การวิเคราะห์เครือข่ายทาง ......110 ศ ร น นต ส วรรณโมล บทค ดย อ การว จ ยในคร

วารสารวจยสงคม ปท 39 ฉบบท 1 (ม.ค. – ม.ย. 2559) หนา 109 – 145

การวเคราะหเครอขายทางสงคมในการรบมอกบเหตแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายในป 2557

ศรนนต สวรรณโมล*

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร

* นกศกษาปรญญาเอกคณะพฒนาสงคมและสงแวดลอม สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร,

อาจารยพเศษส านกวชาศกษาทวไป คณะศลปะศาสตร มหาวทยาลยเทคโนโลยพระจอมเกลาธนบร (Email: [email protected])

110 ศรนนต สวรรณโมล

บทคดยอ

การวจยในครงนมวตถประสงคเพอ 1) ศกษาสภาพปญหาและอปสรรคดานนโยบายในการเตรยมพรอมรบมอกบแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายตามแผนยทธศาสตรการปองกนและบรรเทาสาธารณภย 2) ศกษาเครอขายทางสงคมในระดบทองถน ระดบจงหวดและระดบชาตทเกยวของกบการเตรยมพรอมรบมอกบแผนดนไหวของจงหวดเชยงราย 3) ศกษาแนวทางในการบรณาการความรวมมอระหวางหนวยงานทสนบสนนการลดผลกระทบจากเหตแผนดนไหวของจงหวดเชยงราย วธวจยจงใชการวจยแบบผสม โดยใชการวเคราะหเครอขายทางสงคม (social network analysis) แสดงภาพความสมพนธของตวแสดงทงภาครฐ ภาคประชาชนและภาคประชาสงคมทมสวนรวมในการจดการภยผลการวจยจากขอมลเชงคณภาพพบวา Topology ของเครอขายมลกษณะผสมระหวางดาว (star) กบตนไม (tree) ความสมพนธสวนใหญรวมศนยอยกบสวนบญชาการกลาง ในภาวะฉกเฉนหนวยงานระดบจงหวดสามารถปฏบตงานไดคอนขางพรอมและเปนเอกภาพ เพราะจงหวดเชยงรายมแผนปฏบตการรบมอแผนดนไหวทระบบทบาทหนาทของหนวยงานตางๆ ในระยะฉกเฉนไวชดเจนและเคยซอมไวกอนเกดภยแลว แตการฟนฟในระยะถดมากลบพบขอจ ากด เนองจากการบรหารแบบรวมศนยกลาง ท าใหการสงตอขอมลมหลายขน การฟนฟจงท าไดลาชา ขณะทการขาดระบบสารสนเทศส าหรบเชอมโยงฐานขอมลระหวางหนวยงานเขาดวยกน กท าใหขอมลแตละหนวยเกบมาไมถกใชรวมกน การแลกเปลยนขอมลและแบงปนทรพยากรกเกดขนไมเตมท การประเมนความเสยงส าหรบท าแผนเตรยมพรอมปองกนภยเปนองครวมจงยงจ ากด นโยบายทเหมาะสมกบการลดผลกระทบจากภยพบตโดยการพฒนาความรวมมอระหวางหนวยงานจงควรเรมจากการปรบปรงการกระจายอ านาจ ใหทองถนมสวนรวมในการสะทอนปญหาในพนทเพอปรบปรงกระบวนการฟนฟและพฒนาศกยภาพชมชนในการรบภย การใชเทคโนโลยสารสนเทศมาสนบสนนการแลกเปลยนและการกระจายทรพยากรใหเครอขายสามารถปรบเปลยนรปแบบไดอยางยดหยนและปรบตว

การวเคราะหเครอขายทางสงคมในการรบมอกบเหตแผนดนไหว 111

จากแบบกระจายอ านาจออกจากสวนกลางมาเปนแบบกระจาย ได เมอสถานการณคลคลาย

ค าส าคญ: การจดการภยพบต, การลดผลกระทบ, การเตรยมพรอมปองกนภย, การวเคราะหเครอขายทางสงคม, เชยงราย, แผนดนไหว


Social Network Analysis of Disaster Response in 2014 Chiangrai Province Earthquake

Sirinon Suwanmolee*

National Institute of Development Administration (NIDA)

* Ph.D. Student of National Institute of Development Administration, Special Lecturer of General Education’s office, school of Liberal arts, King Mongkut’s University of Technology Thonburi (Email: [email protected])


Abstract

This study aims to 1) examine the problems and contexts in disaster management policy for the earthquake preparedness following the public disaster prevention and mitigation strategy plan 2) examine the social network in local, provincial and national levels which related to Chiangrai’s earthquake preparedness 3) examine the guideline for the inter-organizational integration in Chiangrai’s earthquake mitigation. The methodology of this study is mixed-method approach. The social network analysis is used to explore the relation among the disaster actors. The social network analysis is used to analyze the other relationship among the Government sector, people, and civil society in the affected area. It was found during the qualitative data analysis that the topology of the relation between the disaster management organizations is the mixed pattern of the star and the tree. Most relations were centralized to the central authority. During the emergency, the organizations at the province were united and ready to perform on duty cross jurisdiction, for Chiangrai Province’s organization had planned the roles and responsibilities of each organization and organized the rehearsal previously. However, the recovery phase faced some limitations. The management process was prolonged, and there was insufficient information system and the coordination between the mitigation organizations. These limitations slow down the recovery process. The cross-functioning action such as information or resource sharing could not be fully performed. Each unit collected their own data without sharing them together. There was also the


limitation in the disaster risk-evaluation and the disaster management planning. The most suitable policy to decrease the impact of the earthquake should then start by developing the inter-organizational coordination. For example, the provincial’s disaster information must be shared. And the local level must be encouraged to utilize the information technology, resources allocation and thus increase the capacity to cope with the disaster. Finally, the pattern of relationship between each disaster management organizations should be flexible and adaptive from decentralize network to distribute network when the crisis is over.

Keywords: disaster management, mitigation, preparedness, social network analysis, Chiangrai, earthquake


บทน า

ภยพบตมลกษณะพเศษ คอ “มความตอเนอง” เมอภยอยางหนงเกดขน ภยนนสามารถน าไปสเหตการณอนตามมา และภยทเกดตามมาอาจขยายสพนทขางเคยงในวงกวาง และเพมความรนแรงยงขนกวาภยแรก ซงตองใชวธจดการตรงขามกบภยทเกดขนในตอนตน ท าใหเงอนไขในการจดการเปลยนไป กอเกด “ความโกลาหล” และ “ความซบซอน” ซงไมสามารถน าผลรวมยอยจากเหตการณตางๆ มาท านายผลรวมสาธารณะ (emergence) ทเปนองครวมของเหตการณได (ทวดา กมลเวชช, 2554) การพงพาทกษะทหลากหลายจากแตละหนวยงานจงตองใชความรวมมอจากทกหนวยงานเขาดวยกน ปรบรปแบบการท างานประจ า (routine) ในภาวะปกตมาเปนการรวมมอกนรบมอกบสถานการณทผนผวน เครอขายระหวางหนวยงานรฐ (inter-government network) และเครอขายทางสงคม (social network) จงมความส าคญตอการออกแบบการแลกเปลยนขอมลขาวสารและความรวมมอกนในการจดการภยพบตทกระยะ การวเคราะหเครอขายทางสงคมของหนวยงานทมสวนรวมในการรบมอกบแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายจงเปนเครองมอทจะชใหเหนถงสภาพปญหาและอปสรรคตามแผนยทธศาสตรการปองกนและบรรเทาสาธารณภย รวมถงพฒนาขอเสนอในการบรณาการความรวมมอระหวางหนวยงานทสนบสนนการบรหารจดการสาธารณภย

การทบทวนวรรณกรรม

การวเคราะหเครอขายทางสงคม (social network analysis) เปนการคลความสมพนธในระบบทมความซบซอน (simplifying complexity) เพอเผยใหเหนทางเลอกของการปรบความสมพนธทเออตอการปฏบตงานและแนวทางในการพฒนาความรวมมอระหวางหนวยงาน (Phillips, 2002) การวเคราะหเครอขายทางสงคมเปนเครองมอทไดรบการยอมรบโดยทวไปในการน ามาใชท าความเขาใจกบเครอขายการสนบสนนทางสงคม การสอสาร และการหาทางปรบปรงการเตรยมรบภยของชมชน Magsino & National Research Council (U.S.)


