}, isto, str. 468. Videti: B. S. Markovi}, O pravednom pravu, NoviSad, 1993. i Ogled o odnosima izme|u pojma pravde i pozitivnog privatnog prava, Beo-grad, 1995.

jer je va{a krivica o~igledna i priznali ste je. Ali, po{to dosada niste ka`wavani, i po{to ste ostali bez posla i sredstavada izdr`avate porodicu, sud }e vas preporu~iti poslodavcimada ponovo dobijete posao, dok }ete va{u kaznu zatvora izdr-`avati narednih meseci samo u dane vikenda, kako biste osta-lim danima mogli da radite i da izdr`avate va{u porodicu.25

Pravi~nost, kao {to mo`e da se primeti, ostvaruje se ukorist onog koji trpi pravnu sankciju. Wen zna~aj je toliko ve-lik, da u pojedinim pravima postoje posebni organi, tzv. sudovipravi~nosti, koji sude u takvim slu~ajevima.

3. ZAKONITOST KAO NAMETNUTA IZVESNOST,WENI DR@AVNO-PRAVNI OBLICI I GRANICE

Dok je su{tina na~ela zakonitosti jedna i nepromenqiva,dotle je wen karakter podlo`an svakovrsnim promenama. Tepromene, me|utim, ne iskqu~uju izvesnost, nego je podrazumeva-ju. To je posebno mogu}e zbog toga {to se izvesnost u zakonitos-ti ne pojavquje samo kao posebna vrednost, nego i kao ,,datost‘‘,tj. kao stawe i kvalitet bilo kog konkretnog prava. Izvesnostkao datost bilo kog konkretnog prava, dakle, odnosi se nadru{tvenu i politi~ku stranu zakonitosti. Bez izvesnosti, ni-jedan poredak u navedenom smislu ne mo`e da postoji. Neizves-tan poredak je, da podsetimo, kontradiktoran pojam, kao {to jeideal siguran poredak.

Navedeni dru{tveno-politi~ki sadr`aj na~ela zakonito-sti proizilazi iz samih osnova dru{tva i postoji kao tzv. na-metnuta, tj. autoritativna izvesnost. Nametnuta izvesnostzna~i da izvesnost nije vi{e rezultat spontanog nastajawa pra-va, ve} sve vi{e ili iskqu~ivo rezultat wegovog svesnog iplanskog stvarawa. Tada na~elo zakonitosti predstavqa uni-verzalno sredstvo hijerokratskog vladawa, koje u najboqemslu~aju i najpovoqnijim okolnostima mo`e da li~i na svoj pr-vobitno proklamovan oblik. Shodno tome, stvarni dru{tvenikarakter i sadr`aj na~ela zakonitosti zavisi od toga ko od-re|uje taj karakter i sadr`aj, tj. ko ima takvu mo}. A, ko imamo}, ima i vlast. Ko, pak, ima najve}u mo}, ima i vlast po svojoj

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

64

25Videti: N. Jayawickrama, The Judicial Application of Human Rights Law, Un. of Sas-

katchewan, 2002.

meri. Re~ju, kakvo je dru{tvo, takvo je i na~elo zakonitosti.Kad je dru{tvo u krizi, i zakonitost je u krizi. Kad dru{tvonije u krizi, ni zakonitost nije u krizi, ma kakva da je. Ipak,`equ za uspostavqawem vaqanog na~ela zakonitosti, nadahnu-tu proverenim vrednostima, najlak{e prepoznajemo u nastoja-wima da se uspostavi normalna dr`ava sa demokratijom, po-delom vlasti, itd., sve do pouzdanih tehni~kih sredstava i me-hanizama. Od kombinacije pomenutih ~inilaca zavise konkret-ni oblici na~ela zakonitosti i mogu}nosti za odre|ivawesubjektivne i objektivne granice na~ela zakonitosti kao izves-nosti.26

[to se ti~e konkretnih oblika zakonitosti, ~ini se daoni imaju nezavisno kretawe. Ta nezavisnost je, ipak, samo pri-vidna, jer pokazuje snagu povratnog uticaja prava. On dr`avipribavqa svojstvo pravne organizacije. Ali, nije svaka dr`avaista kao pravna organizacija. Uticaj prava na dr`avu, u stvari,ne proizilazi iz neke posebne snage prava, ve} iz snage vredno-sti ideja koje pravo sadr`i. Te vrednosti mogu da se tuma~i narazli~ite na~ine. Kako god bilo, bez izvesnosti nijedan pore-dak ne mo`e da postoji, jer je neizvestan poredak nesiguran, anesiguran poredak nemogu}. Zato u ovom svom drugom, socio-lo{ko-politi~kom zna~ewu, na~elo zakonitosti proizilazi izsamih osnova dru{tva-dr`ave i ispoqava se kao tzv. ,,nametnu-ta izvesnost‘‘. Ono pokazuje da je izvesnost postala rezultatsvesnog i planskog nametawa, a zakonitost sredstvo hijerokrat-skog vladawa.

