LA GEOMETRÍA VARIABLE:

UNA INTERPRETACIÓN ESPACIAL DE LOS

GOBIERNOS MINORITARIOS EN ESPAÑA

Antonio Garrido

Universidad de Murcia

Antonia Martínez

Universidad de Murcia

GT 2.1 Acuerdos coalicionales para la formación de gobierno en España

Ponencia presentada al X Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política (AECPA)Murcia 7-9 septiembre 2011

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LA GEOMETRÍA VARIABLE: UNA INTERPRETACION ESPACIAL DE LOS

GOBIERNOS MINORITARIOS EN ESPAÑA

Antonio Garrido y Antonia Martínez

(Universidad de Murcia)

Bajo determinadas condiciones algunas democracias con una estructura

parlamentaria tienen gobiernos que sólo controlan una minoría de los escaños de la

asamblea, especialmente en algunos países nórdicos, así como en Canadá, Italia, Irlanda o

España. El caso es llamativo sobre todo porque no es una situación infrecuente en los

sistemas parlamentarios, donde constitucionalmente se requiere el apoyo de una mayoría

de la cámara para poder formar gobierno.1 Según Kaare Strom, un 35 por ciento de todos

1    ? Sobre los gabinetes de coalición en las democracias parlamentarias hay una literatura muy extensa, véase William Riker, The Theory of Political Coalitions (New Haven: Yale University Press, 1962); Sven Groeenings et al., eds., The Study of Coalition Behavior: Theoretical Perspectives and Cases from Four Countries (Nueva york: Hlt, Reinhart, and Winston, 1970); Abram De Swaan, Coalition Theories and Cabinet Formation: A Study of Formal Theories of Coalition Formation Applied to Nine European Parliaments after 1918 (Amsterdam: Elsevier, 1973); Lawrence Dodd, Coalitions in Parliamentary Government (Princeton: Princeton University Press, 1976); Jean Blondel, Government Ministers in the Contemporary World (Beverly Hills: Sage, 1985); Thomas T. Mackie y Brian W. Hogwood, eds., Unlocking the Cabinet: Cabinet Structures in Comparative Perspective (Londres: Sage, 1985); Jean Blondel y Ferdinand Müller-Rommel, eds., Cabinets in Western Europe (Houndmills: Macmillan, 1988); Mattei Dogan, ed., Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies (Boulder: Westview, 1989); Michael Laver y Norman Schofield, Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe (Oxford: Oxford University Press, 1990); Jean Blondel y Jean-Louis Thiébault, ed., The Profession of Government Minister in Western Europe (Londres: Macmillan, 1991); Jean Blondel y Ferdinand Müller-Rommel, eds., Governing Together: The Extent and Limits of Joint Decision-Making in Western European Cabinets (Londres: Macmillan, 1993); Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, eds., Cabinet Ministers and Parliamentary Government (Cambridge: Cambridge University Press, 1994); Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1996); Kaare Strom y Wolfgang C. Müller, “Coalition Governance Institutions in Parliamentary Democracies,” Ponencia presentada en el Workshop “Designing Institutions” Joint Sessions, European Consortium for Political Research, Mannheim, Marzo, 1999; Wolfgang C. Müller y Kaare Strøm, Coalition Governments in Western Europe (Oxford: Oxford University Press, 2000). Véase también Lanny W. Martin y Randolph T. Stevenson, "Government Formation in Parliamentary Democracies," American Journal of Political Science vol. 45, no. 1 (Enero 2001), pp. 33-50.

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los gabinetes formados bajo reglas parlamentarias han sido minoritarios. En contextos

donde ningún partido ha obtenido una mayoría diferentes soluciones minoritarias

(unipartidistas o de coalición) han sido escogidas en el 42,8 por ciento de los casos y el

28,2 por ciento del tiempo (el 36,6 por ciento en situaciones minoritarias).2 Este punto

debe destacarse porque el proceso de consolidación de la democracia española se

desarrolló bajo el auspicio de los distintos gobiernos minoritarios de la Unión de Centro

Democrático.

1. VIABILIDAD Y ESTABILIDAD

Por lo que se refiere a las condiciones de viabilidad todo ejecutivo parlamentario es

un gobierno en equilibrio, incluidos los gabinetes con un apoyo minoritario de la asamblea.

Los gobiernos presididos por los líderes de la UCD eran ejecutivos en equilibrio, puesto

que, a pesar de carecer de una mayoría, la oposición se encontraba dividida sobre una

alternativa viable capaz de sustituir al gobierno. Los grupos de la oposición podrían haber

llevado a la práctica una política de obstrucción parlamentaria interfiriendo en la adopción

de las medidas propuestas por el ejecutivo pero, como mostró nítidamente la moción de

censura a Suárez en mayo de 1980, no podían reemplazar al gobierno. Los ejecutivos

minoritarios bajo esquemas parlamentarios son el resultado de circunstancias políticas

particulares, de las propias normas que rigen el nombramiento del primer ministro y de la

interacción estratégica entre los partidos durante los procesos de formación de los

2    ? Aún hay una escasa bibliografía sobre este tipo de gobiernos. El análisis clásico es el de Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule (Cambridge: Cambridge University Press, 1990). Para anteriores aproximaciones, véase Valentine Herman y John Pope, “Minority Governments in Western Democracies,” British Journal of Political Science 3 (1973), pp. 191-212; Kaare Strom, “Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of Non-winning Cabinet Solutions,” Comparative Political Studies vol. 17, no. 2 (Julio 1984), pp. 199-227; Kaare Strom, “Deferred Gratification and Minority Governments in Scandinavia,” Legislative Studies Quarterly 11 (1986), pp. 583-605.

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gobiernos.3 Se trata de fenómenos tanto “constitucionales” como “políticos” o

“estratégicos”, por usar la terminología de Laver y Shepsle.

En cuanto a las condiciones de estabilidad, un gobierno minoritario siempre es

potencialmente susceptible de ser derrotado y removido por la cámara. UCD pudo

gobernar en solitario gracias a su posición moderada en el espectro político y a su

capacidad de veto sobre el resto de alternativas que pudieran ganar una base de apoyo en el

parlamento, pero su continuidad en el gobierno no estaba constitucionalmente garantizada.

La dependencia de un gobierno minoritario de la colaboración con otros grupos, las

tensiones a que están sujetos sus miembros y los sectores más comprometidos

ideológicamente o más ligados a ciertos grupos de interés por la política gubernamental, la

lucha entre los líderes a causa de las divisiones internas del partido o en su intento por

formar coaliciones alternativas, los retrocesos electorales en elecciones de segundo orden,

la exigencia de responsabilidades políticas y las soluciones ofrecidas a cuestiones muy

complejas son todos factores que afectan visiblemente al equilibrio entre las fuerzas

parlamentarias y, por extensión, al mismo gobierno. Nuevas alianzas pueden explorar

coaliciones alternativas o permitir que el gabinete siga funcionando, incluso con una

disminución en su eficacia. La retirada de alguno de los partidos del gobierno en minoría

podrían dejar a éste en una situación incómoda y precaria y con escasas posibilidades de

3    ? Algunos análisis recientes sobre el fenómeno de los gobiernos minoritarios han puesto el énfasis en el impacto de determinadas reglas de decisión como la investidura bajo la regla de la mayoría simple. Véase Torbjörn Bergman, “Constitutional Design and Government Formation: The Expected Consequences of Negative Parliamentarism,” Scandinavian Political Studies vol. 16, no. 4 (1993), pp. 285-305; Torbjörn Bergman, “Formation Rules and Minority Governments,” European Journal of Political Research 23 (1993), pp. 55-66; Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden (Umea, Suecia: Umea University, 1995). Para un análisis de las normas que rigen el proceso de formación del gobierno en España, véase Antonio Bar Cendón, "Nombramiento del Presidente del Gobierno," en Oscar Alzaga, ed., Comentarios a las Leyes Políticas (Madrid: 1985), pp. 135-189; Miguel Revenga Sánchez, La formación del gobierno en la Constitución española de 1978 (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988).

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poder reafirmar su autoridad y superar la erosión a que se puede ver sometido. Estos

procesos son normales en cualquier democracia paralamentaria, como ilustra el hecho de

que la duración media de esta clase de gabinetes (14 meses) es la mitad que la de un

gobierno con una mayoría en la cámara (30 meses) y algo menor que la de un ejecutivo

compuesto por una coalición mayoritaria (17,7 meses), si bien los gobiernos minoritarios

unipartidistas duran como media aproximadamente lo mismo que las coaliciones

mayoritarias (17,2 meses). Datos sistemáticos confirman que las rupturas de estos

gabinetes se producen con más frecuencia a causa de crisis internas y derrotas

parlamentarias, especialmente en el caso de coaliciones minoritarias, que de simples

sustituciones en el liderazgo o de renuncias ante la convocatoria de elecciones, las pautas

más frecuentes de dimisión de los gobiernos de partido mayoritarios.

