การปฏรปการศกษารอบใหม: สการศกษาทมคณภาพอยางทวถง

อมมาร สยามวาลา ดลกะ ลทธพพฒน

และ สมเกยรต ตงกจวานชย

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

1

เนอหาการน าเสนอ

• ปญหาของระบบการศกษาไทย และขอเสนอในการปฏรปทผานมา

• แนวคดทางทฤษฎในการยกระดบคณภาพการศกษา

• กรอบขอเสนอแนะในการปฏรป และหลกฐานเชงประจกษ

• แนะน าบทความในการสมมนา

สภาพปญหา และ ส ารวจขอเสนอการปฏรป

3

จดประสงคของการศกษา

• ท าใหประชาชนอานออก เขยนได และคดเปน

• กลอมเกลาทางสงคม เพอเปนพลเมองของประเทศ

• ลดความเหลอมล าในสงคม

• พฒนาขดความสามารถและความเปนมนษย

5

หนวยงานรฐ

โรงเรยน คร นกเรยน

ภาคธรกจ

การปฏรปเปลยนเพยงโครงสรางการบรหาร

แผนการศกษายงไรทศทาง

ขาดแคลนครในบางสาขา

โครงสรางการบรหารยงรวมศนย

นโยบายสรางความสบสนใหสงคม

ทกษะไมตรงตามทตลาดตองการ

ปรญญาตรลน อาชวะขาดแคลน

เวลาเรยนมาก แตเรยนรไดนอย

เรยนกวดวชา คานยม ดถกสายอาชวะ

สนใจเฉพาะการศกษา ไมครอบคลมการเรยนร

การประกนคณภาพสรางภาระมาก

ครถกเบยงเบนความสนใจจากการสอน

ลกคนงานตางดาวเขา

ไมถงการศกษา

วธสอนลาสมย เนนทองจ า

เงนเดอนครต า

การฝกอบรมไมตรงกบความตองการ

ภาระหนาทมากเกนไป

เรยนแตวชาการ ไมไดเรยนจรยธรรม

สภาพปญหาของระบบการศกษาไทย

ยงไมมอสระในการบรหารบคลากร

งบการศกษาไทยเพมขน 2 เทาและไมต ากวาประเทศอน

6

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

2546 2548 2550 2552 2554

หนวย: แสนลาน

0 5 10 15 20 25

ญปน

เกาหลใต

ฮองกง (2552)

สงคโปร (2552)

มาเลเซย

ไทย (2552)

อนโดนเซย

เวยดนาม

สดสวนงบประมาณการศกษาตอจดพ (%)

สดสวนงบประมาณการศกษาตองบประมาณรวม (%)

งบประมาณกระทรวงศกษาธการ

ทมา: ส านกงบประมาณ ทมา: ธนาคารโลก

นกเรยนไทยเรยนมาก แตสมฤทธผลต า

7

Thailand

ทมา: OECD (2009)

อตราการเขาเรยนสงขน แตอตราการคงอยคอนขางต าในระดบ ม.ปลาย

8

อตราการเขาเรยนในแตละระดบ ระดบชน (ป.1 รน 2541)

อตราการคงอย (รอยละ)

ป.1 100

ป.6 89.5

ม.1 85.6

ม.3 79.6

ม.4/ปวช. 1 68.4

ม.6/ปวช. 3 54.8

60

70

80

90

100

110

2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553

กอนประถมศกษา ประถมศกษา

มธยมศกษาตอนตน มธยมศกษาตอนปลาย

ทมา: กระทรวงศกษาธการ

คะแนนนกเรยนไทยมแนวโนมลดลง

9

10

30

50

2546 2548 2550 2552

ภาษาไทย ภาษาองกฤษ

400

425

450

2000 2003 2006 2009

การอาน คณตศาสตร วทยาศาสตร

400

475

550

1995 1999 2007

TIMSS

PISA

O-NET ม.6

คะแนนนกเรยนไทยต ากวาประเทศเพอนบาน

10

350 400 450 500 550 600

ไตหวน

เกาหลใต

สงคโปร

ฮองกง

ญปน

มาเลเซย

ไทย

อนโดนเซย

คณตศาสตร วทยาศาสตร

350 400 450 500 550

ไตหวน

เกาหลใต

สงคโปร

ฮองกง

ญปน

ไทย

อนโดนเซย

การอาน

PISA 2009 TIMSS 2007

ความเหลอมล าของ คณภาพการศกษาไทย

11

โรงเรยนแตละสงกดมความแตกตางดานคณภาพ

12

10 25 40

สพฐ.

