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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015 QUEJOSA: **********.
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS SECRETARIA CLAUDIA MENDOZA POLANCO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
Vo. Bo.
VISTOS Y RESULTANDO
Cotejó
PRIMERO. Datos del juicio natural necesarios para la
resolución del presente asunto.
Actor. **********.
Representante. **********.
Acto reclamado
en el juicio.
Reclamación de indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, por la cantidad de **********
(**********.).
Admisión de la demanda como juicio de nulidad en términos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
El 22 de Abril de 2009.
Sala fiscal. Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Expediente. **********.
Juicio de amparo promovido contra el acuerdo admisorio de la demanda.
El 16 de junio de 2009, **********, representante de
********** promovió juicio de amparo indirecto
reclamando el acuerdo admisorio del 22 de abril de
2009, al sostener que el asunto debió admitirse
como procedimiento administrativo en términos de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo en
relación con la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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El 26 de junio de 2009, el Juez Décimo Cuarto de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito
Federal admitió dicha demanda y registró el asunto
con el número de expediente **********.
El 1° de septiembre de ese año se decretó el
sobreseimiento en el juicio sobre la base de que
procedía el recurso de revocación contra el acuerdo
reclamado y no el juicio de garantías.
Recurso de reclamación.
El 2 de julio de 2009, el Magistrado Instructor de la
Primera Sala Regional Metropolitana tuvo por
interpuesto el recurso de reclamación suscrito por el
Administrador Local Jurídico del Sur del Distrito
Federal, en representación de la autoridad
demandada, contra el acuerdo de 22 de abril de
2009.
El 3 de agosto de 2010 se declaró procedente y
fundado el recurso de reclamación, revocándose el
acuerdo recurrido para el efecto de que se diera
trámite a la reclamación de daño, conforme lo
prevén los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial.
Periodo
probatorio
Una vez desahogado el período de pruebas por
parte de los peritos designados, el 16 de noviembre
de 2012 la Primera Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
concedió a las partes plazo para que formularan sus
alegatos.
Por diverso proveído del 28 de febrero de 2013, se
declaró cerrada la instrucción ordenando turnar los
autos para dictar sentencia a la Primera Sala
Auxiliar, la cual el 19 de marzo de 2013 informó a
las partes que el expediente quedaba registrado con
el número **********
Sentencia a la
reclamación de
indemnización
por
responsabilidad
El 15 de enero de 2014, la Primera Sala Auxiliar
dictó sentencia en el expediente **********, en la que
resolvió:
I. Ha resultado procedente y fundada la
Reclamación de Indemnización por
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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patrimonial del
Estado.
Responsabilidad Patrimonial del Estado;
II. Se reconoce la existencia de actividad
administrativa irregular por parte de la
Subadministración de la Aduana México,
de la Administración General de Aduanas
del Servicio de Administración Tributaria,
asimismo:
III. Ha quedado acreditado el perjuicio
ocasionado por la actividad administrativa
irregular, en consecuencia:
IV. Se condena a la autoridad responsable
al pago de la indemnización en cantidad
de ********** consistente en el lucro cesante
que dejó de percibir por el embargo de las
mercancías;
V. Notifíquese personalmente a moral
contribuyente reclamante y mediante
oficio a la autoridad responsable.
Interposición de
Recurso de
Revisión.
El 6 de marzo de 2014, El Administrador Local
Jurídico del Sur del Distrito Federal, Servicio de
Administración Tributaria interpuso recurso de
revisión contra la sentencia de 15 de enero de 2014,
recibido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, quien lo admitió y
registró con el número **********.
Sentencia
dictada en el
expediente RF-
189/2014.
El 22 de mayo de 2014, el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, pronunció sentencia en la que resolvió:
Primero. Es procedente y fundado el
recurso.
Segundo. Se revoca la sentencia recurrida.
Tercero. Se declara infundada la
reclamación de indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado.
Cumplimiento a
la sentencia
dictada en el
El 7 de julio de 2014, la Primera Sala Auxiliar del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
resolvió:
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recurso de
revisión.
I. Ha resultado procedente pero infundada
la reclamación de indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado.
II En el caso no existe actividad
administrativa irregular por parte del
Subadministrador de la Aduana de México
de la Administración General de Aduanas
del Servicio de Administración Tributaria
en consecuencia:
III. Se niega la indemnización reclamada.
IV. En vía de informe con atento oficio que
al efecto se gire, remítase copia certificada
de la presente sentencia al Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, en testimonio del
cumplimiento dado a la ejecutoria dictada
en la revisión fiscal **********.
V. Notifíquese personalmente a la moral
contribuyente reclamante y mediante
oficio a la autoridad responsable.
SEGUNDO. Datos de la demanda de amparo directo
necesarios para la resolución del presente asunto.
Quejosa **********.
Representante **********.
Autoridad
responsable
Primera Sala Auxiliar del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
Sentencia
reclamada
Del 7 de julio de 2014 dictada en el expediente
**********.
Tribunal
Colegiado
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito.
Admisión 9 de septiembre de 2014.
Juicio de amparo **********
Normas legales
cuestionadas
Interpretación de los artículos 1, 20 y 22 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
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Estado y 113 de la Constitución Federal e
inconstitucionalidad de los numerales 1 y 22 de
la ley citada.
TERCERO. Conceptos de violación formulados en
relación con los artículos 1, 20 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y 113
constitucional. En su demanda la parte quejosa esencialmente
argumentó lo siguiente:
La responsabilidad patrimonial del Estado es de
carácter directo, porque es éste quien tiene en todo
momento a su cargo responder del daño ocasionado
directamente ante la víctima, como si él mismo
hubiera cometido el daño o perjuicio, no obstante
que actúa a través de servidores públicos y respecto
de los cuales existe una reserva para repetir en su
contra.
Se atribuye a la responsabilidad patrimonial del
Estado también el carácter de objetiva, porque no se
atiende a los elementos subjetivos del dolo o la
culpa del agente causantes del daño. La simple
obligación de indemnizar se surte porque con la
actividad gubernamental se origina el daño o el
perjuicio y nadie tiene porqué soportar una carga
adicional a las que tiene la población en general.
La responsabilidad objetiva no necesariamente está
relacionada a un actuar ilícito a la comisión de un
delito, sino a la generación o producción de un
daño.
El artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado prevé que al reclamante
corresponde acreditar la existencia de dicha
responsabilidad; al efecto, el interesado reclamante
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debe acreditar la existencia del acto administrativo
irregular, la lesión patrimonial y el nexo causal entre
ambos.
La Sala responsable señaló que el acto
administrativo irregular es aquél que se emite sin
que existan atribuciones para tal efecto o bien, en
completo y absoluto desapego a las reglas
aplicables, pero que no hay acto administrativo
irregular si el acto constituye el ejercicio de
facultades que fueron reconocidas a su favor por la
normatividad aplicable, definición que no es
apropiada, pues se aparta de la interpretación que la
doctrina y la jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación han dado respecto del acto
administrativo irregular, por cuanto deja de atender
a la nota esencial de responsabilidad patrimonial del
Estado objetiva que tutela el artículo 113
constitucional, en virtud de que basta para que la
actividad administrativa se considere irregular, que
los actos de la administración sean realizados de
manera ilegal o anormal, esto es, sin atender a las
condiciones normativas o a los parámetros creados
por la propia administración.
La interpretación que la Sala responsable hizo de
los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación
con el artículo 113 de la Carta Magna en cuanto a
que el acto administrativo irregular es el que se
emite sin que existan atribuciones para tal efecto y
que no hay acto irregular si el acto constituye el
ejercicio de facultades que fueron reconocidas por la
normatividad aplicable es incorrecta.
Debe entenderse que existirá actividad
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administrativa irregular cuando se esté en presencia
de varios tipos de condiciones normativas, entre
ellas por ejemplo las que se actualizaron en la
especie, donde se incumplieron requisitos de
legalidad y constitucionalidad para el debido
ejercicio de facultades de comprobación de la
autoridad aduanera, máxime que no se señala como
excepción a la configuración de la actividad
irregular, la condición normativa que justifique la
competencia material para ejercer facultades de la
autoridad, por lo que es clara la ilegalidad de la
decisión de la responsable en el sentido de que la
competencia material para el ejercicio de facultades
de la autoridad a quien se imputa la responsabilidad
patrimonial del Estado es suficiente para estimar
que no existe actividad administrativa irregular,
desatendiendo las demás condiciones normativas
que gravemente fueron infringidas por la misma
autoridad en el despliegue de su actividad
administrativa.