Poseban izraz tog vladawa predstavqaju dr`avno-pravnioblici na~ela zakonitosti: dr`ava bezakowa (no-law state), za-konska dr`ava (lawful state) i pravna dr`ava (Rechsstaat, Rule of

Law) sa svojim izvedenim oblicima.27 Dr`ava bezakowa postojitamo gde je umesto demokratije autokratija, umesto podele vlas-ti weno jedinstvo oli~eno u li~nosti vladara, umesto racio-nalne dr`ave sa funkcionalnom birokratijom, svemo}na dr-`avna birokratija kao vode}a politi~ka snaga, umesto prava,proizvoqnost i samovoqa. Zakonska dr`ava postoji tamo gde jevlast podeqena a uprava podre|ena, iako ne i do kraja sputanazakonima. Pravna dr`ava, pak, postoji tamo gde je umesto autok-

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

65

26 Videti: Y. Barzel, A Theory of the State. Economic Rights, Legal Rights and the Scopeof the State, Un. Cambridge, 2002.

27 Videti: A. Alott, The Limits of Law, London, 1980.

ratije demokratija, umesto jedinstva vlasti wena podela, umes-to svemo}ne dr`avne birokratije racionalna dr`ava sa funk-cionalnom birokratijom, umesto vladavine qudi vladavinaprava, umesto zaostalosti i inferiornosti prosve}enost, ema-ncipovanost i afirmativan stav gra|ana prema pravu. Re~ju,dr`ava sa zakonima postoja}e uvek kad celishodnost i samovo-qa zamewuju zakonitost, zakonska dr`ava kad na~elo zakonito-sti odnosi prevagu nad na~elom celishodnosti -- posebno kad jeuprava vezana zakonima i sudskim odlukama, a pravna dr`avakad tzv. ratio iuris odnese potpunu prevagu nad ratio status-om, tj.kad se umesto vladavine qudi uspostavi vladavina prava. Ipak,formalna vladavina pravne norme i hijerokratski na~in vla-dawa ~ak i u najdemokratskijim dru{tvima, pojam vladavineprava ~ine sasvim rawivim, svrstavaju}i ga, zajedno sa brat-stvom qudi, jednako{}u i pravom na sre}u, u red qudskih idea-la. Uostalom, da su qudi `eleli pravdu, odavno su mogli da jeimaju (V. Hezlit). Umesto toga, stvorili su pravnu dr`avu, tj.dr`avu vladavine prava, sa svim wenim prednostima i nedosta-cima.

Postojawe navedenih oblika zakonitosti, kao {to mo`eda se primeti, zna~ajno je zbog toga {to ,,nametnutu izvesnost‘‘

upotpuwavaju odgovaraju}im sadr`ajima, kao i zato {to na tajna~in omogu}avaju odre|ivawe objektivne i subjektivne grani-ce na~ela zakonitosti.28

I danas u savremenoj politi~koj i pravnoj teoriji, piscina razli~ite na~ine odre|uju objektivnu i subjektivnu granicuna~ela zakonitosti.29 Objektivna granica na~ela zakonitosti,~esto po uzoru na Hobsovo u~ewe, dovodi se u vezu sa potrebomda se pomo}u prava, silom pravnih zapovesti, obezbedi neophod-na efikasnost pravnom poretku. Granicu objektivne zakonitos-ti u tom smislu odre|uje samo pravo, tj. potreba da pravo budeefikasno, pa je izvesnost kao zakonitost u navedenom smislusvojstvena svakom efikasnom poretku.30 Zakonitost kao vlada-

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

66

28 Videti: A. Alott, The Limits of Law.

29 Videti: N. K. Komesar, Law's Limits. Rule of Law and Supply and Demand of Rights,Un. of Winsconsin, 2002.

30 Videti: T. Hobs, Levijatan, Beograd, 1960; M. Veber, Privreda i dru{tvo;H. Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave,Beograd, 1951 (1998); J. Austin, The Province ofJurisprudence Determined, Oxford, 1832. i Lectures of Jurisprudence, Oxford, 1863; T. D. Weldon,Vocabulary of Politics, 1953; C. Schmitt, Legalität und Legitimität, Münich und Leipzig, 1932; A. Â.Vi{inskiŸ, Zakon sovetskogo gosudarstva, Moskva, 1949.

reva voqa ili kao humanisti~ko i demokratsko pravno na~elo,zakonitost ~ine razli~itom, ali je kao takvu ne ukidaju. Shod-no tome, autoritet i mo} zakona i zakon autoriteta i mo}ipredstavqaju samo sredstva kojima se obezbe|uje izvesnost. Ka-rakteristi~no je, na primer, Kelzenovo zapa`awe da ,,ono {tose tuma~i kao samovoqa jeste samo pravna mogu}nost autokrateda donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno odre|uje delat-nost podre|enih organa i da, u svako doba, jednom postavqenenorme sa op{tim ili samo sa posebnim va`ewem ukine ili iz-meni‘‘. Stoga je, smatra Kelzen, ,,potpuno besmislena tvrdwa dau despotiji ne postoji nikakav pravni poredak, ve} da vlada sa-movoqa despota‘‘.31 Sledimo li Hobsa i Kelzena, proizilazi dau stvari ne postoji razlika izme|u objektivne i subjektivnegranice na~ela zakonitosti.