สช.

กทม.

อปท.

สาธต

คณตศาสตร วทยาศาสตร ภาษาองกฤษ

400 500 600

สพฐ.

สช.

อปท.

สาธต

PISA 2009 O-Net 2553 TIMSS 2007

350 425 500

สพฐ.1

สพฐ.2

สช.

กทม.

สาธต

การอาน

มความเหลอมล าดานคณภาพระหวางภมภาค

13

20 25 30 35

กทม.

ภาคกลาง

ภาคเหนอ

ภาคอสาน

ภาคใต

ภาคตะวนออก

ภาคตะวนตก

คณตศาสตร วทยาศาสตร ภาษาองกฤษ

420 470

กรงเทพฯ

ภาคกลาง

ภาคเหนอ

ภาคอสาน

ภาคใต

TIMSS 2007 O-NET 2552

ประสบการณตรงของทดอารไอ

14

• ทมงาน CSR ของทดอารไอจดสอนหนงสอใหเดกในชมชนใกลเคยง

• พบปญหานกเรยน ป. 4-6 – ทองสตรคณไมได และหารเลขไม

เปน (จ านวนมาก)

– อาน ก, ข, ค ไมถก (ป. 4 บางสวน)

– จ า A, B, C ไมได (จ านวนมาก)

– ฯลฯ

15

หนวยงานรฐ

โรงเรยน คร นกเรยน

ภาคธรกจ

แนวทางการปฏรปทมการเสนอกน ก าหนดนโยบายใหชดเจนและจด

เรยงล าดบความส าคญ

ลดขนาดสวนกลางกระจายอ านาจใหโรงเรยน

ใหผปกครองและชมชนมสวนรวมในการศกษา

สงเสรมการศกษาทางเลอก

การประกนคณภาพดวยผลการเรยน

จางเจาหนาทธรการเพอลดภาระคร

เพมแรงจงใจใหครใสใจการสอน

เพมเงนเดอนคร

จดฝกอมรบตามปญหาทเกดขนจรง

เพมวฒเทยบเทาปรญญาตรในอาชวะ

ลดเวลาเรยน เนนวชาส าคญ และกจกรรมการเรยนร

สอนจรยธรรม

ใชเทคโนโลยสารสนเทศในการสอน

ปฏรประบบผลตและคดเลอกคร

สอนใหนกเรยนวเคราะหเปน

ภาคธรกจเขารวมจดการศกษา

ใหอสระในการบรหารบคลากร

16

หนวยงานรฐ

โรงเรยน คร นกเรยน

ภาคธรกจ

การปฏรปการศกษาไทยเปนสงทเปนไปไมไดในชาตน!

แนวคดทางทฤษฎ

ในการยกระดบคณภาพการศกษา

17

การยกระดบคณภาพการศกษาเปนสงท าไดจรง

18

415

436

460

487

541

438

421

490

516

542

447

425

494

520

549

ชล ไทย ลตเวย เยอรมน ฮองกง

2000 2006 2009

ระดบคะแนน PISA ในป 2000 ดมาก ด พอใช แย

ทมา: PISA

• ปญหาคณภาพการศกษาไมใชเกดจากการขาดทรพยากรแตเปนปญหาการขาด “ความรบผดชอบ” (accountability) ของระบบการศกษา ตลอดทกขนตอน

19

แนวคดหลกในการปฏรป

• เงอนไขทตองก าหนดลวงหนา – ขอบเขตของงานทตองรบผดชอบ (accountable for) – ตองรบผดชอบตอใคร (accountable to)

• ขนตอนในการปฏบต – วดผลงานทท าไป – เปดเผยผลการวดใหโปรงใส – ผลงานตองสงผลกระทบดานบวกหรอลบตอผท างาน (ตองมการ “รบผด” หรอ “รบชอบ”)