En España el gobierno no ha dependido formalmente de coaliciones de partidos, al

menos hasta 1993, y ha retenido el apoyo mayoritario de la legislatura, apenas un tercio del

tiempo (el 32 por ciento del tiempo, concretamente -véase tabla 1-). El restante 67,5 por

ciento del tiempo UCD, el partido con mayor representación en la cámara durante la

transición, mantuvo el apoyo constante de una mayoría relativa cercana al 48 por ciento de

los escaños, participando en pactos y compromisos ocasionales con otras fuerzas

parlamentarias como los conservadores de AP y los nacionalistas catalanes (entre 1977 y

1982), y de nuevo hubo gobiernos minoritarios formales (no sustantivos, con el apoyo de

CiU) del PSOE entre 1993 y 1996 y del Partido Popular entre 1996 y 2000 y, nuevamente,

del PSOE a partir de 2004.4 Entre 1982 y 1989/1993 el Partido Socialista y desde 2000 el 4    ? Véase Jordi Capo, "Party Coalition in the First Democratic Period in Spain," in Geoffrey Pridham, ed., Coalitional Behaviour in Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1986), pp. 232-250. Véase también Jordi Capo, Ramón Cotarelo, Diego López Garrido y Joan Subirats, "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System: The Rise and Decline of the Spanish Cortes," en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, eds., Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe (Londres: Pinter, 1990), pp. 92-130; Jordi Calvet, "Minority Government and Parliamentary Agreements: The Case of Spain," Ponencia presentada a la reunión de la International Political Science Association (IPSA), Quebec, Agosto 2000; Jordi Calvet, "Los gobiernos minoritarios y las coaliciones parlamentarias en España (1979-2000), Ponencia presentada a la reunión de la Asociación Española de Ciencia

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Partido Popular han disfrutado de una mayoría absoluta de los votos del legislativo, algo

que no ocurre a menudo en los sistemas parlamentarios.

2. GOBIERNOS ESTRATEGICOS

En cuanto a la proximidad del ejecutivo respecto al legislador medio, el proceso de

negociación para la formación de un gobierno parlamentario permite que las posiciones

extremas puedan ser más fácilmente aisladas, al obligar a que se pongan de acuerdo los

dirigentes de los grupos moderados para colaborar en el gabinete. Estas interacciones entre

las élites partidistas para acordar su participación en el gabinete también fortalecen dentro

de sus respectivos partidos la posición de los líderes más moderados, que son generalmente

los encargados de buscar aliados para constituir un nuevo gobierno. Como han señalado

Michael Laver y Kenneth Shepsle, "la evidencia empírica sugiere que las fuerzas

centrípetas son extraordinariamente importantes para formar y derribar gobiernos" en

sistemas parlamentarios y con sobrada frecuencia los partidos centristas que ocupan

posiciones medias en la escala espacial suelen formar la base de los gabinetes y de las

coaliciones que los apoyan.5 ¿Por qué se repite esta pauta? Desde luego no se trata de la

simple predisposición de los líderes vinculados a un estado de opinión o un clima político

la que hace que prevalezca una cierta reticencia a incorporar al gobierno a grupos con

Política (AECPA), La Laguna, Septiembre 2001. Josep M. Reniu, “¿Merece la pena coaligarse? La formación de gobiernos minoritarios en España, 1977-1996,” .Revista Española de Ciencia Política no. 5 (2001)-; Josep Mª Reniu Vilamala, La formación de gobiernos minoritarios en España, 1977-1996 (Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas, 2002); Bonnie N. Field, “Minority Government and Legislative Politics in Spain, 2004-08,” Ponencia presentada a la reunión annual de la American Political Science Association, Toronto, ON, Canada, Septiembre 2009; Minority Government and Legislative Politics in a Multilevel State: Spain under Zapatero,” South European Society and Politics, vol. 14, nº 4 (2009), pp. 417-434.

5    ? Laver y Shepsle, op. cit. , p. 191.

6

programas radicales. A este respecto algunos de los trabajos más recientes sobre modelos

espaciales aplicados a la teoría de las coaliciones han abierto nuevas perspectivas y entre

las posibles explicaciones acerca de este fenómeno tiende a dedicarse una creciente

atención a la particular configuración de las situaciones parlamentarias y a la gran

influencia estratégica de los partidos centristas en dichos escenarios.6 Es significativo que

algunos politólogos hayan acuñado teóricamente nociones como "partido fuerte", "partido

central" o "partido nuclear", que ofrecen notables paralelismos entre sí, para reflejar la

importancia de los partidos centristas en la formación de los gabinetes parlamentarios (y

mucho antes Val Lorwin estudiara la conducta de los partidos con capacidad para hacer

coaliciones a derecha e izquierda -Allgemein-koalitionsfahigkeit-).7 Básicamente, esta

6    ? Para el desarrollo de la perspectiva espacial, véase Norman Schofield y Michael Laver, “Bargaining Theory and Portfolio Payoffs in European Coalition Government, 1945-83,” British Journal of Political Science vol. 15, no. 2 (Abril 1985), pp. 143-164; David Austen-Smith y Jeffrey Banks, "Elections, Coalitions and Legislative Outcomes," American Political Science Review 82 (1988), pp. 405-422; David Austen-Smith y Jeffrey Banks, "Stable Governments and the Allocation of Policy Portfolios," American Political Science Review 84, no. 3 (Septiembre 1990), pp. 891-906; Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, "Coalitions and Cabinet Government," American Political Science Review 84, no. 3 (Septiembre 1990), pp. 873-890; Michael Laver y Norman Schofield, Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe (Oxford: Oxford University Press, 1990); David P. Baron, "A Spatial Bargaining Theory of Government Formation in Parliamentary System," American Political Science Review 85, no. 1 (Marzo 1991), pp. 137-164; Norman Schofield, "A Theory of Coalition Government in a Spatial Model of Voting," Working Paper no. 162, Center in Political Economy, Washington University in St. Louis, 1991; Schofield, "Political Competition and Multiparty Coalition Governments," European Journal of Political Research 23 (1993), pp. 1-33; Michael Laver y Kenneth A. Shepsle, Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies (Cambridge: Cambridge University Press, 1996); Lanny W Martin y Randolph T. Stevenson, "Government Formation in Parliamentary Democracies," American Journal of Political Science vol. 45, no. 1 (Enero 2001), pp. 33-50.

7    ? Sobre la importancia y el papel de los partidos centristas en los gabinetes y las coaliciones de las democracias parlamentarias, véase Peter Van Roozendaal, "Centre Parties and Coalition Cabinet Formations: A Game Theoretic Approach," European Journal of Political Research 18 (1990), pp. 325-348; Van Roozendaal, "The Effect of Dominant and Central Parties on Cabinet Composition and Durability," Legislative Studies Quarterly 17 (1992), pp. 5-36; Van Roozendaal, "Cabinets in the Netherlands (1018-1990): The Importance of «Dominant» and «Central» Parties," European Journal of Political Research 23 (1993), pp. 35-54; Peter van Roozendaal y Danielle Otten, “Party-centrality and Government Membership: A Comparative Analysis of the Degree of Centrality of Political Parties and Government Membership in Twelve Western Multiparty Democracies,” Acta Politica 31 (1996), pp. 115-137. Para el concepto de “partido dominante”, véase Ad M.A. Van Deemen, "Dominant Players and Minimum Size Coalitions," European Journal of Political Research 17 (1989), pp. 313-332; Van Deemen, "Theory of Center Parties and Cabinet Formations: With and Application to the Dutch

7

localización les permite reforzar su poder de negociación gracias a una mayor proximidad

al resto de aliados poenciales que sus posibles competidores. En términos de Kaare Strom,

“El poder de negociación coalicional depende de la posición en el espacio político. Los partidos con una localización centrista tienen mucho mayor poder de negociación que los partidos situados en los extremos, particularmente en espacios de pocas dimensiones. Es natural concluir que esta ventaja de negociación hace más fácil a los partidos centristas formar gobiernos minoritarios que a los partidos extremistas. Por tanto en un espacio unidimensional los gabinetes minoritarios deberían tender a ser gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su localización estratégica en el centro político dichos gabinetes deberían ser capaces de dividir y dominar a la oposición…"

Un partido "fuerte" en el sentido de Laver-Shepsle es aquel que ocupando una posición

espacial central difícilmente puede ser excluido del gobierno, dado que o bien ningún otro

gabinete es preferido por una mayoría (el partido "nuclear" de Schofield) o bien dicho

partido puede excluir y vetar los gabinetes alternativos. Se trata de un actor focal en el

proceso de formación y crisis del gabinete, que suele encontrarse, con frecuencia, en

espacios políticos de pocas dimensiones -cleavages-, en sistemas multipartidistas con una

baja fragmentación y en estructuraciones partidistas que tienen un actor dominante (o una

desigual distribución de fuerzas). Estos partidos se caracterizan por ser formaciones de

gran peso parlamentario, situadas cerca de la posición media en una o más de las

dimensiones del sistema político, una descripción que presenta una gran afinidad con las

condiciones parlamentarias en las que tuvo que desenvolverse Unión de Centro

Democrático entre 1977 y 1982 y, más adelante, los gobiernos minoritarios de PSOE

(1989-1996 y 2004-) y PP (2000-2004).