Druga~ijoj orijentaciji pripadaju politi~ki i pravnipisci koji razlikuju i razdvajaju subjektivnu granicu na~ela za-konitosti od wegove objektivne granice i, {tavi{e, upravo usubjektivnoj granici pronalaze merilo za razlikovawe bezako-wa od zakonitog postupawa. Poznata je, na primer, Lokova mi-sao da tamo gde prestaje zakon po~iwe tiranija, ali ni{tamawe nije poznata ni misao Monteskjea, da sila nalazi vlasti-tu granicu samo u sili. I Loku i Monteskjeu je ciq, kao {tomo`e da se primeti, da precizno razdvoje upotrebu od zloupot-rebe prava. Taj ciq i danas lako prepoznajemo kad po{tovawena~ela zakonitosti shvatamo kao ,,kvalitet‘‘ civilizovanogpravnog `ivota. U protivnom, ako pojedine dru{tvene grupe,,,naro~ito one oslowene na vlast i vrhove dr`avne hijererhije,umesto po{tovawa ravnopravnosti i slobode ... name}u vladavi-nu; ako voqa mo}nika postaje zakon, a ~ovek li{en svakogu~estvovawa u wegovom formulisawu, pravni sistem gubi svojuautenti~nost i pravo svoje dostojanstvo‘‘.32

Subjektivna granica na~ela zakonitosti, naj~e{}e se po-vezuje sa postojawem demokratije i odgovaraju}ih demokratskihgra|anskih i qudskih sloboda.33 Unutar wih mora da bude

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

67

31 H. Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, str. 151. Videti: H. Kelzen, What isJustice?, Los Angeles, 1971.

32 J. \or|evi}, Funkcionalnost i disfunkcionalnost prava u Jugoslaviji,Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 4, Beograd, 1983, str. 656--657. i V. Stanov~i},Dru{tveno-politi~ki oblici ustavnosti i zakonitosti, Arhiv za pravne idru{tvene nauke, br. 4, Beograd, 1983, str. 451--452.

33 Videti: S. Waddams, Dimensions of Private Law. Categories and Concepts in Anglo-American Legal Reasoning, Un. of Toronto, 2003.

sa~uvan ,,emancipatorski karakter prava‘‘, koji obezbe|uje we-govu legitimnu mo}. Ta mo} je obezbe|ena kad gra|ani nisu,,ravnodu{ni prema pravdi i qudskim slobodama i pravima‘‘,kao i kad postoji ,,autonomno sudstvo podr`ano od javnosti‘‘. Uautoritarnim dru{tvima, pak, pravo je li{eno takve mo}i le-gitimnosti. Zato takav ,,antilegitimni koncept prava‘‘ i,,pravni nihilizam‘‘ erodiraju na~elo zakonitosti. I obrnuto,podlogu na~elu zakonitosti mora da sa~iwava mogu}nost qudida u demokratskom ure|ewu unapred mogu da pode{avaju svojepona{awe prema pravu i ra~unaju da }e wihovo pona{awe od-mah ili naknadno biti ,,prona|eno‘‘ i ,,potvr|eno‘‘.34 Dakle, teku demokratski ure|enim dru{tvima, jasno mo`e da se razlikujesubjektivna od objektivne granice na~ela zakonitosti.35

Postojawe demokratske dr`ave koja je organizovana kaopravna dr`ava ili dr`ave vladavine prava, naravno, nije jedi-ni uslov za odre|ivawe subjektivne granice na~ela zakonitos-ti. U takvoj dr`avi treba da budu ispuweni i drugi va`niuslovi, koji se nalaze u rasponu od jasno odre|enih temeqnihdru{tvenih vrednosti do vaqane pravne tehnike. Me|utim, nitad ne mo`e pouzdano da se ukloni svaki oblik autoritarnogupravqawa, jer svaka demokratija, makar samo u maloj meri iprikrivenom obliku, sadr`i autokratske elemente vladawa ko-ji je postepeno erodiraju. ^ini se da neki put zakonitostivi{e ima u burnim dru{tvenim previrawima nego u mirnompropadawu poretka.36

Subjektivna granica na~ela zakonitosti kao nametnuteizvesnosti, proizilazi iz potrebe da se razli~ite vrste izves-nosti vrednuju i me|usobno razlikuju. Zbog toga problem wenogodre|ivawa mo`e da se sa`me u slede}em pitawu: ko treba daima prednost u dru{tvu -- dr`ava ili gra|ani? Ukoliko, naime,prednost ima dr`ava i na~elo zakonitosti se shvati kao sred-stvo dr`avne vlasti, subjektivna granica zakonitosti nalazi}ese u sadr`ajima svesti onih koji su slobodni da svoju voqu na-me}u i predstavqaju kao narodnu. Takva zakonitost se lako pre-poznaje u izreci: Quod principii placuit, legis habet vigorem. Ne

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

68

34 J. \or|evi}, isto, str. 657. i V. Stanov~i}, Pravna neizvesnost kao sred-stvo autoritarne politi~ke kontrole, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 4, Be-ograd, 1984.