20

การสราง “ความรบผดชอบ” (accountability)

กรอบแนวความคดเรองความรบผดชอบ

พอแม โรงเรยน

การเลอกโรงเรยน/การรวมก ากบดแลโรงเรยน

สายความรบผดชอบสน

สายความรบผดชอบยาว

การแสดงออกทางการเมอง

คร

รฐบาล

ดดแปลงจาก World Bank (2011)

การก ากบดแล

การก ากบดแล

ความพยายามปฏรปโดยไมมขอมล

พอแม โรงเรยน

ครใหญครบ ทเขาวาโรงเรยนเราแยกวาโรงเรยนอน จรงไหมครบ?

ทานครบ O-NET ตกครงประเทศอกแลว

คร

รฐบาล

ดดแปลงจาก World Bank (2011)

ใครบอกผมทท าไม O-NET ตกกนมากอกแลว?

การปฏรปโดยมขอมล

พอแม โรงเรยน

ครใหญครบ แปะเจยะกเกบไปตงเยอะแตท าไมโรงเรยนเรายงแยกวาโรงเรยนอน?

ทานครบ ท าไมคะนนเฉลยโรงเรยนในเขตของเราต ากวาคาเฉลยประเทศมาก

คร

รฐบาล

ดดแปลงจาก World Bank (2011)

พวกเราชวยกนหนอยนะ

ผอ. เขตดโรงเรยนในเขตของคณดๆ หนอย แยมา 3 ปแลว

การปฏรปการบรหารจดการโรงเรยน

พอแม โรงเรยน

ทาน ผอ. ในฐานะกรรมการ ผมอยากใหโรงเรยนเราเนนคณตศาสตร

คร

รฐบาล

ดดแปลงจาก World Bank (2011)

เปดรบสมครครคณตศาสตร

การปฏรปแรงจงใจ

พอแม สถานศกษา

ถายงแยอยางน ผมจะเอาลกไปอยโรงเรยนอน

คร

รฐบาล

ดดแปลงจาก World Bank (2011)

ครสอนด ไดเลอนขน

ปน ผลงานดใหงบพเศษเพม

วเคราะหปจจยทมผลตอคณภาพการศกษาไทย

26

27

อตราการเรยนตอ ม. ปลาย (%) ของเยาวชนอาย 16-19 ป

ความเหลอมล าทเหลออย อตราการเรยนตอ อดมศกษา (%)

ของเยาวชนอาย 19-24 ป

• ชองวางในการเขาเรยนตอ ม. ปลายระหวางเยาวชนจากครวเรอนรวยทสด (Quartile 4) กบกลมอนลดลง แตความเหลอมล าในระดบอดมศกษากลบเพมขนมาก

• ไมสามารถท าไดจากการแกไขปจจยระยะสน แตตองแกไขปจจยระยะยาว (Lathapipat, 2012) –ปจจยระยะสน: เงนกยมเพอการศกษา ทนการศกษา

–ปจจยระยะยาว: ทกปจจยทเกยวของกบการเลยงดและเตรยมตวเดกกอนวยเรยน และคณภาพการศกษาขนพนฐาน

• ตองแกไขปญหาความเหลอมล าทางคณภาพทมอยสงในการศกษาขนพนฐาน

28

การลดความเหลอมล าในระดบอดมศกษา

ผลการเรยนขนกบภมหลงทางสงคม

29

คะแนนเฉลย PISA ของโรงเรยนไทย

* ESCS (economic, social and cultural status) วดสถานะทางการงาน การศกษาของพอแม ฐานะทางเศรษฐกจ ทรพยากรดานการศกษา และวฒนธรรมของครอบครว

300

400

500

600

Sch

oo

l A

vera

ge

PIS

A T

est S

co

re

-3 -2 -1 0 1Average ESCS

Average PISA score Fitted values ฐานะทางเศรษฐกจสงคมด ฐานะทางเศรษฐกจสงคมไมด

• ท าไมระบบการศกษาของไทยซงมทรพยากรพอสมควร จงมคณภาพไมด?