No obsta que el artículo 20 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado establezca
que la anulabilidad de actos administrativos no
presupone por si misma derecho a la indemnización,
pues en ciertos casos, como en actos
administrativos irregulares, sí se actualizan las
hipótesis necesarias para considerar la procedencia
de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado.
Los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado transgreden
los derechos a la seguridad jurídica e integridad
patrimonial de los gobernados tutelados en los
numerales 16 y 113 constitucionales, toda vez que
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no precisan contenidos y prevén márgenes borrosos
o poco claros para establecer qué actos pueden ser
contemplados irregulares, es decir, no se advierte
cuáles tendrían que ser los parámetros para estimar
qué es un acto administrativo irregular y advertir si el
aspecto subjetivo del acto administrativo irregular
por cuanto a si resulta o no ilegal o fuera de norma,
está sujeto a ciertas condiciones normativas:
competencia material, territorial, de grado o cuantía,
si se cumplen las formalidades administrativas, se
cumplen con las normas de procedimiento, entre
otras, o bien, apreciar si un acto emitido en ejercicio
de facultades de la autoridad, declarado
inconstitucional y sus consecuencias debe o no
surtir efectos, no obstante dicha declaratoria.
Por otro lado, los preceptos cuestionados no
establecen los parámetros para considerar el
sentido y alcance de la expresión daño que un
particular no tenga la obligación jurídica de soportar,
lo cual resulta esencial para en efecto otorgar a la
responsabilidad patrimonial del Estado la nota de
objetiva, y hace que esta nota prevalezca sobre el
aspecto subjetivo de la responsabilidad.
CUARTO. Datos de la primera sentencia del Tribunal
Colegiado del conocimiento.
Sesión 30 de octubre de 2014.
Sentido Se sobresee en el juicio.
Orden de notificación Personal.
QUINTO. Trámite del primer recurso de revisión.
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Recurrente Parte quejosa.
Firmado por **********, representante legal de la
quejosa.
Fecha de presentación del
recurso
24 de noviembre de 2014.
Lugar de presentación Oficina de Correspondencia Común de
los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
Admisión y turno 5 de diciembre de 2014.
Número de toca **********.
Motivo de la admisión Inconstitucionalidad del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo y de los numerales 1° y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, así como la interpretación directa del artículo 113 de la Carta Magna.
Ponente Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
Radicación en Sala 12 de enero de 2015.
SEXTO. Sentencia dictada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en el amparo directo en revisión
**********.
Sesión 25 de marzo de 2015.
Sentido
PRIMERO. Se revoca la
sentencia sujeta a revisión.
SEGUNDO. Devuélvanse los
autos del juicio de amparo
directo al Primer Tribunal
Colegiado en Materia
Administrativa del Primer
Circuito para que proceda
conforme a lo determinado en
esta resolución.
Dicho fallo obedeció a que al declararse
la inconstitucionalidad del artículo 170,
fracción II, de la Ley de Amparo, se
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ordenó al órgano colegiado no
sobreseer en el juicio y analizar los
conceptos de violación en los que se
planteaba la interpretación de los
artículos 113 de la Ley Suprema, así
como 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado,
y en su caso, la inconstitucionalidad de
estos últimos.
SÉPTIMO. Sentencia dictada por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
por virtud de la resolución dictada por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Sesión 28 de mayo de 2015.
Sentido
Único. La Justicia de la Unión
no ampara ni protege a
**********, contra la sentencia de
7 de julio de dos mil catorce,
pronunciada por la Primera
Sala Auxiliar del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa en el expediente
relativo al juicio de nulidad
**********.
En las consideraciones
relativas el órgano colegiado
señaló que acorde a lo
dispuesto en el artículo 113
constitucional se limita la
existencia de la
responsabilidad patrimonial del
Estado a que haya sido
generada por su actividad
irregular, por lo que queda
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excluida la actividad regular.
El texto constitucional no
define los alcances del término
“actividad administrativa
irregular”, por lo que se atiende
a los antecedentes legislativos
que le dieron origen, conforme
a los cuales la responsabilidad
patrimonial del Estado debe
fincarse únicamente cuando se
compruebe que la autoridad
administrativa actuó fuera del
marco normativo que la rige, o
bien, con total y absoluto
desapego a sus reglas, y no en
los casos en que ejerza sus
atribuciones. En este sentido,
actividad administrativa
irregular es el conjunto de
operaciones, tareas u
omisiones atribuibles al
estado, con un grado
trascendente o superior de
irresponsabilidad, que produce
un daño material a los
particulares y se encuentra
dirigida a la prestación
deficiente o negligente de un
servicio público, o bien, a
omisiones graves que
conducen a un daño latente y
directo que de haberse
conducido el estado en los
términos que estaba obligado,
no se hubiera causado
detrimento a los particulares.
Por otro lado, se está en
presencia de un acto
administrativo ilegal cuando se
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realizó en forma normal con
base en las disposiciones
jurídicas aplicables pero
resultó inexacto o equivocado
en cuanto a la aplicación de las
normas; empero, no todo
producto de la autoridad que
se haya invalidado por resultar
inconstitucional debe
considerarse irregular y por
tanto suficiente para tener
derecho a la indemnización por
responsabilidad patrimonial del
Estado, pues al estar
relacionados con actividades
administrativas y en la mayoría
de los casos, con la prestación
deficiente o negligente de un
servicio público o la falta de
actuación de la autoridad que
le es propia de sus
atribuciones, que
necesariamente producen un
daño material, el examen que
se realiza prescinde de un
estudio de legalidad,
convirtiéndose en un análisis
de cuestiones palpables,
objetivas, técnicas, de hechos
o acontecimientos negligentes,
como productores del daño.
Además, es diferente la
indemnización que se debe
pagar por los actos declarados
ilegales o inconstitucionales,
que la diversa que otorga el
Estado por su actividad
administrativa irregular.
Si la quejosa sostiene que
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actividad administrativa
irregular es todo acto emitido
sin satisfacer la normatividad
propia para la realización de
ese acto, sin distinguir las
condiciones legales o
normativas que incumple,
resulta patente que es
incorrecta su concepción, ya
que con esa definición
pretende asimilar como
actividad irregular a cualquier
actuación declarada ilegal o
inconstitucional.
Son ineficaces los argumentos
planteados en relación con los
artículos 1 y 22 de la Ley
Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, porque
la quejosa sólo se limita a
explicar en qué consisten los
derechos fundamentales a la
seguridad jurídica e integridad
patrimonial e insiste en que los
actos declarados nulos
constituyen una actividad
administrativa irregular, pero
además en virtud de que se
impugnan partiendo de la
interpretación que realizó la
Sala responsable, la cual
únicamente siguió los
lineamientos que se fijaron al
resolver el recurso de revisión
**********, por lo cual no pueden
ser calificados como de
constitucionalidad de leyes.
Sólo atendiendo a la causa de
pedir, se declaran infundados
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los planteamientos al respecto,
pues no es posible extender la
responsabilidad patrimonial del
Estado tanto para su actuación
irregular como para los actos
administrativos ilegales o
inconstitucionales, pero
además el artículo 1 de la Ley
Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado respeta
la garantía de seguridad
jurídica porque no es confuso
o ambiguo al definir qué es una
actividad administrativa
irregular.
Por otro lado, la materia del
artículo 22 como parte de la
Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial
del Estado no es propiamente
la de determinar qué se
entiende por actividad
administrativa irregular, o bien,
los alcances de la expresión
“daño que un particular no
tenga la obligación jurídica de
soportar”, sino la de prever un
aspecto procesal como lo son
las cargas probatorias de las
partes; consecuentemente, no
puede estudiarse su
regularidad constitucional
desde una perspectiva diversa
a su finalidad, de ahí que no
pueda atribuírsele ser
violatorio del derecho a la
seguridad jurídica, pues regula
cargas probatorias.
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OCTAVO. Trámite del recurso de revisión.
Recurrente Parte quejosa.
Firmado por **********, representante legal de la
quejosa.
