บทท 7 การคลงสาธารณะ

การคลงสาธารณะเปนเรองของการจดการทางเศรษฐกจของรฐบาลในสวนทเกยวของกบรายได ประกอบดวยการก าหนดประเภทอตราภาษและการจดเกบ ในสวนทเกยวของกบรายจายประกอบดวยงบประมาณแผนดนของประเทศ และคาใชจายในลกษณะตาง ๆ ของรฐบาล สวนในดานหนสาธารณะจะครอบคลมถงเรองของการกอหนทงหนภายในประเทศและหนตางประเทศ รวมทงการช าระหนของรฐดวย และประเดนสดทายเปนนโยบายการคลงซงเปนการจดการทางการคลงของรฐบาลทมผลส าคญตอเศรษฐกจของประเทศ ดงทรฐบาลแตละสมยไดนยมน ามาใชกนอยางกวางขวาง หรอพรรคการเมองไดชนโยบายตาง ๆ ในการหาเสยงกอนการเลอกตงเพอสรางคะแนนนยม ซงหากไดเปนรฐบาลและใชนโยบายดงกลาวกจ าเปนตองใชจายเงนงบประมาณจ านวนมากออกไป การศกษาในเรองนจงมความส าคญในการศกษาเกยวกบเศรษฐศาสตรมหภาค รฐบาลทจะประสบความส าเรจในการบรหารประเทศจงจ าเปนตองมความสามารถในการบรหารการคลงนดวย

ความหมายและความส าคญ การคลงสาธารณะ (public finance) หมายถง กจกรรมทางเศรษฐกจทเกยวของกบรายรบ

และรายจายของรฐบาลเพอใหบรรลเปาหมายทางเศรษฐกจ การคลงสาธารณะมความส าคญ คอ เปนเครองมอของรฐบาล เปนองคประกอบทส าคญ

ยงในการด าเนนนโยบายทางเศรษฐกจใหบรรลเปาหมายทางเศรษฐกจของประเทศได เนองจากการจดหารายไดและรายจายของรฐบาลกอใหเกดผลกระทบตอระบบเศรษฐกจสวนรวมดานตาง ๆ เชน ระดบรายไดประชาชาต การจางงาน การใชทรพยากรของประเทศ การออม และการลงทนภาคเอกชน และความจ าเรญเตบโตทางเศรษฐกจ ดงตวอยางเชน เศรษฐกจไทยในป พ.ศ. 2556 สามารถขยายตวไดไมต ากวารอยละ 3.5 และชวงถดไปอาจจะสามารถขยายตวไดรอยละ 4.0 จากการเรงรดการเบกจายของภาครฐในไตรมาสท 1 ของปงบประมาณ 2557 เปนไปตามแผนของมาตรการสนบสนนการขยายตวทางเศรษฐกจอยางมเสถยรภาพ อกทงยงไดรบแรงขบเคลอนจากการใชจายการโครงการลงทนภาครฐขนาดใหญ ซงจะเปนปจจยส าคญทจะสนบสนนการขยายตวของเศรษฐกจไทยใหขยายตวอยางตอเนอง ตามการใชจายในงบประมาณของรฐบาลสวนกลางและการลงทนของรฐวสาหกจทยงเบกจายไดอยางตอเนอง (กระทรวงการคลง, 2556)

202

รายรบของรฐบาล

รายรบของรฐบาล (government revenue) รฐบาลจ าเปนตองมรายไดเพอน ามาใชจายในการบรหารประเทศ รฐบาลจงมอ านาจในการแสวงหารายไดมาใชจายในลกษณะตาง ๆ รายไดจงมความส าคญตอความเปนไปทางเศรษฐกจของประเทศและการด าเนนงานของรฐบาล รายรบของรฐบาลจ าแนกตามแหลงทมาเปน 3 ประเภท คอ รายได เงนก และเงนคงคลง โดยมรายละเอยดดงตอไปน

1. รายได แบงเปน 2 ประเภท คอ รายไดจากภาษอากรและรายไดทไมใชภาษอากร รายไดจากภาษอากรถอเปนรายไดหลกของรฐบาลไทยซงมประมาณรอยละ 88 -90 ประกอบไปดวยภาษทางออมทมาจากภาษการคาและภาษสรรพสามต และจากภาษทางตรงทมาจากภาษนตบคคลและภาษบคคลธรรมดา สวนรายไดทไมใชภาษอากร ซงมประมาณรอยละ 10-12 ของรายไดทงหมดนน มาจากการขายสงของหรอบรการของทางราชการ รายไดจากรฐพาณชย และรายไดอน ดงในตารางท 7.1

ตารางท 7.1 ผลการจดเกบรายไดของรฐบาลประจ าเดอนเบองตน ปงบประมาณ 2554 (ตลาคม 2553 – มกราคม 2554)

(หนวย : ลานบาท)

ทมาของรายได พ.ศ.2553 พ.ศ.2554

กรมสพากร 311,369 357,076 กรมสรรพสามต 134,874 149,571 กรมศลกากร 32,370 33,522 หนวยงานอน 27,940 33,528 รวมรายไดเกบ (Gross) 531,828 607,506 หก - คนภาษของกรมสรรพากร 61,352 67,175 จดสรรรายไดจาก VAT ให อบจ. 3,535 3,928 เงนกนชดเชยภาษสงออก 3,513 3,909 รายไดสทธ (Net) 463,428 532,494

ทมา : ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ, 2554.

203

2. เงนก หมายถง เงนทรฐบาลกมาใชจายในการบรหารและพฒนาประเทศ โดยกจากแหลงภายในประเทศ ไดแก ธนาคารกลาง ธนาคารออมสน ธนาคารพาณชย หรอกจากประชาชนโดยการขายพนธบตร เปนตน และแหลงภายนอกประเทศ เชน ธนาคารโลก ธนาคารพฒนาแหงเอเชย จากรฐบาลตางประเทศ หรอสถาบนการเงนจากตางประเทศ

3. เงนคงคลง เปนเงนทเหลอจากการใชจายปกอน ๆ ซงรฐบาลเกบสะสมไวและสามารถยมมาใชในปทรายจายสงเกนกวารายได และรฐบาลไมตองการกอหนเพมขน แตรฐบาลจ าเปนตองใชคนคงคลงทยมมาใชจายในปตอไป

ตารางท 7.2 ฐานะการคลงรฐบาล (หนวย : ลานบาท)

รายการ 2553 p 2552 p 2551 p 2550 p 1 รายได 1,725,433 1,484,264 1,497,654 1,455,059 2 รายจาย 1,825,208 1,848,838 1,597,807 1,629,101 3 ดลเงนในงบประมาณ -99,775 -364,574 -100,153 -174,042 4 ดลเงนนอกงบประมาณ -165,937 -36,838 3,673 29,628 5 ดลเงนสด -265,712 -401,412 -96,480 -144,414 6 การชดเชยดลเงนสด 265,712 401,412 96,480 144,414 7 กยมในประเทศสทธ 420,802 522,593 116,914 161,119 8 - ธนาคารแหงประเทศไทย 18,769 2,678 -43,338 6,117 9 - สถาบนการเงนทรบฝากเงน 148,442 209,669 68,640 98,995 10 - สถาบนการเงนอน 107,064 95,393 29,356 3,774 11 - อน ๆ 146,527 214,853 62,256 52,233 12 กยมตางประเทศสทธ -2,463 -11,777 -28,200 -39,446 13 พนธบตรรฐบาลส าหรบ FIDF และ

สถาบนการเงน 9,493 2,172 -8,086 4,500

14 ใหกแก FIDF และสถาบนการเงน -9,493 -2,172 8,086 -4,500 15 เงนคงคลง -152,627 -109,404 7,766 22,741

ทมา : ธนาคารแหงประเทศไทย, 2554. หมายเหต : p คอ ตวเลขเบองตน (preliminary)

จากตารางท 7.2 แสดงถงฐานะการคลงของรฐบาล ประกอบดวยรายการทส าคญ คอ รายได รายจาย เงนก และเงนคงคลง จะเหนไดวาในป พ.ศ. 2550 – 2553 ฐานะทางการคลงของรฐบาลขาดดลมาโดยตลอด โดยเฉพาะในป พ.ศ. 2552 – 2553 ยงขาดดลเงนนอกงบประมาณอกดวย จงชดเชยดวยการกยมในประเทศเปนจ านวนมาก