• คณภาพการศกษาในระดบโรงเรยนขนอยกบ 1. ทรพยากรของโรงเรยน และภมหลงของนกเรยน

2. ประสทธภาพในการจดการศกษาของโรงเรยน

• สมมตฐาน: คณภาพการศกษาทไมด นาจะเปนผลมาจากประสทธภาพในการจดการศกษา

30

ปจจยทมผลตอคณภาพการศกษา

31

แบบจ าลอง

คณภาพโรงเรยน = ศกยภาพ x ประสทธภาพ

คะแนนสอบเฉลย PISA ของโรงเรยน (คณตศาสตรและวทยาศาสตร 2006 )

ทรพยากรโรงเรยน: อปกรณการเรยนการสอน จ านวนคร ฯลฯ ภมหลงของนกเรยน: เพศ อาย ชนเรยน ภมหลงทางเศรษฐกจ-สงคม

ความรบผดชอบของโรงเรยน • การเปดเผยผลการเรยน • การประเมนครใหญโดยผกกบผลสมฤทธ • การมสวนรวมของผปกครองในการตรวจสอบ • การมหนวยงานสวนกลางตดตามผลสมฤทธ

ความมอสระของโรงเรยน • ความมอสระในการก าหนดหลกสตร • ความมอสระในการบรหารงบประมาณ

ปจจยอนๆ

32

รายละเอยดของแบบจ าลอง

ประสทธภาพของโรงเรยน

Ts = f(Fs ,Rs) x Effs

คะแนนสอบเฉลย PISA ของโรงเรยน (คณตศาสตรและวทยาศาสตร 2006 )

คะแนนสงสดทท าได (ศกยภาพ) ภายใต ทรพยากรโรงเรยน (Rs) และภมหลงของนกเรยน (Fs)

การสรางแบบจ าลอง

𝑓(𝐹𝑠, 𝑅𝑠)

ทรพยากรและภมหลงนกเรยน

คะแนนสอบเฉลยของโรงเรยน*

ความไมมประสทธภาพ

1. Stochastic Frontier Analysis

2. Unconditional Quantile Regression

33

ผลกระทบตอประสทธภาพ (%)

เปดเผยขอมลผลสมฤทธของนกเรยน * +2.05

*เปรยบเทยบกบกลมทไมเปดเผยขอมลผลสมฤทธของนกเรยน

การเปดเผยขอมลผลสมฤทธของนกเรยน

• เปนเครองมอตรวจสอบโรงเรยนส าหรบผปกครอง และผมสวนไดเสยอนๆ

• สงผลใหเกดความสนใจในคณภาพ และท าใหประสทธภาพโดยเฉลยเพมขน 2.05%

• ผลกระทบตอโรงเรยนทมประสทธภาพต ามสงกวา

34

การประเมนครใหญโดยผลสมฤทธนกเรยน

• เงอนไขทมผลในการเพมประสทธภาพไดจรง – ระบบประเมนตองผกกบผลสมฤทธของนกเรยน

– ผปกครองสวนใหญสนใจตดตามตรวจสอบคณภาพโรงเรยนอยางตอเนอง

• มาตรการนมผลกระทบทมนยส าคญมากทสด

ผลกระทบตอประสทธภาพ (%)

ระบบประเมนผกกบผลสมฤทธนกเรยน* +4.51 *เปรยบเทยบกบกลมทไมมระบบประเมนผกกบผลสมฤทธนกเรยน และไมมสวนรวมในการตรวจสอบจากผปกครอง

35

แนวคดตอความมอสระในการบรหาร

• การกระจายอ านาจการบรหารสโรงเรยนและทองถนเปนนโยบายทถกเถยงกนมากในหลายประเทศ – เหตผลสนบสนน: ครและผบรหารมความเขาใจนกเรยน และโรงเรยนของตนมากกวาภาครฐ ท าใหแกปญหาตรงจด

– เหตผลคดคาน: ผบรหารโรงเรยนอาจแสวงหาผลประโยชนสวนตว ท าใหคณภาพการศกษาตกต าลง

• ประเทศตางๆ ปฏรปไปในทศทางทแตกตางกน

36

ผลกระทบตอประสทธภาพ (%)