Fecha de presentación del
recurso
18 de junio de 2015.
Lugar de presentación Oficina de Correspondencia Común de
los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
Acuerdo recaído 2 de julio de 2015.
Número de toca 3657/2015.
Sentido del acuerdo. Se desecha por improcedente el presente recurso de revisión que hace valer el representante legal de la parte quejosa al rubro mencionada en virtud de que no se reúnen los requisitos de importancia y trascendencia referidos en la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisados en el Punto Segundo del Acuerdo General Plenario 9/2015.
NOVENO. Trámite de la adhesión al recurso de
revisión.
Recurrente Secretario de Hacienda y Crédito Público, tercero
interesado.
Firma Director General de Asuntos Contenciosos y
Procedimientos, en suplencia por ausencia del
Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en la del
Director General de Amparos Contra Leyes y en la
del Director General de Amparos Contra Actos
Administrativos.
Fecha de
presentación
09 de julio de 2015.
Acuerdo recaído 14 de julio de 2015.
Se desecha por improcedente el recurso de
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revisión adhesiva que hace valer la autoridad
recurrente.
En el acuerdo de mérito se destacó que el
desechamiento obedecía a que la revisión adhesiva
sigue la suerte procesal del principal.
DÉCIMO. Trámite del recurso de reclamación
interpuesto por la parte quejosa contra el desechamiento
del recurso de revisión.
Auto Admisorio El 14 de agosto de 2015
Firma el auto El Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Número de Expediente Recurso de Reclamación **********.
Ponente Ministro Eduardo Medina Mora I.
DÉCIMO PRIMERO. Sentencia dictada por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en el Recurso de
Reclamación **********.
Sesión 25 de noviembre de 2015.
Sentido PRIMERO. Es fundado el
recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se revoca el auto
recurrido.
DÉCIMO SEGUNDO. Admisión de los recursos de
revisión principal y adhesivo.
Admisión 5 de enero de 2016.
Firma el auto El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Motivo de la
admisión
Interpretación directa del artículo 113 constitucional.
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Ponente Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
Radicación en
Sala
9 de febrero de 2016.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer y resolver el presente recurso de revisión, de
conformidad con las siguientes disposiciones:
Artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual establece los
requisitos de procedencia del recurso de revisión en
amparo directo;
Artículo 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, que establece la facultad del
Pleno de este Alto Tribunal para remitir para su resolución
los asuntos de su competencia a las Salas a través de
acuerdos generales;
Artículo 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; que establece la facultad de la
Sala para conocer de los demás asuntos que establezcan
las leyes;
Artículo 81, fracción II de la Ley de Amparo, que establece
la procedencia del recurso de revisión en los casos a que
se refiere la norma constitucional antes citada;
Puntos Primero y Segundo del Acuerdo General 9/2015,
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publicado en el Diario Oficial de la Federación, el doce de
junio de dos mil quince; que pormenorizan los supuestos
de importancia y trascendencia de la revisión en amparo
directo;
Punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno
de mayo de dos mil trece; el cual establece la posibilidad
de que las Salas conozcan de los amparos directos en
revisión que no requieran la intervención del Tribunal
Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación del recurso
principal. El recurso de revisión se presentó oportunamente
conforme lo siguiente:
a) La sentencia recurrida se notificó personalmente al
autorizado de la quejosa el miércoles tres de junio de dos
mil quince;
b) Dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, esto
es, el jueves cuatro de junio;
c) El plazo de diez días hábiles a que se refiere el artículo 86
de la Ley de Amparo, transcurrió del viernes cinco al
jueves dieciocho de junio de dos mil quince;
d) Del plazo anterior deben descontarse los sábados seis y
trece, así como los domingos siete y catorce de junio, por
haber sido inhábiles; en términos de los artículos 19 de la
Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación;
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e) El escrito de agravios se presentó el dieciocho de junio de
dos mil quince, en la Oficina de Correspondencia Común
de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa
del Primer Circuito, por lo que resulta oportuna su
presentación.
Por otra parte, el recurso de revisión se promovió por
parte legitimada para ello, toda vez que el escrito lo signó
**********, en su carácter de representante legal de **********,
personalidad que le fue reconocida en el auto admisorio de la
demanda de garantías del nueve de setiembre de dos mil
catorce.
Finalmente es indudable que la revisión adhesiva se hizo
valer en forma oportuna, tomando en consideración que el oficio
relativo se presentó antes de que se admitiera la revisión
principal, como ya se ha dado noticia con antelación.
El recurso adhesivo se promovió por parte legitimada para
ello, toda vez que el oficio lo signó **********, Director General
de Asuntos Contenciosos y Procedimientos en ausencia del
Director General de Amparos contra Leyes y del Director
General de Amparos contra Actos Administrativos, en ausencia
del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos en
representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público,
autoridad que tiene el carácter de tercera interesada en el juicio
de amparo cuya sentencia se revisa.
TERCERO. Antecedentes.
1.- ********** tiene como actividad principal la
comercialización de telas.
2.- El catorce de marzo de dos mil siete, el
Subadministrador de la Aduana de México, adscrito a la
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Administración General de Aduanas del Servicio de
Administración Tributaria, ordenó la práctica de una visita
domiciliaria mediante oficio 326-SAT-A45-IX-4.
3.- Con motivo de la visita practicada en la misma fecha
se levantó acta de inicio de visita domiciliaria en materia de
comercio exterior, embargo precautorio e inicio de
procedimiento administrativo en materia aduanera, dentro del
expediente administrativo **********.
4.- Contra de la orden de visita y el acta de inicio del
procedimiento administrativo en materia aduanera, así como del
desposeimiento de la mercancía, se promovió demanda de
amparo indirecto, el cual fue admitido el veintiséis de abril de
dos mil siete por el Juez Séptimo de Distrito en el Estado de
México, formándose el expediente **********. El quince de
agosto siguiente dictó sentencia negando la protección
constitucional solicitada.
5.- El treinta de los mismos mes y año ********** interpuso
recurso de revisión, el que fue registrado con el número
337/2007 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, el cual mediante ejecutoria
del dos de abril de dos mil ocho, revocó la sentencia recurrida y
concedió el amparo con base en que la orden de visita no
contenía el nombre del contribuyente al que se dirigió el acto de
molestia.
6.- El treinta de abril de dos mil ocho, la Aduana de
México, en cumplimiento a dicho fallo, emitió el oficio 800-37-
00-3-(CSF)-2008-5715 dejando sin efectos la orden de visita
domiciliaria, la visita domiciliaria y el procedimiento
administrativo en materia aduanera **********, la cotización y
avalúo de las mercancías incluyendo la resolución que recayó a
éste, además señaló que se encontraba imposibilitada para
regresar la mercancía embargada, pues había pasado a
propiedad del fisco federal, por ser entregada al Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes mediante acta
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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administrativa de transferencia foliada con el número **********
en octubre de dos mil siete.
7.- Mediante oficio 800-37-00-03-(CSF)-2008-7519 del
once de junio de dos mil ocho, la Aduana de México informó a
********** que por diverso oficio 800-37-00-03-(CSF)-2008-6976
del veintinueve de mayo del citado año, se había informado al
Administrador de Normatividad de Comercio Exterior y Aduanal
“2”, que el valor de la mercancía o avalúo era el consignado en
las facturas que se presentaron ante la citada unidad
administrativa, que fueron exhibidas en el juicio de garantías y
en el procedimiento administrativo en materia aduanera, de
conformidad con lo previsto en los artículos 61, 64 y 71 de la
Ley Aduanera, que refieren el valor de transacción, por lo que
autorizaba a favor de mi representada resarcimiento económico
de las mercancías embargadas, conforme al valor consignado
en dichas facturas, cuyo importe ascendía a **********.
8.- Por oficio 600-05-02-2008-82772 del veintisiete de
junio de dos mil ocho, la Administración Central de
Normatividad de Comercio Exterior y Aduanal ordenó el pago
por la cantidad total de ********** (**********.), por corresponder
al valor actualizado en aduana de la mercancía embargada.
9.- Con fecha veintitrés de diciembre de esa anualidad, se
levantó acta circunstanciada de hechos en la que se hizo
constar que el Servicio de Administración y Enajenación de
Bienes SAE, llevó a cabo la entrega a **********, del título de
crédito por concepto de pago de resarcimiento económico por la
cantidad de ********** (**********).