Parliamentary System," Acta Politica XXV (1990), pp. 187-208.

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Con raras excepciones los ejecutivos parlamentarios de las democracias multipartidistas

son gobiernos centristas y moderados, dirigidos por líderes capaces de asimilar a fuerzas

políticas más radicales y retener su apoyo sin destruir la identidad o vocación

predominantemente reformista o minar la autoridad del ejecutivo. Unión de Centro

Democrático, situada en un espacio ideológico unidimensional en el eje izquierda-derecha

y en el marco de una distribución electoral de preferencias unimodal que incentiva a los

partidos a converger hacia la mediana, ocupaba una posición de centro-derecha entre el

Partido Socialista y Alianza Popular y muy próxima a la de algunos partidos regionales o

autonomistas como Convergencia Democrática de Catalunya, el partido de los moderados

catalanes. Con esta ubicación UCD no tenía especiales dificultades para formar coaliciones

más o menos permanentes o puntuales con otros grupos afines a ambos lados del espectro:

con AP, los regionalistas o nacionalistas de CDC o del PNV e incluso con los socialistas

en una suerte de Grosse Koalition.

Los partidos que han dirigido gobiernos minoritarios en España han estado situados

no sólo muy próximos al legislador medio en el parlamento sino también al elector medio,

como se desprende de las propias posiciones atribuidas a los partidos en distintos estudios

de opinión pública y por los analistas y expertos que contribuyen a proyectos de

desarrollo de escalas ideológicas a nivel internacional.8 La distribución unimodal de las

preferencias ideológicas promovió una competencia bipolar y centrípeta entre los partidos

que suscitó esta pauta. A comienzos de 1977 la posición media del electorado en la escala

izquierda-derecha y 1 a 10 se situaba en 5,53, mientras que la posición atribuida a UCD en 8    ? Los datos que reproducimos a continuación corresponden a las siguientes fuentes: Para 1977, 1979 y 1980, Juan J. Linz et al., Informe sociológico sobre el cambio político en España, 1975/1981 (Madrid: Euramérica, 1981), pp. 367-373; los de 1993 y 1996 a Juan J. Linz y José Ramón Montero, “The Party Systems of Spain: Old Cleavages and New Challenges,” Instituto Juan March, CEACS, Working Paper no. 138, Madrid, Junio 1999, p. 58. Véase también los datos coincidentes recogidos en José R. Montero y Mariano Torcal, "La cultura política de los españoles: pautas de continuidad y cambio," Sistema 99 (1990) , pp. 39-74, y en el documentado análisis de José R. Montero, "Sobre las preferencias electorales en España: fragmentación y polarización (1977-1993)," en Pilar del Castillo, ed., Comportamiento político y electoral (Madrid: CIS, 1994), pp. 51-124.

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1978 por sus votantes era de un significativo 5,63 y de un 5,74 por el conjunto de los

electores con unas preferencias partidistas definidas (los que no expresan una preferencia

determinada lo sitúan en el 6,06, un dato que supone que el conjunto del electorado

considera el 5,96 como posicionamiento espacial de UCD); los votantes socialistas

colocan al PSOE en el 3,81 y el conjunto del electorado en el 3,84. Desde 1977 el

electorado se fue desplazando hacia el centro y el centro izquierda, como reflejan los datos

de autoposicionamiento medio de los españoles a lo largo de estos años: entre julio de

1979 y mayo de 1980 el elector medio estaba situado en el 4,78 y cuando se celebraron las

elecciones de 1982 la cifra continuaba en el 4,8. En 1993 el PSOE pudo formar un

gobierno minoritario ocupando el punto 4,2 en la escala de autoubicación del electorado,

cuyo votante medio estaba situado en esta ocasión en el 4,7; el PP, principal grupo de la

oposición era posicionado por los electores en un extremo 8,2, a pesar de la refundación

del partido y la renovación en su liderazgo en el trascendental IX Congreso de enero de

1989. En 1996 fue el Partido Popular quien gobernó en minoría mediante un pacto de

legislatura con CiU, PNV y CC, a pesar de su lejanía de la media de la distribución de

preferencias ideológicas: el electorado en su conjunto le asignan el 7,9 de la escala, aunque

sus votantes tenían una percepción mucho más moderada y lo ubicaban en el 6,5, puntos

lejanos del 4,7 en que se situaba el votante medio (cerca del 4,5 del PSOE). 9 Con un

9    ? El estudio de los problemas del Partido Popular para convertirse en alternativa de gobierno desde el punto de vista de sus dificultades para aproximarse a la mediana de la distribución de preferencias ideológicas del electorado español es especialmente importante para comprender el impulso centrípeto que supone la dinámica general del parlamentarismo. Para un análisis desde este ángulo, véase Albert Beltrán, "La cuestión del acceso al poder del Partido Popular. Una aproximación desde la teoría espacial," Revista de Estudios Políticos 81 (Julio-Septiembre 1993), pp. 211-240. Para estas y otras limitaciones, véanse los ensayos de José R. Montero, "More than Conservative, less than Neoconservative: Alianza Popular in Spain," en Brian Girvin, ed., The Transformation of Contemporary Conservatism (Londres: Sage, 1988), pp. 145-163, y "Los fracasos políticos y electorales de la derecha española: Alianza Popular, 1976-1987," en José F. Tezanos, Ramón Cotarelo y Andrés de Blas, eds., La transición democrática española (Madrid: Sistem, 1989), pp. 495-542;. Elena Mª García-Guereta Rodríguez, "Factores externos e internos en la transformación de los partidos políticos: el caso de AP-PP." (Tesis doctoral, Instituto Juan March, Madrid, 2001).

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sistema de reparto de escaños más proporcional la distancia ideológica entre los partidos

indica obviamente que hubiera correspondido al PSOE formar una coalición de nuevo,

pero a los efectos del sistema electoral sobre la creación de mayorías parlamentarias nos

referiremos más adelante.

Podemos analizar situaciones estratégicas en el ámbito parlamentario según el

modelo de Laver-Shepsle conociendo las posiciones que ocupan espacialmente los

diferentes actores políticos, su fuerza respectiva en la asamblea (número de escaños

controlados por cada partido), sus funciones de utilidad en relación con las alternativas

que se les presentan, y las reglas de decisión relativas a los votos de investidura y

censura (número de votos necesarios para pasar una moción de desconfianza), estando

formada la estructura de decisión de la cámara por el conjunto de las coaliciones

vencedoras.

Restringiendo el conjunto de alternativas a una específica distribución de carteras

ministeriales en las principales dimensiones en las que se desarrolla la competición política

es posible analizar teóricamente la importancia de los partidos centrales en el proceso de

formación de gobiernos.10 Por ejemplo, en un escenario en el cual ninguno de los grupos

controla una mayoría de los escaños, como el representado en la Figura 1, estar situado

cerca de la posición media en alguna de las dimensiones (en este caso las representadas por

los ejes izquierda-derecha y nacionalismo-centralismo) adquiere una notable importancia

10    ? Para perspectivas distintas de los procesos de formación de gobiernos en contextos parlamentarios, véase Kaare Strom, Ian Budge y Michael Laver, “Constraints on Cabinet Formation in Parliamentary Democracies,” American Journal of Political Science 38 (1994), pp. 303-336; Kaare Strom, “The Presthus Debacle: Intraparty Politics and Bargaining Failure in Norway,” American Political Science Review 88 (1994), pp. 112-127; Lieven de Winter, “The Role of Parliament in Government Formation and Resignation,” en Herbert Döring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe (Frankfurt: Campus, 1995), pp. 115-151; Antonio Merlo, “Bargaining over Governments in a Stochastic Environment,” Journal of Political Economy 105 (1997), pp. 101-131; Daniel Diermeier y Peter Van Roozendaal, “The Duration of Cabinet Formation Processes in Western Multi-Party Democracies,” British Journal of Political Science 28 (1998), pp. 609-626.

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estratégica. Simplificando, los puntos UCD, PSOE, AP, etc. indican que todas las carteras

del gabinete serán ocupadas por un único partido mientras que, por ejemplo, una fórmula

UCD-PSOE implica conceder puestos ministeriales a ambos grupo, y así hasta completar

el resto de las combinaciones posibles entre los distintos partidos con representación

parlamentaria. Las curvas de indiferencia de cada partido al pasar sobre cada una de estas

fórmulas de gobierno de coalición muestran los puntos y las alternativas que cada grupo

prefiere antes que cualquiera de dichas combinaciones y los pétalos formados por la

intersección de las curvas de indiferencia constituyen las áreas (winset) que contienen los

puntos que alguna mayoría (coalición mínima vencedora) considera preferibles al "status

quo", que en la figura 1 sería la coalición formada por UCD y CDC. En esta figura puede

apreciarse espacialmente que ninguna de las fórmulas de gobierno distintas de UCD-CDC

es preferida a ésta por úna mayoría y que dicha coalición, formada por los dos partidos

más cercanos a la media en cada una de las dimensiones, constituye un ejecutivo

invulnerable dentro de la legislatura y un equilibrio en el juego de formación del gabinete.