204

ภาษอากร

ภาษอากร (tax) จดเปนเครองมอทางการคลงทมบทบาทส าคญทรฐบาลนยมใชเปนเครองมอในการแกปญหา รวมทงปรบระบบเศรษฐกจเพอบรรลเปาหมายทก าหนด วตถประสงคหลกของการจดเกบภาษนอกจากจะหารายไดแลว รฐบาลยงสามารถใชภาษอากรเปนเครองมอเพอเพอบรรลเปาหมายตาง ๆ เชน การเกบภาษเพอรกษาเสถยรภาพภายนอก เชน Tobin tax คอ การเกบภาษจากเงนทนระยะสน เพอลดการผนผวนของอตราแลกเปลยน การเกบภาษสงแวดลอม เชน การเกบภาษขยะ เปนตน เพอสนบสนนการสงออก เชน การเปลยนจากภาษการคา (sales tax) มาเปนภาษมลคาเพม (Value Add Tax หรอ VAT) หรอเพอปองกนการผลตหรอการบรโภคสนคาหรอบรการบางชนดอาจกอใหเกดผลกระทบภายนอก (externalities) ตอบคคลทสามหรอสงคมโดยสวนรวมได โดยผลกระทบดงกลาวมผลเสยตอบคคลทสามเราเรยกวา external diseconomies หรอ bad externalities หรอรฐบาลตองการลดการบรโภคสนคาฟมเฟอยบางอยางของประชาชน โดยการเกบภาษสรรพสามต เปนตน

1. ความหมายของภาษอากร ความหมายของภาษอากร ปจจบนยงหาความหมายทจะครอบคลมภาษอากรทก

ประเภทอยางสมบรณไมได นกเศรษฐศาสตรไดพยายามทจะใหค าจ ากดความ หรอความหมายของค าวาภาษอากรไวสรปไดเปน 2 แนวทางดวยกน (เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม, 2538, 107-108) คอ

1.1 การใหความหมายในแนวของการบงคบการจดเกบ ซงภาษอากรในกรณนหมายถง สงทรฐบาลบงคบเกบจากราษฎร และน ามาใชเพอประโยชนของสงคมสวนรวม โดยมไดมสงตอบแทนโดยตรงแกผเสยภาษ

1.2 การใหความหมายในแนวของการเคลอนยายทรพยากรระหวางภาคเอกชนกบภาครฐบาลในแนวนใหความหมายวา ภาษ คอ เงนไดหรอทรพยากรทเคลอนยายจากภาคเอกชนไปสรฐบาล ยกเวนการกยมและการขายหรอบรการในราคาทนของรฐบาล สรปไดวาภาษอากร หมายถง สงทรฐบาลบงคบจดเกบจากประชาชนหรอเปนการเคลอนยายทรพยากรระหวางภาคเอกชนกบภาครฐบาล ซงแสดงใหเหนวาภาษอากรไมจ าเปนตองเปนเงนตราเสมอไป แตอาจอยในรปของการบรการหรอสงของทประชาชนจายใหแกรฐบาลกได เชน การทรฐบาลบงคบการเกณฑทหารของชายไทย หรอการทรฐบาลบงคบซอสนคาหรอบรการในราคาตลาดทควรจะเปนจากประชาชน เปนตน

205

2. ฐานภาษ

ฐานภาษ หมายถง สงทถกก าหนดใหใชเปนเกณฑในการจดเกบภาษ เชน นาย ก มรายไดเดอนละ 30,000 บาท รฐบาลก าหนดใหผทมรายไดเสยภาษอตรารอยละ 10 กแสดงวา นาย ก ตองช าระภาษเปนจ านวน 3,000 บาทตอเดอน นอกจากนนหากนาย ก มทดนจ านวน 20 ไร รฐบาลก าหนดใหช าระภาษทดนไรละ 10 บาท นาย ก ตองช าระภาษทดนอกจ านวน 200 บาท สงทเปนฐานภาษ ตวอยางแรก คอ รายได และฐานภาษตวอยางหลงกคอ จ านวนทดน (ปจจบนเปนภาษทดนและสงปลกสราง) แสดงวาฐานของภาษมหลายชนดทรฐบาลสามารถเลอกใชไดตามความเหมาะสมหรอสมเหตสมผลแตละกรณไป ฐานภาษโดยทวไปทรฐบาลประเทศตาง ๆ นยมน ามาใชไดแก

2.1 ฐานรายได (income base ) คอ ใชรายไดเปนตวตงในการค านวณหาจ านวนภาษทตองช าระ ถาใชอตราภาษคณเขาไปกบรายไดกจะไดจ านวนภาษทนท เชน ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล นตบคคลไดแกบรษทหรอหางหนสวนจ ากด โดยน าก าไรซงกคอรายไดของนตบคคลเปนฐานคณดวยอตราภาษกไดจ านวนภาษทตองการจดเกบ

2.2 ฐานการบรโภค (consumption base) เนองจากการบรโภคเปนการใชทรพยากรใหสนเปลองไป ผบรโภคจงควรรบภาระเสยภาษตามสดสวนทตนบรโภคไป ซงตางจากฐานรายไดทฐานรายไดจะเกบเมอบคคลมรายได หรอสรางรายไดขนมาตองช าระภาษแมวาเขายงมไดใชรายไดของเขาออกไปกตาม แตฐานบรโภคจะจดเกบภาษเมอบคคลไดใชรายไดออกไปแลว การบรโภคท าใหผบรโภคไดรบความสขจงควรเสยภาษใหกบสงคม รายไดสวนทยงไมไดใชในการบรโภคกยงไมตองเสยภาษ ผใดบรโภคมากกเสยภาษมาก ผใดบรโภคนอยกเสยภาษชนดนนอย

2.3 ฐานความมงคง (wealth base) ความมงคงก คอรายได หรอทรพยสนทบคคลไดสะสมไวในรอบระยะเวลาตาง ๆ เชน ทดน สงปลกสราง หลกทรพย (พนธบตร , ใบหน) หรอมรดก เปนตน สามารถน ามาเปนฐานค านวณภาษเพอเปนเครองมอในการหารายไดของรฐทนยมอกชนดหนง

2.4 ฐานอน ๆ หมายถง ฐานทมใชรายได การบรโภค และความมงคง เปนฐานทใชเพอวตถประสงคเฉพาะบางอยางโดยมไดมงใหเปนรายไดหรอเพอความเปนธรรมของสงคม เชน ในสมยจอมพล ป. พบลสงครามเคยเกบภาษชายโสดเพอเหตผลของการสงเสรมการเพมประชากร เปนตน

206

2. ภาษทางตรงและภาษทางออม

ภาษทางตรง (direct tax) คอ ภาษทผเสยภาษเปนผแบกรบภาระของภาษนนทงหมดหรอสวนใหญไมสามารถผลกภาระของภาษดงกลาวไปใหแกผอน เชน ผเสยภาษ "ตางดาว" นนไมสามารถผลกภาระของคาตางดาวนนไปใหแกผอนได นอกจากนภาษทางตรงโดยทวไป ไดแก ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษการใชจายเพอการบรโภค ภาษเงนไดนตบคคล ภาษการประกนสงคม ภาษมรดกและภาษทเกบจากทน ภาษการใหโดยเสนหา เปนตน ภาษทางออม (indirect tax) คอ ภาษทผเสยภาษมไดเปนผแบกรบภาระของภาษนนไวทงหมดหรอสวนใหญ เขาสามารถทจะผลกภาระภาษของเขาใหผรบทงหมดหรอสวนใหญ เชน รฐบาลเกบภาษสรรพสามตจากผผลตสรา ผทผลตสราจะผลกภาระของภาษทงหมดหรอสวนใหญทเขาไดเสยใหกบรฐบาลไปใหแกผบรโภคในรปของการขายสราในราคาทแพงขน เปนตน ตวอยางภาษทางออม ไดแก ภาษสนคาขาออก ภาษสนคาขาเขา ภาษสรรพสามต ภาษการคา ภาษทรพยสน อากรและแสตมปคาใบอนญาต ก าไรจากรฐวสาหกจ เปนตน

3. วตถประสงคของการเกบภาษอากร

3.1 เพอจดหารายได การจดหารายไดเปนวตถประสงคหลกของการจดเกบภาษอากร เพราะรฐบาลมหนาทโดยตรงในการบรหารประเทศจ าเปนตองมรายจายจ านวนมาก การจดหารายไดมาเพอใชจายทส าคญทสดจะมาจากภาษอากรของประชาชน และน าไปใชจายเพอความผาสกและความปลอดภยในชวตและทรพยสนของประชาชน