10.- El diez de febrero de dos mil nueve, el Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes levantó acta
administrativa de devolución de numerario por concepto de
actualización de pago de resarcimiento económico en cantidad
de ********** (**********), referido a las mercancías que fueron
embargadas con fecha catorce de marzo de dos mil siete.
11.- Con fecha uno de abril de dos mil nueve, **********
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
22
promovió reclamación de pago de indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado en cantidad de
********** por concepto de perjuicios respecto de la ganancia
lícita de la que la empresa dijo fue privada como consecuencia
del acto administrativo irregular constituido por diversas
actuaciones de la Subadministración de la Aduana de México
de la Administración General de Aduanas del Servicio de
Administración Tributaria, escrito que quedó radicado en la
Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa con el número de expediente
**********.
12.- Substanciado el procedimiento de reclamación de
indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, en
términos del abrogado Acuerdo G/5/2012 del Pleno de la Sala
Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
se remitió el expediente a la Primera Sala Auxiliar de dicho
Tribunal, que emitió resolución el quince de enero de dos mil
catorce, determinando:
I. HA RESULTADO PROCEDENTE Y FUNDADA LA
RECLAMACIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO;
II. SE RECONOCE LA EXISTENCIA DE ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA IRREGULAR POR PARTE DE LA
SUBADMINISTRACIÓN DE LA ADUANA DE MÉXICO, DE LA
ADMINISTRACIÓN GENERAL DE ADUANAS DEL SERVICIO
DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, ASIMISMO:
III. HA QUEDADO ACREDITADO EL PERJUICIO
OCASIONADO POR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IRREGULAR, EN CONSECUENCIA:
IV. SE CONDENA A LA AUTORIDAD RESPONSABLE AL
PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN EN CANTIDAD DE
$169’865,979.69 CONSISTENTE EN EL LUCRO CESANTE
QUE DEJÓ DE PERCIBIR POR EL EMBARGO DE LAS
MERCANCÍAS.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
23
13.- Inconforme con lo anterior, la representación de la
autoridad a quien se imputó el acto administrativo irregular,
interpuso recurso de revisión, del cual conoció el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, bajo el número **********, y el veintidós de mayo de dos
mil catorce revocó la resolución recurrida, pues haciendo una
interpretación del artículo 113 constitucional, consideró que aun
cuando el derecho a la indemnización pudiera tener su origen
en la declaración expresa de ilegalidad por parte de una
autoridad jurisdiccional respecto de un acto administrativo, lo
cierto es que no todos los actos declarados nulos participan de
la naturaleza de actividad irregular por parte del Estado. La
reclamante identificó como actos administrativos irregulares la
orden de visita domiciliaria del catorce de marzo de dos mil
siete, dirigida al propietario, poseedor o tenedor de la
mercancía de comercio exterior, ubicada en cerrada ********** y
la ejecución de dicho mandamiento, que originó el embargo
precautorio de las mercancías y posteriormente, la imposibilidad
de devolución por haber sido entregadas al Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes para su enajenación.
Si en el caso la autoridad emitió un acto que constituye el
ejercicio de las facultades que fueron reconocidas a su favor
por parte de la normatividad aplicable, el hecho de que ese acto
se haya declarado insubsistente por la vía judicial, no es
suficiente para demostrar que el gobernado no está obligado a
soportarlo, en virtud de que, de conformidad con el artículo 20
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la
nulidad o anulabilidad de actos administrativos no presupone en
automático el derecho de indemnización, sino que se requiere
del acreditamiento de otros factores que acrediten de forma
indudable la actividad irregular del Estado. La orden de visita
se declaró ilegal con base en que no expresaba el nombre del
sujeto a visitar, por lo que se consideró que adolecía de un vicio
de legalidad de carácter meramente formal y en este supuesto
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
24
la autoridad cuenta con libertad para decidir si ejerce o no
nuevamente sus facultades discrecionales, siempre que
subsane las deficiencias advertidas, de ahí que no se
demuestra la existencia de la actividad irregular del Estado con
la orden de visita en mención, porque se trata de un acto
emitido en ejercicio de las facultades de la autoridad y pese a
su invalidez, no es suficiente para considerar acreditada la
existencia de una actividad irregular, dado que ésta se actualiza
en el caso de que el acto se haya ejercido sin basamento legal.
Por otra parte, tampoco se acredita actividad irregular del
Estado con el diverso acto señalado por la reclamante,
consistente en la ejecución del mandamiento de visita, que
originó el embargo precautorio de las mercancías y la
imposibilidad de su devolución, por haber sido entregadas al
Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, pues aun
cuando se declaró judicialmente la insubsistencia de dichos
actos, eso se debió, no a que adolecieran de vicios propios,
sino por ser consecuencia de un acto declarado nulo (orden de
visita); en segundo lugar, la Ley Aduanera establece en el
artículo 50, fracción X, que las autoridades fiscales están
facultadas para perseguir y practicar el embargo precautorio de
las mercancías y de los medios en que se transporten, en los
casos a que se refiere el artículo 151 de dicho ordenamiento.
Tanto el embargo precautorio de mercancías, como la forma de
resarcir al particular en caso de que éstas no puedan serle
entregadas, cuando proceda su devolución por mandato judicial
por haberse declarado ilegal la orden de visita de la que deriva
el embargo, se trata de actos reglados cuya ejecución forma
parte de las obligaciones y atribuciones previstas en la ley en
relación con las autoridades de la materia y, por tanto, se
relacionan con la actividad regular del Estado, al tratarse de
actos previstos dentro del marco normativo aplicable. Aun
cuando se haya declarado la nulidad de la orden de visita que
dio origen al embargo de las mercancías, esa circunstancia no
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
25
implica que se actualice una actividad irregular por parte del
Estado, al ser el resultado del ejercicio de facultades previstas a
favor de la autoridad. La reclamante no logra comprobar la
existencia de actividad administrativa irregular por parte del
Subadministrador de la Aduana México, por lo que resulta
infundada la reclamación por responsabilidad patrimonial del
Estado.
14.- El siete de julio de dos mil catorce la Primera Sala
Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
emitió sentencia declarando infundada la reclamación de
indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado al
considerar que no existía actividad administrativa irregular por
parte del Subadministrador de la Aduana de México.
15.- Inconforme con esa resolución, **********, promovió
demanda de amparo planteando, entre otras cuestiones de
legalidad, la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 22 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y la
interpretación directa del artículo 113 de la Carta Magna, cuya
resolución originó la interposición del presente recurso de
revisión.
CUARTO. Agravios que expresa la quejosa recurrente
en el recurso de revisión principal (exclusivamente los relativos a
cuestiones de interpretación directa del artículo 113 de la Ley Suprema y
de constitucionalidad).
1. No necesariamente la responsabilidad objetiva
está relacionada a un actuar ilícito o a la comisión de un
delito, sino simplemente a la generación o producción de
un daño, pero no podría excluirse que la actuación
calificada de ilícita o delictiva, no generen una lesión
patrimonial o personal en la dimensión física, psíquica o
moral; de otro modo, si se atendiera sólo a los elementos
relacionados con la actividad administrativa irregular, se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
26
estaría volviendo al enfoque de subjetividad en la
calificación del acto administrativo irregular.
2. En los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado no se precisan
contenidos y existen márgenes borrosos o poco claros
para establecer qué actos pueden ser considerados
irregulares, de ahí que sea necesario que se interprete el
artículo 113 constitucional y el texto normativo secundario,
a fin de advertir si determinadas actuaciones de la
autoridad, tras su ilegalidad, en conjunto con otros actos
de omisión lesivos atribuidos a la administración no
sujetos a jurisdicción, como la no devolución de
mercancías, habrían de considerarse como actividad
administrativa irregular, pues acorde a lo determinado por
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la nación al
resolver la Acción de Inconstitucionalidad **********, se
entiende como actuación administrativa irregular a la
actividad de la administración realizada de manera ilegal o
anormal, es decir, sin atender a las condiciones
normativas o a los parámetros creados por la propia
administración, y que dicha actividad administrativa
irregular ha de identificarse con la actuación estatal
desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la
realización de ese acto, sin que exista obligación jurídica
de soportar el daño.