Figura 1. Winset de la coalición entre UCD-CDC

12

Algo distinto hubiera significado en 1977 y 1979 un pacto de gobierno entre UCD y

PNV, otro partido nacionalista moderado situado -como la minoría catalana de CDC-

próximo al centro del espectro político en ambas dimensiones, y por supuesto una gran

coalciión entre UCD y PSOE, los partidos mayores y con posiciones espaciales más

centristas, aunque es probable que esta fórmula no hubiera estado exenta de graves

contradicciones internas. En ambos casos la coalición hubiera sido vulnerable al contener

en su winset otras posibles fórmulas de coalición alternativas. Otra alternativa capaz de

contar en este mismo escenario con un apoyo de mayoría en la cámara era la participación

de la derechista AP en el gobierno, incluso con todas las dificultades imaginables incluso

para superar algunos problemas de legitimidad en el caso de AP y el rechazo generalizado

que esta coalición hubiera suscitado en sectores nacionalistas y de izquierdas, y su misma

vulnerabilidad estratégica (varias alternativas se encuentran en el winset de dicha

coalición, como muestra la figura 2.11

Figura 2. Winset de la coalición entre UCD-AP

11    ? Para un análisis más extenso, véase Jordi Capo, "Party Coalition in the First Democratic Period in Spain," en Geoffrey Pridham, ed., Coalitional Behaviour in Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1986), pp. 232-50.

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A P

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U C DP S O E

P C E

C D C

P C E

P N V

Aún existe en este escenario estratégico otro ejecutivo en equilibrio: un gabinete

minoritario de UCD en el cual este partido es capaz de implementar una política muy

cercana a su punto ideal, a pesar de no disponer de una mayoría en la cámara. Para

entender plenamente esta posibilidad debemos recuperar el concepto de partido "fuerte" en

la terminología de Laver-Shepsle. Un partido fuerte era aquel que, ocupando una posición

espacial central, difícilmente puede ser excluido del gobierno puesto que ningún otro

gabinete es preferido por una mayoría (el caso de la coalición entre UCD y CDC) o bien

dicho partido puede excluir o vetar los gabinetes alternativos preferidos por una mayoría

(el caso de un gobierno en minoría de UCD.). Pues bien, el hecho de que UCD, que

lógicamente prefiere implementar su punto ideal antes que cualquier otra política, pueda

usar su poder de veto para impedir la formación de los gabinetes alternativos que se

encuentran en su winset (en ambas coaliciones UCD-CDC y UCD-PSOE debe

necesariamente participar UCD) significa que dicha administración constituye un

equilibrio para esta asamblea y que UCD es, ineluctablemente, miembro de cualquier

gabinete en equilibrio que pueda formarse, como refleja la figura 3.

Figura 3. Winset de un gobierno minoritario de UCD

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A P

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U C DP S O E

P C E

C D C

P C E

P N V

Una situación similar se produjo de nuevo en 1993, esta vez con un gobierno en minoría

del PSOE como resultado (véase figura 4).

Figura 4. Winset de un gobierno minoritario del PSOE (1993-1996)

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1 2

U C DP S O E

P C E

A P

C D C

P C E P

P N V

3. VENTAJAS POSICIONALES, INSTITUCIONALES Y DIMENSIONALES

En los apartados anteriores hemos descrito las circunstancias que rodean la

viabilidad y la estabilidad de los gobiernos parlamentarios minoritarios y el marco

estratégico en que estas alternativas son más probables; sin embargo, todavía no hemos

mencionado la respuesta de estos gobiernos o su capacidad potencial para proporcionar

soluciones adecuadas y satisfactorias a las demandas que reciben. En el nivel de la

eficiencia un análisis superficial de los gobiernos minoritarios podría plantear algunas

de sus limitaciones y de sus dificultades para superar los típicos problemas del “divided

government”. Sin embargo, desde un punto de vista funcional (esto es, compartiendo

características y exhibiendo pautas de ruptura, de rendimiento electoral y de alternancia)

los gobiernos minoritarios resultan más semejantes a los "gobiernos de partido

mayoritario imperfecto” que a los “gobiernos de coalición” o los “gobiernos divididos”

de las democracias presidenciales. Este argumento encuentra especial apoyo en el caso

de los gobiernos minoritarios unipartidistas al estilo de la UCD que, amén de frecuentes

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1

P P

2

C D S

P S O E

C iU

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P N V

en la práctica, son estructuralmente los más similares a los gobiernos unipartidistas

mayoritarios. Los datos muestran asimismo que el grado de legislación de origen

gubernamental no se ve especialmente alterada por razón del tipo de gobierno: en Italia,

por ejemplo, no hay una diferencia significativa entre los índices medios de aprobación

de los proyectos de ley presentados por gobiernos mayoritarios (un 71,8 por ciento) y

los de los gobiernos de status minoritario (un 70,5 por ciento en el caso de los gabinetes

minoritarios sustantivos y un 65 por ciento los gabinetes minoritarios formales, esto es,

los ejecutivos con un apoyo externo –de partidos no representados en el gabinete-

suficiente para superar el umbral de la mayoría parlamentaria), y puede apreciarse, en

cambio, la tendencia a una más rápida introducción de proyectos de ley por parte de los

gabinetes minoritarios, aunque también es cierto que éstos suelen ser enmendados más a

menudo que las propuestas legislativas de los gobiernos mayoritarios. El primer

gobierno de Mario Soares en Portugal, de carácter minoriario, sólo vio rechazadas el 4,8

por ciento de sus propuestas, y éstas significaron un 69,4 por ciento del total de las leyes

aprobadas durante su mandato, un índicede aprobación muy similar al de otros

gobiernos mayoritarios posteriores (durante el segundo gobierno de Soares y el primero

de Sá Carneiro, que gozaban del status de coalición mayoritaria, el porcentaje de leyes

de origen gubernamental apenas aumentó un 0,4 por ciento y un 2 por ciento

respectivamente). Por su parte los gobiernos minoritarios de la Unión de Centro

Democrático lograron una notable efectividad en la aprobación e sus iniciativas

legislativas: durante la legislatura constituyente y la primera legislatura

postconstitucional sólo un 9 y un 13 por ciento de las leyes tuvieron su origen en la

cámara, un porcentaje que, lógicamente, disminuyó bajo los gobiernos mayoritarios

socialistas (un 7,6 por ciento y un 10,7 por ciento en la segunda y tercera legislaturas

respectivamente) y se restableció cuando el PSOE perdió la mayoría absoluta y tuvo que

17

gobernar en minoría o con el apoyo externo de los nacionalistas catalanes (en el periodo

1989-93 el porcentaje de leyes de origen gubernamental fue del 11,7 por ciento y entre

1993 y 1996 del 12 por ciento).12 El grado de producción legislativa iniciada por el

ejecutivo, respecto al volumen total de la misma, a pesar de las diferencias en el apoyo

parlamentario de los distintos gobiernos, nunca descendió en España por debajo del 73

por ciento: si la cuota legislativa de los gobiernos socialistas mayoritarios osciló entre el

85,3 por ciento del periodo 1982-1986 y el 88,4 por ciento de la etapa 1986-1989, la

legislación de origen gubernamental procedente de los gobiernos minoritarios

sustantivos de UCD en el periodo 1979-1982 y del PSOE entre 1989 y 1993 representó

un 76,2 y un 73,7 por ciento respectivamente del total de legislación aprobada por la

cámara (un 80 por ciento en el caso del gobierno minoritario formal del PSOE durante

1993 y 1996), cifras que deben ser ampliadas con el número de decretos convertidos en