3.2 เพอประโยชนสงสดในการใชทรพยากรของประเทศ วตถประสงคดานนหมายถงการทรฐบาลใชนโยบายการจดเกบภาษในการผลต หรอขายสนคาแตละชนดในอตราไมเทากน เชน เกบภาษสนคา ก สงกวาสนคา ข ถาราคาสนคา ก สงกวาราคาสนคา ข ผบรโภคกจะบรโภคสนคา ก นอยลงและบรโภคสนคา ข มากขน ท าใหผผลตลดการใชปจจยการผลตสนคา ก และหนไปใชปจจยการผลตสนคา ข เพมขน ท าใหมการกระจายการใชทรพยากรทเปนปจจยการผลตอยางมประสทธภาพ

3.3 เพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจภายในประเทศ เชน ในชวงทประเทศมปญหาภาวะเงนเฟอ รฐบาลจะจดเกบภาษใหมากขน เพอเปนการโอนรายไดจากประชาชนมาสภาครฐบาล จะท าใหการลงทนและการบรโภคของภาคเอกชนชะลอตวลง

3.4 เพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจภายนอกประเทศ โดยเฉพาะอยางยงเพอการควบคมการน าเขาและการสงเสรมการสงออก และเพอการรกษาอตราแลกเปลยนเงนตราระหวางประเทศ รวมทงการแกปญหาดลการช าระเงนขาดดล

207

3.5 เพอสงเสรมความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ โดยการลดหยอนการจดเกบภาษเงนได เชน การลงทนภาคอตสาหกรรม หากมการลดหยอนภาษสนคาทนทน าเขาจะชวยสงเสรมการผลต หรอการบงคบใหประชาชนลดการบรโภคสนคาฟมเฟอยโดยจดเกบภาษในอตราทสง ตลอดจนสงเสรมใหประชาชนออมทรพยในรปของการซอหลกทรพย เปนตน

3.6 เพอใหเกดความเสมอภาคในการกระจายรายได กลาวคอรฐบาลจะใชมาตรการภาษอากรในลกษณะเกบภาษผมรายไดสงในอตราทสงกวาอตราภาษทจดเกบจากผทมรายไดต า กจะชวยท าใหการกระจายรายไดเสมอภาคมากขน

4. หลกการจดเกบภาษ

เนองจากการจดเกบภาษของรฐบาลมผลกระทบตอประชาชนโดยสวนรวม ทงในเรองของการบรโภค การออม การลงทน รฐบาลจงควรมหลกการจดเกบทเปนผล แมวาการเกบภาษจะชวยใหมรายไดในการบรหารประเทศใหมความสงบเรยบรอย และมสงสาธารณะบรการประชาชนในลกษณะตาง ๆ กตาม แตในทน อดม สมธ (Adam Smith) ไดอธบายถงแหลงทมาของรายได เพอใชในการด าเนนกจการตามหนาทของรฐบาลวา เงนรายไดทจะน ามาใชในการปองกนประเทศและคาใชจายในราชส านกนนควรจะมาจากภาษอากร รายจายในการรกษาความยตธรรมนนควรจะไดรบมาจากการเกบคาธรรมเนยม สวนรายจายดานงานสาธารณะซงไดแก การสรางทาเรอ สะพาน ถนน ควรจะไดโดยการเกบคาธรรมเนยมจากผไดรบประโยชน แตถาเปนคาใชจายดานการศกษาและศาสนาควรจะไดรบจากการเกบภาษอากรหรอถาไดรบเงนบรจาคกจะเปนการดยง (มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2539, 74) และหลกการเกบภาษอากรควรจะยดหลกดงตอไปนคอ

4.1 หลกความยตธรรม เปนทยอมรบกนวาหลกการเกบภาษอากรตามความสามารถในการเสยภาษจะเปนหลกทท าใหเกดกระบวนการยตธรรม คอ ผใดไดรบบรการจากรฐบาลมากกสมควรตองเสยภาษใหแกรฐสงกวาผทไดรบบรการจากรฐนอย นอกจากนยงอาจหมายถง การทผมรายไดสงกควรเสยภาษใหแกรฐสงกวาผทมความสามารถในการเสยภาษต ากวา

4.2 หลกความแนนอน คอ ควรมความแนนอนเกยวกบวธการจดเกบ ระยะเวลาในการจดเกบ สถานทจดเกบ เปนตน จะท าใหผเสยภาษรภาระหนาทของตนวาในชวงใดตองยนแบบเสยภาษอากร เสยในอตราเทาใดของรายไดของตนและทงฝายรฐบาลเองกสามารถกะประมาณรายไดจากภาษอากรทจะสามารถจดเกบได ซงจะเปนประโยชนในการประมาณรายรบรายจายตอไป

4.3 หลกความสะดวก ภาษอากรทดควรอ านวยความสะดวกแกผเสยภาษ เชน ก าหนดใหมการผอนช าระภาษไดหากจ านวนเงนภาษทตองช าระมจ านวนมาก หรอการอนโลมให

208

ผเสยภาษสามารถเสยภาษ ณ หนวยงานทเกยวของอน ๆ ทกระจายอยทวประเทศ รวมถงการก าหนดระยะเวลาช าระภาษทยาวนาน เปนตน เพอทจะมเวลาใหผเสยภาษไดคดค านวณและสามารถหาเงนมาช าระภาษได

4.4 หลกการประหยด บางครงการจดเกบภาษในจ านวนเพยงเลกนอยแตกระบวนการจดเกบยงยาก ใชเวลาหรอใชแรงงานมากเกนไป ยอมไมคมคากบจ านวนภาษทเกบมาได จงควรมการประหยดในการบรหารจดเกบภาษดวย

5. อตราภาษ

อตราภาษ หมายถง สดสวนทถกก าหนดใหจดเกบเปนภาษ เมอน าอตราภาษไปคณกบฐานภาษจะไดจ านวนภาษทตองเสย อตราภาษม 3 แบบไดแก

5.1 อตราคงท (fixed rate) เปนการก าหนดสดสวนการจดเกบตอฐานภาษแบบคงทไมเปลยนแปลงไปตามขนาดของรายได เชน ภาษมลคาเพมของประเทศไทยในป 2542-ปจจบนใหเกบจากมลคาทเพมของขนตอนการผลตเปนรอยละ 7 หมายความวา ไมวาชวงของการผลตนนจะมมลคาเพมมากหรอนอยกตองช าระภาษรอยละ 7 เทากน หรอภาษทเกบจากรายไดประเภทดอกเบยเงนฝากธนาคาร ไมวาผมเงนฝากจะไดรบดอกเบยเทาใดตองเสยภาษรอยละ 15 เทากนทกราย เปนตน

5.2 อตรากาวหนา (progressive rate) เปนอตราภาษทเปลยนแปลงไปในทางเดยวกบฐานภาษ นนคอถารายไดมากขนตองเสยภาษในอตราสงสด แตถารายไดลดลงกเสยในอตราภาษทลดลง

5.3 อตราถอยหลง เปนอตราภาษทจดเกบในลกษณะตรงกนขามกบอตรากาวหนา กลาวคออตราภาษจะต าลงเมอฐานภาษสงขน อตราภาษชนดนหากพจารณาจะพบวาขดกบหลกความยตธรรม เพราะไมไดเปนการจดเกบตามความสามารถในการเสยภาษ เชน ภาษบ ารงทองท ซงมลกษณะทถดถอย กลาวคอยงทดนมราคาตอไรสง จะเสยอตราภาษทต ากวาทดนทมราคาตอไรต ากวา เพราะฉะนนคนรวยซงสามารถซอทดนทมราคาแพงเปนหลาย ๆ หมนบาทตอตารางวา จงเสยภาษบ ารงทองทในอตราทต ากวาคนรายไดนอย ทสามารถซอทดนไดเพยงไมกพนบาทตอตารางวา ดงนนจงกลาวไดวาภาษบ ารงทองทนเปนภาษทยงท าใหการกระจายรายไดในประเทศแยลง (เอก เศรษฐศาสตร, 2552)