3. El Tribunal Colegiado de Circuito se aparta de
la recta interpretación del artículo 113 constitucional por
cuanto a lo que podría entenderse por actividad
administrativa irregular. Adicionalmente se tiene la grave
incertidumbre de que no se precisan más los contornos
del concepto actividad administrativa irregular en los
artículos 1 y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado.
4. Si se toma en cuenta lo determinado por el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la nación en la
jurisprudencia 43/2008 en el sentido de que la actividad
administrativa irregular es la que origina la
responsabilidad patrimonial del Estado y se surte cuando
un órgano realiza su actuación de manera ilegal o
anormal, es decir, sin atender las condiciones normativas
o parámetros creados por la propia administración que se
identifica con la actuación estatal desplegada sin
satisfacer la normatividad propia para la realización de
ese acto y sin que exista obligación jurídica de soportar el
daño, es que en el caso concreto sí se actualiza la
existencia de la actividad administrativa irregular.
5. La interpretación seguida por el fallo recurrido
vulnera el derecho a la propiedad privada, contraviniendo
los artículos 1 constitucional y 21 y 63 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos al privar de manera
injusta de una ganancia lícita, de ahí que se origine el
derecho a una indemnización, pues no debe limitarse la
protección al patrimonio de los particulares bajo el
argumento de que la actividad de la administración deba o
no provenir del ejercicio de una facultad, menos aún a
que provenga de la prestación deficiente o irresponsable
de un servicio público o a omisiones graves que
conduzcan a daños latentes y directos, pues lo cierto es
que únicamente debe tomarse en cuenta que las lesiones
causadas a vulneraciones de derechos deben ser
satisfechas mediante una indemnización justa.
6. No puede decirse con propiedad que los actos
declarados nulos, ilícitos o inconstitucionales jamás
podrán ser considerados actividad administrativa irregular,
pues el propio legislador previó esta posibilidad al
establecer la hipótesis de que cuando ciertos actos
reputados como dañosos hayan sido impugnados, se
suspenderá el procedimiento de responsabilidad
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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patrimonial hasta en tanto en los otros procedimientos no
se haya dictado resolución; esto es, que sí podrían
actualizarse los supuestos y así está dispuesto por el
legislador en que actos imputados como dañosos puedan
impugnarse y eventualmente ser dejados sin efectos o
declarados ilícitos y con posterioridad puedan
considerarse como actividad administrativa irregular.
7. Si bien la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia de rubro:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA
NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO DECRETADA EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO IMPLICA
NECESARIAMENTE UNA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ENTE
ESTATAL”, lo cierto es que en ésta no se dice que la
actuación administrativa ilegal declarada así por sede
jurisdiccional no pueda dar lugar a la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues sólo señala que la nulidad
declarada de un acto impugnado, no implica
necesariamente que se tenga por acreditada la actividad
irregular.
8. Debe analizarse y concluirse que por actividad
administrativa irregular debe entenderse a la actividad
realizada de manera ilegal o anormal, es decir, sin
atender a las condiciones normativas o a los parámetros
creados por la propia administración, que se identifica con
la actuación estatal desplegada sin satisfacer la
normatividad propia para la realización de ese acto y sin
que exista obligación jurídica de soportar el daño; por lo
que en el caso concreto sí existe la actividad
administrativa irregular como elemento de la
responsabilidad patrimonial del Estado, pues mediante un
acto declarado ilegal, la autoridad aduanera desposeyó
de su mercancía a la empresa, impidiéndole obtener la
ganancia que de ordinario venía obteniendo por su venta,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
29
ganancia que constituye el perjuicio –lucro cesante- que
se reclamó.
QUINTO. Requisitos generales de procedencia del
recurso de revisión. De conformidad con los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución General de la República y 81,
fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los puntos
Primero y Segundo del Acuerdo General 9/2015 del Tribunal
Pleno, la procedencia del recurso de revisión en amparo
directo, está condicionada a la satisfacción de los siguientes
supuestos:
a) Que en la sentencia recurrida se haya decidido sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma
general, o establecido la interpretación directa de un
precepto constitucional o de los derechos humanos
establecidos en los tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas
sentencias se omitió el estudio de las cuestiones antes
mencionadas, cuando se hubieren planteado en la
demanda de amparo; y,
b) Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso
anterior entrañe la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia.
El citado Acuerdo General 9/2015, en el Punto Segundo
establece que, se entenderá que la resolución de un amparo
directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y
trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del
inciso a) del Punto Primero, se advierta que aquélla dará lugar a
un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden
jurídico nacional.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
30
También se considerará que la resolución de un amparo
directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y
trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida
pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con
alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse
resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su
aplicación.
Por tanto, deberá considerarse que no se surten los
requisitos de importancia y trascendencia, entre otros
supuestos, cuando los agravios expresados sean ineficaces,
inoperantes, inatendibles o insuficientes.
A continuación se examina si en la especie se satisfacen
los requisitos a que se refiere el presente considerando.
SEXTO. Existencia de una cuestión de
constitucionalidad. En la demanda de amparo la parte
quejosa planteó argumentos contra los artículos 1 y 22 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y
solicitó la interpretación directa del artículo 113 de la Carta
Magna; el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento se
ocupó de dicha interpretación y declaró inoperantes los
conceptos de violación expresados contra los preceptos
cuestionados, y en el escrito de agravios se cuestiona dicho
estudio; por consiguiente, es evidente que el asunto involucra
un tema de constitucionalidad, motivo por el cual se satisface la
primera condición para la procedencia de la revisión en amparo
directo, por lo que procede analizar a continuación si se
actualiza el requisito de importancia y trascendencia del asunto.
SÉPTIMO. Importancia y trascendencia. El presente
asunto reviste estas características, porque si bien en diversos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
31
precedentes la Segunda Sala ha interpretado la disposición
constitucional mencionada, lo cierto es que también se
cuestionan los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, respecto de los cuales
no existe jurisprudencia aplicable.
OCTAVO. ESTUDIO DE LOS AGRAVIOS. Antes de dar
respuesta a lo que se plantea, resulta indispensable conocer el
texto del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que establece:
“Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas
de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin
de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y
eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos
y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u
omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las
autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las
que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e
inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán
establecerse de acuerdo con los beneficios económicos
obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios
patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se
refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán
exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los
daños y perjuicios causados.
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo
de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o
derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los
particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a
las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
Acorde con ese precepto constitucional, la
responsabilidad del Estado por los daños que se causen en los
bienes y derechos de los particulares, con motivo de su
actividad irregular, deberá ser objetiva y directa, aspectos
primordiales, pues desde la reforma constitucional al artículo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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113 aludido, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
catorce de junio de dos mil dos, se estableció que cuando en el
ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los
particulares, éstos podrán demandar directamente al Estado
demostrando la irregularidad de su actuación; es decir, la
responsabilidad objetiva es, en principio, aquella que no se
tiene el deber de soportar, por lo que está referida a los actos
de la administración realizados de manera anormal; lo que
implica que no se atendieron las condiciones normativas o los
parámetros creados por la propia administración.
En otras palabras, la disposición tocante a que la
responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste
causa un daño al particular "con motivo de su actividad
administrativa irregular", abandona toda intención de
contemplar los daños causados por la actividad regular del
Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la
actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos
propios de la administración que son realizados de manera
anormal, que puede comprender un hacer por parte de la
autoridad, o una omisión, ya que pueden originarse daños a
causa de una mala administración, que pueden evaluarse tanto
en el plano jurídico (por el principio de legalidad), como en el
plano técnico material (a través de los principios de eficacia,
objetividad y prohibición de la arbitrariedad), y no obstante que
el concepto de servicio público se identifica con una actuación,
gestión o actividad propia de la función administrativa ejercida,
eso no se traduce en que la omisión, inactividad o pasividad se
haga a un lado, ya que también se actualiza la actuación
irregular cuando la administración tiene el deber de obrar de un
modo determinado y no lo hace.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
33
Así lo ha establecido el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en las jurisprudencias cuyos rubros,
textos y datos de identificación a continuación se transcriben:
Registro No. 169428
Localización: Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XXVII, junio de 2008
Página: 719
Tesis: P./J. 43/2008
Jurisprudencia Materia(s): Constitucional
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA
ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al
artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo
por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole
las características de directa y objetiva. La diferencia entre la
responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica
negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se
apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad
dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen
a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el
Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de
responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la
existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los
particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero
posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la
calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos
realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está
desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad,
propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las
disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional
alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si
éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa
irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por
la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con
el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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propios de la administración que son realizados de manera anormal o
ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los
parámetros creados por la propia administración.”