12    ? Para las relaciones ejecutivo-legislativo en cada uno de los tipos de parlamentarismo (mayoritario y minoritario unipartidista) en que se ha movido España, véase José Ramón Montero, "Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales," y Diego López Garrido, "Gobierno y Parlamento, dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE)," ambos en El Gobierno en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía (Barcelona: Diputación de Barcelona, 1985), pp. 203-230 y 231-245 respectivamente; Diego López Garrido y Joan Subirats, "El proceso de toma de decisiones legislativas: Las relaciones gobierno-parlamento en España (1977-1986)," Papers 33 (1990), pp. 35-49; Jordi Capo, Ramón Cotarelo, Diego López Garrido y Joan Subirats, "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System: The Rise and Decline of the Spanish Cortes," en Ulrike Liebert y Maurizio Cotta, eds., Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe (Londres: Pinter, 1990), pp. 92-130; Joan Marcet, "La posición de la mayoría en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno," Revista de las Cortes Generales 22 (1991); Lynn Maurer, “Parliamentary Influence on Public Policy in a Newly Consolidated Democracy: The Case of Spain,” Ponencia presentada a la reunión anual de la American Political Science Association, Nueva York, Septiembre 1994; Lynn M. Maurer, “Parliament’s Role in a New Democracy: The Development of Influence on Public Policy in the Spanish Congress of Deputies,” Ponencia presentada en la reunión anual de la Southern Political Science Association, Atlanta, 1994; Lynn M. Maurer, "Legislative-Executive Relations in a Newly Consolidated Democracy: The Case of Spain," Tesis Doctoral, Ohio State University, 1995; Lynn M. Maurer, "Parliamentary Influence in a New Democracy: The Spanish Congress," Journal of Legislative Studies vol. 5, no. 2 (1999); Enrique Guerrero Salom, Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996) (Madrid: Tecnos, 2000. Para apreciaciones del parlamentarismo español en el contexto de las nuevas democracias del sur de Europa, véase Gianfranco Pasquino, “Executive-Legislative Relations in Southern Europe,” en Gunther, Diamandouros y Puhle, eds., The Politics of Democratic Consolidation, pp. 261-283; Thomas D. Lancaster, "Executive-Legislative Relations in Southern Europe," South European Society & Politics vol. 1, no. 2 (1996), pp. 186-205.

18

leyes (en torno a un 5 ó 6 por ciento). La tasa de éxito de las propuestas legislativas

según su origen también adquiere un notable importancia para definir la pauta

dominante en las relaciones ejecutivo-legislativo, pues resulta insoslayable que la puesta

en práctica de la agenda legislativa de un gobierno minoritario genere una mayor

resistencia de los otros partidos y del parlamento, haciendo necesaria una contínua

negociación para conseguir el apoyo a cada una de las propuestas del ejecutivo. En

España el 72 por ciento de los proyectos legislativos introducidos en la cámara por los

gobiernos minoritarios de UCD se convirtieron en ley. Esta cifra se incrementó

considerablemente –casi un 20 por ciento- durante los gobiernos de mayoría absoluta

socialista (un 91,5 por ciento y un 86 por ciento respectivamente en la segunda y tercera

legislatura) declinando de nuevo a medida que el PSOE veía reducido su contingente

parlamentario (un 78,9 por ciento para el periodo 1989-93). Similares oscilaciones,

aunque en sentido inverso, registra la tasa de éxito de las proposiciones de ley

presentadas por los grupos de la oposición: su influencia fue notable bajo los gobiernos

centristas (un 15,1 por ciento) y declinó en la etapa socialista (un 7,8 por ciento, un 4,5

por ciento y un 7 por ciento).13 Esto significa que las relaciones entre un primer ministro

de un gobierno minoritario tolerado por la asamblea y la clase política y la forma en que

aquel va a ejercer la autoridad y el poder no será la misma que en un sistema

parlamentario de tipo Westminster donde el partido del jefe del gobierno usualmente

13    ? Destacados estudios cuantitativos acerca de la legislación aprobada por las distintas legislaturas en España son los de Joan Subirats, “An Approach to the Legislative Production of the Spanish Parliament (1979-1982)”, European Journal of Political Research vol. 14, no. 3 (1986), 321-338; Capo, Cotarelo, López Garrido y Subirats, "By Consociationalism to a Majoritarian Parliamentary System,"; Jordi Capo, La legislación estatal en la España democrática: Una aproximación politológica (Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990); Alejandro Ruiz-Huerta Carbonell, La iniciativa legislativa no gubernamental en España: configuración parlamentaria de las proposiciones de ley 1977-1996 (Madrid: Congreso de los Diputados, 1998); Jordi Calvet, "Minority Government and Parliamentary Agreements: The Case of Spain," Ponencia presentada a la reunión de la International Political Science Association (IPSA), Quebec, Agosto 2000; Jordi Calvet, "Los gobiernos minoritarios y las coaliciones parlamentarias en España (1979-2000), Ponencia presentada a la reunión de la Asociación Española de Ciencia Política (AECPA), La Laguna, Septiembre 2001.

19

gana una mayoría de los escaños. Suárez o Calvo Sotelo no podían ignorar a otras

fuerzas políticas con las que debían colaborar para pasar su agenda legislativa ni podían

excluir tajantemente a la oposición de las decisiones de gobierno, para las que era

obligado el apoyo de una mayoría parlamentaria, pero al menos fueron capaces de elegir

los apoyos en cada ocasión formando coaliciones ad hoc de tal manera que, como los

datos muestran, generalmente el Congreso respaldó su política.

En una democracia parlamentaria el poder ejecutivo en su interacción con el

parlamento puede imponer sus preferencias políticas gracias a una serie de ventajas

posicionales e institucionales.14 En primer lugar, el partido que sostiene a un gobierno

minoritario suele estar situado centralmente en el espacio político, lo que le permite

elegir sus apoyos según la naturaleza de los proyectos legislativos. Como ha apuntado

Kaare Strom en su análisis sobre los gobiernos de minoría en contextos parlamentarios:

“En un espacio unidimensional los gabinetes minoritarios deberían tender a ser gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su localización estratégica en el centro político dichos gabinetes deberían ser capaces de dividir y dominar a la oposición… El objetivo de todo gobierno es obtener apoyo para el mejor programa legislativo posible al más bajo

14    ? Estas ventajas posicionales y recursos institucionales permiten una mayor eficacia en la actuación colectiva de las asambleas parlamentarias, y reducen los clásicos problemas derivados de la inestabilidad e imprevisibilidad de la elección social y los ciclos en las decisiones tomadas mediante la regla de la mayoría. Una obra que contiene abundante información comparada es Inter-Parliamentary Union, Parliaments of the World: A Comparative Reference Compendium (2ª edn., Aldershot: Gower, 1986). La organización legislativa de las asambleas a través de sus reglamentos (la estructuración en grupos, instituciones como la conferencia de portavoces, las atribuciones del presidente de la cámara, etc.) en los sistemas parlamentarios es un factor muy destacado desde esta perspectiva, véase Mogens Pedersen, “Research on European Parliaments: A Review Article on Scholarly and Institutional Variety,” Legislative Studies Quarterly vol. 9, no. 3 (Agosto 1984), pp. 505-529; Philip Norton, ed., Legislatures (Oxford: Oxford University Press, 1990); Uwe Thaysen, Roger H. Davidson y Robert G. Livingston, eds., The US Congress and the German Bundestag (Boulder: Westview Press, 1990); Kaare Strom, "Parliamentary Government and Legislative Organisation," en Herbert Döring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe (Nueva York: St. Martin's Press, 1995), pp. 51-82; Philip Norton, “Representation of Interests: The Case of the British House of Commons,” y Suzanne S. Schüttemeyer, “Hierarchy and Efficiency in the Bundestag: The German Answer for Institutionalizing Parliament,” ambos en Samuel C. Patterson y Gary W. Copeland, eds., Parliaments in the Modern World: Changing Institutions (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995).

20

coste político posible. Desde esta perspectiva los gobiernos minoritarios preferirían simplemente coaliciones ad hoc. Negociando separadamente cada cuestión sobre una base ad hoc, el típico gobierno minoritario puede en cada caso escoger al compañero de coalición menos «costoso» disponible. Esto es especialmente beneficioso si hay muchos posibles aliados para formar la coalición, si diferentes dimensiones políticas tienen diferente importancia para los distintos partidos de la oposición, y si sus funciones de utilidad entre cargos y políticas difieren… Cuanto más fuerte sea el gobierno mayor será la tendencia a las coaliciones cambiantes.”

Un gobierno minoritario situado centralmente en el espacio, como los distintos

ejecutivos formados por Unión de Centro Democrático, puede tornar más favorable el

status quo moviendolo a cualquier punto dentro de su propio winset meramente

cambiando de aliado en la asamblea según el tipo de política que desee aprobar.

En el parlamento español después de las elecciones de 1977 no existía una

mayoría sin el apoyo de UCD, excepto en el caso de que los restantes partidos decidieran

unirse para derrotar al ejecutivo, aunque resulta difícil imaginar que partidos opuestos

ideológica y programáticamente pudieran alcanzar compromisos para tomar decisiones

importante al margen del partido más numeroso de la cámara. La figura 5 representa el

parlamento español con sus cinco grupos políticos más relevantes ubicados en un espacio

bidimensional. Un partido situado en la intersección de las dos diagonales del cuadrángulo

PCE-PSOE-AP-CDC necesariamente sería parte integrante de cualquier mayoría que

pudiera formarse y, cambiando sus alianzas según la naturaleza de las medidas legislativas

a adoptar, obtendría la base de apoyo parlamentaria apropiada para conseguir resultados

muy cercanos a sus preferencias ideales. El gobierno de la UCD (G), aun no ocupando

exactamente la intersección de las dos diagonales, se situaba dentro del cuadrángulo en una

posición próxima al “yolk” del parlamento. Puesto que el área vencedora del status quo

(winset) de este parlamento está incluida en un circulo cuyo centro es el centro del “yolk” y

su radio es la suma de la distancia entre el status quo y el centro del “yolk” y el diámetro

del “yolk”, la curva de indiferencia del gobierno de la UCD generalmente se encuentra

21

dentro de dicho área. Esto significa que la voluntad del gobierno y la del parlamento

coincidirán en la mayor parte de las ocasiones.