(2009) เสนอวา ปรบปรงบทบาท โครงสรางเครอขาย ปฏสมพนธในเครอขายและบทบาทของการสอสาร การชวยทลายขอจ ากดและสรางโอกาสในการเตรยมพรอมรบมอกบภยพบตของชมชนได การศกษาการรบมอกบเหตแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายจงควรจะน าการวเคราะหเครอขายทางสงคมมาชวยเปนเครองมอในการศกษาสภาพองครวมของการจดการซงองคกรตางๆ ไดเขามาเปนตวแสดงตงแตระยะฉกเฉนไปจนถงระยะฟนฟ

1. ทมาและความหมายในการวเคราะหเครอขายทางสงคม

Durkheim (1858-1917) อางถงใน Prell (2011) นกสงคมศาสตรชาวฝรงเศส กลาววา สงคมนนเปนมากกวาผลของการรวมแตละสวนเขาดวยกน Durkheim กลาวถง ความจรงทางสงคม (social fact) วา เราจะสามารถท าความเขาใจองคประกอบของมนไดกตอเมอเราเขาใจภาพรวมทงหมดของมน เพราะมนษยเปนสงมชวตทยดโยงอยกบระบบ สงคมเปนเครองเกาะเกยวมนษยเอาไว ตราบทเรายงเกาะเกยวกบระบบสงคมใหญเอาไว

ทฤษฎทส าคญทถกยมมาใชในการวเคราะหเครอขาย คอ ทฤษฎกราฟ (graph theory) ซงยมจากคณตศาสตรพนฐานการแสดงผลจะถกน าเสนอดวย จด (point) แทนตวแสดงทในเครอขาย ขอตอ (node) เปนตวแสดงทท าหนาททงใหและรบ เชอมโยงความสมพนธระหวางตวแสดง เสนเชอมปลายทาง (Edge) เปนสญลกษณแสดงเสนทางความสมพนธ (ties) โดยเสนกราฟจะถกใชแทนระดบ (degree) ของปฏสมพนธระหวางตวเชอม (node) โดยม “เสน” ทโยงใหเหนความสมพนธ ทมกจะม edge หรอ arcs ชทศทางบอกความสมพนธวาใครเปนผให ใครเปนผรบ ใครเปนผไดประโยชนหรอเสยประโยชน ใครเปนตวตง (nominate) ใครเปนตวตาม (nominee)


2. ขนตอนในการวเคราะหเครอขายทางสงคม

Prell (2011) เหนวาการวเคราะหเครอขายทางสงคมมขนตอนในการวจยอย 9 ขน ไดแก

ขนตอนท 1 ทบทวนวรรณกรรม ศกษางานวจยทมหวขอคลายกบทเราก าลงศกษา แลวออกแบบการวจยของตวเอง โดยตงค าถามวจยแลวลงไปเกบขอมล จากนนจงปรบวธเกบขอมลและการวเคราะหขอมลใหสอดคลองไปดวยกน

ขนตอนท 2 พฒนากรอบคดเชงทฤษฎ การสรางตวแบบเชงประจกษเรมจากการอปนยสงทพบเหนจากปรากฏการณโดยตรง ไมใชทฤษฎน า นรนยรป/ลกษณะเครอขายไวกอน จากนนจงเกบขอมลเพอยนยนสงทพบวาเปนไปตามทฤษฎ เราจงควรพจารณาวาเครอขายทสนใจใกลเคยงกบแนวคดใด เชน ทนทางสงคม (social capital) เครอขายการแลกเปลยน (social exchange) ทฤษฎเครอขายการคดเลอกทางสงคม (social selection network theory)

ขนตอนท 3 พฒนาค าถามหรอสมมตฐานของการวจย เมอผวจยไดนรนยแนวคดทก าลงจะเกบขอมลออกมาแลว การสรางสมมตฐานตอปรากฏการณกเปนขนตอนถดมา ค าถามของการวจยจะเปนสงทชวยใหเรามองเหนตวแปรหรอชดของตวแปรขางใน โดยลองตงค าถามวจย เชน ตวแสดงแตละตวไดรบผลจากการมเครอขายในการเขาถงทรพยากรไดอยางไร โครงสรางเครอขายสงผลอยางไรตอการกระจายขาวสารและบรรทดฐานของสงคม

จากน น จ ง ต ง ค า ถาม เพ อค นหาต ว แปร ใน เคร อข า ย เ ช น ความสมพนธทางสงคมทกอตวขนระหวางแตละคนสงผลอยางไรกบองคกร บทบาทของความใกลชดทางภมศาสตรกายภาพสงผลตอการรบขาวสารอยางไร


ผวจยจงตองเดาสถานะทเกดขนอยในเครอขายแลวตโจทยตวแปรทมผลตอความสมพนธและโครงสรางออกมา ขนรปเปนโครงสรางความสมพนธในเครอขายทเราก าลงท าการศกษา

ขนตอนท 4 ระบกลมประชากร กลมตวอยาง และขอบเขตของเครอขาย ขอมลเครอขาย เชน ความเปนศนยกลาง ความหนาแนนนนขนอยกบประชากรและกลมตวอยางทก าลงศกษา ซงการก าหนดขอบเขตของเครอขายทสามารถเลอกจดการได 3 แบบ คอ 1) ใชตวแสดงจรงทงหมด 2) ใชตวแทน หรอ 3) ใช snowball เลอกกลมตวอยาง

ขนตอนท 5 ลงเกบขอมล วธรวบรวมขอมลส าหรบสรางภาพเครอขายทดม 4 ทางเลอก คอ 1) ใชแบบสอบถาม หรอการสมภาษณอยางมโครงสราง 2) การสงเกต 3) การศกษาจากเอกสารและบนทก 4) แหลงขอมลทางอนเทอรเนต

ขนตอนท 6 พจารณาขอมลทไดมา ผวจยจะตองพจารณาขอมล ไดแก คาความเชอมน ความเทยงตรง ความผดพลาดและจรรยาบรรณ ฉะนนผวจยจงควรน าเสนอผลดวยการ code ขอมลแทนการเปดเผยชอจรงของตวแสดงเพอค านงถงผลกระทบทตามมา เชน ผลประโยชนทางธรกจ หรอผลกระทบหลงเปดเผยขอมล

ขนตอนท 7 จดการขอมลและวางโครงสราง เรยบเรยงลงใสตาราง เพอตรวจสอบขอมลทขาดหายกอนจะวเคราะหขอมลดวยโปรแกรมคอมพวเตอร

ขนตอนท 8 ใชโปรแกรมแสดงภาพของเครอขาย สรางภาพ (visualization) ออกมาเปนกราฟทแสดงความสมพนธของตวแสดงและเผย Topographical ของเครอขายวา มจดออน จดแขงอยางไร

ขนตอนท 9 วเคราะหและแปลผลทได สดทายขอมลทไดจะเปนสถตเชงพรรณนา เชน คาความหนาแนน คาความเปนศนยกลาง คาความหาง


คาเฉลย ส าหรบใชในการวจยทางสงคมศาสตร ซงขอมลทางสถตเหลานจะตองมขอมลเชงคณภาพและภาพของ graph ความสมพนธในรปแบบตางๆ

3. ลกษณะเครอขายทเหมาะสมกบการบรหารจดการภยพบต

Baran (1964) โดยทวไปรปแบบเครอขายในการบรหารเมองมอย 3 แบบ คอ การจดการเครอขายแบบรวมอ านาจเขาสศนยกลาง (centralize) เปนระบบทตวแสดงทกตวตอสงขอมลมายงสวนกลางและสวนกลางมอ านาจแตเพยงผเดยวในการสงขอมลกลบไปยงปลายทาง ขณะทบรหารเครอขายแบบกระจาย (distribute) จะไมใชตวกลางในการเชอมตอ แตยอมใหจดเชอมตอ (node) เชอมโยงกบจดตางๆ ไดโดยตรง ท าใหเสนทางในการสอสารนนสนและท าได ไวทสด ขณะท เครอขายแบบกระจายอ านาจออกจากสวนกลาง (decentralize) เปนสวนผสมของระบบกระจายอ านาจและระบบทมการรวมศนยโดยยงพงพงกบอ านาจจากสวนกลางอยด