Acción de inconstitucionalidad **********. Diputados integrantes de la
Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 7 de
febrero de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente y Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el asunto Mariano
Azuela Güitrón.
Época: Novena
Registro: 169424
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXVII, junio de 2008
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 42/2008
Página: 722
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y
DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO
DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral
citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de
la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su
actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o
derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a
recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos
que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al
artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el
ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en
sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener
que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño
reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener
que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la
"responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el
deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad
irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración
realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
35
condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia
administración.”
Acción de inconstitucionalidad **********. Diputados integrantes de la
Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 7 de
febrero de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente y Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el asunto Mariano
Azuela Güitrón.
Ahora bien, para acreditar la existencia de la actividad
administrativa irregular del Estado, se requiere:
Existencia de daños en bienes y derechos del
reclamante.
Que el daño sea una consecuencia directa de la
actividad irregular del Estado.
Que el particular no tenga obligación de soportar el daño.
La existencia de un nexo causal entre el daño
ocasionado y la actividad irregular del Estado.
Así, el objeto de la responsabilidad patrimonial del
Estado se encuentra ceñido a la reparación de los daños
producidos, respecto de los bienes o derechos que se vieron
afectados por la actividad administrativa realizada sin cumplir
funciones u obligaciones previstas en la ley correspondiente,
compensándolo económicamente para restaurar la integridad
del patrimonio afectado.
Tales consideraciones se corroboran atendiendo al texto
de los artículos 1, 3, 4, 12, 22 y 23 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado que prevén:
“ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo
párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden
público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
36
procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a
quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en
cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la
actividad administrativa irregular del Estado. La
responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es
objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los
términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás
disposiciones legales a que la misma hace referencia.
Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad
administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y
derechos de los particulares que no tengan la obligación
jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o
causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se
trate.”
“ARTÍCULO 3.- Se exceptúan de la obligación de indemnizar,
de acuerdo con esta Ley, además de los casos fortuitos y de
fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia
de la actividad administrativa irregular del Estado, así como
aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubieran podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el
solicitante de la indemnización sea el único causante del
daño.”
“ARTÍCULO 4.- Los daños y perjuicios materiales que
constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los
personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en
dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y
desiguales a los que pudieran afectar al común de la
población.”
“ARTÍCULO 12.- Las indemnizaciones corresponderán a la
reparación integral del daño y, en su caso, por el daño
personal y moral.”
“ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá probarla
el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no
tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
37
Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de
terceros o del propio reclamante en la producción de los daños
y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son
consecuencia de la actividad administrativa irregular del
Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias
imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo
exonera de responsabilidad patrimonial.”
“ARTÍCULO 23.- Las resoluciones que dicte el ente público
federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente
Ley, deberán contener como elementos mínimos los
siguientes: El relativo a la existencia de la relación de
causalidad entre la actividad administrativa y la lesión
producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así
como el monto en dinero o en especie de la indemnización,
explicitando los criterios utilizados para su cuantificación.
Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el
Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán
razonar los criterios de imputación y la graduación
correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.”
Como puede apreciarse, la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado es reglamentaria del
artículo 113 constitucional y tiene por objeto fijar las bases y
procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a
quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en
cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la
actividad administrativa irregular del Estado, entendiendo por
ésta, la que cause daño a los bienes y derechos de los
particulares en virtud de no existir fundamento legal o causa
jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate, y
establece como excepción de la obligación de indemnizar,
además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y
perjuicios que no sean consecuencia de la actividad
administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
38
deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido
prever o evitar según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento.
En esa tesitura, es innegable que la regulación
constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado
excluye los casos donde el daño es producto del
funcionamiento regular de la actividad pública, entendiendo con
esto aquellos actos realizados dentro de las funciones que la
autoridad administrativa tiene conferidas, resultando aplicable la
siguiente jurisprudencia:
Época: Décima Registro: 2008114 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 13, diciembre de 2014, Tomo I Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 99/2014 (10a.) Página: 297
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU
REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES
ESTATALES. De la razón legislativa que dio lugar a la adición
de un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, se
advierte que la intención expresa del Poder Revisor de la
Constitución fue limitar la responsabilidad patrimonial del
Estado al daño que produzca con motivo de su "actividad
administrativa irregular"; ahora, si bien se aceptó que esa
delimitación podría estar sujeta a revisión posterior con base
en el desarrollo de la regulación de responsabilidad
patrimonial en nuestro país, lo cierto es que extender su
ámbito protector a los actos normales o regulares de la
administración pública sólo puede tener efectos mediante
reforma constitucional, por lo que esa ampliación protectora
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no puede establecerse a virtud de ley reglamentaria u otras
normas secundarias, pues con ello se contravendría la esencia
que inspiró esta adición constitucional. De ahí que la
regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del
Estado excluye los casos donde el daño es producto del
funcionamiento regular o lícito de la actividad pública.”
Amparo directo en revisión **********. **********. 27 de agosto de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Amparo directo en revisión **********. **********. 27 de agosto de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Amparo directo en revisión **********. **********. 27 de agosto de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Amparo directo en revisión **********. **********. 27 de agosto de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Amparo directo en revisión **********. **********. 3 de septiembre de 2014. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ausente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Alberto Pérez Dayán.
Recapitulando, la disposición tocante a que la
responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste
causa un daño al particular "con motivo de su actividad
administrativa irregular", implica atender a si actúa o no dentro
de sus atribuciones, esto es, si está o no facultado para la
realización de su actividad; y, se centra en los actos propios de
la administración que son realizados sin cumplir las
obligaciones que tiene conferidas o excediéndose actuando en
forma que no le corresponde, ya que puede comprender un
hacer por parte de la autoridad, o una omisión, porque es
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posible originar daños a causa de una mala administración, que
puede evaluarse tanto en el plano jurídico (por el principio de
legalidad), como en el plano técnico material (a través de los
principios de eficacia, objetividad y prohibición de la
arbitrariedad), y no obstante que el concepto de servicio público
se identifica con una actuación, gestión o actividad propia de la
función administrativa ejercida, eso no se traduce en que la
omisión, inactividad o pasividad se haga a un lado, ya que
también se actualiza la actuación irregular cuando la
administración tiene el deber de obrar de un modo determinado
y no lo hace.
Ahora bien, en el caso la recurrente sostiene, de manera
reiterada, que acorde al segundo párrafo del artículo 113 de la
Ley Suprema y los numerales 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, procede el pago de
indemnización al haberse declarado ilegal o inconstitucional el
acto de autoridad que le impidió obtener una ganancia lícita.
En la especie, como se levantó acta de inicio de visita
domiciliaria en materia de comercio exterior, embargo
precautorio e inicio de procedimiento administrativo en materia
aduanera, y contra esos actos así como el desposeimiento de
mercancía, ********** promovió demanda de amparo indirecto,
que concluyó concediéndose la protección constitucional por
virtud de que la orden de visita no contenía el nombre del
contribuyente al que se dirigió, lo que obligó a la autoridad a
dejar sin efectos la orden de visita domiciliaria, la visita
domiciliaria y el procedimiento administrativo en materia
aduanera, la cotización y avalúo de las mercancías incluyendo
la resolución que recayó a éste, pero estas no pudieron ser
devueltas pues habían pasado a propiedad del fisco federal; la
inconforme aduce que se evidencia la actividad administrativa
irregular, toda vez que por ésta debe entenderse la realizada de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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manera ilegal, es decir, sin atender a las condiciones
normativas o a los parámetros creados en la propia
administración, que se identifica con la actuación estatal
desplegada sin satisfacer la normatividad propia para la
realización de ese acto y sin que exista obligación jurídica de
soportar el daño.
Sobre el particular debe aclararse que la actividad
irregular del Estado, no implica una actuación administrativa
declarada ilegal, ilícita o inconstitucional, pues la procedencia
de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado
está sujeta a que la autoridad no actúe dentro de sus
atribuciones legales.