Figura 5. Yolk del Parlamento español (1977-1979)

De hecho, cuanto menor sea la distancia que separa al gabinete del “yolk” de la

asamblea, como ilustra la figura 5, más insignificante resultará la diferencia entre la

mayoría gubernamental y la legislativa teórica y políticamente (cuando la distancia entre el

gabinete y el centro del “yolk” es más pequeña que el diámetro del “yolk” las preferencias

del ejecutivo y del parlamento coincidirán y el resultado del proceso legislativo se

localizará sobre el punto ideal del gobierno). De este modo, la mayoría de las cuestiones

que el gobierno minoritario de UCD prefería sobre el status quo en cada una de las

políticas generales y sectoriales en las que tuvo que tomar decisiones legislativas fueron

aprobadas por el parlamento.

Figura 6. Gobierno minoritario espacialmente centrista

22

1

U C DP S O E

P C E

A P

C D C

S Q

P C E PY

George Tsebelis ha analizado teóricamente los casos en que las preferencias de un

gobierno minoritario con posiciones centristas y de la mayoría de la asamblea no coinciden

concluyendo que “si un gobierno minoritario está centralmente situado en el espacio puede

formar parte de muchas posibles mayorías parlamentarias y, en consecuencia, mover el

status quo dentro de su propio winset” por lo que, teórica y políticamente, “la mayor parte

el tiempo no tendría por qué comprometerse en absoluto y podría conseguir un resultado

final sobre su punto ideal”. Desde un punto de vista formal si el gobierno está situado en

una posición próxima a la intersección de las dos diagonales del cuadrángulo formado por

el resto de los partidos relevantes las hipótesis posibles son las siguientes:

a) si el status quo se encuentra situado fuera del cuadrangulo 1234 el gobierno siempre

puede congregar una mayoría que prefiere el punto ideal del ejecutivo (G) al status

quo.

Figura 7. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista(I)

23

1

13

4

2

5 Y

b) si el status quo está localizado dentro del triángulo 134 los miembros de la coalición

legislativa del gobierno serán el partido 2 y los partidos 1 ó 3. Con esta alianza el

gobierno podrá mover el status quo hacia su punto ideal, excepto cuando el status quo

está situado en el área de intersección entre las curvas de indiferencia de 1 y 3 (G’),

caso en el que sólo puede conseguir un nuevo status quo más próximo a su punto ideal

pero no situarlo sobre éste.

c) si el status quo está situado dentro del triángulo 234 los aliados del gobierno para un

cambio en el status quo serán el partido 1 y , al menos uno de los partidos 2 ó 4. Con

esta coalición el gobierno podrá conseguir un cambio del status quo y situarlo sobre su

punto ideal, salvo que aquel se encuentre dentro del área de intersección de 2 y 4 (G’’),

donde el gobierno puede obtener un nuevo status quo más próximo a su punto ideal,

aunque no dicho punto exactamente.

d) si el status quo está situado dentro del triángulo 12G, el gobierno puede formar una

coalición con los partidos 3 y 4 y cambir el status quo por su propio punto ideal.

24

1 2

U C DP S O E

P C E

A P

C D C

P N V

P C E P

e) si el status quo está situado en el área 152G, el gobierno se encontrará en minoría,

puesto que pueden formarse dos mayorías legislativas exluyendo al gabinete (134 y

234). Se trata de la única hipótesis en la que la voluntad del gobierno y la de la cámara

pueden diferir.

Figura 8. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista (II)

25

Las ventajas posicionales y el poder de negociación parlamentaria de un

ejecutivo centrista en minoría, reducen considerablemente las posibilidades de que

pueda formarse una mayoría legislativa al margen del partido que sostiene al gobierno.

Estas, combinadas con las ventajas institucionales para el establecimiento de la agenda,

atribuidas constitucionalmente a los gabinetes parlamentarios, garantizan que la

oposición del ejecutivo predomine en el proceso legislativo.15 Como Strom ha

15    ? Sobre el poder de agenda de los gobiernos parlamentarios, véase John D Huber, “Restrictive Llegislative Procedures in France and the U.S.,” American Political Science Review 86, no. 3 (1992), pp. 675-687; Björn E. Rasch, "Parliamentary Voting Procedures," en Döring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe, pp. 488-527; Herbert Döring, "Time as a Scarce Resource: Government Control of the Agenda," en Döring, ed., Parliaments and Majority Rule in Western Europe, pp. 223-246; John D. Huber, Rationalizing Parliament: Legislative Institutions and Party Politics in France (Cambridge: Cambridge University Press, 1996); Lanny Martin, “The Strategic Government Agenda in Parliamentary Democracies,” Ponencia presentada en la reunión anual de la Midwest Political Science Association (MPSA), Chicago, Abril 1999; Rasch, “Parliamentary Floor Voting Procedures and Agenda Setting in Europe,” Legislative Studies Quarterly vol. 25, no. 1 (Febrero 2000), pp. 3-23; Gary W. Cox, Mikitaka Masuyama, y Mathew D. McCubbins, “Agenda Power in the Japanese House of Representatives,” Japanese Journal of Political Science 1, no. 1 (2000), pp. 1-12; Gary W. Cox, “On the Effects of Legislative Rules,” Legislative Studies Quarterly vol. 25, no. 2 (Mayo 2000), pp. 169-192; Mikitaka Masuyama, “Legislative Agenda Power and Restrictive Procedural Selection in the Japanese Diet,” Ponencia presentada en la reunión anual de la American Political Science Association (APSA), Washington D.C., Agosto/Septiembre 2000; Herbert Döring, “Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western Europe,” Legislative Studies Quarterly 26 (2001), pp. 145-166. Véase también William B. Heller, “Making Policy Stick: Why the Government Gets What It Wants in Multiparty Parliaments.”

26

1

G

1 3

4

P N V

2

5

destacado, “en la medida en que el gobierno puede elegir el calendario y el

planteamiento de cuestiones ante la asamblea, dispone de una mejor posición para

seleccionar su nivel preferido de agregación de temas. Puesto que los gobiernos

generalmente prefieren una agenda desagregada, un alto grado de control de la agenda

favorece una estrategia legislativa ad hoc cuestión por cuestión”.16 En España distintas

reglas de procedimiento permitieron a los gobiernos de UCD controlar la agenda

legislativa: las que establecen la prioridad de los proyectos de ley de origen

gubernamental y las que permiten al ejecutivo introducir asuntos con carácter prioritario

en el orden del día, la declaración de urgencia que reduce los plazos en el paso de las

leyes por el Senado (aumentando así el poder del Congreso, que tiene posiciones más

Ponencia presentada a la reunión de la Midwest Political Science Association, Chicago, Ill., Abril 1999; Heller, “Initial Proposals and Last Offers: Government Policy and Opposition Amendments in Multiparty Parliaments.” Ponencia presentada en la reunión anual de la American Political Science Association, Atlanta, Georgia, Septiembre 1999.

16    ? Una de las causas primordiales de la inestabilidad parlamentaria italiana fue precisamente su sistema de organización legislativa basado en la "centralidad" del parlamento y en la teoría del "indirizzo politico" como función de la asamblea. Véase Maurizio Cotta, "The «Centrality» of Parliament in a Protracted Democratic Consolidation: The Italian Case," en Ulrike Liebert and Maurizio Cotta (eds.), Parliament and Democratic Consolidation in Southern Europe: Greece, Italy, Portugal, Spain and Turkey (Londres: Pinter Publishers, 1990), pp. 55-91; Maurizio Cotta, "The Rise and Fall of the «Centrality» of the Italian Parliament: Transformations of the Executive-Legislative Subsystem After the Second World War," en Copeland y Patterson, eds., Parliaments in the Modern World, pp. 59-84. Sobre el modelo español, véase Andrea Manzella, "Las Cortes en el sistema constitucional español," en Alberto Predieri y Eduardo García de Enterría, La Constitución española de 1978: Un estudio sistemático (Madrid: Civitas, 1980), pp. 475-522; Jordi Capo Giol, La institucionalización de las Cortes Generales (Barcelona: Universidad de Barcelona, 1983); Isidre Molas e Ismael E. Pitarch, Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno (Madrid: Tecnos, 1987); Luis López Guerra, "Modelos de legitimación parlamentaria y legitimación democrática del gobierno: su aplicación a la Constitución Española," Revista española de derecho constitucional 23 (1988), pp. 71-97; Angel Garrorena Morales, El parlamento y sus transformaciones actuales (Madrid: Tecnos, 1990); Mercedes Alda y Lourdes López Nieto, "El Parlamento español, 1977-1993: una revisión de su papel en la transición y consolidación," Revista de Estudios Políticos 81 (1993), pp. 241-264; Manuel Ramírez, ed., El Parlamento a debate (Madrid: Ed. Trotta, 1997); Juan Luis Paniagua Soto, "Spain: A Fledgling Parliament," Parliamentary Affairs 50 (1997), pp. 410-422; Lourdes López Nieto, "El parlamento, 1977-1996," en Manuel Alcántara y Antonia Martínez, eds., Política y Gobierno en España (Valencia: Tirant lo Blanch, 1997), pp. 189-210; Lynn M. Maurer, "Eficacia y lealtad en el Congreso de los Diputados," Revista de Estudios Políticos 107 (Enero-Marzo 2000), pp. 77-99; Antonia Martínez, ed., El Congreso de los Diputados en España: Funciones y rendimiento (Madrid: Tecnos, 2000).