209

รายจายของรฐบาล

รายจายหรอการใชจายของรฐบาล (government expenditure) ทส าคญและเหนไดชดเจนไดแก รายจายเพอการจดซอสนคาหรอบรการและรายจายดานการโอนเงน ในทศนะของเคนส รฐบาลเปนผซอหาสนคาโดยตรงเชนเดยวกบหนวยธรกจทวไป เชน การจดหาทรพยากรเพอใชในการบรหารประเทศ ซงนบวาเปนรายการทมขนาดใหญมาก และรายจายดานเงนโอนกเปนสงจ าเปนส าหรบกรณเรงดวนบางประการ เชน การชวยเหลอคนวางงานเพอใหเขามอ านาจซอเพมขน ซงอ านาจซอหรออปสงคเหลานจะชวยสรางผลผลตขนได เพราะเมอมผตองการสนคา ผผลตยอมพรอมทจะผลตสนคาดวย (Byrns & Stone, 1992 , 228) ปจจบนรฐบาลของทกประเทศใหความส าคญกบการใชจายของภาครฐบาลเพราะเปนการด าเนนนโยบายเพอการพฒนาเศรษฐกจ ไมวาจะเปนการมโครงการอาหารกลางวนตามโรงเรยน การสรางสวนสาธารณะ การสรางถนน การดแลเรองสขภาพของประชาชน การสรางทอยอาศย การคมนาคมขนสง และทรพยสนสาธารณะอน ๆ ซงในการทรฐบาลจะใชจายเงนประเภทใด ๆ ได จะตองตราเปนกฎหมายอยางชดเจน คอ พระราชบญญตงบประมาณแผนดน โดยจ าแนกรายจายตามโครงสรางแผนงานดานตาง ๆ เชน ดานการเกษตร การอตสาหกรรมและเหมองแร การคมนาคม การพาณชย การวทยาศาสตร เทคโนโลย การศกษา การสาธารณสข การบรการสงคม การบรหารประเทศ การรกษาความสงบภายใน เปนตน

1. วตถประสงคในการใชจายของรฐบาล

นอกเหนอจากรายการใชจายของรฐบาลเพอบรหารประเทศ การรกษาความสงบภายในประเทศ และการจดรกษาความมนคงของชาตแลว การใชจายของรฐบาลยงมวตถประสงคเชงเศรษฐศาสตร ดงทรตนา สายคณต (2537, 166-167) สรปไวดงน 1.1 เพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศทงภายในและภายนอกประเทศ การรกษาเสรภาพภายในประเทศ เชน รฐบาลอาจเพมรายจายใหสงขนหากเหนวาอปสงครวมภายในประเทศลดลง ซงจะมผลท าการผลตสนคาด าเนนตอไปได เกดการจางแรงงานเพมขน และหากในชวงใดทอปสงครวมของประเทศสงเกนไป รฐบาลกควรลดการใชจายลงเพอชะลอการเพมของอปสงครวม ในดานเสถยรภาพภายนอกประเทศ เชน กรณดลการช าระเงนขาดดลรฐบาลจะลดรายจายในการน าเขาสนคาจากตางประเทศ ซงมผลท าใหการน าเขาลดลง ดลการช าระเงนของประเทศกจะดขน

210

1.2 เพอเรงรดความจ าเรญทางเศรษฐกจ โครงการลงทนบางโครงการทอตราผลตอบแทนต าขาดผสนใจจะลงทน รฐบาลจ าเปนตองใชจายลงทนเองโดยเฉพาะโครงการกอสรางพนฐาน เพอกระตนใหมการผลตสนคามากขน หรออาจใหทนอดหนนอตสาหกรรมเพอการสงออก เปนตน 1.3 เพอใหมการกระจายรายได เชนโครงการใชจายเงนของรฐบาลเพอพฒนาปรบปรงชมชนชนบท เพอใหประชาชนมการกนดอยดขน หรอการใชจายเพอจดหาทดนเพอเกษตรกรไดมทท ากน ตลอดจนการจดสรางทอยอาศยใหประชากรตามชมชนแออด เปนตน

2. รายจายของรฐบาลกบงบประมาณแผนดน

งบประมาณแผนดนเปนแผนการหารายรบของรฐบาลและการใชจายของรฐบาล ในสวนรายจายของรฐบาลนนนบวามความส าคญยงตอชวตประจ าวนของประชาชนทกคน ซงมผลกระทบตอเศรษฐกจโดยตรง เชน ประชาชนจะไดรบบรการอะไรบางจากรฐบาล ไดรบในปรมาณทพอเพยงและมคณภาพหรอไม ขนอยกบประสทธภาพในการใชจายของรฐบาล หากรายจายของรฐบาลสงกวารายไดทหาได รฐบาลอาจตองกยม อนจะกอใหเกดผลตอปรมาณเงนในระบบเศรษฐกจ ตลอดจนเปนการสรางภาระหนสนแกประชาชนอกดวย

ในปจจบนรายจายของรฐทางดานสงคมประกอบดวยรายการส าคญ 3 หมวด คอ รายจายดานการศกษา รายจายดานสาธารณสข และรายจายดานสงเคราะหตาง ๆ โดยด าเนนการผานกระทรวง ทบวงกรมเปนส าคญ รายจายของรฐทางดานสงคมนนมวตถประสงคเพอลดความเหลอมล าในสงคม และรกษามาตรฐานของบรการสาธารณะ ในอดตไมไดก าหนดเปาหมายใหถงมอคนจนอยางชดเจน ซงดเหมอนไมมอคตกบคนจน แตความจรงกมอคตกลาย ๆ เพราะเหตวา ส าหรบคนจนนน การสงลกหลานมาเรยนเปนภาระสงมาก ดงนนอตราการเรยนตอระดบมธยมหรออดมศกษาจงนอยมาก ถาไมปรบระบบการศกษาใหเออตอคนจน ความเหลอมล าของรายไดจะยงหางออกไปทกขณะ (ดเรก ปทมสรวฒน, 2547)

งบประมาณแผนดน

งบประมาณแผนดน (government budget) หมายถง แผนการทางการเงนของรฐบาลทจดท าขนเพอแสดงรายรบและรายจายทก าหนดไวส าหรบด าเนนการตามโครงการและกจกรรมตาง ๆ ในชวงเวลาปหนง ๆ การจดการดานงบประมาณแผนดนยงเนนการจดการดานการคลงประการหนงของรฐบาล งบประมาณแผนดนนยวามความส าคญอยางยงในการบรหารประเทศของรฐบาล นอกจากตองมการวางแผนไวอยางดแลว กอนจะมการใชจายกจะตองมการขออนมตจากรฐสภา ม

211

การตราเปนพระราชบญญตกอนจะน าไปใชได ในระหวางการใชกมการตรวจสอบและตดตามผล และมการเสนอรายงานเปนระยะ ๆ งบประมาณแผนดนจงมความส าคญทงในแงเปนเครองมอทางการคลงของรฐบาล เปนมาตรการกระจาย และจดสรรทรพยากร รวมไปถงเปนเครองวดประสทธภาพของรฐบาลอกดวย

งบประมาณแผนดนเปนแผนงานทประกอบดวยรายการส าคญสองสวนคอ สวนทเปนรายรบและสวนทเปนรายจายในรอบระยะเวลาโดยทวไปคอ 1 ป จงมกเรยกวางบประมาณประจ าป โดยปงบประมาณของรฐบาลไทยจะเรมตนวนท 1 ตลาคมของปหนงถงวนท 30 กนยายนของปถดไป เชน งบประมาณของป 2555 จะเรมตงแตวนท 1 ตลาคม 2554 ถงวนท 30 กนยายน 2555 เปนตน เนองจากงบประมาณแผนดนเปนแผนงานทรฐบาลก าหนดไววาจะด าเนนการในแตละปทงดานรายไดและรายจาย รายจายจะเปนสวนประกอบทส าคญจ าเปนตองมการวางแผนไวอยางชดเจนลวงหนา เพอทจะเปนตวก าหนดรายไดดวย กลาวคอเมอรวาจะใชจายไปในดานใดบาง เปนจ านวนเทาใด กจ าเปนตองหารายไดเพอใชจายตามแผนทวางไวใหได นอกจากนการวางแผนงบประมาณไวลวงหนา จะท าใหสามารถคาดคะเนภาวะเศรษฐกจไดอกดวย การท างบประมาณแผนดนจงมประโยชนชวยใหรฐบาลบรหารการคลงไดมประสทธภาพขน หรออยางนอยกมขอบขายของการบรหารรายไดทชดเจนในแตป เมอรฐบาลไดจดท างบประมาณแลวจะท าใหทราบไดวาตองพยายามจดเกบภาษเทาใดเพอใหไดตามเปาหมายทก าหนดไวในงบประมาณทางดานรายจาย รฐบาลตองควบคมการใชจายใหเปนไปตามทก าหนดเชนเดยวกน