Sobre esas premisas, es infundado el planteamiento que
se hace valer, pues además de que no hay base para sostener
que la interpretación de las disposiciones legales invocadas por
la recurrente conduzcan a convalidar su afirmación, resulta
aplicable, por identidad de razones, lo previsto en la propia Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado al
establecer:
“ARTÍCULO 20.- La nulidad o anulabilidad de actos
administrativos por la vía administrativa, o por la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí
misma derecho a la indemnización.”
En efecto, equiparando lo dispuesto en esa norma legal
al caso, pese a que a través de una sentencia de amparo
declarada firme, se hubiere determinado la ilegalidad del acto
administrativo (por virtud de que la orden de visita no contenía el
nombre del contribuyente al que se dirigió), esa decisión no conlleva,
en modo alguno, a tener por acreditada la actividad irregular del
ente estatal, porque para tenerla por demostrada deben
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observarse ciertos principios que evidencien la relación causal
entre la acción imputada y el daño causado, sirviendo de apoyo
a esta consideración el siguiente criterio:
Época: Décima Registro: 2008437 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 15, febrero de 2015, Tomo II Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a. V/2015 (10a.) Página: 1772
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA
NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO DECRETADA EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO IMPLICA,
NECESARIAMENTE, UNA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ENTE
ESTATAL. La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado es reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para
reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin
obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera
de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad
administrativa irregular del Estado. En esa lógica, el hecho de
que en el juicio contencioso administrativo se declare la
nulidad del acto impugnado no implica, necesariamente, que
se tenga por acreditada "la actividad irregular" del ente estatal,
en virtud de que la ley citada prevé las cargas probatorias y
principios que deben observarse para ese efecto, siendo un
requisito ineludible acreditar la relación causal entre la acción
u omisión imputada al ente estatal y el daño causado, y que a
su vez, se puedan hacer valer las excepciones señaladas en la
ley; máxime que el artículo 20 del referido ordenamiento legal
establece que la nulidad del acto administrativo "no presupone
por sí misma derecho a la indemnización", pues para ello debe
sustanciarse el procedimiento de responsabilidad patrimonial
del Estado, conforme a las reglas de la ley reglamentaria
mencionada.”
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Amparo directo en revisión **********. ********** 27 de agosto de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Alberto Pérez Dayán.
En las relatadas condiciones, no puede argumentarse,
como se hace en el escrito de agravios, que la interpretación
directa del artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución
Federal, relacionado con los diversos numerales 1 y 22 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, lleven
a concluir que la declaratoria de ilegalidad del acto proveniente
del ente público, tornen procedente indefectiblemente el pago
de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado,
pues se reitera, la declaratoria de ilegalidad, ilicitud o
inconstitucionalidad de un acto administrativo, no es sinónimo
de actividad irregular del Estado, pese a que se acepte que
pudiera presentarse un supuesto en el cual el mismo acto dé
lugar al pago de una indemnización por evidenciarse una
actividad administrativa irregular, supuesto que no se presenta
en la especie.
Se explica, derivado precisamente del juicio de amparo
indirecto promovido por ********** contra la orden de visita, acta
de inicio de procedimiento en materia aduanera y
desposeimiento de su mercancía (telas), la Aduana de México
dejó sin efectos dicha orden, la visita, el procedimiento, la
cotización y avalúo de mercancía; manifestó que dado que ésta
había pasado a propiedad del fisco federal por ser entregada al
Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, no podía
ser regresada; de tal manera que autorizó el resarcimiento
económico de los bienes embargados conforme al valor
consignado en las facturas exhibidas por la cantidad de
********** (**********) (once de junio de dos mil ocho), constando el
pago a la empresa de que se trata por la cantidad de **********
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(**********) (veintitrés de diciembre de dos mil ocho), por corresponder
al valor actualizado en aduana de la mercancía en cuestión.
El uno de abril de dos mil nueve, ********** promovió
reclamación de pago de indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado en cantidad de ********** (**********), sobre
la base de la ganancia lícita de la que fue privada.
Partiendo de eso hechos resulta indiscutible que en el
caso no es posible sostener que derivado del acto inicialmente
declarado ilegal se evidencie una actividad administrativa
irregular, pues como se ha venido explicando, la procedencia
de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado
está sujeta a que la autoridad no actúe dentro de sus
atribuciones legales, toda vez que la regulación constitucional
de la responsabilidad patrimonial del Estado excluye los casos
donde el daño es producto del funcionamiento regular de la
actividad pública, entendiendo con esto aquellos actos
realizados dentro de las funciones que la autoridad
administrativa tiene conferidas, y el embargo de la mercancía
de que fue objeto la promovente encontró sustento en que al
no haberse acreditado su legal estancia en territorio nacional y
no cumplir con la regulación a que se encontraba sujeta, se
actualizaba la hipótesis prevista en el artículo 151, fracciones II
y III, de la Ley Aduanera que prevén:
“Artículo 151. Las autoridades aduaneras procederán al
embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que
se transporten, en los siguientes casos:
…
(REFORMADA, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 2002)
II. Cuando se trate de mercancías de importación o exportación
prohibida o sujeta a las regulaciones y restricciones no
arancelarias a que se refiere la fracción II, del artículo 176 de
esta Ley y no se acredite su cumplimiento o sin acreditar el
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cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o, en su caso,
se omita el pago de cuotas compensatorias. Tratándose de las
normas oficiales mexicanas de información comercial, sólo
procederá el embargo cuando el incumplimiento se detecte en
el ejercicio de visitas domiciliarias o verificación de
mercancías en transporte.
(REFORMADA, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1998)
III. Cuando no se acredite con la documentación aduanera
correspondiente, que las mercancías se sometieron a los
trámites previstos en esta Ley para su introducción al territorio
nacional o para su internación de la franja o región fronteriza al
resto del país y cuando no se acredite su legal estancia o
tenencia, o se trate de vehículos conducidos por personas no
autorizadas. En el caso de pasajeros, el embargo precautorio
procederá sólo respecto de las mercancías no declaradas, así
como del medio de transporte, siempre que se trate de
vehículo de servicio particular, o si se trata de servicio público,
cuando esté destinado a uso exclusivo del pasajero o no
preste el servicio normal de ruta.”
Acorde con ese precepto, con posterioridad la mercancía
se transfirió al Servicio de Administración y Enajenación de
Bienes quien en su momento informó que no podía ser devuelta
toda vez que se encontraba sujeta a un procedimiento de
comercialización, esto, de conformidad con lo dispuesto en el
Título Cuarto de la Ley Federal para la Administración y
Enajenación de Bienes del Sector Público y artículo 183-A de la
Ley Aduanera, que en lo conducente establecen:
TÍTULO CUARTO
De los Procedimientos de Enajenación
CAPÍTULO I
Generalidades
“Artículo 31.- Los procedimientos de enajenación previstos en
esta Ley, son de orden público y tienen por objeto enajenar de
forma económica, eficaz, imparcial y transparente los bienes
que sean transferidos al SAE; asegurar las mejores
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condiciones en la enajenación de los bienes; obtener el mayor
valor de recuperación posible y las mejores condiciones de
oportunidad, así como la reducción de los costos de
administración y custodia a cargo de las entidades
transferentes.
Los procedimientos de enajenación serán los siguientes:
I.- Donación, y
II.- Compraventa, que incluye la permuta y cualesquiera otras
formas jurídicas de transmisión de la propiedad, a través de
licitación pública, subasta, remate o adjudicación directa.
Para la realización de las enajenaciones a que se refieren las
fracciones anteriores, el SAE tendrá todas las facultades y
obligaciones de un mandatario para pleitos y cobranzas, actos
de administración, actos de dominio y para otorgar y suscribir
títulos de crédito.
Los terceros a que se refiere el artículo 38 de esta Ley, a
quienes el SAE encomiende la enajenación de los bienes
tendrán, en su caso, de las facultades señaladas en el artículo
13, fracciones I a III de este ordenamiento, sólo las que el
mencionado organismo descentralizado les otorgue.
Tratándose de bienes que la Tesorería de la Federación o sus
auxiliares legalmente facultados, obtengan en dación en pago
y se transfieran al SAE para su enajenación, no se aplicará el
plazo a que se refiere la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación.