ไมมสวนรวมในการตรวจสอบจากผปกครอง -0.33 มสวนรวมในการตรวจสอบจากผปกครองสวนใหญ +0.70

ความมอสระในการบรหารงบประมาณ

• ไมไดเปนเครองรบประกนความส าเรจในการเพมประสทธภาพ –มผลดเฉพาะเมอมกลไกในการตรวจสอบทเขมแขง เชน ผปกครองสวนใหญสนใจตดตามตรวจสอบคณภาพโรงเรยนอยางตอเนอง

–มผลเสยหากขาดระบบตรวจสอบทด

37

ผลกระทบประสทธภาพ (%)

มหนวยงานจากสวนกลางตดตามประเมนผลสมฤทธนกเรยน +0.62

ความมอสระในการก าหนดหลกสตร

• มผลกระทบดานบวกตอโรงเรยนทมประสทธภาพต า หากมหนวยงานจากสวนกลางตดตามผลสมฤทธ นกเรยนอยางตอเนอง เพอใหเกดความรบผดชอบ (accountability)

38

ผลของการปฏรปการศกษา

1. กระจายอ านาจการบรหารงบประมาณ

2. เพมความมอสระดานหลกสตร

1. เปดเผยขอมลผลสมฤทธของนกเรยน

2. ผกการประเมนครใหญกบผลสมฤทธนกเรยน

3. มกลไกตรวจสอบโดยผปกครองสวนใหญ

4. มหนวยงานสวนกลางตดตามผลสมฤทธ นกเรยน

วางระบบตรวจสอบและสรางความรบผดชอบของโรงเรยน

เพมความมอสระของโรงเรยน

ประสทธภาพโรงเรยน จาก 73% เปน 78 %

คะแนน PISA จาก 421 เปน 444 คะแนน

อนดบของไทย จาก 46 เปน 41

สรปผลการศกษา (1)

39

• การกระจายอ านาจบรหารงบประมาณ หรอการจดหลกสตรแกโรงเรยนจะส าเรจ กตอเมอมกลไกสรางความรบผดชอบ

–มระบบตรวจสอบ ตดตามประเมนผลสมฤทธของนกเรยนโดยหนวยงานจากสวนกลางทเขมแขง

–ผลดจะเกดมากทสด หากผปกครองสวนใหญมสวนรวม และสรางแรงกดดนแกโรงเรยนใหสนใจคณภาพ

– หากไมมระบบตรวจสอบ การกระจายอ านาจจะกอใหเกดผลเสยมากกวาผลด

สรปผลการศกษา (2)

40

• ควรมระบบประเมนผบรหารโรงเรยนทผกโยงกบผลสมฤทธทางการศกษาของนกเรยน –ควรมการสอบไลขนชน (exit exam) ในระดบตางๆ โดยใชขอสอบมาตรฐานและเปดเผยผลการสอบ เพอเปนเครองมอประเมนนกเรยนและโรงเรยน

–การม exit exam และการใหอสระในการบรหารของโรงเรยนมผลดอยางมากตอคะแนนสอบ (Woessmann (2005) และ Hanushek & Woessmann (2011))

บทความในการสมมนา

1. การเชอมโยงกบตลาดแรงงาน

2. การบรหารและการเงนเพอความรบผดชอบ

3. โรงเรยนทางเลอก

ทกษะแรงงานไมตรงกบความตองการตลาด • จงใจนายจางใหเพมบทบาทในการจดการศกษา • สรางความรบผดชอบของสถาบนของรฐ • ตงค าถามตอการปรบสดสวนอาชวะ-สามญ

บทน าและ กรอบแนวคด

รวม

ระบบการศกษาขาดกลไกความรบผดชอบ • สรางความรบผดชอบโดยสอบมาตรฐาน • วางระบบวดและเปดเผยขอมล • เพมสวนรวมของผปกครองในบอรดโรงเรยน • ประเมนโรงเรยน-ครตามผลการเรยนของนกเรยน • ปรบสการเงนดานอปสงค

ประชาชนขาดทางเลอกในการศกษาทมคณภาพ • ขยายผลส าเรจของโรงเรยนทางเลอกสวงกวาง • แกไขกฎระเบยบใหเออตอการสรางนวตกรรม • ปรบปรงระบบเงนอดหนนใหเปนธรรม