35 Videti: A. Breton, Rational Foundations of Democratic Politics, Un. of Toronto, 2003.

36 Videti: R. Zucker, Democratic Distributive Justice, Lander College, New York, 2003.

treba posebno podse}ati da je takva zakonitost pouzdano sred-stvo za razarawe svakog demokratskog koncepta. Ukoliko, pak,prednost imaju gra|ani, tj. narod, zakonitost se pojavquje kaodru{tveno potvr|eno sredstvo za ure|ivawe odnosa izme|udr`ave i wenih gra|ana i kao merilo za razlikovawe vaqanogod dozvoqenog, a dozvoqenog od zabrawenog. U tom slu~aju, za-konitost predstavqa pouzdano sredstvo demokratskog saob-ra}awa. Takav demokratski karakter na~ela zakonitosti odre-|en je karakterom odnosa izme|u dr`ave i dru{tva. Dr`ava je,naime, stvorena narodnom voqom, kojom je odre|ena i ogra-ni~ena, pa je to slu~aj i sa na~elom zakonitosti.37 Zadatak za-konitosti je da potvrdi legitimnu mo} narodnom voqom usta-novqenog prava i dostignuti stepen pravnog organizovawa irazvoja.38

Od objektivne i subjektivne granice na~ela zakonitostitreba razlikovati tzv. objektivnu i subjektivnu zakonitost,jer, ,,kao pravnici, moramo uzeti da u pravnoj stvarnosti posto-ji objektivno svojstvo ustavnosti i zakonitosti‘‘.39 Me|utim,{ta zbiqa jeste objektivna zakonitost, na to pitawe nikakavkona~an odgovor ne mo`e da se pru`i, osim ako pod objektiv-nom zakonito{}u ne mislimo na bo`anski, prirodan, apsolut-ni ili nekakav drugi poredak, delimi~no ostvaren u pravu. Alii tad, u najboqem slu~aju, re~ je o tzv. pretpostavqenoj objek-tivnoj zakonitosti, koja je u stvari qudsko tuma~ewe takve ob-jektivne zakonitosti, tj. re~ je o subjektivnoj zakonitosti. Uprotivnom, svako ko bi kr{io pravne norme, mogao bi da sepravda time da nije prekr{io bo`anske, prirodne ili nekakvedruge zakone.

S druge strane, od objektivne zakonitosti treba razliko-vati tzv. ,,objektiviziranu zakonitost‘‘, tj. ono {to je od pret-postavqene objektivne ili, jo{ boqe: subjektivne zakonitosti,dru{tveno prihva}eno kao tzv. ,,objektivna zakonitost‘‘. O ob-jektivnoj zakonitosti, dakle, mo`emo u najboqem slu~aju da go-vorimo samo kao o pretpostavqenoj objektivnoj, tj. objekti-viziranoj zakonitosti, s tim {to moramo da imamo na umu da

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

69

37 Ed. by Q. Skinner, States and Citizens, Un. of Cambridge, 2003.

38 Videti: A. S. Brett, Liberty, Rights and Nature, Individual Rights in Later Scolastic Tro-ught, Un. Cambridge, 2003.

39 R. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, str. 54--55.

nije re~ ni o kakvoj stvarno objektivnoj zakonitosti, ve}, usu{tini, o dru{tveno verifikovanoj subjektivnoj zakonitosti.

Da je na~elo zakonitosti u osnovi subjektivna tvorevina,nema potrebe posebno da se govori. Treba, me|utim, ista}i dani subjektivna zakonitost nije puka samovoqa, ve} pre rezultatqudskog uvida u stvarnost i `eqene ciqeve. U tom smislu, iz-me|u pretpostavqene objektivne zakonitosti i samovoqe, nala-zi se subjektivna zakonitost kao dru{tveno objektiviziransistem pravila koja treba da obezbede pravnu izvesnost.

4. NA^ELO ZAKONITOSTI KAO NORMATIVNIZAHTEV ZA SAGLASNO[]U SA ZAKONOM

Na~elo zakonitosti predstavqa i normativni pravni zah-tev za saglasno{}u sa zakonom.40 Kao takvo, ono obezbe|uje dasvi drugi elementi pravnog poretka budu {to je mogu}e vi{eme|usobno uskla|eni kako bi pravo moglo {to boqe da funkci-oni{e. Shodno tome, zakonitost predstavqa pravilo ili skuppravila o tome kako }e pravo da se primewuje. Ona odre|uje po-redak odvijawa pravnih pravila i qudskog pona{awa, u ~emu sei sastoji tre}e glavno zna~ewe na~ela zakonitosti kao izves-nosti.