1. ความส าคญของงบประมาณ

งบประมาณมความส าคญตอการบรหารงานของรฐบาลท งในทางเศรษฐกจและทางการเมองตามทอเนก เธยรถาวร (2539, 164) สรปไดดงน 1.1 เปนเอกสารทางเศรษฐกจทส าคญ ซงจะสะทอนใหเหนนโยบายการคลงของรฐบาลแตละยคสมย 1.2 เปนเครองมอทด ทจะชวยประกอบการคาดคะเนสถานการณทางเศรษฐกจ และการคลงของประเทศเมอประเทศใชงบประมาณไปแลว 1.3 เปนเครองมอในการวางแผนด าเนนงานของรฐบาลวาจะมรายไดจากทางใด เปนจ านวนเทาใด และควรใชจายเพอการใดเปนจ านวนเทาใด 1.4 เปนเครองมอทฝายนตบญญตใชควบคมฝายบรหาร โดยเปนผพจ ารณารางงบประมาณประจ าปทรฐบาลเสนอ

212

1.5 เนองจากการจดเกบภาษและการใชจายเงนตามงบประมาณของรฐบาลมความส าคญตอเศรษฐกจของประเทศ จงตองไดรบการอนมตจากรฐสภาและประกาศใชเปนพระราชบญญตเพอควบคมใหรฐบาลเกบภาษและใชจายเงนไปตามรายการทไดรบอนมตเทานน

2. ลกษณะของงบประมาณแผนดน

งบประมาณแผนดนในรอบปหนง ๆ ทรฐบาลจดขนนนจะแสดงใหเหนถงเจตนารมณดานตางๆ ของรฐบาลไดเปนอยางด โดยรฐอาจจดไดเปน 3 ลกษณะ คอ 2.1 งบประมาณเกนดล (surplus budget) คอ จดโดยมงบประมาณทรายไดมากกวางบประมาณรายจาย ซงจะมผลท าใหเศรษฐกจหดตวลง 2.2 งบประมาณสมดล (balanced budget) คอ จดโดยมงบประมาณทรายไดกบรายจายพอดกน ซงจะไมท าใหภาวะเศรษฐกจเปลยนแปลง 2.3 งบประมาณขาดดล (deficit budget) คอ จดโดยทมงบประมาณทรายไดนอยกวางบประมาณรายจาย ซงจะมผลใหเศรษฐกจขยายตวออกไป ในกรณนรฐบาลอาจชดเชยงบประมาณขาดดลโดยใชเงนคงคลงหรอเงนกดวยกได

3. กระบวนการจดท างบประมาณ

เพอใหเหนตวอยางกระบวนการจดท างบประมาณแผนดน กจะไดน าวธการบรหารงบประมาณในแตละปของประเทศไทย มกระบวนการทเรยกวาวงจรงบประมาณ (budget cycle) ประกอบดวยขนตอนดงน

3.1 วงจรงบประมาณ (budget cycle) 3.1.1 การจดเตรยมงบประมาณ จดท าโดยฝายบรหารซงมส านกงบประมาณใน

สงกดส านกนายกรฐมนตรเปนผรบผดชอบท าหนาทรวบรวมตวเลขแผนการใชจายเงนประจ าปของหนวยงานตาง ๆ ตามแผนงานและโครงการทก าหนดไวมาวเคราะหและการวางแผนงบประมาณ ใหสอดคลองกบนโยบายของรฐบาลในระยะนน ๆ

3.1.2 การอนมตงบประมาณ เมอส านกงบประมาณจดเตรยมรายละเอยดของเอกสารงบประมาณและรางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปตอนายกรฐมนตร เพอน าเสนอตอคณะรฐมนตรพจารณาตอไป เมอผานการพจารณาจากคณะรฐมนตรแลว กจะน าเสนอตอไปยงรฐสภาประมาณ 2 – 3 เดอน กอนเรมปงบประมาณ (1 ตลาคมของปนน ๆ ถง 30 กนยายน ของปถดไป) เพอรฐสภาพจารณาอนมตตอไป เมอพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปผานการอนมตของรฐสภาแลว นายกรฐมนตรกจะน าขนทลเกลาถวายพระมหากษรยเพอทรงลงพระปรมาภไธยและประกาศเปนกฎหมายตอไป

213

3.1.3 การบรหารงบประมาณ เมอพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปไดประกาศใชเปนกฎหมายแลว ฝายบรหาร คอ สวนราชการตาง ๆ ทไดรบงบประมาณกจะท าการเบกจายงบประมาณมาใชด าเนนการตามแผนงานและโครงการทก าหนดไวตอไป โดยมส านกงบประมาณตามบญชกลางเปนผควบคมการเบกจาย

3.1.4 การประเมนผลและน าผลลพธไปปรบใชในงบครงตอไป โดยค านงถง ความคมคาของการใชงบประมาณ (value for money)

3.2 ขอบกพรองบางประการของการจดท างบประมาณ ตามโครงสรางของว ธการงบประมาณแผนดนของไทยขางตนน น ย ง ม

ขอบกพรองบางประการ (ดเรก ปทมสรวฒน, 2549) ดงตอไปน 3.2.1 ขอมลงบประมาณ ซงปจจบนถกผกขาดโดยหนวยงานราชการ เปนเรองยาก

ทฝายอน ๆ หรอผมสวนไดสวนเสยจะเขาถงขอมล และจะรเทาทนส านกงบประมาณ เชน สภาผแทนราษฎร วฒสภา ประชาชน และสอมวลชน ทกฝายไดขอมลเฉพาะในสวนทส านกงบประมาณตองการเปดเผย โดยนยนหมายถง สภาวะความไมเทาเทยมกนของขาวสารขอมล (asymmetric information) ในสภาพเชนนเราจะคาดหวงไดอยางไรวาสภานตบญญตซงอนมตและก ากบตรวจสอบงบประมาณจะท างานไดอยางมประสทธภาพหรอไม การขาดแคลนขอมลท าใหหนวยงานอนจะเหนขดแยงกบส านกงบประมาณนนเปนเรองยาก

3.2.2 ในขนตอนการตงกรรมาธการวสามญเพอพจารณางบประมาณ (ในวาระสอง ซงจะมเวลาพจารณาประมาณ 3 เดอน) ไมใชค าตอบของการก ากบและตรวจสอบงบประมาณแผนดน (สงทกรรมาธการวสามญชดนด าเนนการ ซงมค าศพทเรยกวา budget scrutiny ค าวา scrutiny สะทอนความหมายความถถวน) แตคณประโยชนของการตรวจสอบในขนตอนนอาจจะไมมากนก เพราะวาเปนการพจารณาในสวนยอยแตไมเหนภาพรวม

214

ตารางท 7.3 งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ 2554 จ าแนกตามกระทรวง (หนวย : บาท)

กระทรวง วงเงนงบประมาณ เงนประจ างวด เบกจาย

ส านกนายกรฐมนตร 24,358,812,100 23,774,243,946 13,276,376,477 กระทรวงกลาโหม 168,501,828,300 168,501,828,300 82,075,355,871 กระทรวงการคลง 208,895,905,200 208,895,905,200 96,564,248,512 กระทรวงการตางประเทศ 7,469,311,000 7,469,311,000 5,544,901,074 กระทรวงเกษตรและสหกรณ 75,610,337,300 75,610,337,300 36,500,698,830 กระทรวงการทองเทยวและกฬา 7,017,533,100 7,017,533,100 3,285,868,616 กระทรวงคมนาคม 83,254,002,200 83,254,002,200 30,589,545,358 กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคง ของมนษย

9,756,330,300 9,756,330,300 5,346,589,696

กระทรวงพาณชย 6,899,226,100 6,899,226,100 3,671,732,778 กระทรวงมหาดไทย 239,479,125,400 239,476,270,400 173,390,788,765 กระทรวงยตธรรม 16,823,738,200 16,823,738,200 8,852,918,108 กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 23,925,993,000 23,925,993,000 10,836,109,075 กระทรวงศกษาธการ 392,454,037,800 392,454,037,800 256,999,510,756 กระทรวงสาธารณสข 86,904,510,700 86,904,510,700 50,612,241,599 กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการ สอสาร

4,400,101,800 4,400,101,800 1,894,982,234

กระทรวงอตสาหกรรม 6,368,392,000 6,368,392,000 3,106,701,693 กระทรวงพลงงาน 2,010,448,900 2,010,448,900 875,874,037 กระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย 8,746,704,500 8,746,704,500 6,053,436,139 กระทรวงแรงงาน 28,488,568,600 28,488,568,600 26,005,930,501 กระทรวงวฒนธรรม 5,119,584,100 5,119,584,100 2,399,556,668 สวนราชการไมสงกด ส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง

98,974,863,300 99,559,431,454 56,562,569,275

ทมา : กระทรวงการคลง, 2554.