ระบบทเหมาะสมกบการบญชาการเหตภยพบตทเปนเอกภาพกคอระบบกระจายอ านาจออกจากสวนกลางเพราะหากสวนกลางเกดปญหาระบบลม ระบบศนยสงการส ารองและระบบยอยๆ ภายในจะยงท างานไดตอไป ระบบนจงดส าหรบการบรหารจดการภยพบตในภาวะฉกเฉน แตอยางไรกดระบบทสอดคลองกบการจดการภยพบตมากทสดควรจะเปนระบบทมความยดหยน สามารถปรบตวจากระบบทมกระจายอ านาจออกจากสวนกลางในระยะฉกเฉนไปเปนระบบกระจายอ านาจทเชอมโยงหนวยงานทกระดบทกภาคสวนในการสนบสนนการฟนฟไดในระยะถดไป


ภาพท 1 เครอขายของการบรหารจดการเมอง

4. การวเคราะหเครอขายทางสงคมเพอการจดการภยพบต

การบรหารจดการสาธารณภย (disaster governance) เปนกลไกทอาศยความรวมมอในมตของเศรษฐกจ สงคมและการใชอ านาจทางการเมอง ในการวางแผน การใชกฎหมายและการควบคมใหเกดกจกรรมในการรบมอ ภยพบตตามวงรอบของการบรหารจดการภยพบต การวเคราะหเครอขายทางสงคมเพอเปดเผยสภาพโครงสรางความรวมมอของหนวยงานแตละระดบจงเปนทางเลอกหนงในการเปดเผยสภาพปญหาหรอคนหาทศทางในการสรางสมดลดานความรวมมอและการแลกเปลยนทรพยากร เพอรบมอความซบซอนของภยและความซบซอนในการท างานรวมกบหนวยงานทเกยวของ (Tierney, 2012)

ทงน การวเคราะหเครอขายทางสงคมนนสามารถท าไดทงการพจารณารปแบบของความสมพนธในเครอขายและบทบาทตวแสดง Varda, Forgette, Banks & Contractor (2009) ไดพจารณาลกษณะเครอขายทางสงคมของภาวะฉกเฉนในเหตการณเฮอรเคนแคทรนาแลวพบวา ตวแสดงทมสถานะเปนตวเชอมตอ (node) ในเครอขายทางสงคมจะมสถานะเปนผใหความชวยเหลอ โดยระหวางตวเชอมตอดวยกนเอง (node-node) กจะมความสมพนธในการ


สนบสนนกนเองอก ขณะท เสนเชอมปลายทาง (Edge) คอการกระจายความสมพนธในการชวยเหลอ การวเคราะหเครอขายทางสงคมระหวางการจดการภยแตละวนทผานไป ชวยใหผทมสวนเกยวของกบการตดสนใจเหนภาพวาหนวยงานทเปนตวแสดงน าของระบบตางมการผลดกนขนและผลดกนลงในการแสดงบทบาทแตละวน การมขอมลภาพของเครอขายทเปลยนแปลงไปในแตละวนจงมความส าคญตอการตดสนใจเคลอนยายทรพยากรใหสอดคลองกบความตองการของพนทและหนวยงานทเกยวของ

นอกจากนนการวเคราะหเครอขายทางสงคมยงสามารถใชเปนขอมลส าหรบการเตรยมพรอมปองกนภยโดย Huggins (2007) ไดศกษาปฏสมพนธของหนวยงานตางๆ ในการรบมอกบพายเฮอรเคนของประเทศก าลงพฒนาแถบแครบเบยน 7 ประเทศ ในการวางแผนการฟนฟพนทประสบภย 3 ระดบ คอ 1) การวางแผนระดบครวเรอน 2) การวางแผนระดบชาต 3) การวางแผนระดบภมภาค เพอฟนฟและลดผลกระทบกอนเกดภยครงตอไป โดยศกษานโยบายและกระบวนการตดสนใจทางนโยบาย โดยใชเทคโนโลยภมสารสนเทศเพอลดผลกระทบจากภยพบต (mitigation) ไปทามกลางการด าเนนงานฟนฟ (recovery) ตามแผนทภาครฐออกแบบไว ผลการวจยพบวา สงทจะท าใหการบรหารจดการมประสทธภาพกคอ แตละประเทศตองเชอมโยงขอมล GIS และขอมลอตนยมวทยาททนสถานการณ รวมกบการมศนยบญชาการรวมในการบรหารจดการภยพบต ในระดบภมภาคและระดบรฐ ขณะท ระดบครวเรอน หนวยงานในระดบทองถนจะตองมบงคบใชกฎควบคมอาคารใหนกออกแบบและชางกอสรางตองซอมสรางบานใหทนตอความรนแรงของลมจากพายเฮอรเคนได

วธการวจย

การวจยในสวนนจงเปนการวจยเชงคณภาพ ท เกบขอมลไดจากการศกษาเอกสาร การสงเกตอยางมสวนรวมในกจกรรมฟนฟชมชน เวทเสวนาวชาการ และการถอดบทเรยนการจดการภยพบตภาคประชาชน ตงแตวนท 14 พฤษภาคม - 27 กรกฎาคม 2557 ซงเปนชวง 3 เดอนแรกของการฟนฟหลง


แผนดนไหว และเกบขอมลการเตรยมพรอมปองกนภยเมอเหตการณผานไปครบ 1 ป ดวยการสมภาษณแบบมโครงสรางเจาหนาทในระดบภมภาค ระดบจงหวด และระดบต าบล จากกลมตวอยางท เปนหนวยงานภาครฐ เอกชนและ ภาคประชาสงคม ทงแบบทเปนทางการและไมเปนทางการเกยวกบการจดการภาวะฉกเฉนและการเตรยมพรอมปองกนภยอยางเปนทางการในชวงวนท 2 พฤษภาคม – 28 กรกฎาคม 2558

การน าเสนอขอมลล าดบเหตการณจะถกเรยบเรยงออกมาตามชวงเวลา (Timeline) ของความสมพนธทเกดขนระหวางการสอสารและการแลกเปลยนทรพยากรระหวางหนวยงานจะถกน ามาสรางกราฟวเคราะหเครอขายทางสงคมดวยโปรแกรม NodeXL Excel Template 2014 version 1.0.1.340 โดยก าหนดชนดของเสนเชอมโยงแบบไมจ าเปนตองระบทศทาง (undirect) เนองจากตวแสดงตางมความสมพนธระหวาง node ไปและกลบตอกนทงสองทาง แสดงกราฟดวย Layout แบบ Harel-Koren Fast Multiscale layout algorithm แลวอธบายการเชอมตอของการสอสารแลกเปลยนขอมลและทรพยากรวากอใหเกดเครอขายลกษณะใด โดยใชการวเคราะหเครอขายทางสงคม (social network analysis) ซงเปนเครองมอทไดรบการยอมรบโดยทวไปในการน ามาใชท าความเขาใจกบเครอขายการสนบสนนทางสงคม การสอสาร และการหาทางปรบปรงการเตรยมรบภยของชมชนในการศกษาสภาพทางธรรมชาต (natural setting) ขององครวมของการจดการในพนท ซงองคกรตางๆ ไดเขามาเปนตวแสดงตงแตระยะฉกเฉนไปจนถงระยะฟนฟ การศกษาการรบมอกบเหตแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายจงใชการวเคราะหเครอขายทางสงคมมาศกษาแนวทางในการปรบปรงโครงสรางเครอขาย ปฏสมพนธในเครอขายและบทบาทของการสอสาร เพอทลายขอจ ากดและสรางโอกาสในการเตรยมพรอมรบมอกบภยพบตของชมชน


ผลการศกษา

1. ล าดบเหตการณความรวมมอในการจดการเหตแผนดนไหว

วนท 5 พฤษภาคม 2557 จงหวดเชยงรายเกดแผนดนไหวขนาด 6.3 ตามมาตรารกเตอร เหตการณครงนน เปนแผนดนไหวทมขนาดใหญทสดเทาทเคยมระบบบนทกมา การสนสะเทอนเกดขนประมาณ 30 วนาท โดยมแผนดนไหวตาม (aftershock) ขนาดปานกลาง (นอยกวา 6 ตามมาตรารกเตอร) นานประมาณ 500 วน (ภาสกร ปนานนท, 2558) แตเนองจากศนยกลางของแผนดนไหวครงนมลกษณะทชมชนไมหนาแนนและทดนสวนใหญถกใชประโยชนในการท าเกษตรกรรม ความเสยหายจงมมลคาไมมาก เมอเทยบกบเหตการณแผนดนไหวทมขนาดความรนแรงใกลเคยงกนในตางประเทศ อยางไรกด ผลกระทบจากแผนดนไหวครงนกอใหเกดความเสยหายรศมประมาณ 30 กโลเมตร กนพนทจ านวน 7 อ าเภอ 50 ต าบล 609 หมบาน ประชาชนเสยชวต 1 ราย บาดเจบ 107 คน บานพกอาศย 15,139 หลงไดรบความเสยหาย ถนนและคอสะพานหลายจดพงทลายใชงานไมได วด โรงเรยน โรงพยาบาล และสถานทราชการไดรบความเสยหาย ในการตอบสนองตอเหตการณทกลาวมานน หนวยงานตางๆ ไดแสดงบทบาทของตนเองตามหนาทและโครงสรางความสมพนธทถกก าหนดไวลวงหนา โดยมการสอสารและแลกเปลยนทรพยากรภายใตการควบคมของหนวยงานระดบจงหวด (ส านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงราย, 2557) ตามล าดบของกจกรรมในหวขอ 1.1-1.3 ซงมรายละเอยดของการตอบสนองตอภยในแตละระยะดงน