Zakonitost kao normativan pojam u naj{irem smislu oz-na~ava saglasnost svih odnosnih akata sa zakonom kao vi{imaktom. U ne{to u`em smislu, zakonitost zna~i da su svi pravniakti i sve materijalne radwe koje preduzimaju dr`avni organii gra|ani u skladu sa zakonom, odnosno da moraju da se donesu iprimewuju u skladu sa zakonom i na osnovu zakona kao najvi{egpravnog akta. Najzad, u naju`em smislu, zakonitost zna~i da svipravni akti mawe pravne snage jesu ili moraju da budu donetina osnovu zakona ili drugih pravnih akata ve}e pravne snage.

I normativna zakonitost raspola`e svojim izvedenim ob-licima. Shodno tome, mo`e da se razlikuje formalna od mate-rijalne, neposredna od posredne i po~etna od naknadne zako-nitosti. Formalna zakonitost uvek postoji kad su akti slabi-je pravne snage formalno saglasni sa zakonom. Materijalna za-konitost, pak, postoji kad su akti slabije pravne snagematerijalno, sadr`inski saglasni sa zakonom. Neposredna zako-

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

70

40R. Luki}, isto.

nitost, pak, ozna~ava formalnu i materijalnu saglasnost sazakonom svih akata koji se neposredno izvode iz zakona. Nepos-redna zakonitost zna~i da pravni akti koji se neposredno zas-nivaju na zakonu moraju neposredno da budu saglasni sa wim, kaoi da svi materijalni akti koje zakon neposredno odre|uje, ta-ko|e, moraju da budu neposredno saglasni sa wim. S druge stra-ne, posredno, zakoniti su svi drugi akti. Tako|e, razlikuje sepo~etna od naknadne zakonitosti. Po~etna zakonitost zna~ida se pravni akti ni`i od zakona smatraju zakonitim od trenut-ka dono{ewa, odnosno primene. Zbog toga je po~etna zakoni-tost uvek pretpostavqena, jer se smatra da je pravni aktispravno i korektno donet. Naknadna zakonitost, pak, postojikad akti tokom svoje primene postanu nezakoniti. Zbog toga za-konitost takvih akata mora iznova da se ispituje. Po~etna za-konitost naziva se konstatovanom, a naknadna konvalidiranomzakonito{}u. Wihovo razlikovawe predstavqa pouzdano meri-lo za odre|ivawe razlike izme|u proklamovanog i stvarnog upravu, {to zna~i da su obe tesno povezane sa iskustvenim (em-pirijskim) zna~ewem na~ela zakonitosti.

Postojawe razli~itih oblika zakonitosti odre|eno jetime {to se zakonima kao vi{im pravnim aktima odre|uju for-ma i sadr`ina ni`ih akata. To je razumqivo, jer ono {to izazi-va dono{ewe ni`ih pravnih akata istovremeno je i ono {tozakone ~ini relativno neodre|enim i uop{tenim, zbog ~egaoni moraju da se konkretizuju i preciziraju drugim, ni`impravnim aktima, naro~ito pojedina~nim pravnim aktima. Sdruge strane, mera u kojoj zakon odre|uje sadr`inu ni`eg akta,razlikuje se od slu~aja do slu~aja. Ipak, ni`i pravni akti nebi trebalo olako, tj. suvi{e {iroko ili suvi{e neodre|eno, dabudu odre|eni zakonom, jer bi u tom slu~aju ni`i organ imaosuvi{e slobode. Zato zakon veoma precizno odre|uje sadr`inuni`ih pravnih akata, a posebno podzakonskih propisa. Obi~nose zakonom podrobno odre|uje sadr`ina sudskih akata. To je une{to mawoj meri slu~aj i sa upravnim aktima, dok se zakonomu mawoj meri odre|uje sadr`ina razli~itih akata autonomnogprava. I obratno, zakon ne bi trebalo da bude podrobno reguli-san ustavom, koji ina~e najmawe sadr`inski odre|uje zakone.To zna~i da je zakonodavac u najve}em delu svoje materije slobo-dan da tu sadr`inu utvr|uje kako nalazi za shodno, {to ne va`iza druge pravotvorce. Isto tako, ustav odre|uje zakon samo sastanovi{ta forme, dok veoma retko zalazi u pitawa sadr`ine

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

71

zakona. Zbog toga je zakon posebno va`an izvor prava, po{to jezakonodavac gotovo potpuno slobodan da odre|uje zakonske nor-me.41

Najzad, kad se ka`e da je ne{to zakonito, odnosno nezako-nito, tad mo`e da se misli ili na to da je doti~ni pravni ilimaterijalni akt stvarno zakonit u formalnom i materijalnomsmislu, ili da je nadle`ni dr`avni organ za neki pravni aktutvrdio da je on zakonit u formalnom i materijalnom smislu.Tom prilikom, odluka dr`avnog organa mo`e da bude i pog-re{na, tj. da zakonit akt bude progla{en nezakonitim ili, obr-nuto, nezakonit pravni akt zakonitim. Tako se na primeruslagawa materijalne i formalne zakonitosti (odnosno nezako-nitosti) vidi kako u pravu materijalna istina ne mora uvek dase podudara sa formalnom, pravno utvr|enom istinom. Zbog to-ga se pravni propisi stalno mewaju i iznova stvaraju, shodnoodre|enim pravnim postupcima koji i nemaju ni{ta drugo zaciq osim da u najve}oj mogu}oj meri obezbede poklapawe stvar-ne sa formalnom pravnom istinom. Na taj na~in se obezbe|ujepravilno utvr|ivawe materijalne istine, {to je jedan od naj-va`nijih ciqeva svih modernih prava.