215

ตารางท 7.4 งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ 2554 จ าแนกตามหมวดรายจาย (หนวย : บาท)

หมวดรายจาย/รายการ วงเงนงบประมาณ เงนประจ างวด เบกจาย

งบบคลากร 495,895,837,741 495,028,633,289 321,504,892,989 งบด าเนนงาน 233,341,842,839 232,739,362,869 120,930,024,918 งบลงทน 253,899,452,720 217,832,922,702 60,514,613,242 งบเงนอดหนน 523,680,921,900 536,391,881,680 438,056,013,649 งบรายจายอน 663,149,476,100 687,971,850,010 434,270,051,656

ทมา: กระทรวงการคลง, 2554.

จากตารางท 7.3 แสดงถงงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ 2554 ทจ าแนกตามกระทรวง จะเหนไดวาวงเงนงบประมาณของกระทรวงศกษาธการมจ านวนมากทสด รองลงมาเปนกระทรวงมหาดไทย สวนตารางท 7.4 แสดงถงงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ 2554 จ าแนกตามหมวดรายจาย จะเหนไดวาหมวดงบรายจายอน มจ านวนมากทสด รองลงมาเปนหมวดเงนอดหนน และหมวดงบบคลากร ตามล าดบ

หนสาธารณะ

หนสาธารณะ (public debt) หมายถง ขอผกพนของรฐบาลซงเกดจากการกยมโดยตรง และการค าประกนเงนกโดยรฐบาล รวมทงเงนปรวรรตทรฐบาลรบรอง หนสาธารณะแบงออกไดเปน 2 ลกษณะ คอ หนภายในประเทศและหนตางประเทศ (เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม, 2538, 420) ในการกอหนของรฐบาลโดยเฉพาะการกเงนจากตางประเทศนนรฐบาลจะจดท าแผนการกอหนจากตางประเทศประจ าป และแผนดงกลาวจะตองตอบสนองแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตในชวงนน ๆ รวมทงตองสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล ชวยสรางความสมดลในการพฒนาประเทศทงดานการรกษาระดบความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมเสถยรภาพ ชวยลดชองวางความเจรญระหวางเมองกบชนบทและน าไปสการพฒนาทรพยากรมนษย คณภาพชวต และสงแวดลอม ซงความรบผดชอบของรฐบาลทมตอประชาชนของประเทศ อาจวเคราะหไดจากความสมพนธทางเศรษฐกจระหวางภาคเอกชนกบภาครฐบาลซงมความซบซอนมาก โดยเฉพาะการกยมและการช าระหนทงในและตางประเทศ

216

1. ผลดและผลเสยของหนสาธารณะ

เทดศกด ศรสรพล และคณะ (538 , 164-165) กลาววา รฐบาลอาจกอหนสาธารณะดวยความจ าเปนซงมทงผลดและผลเสยดงน 1.1 การกยมของรฐบาล แสดงถงฐานะทไมมงคง รฐบาลไรความสามารถในการหารายไดมาใหเพยงพอกบรายจาย เปนการสรางภาระหนสนไวใหเปนภาระแกคนรนหลง 1.2 ถาหากเปนการกภายในประเทศทไมเปนภาระมากจะเปนประโยชน เพราะทรพยากรยงอยภายในประเทศไมรวไหลไปไหน แตกควรระมดระวงเชนกน 1.3 ถาหากเปนการกยมเงนทเปนภาระแกคนรนหลงนน อาจไมถกตองทงหมด เพราะถาหากเปนการกยมเพอการลงทนในกจการสาธารณะประโยชน กจะเปนการน าความกนอยดมาสประชาชนในภายหลงได การทรฐบาลไดด าเนนนโยบายการคลงแบบขาดดลตดตอกนหลาย ๆ ปนน ท าใหมความกงวลวา อาจจะกอใหเกดวกฤตทางการคลงได เนองจากการขาดดลการคลงเปนเวลานาน ๆ เปนการกอหนสาธารณะเพมขนเรอย ๆ จนประเทศไมสามารถรองรบได อยางไรกตามมขอเทจจรงเกยวกบประเดนนวา การขาดดลการคลงจะกอใหเกดการสรางหนนนเปนจรง แตการขาดดลการคลงจะกอใหเกดวกฤตการคลงนนไมจรงเสมอไป ซงเปนการพจารณาเกยวกบเรองหนสาธารณะเพยงดานเดยว คอ ดานตนทนทมตอประเทศจากการสรางหน ซงรฐบาลไดสรางหนสาธารณะ เพอการฟนฟหรอการกระตนเศรษฐกจอยางแทจรง รฐบาลไมไดสรางหนสาธารณะขนมาเพอประชานยมทางการเมอง โดยการวดผลสมฤทธของการกระตนเศรษฐกจดงกลาวตามมาตรฐานสากลแลวจะวดจากการเตบโตของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP)

ดงนนหากสมมตวารฐบาลด าเนนนโยบายขาดดลการคลง โดยสรางหนสาธารณะเพมขนรอยละ 5 และท าให GDP ขยายตวมากกวารอยละ 5 การสรางหนสาธารณะในระดบดงกลาวถอวา ยอมรบไดและไมเปนเหตทจะท าใหเกดวกฤตการคลงได เนองจากการสรางหนดงกลาวไดเพมรายไดใหกบประเทศในระดบทสงกวาการสรางหน เราจงมศกยภาพในการช าระหนคนไดในอนาคต ในทางกลบกนหากรฐบาลไดสรางหนสาธารณะเพมขนในอตราทสงกวาการเพมขนของรายไดของประเทศหรอ GDP ลกษณะของการกอหนเชนนไมนาจะสงผลดตอเศรษฐกจของประเทศ ดงนนในการวเคราะหและวจารณประเดนดานหนสาธารณะนนจ าเปนอยางยงทจะตองวเคราะหทงดานตนทนจากการกอหนและผลประโยชนจากการกอหน (cost-benefit analysis) ไมใชวเคราะหแตเพยงดานตนทนอยางเดยว (สมชย สจจพงษ, 2545)

217

2. วตถประสงคในการกอหนสาธารณะ

รฐบาลอาจกเงนมาใชดวยเหตผล ความจ าเปน และวตถประสงคตาง ๆ ไดแก 2.1 เพอใชจายในการบรหารประเทศ ท งทเปนรายจายประจ าตามปกต ในกรณทรฐบาลมรายรบไมเพยงพอ และทเปนรายจายเพอพฒนาประเทศในดานตาง ๆ เชน เพอสรางปจจยพนฐานทางเศรษฐกจ มการกอสรางเสนทางคมนาคม ระบบชลประทาน การผลตกระแสไฟฟา เปนตน 2.2 เพอใชจายในการสรางความมนคงใหประเทศ เชน เงนกดานการทหารเพอรกษาเอกราชของชาต 2.3 เพอกจการสงคราม ในภาวะทมการสรบรฐบาลตองมคาใชจายมากอาจตองกเงนจากแหลงตาง ๆ มาใชเพม 2.4 เพอการช าระหน ทงทเปนเงนตนและดอกเบยในกรณทมหนเกาถงก าหนดช าระเมอขาดแคลนรายไดมาช าระกอาจกหนใหมเพอช าระหนเกาแทน

3. ประเภทของหนสาธารณะ

ส าหรบประเภทของหนรฐบาล อาจแบงไดตามระยะเวลาการก คอ 3.1 หนระยะสน เปนหนทมระยะเวลาช าระคนภายในระยะเวลา 1 ป อตราดอกเบยมกจะต า และมกเกดขนโดยรฐบาลน าตวเงนคลงออกขายแกสถาบนการเงนและประชาชน 3.2 หนระยะปานกลาง เปนหนทมระยะเวลาการช าระหนคนภายใน 1 ถง 5 ป 3.3 หนระยะยาว เปนหนทมระยะเวลาการช าระหนคนเกนกวา 5 ป มกจะอยระหวาง 10 – 20 ป โดยรฐบาลมกน าพนธบตรออกขายแกสถาบนการเงนและประชาชน