1.1 การจดการในระยะฉกเฉน (72 ชวโมงแรก)

ในวนท 5 พฤษภาคม 2557 ทนทหลงจากเกดแผนดนไหวประชาชนทเผชญกบแรงสนสะเทอนตางออกจากอาคารมายงทโลง ผใหญบานสวนใหญจะใชหอกระจายขาวแจงใหชาวบานปดน าปดไฟ ออกมาอยในทโลงและรวมตวกน ณ จดอพยพในชมชน กอนทจะเกดเหตไฟฟาขดของ สญญาณโทรศพทขดของ


ระหวางนน 1 ชวโมงหลงเกดเหต ผวาราชการจงหวดตงศนยอ านวยการเฉพาะกจแกไขปญหาภยจากแผนดนไหวและอาคารถลม จงหวดเชยงราย ทศาลากลางจงหวดเชยงราย ขณะทโรงพยาบาลประจ าจงหวดและอ าเภอซงไดร บผลกระทบจากแรงสนสะเทอนตางรสกไมมนใจในการใชอาคารสง ทวาการอ าเภอและฝายทหารจงเขาสนบสนนการขนยายผปวยและเครองมอแพทยตงโรงพยาบาลสนามบรเวณทโลงของโรงพยาบาลเปนเวลา 3 วน

เมอระบบวทยสอสารของกภยทางหลวง ไดรบขอมลเหตถนนทรดเปนระยะทางยาว 500 เมตร บนเสนทางเชยงราย-เชยงใหม บรเวณต าบลหวยสานยาว อ าเภอแมลาว และไหลถนนตดล าน าแมลาวทรดตวลงยาวประมาณ 200 เมตรบนถนนบรเวณบานโปงปเฟอง ต าบลแมสรวย อ าเภอแมสรวย แขวงการทาง ส านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงราย (สนง.ปภ.ชร.) ศนยปองกนและบรรเทาสาธารณภย เขต 15 เชยงราย (ศนย ปภ. เขต 15) กมาถงจดเกดเหต พรอมกบน าดม อาหาร และทพกชวคราว เพอตงศนยปฏบตการสวนหนาของศนยอ านวยการเฉพาะกจแกไขปญหาภยจากแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงรายทวดหวยสานยาว ต าบลดงมะดะ อ าเภอแมลาว สวนจงหวดทหารบกเชยงรายกตงศนยบรรเทาสาธารณภยจงหวดทหารบกเชยงราย (ศบภ.จทบ.ช.ร.) ณ โรงเรยนแมลาววทยาคม ต าบลดงมะดะ อ าเภอแมลาว จงหวดเชยงราย กอนทรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมและส านกงานจงหวดเชยงรายจะเดนทางมาตรวจความมนคงแขงแรงทางวศวกรรมของเขอนแมสรวย ต าบลแมสรวย อ าเภอแมสรวย และ มค าสงใหตงศนยประสานงานตรวจสอบอาคารจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงราย ทส านกงานโยธาธการและผงเมองจงหวดเชยงรายในวนตอมา

การตอบสนองตอสาธารณภยในระยะฉกเฉนจงด าเนนงานเปนไปอยางมระบบและสอดคลองกบหลกในการตอบสนองความจ าเปนพนฐานดานปจจยส (Basic Needs) เพราะมการแบงโซนพนทและความรวมมอกนไวกอนหนา (กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย, 2553) กลาวคอ


24 ชวโมงแรก อาหาร น าดม เสอผา การรกษาพยาบาล คนหาผรอดชวต ขอมลสถานการณ

24 - 48 ชวโมง ทพกอาศย คนหาทรพยสน ตามหาญาต การจดการศพ เครองยงชพ ฯลฯ

48 - 72 ชวโมง ขอมลความเสยหาย การสงเคราะหเบองตน เงนชดเชยจากหนวยตางๆ ฯลฯ

72 ชวโมง และการฟนฟระยะยาว คนหาผรอดชวต เงนสงเคราะห ฟนฟอาชพและทอยอาศย

1.2 การจดการในระยะฟนฟ (4 วน - 3 เดอนตอมา)

เมอภาวะเรงดวนคลคลาย ส านกงานสาธารณสขจงหวดเชยงใหม กออกหนวยเคลอนทบรการสขภาพและฟนฟจตใจ หนวยงานในระดบทองทและทองถนตางกเรมการจดการขอมลโดยการรบแจงและประเมนความเสยหาย มการตรวจสอบความปลอดภยของอาคาร โดยศนยประสานงานตรวจสอบอาคารจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงรายโดยวศวกรอาสา มการสนบสนนเครองจกรและก าลงคนในการรอถอนอาคารโดยฝายกลาโหมอยางศนยบรรเทาสาธารณภยจงหวดทหารบกเชยงราย (ศบภ.จทบ.ช.ร.) กท างานรวม (overlapping) ในฝายปองกนและปฏบตการ ในการสนบสนนก าลงคน เครองจกรหนก การขนยายและรอถอนอาคาร โดยความรวมมอจากองคการบรหารสวนจงหวดเชยงราย อาสาสมคร สถาบนวชาการ และองคกรพฒนาเอกชน ตามแผนปฏบตการฉกเฉนแกไขปญหาจากแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงราย ประจ าป พ.ศ.2557 ขณะทเครอขายจดการภยพบตภาคประชาชนจงหวดเชยงรายกมการอบรมเชงปฏบตการซอม-สรางบานหลงแผนดนไหวเพอสรางตนแบบในการฟนฟชมชนดวยผประสบภยใหมการฟนฟไปพรอมกบปองกนภย โดยมสอมวลชนสอดแทรกการใหความรปรากฏการณแผนดนไหว การประเมนความเสยหายของอาคาร การซอม-สรางบานใหทนแผนดนไหว ควบคไปกบวเคราะหความเสยงและความ


ปลอดภยของเขอนแมสรวยระหวางภาครฐกบภาคประชาชนระหวางท aftershock ยงเกดขนอกหลายเดอน

1.3 การจดการในระยะเตรยมพรอมปองกนภย (3 เดอน - 1 ป หลงแผนดนไหว)

หลงจากทมการชวยเหลอปจจยขนพนฐาน การรอถอนอาคาร ทไดรบความเสยหาย หลงจากเหตการณผานไป 7 เดอน สนง.ปภ. เชยงราย และศนย ปภ. เขต 15 กจดกจกรรมเตรยมพรอมปองกนภย โดยจดท าโครงการหนงโรงเรยนหนงทมกชพกภย ในพนทประสบภยจ านวน 65 โรงเรยน ตามดวยการซอมแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยในระบบบญชาการเหตการณ (incident command systems: ICS) และหลงจากทกรมปองกนและบรรเทา สาธารณภยมการปรบปรงแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ.2558 สนง.ปภ. เชยงรายชแจงใหเจาหนาทในระดบอ าเภอ เทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล (อบต.) ปรบแผนปฏบตการปองกนและบรรเทา สาธารณภยขององคกรปกครองสวนทองถน ใหสอดคลองกบแผนจงหวดและแผนอ าเภอ โดยสรปนนการด าเนนงานทงหมดสามารถแสดงไดดงภาพท 2