5. ISKUSTVENA ZAKONITOST: KR[EWE ZAKONITOSTII KARAKTERISTI^NI OBLICI NEZAKONITOSTI

Od navedenih zna~ewa zakonitosti kao izvesnosti, a po-sebno od sociolo{ko-politi~kog zna~ewa, treba razlikovatiiskustveno, tj. empirijsko zna~ewe zakonitosti. Da podsetimo,iskustvena zakonitost pokazuje {ta stvarno zakonitost jeste,bez obzira na to {ta je propisano pravnim normama. Strogouzeto, ona ne donosi nikakav nov pojam zakonitosti, jer je re~ ozakonitosti kakva zbiqa postoji u stvarnosti, u bilo komdru{tvu i vremenu. Me|utim, ako iskustvena zakonitost ne do-nosi nov pojam zakonitosti, ona pouzdano pokazuje da li ono{to je progla{eno za zakonito zbiqa to i jeste. Zbog toga isku-stvena zakonitost predstavqa na neki na~in merilo za proveruda li wen normativni pojam i oblik odgovaraju stvarnosti.Ukoliko to nije slu~aj, pomenuti raskorak otklawa se isprav-qawem va`e}eg i stvarawem novog kvalitetnijeg prava, ili

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

72

41Videti: M. Jovi~i}, Zakon i zakonitost, Beograd, 1977.

sudskim odlukama u konkretnim slu~ajevima.42 Shodno tome,re}i da je ne{to zakonito, zna~i re}i samo da je ne{to izvesnozakonito, a ne i da je sigurno zakonito. Najzad, u sasvim poseb-nom zna~ewu, iskustvena zakonitost predstavqa i rezultat uve-rewa da ono {to je u stvarnosti utvr|eno kao zakonito zbiqa ijeste zakonito.

Zakonitosti je protivna nezakonitost, koja uvek postojikad je neki normativni ili materijalni akt suprotan zakonukao vi{em aktu. Nezakonitost je {tetna pojava, jer se wom na-ru{avaju celovitost i efikasnost datog poretka. Zbog toga senezakoniti akti poni{tavaju kad god se pojave, a subjektika`wavaju.

Postoji nekoliko karakteristi~nih oblika nezakonitos-ti: panjuridizacija, proliferacija, prevelika pokretqivostprava i velika promenqivost sadr`aja zakona, propisa i dru-gih pravnih akata.43

Panjuridizacija ili preterano pro{irivawe oblastipravnog regulisawa, sastoji se u `eqi da se sve normira, i {totreba i {to ne treba, kao i u postojawu svesti prema kojoj jepravno obavezno samo ono {to ima pisani oblik. Panjuridiza-cija se prepoznaje po glomaznom, skupom i neefikasnom dr`av-nom aparatu i istom takvom usporenom pravnom saobra}ajuizme|u dru{tvenih subjekata.

Proliferacija ili umno`avawe (superproizvo|ewe) pro-pisa nastaje kad svaki vi{i pravni propis stvara vlastitu ,,po-rodicu ni`ih propisa‘‘. I proliferacija je opasan obliknezakonitosti, kojim se u neprimereno velikoj meri proizvodipravo koje ne mo`e da se primeni.

Prevelika pravna pokretqivost i promenqivost, ta-ko|e, predstavqaju karakteristi~an oblik nezakonitosti. Pra-vo, naravno, mora da se mewa, ali to ne treba da se ~inineumereno, jer se time osuje}uje wegova normalna primena. Uzto, ~este promene slabe kvalitet prava, u kome su sve nag-la{eniji preterana specijalizacija, kvazistru~nost, detaqi-zam, ,,juristeraj‘‘, lo{ jezik i stil, neodgovaraju}e konstruk-cije i fraze, birokratsko izra`avawe (,,Pitijin odgovor‘‘,mno{tvo suvi{nih re~i, ~esta ponavqawa i citirawa), itd.