27

cercanas al gobierno), el uso de reglas restrictivas o cerradas (como el procedimiento de

lectura única), la posibilidad de la toma en consideración previa de las proposiciones de

ley presentadas por la oposición, el cómputo de las abstenciones de un modo favorable a

los intereses del gobierno, la posibilidad de retirar los proyectos de ley en cualquier

momento del debate antes de su aprobación, la prohibición de enmiendas que supongan

un aumento de los gastos o una reducción de los ingresos presupuestarios sin el acuerdo

del gobierno. No olvidemos, por supuesto, las ventajas derivadas de la ordenación de los

votos de confianza o censura. 17 La concurrencia de estos factores ha producido una

notable disminución de la influencia del resto de las fuerzas políticas y de la institución

parlamentaria en el proceso político. En estos casos el gabinete se convierte en el centro

de autoridad y el propio grupo parlamentario y el partido que lo apoya suelen tener una

limitada capacidad para cuestionar la política del primer ministro o alterar sus

decisiones.18

17    ? Para distintas consecuencias del voto de confianza, véase John D. Huber, “The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies,” American Political Science Review 90, no. 2 (1996), pp. 269-282; Daniel Diermeier y Timothy J. Fedderson, “Cohesion in Legislatures and the Vote of Confidence Procedure,” American Political Science Review 92, no. 3 (1998), pp. 611-621; John D. Huber y Nolan M. McCarty, “Cabinet Decision Rules and Political Uncertainty in Parliamentary Bargaining,” Manuscrito, Department of Political Science, Columbia University, 2001.

18    ? Este fuerte liderazgo resulta más evidente en las democracias de canciller. Para la Kanzlerdemokratie alemana, el caso clásico, véase Renate Mayntz, “Executive Leadership in Germany: Dispersion of Power or Kanzlersdemokratie,” en Ezra N. Suleiman y Richard Rose, eds., Presidents and Prime Ministers (Washington, D.C.: AEI Press, 1980), pp. 138-170; Karlheinz Niclaua, Kanzlerdemokratie (Stuttgart: Kohlhammer, 1988); Stephen Padgett “Introduction: Chancellors and the Chancellorship,” y David Southern, “The Chancellor and the Constitution,” en Padgett, ed., Adenauer to Kohl : The Development of the German Chancellorship (Londres: Hurst and Co., 1994), pp. 1-43; Este tipo de liderazgo, junto a las amplias atribuciones constitucionales de que goza el presidente del gobierno español, ha producido una cierta “presidencialización” del sistema parlamentario español. Véase Antonio Bar Cendón, El Presidente del Gobierno en España: Encuadre constitucional y práctica política (Madrid: Civitas, 1983); Paul Heywood, “Governing a New Democracy: The Power of the Prime Minister in Spain,” en G. W. Jones, ed., West European Prime Ministers (Londres: Frank Cass, 1991). Para una discusión comparativa de este fenómeno, véase Thomas Poguntke, “The Presidentialization of Parliamentary Democracies: A Contradiction in Terms?” Ponencia presentada al Workshop ‘The Presidentialization of Parliamentary Democracies?’, European Consortium for Political Research (ECPR), Copenhage, Abril 2000. Evidentemente, la democracia parlamentaria que más bibliografía ha generado sobre esta “presidencialización” en el liderazgo de los primeros ministros es Gran Bretaña, el sistema Westminster por excelencia.

28

Lynn Maurer ha descrito muy bien cómo los gobiernos de UCD trataron

separadamente los temas de su agenda parlamentaria con coaliciones legislativas

cambiantes:

“Durante la legislatura 1979-82 con UCD en minoría, UCD se vio forzada a negociar cada ley con el objeto de obtener los votos necesarios para aprobar la legislación. UCD negociaba principalmente con el mayor partido de la oposición, el PSOE, durante esta sesión aunque negociaban también con cualquier grupo parlamentario… Los acuerdos eran alcanzados con diferentes grupos dependiendo de la naturaleza de la ley y de las propias posiciones políticas del ministro correspondiente… Muchas leyes fundamentales que afectaban a la naturaleza del régimen fueron negociadas con el PSOE… Las leyes sociales, tales como las leyes laborales y educativas, a menudo suponían acuerdos multilaterales con socialistas y comunistas. Con leyes que afectaban a las Comunidades Autónomas y de naturaleza económica, las modificaciones eran frecuentemente negociadas con los grupos vasco y catalán… En los casos [de la aprobación de leyes orgánicas] la UCD generalmente consultaba con los grupos nacionalistas vasco o catalán… o con los socialistas que eran los más próximos ideológicamente a la posición de los centristas… Menos consultada era la conservadora Alianza Popular. A pesar del hecho de que AP tenía bastantes diputados para ayudar a la UCD a obtener una mayoría, a menudo era una elección menos popular para ciertos sectores de la UCD debido a sus vínculos con la anterior dictadura franquista.” 19

Junto a las ventajas posicionales e institucionales que hemos descrito los partidos

que han formado gobiernos minoritarios en España también se han beneficiado, a

diferencia de otros países donde también han abundado este tipo de gabinetes, de ventajas

"dimensionales", derivadas de la posibilidad de pactar fórmulas de gobierno con partidos

de carácter regional, que conceden más importancia política y electoral a cuestiones ajenas

Véase George W. Jones, “Presidentialization in a Parliamentary System?” en Colin Campbell y Margaret J. Wyszomirski, eds., Executive Leadership in Anglo-American Systems (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991), pp. 111-137; Michael Foley, The Rise of the British Presidency (Manchester: Manchester University Press, 1993); Paul Webb, “Parliamentarism and the Presidential Analogy: A Case Study of the UK,” y Richard Heffernan, “Presidentialization in the United Kingdom: Prime Ministerial Power and Parliamentary Democracy,” ponencias presentadas al Workshop ‘The Presidentialization of Parliamentary Democracies?’, European Consortium for Political Research (ECPR), Copenhage, Abril 2000.

19 ? Lynn M. Maurer, “Legislative-Executive Relations in a Newly Consolidated Democracy,”

29

a las que se dirimen en la competencia política general. España es un Estado plurinacional

con fuertes partidos regionales o "nacionalistas"que han sido especialmente relevantes para

la gobernabilidad del Estado en las situaciones parlamentarias con gobiernos unipartidistas

en minoría, y de un modo más visible en el periodo entre 1993 y 2000. Estos partidos han

constituido, además del eje de los gobiernos de sus respectivas comunidades, un elemento

crucial de apoyo a los gabinetes minoritarios del Partido Socialistas y del Partido Popular.

A diferencia de la política parlamentaria de los gobiernos de UCD (que fueron ejecutivos

minoritarios "sustantivos" -por usar el término de Strom-) en el periodo de consolidación

de la democracia, basada en acuerdos y pactos ad hoc, durante los años noventa han

predominado los gabinetes minoritarios "formales", con apoyos externos bien definidos y

negociados antes de la investidura del primer ministro, que suponen "un compromiso

explícito, público y formalizado sobre el conjunto de políticas a desarrollar en toda la

legislatura", ofrecen una mayor estabilidad del gobierno y garantizan una cierta eficacia

legislativa. Como William Heller ha planteado, la disposición de esta clase de partidos a

respaldar las políticas de los grandes partidos nacionales a cambio de profundizar en el

nivel de transferencias y de autonomía de que gozan sus regiones (o del intercambio de

apoyo mutuo, cuando son ellos los que se encuentran en minoría ante sus respectivas

asambleas autonómicas) los convierte en fuerzas especialmente atractivas como aliados de

gobierno.20 Enrique Guerrero Salom, responsable de la Secretaría General de Relaciones

con las Cortes a lo largo de la V Legislatura (1993-1996), ha resumido muy bien la

disyuntiva con la que se enfrentaban los socialistas en 1993:

20    ? William B. Heller, “In Lieu of a Center: Regional Parties and National Politics in Spain’s estado de las autonomías, 1993-1998,” Ponencia presentada en la reunión de la American Political Science Association (APSA), Boston, Mass., Septiembre 1998. Véase también Heller, “Minority Government, Majority Rule, and the estado de las autonomías: Regional Parties and National Policy Making in Spain, 1993-1997,” Political Relations and Institutions Research Group, Working Paper 2.58, Mayo 1998; Heller, “Voting for Voice: Regional Parties and National Elections in Post-Franco Spain,” Ponencia presentada a la reunión anual de la American Political Science Association, Atlanta, Georgia, Septiembre 1999.