ภาพท 2 การตอบสนองตอเหตการณแผนดนไหวของแตละภาคสวนในรอบ 1 ป


2. สภาพปญหาและอปสรรคทสงผลตอการฟนฟและเตรยมพรอมปองกนภย

แมวาการจดการเหตแผนดนไหวในระยะฉกเฉนของจงหวดเชยงรายจะคอนขางมความพรอม เพราะจงหวดเชยงรายเคยซอมแผนปฏบตการรบมอกบแผนดนไหวไวกอนเกดภยแลว การระบบทบาทหนาทไวชดเจนตามแผนฯ จงหวด ยงท าใหการรบมอในภาวะฉกเฉนของหนวยจงหวดสามารถปฏบตงานท าไดครอบคลมขามพนท (cross jurisdiction) อยางมความพรอมและเปนเอกภาพ มการพงพาอาศย ( interdependence) ในการแลกเปลยนทรพยากรและขอมลแบบรวมมอกน แตเมอเหตการณมาถงระยะฟนฟซงไมไดออกแบบโครงสรางความรวมมอและการจดการขอมลไวลวงหนา และสถานการณในพนทยงมเหตแผนดนไหวตาม (aftershock) ทท าความเสยหายใหกบอาคารบานเรอนเพม จงหวดเชยงรายจงเผชญกบปญหาทส าคญทสงผลตอการฟนฟและเตรยมพรอมปองกนภย คอ

2.1 การประมวลขอมลความเสยหายตองใช เวลานาน การออกแบบ-ปรบปรงชดขอมล-ส ารวจ-เกบขอมลความเสยหายไปพรอมกนท าใหผปฏบตงานระดบทองถนตองรบภาระในการท างานทยดเยอ

2.2 ความซ าซอนของส ารวจ-เกบขอมลความเสยหาย ในความเปนจรงการส ารวจ-เกบขอมลความเสยหายดานทพกอาศยของผประสบภยยงไมไดมการออกแบบโครงสรางการปฏบตงานใหมการปฏบตงานขามหนาท (cross-function) ส านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงรายจงเกบขอมลมลคาความเสยหายของอาคารแยกกบการส ารวจความปลอดภยของอาคารจากศนยประสานงานตรวจสอบอาคารจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงราย

2.3 ฐานขอมลระหวางหนวยงานไมถกเชอมโยงกน เมอแตละหนวยงานเกบขอมลแยกกนและไมมการผสานขอมลเขาดวยกน ฐานขอมลของ


การส ารวจความปลอดภยของอาคารกไมถกน ามาผสานกบมลคาความเสยหาย ทจายเงนเยยวยา เมอไมเกดการผสานฐานขอมลทเขาดวยกนอยางเปนระบบ การพฒนาฐานขอมลเพอใชวางแผนเตรยมพรอมปองกนภยและการเยยวยาชวยเหลอผประสบภยในอนาคตกถกจ ากด

2.4 การจายเงนชวยเหลอผประสบภยดานทพกอาศยท าไดลาชา นอกจากการส ารวจและประมวลผลจะตองใชเวลา กลไกในการจายเงนเยยวยากยงมระบบถงสามชน คอ คณะท างานระดบองคกรปกครองสวนทองถนตองท าหนาทประเมนมลคาความเสยหายในต าบล รวบรวมขอมลแตละหมบาน แลวสงใหกองอ านวยการฯระดบอ าเภอตรวจสอบ จากนนจงสงขอมลใหส านกงาน ปภ. จงหวดเชยงรายเบกจายงบประมาณสงกลบมายงองคกรปกครองสวนทองถน ความสมพนธของหนวยจงหวด หนวยอ าเภอและทองถนต าบลทมลกษณะสงการและควบคมเหมอนภาวะปกต ท าใหการตรวจสอบและเบกจายเงนชวยเหลอผประสบภยดานทพกอาศยตองใชเวลามากกวา 3 เดอน

3. การวเคราะหเครอขายทางสงคมตอการรบมอภยพบต

3.1 สภาพเครอขายทางสงคมของการจดการแผนดนไหวของจงหวดเชยงราย

ผลการศกษาพบวา การตอบสนองตอการจดการแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายมตวแสดงในเครอขายทงหมดจ านวน 265 หนวยงาน มกจกรรมระหวางหนวยงานทแสดงดวยเสนเชอมโยง (edge) จ านวน 355 กจกรรม กลมตวแสดงเหลานมปฏสมพนธกนทามกลางการตอบสนองตอการจดการภยพบตทใชการแบงกลม (cluster) แบบ Gervan-newman จ าแนกตวแสดงได 10 กลม ดงภาพท 3 คอ

- กลมท 1 ศนยเฉพาะกจปองกนและแกไขปญหาแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงราย ทส านกงาน ปภ. จงหวดเชยงราย ชน 3 ศาลากลางจงหวดเชยงรายและตวแสดงทมการสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย


- กลมท 2 ศนยบรรเทาสาธารณภยจงหวดทหารบกเชยงราย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากร

- กลมท 3 การแพทยและสาธารณสข และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลมท 4 ศนยประสานงานตรวจสอบอาคารจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงราย ทส านกงานโยธาธการจงหวดเชยงราย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลมท 5 เครอขายการจดการภยพบตภาคประชาชนจงหวดเชยงราย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลม 6 พนทประสบภยอ าเภอแมลาว และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลม 7 พนทประสบภยอ าเภอพาน และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลม 8 พนทประสบภยอ าเมองเชยงราย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลม 9 พนทประสบภยอ าเภอพญาเมงรายและอ าเภอเวยงชย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรดวย

- กลม 10 พนทประสบภยอ าเภอปาแดดและอ าเภอแมสรวย และตวแสดงทสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากร


ภาพท 3 กลมของตวแสดงในเครอขายทางสงคมทรวมตอบสนองตอภยพบตในระยะวกฤต-ฟนฟ

เมอพจารณาการแลกเปลยนขาวสารและทรพยากรและน ามาวเคราะหเครอขายทางสงคมแลว ผวจยพบวา สภาพโครงสราง (Topographic) ของความสมพนธระหวางหนวยงานในการตอบสนองตอเหตการณแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายในระยะฉกเฉน-ฟนฟ ม topology เปนลกษณะผสมระหวางเครอขายรปดาว (star) และเครอขายรปตนไม (tree) โดยเครอขายรปดาวนนเกดขนจากการสานความรวมมอขามภาคสวนในแนวราบ สวนเครอขายรปตนไม (tree) เกดจากการบญชาการเหตในแนวดงจากศนยอ านวยการเฉพาะกจปองกน


และแกไขปญหาแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงรายเปนแกนกลางในฐานะศนยประสานปฏบตการ (emergency operations center: EOC) เปนลกษณะผสมทมาจากการกระจายอ านาจออกจากสวนกลาง (decentralization) ตาม พ.ร.บ.ปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 ซงสมพนธกบการเชอมโยงการปฏบตงานของตวแสดงแตละกลมทเกดขนคอ

กลมท 1, 2 และ 3 มเหตการณทท าใหเกดเชอมโยงความสมพนธกนตงแตระยะฉกเฉนคอ การประสานงานโดยตรงกบอ าเภอแมลาว (กลมท 6) และอ าเภอพาน (กลมท 7) ทไดรบความเสยหายหนกจากแผนดนไหว มเหตถนนทรดบรเวณเสนทางเชยงราย-เชยงใหม ท าใหมการตงศนยปฏบตการสวนหนาทชมชนหวยสานยาว ต าบลดงมะดะ อ าเภอแมลาว และศนยบรรเทา สาธารณภยจงหวดทหารบกเชยงราย กลมนมการสอสารหรอแลกเปลยนทรพยากรกบ ศนยอ านวยการเฉพาะกจปองกนและแกไขปญหาแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงรายซงเปน EOC ในการประมวลขอมลความเสยหาย-ความชวยเหลอในชวงแรกยาวมาจนถงการรอถอนอาคารเพอการฟนฟ

ขณะทกลมท 3 เปนตวแสดงทตอบสนองดานการแพทยและสาธารณสข ซงควรจะมบทบาทในสวนหนาของพนทประสบภย แตกลบตองประจ าอยทโรงพยาบาล เพอระงบภาวะโกลาหลจากความไมมนใจในการใชอาคารสงหลงจากเกดแผนดนไหว เหตการณทเชอมโยงความสมพนธของกลมท 3 กบกลมท 2 คอการสนบสนนของเจาหนาทจากอ าเภอแมลาว (กลม 6) มาชวยตงเตนทท าโรงพยาบาลสนามชวยขนยายผปวยและอปกรณการแพทยลงจากตกสงทโรงพยาบาลแมลาวและโรงพยาบาลพาน