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

73

42 Videti: M. Jovi~i}, Zakon i zakonitost.

43 M. Jovi~i}, isto, str. 214.

Najzad, zakonitost ima i svoje uobi~ajene oblike, koji sesastoje iz kr{ewa pravnih normi i neprimewivawa pravnihsankcija. Takva nezakonitost se otklawa kori{}ewem pravnihsredstava i intervenisawem dr`avnih organa. Me|utim, dokr{ewa zakonitosti mo`e da do|e i kad neki organ svesno do-nose nezakonit propis, ili kad propis namerno kr{i svojimmaterijalnim radwama. Do nezakonitosti mo`e da do|e i izneznawa, kad na primer dr`avni organ ne poznaje pravne propi-se. Najzad, postoji i tzv. ,,dobronamerna‘‘ nezakonitost, kojudr`avni organi ~ine iz `eqe da ,,poprave‘‘ pravni poredak. Po-sebno je opasan ovaj oblik nezakonitosti. Jer, kad gra|anikr{e pravo, dr`avni organ }e takve wihove nezakonite radweda spre~i preduzimawem odgovaraju}ih mera. Isto tako, kad tonesvesno ~ine sami dr`avni organi, neki drugi organ }e da is-pravi wihove gre{ke, jer su takvi slu~ajevi veoma retki. Ali,kad dr`avni organ (ni`i ili vi{i) svesno ~ini nezakonitost,smatraju}i sebe boqim poznavaocem javnog interesa od drugih,tad je opasnost od masovnog kre{ewa prava posebno velika, jerse zakonitost kr{i na sistematski na~in.

Zakonitost, kao {to mo`e da se primeti, ne sastoji se sa-mo u normativnom zahtevu da ni`i akti budu u skladu sa zako-nom kao vi{im pravnim aktom. Taj zahtev predstavqa samoprepoznatqivo pozitivnopravno obele`je zakonitosti. On,me|utim, ~esto nije i zahtev za saglasno{}u sa `ivotnim ~iwe-nicama i potrebama, u ~ijem su~eqavawu naj~e{}e dolazi dokr{ewa zakonitosti. Zbog toga, kr{ewe zakonitosti predstav-qa sa`et i pouzdan pokazateq ,,zdravqa‘‘ datog prava.

6. OSOBINE NA^ELA ZAKONITOSTI

Zakonitost raspola`e izvesnim stalnim osobinama. Naj-va`nije su vezanost za dr`avu i pravo, univerzalnost, jedin-stvenost i relativnost.44

Vezanost za dr`avu i pravo zna~i da zakonitost bezdr`ave i prava ne mo`e da postoji kao pravno na~elo. U pro-tivnom, takva zakonitost bi se utopila u tzv. ,,dru{tvenu pra-vilnost‘‘. Vezanost zakonitosti za dr`avu i pravo je dakle

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

74

44Videti: S. Vra~ar, ,,Relativno ostvarivawe proklamovanog principa zako-

nitosti u Sovjetskom Savezu’’, u: Simpozijum o osnovama i oblicima zakonitosti u so-cijalizmu, Beograd, 1967, str. 76--77.

sasvim o~igledna, iako nije automatska. Zakonitost je praviloili skup pravila o tome kako }e pravo da se sprovodi. Zbog to-ga, zakonitost mora stalno da se odr`ava.

Iz vezanosti zakonitosti za dr`avu i pravo, proizilazi idruga wena va`na osobina, univerzalnost. Univerzalnost zna-~i da zakonitost postoji u svakom dr`avnom i pravnom poretku,tj. da ,,u svakom poretku postoji 'zakon' i wegovo ostvarivawe‘‘,{to svakom poretku daje ,,najve}u ~vrstinu i `ivotvornost‘‘.45

Stoga svi poreci raspola`u nekakvim oblikom i stepenom pos-tojawa na~ela zakonitosti.

Gde su dr`ava i pravo, tu je poredak, a gde je poredak, tu jejedinstvena zakonitost. Kao takva, zakonitost je nedeqiva,jednako se primewuju}i na celom prostoru dr`ave. Najzad, za-konitost se uvek relativno ostvaruje. Do toga dolazi zbog ne-savr{enosti zajednice i qudi, ekonomske i socijalne nejed-nakosti, diferencijacije i stratifikacije, unutra{wih suko-ba i poreme}aja, politi~kih trzavica i hroni~nih slabosti si-stema, neadekvatnog dejstva vode}ih snaga u dru{tvu, kulturnezaostalosti, jaza izme|u elite i mase, ideolo{ke podvojenostime|u qudima, slabosti upravqa~a koji nisu uvek spremni da`rtvuju svoje interese zbog zakonitosti, itd. Navedeni uzrocidovode do ,,standardnih aberacija‘‘ zakonitosti, koje treba raz-likovati od ,,bezakowa (anomije prava)‘‘.46 Dok su aberacije ne-izbe`ne, anomija to nije, jer ona razara poredak. Ali, anomijaje i {ansa za stvarawe novog, boqeg poretka. Takva ,,regenera-cija‘‘ na kraju ponovo dovodi do uspostavqawa i normalnogfunkcionisawa na~ela zakonitosti.

7. ZAKONITOST I SRODNA NA^ELA

Zakonitost se razlikuje od srodnih na~ela ustavnosti isapravnosti, tj. pravne pravilnosti, kao i, eventualno, od pod-zakonitosti i autonomnosti.