…”
“Artículo 183-A. Las mercancías pasarán a ser propiedad del
Fisco Federal, sin perjuicio de las demás sanciones aplicables,
en los siguientes casos:
…
III. En los casos previstos en el artículo 176, fracciones III, V, VI,
VIII y X de esta Ley, salvo que en este último caso, se
demuestre que el pago correspondiente se efectuó con
anterioridad a la presentación de las mercancías, o cuando se
trate de los excedentes o sobrantes detectados a maquiladoras
de mercancía registrada en su programa, a que se refiere el
artículo 153, último párrafo de esta Ley.
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IV. En el supuesto previsto en el artículo 178, fracción IV de
esta Ley, excepto cuando el infractor cumpla con las
regulaciones y restricciones no arancelarias, dentro de los
treinta días siguientes a la notificación del acta de inicio del
procedimiento administrativo en materia aduanera.
…”.
Por esa razón la propia quejosa solicitó en la
Administración General Jurídica, el resarcimiento económico de
la mercancía.
Como puede advertirse, en ese supuesto es evidente
que la declarada ilegalidad del procedimiento aduanero
respectivo no evidencia una actividad administrativa irregular
que motive el pago de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, pues la autoridad aduanera actuó dentro
de las funciones que tenía conferidas y lo que procedía en la
especie era precisamente el pago de la mercancía, actualizado,
pues por virtud del juicio de amparo indirecto sólo debía
restituirse a la quejosa en el goce de la garantía individual
violada, que implica el restablecimiento de la situación jurídica
al estado que guardaba antes de la violación, esto es, la
restauración de la situación económica que comprendía el pago
de la mercancía embargada y su actualización la devolución.
En otras palabras, la actividad administrativa es irregular
cuando deriva de un actuar fuera de las atribuciones que la ley
confiere a la autoridad administrativa; y, es irregular no
simplemente por causar un daño, pues éste sólo es reparable
por la vía de la responsabilidad patrimonial cuando el particular
no tenga obligación jurídica de soportarlo, por no existir
fundamento legal o causa de justificación.
Por consiguiente, deben desestimarse los agravios en los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
48
que se planteó una específica interpretación del artículo 113
constitucional en relación con los numerales 1 y 22 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ya que la
declaratoria de ilegalidad del acto proveniente del ente público
no torna procedente en automático el pago de indemnización
por responsabilidad patrimonial del Estado, pues se reitera, la
declaratoria de ilegalidad, ilicitud o inconstitucionalidad de un
acto administrativo, no es sinónimo de actividad irregular del
Estado, pese a reconocerse que algunos actos declarados
ilegales pudieran también ser considerados como evidencia de
una actividad administrativa irregular.
Por otro lado, la recurrente plantea la inconstitucionalidad
de los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado sobre la base de que no precisan
contenidos y existen márgenes borrosos o poco claros para
establecer qué actos pueden ser considerados irregulares,
añadiendo únicamente que es preciso interpretar el artículo 113
de la Ley Suprema a fin de advertir si determinadas actuaciones
de la autoridad, tras su ilegalidad, en conjunto con otros actos
de omisión lesivos atribuidos a la administración no sujetos a
jurisdicción, como la no devolución de mercancías, habrían de
considerarse como actividad administrativa irregular; sin
embargo, lo cierto es que esa afirmación no combate las
consideraciones de la sentencia recurrida en la cual se declaró
que los conceptos de violación relativos resultaban inatendibles
en la medida de que el problema de constitucionalidad se había
hecho depender de la interpretación que la Sala del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa había llevado a cabo
del artículo 113 constitucional, pero en respuesta a la intención
de la parte quejosa señaló, por un lado, que el artículo 1 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no
genera inseguridad jurídica, pues no es ambiguo y sí establece
lo que debe entenderse por actividad administrativa irregular, y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
49
que el diverso numeral 22 del mismo ordenamiento legal no
podía ser sujeto de análisis en los términos propuestos porque
sólo establecía cargas probatorias, cuestiones que no fueron
controvertidas en el escrito de agravios.
Pese a esa evidencia, tomando en consideración que
desde la demanda de amparo la quejosa ahora recurrente ligó
la interpretación del señalado artículo 113 de la Carta Magna
con el problema de constitucionalidad de los artículos 1 y 22 de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,
atendiendo a la causa de pedir se declara infundado el motivo
de inconformidad de que se trata, en virtud de que lo previsto
en esos preceptos legales no genera confusión.
En efecto, los artículos 1 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado prevén:
“ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo
párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden
público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y
procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a
quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en
cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la
actividad administrativa irregular del Estado. La
responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es
objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los
términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás
disposiciones legales a que la misma hace referencia.
Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad
administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y
derechos de los particulares que no tengan la obligación
jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o
causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se
trate.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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“ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá probarla
el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no
tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al
Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de
terceros o del propio reclamante en la producción de los daños
y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son
consecuencia de la actividad administrativa irregular del
Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias
imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo
exonera de responsabilidad patrimonial.”
Como puede advertirse, el numeral 1 transcrito es claro
en señalar que es la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado la que fija las bases para obtener una
indemnización a quienes sufran daños en cualquiera de sus
bienes y derechos como consecuencia de la actividad
administrativa irregular del Estado, sin obligación de
soportarlos, y explica lo que debe entenderse por actividad
administrativa irregular, señalando que es aquella que cause
daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan
la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir
fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar
el daño de que se trate.
En este sentido, fijándose los requisitos para considerar
que existe una actividad administrativa irregular es evidente que
procede el pago de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, pues como ya se había explicado, es
notorio que conforme a esta disposición legal, reglamentaria del
artículo 113 constitucional, dicha actividad irregular se presenta
cuando:
a) Se provocan daños en bienes y derechos del
reclamante.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
51
b) El daño es consecuencia directa de la actividad
irregular del Estado.
c) El particular no tiene obligación de soportar el daño.
d) Existe un nexo causal entre el daño ocasionado y la
actividad irregular del Estado.
Consecuentemente no puede sostenerse que provoca
incertidumbre o confusión.
Por su parte, no hay evidencia de que el artículo 22 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
transgreda el derecho a la seguridad jurídica, pues el
argumento de la recurrente es en el sentido de que la violación
radica en que no precisa contenidos y da márgenes poco claros
para establecer qué actos pueden ser considerados irregulares;
empero, el precepto legal en comento sólo establece que
corresponde al reclamante probar la responsabilidad del estado
y a éste demostrar la participación de terceros en la producción
de los daños; que éstos no son consecuencia de la actividad
administrativa irregular del Estado; que derivan de hechos
imprevisibles o inevitables, o la existencia de la fuerza mayor
que lo exonera de responsabilidad patrimonial; de ahí que no
sea válido sostener que es impreciso y que no explica qué
actos pueden ser considerados como irregulares, ya que como
expresó el Tribunal Colegiado de Circuito, sólo prevé cargas
probatorias, pero no la definición de actividad irregular del
Estado.
Lo hasta aquí expuesto conduce a confirmar la sentencia
sujeta a revisión, porque pese a coincidir con la recurrente en
cuanto a que algunos actos declarados ilegales pueden también
analizarse para efectos de evidenciar una actividad
administrativa irregular, lo cierto es que esta decisión no
conduce en automático a declarar la procedencia del pago de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
52
una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado
pues además la quejosa no demostró en modo alguno en qué
basaba el monto exigido por la ganancia lícita que señaló haber
dejado de percibir durante el lapso en que su mercancía fue
embargada y ya se destacó que la autoridad aduanera actuó
dentro del marco normativo que establecía sus atribuciones.
De este modo, debe confirmarse la sentencia recurrida
que negó a **********e la protección constitucional solicitada
contra la sentencia del siete de julio de dos mil catorce Primera
Sala Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
NOVENO. Dado el sentido de la presente resolución, se
declara sin materia la revisión adhesiva en la cual
exclusivamente se defendía la constitucionalidad de los
artículos cuestionados y se convalidaba la interpretación que el
Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento había realizado
del artículo 113 de la Constitución Federal.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege
a **********, contra el auto y autoridad citados en el resultando
primero de esta ejecutoria.
TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan
los autos al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad,
archívese el expediente como asunto concluido.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3657/2015
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En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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