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"Dos coaliciones reunían en nuestro caso los requisitos teóricos de las estables. Tanto la formada por PSOE e IU como por PSOE y nacionalistas producirían mayorías absolutas…En ambos casos estarían formadas por partidos contiguos en el espacio ideológico, situándose los potenciales socios a la izquierda o a la derecha de una posición central siempre ocupada por el PSOE. A favor de la coalición PSOE-IU contaba que se le atribuía ser la preferida del electorado socialista… Pero las dificultades que planteaba la materialización de esa hipótesis eran muy importantes, y se relacionaban con el contenido de las políticas concretas, con las reacciones que podrían suscitar en el resto de los grupos políticos y con las propias relaciones entre ambos socios potenciales… La hipótesis de coalición entre PSOE y nacionalistas tampoco carecía de inconvenientes, tales como la proyección de una imagen de derechización general, y en particular económica, la complicación de las posibilidades de acuerdo con los sindicatos, [y] el precio, real o supuesto, a pagar por la colaboración, especialmente en política autonómica… Pero tales inconvenientes eran menos centrales que los anteriores y podían ser solventados… [y] ese eventual compromiso no desplazaría la ubicación de los socialistas sino que la reforzaría en la parte central del espectro político."

El argumento de que los partidos de ámbito nacional prefieren negociar o pactar la

política a ser aplicada desde el gobierno con los partidos nacionalistas en lugar de con

otros partidos nacionales se basa en la disposición recíproca a intercambiar políticas en

función de la dimensión más valorada. En términos espaciales las curvas de indiferencia de

los partidos son elípticas. El tamaño y la forma de las elipses refleja esta disposición a

intercambiar políticas en ambas dimensiones: cuando más importante es la dimensión

preferida para un partido más pequeña resulta la elipse, hasta el extremo de convertirse en

una línea recta si su interés se reduce a una sola de las dimensiones y muestra su

intransigencia a hacer ninguna concesión al margen de lo que se le ofrezca a cambio;

cuando el interés de los partidos por intercambiar políticas es menor sus curvas de

indiferencia tienden a ser circulares. Como ha mostrado Heller, en el caso de un

intercambio de políticas en dos dimensiones X (política presupuestaria o a nivel nacional)

e Y (política autonómica) el winset del status quo es mayor con una alianza legislativa

entre un partido nacional y uno regional o nacionalista que con una coalición entre partidos

de carácter nacional.

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El problema es que esta lógica ha generado en España juegos sucesivos de negociación

(iterative bargaining games), por usar el término de Stepan, en los que se reconsidera el

diseño del sistema autonómico al albur de las necesidades de apoyo parlamentario de los

partidos nacionales de turno.21 En 1993 la corresponsabilidad fiscal de las comunidades

autónomas, la atribución a las comunidades de un porcentaje de la recaudación obtenida en

su territorio, se situó en el 15 por ciento del IRPF tras el pacto entre PSOE y CiU, con la

consiguiente crítica y la abstención o el voto en contra de las comunidades gobernadas por

el otro gran partido nacional, el Partido Popular (en algún caso incluso recurriendo ante el

Tribunal Constitucional el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera que

establecía el nuevo modelo de financiación autonómica). La necesidad de apoyo

parlamentaria del PP después de las elecciones de marzo de 1996 auspició un nuevo

reajuste del sistema de financiación (con la oposición de las comunidades dominadas por

los socialistas, que promovieron ante el Tribunal Constitucional numerosos recursos de

inconstitucionalidad sobre el nuevo modelo) basado en la ampliación en el número de

impuestos objeto de cesión territorializada (Patrimonio, Sucesiones y Donaciones,

Transmisiones Patrimoniales y Tributos sobre el Juego) y en el porcentaje de la cuota

líquida del IRPF (30 por ciento), concediéndose también una limitada capacidad normativa

a las comunidades autónomas sobre los impuestos cedidos (para alterar tarifas,

deducciones, exenciones y bonificaciones, coeficientes, tipos de gravamen, etc.).22

Finalmente, después de las elecciones del 14 de marzo de 2004 y del regreso de un

21    ? Alfred Stepan, Arguing Comparative Politics (Oxford: Oxford University Press, 2001), p. 353.

22    ? Para un análisis de la política autonómica durante la etapa de gobierno del Partido Popular, véase Mireia Grau, “A Step Backwards or a Step Forwards? The Politics and Policies of Decentralisation under the Governments of the Partido Popular,” Ponencia presentada al VII Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política, Madrid, 2005.

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gobierno minoritario, volvió a entrar en la agenda la política territorial.23 Estas elecciones

supusieron una verdadera ventana de oportunidad (policy window), especialmente por el

triunfo del Partido Socialista, en cuyo programa electoral figuraba la reforma estatutaria

como uno de los principales compromisos de campaña, y por la constitución de un

gobierno minoritario que necesitaba el respaldo de otras fuerzas parlamentarias para

garantizar su estabilidad.24 En su investidura como presidente del nuevo ejecutivo el

socialista Rodríguez Zapatero obtuvo el apoyo de Izquieda Unida-Iniciativa per

Catalunya Vers (IU-ICV) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), aliados de los

socialistas catalanes (Partit dels Socialistes de Catalunya, PSC) en el gobierno de la

Generalitat. De manera, que la emergencia de un nuevo gobierno minoritario transcurrió

paralelamente al debate abierto sobre la necesidad de emprender reformas estatutarias

en varias Comunidades Autónomas, iniciado en el País Vasco y Cataluña. En el caso

vasco el debate se impulsó en el parlamento vasco con la constitución de una Comisión

Especial de Autogobierno en octubre de 2001 y la aprobación, tras la comparecencia de

más de sesenta ponentes, de su dictamen en julio de 2002. El desarrollo estatutario en

Cataluña se inició con la aprobación en octubre de 2002 de una Resolución sobre

orientación política general del Consejo Ejecutivo en la que se atribuye la parálisis del

23    ? Sobre los gobiernos minoritarios de Rodríguez Zapatero, véase Bonnie N. Field, “Minority Government and Legislative Politics in a Multilevel State: Spain under Zapatero,” Véase también, Bonnie N. Field, “A 'Second Transition' in Spain? Policy, Institutions and Interparty Politics under Zapatero (2004-8),” South European Society and Politics, vol. 14, nº 4 (2009), pp. 379- 397. Ésta sería la cuarta de las “coyunturas críticas” del Estado de las Autonomías, junto a los acuerdos autonómicos de 1981, los nuevos pactos autonómicos de 1992 y las reformas del periodo 1993-2000, a consecuencia de la reemergencia de los gobiernos minoritarios y el refuerzo de la posición negociadora de los partidos nacionalistas. Ramón Máiz, Pablo Beramendi y Mireia Grau, “La federalización del Estado de las Autonomías: evolución y déficit institucionales,” en Joan Subirats y Raquel Gallego, eds., Veinte años de autonomías en España: Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública (Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas, 2002), pp. 379-424;

24    ? Sobre el concepto de ventanas de oportunidad, véase el ya clásico análisis de John Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies (Nueva York: Harper Collins, 1995).

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Estado autonómico a los dos partidos estatales mayoritarios, a causa de la legislación

estatal en las competencias autonómicas y las dificultades para el traspaso de los

servicios pendientes, y se insta a una revisión de la financiación, el autogobierno y de

varias políticas públicas (política lingüística, política social, política familiar, violencia

de género, educación y sanidad, empleo, etc.). El 19 de noviembre se aprueba en la

Comissió d’Estudi per a l’Aprofondiment de l’Autogovern un primer informe sobre la

reforma del Estatuto catalán. Finalmente, en Andalucía el impulso político para la

discusión lo constituyó el anuncio de Chaves, durante el debate sobre el estado de la

Comunidad de junio de 2003, de su intención de “presentar ante la Cámara a lo largo

del siguiente período de sesiones de un documento de propuestas para ser sometido a

debate por las distintas fuerzas políticas”. Dicha propuesta adquirió forma concreta con la

presentación del documento de Bases para la Reforma del Estatuto de Autonomía para

Andalucía de 16 de diciembre de 2003. El impulso definitivo de este proceso se produjo

tras el amplio triunfo del PSOE en las elecciones autonómicas de 2004. Simultáneamente,

otras Comunidades Autónomas iniciaron procesos semejantes durante las legislaturas

2004-2008 y 2008-2012.

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