กลมท 4 และ 5 เปนกลมเครอขายวชาชพวศวกรโยธาทมบทบาทในการส ารวจ-ประเมนอาคารเพอความปลอดภยทปฏบตงานรวมกบศนยประสานงานตรวจสอบอาคารจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงราย นอกจากนนยงมเวบไซต ThaiQuake ซงเปนตวแสดงในกลม 5 มาสนบสนนระบบฐานขอมล


อเลกทรอนคสของการส ารวจประเมนอาคาร ท าใหกลมท 4 และ 5 เขาถงขอมลการส ารวจ-ประเมนความเสยหายไดรวมกน

กลมท 6, 7, 8, 9 และ 10 เปนกลมอ าเภอและองคกรปกครองสวนทองถนในพนทประสบภย โดยในระยะฉกเฉนอ าเภอแมลาว (กลม 6) อ าเภอพาน (กลม 7) ปาแดดและอ าเภอแมสรวย (กลม 10) เปนกลมของพนทประสบภยทหนวยงานตางๆ ไดรบขอมลวาเกดความเสยหายหนก จงมการตดสนใจประสานตรงกบทองถนเพอปฏบตงานในพนท ขณะทกลมอ าเภอเมองเชยงราย (กลม 8) อ าเภอพญาเมงรายและอ าเภอเวยงชย (กลม 9) อ าเภอมสภาพภมศาสตรคลายกนคอ อยไกลจากศนยกลางของแผนดนไหวมากกวา มการรายงานขอมลความเสยหายนอยกวา ปฏสมพนธจากตวแสดงตางๆ จงนอยกวาตามมา

จะเหนไดวา กราฟการว เคราะหทแสดงเครอขายตวแสดงในขางตนชใหเหนวา กลมทมความเปนศนยกลางกคอ ศนยอ านวยการเฉพาะกจปองกนและแกไขปญหาแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงราย ทท าหนาทประสานงานแบบหลายทางขามภาคสวน (inter-organization) กบสวนหนาในพนทประสบภย และกองหลงในการจดการขอมล การรบบรจาค การจดสรรทรพยากร เปนตวแสดงทมความส าคญกบเครอขายมากทสด เพราะเปนทงศนยกลาง สะพาน และตวขยายความสมพนธ ขณะท สนง. ปภ. เชยงราย เปนตวแสดงมอทธพลตอเครอขายในฐานะสะพานของการเชอมตวแสดงจากอ าเภอกบองคกรปกครองสวนทองถน สวนจงหวดทหารบกเชยงราย ส านกงานโยธาธการและผงเมองจงหวดเชยงราย เปนตวแสดงทมอทธพลตอการขยายความสมพนธหรอเชอมตวแสดงทไกลหางกบศนยกลางของเครอขายจากการลงพนทส ารวจ ประเมนอาคาร ขณะทเครอขายการจดการภยพบตภาคประชาชนจงหวดเชยงรายสนบสนนการอบรมชางทองถน เพอการซอมสรางและฟนฟชมชน

สวนกลมทมปฏสมพนธจากตวแสดงตางๆ นอยกวากลมอนกคอ กลมพนทประสบภยอ าเภอพญาเมงรายและเวยงชย ซงมขอมลความเสยหาย


สอสารออกไปนอย ตางกบอ าเภอพาน อ าเภอแมลาว อ าเภอแมสรวยและอ าเภอปาแดด ทถกสอสารออกไปมากกวาไดรบความเสยหาย ตวแสดงกลมน จงมการเชอมตอกบตวแสดงภายนอกและหนวยงานในระดบตางๆ ในการแลกเปลยนทรพยากรนอยกวากลมอน

3.2 นโยบายทก าหนดโครงสรางความสมพนธในการจดการภยพบต

โครงสรางของเครอขายทางสงคมในหวขอ 3.1 ชใหเหนวาการจดการแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายไดรบอทธพลจากแผนและนโยบายหลกๆ ทก าหนดบทบาท หนาทและภารกจในการด าเนนงานในแตละระยะ ไดแก

1) แผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ.2553 - 2557

แผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ. 2553 - 2557 ไดก าหนดใหมการประกาศระดบของสาธารณภยเพอใหผมอ านาจตามกฎหมายไดแสดงบทบาทหนาทในการบญชาการและแลกเปลยนทรพยากรในการควบคมสาธารณภยแตละระดบ ดงตารางท 1 ฉะนนเมอผวาราชการจงหวดเชยงรายเปน ผบญชาการ และประกาศใหสาธารณภยครงนมความรนแรงระดบ 2 ศนยเฉพาะกจปองกนและแกไขปญหาแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงรายซงท าหนาทกองอ านวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวด จงเปนศนยกลางของเครอขายในการบรหารบญชาการและการจดสรรทรพยากรในการรบมอกบสถานการณแผนดนไหวของจงหวดเชยงราย


ตารางท 1 ระดบความรนแรงและการจดการสาธารณภย

ระดบ การจดการ สาธารณภย

ผมอ านาจตามกฎหมาย องคกรรบผดชอบ

1 สาธารณภย ขนาดเลก

ผอ านวยการทองถน ผอ านวยการอ าเภอ เขาควบคมสถานการณ

กองอ านวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภยองคการบรหารสวนต าบล / เทศบาล / อ าเภอ

2 สาธารณภย ขนาดกลาง

ผอ านวยการจงหวด เขาควบคมสถานการณ

กองอ านวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวด

3 สาธารณภย ขนาดใหญ

ผบญชาการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต เขาควบคมสถานการณ

กองบญชาการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต (บก.ปภ.ช.)

4 สาธารณภย

ขนาดรายแรง

นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตร มอบหมายเขาควบคมสถานการณ

กองบญชาการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต (บก.ปภ.ช.)

2) แผนยทธศาสตรของกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยป พ.ศ. 2555-2559

แผนยทธศาสตรนเปนเครองมอในการก าหนดกรอบทศทางใหทกภาคสวน ตงแตหนวยงานระดบทองถนถงหนวยงานระดบประเทศและประชาชนลดความเสยงจากภยพบตไปในทศทางเดยวกน โดยมกรอบทศทางในการสงเสรมความรวมมอระหวางเครอขายในยทธศาสตรท 3 คอ

- สรางกลไกใหหนวยงานทกภาคสวนเหนความส าคญในการปองกนภยพบต

- สงเสรมหนวยงานเครอขายระดบพนทบรณาการทรพยากรในการจดการภยพบต


- สงเสรมใหหนวยงานเครอขายเกดความตระหนก มการก าหนดแผนงานทรวมบรณาการงบประมาณกน

- สรางแนวทางพฒนาการด าเนนงานภายใตยทธศาสตร “การสงเสรมความรวมมอระดบเครอขายในการพฒนาศกยภาพการบรหารจดการ สาธารณภยในระดบพนท”

แมแผนยทธศาสตรนจะสงเสรมใหหนวยงานราชการตางใหความส าคญและบรณาการทรพยากรในการจดการภยพบต แตหากจงหวดทประสบภยไมไดมการออกแบบเครองมอหรอรปแบบในการท างานรวมกนไวลวงหนา ความรวมมอทยทธศาสตรนก าหนดไวกไมสามารถเปนจรงไดเมอเกดภยพบต

3) แผนปฏบตการลดความเสยงจากภยพบตแหงชาตในเชงยทธศาสตร พ.ศ.2553 - 2562

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย (2553) ใหความส าคญมตของการจดการจดการสาธารณภยตามรอบวงจรของการจดการภยพบต โดยเนนหลกการของการมสวนรวม ใหเปนระบบทบรณาการในทศทางทเสรมก าลงกนโดยถอวาทกหนวยมความส าคญเทาเทยมกนทงระดบทองถนและระดบชาตในการลดความเสยงจากภยพบตกลาวคอ

ยทธศาสตรท 1 การปองกนและลดผลกระทบ ประกอบดวยมาตรการทใชสงกอสรางและไมใชสงกอสรางตางๆ เชน ระบบฐานขอมลสารสนเทศ ระบบประเมนความเสยงภย การจดการภยพบตโดยอาศยชมชนเปนฐาน ฯลฯ

ยทธศาสตรท 2 การเตรยมความพรอม ประกอบดวยการพฒนาระบบการแจงเตอนภยและการกระจายขาวสาร การจดท าแผนและการฝกซอมแผน การฝกอบรมเพอเตรยมความพรอมรบภย การเตรยมการสนบสนนเครองจกร เครองมอ และงบประมาณการเตรยมพรอมดานการประชาสมพนธ