4. หนของรฐบาลและผลทางเศรษฐกจ

การใชจายเงนของรฐบาลจากสวนทเปนรายไดจากภาษอากรมผลตอเศรษฐกจ ตางจากการใชเงนโดยการกอหน รวมทงมภาระผกพนไมเหมอนกน กลาวคอการกอหนของรฐบาลมผลทางเศรษฐกจดงน 4.1 หนภายในประเทศ การกเงนภายในประเทศของรฐบาล มผลเทากบเงนออมทอยในมอประชาชนถกโอนไปใหรฐบาล เมอรฐบาลน าเงนกออกมาใชจาย เงนออมเหลานนกจะออกมาสระบบเศรษฐกจ และเมอถงก าหนดช าระคน เงนเหลานนกจะกลบไปสมอประชาชนตามเดม เงนเหลานจงหมนเวยนอยภายในประเทศเทานน 4.2 หนภายนอกประเทศ เงนกตางประเทศรฐบาลอาจไดรบมาในรปของเงนตราตางประเทศหรอสนคาจากตางประเทศ เงนตราตางประเทศทไดรบมากสามารถน ามาใชเปน

218

หลกประกนเงนบาทได จงท าใหปรมาณเงนหมนเวยนของประเทศมมากขน สวนทไดเปนสนคา หากเปนสนคาประเภททนทสามารถน ามาผลตสนคาและบรการไดเพมขนกจะท าใหเศรษฐกจขยายตวออกไป ผลตอเศรษฐกจทเกดจากเงนกตางประเทศจะเปนอยางไรนนยอมขนอยกบการใชจายเงนกเหลานนวา เปนไปในทางทจะกอใหเกดผลผลตมากนอยเพยงใด กลาวคอถาน าไปใชจายในการบรโภค ภาระหนทเกดขนกอาจหนก เพราะขาดรายไดทจะน าไปใชคนเงนตนและดอกเบยเมอถงก าหนด หนตาง ๆ ของรฐบาลจ าแนกตามประเภทแหลงของหน ดงแสดงในตารางท 7.5

ตางรางท 7.5 หนในประเทศและตางประเทศของรฐบาล (หนวย : ลานบาท)

2553 p 2552 p 2551 2550 1 หนรฐบาลในประเทศ 2,948,025 2,530,363 2,061,011 1,957,987 2 ธนาคารแหงประเทศไทย 52,563 8,379 3,909 87,945 3 สถาบนการเงนทรบฝากเงน 1,003,399 881,604 687,454 588,831 4 สถาบนการเงนอน 840,108 688,353 624,730 591,346 5 รฐบาลกลาง 381,385 441,824 308,179 273,789 6 รฐบาลทองถน 504 494 500 500 7 ธรกจทไมใชสถาบนการเงน 27,058 35,644 16,458 28,120 8 รฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงน 2 602 2 1,897 9 ครวเรอนและสถาบนไมแสวงหา

ก าไร 455,532 397,165 364,214 369,469

10 ผมถนทอยในตางประเทศ 187,474 76,298 55,565 16,090 11 หนรฐบาลตางประเทศ 54,448 57,327 73,548 94,651 12 หนรฐบาล 3,002,473 2,587,690 2,134,559 2,052,638

ทมา : ธนาคารแหงประเทศไทย, 2554. หมายเหต : p คอ ตวเลขเบองตน (preliminary)

นโยบายการคลง

นโยบายการคลง (fiscal policy) หมายถง แผนการใชเงน แผนการเกบภาษ และการกอหนสาธารณะ เพอปรบความตองการใชจายมวลรวมใหเปนไปในทศทางทตองการ ทงนเนองจากรายจายในการซอสนคา และบรการของรฐบาล หรอการเกบภาษ ยอมมผลตอรายจายมวลรวมของ

219

ระบบเศรษฐกจ และมผลตอขนาดและโครงสรางของรายไดประชาชาต การมงานท าของประชาชน รวมไปถงการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศในทสด

ดงจะเหนไดจากในกรณประเทศไทยตงแตประสบปญหาวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 จนถงปจจบน นโยบายการคลงของรฐบาลไดท าหนาทและรบภาระหนกมากเหลอเกนในการฟนฟและกระตนเศรษฐกจ รฐบาลไดใชนโยบายการคลงแบบขาดดล กระตนเศรษฐกจมาโดยตลอด 8 ปงบประมาณ (พ.ศ. 2540 - พ.ศ.2547) โดยไดท างบประมาณสมดลในป 2548 และ 2549 และกลบมาจดท างบประมาณแบบขาดดลอกในป พ.ศ.2550 และ พ.ศ. 2551 โดยเฉพาะอยางยงในปงบประมาณ พ.ศ. 2545 รฐบาลไดใชการขาดดลการคลงทมขนาดมากทสดในประวตศาสตรประเทศไทยเพอแลกกบการกระตนเศรษฐกจไทยใหเจรฐเตบโตโดยงบประมาณป พ.ศ. 2545 ไดตงไวใหขาดดลสงถง 200,000 ลานบาท เมอสนปงบประมาณ (กนยายน 2545) ผลทเปนทประจกษกไดพสจนแลววาการใชนโยบายดงกลาวประสบผลส าเรจในระดบทนาพอใจ (สมชย สจจพงษ, 2551)

1. วตถประสงคในการใชนโยบายการคลง

ในการใชนโยบายการคลงของรฐบาล ยอมมวตถประสงคดงตอไปน 1.1 เพอใหมการจางงานเตมท หรอเพอขจดปญหาการวางงาน คอ ใหทกคนไดมงานทเหมาะสมกบความสามารถ โดยไดรบคาจางทเหมาะสม เพราะการวางงานนอกจากจะเปนผลเสยแกผวางงานโดยตรงแลวยงเปนผลเสยแกเศรษฐกจโดยรวมดวย เนองจากมลคาผลผลตลดลงแตความตองการบรโภคไมไดลดลง การกระตนใหระบบเศรษฐกจไดเตบโตเพยงพอทจะรองรบการมงานท า จงเปนความรบผดชอบของรฐบาล 1.2 เพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ ภาวะเศรษฐกจทขยายตวมากเกนจนเกดภาวะเงนเฟอ หรอภาวะทเศรษฐกจตกต า ประสบกบปญหาการวางงาน ยอมเปนภาวะทเศรษฐกจขาดเสถยรภาพ ไมเปนประโยชนตอประเทศโดยสวนรวม รฐบาลตองใชมาตรการตาง ๆ รวมทงมาตรการทางการคลงเพอท าใหเศรษฐกจไดเปนไปในลกษณะทพอด เชน ราคาสนคาไมสงหรอต าเกนไป เปนตน

220

2. ประเภทของนโยบายการคลง

แบงตามปญหาทางเศรษฐกจได 2 แบบ คอ 2.1 นโยบายการคลงแบบขยายตว มเปาหมายเพอเพมระดบอปสงคมวลรวม โดยการเพมระดบการใชจายหรอลดภาษ ซงเหมาะสมส าหรบภาวะเศรษฐกจทก าลงถดถอยและมการวางงานในอตราสง

2.2 นโยบายการคลงแบบหดตว มเปาหมายเพอลดระดบอปสงคมวลรวม โดยการลดระดบการใชจายหรอเพมภาษ เพอเปนกรรบรรเทาปญหาภาวะเงนเฟอในระบบเศรษฐกจ

นโยบายการคลงนบวาเปนเครองมอทส าคญในการรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ สรางความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และกระจายรายไดของกลมคนใหเปนธรรม

3. มาตรการส าคญของนโยบายการคลง

มาตรการส าคญของนโยบายการคลงทจะน ามาใชใหเกดผลทพงประสงคทางเศรษฐกจ ไดแก

3.1 นโยบายดานภาษอากร เกยวของกบการเปลยนแปลงดานภาษอากร ไดแก ประเภทอตรารวมท งการเรงรดการจดเกบภาษอากรประเภทตาง ๆ ซงอาจเกยวของกบการแกไขเปลยนแปลงกฎหมายตาง ๆ ในการจดการเกยวกบภาษอากรนรฐบาลอาจมงใหเกดผลในลกษณะตาง ๆ เชน การเพมรายไดเพอพฒนาประเทศ โดยเลอกเกบภาษประเภททปรบตวเองใหสามารถอ านวยรายไดใหสงขนตามภาวะเศรษฐกจทเปลยนแปลงไป เกบภาษตามราคา (ad valorem tax) แทนการเกบตามสภาพ (specific tax) ซงจะท าใหเกบภาษไดมากขนเมอราคาสนคาเพมขน หรอรายไดประชาชาตสงขน รฐบาลอาจใชมาตรการภาษอากรเพอควบคมการบรโภค ลดการบรโภคสนคาหรอบรการประเภทฟมเฟอย โดยการเพมภาษสนคาฟมเฟอย เปนตน รฐบาลอาจใชมาตรการทางภาษเพอสงเสรมการออมและการลงทน เชน ลดภาษในการประกอบอาชพ หรอการท าธรกจบางอยางเกยวกบการสงออก เปนตน