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

75

45 S. Vra~ar, ,,Relativno ostvarivawe proklamovanog principa zakonitosti uSovjetskom Savezu’’ str. 76.

46 S. Vra~ar, str. 77.

Zbog srodnosti i velike sli~nosti ustavnosti i zakoni-

tosti, ~esto se o wima govori kao o jednom pravnom na~elu(ustavnosti i zakonitosti, tj. legalnosti, legalitetu). Ipak,na~elo zakonitosti se razlikuje od na~ela ustavnosti, kao {tose zakon razlikuje od ustava. Takav polo`aj na~ela ustavnostiproizilazi iz formalne nadre|enosti ustava zakonu.

Isto tako, postoje razli~ita gledi{ta o odnosu zakoni-

tosti i sapravnosti (pravne pravilnosti). Naj~e{}e se ovana~ela jasno razlikuju: zakonitost predstavqa zahtev da se svipravni akti i sve qudske radwe zasnivaju na zakonu, a saprav-nost zahtev da se svaka radwa zasniva na pravnom aktu koji je us-kla|en sa svim drugim pravnim aktima. Zato sapravnostpredstavqa zahtev za me|usobnom uskla|eno{}u svih normativ-nih i materijalnih pravnih akata, a zakonitost zahtev za sag-lasno{}u svih normativnih i materijalnih pravnih akataslabije snage sa zakonom u formalnom i materijalnom smislu.

Ponekad se pomiwu podzakonitost i autonomnost,47

~ije bi postojawe trebalo da istakne razvijenost i slo`enostsavremenog prava. Me|utim, wima pravna nauka i praksa ne do-bijaju ni{ta novo, jer podzakonitost i autonomnost nisu ni{tadrugo do posebni oblici ispoqavawa neposredne i posredne za-konitosti.

Dragan M. Mitrovi}48

THE PRINCIPLE OF LEGALITY

Summary

The three main meanings of the principle of legality: philosophical, socio-

political, and normative, make it possible to compose the so-called prescriptive

definition, according to which legality represents the forms of legitimate, instituti-

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

76

47 M. Jovi~i}, str. 267--268.

48 Dr. Dragan M. Mitrovi}, Full Professor at the Faculty of Law in Belgrade.

onalised certainty that is expressed as the harmony of all legal enactments with

the law. Its aim is to provide a certainty that is protected and secured by the state.

Without that, the principle of legality cannot be achieved. Legality, therefore, rep-

resents social, institutionalised and legitimate -- state protected and guaranteed

certainty -- which, in the normative legal form is expressed as the harmony of all

enactments with the law.

The demand for harmony with the law nevertheless represents only the re-

cognisable positive legal feature of the principle of legality. Often it is not a de-

mand for harmony with the facts and needs of life. For that reason, the myth of

the omnipotence of the principle of legality should be rejected just like the idea of

the superfluity of legality. This should be done all the more swiftly if the power-

lessness of legality is not always its true powerlessness, but the powerlessness of

people to coordinate the causes of their actions with the legal consequences there-

of. And within that space: between imagined omnipotence and presumed power-

lessness, one can find all the legality that should ensure that a system possesses

the certainty and predictability that is required.

Key words: Principle. -- Certainty. -- Legality. -- Illegality. -- The rule of law.

Dragan M. Mitrovi} *

LE PRINCIPE DE LEGALITE

Résumé

Les trois significations principales de légalité à savoir celle de la philosop-

hie, de la socio-politique et une troisième normative, rend possible une définition

selon laquelle la légalité représente un mode de certitude légitime et institutionna-

lisé qui s'exprime en droit comme principe selon lequel tous les actes juridiques

doivent être en accord avec la loi. Le but du principe est d'assurer la certitude que

l'Etat est appelé à protéger et garantir. Sans cela le principe de légalité ne pourrait

pas se réaliser dans la vie sociale

L'accord de tous les actes juridiques avec la loi ne représente que le ca-

ractère relevant du droit positif et en tant que tel n'est qu'un aspect de ce principe

fondamental. Il n'est pas rare que cet accord au point de vue du droit ne signifie

pas automatiquement une harmonie avec les besoins et les faits de la vie sociale.

* Dr. Dragan M. Mitrovi}, Professeur à la Faculté de Droit de l'Université de Belgrade

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

77

C'est pourquoi, il faut rejeter le mythe de la puissance totale du principe de léga-

lité d'une part, mais aussi l'idée de l'inutilité de la légalité d'autre part. Il faut ac-

cepter cette voie médiane d'autant plus, que l'impuissance de la légalité n'est pas

toujours son impuissance réelle mais l'incapacité des gens d'harmoniser les causes

de leur comportement avec les effets juridiques. Toute légalité dans un ordre juri-

dique donné, qui devrait en principe, garantir la certitude et la prévisibilité néces-

saires pour l'activité humaine, flotte en réalité dans l'espace entre une puissance

imaginaire d'un côté et l'impuissance présumée de l'autre.

Mots-clés : Principe. -- Certitude. -- Légalité. -- Principe de légalité.

D. M. Mitrovi}, Na~elo zakonitosti (str. 55--78)

78