ยทธศาสตรท 3 การบรหารจดการในภาวะฉกเฉน ประกอบดวย มาตรการตดตามและเฝาระวงสถานการณ ระบบสงการ การวางแผน การพฒนาระบบสอสาร ทศทางการหนภย การอพยพ การชวยเหลอเบองตน มาตรการตอบโตและกภย การปฏบตงานซอมฉกเฉน ฯลฯ

ยทธศาสตรท 4 การจดการหล ง เกดภย ประกอบด วย การประเมนความเสยหายของผประสบภย มาตรการชวยเหลอและบรรเทา มาตรการดแลสภาพแวดลอมและสขอนามย มาตรการชวยเหลอทางการเงนและสงของบรรเทาทกข การฟนฟสงอ านวยความสะดวกเบองตน การประเมนความเสยหายเบองตน การฟนฟสภาพจตใจเบองตน การจดท าแผนฟนฟบรณะดานตางๆ

แผนปฏบตการลดความเส ยงจากภยพบตแหงชาต ในเช งยทธศาสตร พ.ศ. 2553-2562 จงเปนนโยบายทก าหนดใหหนวยงานตางๆ ตองแสดงบทบาทจดการภยในแตละชวงเวลารวมกน แตเมอหนวยงานตางๆ ยงไมสามารถสานความรวมมอไดกอนเกดภยสงทเกดขนจงยง เปนไปในแบบตางหนวยตางท า มากกวาทจะขบเคลอนไปพรอมๆ กน หรอแลกเปลยนขอมลเพอยกระดบการจดการ ทสอดคลองกบสถานการณรวมกนในระยะฉกเฉนและฟนฟ

4) แผนปฏบตการฉกเฉนแกไขปญหาจากแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงราย ประจ าป พ.ศ. 2557

เปนแผนทมอทธพลตอเครอขายทางสงคมของการจดการแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายมากทสด เพราะแผนและการซอมรบภยตามภารกจของตวแสดงหลกและตวแสดงสนบสนนระดบจงหวด ท าใหหนวยงานตางๆ ในจงหวดเชยงรายสามารถปฏบตงานไดอยางมล าดบขน จากการควบคมของ สนง.ปภ. เชยงรายทเปนหนวยงานหลก รวมกบศนยอ านวยการเฉพาะกจแกไขปญหาภยจากแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงรายทมอ านาจเตมในออกค าสง (command) และการควบคม (control) ใหหนวยงานสนบสนน


อยางทวาการอ าเภอ องคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานตางๆ เปนฝายสนบสนนเกบขอมลความเสยหายและรบการพงพาอยางเครองมอ รถขด รถตก ในภารกจการรอซอมอาคารทไดรบความเสยหายตามขนตอนในการปฏบตงานแกไขปญหาจากแผนดนไหวและอาคารถลมทแบงไดเปน 3 ระยะตามวงรอบของการจดการภยพบต

ตารางท 2 ขนตอนการปฏบตงานของกองอ านวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงราย

การเตรยมความพรอมรบภย การปฏบตในภาวะฉกเฉน การปฏบตหลงเกดภย

- จดตงศนยอ านวยการเฉพาะกจ - สอสาร ประชาสมพนธและตดตามสถานการณ - ประกาศเขตใหความชวยเหลอผ ป ร ะสบ ภ ย ก รณ ฉ ก เ ฉ น ใ นจงหวด - จดเตรยมทรพยากรตางๆ: จดเตรยมอาสาสมคร, เตรยมเคร อ งจ กรกล , เตรยมระบบสอสารหลก ระบบสอสารส ารอง, เตรยมสถานทปลอดภยส าหรบรองรบผ ป ระสบภ ย , ส ารองปจจยสในการด ารงชวต , เตรยมบญชผ เชยวชาญเฉพาะทางดานแผนดนไหว , ส ารองพลงงาน

การควบคมสถานการณ ในระยะ 24 ชวโมงแรก

- การคนหาผประสบภย,เฝาระวงสถานการณ - อพยพและบรหารจดการ

ศนยพกพงชวคราว - รกษาความสงบเรยบรอย - ประชาสมพนธในระยะ 24

ชวโมงแรก ในระยะ 24-48 ชวโมงถดมา - การสงก าลงบ ารง - ก ารประ เมน โครงสร า ง

พนฐานตามสถานการณภย ระยะ 48-72 ชวโมงถดมา - ก า ร ส ง เ ค ร า ะ ห แ ล ะ

ชวยเหลอผประสบภย - การพสจนเอกลกษณบคคล

และบรหารจดการเกยวกบผเสยชวต - ประชาสมพนธในระยะ 48-

72 ชวโมง

- การส ารวจความตองการของผประสบภยและความเสยหายเบองตน ดวยการแจงใหอ าเภอและทองถนส ารวจตรวจสอบขอมลท าบญชผประสบภยและความเสยหายของสาธารณปโภค

- การสงเคราะหและฟนฟผประสบภยทงการควบคมโรคและการฟนฟอาชพ

- ฟนฟบรณะพนทประสบภย

- สงมอบภารกจหลงเกดภย กอนปดศนยใหมการสงมอบง า น แ ล ะ ส ร ป ผ ล ก า รด าเนนงานหลงเกดภย


4. แนวทางในการบรณาการความรวมมอระหวางหนวยงานทสนบสนนการจดการภยพบต

ลกษณะเครอขายทผสมระหวางรปแบบดาวและรปแบบตนไมทแสดงออกถงการบรหารจดการเครอขายแบบกระจายอ านาจจากสวนกลาง (decentralize) เปนรปแบบทสอดคลองกบการปฏบตตามนโยบายซงก าหนดความรวมมอในการจดการภยพบต แตหากจะพฒนาเครอขายของการจดการใหมความสมบรณแบบ ผทมสวนเกยวของควรจะพฒนาเครอขายไปสรปแบบกระจาย (distribute) ทการกระจายความสมพนธใหทกภาคสวนสามารถเชอมโยงขอมลหรอแลกเปลยนทรพยากรกนไดอยางทวถง ไมวาจะเปนในหนวยงานระดบจงหวดกบหนวยงานระดบจงหวด ระดบองคกรปกครองสวนทองถนกบองคกรปกครองสวนทองถน

เมอพจารณาแนวทางในการพฒนาความรวมมอระหวางหนวยงานโดยพจารณาจากเครอขายทางสงคมแลว ผวจยเหนวาหนวยงานหลกในระดบจงหวดท าหนาทเปนศนยบญชาการสวนกลาง ควรจะท าหนาทจบค (matching) หรอ อดชองวางความชวยเหลอใหตรงตามความตองการ โดยมองคกรพฒนาเอกชน องคกรการกศลและหนวยงานเอกชนทประสงคใหความชวยเหลอในระยะฉกเฉนและระยะฟนฟ โดยทกฝายประสานขอมลจากสวนกลางวาพนทประสบภยไหนยงขาดความชวยเหลอ แลวน าความชวยเหลอไปลงใหตรงจด แกไขการกระจกของความชวยเหลอและการบรจาคทไปลงแตชมชนทมการน าเสนอขาว สวนในระยะเตรยมพรอมปองกนภย หนวยงานหลกในจงหวดเชยงราย โดยเฉพาะ สนง.ปภ. จงหวดเชยงรายและ สนง.โยธาฯ ควรจะสนบสนนการใชเทคโนโลยสารสนเทศเชอมโยงฐานขอมล GIS เขากบขอมลความเสยหายทไดจากการส ารวจโดยจดท าระบบฐานขอมลมาตรฐานสวนกลางไวลวงหนา โดยออกแบบ Platform ของระบบขอมลใหทกหนวยรวมกนบนทกขอมลระดบ-รายละเอยดความเสยหาย (ตามรหสสของการประเมนความปลอดภย) เขากบขอมลพกดจากบานเลขทจากการไฟฟาฯ มาจบคกบขอมลการส ารวจมลคาความเสยหาย


เพอใชเปนฐานขอมลในการระบพนทเสยงและกลมเปราะบางส าหรบเปนขอมลในการประเมนศกยภาพและความเสยงของชมชนในอนาคตตอไป