3.2 นโยบายดานรายจาย เกยวของกบการจดงบประมาณรายจายดานตาง ๆ ของรฐบาลใหเกดผลทางเศรษฐกจไปในทศทางทเหมาะสม เชน เมอเกดปญหาเงนเฟอรฐบาลกจ าเปนตองลดทอนรายจายดานตาง ๆ ลง โดยเฉพาะอยางยงในกรณทเปนเงนเฟอทเกดจากแรงผลกดานอปสงค (demand pull inflation) โดยตดทอนรายจายทไมจ าเปนตอศกยภาพการผลต ในทางกลบกนถามภาวะเงนฝด กระแสเงนหมนเวยนในระบบเศรษฐกจมไมเพยงพอ รฐบาลกตองหาทางอดฉดกระแสเงนเขาสระบบเศรษฐกจใหถกตองกบแหลงทขาดแคลน โดยใหทนและเพยงพอกบความตองการ

221

3.3 นโยบายดานหนสาธารณะ เกยวกบการจดการกบเงนกของรฐบาล ทงในดานการกและการช าระหนเงนก เชน ในภาวะเงนเฟอ รฐบาลอาจน าพนธบตรออกขายแกประชาชน เพอลดอ านาจซอของประชาชนลง ในทางตรงกนขามเมอเกดภาวะเงนฝดรฐบาลกไถถอนพนธบตรคนจากประชาชน เพอใหประชาชนมเงนใชจายเพมขน

สรป

การคลงสาธารณะ เปนการบรหารงานของรฐบาลในลกษณะเปนแนวทางในการจดสรรการใชทรพยากรของสงคม ตามทแตละระบบเศรษฐกจจะก าหนดขนเพอปฏบต การจดการการคลงสาธารณะโดยทวไปจะเกยวของกบการจดท าแผนงบประมาณ รายรบ รายจายของรฐบาล โดยอาศยตวแปรทส าคญ เชน ภาษอากร งบประมาณแผนดน หนสาธารณะ นโยบายการคลง เปนนโยบายทรฐบาลจดเกบรายไดจากภาษอากรและการใชจายของรฐบาล ซงเปนเครองมอเพอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ เชน กรณเกดปญหาการวางงาน ภาวะเงนเฟอ ตลอดจนราคาสนคาสงหรอต าเกนไป โดยมมาตรการในการเปลยนแปลงอตราภาษ ทงทางดานเพมหรอลดอตราภาษ การเปลยนแปลงปรมาณการใชจายของรฐบาล และมาตรการขยายอปทานรวมของสนคาและบรการ เปนตน

ค าถามทบทวน

ค าแนะน า จงตอบค าถามตอไปนใหสมบรณทง 10 ขอ

1. รฐบาลใชเครองมออะไรทท าใหเกดเสถยรภาพทางเศรษฐกจ จงอธบายอยางละเอยด 2. ประเภทของอตราภาษ แบงออกเปน 3 ชนด ไดแกอะไรบาง 3. การยกเลกภาษโรงเรอนและทดน และภาษบ ารงทองท ทจดเกบอยกอนหนาน น แลวจดเกบเปนภาษทดนและสงปลกสรางในปจจบนนน ทานเหนดวยหรอไม อยางไร จงอธบาย 4. หลกการจดเกบภาษทดมอะไรบาง ทานเหนดวยกบหลกการขอใดมากทสด จงอธบาย พรอมยกตวอยางประกอบ 5. การแบงงบประมาณรายจายตามลกษณะงานและรายจายตามเศรษฐกจแตกตางกน อยางไร จงอธบาย

6. ทานคดวาการกอหนสาธารณะมประโยชนหรอไม อยางไร จงอธบาย 7. หนวยงานใดเปนผจดท างบประมาณแผนดน และงบประมาณแผนดนมกลกษณะ

222

8. จงยกตวอยางมาตรการส าคญของนโยบายการคลงของรฐบาลชดปจจบนวามอะไรบาง และทานมความคดเหนอยางไรตอนโยบายดงกลาว

9. จงอธบายถงสาเหตทรฐบาลตองค าประกนเงนกตางประเทศ มลกษณะอยางไรบาง 10. จงอธบายถงเมอเกดภาวะเศรษฐกจตกต าฯ รฐบาลควรใชนโยบายการคลงอยางไร

เอกสารอางอง กระทรวงการคลง ศนยเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร.(2553).ระบบบรหารการเงนการ

คลงภาครฐ แบบอเลกทรอนกส (GFMIS). คนเมอ พฤษภาคม 22, 2554, จาก http://www.gfmis.go.th/

._______. (2556). รายงานประมาณการเศรษฐกจไทยป 2556. คนเมอ ตลาคม 25, 2556, จาก http://www.mof.go.th/

เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. (2546). การคลงวาดวยการจดสรรและการกระจาย. กรงเทพมหานคร : มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ดเรก ปทมสรวฒน.(2547, มถนายน 02). รายจายของรฐเพอสงคม รายจายลดความยากจนในแนวทางใหม คอลมนดลยภาพดลยพนจ. มตชนรายวน, 1.

._______. (2547, พฤษภาคม 26).วธการงบประมาณแผนดนแนวใหม "การมสวนรวมของภาคประชาชน" คอลมนดลยภาพดลยพนจ. มตชนรายวน, 1.

ธนาคารแหงประเทศไทย. (2554). ฐานะการคลงรฐบาล สถตเศรษฐกจและการคลง. คนเมอ กรกฎาคม 21, 2554, จากhttp://www.bot.or.th/Thai/Statistics/EconomicAndFinancial/PublicFinance/

._______. (2554). หนในประเทศและตางประเทศของรฐบาล สถตเศรษฐกจและ การคลง. คนเมอ กรกฎาคม 21, 2554, จาก http://www.bot.or.th/Thai/Statistics/EconomicAndFinancial/PublicFinance/Pages/Index.aspx#

มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. (2535). เอกสารการสอนชดวชาเศรษฐศาสตรวเคราะห หนวยท 9 –15 (พมพครงท 6). นนทบร : มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

วนรกษ มงมณนาคน. (2548). เศรษฐศาสตรทวไปส าหรบผเรมตน (พมพครงท 7). กรงเทพมหานคร : มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

._______. (2550). เศรษฐศาสตรทวไปส าหรบผเรมตน (พมพครงท 9). กรงเทพมหานคร : มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

223

สมชย สจจพงษ.(2551, มกราคม 09). รฐบาลกบนโยบายการคลงภาคสาธารณะ. กรงเทพธรกจ, 1. ._______. (2545, ธนวาคม 22). หนสาธารณะและนโยบายการคลง คอลมนมองมมใหม.

กรงเทพธรกจ, 2. สร อกษรสกล. (2552, พฤษภาคม 18). ภาษทดนและมรดก กฎหมายเพอความเปนธรรมในสงคม.

มตชนรายวน, 6. ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ. (2554). ผลการจดเกบรายไดของรฐบาลประจ าเดอน

เบองตน ปงบประมาณ 2554. คนเมอ พฤษภาคม 21, 2554, จาก www.mof.go.th/News2011/012.pdf

เอก เศรษฐศาสตร. (2552). 4 ค าถามยอดฮตเกยวกบภาษทดนฯ รปแบบใหม ในกรงเทพธรกจ. คนเมอ มถนายน 04, 2553, จาก http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2009q3/2009august04p1.htm

อเนก เธยรถาวร. (2539). เศรษฐศาสตรมหภาค1. กรงเทพมหานคร: มหาวทยาลยรามค าแหง. อภนนท จนตะน. (2543). เศรษฐศาสตรมหภาค 1. กรงเทพมหานคร : พทกษอกษร. Byrns, Ralph. T. & Stone, Gerald W. (1995). Student Guide for Learning Economics

(6th ed.). New York : Harper Collins College.

224