สรปและอภปรายผลการวจย

สภาพโครงสราง (Topographic) ของความสมพนธระหวางหนวยงานในตอบสนองตอเหตการณแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายในระยะฉกเฉน-ฟนฟมลกษณะผสมระหวางลกษณะดาว (star) กบตนไม (tree) สอดคลองกบแผนและนโยบายในการจดการภยพบตทสงเสรมการกระจายอ านาจออกจากสวนกลาง ขณะทการประกาศใหความรนแรงของภยอยทระดบ 2 ตามแผนชาตฯ เปนสงทก าหนดใหกองอ านวยการจงหวดเปนศนยกลางของการบรหารบญชาการภารกจสวนใหญ ความสมพนธกบหนวยตางๆ ลวนไปกระจกอยทจงหวด ทงการพงพาเครองมอ รถขด รถตก หนวยทองถนต าบลทรบขอมลความตองการความชวยเหลอจากผประสบภยเขามากสามารถรองขอโดยตรงจากจงหวดและองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ไดโดยตรงผานทางศนยบญชาการของทางจงหวดทท างานรวมกนระหวางฝายพลเรอนและฝายกลาโหมในระยะฉกเฉน ขณะทมความรวมมอจากอาสาสมคร สถาบนวชาการ และองคกรพฒนาเอกชนทอยตรงกลาง

ดงนน แมการบญชาการในการกชพ กภย บรรเทาทกขในทองทตางๆ หลายภาคสวนใหการตอบสนองในระยะฉกเฉนไดคอนขางด มการบรหารแบบกระจายอ านาจออกจากสวนกลาง (ชยานนท หรรษภญโญ, 2557) แตดวยขอจ ากดของก าลงพล งบประมาณ ระยะเวลา ท าใหความชวยเหลอในการฟนฟระยะถดมาด าเนนไปไดอยางลาชา ประชาชนยงมความหวาดผวาจากแผนดนไหวตาม (aftershock) อยางตอเนอง การประเมนความปลอดภยและความเสยหายของอาคารท าไดไมเตมท เพราะเจาหนาทขาดเครองมอชวยส ารวจ ขาดระบบบนทกฐานขอมล นอกจากนนการขาดการสงการแบบรวมศนยสงผลใหเกดความซ าซอนของการส ารวจขอมล กลาวคอ ในระยะฟนฟนน หนวยงานอนๆ ทไมไดอยภายใตกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยกลบมาใชความสมพนธ


แบบรวมอ านาจเขาสสวนกลาง (centralized) ตามปกต องคกรปกครองสวนทองถนในพนทประสบภยจงพบกบปญหาคอขวดของการรวบรวมขอมลความเสยหายพนทประสบภยไปสคณะท างานในระดบจงหวด และการเกบขอมลแยกกนตามสายการสงการของหนวยงานตวเอง ท าใหแตละหนวยไมเกดการแลกเปลยนขอมลและใชขอมลรวมกน การแลกเปลยนทรพยากรเพอชวยเหลอกนระหวางต าบลขององคกรปกครองสวนทองถนกยงไมเกดขนเพราะแตละฝายตางไมมขอมลทรพยากรทจะแลกเปลยนกน การประสานงานขามอ านาจ ขามพนท ขามหนวยงานเปนไปอยางยงยาก

ขอเสนอในการปรบความสมพนธระหวางองคกรท เออตอการเตรยมพรอมปองกนภยแผนดนไหวของจงหวดเชยงรายจงประกอบดวย 1) ควรเปลยนจากแบบควบคมและสงการในแนวดง (top-down) ใหเปนความสมพนธแบบลางขนบน (bottom-up) ระหวางการฟนฟทสถานการณภยพบตยงมความเปลยนแปลงเปนพลวต การสะทอนปญหาและปรบตวใหทนเวลาจะตองถกใชอยตลอด (Sylves, 2008) การน าขอมลจากทองถนมาปรบกระบวนการจะชวยใหการฟนฟสอดคลองกบสถานการณมากกวา ซงในขณะเดยวกนกควรจะสงเสรมการจดการภยพบตโดยอาศยชมชนเปนฐาน เพอสรางการเตรยมพรอมแกชมชนซงเปนหนวยการปกครองทอยปลายสดไปดวย 2) ควรแกปญหาล าดบขนและความซ าซอนของการจดเกบขอมลโดยใชระบบประสานงาน ณ จดเดยว (National single window) ทเชอมโยงขอมลทางอเลกทรอนคสแบบไรเอกสาร ระหวางหนวยงานตางกรมกองทตองใชขอมลเกยวของใหมาอยระบบของการเกบขอมลฐานเดยวกน ไมวาจะเปนขอมลทางเทคนคทเปนแผนทผลกระทบจากแผนดนไหว (Seismic mapping) ขอมลมลคาความเสยหายของอาคาร ระบบการประเมนความเสยงภย และขอมลความเสยงภยดานอนๆ ทจ าเปน 3) หนวยจงหวดควรใหความส าคญการบงคบใชกฎหมายควบคมอาคาร ควรสนบสนนงบประมาณและความรทเพยงพอในการซอมสรางอาคารใหมใหทนกบแรงแผนดนไหวมากกวาเดม ทองถนควรเพม


ความเขมงวดในการตรวจสอบ-อนญาต ใหมการเสรมความแขงแรงทนทานแกทพกอาศยและอาคารเกาใหทนกบแรงแผนดนไหวตามขอบญญตทองถนเกยวกบการควบคมอาคารใหมากขน


รายการอางอง

ภาษาไทย

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2553). แผนปฏบตการลดความเสยงจากภยพบตแหงชาตในเชงยทธศาสตร พ.ศ.2555 – 2562. (Strategic National Action Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2009–2018). กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. กระทรวงมหาดไทย.

ชยานนท หรรษภญโญ. (2557). ถอดบทเรยนแผนดนไหว จ.เชยงราย 5 พฤษภาคม 2557 เพอการเตรยมพรอมรบมอแผนดนไหวในอนาคต. เอกสารประกอบการประชมสมมนา บทเรยนแผนดนไหวแมลาว เช ยงราย ภ ยพบ ต ใกล ต ว . โรงแรม เดอะส โกศล. กร ง เทพฯ. 20 พฤศจกายน 2557: 145-151.

ทวดา กมลเวชช. (2554). คมอการจดการภยพบตทองถน. สถาบนพระปกเกลา, (ออนไลน). เขาถงไดจาก: www.msjo.net/categoryblog/239-swot.html. (วนทเขาถง 3 กนยายน 2556).

ภาสกร ปนานนท. (2558). 1 ป “แผนดนไหวแมลาว” (ตอนท1) กบอาฟเตอรชอกอกกวา 500 วน - ท าความเขาใจความแผนดนไหว ภยทพยากรณไมได. (ออนไลน). เขาถงไดจาก: http://thaipublica.org /2015/05/mae-lao-earthquake/. (วนทเขาถง 5 พฤษภาคม 2558).

ส านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงราย. (2557). รายงานสรปสถานการณความเสยหายและการใหความชวยเหลอประชาชนผประสบภยจากเหตแผนดนไหวจงหวดเชยงราย (ขอมล ณ วนท 16 มถนายน 2557). ศนยอ านวยการเฉพาะกจแกไขปญหาภยจากแผนดนไหวและอาคารถลมจงหวดเชยงราย . ส านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดเชยงราย ศาลากลางจงหวดเชยงราย.


ภาษาองกฤษ

Baran, P. (1964). On distributed communications. California: The RAND Corporation.

Huggins, L. J. (2007). Comprehensive disaster management and development: The role Of geoinformatics and geo-collaboration in linking mitigation and disaster recovery in the Eastern Caribbean. Doctoral Dissertation, University of Pittsburgh. (Online). Available: http://d-scholarship.pitt. edu/6252. (Accessed 10 November 2014).

Magsino, S. L., & National Research Council (U.S.). (2009). Applications of social Network analysis for building community disaster resilience: Workshop summary. Washington, D.C.: National Academies Press.

Phillips, B. (2002). “Qualitative methods and Disaster research”. In R. A. Stallings ed., Methods of Disaster Research: 194–211. Philadelphia: Xlibris.

Prell, C. (2011). Social Network Analysis: History, Theory and Methodology. London: Sage Publications.

Sylves, R. (2008). Disaster Policy and Politics: Emergency Management and Homeland Security. Washington D.C.: CQ Press.

Tierney, K. (2012). “Disaster governance: Social, political, and economic dimensions.” Annual Review of Environment and Resources, 37: 341-363.


Varda, D. M., Forgette, R., Banks, D. & Contractor, N. (2009). “Social network methodology in the study of disasters: Issues and insights prompted by post-Katrina research.” Population Research and Policy Review, 28(1): 11-29.

Documents

การวิเคราะห์เครือข่ายทาง ......110 ศ ร น นต ส วรรณโมล บทค ดย อ การว จ ยในคร